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ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXRCITO
ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO
Maj TòLIO MARCOS SANTOS CERçVOLO
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2014
A INTEGRAÌO DA ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA NAS OPERAÍES INTERAGæNCIAS NO BRASIL
CONTEMPORåNEO
+$
Maj TòLIO MARCOS SANTOS CERçVOLO
A INTEGRAÌO DA ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA NAS OPERAÍES
INTERAGæNCIAS NO BRASIL CONTEMPORåNEO
Dissertao apresentada Escola de
Comando e Estado-Maior do Exrcito,
como requisito parcial para a obteno
do ttulo de Mestre em Cincias
Militares.
Orientadora: Prof Dra Adriana Aparecida Marques
Rio de Janeiro RJ 2014
$
Cervolo, Tlio Marcos Santos A Integrao da Atividade de Inteligncia nas Operaes
Interagncias no Brasil Contemporneo / Tlio Marcos Santos Cervolo - Rio de Janeiro, 2014.
110 p. Dissertao (Mestrado) - Escola de Comando e Estado
Maior do Exrcito, Rio de Janeiro, 2014. Orientadora: Prof Dra Adriana Aparecida Marques 1.Integrao 2.Inteligncia 3. Interagncias 4. Efetividade
CDD: 355.4!
C411i!
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,$
DEDICATîRIA
A minha esposa e minhas filhas uma homenagem
como forma de gratido pela execuo deste
trabalho
$
-$
AGRADECIMENTOS
Ë minha esposa e minhas filhas pelo amor, pelo incentivo e pela compreenso nos
momentos de ausncia familiar.
Aos meus pais, pela formao pessoal e cultural e pelo incentivo em buscar novos
desafios.
Ë Prof Dra Adriana Marques, pelas orientaes objetivas e pelo apoio na
concretizao das pesquisas de campo.
Ë Escola de Comando e Estado Maior do Exrcito e ao Instituto Meira Matos, pela
oportunidade de me aprofundar no meio acadmico e no tema inteligncia.
Aos entrevistados, por terem contribudo com ideias que foram essenciais para a
realizao do trabalho.
$
.$
RESUMO
Esta dissertao aborda o tema das foras que interferem na efetividade da
integrao da atividade de inteligncia no contexto das operaes interagncias no
mbito de um pas. Essas foras foram categorizadas por meio de indicadores, os
quais foram usados para analisar a operao de desintruso da Terra Indgena Aw
para a retirada de pessoas no autorizadas e os ltimos grande eventos ocorridos
no Brasil, tais como: a Conferncia para o Meio Ambiente Rio + 20 em 2012, a Copa
das Confederaes de FIFA em 2013,la Jornada Mundial da Juventude em 2013 e a
Copa do Mundo da FIFA de 2014. A metodologia empregada foi qualitativa e a
tcnica utilizada foi a etnogrfica, j que o pesquisador entrevistou diversos
profissionais do Sistema Brasileiro de Inteligncia (SISBIN) a fim de coletar dados
que pudessem se relacionar com as referncias bibliogrficas existentes sobre o
assunto. O consenso de que no existe uma agncia de inteligncia que possa
apoiar o processo decisrio com efetividade de forma isolada no cenrio atual,
porque as informaes esto dispersas nos distintos rgos que compem a
admininstrao pblica e tambm no setor privado. Cabe destacar que a atividade
de inteligncia possui peculiaridades que influenciam tanto os profissionais como as
agncias, e que fazem da integrao da inteligncia no ambiente interagncias uma
ao verdadeiramente complexa. Os resultados obtidos na pesquisa apresentaram
indicadores de efetividade relacionados com aspectos legais, organizacionais e
culturais. Por fim, interessante destacar que os grandes eventos ocorridos no
Brasil serviram como importantes estudos de caso para a anlise dos indicadores.
Palavras Chaves: integrao, inteligncia, interagncias, efetividade
$
/$
ABSTRACT
This dissertation addresses the forces that interfere with an efficient
Intelligence interaction in the context of integration between Agencies inside a
country. These forces were categorized through indicators which were the same
used to analyze the eviction operation of Terra Indigena Awa from its non
authorized personal and were also present in the most recent global scale events
that took place in Brazil such as the Rio +20 United Nations Conference of
Sustainable Development in 2012, the FIFA Confederations Cup in 2013, the
Catholic World Youth Day in 2013 and the FIFA World Cup in 2014. The
methodology used within this work was a qualitative research in conjunction with the
technique of ethnography as the researcher interviewed various professionals from
SISBIN (Sistema Brasileiro de Inteligencia) with the intent of collecting data that
could be compared against the various bibliographical references available in the
subject. The consensus is that there is no Intelligence Agency that could by itself
support the decision process with efficiency in the current scenario because the
information is dispersed across too many public administration offices and also
scattered around many areas in the private sector. It is important to emphasize that
the field of Intelligence has particularities that influence not only its professionals but
also its Agencies and that in itself makes any integration effort a truly complex action.
The results obtained in this research displayed indicators of efficiency that are related
to legal, cultural and organizational aspects of society. It is imperative and
fundamental to note that the mentioned recent global scale events that took place in
Brazil were an important source for the development of case studies in order to
analyze these indicators.
Key Words: Integration; Intelligence; Interagency; Effectiveness
$
0$
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
FBI Escritrio Federal de Investigaes
DIA Agncia de Inteligncia de Defesa
DIS Estado-Maior de Inteligncia de Defesa
5¼ JMM 5¼ Jogos Mundiais Militares
VANT Veculos areos no tripulados
JIC Comit de Inteligncia Conjunta
MI5 Inteligncia Militar - Seo 5
MI6 Inteligncia Militar - Seo 6
GCHQ Quartel General de Comunicaes do Governo
JTAC Centro Conjunto de Anlise sobre o Terrorismo
CIA Agncia Central de Inteligncia
NSA Agncia de Segurana Nacional
INR Escritrio de Inteligncia e Pesquisa
DEA Agncia de Combate as Drogas
DNI Diretor Nacional de Inteligncia
IRTPA Reforma da Inteligncia e Ato de Preveno ao Terrorismo
NCTC Centro Nacional de Contraterrorismo
NCPC Centro Nacional de Contraproliferao
NIC Conselho Nacional de Inteligncia
NCIX Centro Nacional de Contrainteligncia
NIE Estimativa nacional de inteligncia
DSI Departamento de Segurana Interna
SISBIN Sistema Brasileiro de Inteligncia
GSI Gabinete de Segurana Institucional
ABIN Agncia Brasileira de Inteligncia
CENSIPAM Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteo da Amaznia
ESINT Escola de Inteligncia
DIE Departamento de Inteligncia Estratgica
DCI Departamento de Contrainteligncia
DCT Departamento de Contraterrorismo
DISBIN Departamento de Integrao do Sistema Brasileiro de Inteligncia
SINDE Sistema de Inteligncia de Defesa
$
1$
SISP Subsistema de Inteligncia de Segurana Pblica
SENASP Secretaria Nacional de Segurana Pblica
DPF Departamento de Polcia Federal
DPRF Departamento de Polcia Rodoviria Federal
COAF Conselho de Controle de Atividades Financeiras
COPEI Coordenao Geral de Pesquisa e Investigao
SRF Secretaria da Receita Federal
SENAD Secretaria Nacional de Polticas Sobre Drogas
CIM Centro de Inteligncia da Marinha
CIE Centro de Inteligncia do Exrcito
CIAer Centro de Inteligncia da Aeronutica
EMCFA Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas
CIG Grupos Centrais de Inteligncia
IOC Central de Inteligncia Olmpica
JIC Central de Inteligncia Conjunta
JTTF Fora Tarefa Conjunta para o Terrorismo
TTIC Centro Integrado sobre a Ameaa Terrorista
UE Unio Europeia
EUROPOL Organizao de Polcia Europeia
DSDP Poltica Democrtica de Segurana e Defesa
GAULA Grupo de Ao Unificada contra o Sequestro e a Extorso
CINTEG Centro de Integrao
SIPAM Sistema de Proteo da Amaznia
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis
ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
CIM Central de Inteligncia Militar
CIR Centro de Inteligncia Regional
CIN Centro de Inteligncia Nacional
CML Comando Militar do Leste
ONU Organizaes das Naes Unidas
CISE Centro de Inteligncia de Servios Estrangeiros
SG/PR Secretaria Geral da Presidncia da Repblica
$
2$
SUMçRIO
1. INTRODUÌO ................................................................................................... 11
2. A ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA ..................................................................... 15
2.1 RAMOS DA ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA ..................................................... 17
2.2 VERTENTES DA INTELIGæNCIA ...................................................................... 17
2.3 CICLO DA INTELIGæNCIA ................................................................................. 20
2.4 FONTES DE INTELIGæNCIA ............................................................................. 21
2.5 MODELOS DE SISTEMA DE INTELIGæNCIA ................................................... 23
2.6 O MODELO BRASILEIRO .................................................................................. 28
3. AS OPERAÍES INTERAGæNCIAS ................................................................ 31
3.1 CARACTERêSTICAS DAS OPERAÍES INTERAGæNCIAS ............................ 32
3.2 MODELOS TEîRICOS ...................................................................................... 34
3.3 FATORES DE SUCESSO .................................................................................. 38
4. INTEGRAÌO DA INTELIGæNCIA NAS OPERAÍES INTERAGæNCIAS .... 46
4.1 ASPECTOS LEGAIS, ORGANIZACIONAIS E CULTURAIS .............................. 47
4.2 MELHORES PRçTICAS DE INTEGRAÌO ...................................................... 58
4.3 O MODELO BRASILEIRO .................................................................................. 64
5. METODOLOGIA E ANçLISE DOS RESULTADOS DA PESQUISA ................. 69
5.1 METODOLOGIA ................................................................................................. 69
5.2 INDICADORES DE EFETIVIDADE NA INTEGRAÌO DA ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA NAS OPERAÍES INTERAGæNCIAS ........................................... 73
5.2.1 Diferenciao na atribuio funcional das agncias de inteligncia......... 73
5.2.2 Atividade fim do rgo integrador ................................................................ 74
5.2.3 Centralizao hierrquica .............................................................................. 75
5.2.4 Planejamento integrado ................................................................................. 76
5.2.5 Autonomia funcional do representante ........................................................ 76
5.2.6 Disputa por recursos ..................................................................................... 77
5.2.7 Grau tecnolgico da comunicao ............................................................... 77
5.2.8 Nvel de barreiras organizacionais ............................................................... 78
$
+3$
5.2.9 Grau de cobrana externa ............................................................................. 79
5.2.10 Caractersticas pessoais ............................................................................. 79
5.2.11 Conquista da confiana ............................................................................... 80
5.2.12 Proteo da agncia e da carreira .............................................................. 81
5.2.13 A liderana .................................................................................................... 81
5.2.14 Conhecimento funcional mtuo .................................................................. 82
5.2.15 Cultura organizacional X cultura do profissional de inteligncia ............ 82
5.2.16 Cultura de proteo do conhecimento ....................................................... 83
5.3 INTEGRAÌO DA ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA NAS OPERAÍES INTERAGæNCIAS NO BRASIL CONTEMPORåNEO A LUZ DOS INDICADORES DE EFETIVIDADE ..................................................................................................... 84
5.3.1 5¼ JMM ............................................................................................................. 85
5.3.2 Rio +20 ............................................................................................................ 88
5.3.3 Copa das Confederaes de 2013 e Jornada Mundial da Juventude ........ 91
5.3.4 Copa do Mundo de 2014 ................................................................................ 94
5.3.5 Desintruso da Terra Indgena Aw/MA ....................................................... 98
6. CONCLUSÌO ................................................................................................... 103
REFERæNCIAS........................................................................................................106
$
$
++$
1. INTRODUÌO
A origem da atividade de inteligncia remonta ao perodo romano, quando o
exrcito empregava tropas especiais chamadas de especuladores a fim de obter
informaes sobre o inimigo. Contudo, somente foi possvel identificar as primeiras
organizaes voltadas para a atividade a partir da segunda metade do sculo XIX
(HERMAN, 1996).
A 2» Guerra Mundial foi um momento histrico em que a inteligncia teve um
papel relevante, mas o perodo de maior desenvolvimento da atividade foi na Guerra
Fria. Nessa fase histrica, o mundo vivia a bipolaridade de foras, a qual
possibilitava a existncia de adversrios claramente definidos. Assim, a inteligncia
tinha a possibilidade de ser mais efetiva, pois sabia onde deveria buscar a
informao e sobre quem (HERMAN, 1996).
Aps a queda do Muro de Berlim, houve certa corrente de pensamento que
afirmava que a inteligncia teria uma rotina mais fcil e que seria de certa forma
dispensvel, pois o mundo tenderia para uma situao de paz. Contudo, o mundo
ps Guerra Fria se tornou multipolar, mais complexo, mais imprevisvel e mais
instvel, fazendo aumentar a importncia da atividade de inteligncia a fim de
proteger a nao e seus interesses internacionais (HERMAN, 1996).
As ameaas tradicionais contra a segurana dos Estados e as novas
ameaas adquiriram caractersticas peculiares. O risco de proliferao de armas de
destruio em massa e o terrorismo transnacional mudaram as regras das relaes
internacionais. As grandes potncias no conseguiram mais prover sua prpria
segurana, pois organizaes fracas se tornaram ameaas importantes. A
inteligncia, e no o poder militar, se tornou a primeira linha de defesa da nao
(ZEGART, 2009).
O terrorismo um grande desafio para a inteligncia, pois os terroristas no
possuem uma infraestrutura elaborada e no precisam mobilizar muitas pessoas
para um ataque. Eles visam produzir o maior efeito possvel com o mnimo de foras
(LOWENTHAL, 2011). Os grupos terroristas tm a capacidade de atuar em lugares
imprevisveis e so compostos por integrantes de diferentes pases. Eles podem
estar em qualquer lugar e em qualquer momento e o combate ao terrorismo
normalmente depende mais da atividade de inteligncia do que de tropas
+4$
especializadas para ser eficiente. Assim, a inteligncia identificou que para enfrentar
o terrorismo teria que buscar o compartilhamento de informaes interagncias
(HERMAN, 1996).
Outro desafio para a inteligncia surgiu na atuao em apoio ao combate ao
crime organizado. A lgica dessa ameaa foi uma novidade, porque os objetivos
eram ganhos financeiros e no a violncia indiscriminada como o terrorismo
(HERMAN, 1996). Os integrantes dessas organizaes criminosas so articulados
em vrios setores da sociedade e, para ser efetiva, a inteligncia necessita integrar
diversas informaes oriundas de organizaes de estado especializadas em
inteligncia no mbito de um cenrio interagncias.
Para acompanhar esses alvos e assessorar corretamente os decisores, a
inteligncia teve que buscar a integrao de suas atividades no ambiente
interagncias. Contudo, essa mudana exigia a interferncia do setor poltico por
meio de medidas que pudessem superar os obstculos integrao existente no
mbito da comunidade de inteligncia (ZEGART, 2009).
As organizaes de estado voltadas para a atividade de inteligncia formam
uma estrutura chamada comunidade de inteligncia ou servio de inteligncia, o qual
pode ser caracterizado por agências compostas por profissionais que são
responsáveis pela coleta, análise e disseminação de informações consideradas
relevantes para o processo de tomada de decisões e para a implementação de
políticas públicas nas áreas de política externa, defesa nacional e provimento de
ordem pública (CEPIK, 2001).
Os profissionais e as agncias de inteligncia possuem caractersticas que,
em conjunto, formam um aspecto relevante para a atividade que a cultura
organizacional, a qual compreendida como os distintos padres de cultura e mini-
cultura existentes dentro de uma organizao. Cada agncia de inteligncia possui
suas peculiaridades dependendo de seu ramo de atuao fazendo com que a
cultura da inteligncia no seja igual, mas que tenha alguns pontos em comum em
quase todas as organizaes de inteligncia (HERMAN, 1996).
As questes organizacionais como as estruturas, a cultura e os incentivos
profissionais encontradas na comunidade de inteligncia influenciam decisivamente
no que as agncias de inteligncia fazem e como elas executam seu trabalho. As
estruturas criam capacidades e determinam competncias funcionais, a cultura
possui uma poderosa fora invisvel de influenciar o modo de ser e de atuar do
+,$
profissional de inteligncia. Os incentivos profissionais estimulam certos
comportamentos e inibem outros (ZEGART, 2009).
A histria mostra que mudanas de vulto raramente se efetivam sem a
ocorrncia de um evento histrico importante. Acontecimentos como tragdias,
catstrofes e escndalos desafiam as instituies e tendem a alterar seu status quo.
Aps a Guerra Fria, os Estados Unidos sabiam que deveriam fazer modificaes em
seu sistema de inteligncia para poder fazer frente ao terrorismo, mas no
conseguiram e facilitaram a ocorrncia do ataque de 11 de setembro. A novidade
desse caso que, mesmo aps a ao terrorista, desafios importantes para a
melhoria da comunidade de inteligncia norte americana como a integrao
interagncias, ainda no foram resolvidos devido resistncia oferecida pela cultura
organizacional dos profissionais e das agncias de inteligncia, pelos interesses
polticos e pela fragmentao das estruturas de Estado. Assim, verifica-se que
realizar mudanas em um sistema de inteligncia bastante difcil (ZEGART, 2009).
A importncia que um pas dedica inteligncia est intimamente ligada
percepo da existncia de ameaas e vulnerabilidades internas e externas. As
naes que possuem problemas de segurana concretos incrementam seus
investimentos em inteligncia (HERMAN, 1996).
O Brasil um pas que no visualiza nenhuma ameaa iminente, mas vive um
momento de protagonismo no cenrio mundial. O Pas foi sede dos Jogos
Panamericanos de 2007, dos 5¼ Jogos Mundiais Militares em 2011, da Conferncia
da ONU Rio + 20 em 2012, da Copa das Confederaes e da Jornada Mundial da
Juventude em 2013 e da Copa do Mundo em 2014. Esses eventos contriburam
fortemente para a projeo internacional do poder nacional. No mbito interno, o
pas vem desenvolvendo operaes integrando vrios rgos a fim de cumprir
deteminaes judiciais como foi o caso da desintruso da Terra Indgena Aw/MA, a
fim de obter credibilidade interna junto a sociedade civil. Em todos os casos, houve
planejamento e execuo da atividade de inteligncia. A experincia brasileira foi
caracterizada pela implementao de estruturas diferentes para cada evento e isso
est servindo para amadurecer a integrao da atividade de inteligncia no Brasil.
O interesse na presente pesquisa surgiu quando o autor foi integrante da
estrutura de inteligncia montada para os 5¼ Jogos Mundiais Militares (5¼ JMM) e
para a Conferncia Rio + 20. Nesses eventos, foram identificadas oportunidades de
+-$
melhoria para a integrao da inteligncia brasileira nos aspectos legais,
organizacionais e culturais.
O desafio brasileiro permanecer nos prximos anos devido a grandes
eventos como as Olimpadas de 2016, mas o Pas tem condies de aprender com
experincias estrangeiras e buscar aprimorar a sua atividade de inteligncia no que
tange integrao a fim de colaborar com a segurana nacional e a projeo de
poder no mbito internacional.
+.$
2. A ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA
Para que seja possvel compreender como a atividade de inteligncia pode
ocorrer dentro de um ambiente interagncias necessrio ter noes bsicas do
que a atividade de inteligncia. Antes de iniciar esse passo, para melhor
entendimento, o termo informação será empregado para tudo que puder ser
conhecido sem a existncia de um procedimento especfico de anlise. J
conhecimento de inteligência será usado quando se tratar da informação que foi
coletada, processada e selecionada para atender a um determinado usurio. Em
resumo, o conhecimento de inteligncia baseado em informaes, mas nem toda
informao diz respeito inteligncia (LOWENTHAL, 2011).
A palavra inteligncia pode ser compreendida de diferentes maneiras. Uma
forma entend-la como produto, ou seja, como o conhecimento de inteligncia.
Outra maneira considerar inteligncia como organizao com suas agncias e
estruturas. Por fim, inteligncia pode ser assimilada como processo ou metodologia
para a produo do conhecimento, ou seja, como uma atividade (MORAES, 2012).
A atividade de inteligncia o processo pelo qual informaes especficas e
importantes para a segurana de um pas so requeridas pelo poder poltico e
coletadas, analisadas e fornecidas a ele pela comunidade de inteligncia
(LOWENTHAL, 2011).
Uma das finalidades de uma agncia de inteligncia dar o alerta oportuno
para evitar a surpresa estratgica, a qual pode ser caracterizada quando uma
ameaa tem a capacidade de colocar em perigo a existncia da nao. Outra
finalidade prover o Estado de profissionais especializados em pensar sobre o
futuro da nao, em estimativas de longo prazo, a fim de compensar o pouco tempo
que os polticos tm para isso, pois permanecem nos cargos por perodos restritos
nas democracias. Mais uma finalidade da agncia apoiar o processo poltico,
atendendo s necessidades dos lderes sem interferir diretamente na conduo da
poltica. Cabe tambm s agncias manter em segredo os conhecimentos, as
necessidades e os mtodos empregados pela atividade de inteligncia, tornando a
atuao da agncia de inteligncia diferente e nica no contexto da burocracia
governamental (LOWENTHAL, 2011). A agncia serve tambm para produzir
+/$
conhecimentos a fim de potencializar o poder e a influncia internacional de um pas
em tempo de paz e multiplicar o poder de combate em guerra (HERMAN, 1996).
Uma das tarefas mais rduas do profissional de inteligncia convencer o
usurio a considerar os conhecimentos fornecidos para o embasamento das
decises, tornando o processo decisrio mais baseado em anlises do que na
intuio do responsvel pela deciso (HERMAN, 1996, p. 152). Contudo, o homem
de inteligncia deve ter em mente que o decisor sempre tem a liberdade de rejeitar
ou ignorar o conhecimento de inteligncia oferecido a ele (LOWENTHAL, 2011).
A razo de ser da inteligncia obter informaes sobre o adversrio e sobre
as ameaas ao Estado a fim de aumentar o grau de conhecimento sobre os
problemas de segurana interna e externa. Todas as informaes que dizem
respeito ao prprio Estado, seus meios, suas potencialidades no fazem parte do
escopo da inteligncia (CEPIK, 2001). Os principais alvos da inteligncia so as
aes, as polticas e as capacidades de pases inimigos, neutros, amigos e de
organismos no estatais como organizaes internacionais, grupos terroristas, entre
outros. Porm, os objetivos da inteligncia sobre esses alvos no so apenas
militares, mas so tambm polticos, econmicos, sociais, ligados ao meio ambiente,
sade pblica e cultura (LOWENTHAL, 2011).
A boa inteligncia deve seguir alguns princpios. Um deles o da
oportunidade, pois mais importante disseminar o conhecimento para o usurio a
tempo do que esperar complementos da coleta ou se prender a aspectos formais.
Outro princpio o da pertinncia, pois a inteligncia deve focar no conhecimento
que esteja sendo demandado pelo usurio e no buscar objetivos por conta prpria.
A inteligncia deve tambm ser de fcil assimilao, ou seja, o conhecimento de
inteligncia deve ser apresentado ao usurio de forma que ele possa ser
compreendido com o mnimo de esforo. A inteligncia deve buscar a amplitude,
pois o usurio deve saber de forma transparente tudo o que conhecido, tudo o que
desconhecido e o grau de sigilo do conhecimento recebido. Por fim, a inteligncia
deve buscar a objetividade, pois sem esse atributo no h como atender aos outros
enumerados (LOWENTHAL, 2011).
+0$
2.1 RAMOS DA ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA
A atividade de inteligncia subdividida em dois ramos a fim de ser melhor
compreendida. Um ramo a inteligncia e o outro a contrainteligncia. Na
execuo da atividade propriamente dita, esses ramos so interligados, pois a
existncia de um depende da ao do outro. O ramo inteligncia corresponde
atividade permanente e especializada de coleta de dados, produo e difuso
metdica de conhecimentos, a fim de assessorar o usurio na tomada de deciso
(ALMEIDA NETO, 2009).
A contrainteligncia se caracteriza por ser o ramo da atividade de inteligncia
responsvel por proteger informaes que, se de posse dos adversrios, tornariam o
estado vulnervel e inseguro (CEPIK, 2001). Um de seus princpios bsicos o da
compartimentao, que significa que a informao deve ser disponibilizada somente
para aquele que tem a necessidade de conhecer (HERMAN, 1996).
A contrainteligncia inclui tanto a parte de anlise quanto a parte operacional.
Quanto anlise, buscam-se informaes sobre as capacidades dos servios de
inteligncia adversos. Na parte operacional, h um foco no setor defensivo por meio
da implantao de obstculos com o intuito de evitar aes adversas e um foco no
setor ofensivo que visa identificar e recrutar oponentes, a fim de direcionar as aes
dos adversrios e confundir o inimigo por meio da manipulao, distoro ou
falsificao de informaes oferecidas a ele, caracterizando a desinformao
(LOWENTHAL, 2011).
2.2 VERTENTES DA INTELIGæNCIA
Dentro da atividade de inteligncia, h agncias especializadas em
inteligncia externa, inteligncia interna e inteligncia militar. A inteligncia externa
responsvel por produzir conhecimentos de inteligncia baseados na coleta, no
processamento, na integrao, na anlise e na avaliao de informaes disponveis
sobre temas estrangeiros como governos, organizaes ou reas (RICHELSON,
2011).
A inteligncia interna faz o trabalho similar externa, a diferena que o foco
se vira para as ameaas segurana do pas (RICHELSON, 2011). O receio da
ocorrncia de revolues em massa no sculo XIX e o medo da disseminao do
comunismo por meio da subverso no mundo foram os fatos histricos que
+1$
provocaram o surgimento de servios de inteligncia voltados para a inteligncia
interna. Ao longo do sculo XX, surgiram vrios deles como o Servio de Inteligncia
de Segurana Canadense, a Direo Francesa de Vigilncia do Territrio e o Shin
Beth em Israel. Os Estados Unidos delegaram a atribuio de inteligncia de
segurana para o rgo de polcia nacional chamado Escritrio Federal de
Investigaes (FBI) (HERMAN, 1996). Essa vertente da inteligncia a que mais
tem se desenvolvido nos ltimos anos, pois assumiu novas responsabilidades como
a contrainteligncia, o contraterrorismo, o combate ao crime organizado, ao
narcotrfico, s fraudes financeiras, lavagem de dinheiro e, mais recentemente,
aos crimes eletrnicos (CEPIK, 2001).
Contudo, as ameaas segurana interna de um pas podem atuar tanto
dentro como fora do territrio. Assim, a inteligncia externa precisa trabalhar em
sintonia com a inteligncia interna, pois as ameaas tm ramificaes dentro e fora
das fronteiras (HERMAN, 1996, p. 47).
A inteligncia militar surgiu devido ao rpido desenvolvimento da tecnologia
militar a partir da segunda metade do sculo XIX, a qual produziu equipamentos
como o telgrafo, as locomotivas e os navios que permitiram que os exrcitos
pudessem aplicar surpresas estratgicas por meio de rpidos movimentos e
concentraes de tropas. Essa nova realidade fez com que os exrcitos tivessem
que criar estruturas que estudassem os exrcitos dos outros pases a fim de permitir
um melhor assessoramento ao processo decisrio. O objetivo da inteligncia militar
obter informaes sobre o inimigo e sobre o campo de batalha e algumas
ferramentas empregadas so a observao, os radares, os equipamentos de
aquisio de alvos e a guerra eletrnica (HERMAN, 1996).
A guerra o momento em que a inteligncia se torna mais pura no seu
sentido de funcionamento. O objetivo final a vitria e o alvo , sem dvida, o
inimigo. H um consenso entre os estudiosos em inteligncia que a atividade
chave para o sucesso de uma ao militar, pois a inteligncia capaz de auxiliar as
unidades militares a dispor seus recursos de forma eficiente (HERMAN, 1996).
Um dos grandes desafios de uma guerra aplicar o fundamento conhecido
como economia de foras, o qual entendido pela aplicao do maior poder de
combate no local e no momento decisivo. Somente com informaes confiveis,
possvel empregar esse fundamento na sua plenitude. Quanto mais rpida a
+2$
informao chegar, mais tempo haver para a tomada de deciso e, assim, mais
chance de sucesso (HERMAN, 1996, p. 146).
A inteligncia militar um ramo to importante para uma nao que pode ser
considerada uma comunidade parte, apesar de pertencer ao sistema nacional.
Nesse contexto, os nveis militares de comando operacional e ttico devem possuir
suas prprias fontes de inteligncia, mas necessrio que exista uma integrao
entre esses nveis e, para isso, os sistemas de tecnologia da informao da
inteligncia militar devem ser capazes de transmitir informaes tanto para os
comandos superiores quanto aos subordinados (HERMAN, 1996, p. 32).
Um exemplo de integrao da inteligncia militar no mbito das foras
armadas surgiu nos Estados Unidos com a criao da Agncia de Inteligncia de
Defesa (DIA) em 1961. Na Inglaterra, a integrao se deu em 1964 com a criao do
Estado Maior de Inteligncia de Defesa (DIS) (HERMAN, 1996, p. 19).
Uma das principais tarefas da inteligncia militar atender o conceito de
Conscincia Situacional Dominante no Campo de Batalha, a qual significa dar aos
comandantes em tempo real todas as informaes sobre as condies
meteorolgicas e os monitoramentos existentes no campo de batalha em que ele
atua. O objetivo diminuir as incertezas e dar vantagens operacionais aos
comandantes, pois eles podero empregar suas foras de forma mais efetiva e
alcanar seus objetivos de maneira mais rpida com menos perdas humanas.
Ressalta-se que essencial haver o filtro da inteligncia para o comandante, pois
impossvel fornecer a ele todas as informaes, pois receberia tanto conhecimento
que no seria possvel process-los, ocupando o tempo e tornando a misso do
comandante mais difcil (LOWENTHAL, 2011). Alguns tericos julgam que os novos
sensores e plataformas tendem a diminuir a importncia da atividade de anlise,
porm o efeito contrrio devido ao risco de sobrecarga informacional (CEPIK,
2009).
H tambm outras vertentes de inteligncia como a financeira, a econmica e
a sociolgica. A inteligncia financeira foca nas instituies, pessoas e meios de
comunicaes que tenham relao com a transferncia de recursos econmicos
direcionados para o financiamento de organizaes e atividades ilcitas como o
terrorismo, a venda de armas ou a construo de artefatos nucleares. A inteligncia
econmica visa compreender a fora de um pas baseado na sua economia a fim de
identificar pontos fortes e fracos, caso seja necessria uma eventual atuao por
43$
meio de sanes econmicas ou aes diretas. A inteligncia sociolgica analisa as
relaes entre grupos sob o enfoque tnico, religioso, poltico visando identificar o
impacto disso na estabilidade do pas (RICHELSON, 2011).
2.3 CICLO DA INTELIGæNCIA
O ciclo da inteligncia uma criao militar para descrever a lgica de um
processo que visa atender s necessidades de um comandante. O decisor define
quais so suas necessidades de conhecimentos e a inteligncia busca atend-las
(HERMAN, 1996). O ciclo dividido em fases para possibilitar ao leitor entender
melhor as mudanas qualitativas que a informao sofre antes de seguir para o
usurio (CEPIK, 2001). O faseamento proposto somente existe para o entendimento
do mtodo, pois na execuo prtica propriamente dita, as fases s vezes se
confundem.
O ciclo tem incio quando o usurio informa quais so suas necessidades de
conhecimentos para apoiar seu processo decisrio (HERMAN, 1996). Alm das
necessidades, ele deve determinar uma prioridade, pois a capacidade da inteligncia
de empregar seus meios sempre ser menor do que as demandas (LOWENTHAL,
2011). A partir disso, os especialistas transformam essas necessidades em objetivos
de inteligncia, os quais devem ser alcanados pelos agentes responsveis pela
coleta de informaes. Esses especialistas obtm a informao "crua", ou seja, no
analisada, sobre o assunto (HERMAN, 1996, p. 285). A principal finalidade da
determinao das demandas dar inteligncia alguma forma de priorizar suas
aes (LOWENTHAL, 2011).
A coleta o alicerce da inteligncia. Ela pode ser definida como a aquisio
de qualquer informao que possa ser til para um analista por meio das fontes
abertas, humanas, tcnicas, entre outras (RICHELSON, 2011). Algumas demandas
so especficas de determinadas fontes de inteligncia, outras devem ser coletadas
por diversas fontes a fim de dar mais matria-prima para a prxima fase que a
anlise. A questo do custo importante para a coleta, pois as fontes mais tcnicas,
que envolvem satlites por exemplo, tm um custo muito alto (LOWENTHAL, 2011).
A informao coletada transformada pelos analistas em conhecimento de
inteligncia (HERMAN, 1996, 285). A anlise pode ser considerada o esteio da
atividade de inteligncia, pois ela que produz o conhecimento que vai atender a
4+$
demanda do usurio. Esse conhecimento pode ser um produto relacionado
situao vivida no presente, ou seja, a inteligncia corrente, ou pode buscar
tendncias do mdio e do longo prazo. A inteligncia corrente mais empregada em
situaes de crise ou conflito, pois as decises a serem tomadas so mais tticas.
Contudo, a inteligncia a longo prazo o emprego mais nobre da atividade e a mais
desejada pelos analistas (LOWENTHAL, 2011).
Por fim, a disseminao essencial para a efetividade da inteligncia, pois o
conhecimento, alm de ser til, deve chegar ao usurio no prazo correto. Para isso,
necessrio um sistema de tecnologia da informao dedicado para o sistema de
inteligncia tanto no mbito interno como para a transmisso de conhecimentos ao
usurio. A disseminao costuma ser o calcanhar de Aquiles da inteligncia, pois a
presso para o cumprimento do prazo essencial para o reconhecimento do
trabalho da inteligncia (HERMAN, 1996, p. 44 45).
Depois de recebido o produto, novas necessidades de conhecimento surgem
e o ciclo reiniciado (HERMAN, 1996, 285). Por vezes, o retorno por parte do
usurio no ocorre e a inteligncia fica sem saber a utilidade de seu produto. Assim,
desejvel um dilogo entre analistas e usurios no momento da entrega do
conhecimento de inteligncia a fim de se buscar os ajustes necessrios para tornar o
processo mais efetivo (LOWENTHAL, 2011). A falta do retorno por parte dos
usurios ocorre porque o interesse pela atividade de inteligncia por parte de deles
variado. H pessoas fascinadas pela atividade e outras que a consideram
desnecessria (HERMAN, 1996). Em outros casos, os usurios no decidem ou no
tm capacidade de transformar suas necessidades de conhecimento em demandas
de inteligncia. Quando isso ocorre, os prprios analistas de inteligncia formulam
as demandas. O risco ocorrer uma mistura entre a inteligncia e a poltica, ou seja,
o profissional de inteligncia fazer parte do processo decisrio, o que no
desejvel (LOWENTHAL, 2011). Assim, a orientao do ciclo acaba sendo feita pela
prpria inteligncia e o feedback positivo ou negativo recebido do usurio que vai
mostrar se o ciclo deve se manter ou deve ser reorientado (HERMAN, 1996).
2.4 FONTES DE INTELIGæNCIA
Dentre as vrias fontes de inteligncia, a fonte humana aquela em que os
dados so obtidos por meio das pessoas, as quais podem ser especialistas,
44$
informantes, refugiados, imigrantes, populao local, desertores, prisioneiros de
guerra, entre outros. A motivao que a pessoa tem para passar a informao pode
ser de cunho ideolgico, financeiro, poltico, frustrao pessoal, vingana, sexual,
entre outros (HERMAN, 1996). Em regra, o emprego da fonte humana envolve o
envio de agentes para uma misso a fim de realizar o recrutamento de pessoas.
uma atividade que demanda tempo e experincia de aproximadamente sete anos
para que o agente se torne um perito (LOWENTHAL, 2011).
A inteligncia do sinal coleta a informao por meio das emisses
eletromagnticas, seja em relao ao seu contedo propriamente dito, seja em
relao anlise do trfego de dados e a localizao eletrnica da transmisso
(CEPIK, 2001). a fonte que mais se desenvolveu nas ltimas dcadas devido
revoluo em curso nos setores de informtica e telecomunicaes desde o final do
sculo XX (HERMAN, 1996).
A inteligncia de imagens materializada pela obteno da informao sobre
qualquer objeto, natural ou artificial, que possa ser observado e tenha importncia
para a segurana. A observao pode ser feita de avies, veculos areos no
tripulados (VANTs), satlites e at por cmeras comuns. Uma das vantagens dessa
fonte ser visual, pois esse formato mais bem compreendido pelo usurio. Uma
das desvantagens a dependncia de bons equipamentos para a qualidade da
imagem e de especialistas para interpretar essa imagem (LOWENTHAL, 2011).
Imagens obtidas por fontes abertas como televises, jornais e internet tambm
podem ser analisadas por especialistas dessa rea (HERMAN 1996).
H fontes menos usuais como a nuclear, especializada em emisses
nucleares, a radiolgica, que busca emisses de radares inimigos, e a acstica, que
vai identificar os sons emitidos sob a gua (HERMAN, 1996). H tambm a fonte de
medidas, que se caracteriza pela interceptao de telemetria de msseis,
monitoramento de fenmenos geofsicos, entre outros (CEPIK, 2001).
Uma fonte que cresceu de importncia nas ltimas dcadas conhecida
como fonte aberta. Ela caracterizada pelas mdias impressas, rdio, televiso,
internet, informaes pblicas governamentais e informaes pblicas ou privadas
de associaes profissionais, entidades acadmicas entre outras (LOWENTHAL,
2011). O mundo mais aberto incrementou a disponibilidade de informaes. Ocorreu
a ampliao da cobertura jornalstica e televisiva internacional e a possibilidade de
acessar vrios bancos de dados dentro e fora do pas (HERMAN, 1996). A maior
4,$
vantagem da fonte aberta a acessibilidade e a maior desvantagem o grande
volume. O melhor emprego dessa fonte servir como ponto inicial da coleta, pois
aps se determinar o que est disponvel, possvel focar as outras fontes no que
realmente est protegido pelo adversrio. Teoricamente, a grande quantidade de
informaes disponveis atualmente tornaria o trabalho de inteligncia mais fcil.
Contudo, o papel da inteligncia buscar a informao que no est disponvel e
no simplesmente buscar nas fontes abertas (LOWENTHAL, 2011).
2.5 MODELOS DE SISTEMA DE INTELIGæNCIA
A disseminao de organizaes de inteligncia ao longo do sculo XX fez
com que surgisse a necessidade de que os conhecimentos especializados nas reas
do exrcito, da marinha, da fora area, da poltica e da economia fossem
integrados no nvel nacional para ser possvel elaborar uma viso mais ampla sobre
o inimigo. Assim, houve a necessidade de se estruturar uma comunidade de
inteligncia formando um sistema nacional (HERMAN, 1996, p. 26). Em geral, um
sistema de inteligncia formado por um rgo central de coordenao, agncias
de coleta de informao e agncias de anlise de dados. Alm desses, h um rgo
de formao e treinamento para a especializao dos recursos humanos (CEPIK,
2001).
Estes sistemas seguem, em regra, modelos consagrados no mundo. O
parmetro bsico para esta classificao diz respeito ao nvel de centralizao de
uma autoridade sobre o sistema de inteligncia como um todo, ou seja, em que
medida as ordens centrais emanadas so cumpridas. O modelo terico anglo-saxo
marcado pela centralizao com um rgo com hierarquia sobre as agncias. O
modelo europeu continental marcado pela mdia centralizao, enquanto o
asitico apresenta baixa centralizao. O modelo brasileiro pode ser enquadrado
como sendo de mdia centralizao na teoria, mas descentralizado na prtica.
Normalmente, os sistemas de inteligncia so vinculados ao poder executivo e
atendem, como principal usurio, ao Chefe de Estado (CEPIK, 2001).
O sistema de inteligncia da Inglaterra tem como caracterstica uma
organizao de nvel nacional chamada Comit de Inteligncia Conjunta (JIC) que
responsvel por direcionar e supervisionar a organizao e o funcionamento da
inteligncia britnica visando eficincia, economia de recursos e rpida
4-$
adaptabilidade evoluo das necessidades. O JIC tem poder sobre o oramento e
tem status superior na hierarquia sobre as agncias das foras armadas, das
polcias, entre outras. Contudo, um modelo utpico, pois na prpria Inglaterra, h
vrias organizaes de inteligncia que so independentes (HERMAN, 1996).
As principais agncias de inteligncia da Inglaterra so o MI5, o MI6 e o
Quartel General de Comunicaes do Governo (GCHQ). O MI5 responsvel pela
inteligncia interna e, assim, pela proteo do pas contra o terrorismo, a
espionagem, as armas de destruio em massa, os riscos economia, entre outros.
O MI6 responsvel pela inteligncia externa e o GCHQ responde pela inteligncia
do sinal. Para atuar no tema terrorismo, a Inglaterra criou o Centro Conjunto de
Anlise sobre o Terrorismo (JTAC) que composto por profissionais do MI5, MI6,
GCHQ e do Estado Maior de Inteligncia de Defesa (DIS). O DIS subordinado ao
Chefe da Inteligncia de Defesa, o qual est ligado diretamente ao Secretrio de
Defesa e controla a Agncia Geogrfica e de Imagens de Defesa (LOWENTHAL,
2009).
Nos Estados Unidos, a necessidade de sistema nacional e amplo de
inteligncia surgiu aps a dcada de 1940, quando o pas se tornou uma potncia
mundial e se envolveu em questes ligadas a vrias partes do mundo. O modelo
americano sempre se caracterizou como competitivo, pois surgiu no meio militar com
disputas entre o exrcito e a marinha e se expandiu para o meio civil com novas
rivalidades entre o FBI e a Agncia Central de Inteligncia (CIA). Era um sistema no
qual ningum queria compartilhar as informaes (LOWENTHAL, 2011).
A CIA foi criada na dcada de 1940 para coordenar a inteligncia produzida
por todas as agncias dos Estados Unidos. Ela deveria integrar os conhecimentos
produzidos a fim de evitar vises contraditrias (LOWENTHAL, 2011). Porm, os
polticos e as agncias j existentes no concordavam com um sistema centralizado.
Assim, a legislao aprovada no conferiu poderes para que o chefe da CIA
pudesse realmente coordenar a comunidade de inteligncia (ZEGART, 2000). Alm
disso, no houve a adoo de medidas que permitissem a atuao da CIA sobre o
controle do oramento da inteligncia nos Estados Unidos, o qual sempre foi um dos
pontos mais controversos do debate sobre a comunidade de inteligncia no pas
(LOWENTHAL, 2011).
A integrao do sistema de inteligncia dos Estados Unidos, visando a
formao de uma comunidade de inteligncia, teve incio com o ataque japons a
4.$
Base de Pearl Harbour em 1941. Esse revs norte-americano foi considerado uma
clssica falha da inteligncia. Houve negligncia em relao ao tratamento das
informaes, pois os processos eram falhos e no havia compartilhamento de
conhecimentos entre as agncias (LOWENTHAL, 2011).
Atualmente, a comunidade de inteligncia dos Estados Unidos composta
principalmente pelos seguintes rgos: CIA, DIA, Agncia de Segurana Nacional
(NSA), Agncia Nacional de Inteligncia Geoespacial, Escritrio de Inteligncia e
Pesquisa (INR) do Departamento de Estado, Departamento de Energia,
Departamento de Segurana Interna, Escritrio de Inteligncia do Tesouro, FBI,
Agncia de Combate as Drogas (DEA), Escritrio Nacional de Reconhecimento e as
agncias de inteligncia do Exrcito, da Marinha, da Fora Area, da Guarda
Costeira e dos Fuzileiros Navais (BOARDMAN, 2006). O Escritrio do Diretor
Nacional de Inteligncia (DNI) tambm integra essa comunidade (RICHELSON,
2011).
Em relao coleta de dados, os Estados Unidos possuem, em nvel
nacional, a NSA para a inteligncia de sinais, o Escritrio Nacional de
Reconhecimento para a coleta de informaes por meio de satlites e a Agncia
Nacional de Inteligncia Geoespacial para a coleta de imagens georeferenciadas. O
Departamento de Energia tem o foco direcionado para a questo nuclear, o DEA
foca nos ilcitos ligados ao trfico de drogas e o Escritrio de Inteligncia do Tesouro
produz conhecimentos de inteligncia financeira e econmica (RICHELSON, 2011).
No que diz respeito atividade de anlise, os Estados Unidos possuem trs
agncias que so sobrepostas, ou seja, analisam dados oriundos de todas as fontes
e produzem um conhecimento final sobre todos os temas de interesse nacional. So
elas o Departamento de Inteligncia da CIA, o INR do Departamento de Estado e a
DIA. Esse modelo caracteriza o conceito de anlise competitiva, no qual analistas
oriundos de diferentes agncias podem produzir conhecimentos que, se integrados,
tm mais condies de serem isentos de vises institucionais (LOWENTHAL, 2011).
O ataque terrorista de 11 de setembro de 2001 e a falha da inteligncia em
afirmar a existncia de armas de destruio em massa no Iraque em 2003 foram
eventos que foram analisados sob o enfoque da inteligncia pela Comisso do 11 de
Setembro. Ao trmino das investigaes, foi gerado um relatrio que provocou um
ato legal por parte do poder executivo norte americano chamado Reforma da
Inteligncia e Ato de Preveno ao Terrorismo (IRTPA). Uma das medidas previstas
4/$
nesse documento foi a criao do cargo de DNI com a misso de supervisionar e
coordenar o sistema de inteligncia como sua maior autoridade e sem estar ligado a
nenhuma agncia especfica (LOWENTHAL, 2011). O DNI possui, sob sua
subordinao, um conjunto de agncias focadas no compartilhamento de
informaes formado pelo Centro Nacional de Contraterrorismo (NCTC), Centro
Nacional de Contraproliferao (NCPC), Conselho Nacional de Inteligncia (NIC),
Centro Nacional de Contrainteligncia (NCIX) e pelos centros de fuso estaduais e
locais (RICHELSON, 2011). A misso fundamental do DNI no produzir
conhecimentos de inteligncia e sim proporcionar um ambiente favorvel para a
integrao de conhecimentos oriundos de todas as agncias da comunidade de
inteligncia dos Estados Unidos. Para isso, ele estabelece as necessidades de
inteligncia que devem ser priorizadas pelas agncias (HENRY L. STIMSON
CENTER, 2008).
O NIC composto por profissionais responsveis por produzirem
conhecimentos de inteligncia, entre eles a estimativa nacional de inteligncia (NIE),
a qual se caracteriza por ser um conhecimento produzido com a participao de
vrios analistas de diversas agncias. A maneira de se chegar a um produto final
comum o consenso, ou seja, todas as discordncias devem ser resolvidas por
meio de acordos realizados em encontros agendados entre os integrantes das
diversas agncias. Apesar das rivalidades, as agncias tm interesse em participar
com o objetivo de agregar valor ao conhecimento final e de saber como est o nvel
da participao das outras agncias nesse processo (LOWENTHAL, 2011).
O NCTC responsvel por organizar os esforos na rea de inteligncia e no
setor operacional em relao ao contraterrorismo. Ele responsvel por integrar os
dados oriundos das fontes provenientes de todas as agncias, produzindo
conhecimentos e fazendo a difuso para toda a comunidade (HENRY L. STIMSON
CENTER, 2008).
O NCPC mais um rgo coordenador da inteligncia ligada a no
proliferao de armas de destruio em massa do que uma agncia de inteligncia.
O NCPC serve para identificar deficincias na coleta e na anlise sobre o tema e
promover solues para melhorar o processo. O NCIX o rgo principal da
contrainteligncia nos Estados Unidos e responsvel por desenvolver os planos e
as polticas de contrainteligncia. O NCIX no tem controle sobre as agncias
40$
especializadas em contrainteligncia, o que provoca uma falta de conexo entre o
nvel estratgico e o ttico nessa rea (LOWENTHAL, 2011).
O grande desafio do DNI ter habilidade para implantar uma srie de
reformas organizacionais e culturais na comunidade de inteligncia. Como
obstculos ele enfrenta as disputas por poder com os dirigentes das diversas
agncias de inteligncia e a falta de uma estrutura apropriada, fazendo com que ele
dependa do produto final oferecido pelas agncias subordinadas (LOWENTHAL,
2011).
Outra novidade surgida aps o 11 de setembro foi o Departamento de
Segurana Interna (DSI) que foi criado para coordenar as agncias ligadas
segurana interna dos Estados Unidos. No setor de inteligncia, o DSI criou uma
Diviso de Anlise de Informao e Proteo de Infraestruturas que tem o desafio de
buscar as informaes sobre ameaas relacionadas com armas de destruio em
massa, radicalizao violenta de grupos, terrorismo domstico e segurana sanitria
na comunidade de inteligncia a fim de avaliar as vulnerabilidades do pas. Para
superar este desafio em relao ao terrorismo, o Departamento criou o Programa de
Centros de Fuso Conjuntos, que consiste na instalao de setenta e dois Centros
de Fuso em todo o pas para facilitar o compartilhamento de informaes entre os
nveis federal, estadual e municipal (RICHELSON, 2011). Esses centros de fuso
representam um esforo colaborativo de duas ou mais agncias a fim de prover
conhecimentos que sirvam para detectar, prevenir e investigar aes ligadas a
atividades terroristas (HENRY L. STIMSON CENTER, 2008).
O sistema de inteligncia competitivo norte-americano gerou a ocorrncia de
uma forma de trabalho independente entre as agncias, pois no havia um
mecanismo formal de integrao, os oramentos eram prprios, as prioridades eram
individuais de cada agncia, o pessoal era contratado e treinado por programas
prprios, os sistemas de comunicao no falavam entre si e os bancos de dados
eram incompatveis. Esta estrutura fragmentada atendeu ameaa comunista mais
previsvel, mas o terrorismo internacional, com sua atividade dinmica e sigilosa,
exigia um trabalho interagncias para que fosse possvel ser mais efetivo. A
estrutura existente dificultava a integrao, principalmente com a extrema separao
entre o FBI e a CIA, pois não há distinção entre dentro ou fora do país para o
terrorista como havia para a CIA e para o FBI (ZEGART, 2009).
41$
2.6 O MODELO BRASILEIRO
A histria da atividade de inteligncia no Brasil teve incio em 1927 com a
criao de um rgo militar do chamado Conselho de Defesa Nacional que em
pouco tempo teve o nome alterado para Conselho de Segurana Nacional. Esse
rgo era responsvel por assessorar a Presidncia da Repblica com informaes
sobre o presente e sobre ameaas segurana nacional. O primeiro rgo civil
criado para atuar na rea de inteligncia foi o Servio Federal de Informaes e
Contra-Informaes em 1958. Em 1964, no rol de mudanas institucionais que o
Brasil vivia, o Servio Federal de Informaes e Contra-Informaes foi substitudo
pelo Servio Nacional de Informaes, o qual tinha como atribuies atuar nos
ramos da inteligncia e da contrainteligncia, bem como supervisionar e coordenar a
atividade de inteligncia no Brasil. De forma simultnea, foi criado o Sistema
Nacional de Informaes, o qual tinha um carter de subordinao, pois o Servio
Nacional de Informaes tinha autonomia para acionar as agncias de inteligncia
dos diversos ministrios do Pas mesmo sem a autorizao das autoridades
competentes. Passado o perodo dos governos militares, o Servio Nacional de
Informaes entrou num perodo de decadncia at ser extinto em 1990. Durante a
dcada de 1990, o governo brasileiro determinou a realizao de estudos para
encontrar um novo modelo inteligncia e em 1999 foi criada a Agncia Brasileira de
Inteligncia com a incumbncia de ser a agncia central do novo Sistema Brasileiro
de Inteligncia (SISBIN) (GONALVES, 2014).
O SISBIN o nome oficial da comunidade de inteligncia do Brasil e sua
funo principal assessorar o Chefe de Estado e de Governo do Pas. O SISBIN
formado pelo Gabinete de Segurana Institucional (GSI), Agncia Brasileira de
Inteligncia (ABIN), Ministrio da Defesa, Ministrio das Relaes Exteriores, Casa
Civil da Presidncia da Repblica, Ministrio da Justia, Ministrio da Integrao
Regional, Ministrio da Integrao Nacional, Ministrio da Cincia e Tecnologia,
Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio da Sade, Ministrio da Previdncia Social,
Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da Fazenda, e Controladoria Geral da
Unio (GONALVES, 2011). O Centro Gestor e Operacional do Sistema de
Proteo da Amaznia (CENSIPAM) tambm integra o SISBIN, mas como
subordinado ao Ministrio da Defesa desde 5 de janeiro de 2011 (BRASIL, 2011).
Ressalta-se que os demais entes federados tambm podem ser membros do
42$
SISBIN mediante ajustes e convnios. A composio do Sistema e a possibilidade
de agregar rgos estaduais e municipais fornecem, na teoria, a possibilidade de
que o sistema tenha extensa capilaridade caso consiga uma efetiva cooperao
entre todas as agncias (GONALVES, 2011).
A ABIN o rgo central do SISBIN e tem como competncias o
planejamento, a execuo, a coordenao, a superviso e o controle da atividade de
inteligncia no Brasil. Alm disso, ela responsvel pela obteno de dados,
produo de conhecimentos nos mbitos interno e externo para o assessoramento
do Presidente da Repblica, desenvolvimento da contrainteligncia, formao de
recursos humanos e promoo da doutrina de inteligncia. Ela subordinada ao
Ministro-Chefe do GSI e, na prtica, seu enfoque majoritariamente a inteligncia
interna (GONALVES, 2011).
Legalmente, a ABIN tem poderes para planejar, executar, supervisionar,
controlar as atividades de inteligncia no Brasil e regular o fluxo de informaes
produzidas pelas agncias de inteligncia. Assim, sempre que houver aes que
envolvam mais de um membro do SISBIN, a coordenao da atividade de
inteligncia deve ser da ABIN (CEPIK, 2009).
Os rgos principais da ABIN so a Escola de Inteligncia (ESINT), o
Departamento de Inteligncia Estratgica (DIE), o Departamento de
Contrainteligncia (DCI), o Departamento de Contraterrorismo (DCT) e o
Departamento de Integrao do Sistema Brasileiro de Inteligncia (DISBIN). A
ESINT promove a capacitao e o desenvolvimento de recursos humanos da
maioria dos rgos do SISBIN e promove a doutrina de inteligncia. A DIE
responsvel pela reunio de dados para a posterior produo de conhecimentos por
meio das operaes de inteligncia, dos adidos de inteligncia brasileiros lotados no
exterior e dos estrangeiros lotados em Braslia. A DCI trabalha na obteno de
informaes para exercer a salvaguarda de assuntos sensveis de interesse do
Estado e da sociedade. O DCT planeja e executa atividades de preveno s aes
terroristas e tambm obtm e produz conhecimentos sobre organizaes terroristas.
O DISBIN tem como competncias a busca por intercambiar dados entre os
membros do SISBIN e integrar as aes de planejamento e de execuo do Centro
de Integrao do SISBIN (GONALVES, 2011).
O Diretor-Geral a autoridade mxima da ABIN. Ele o principal assessor do
Ministro-Chefe do GSI na rea de inteligncia e tem como atribuies ser o
,3$
responsvel por coordenar a atividade de inteligncia do SISBIN, coordenar todas as
atividades da ABIN e aprovar planos de operao a serem cumpridos pela agncia.
Em teoria, o Diretor-Geral deve ser o coordenador geral de todas as aes conjuntas
do SISBIN, semelhana do que era o Diretor da CIA antes da implementao do
DNI, mas sua atuao nessa rea efmera (GONALVES, 2011).
Alm do SISBIN, h no Brasil o Sistema de Inteligncia de Defesa (SINDE) e
o Subsistema de Inteligncia de Segurana Pblica (SISP). O SISP responde pela
integrao da inteligncia criminal, interna, contrainteligncia e contraterrorismo e
coordenado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) do Ministrio
da Justia. Os principais integrantes do SISP so o Departamento de Polcia Federal
(DPF), o Departamento de Polcia Rodoviria Federal (DPRF), o Conselho de
Controle de Atividades Financeiras (COAF) do Ministrio da Fazenda, a
Coordenao Geral de Pesquisa e Investigao (COPEI) da Secretaria da Receita
Federal (SRF), o Ministrio da Integrao Regional, o Ministrio da Defesa, a ABIN,
a Secretaria Nacional de Polticas Sobre Drogas (SENAD), as policias civis e as
policias militares (CEPIK, 2009).
O SINDE faz a integrao entre as trs foras singulares e fortalece a
capacidade institucional do Ministrio da Defesa. Ele articula o Centro de Inteligncia
da Marinha (CIM), o Centro de Inteligncia do Exrcito (CIE), o Centro de
Inteligncia da Aeronutica (CIAer) e o Estado Maior Conjunto das Foras Armadas
(EMCFA) sob a coordenao do Departamento de Inteligncia Estratgica do
Ministrio da Defesa (CEPIK, 2009). O SINDE tem atribuio exclusiva no que diz
respeito atividade de inteligncia operacional necessria ao planejamento e a
conduo de campanhas e operaes militares, pois, para esse caso, no h
competncia legal da ABIN (GONALVES, 2011).
,+$
3. AS OPERAÍES INTERAGæNCIAS
No sculo XXI, os complexos desafios para a segurana nacional requerem
uma integrao de recursos e unidade de esforos no mbito do governo
(MARCELLA, 2008). O ambiente atual enfrentado pelos pases de estruturas
nacionais e internacionais mescladas, aumento do nmero de partes envolvidas nos
problemas, crescimento da disponibilidade de informaes e necessidade de
acelerao do ciclo de tomada de decises. A soluo mais comumente empregada
para atuar nessa situao a participao de atores estatais com competncias
complementares, redundantes e competitivas, gerando elevados gastos pblicos
desnecessrios e eventuais falhas no processo decisrio que podem ocasionar
vulnerabilidades nacionais (RAZA, 2012). O cenrio mundial demanda solues para
os problemas sociais e burocrticos existentes. Diante das dificuldades, as
autoridades precisam tomar uma atitude e a operao interagncias uma sada
relativamente barata, simblica e eficiente (BARDACH, 1998).
O governo de um pas executa suas aes por meio de agncias executivas,
as quais foram implementadas na burocracia estatal a fim de melhorar a
admininstrao pblica, atendendo a alguns princpios tericos. Um deles o da
economia, pois as agncias so mais eficientes por serem mais especializadas e
formadas por funcionrios pblicos profissionais gerando um servio melhor e com
custo menor. O lado negativo que as agncias tendem a demorar a reagir quando
do surgimento de mudanas no contexto social, pois enfrentam bloqueios polticos
que impedem a devida agilidade s decises governamentais (RAZA, 2012).
Numa realidade mundial de corte de recursos oramentrios, muitos governos
buscam diminuir os custos e reduzir redundncias por meio da integrao
interagncias, a qual se caracteriza por ser um esforo de profissionais de no
mnimo duas agncias que coordenam suas atividades e compatilham recursos a fim
de obter um resultado que no seria possvel de ocorrer se atuasse de forma isolada
(SCOTT, 2003). A teoria indica que todas as agncias necessrias devem ser
includas para o cumprimento de determinado processo, o qual deve ser conduzido
por meio do consenso, ou seja, de negociaes que devem ser conduzidas para se
chegar a um senso comum (LOWENTHAL, 2011).
,4$
As operaes interagncias correspondem a um processo que envolve seres
humanos e organizaes complexas com diferentes culturas e vises prprias sobre
os interesses nacionais. um processo poltico, pois baseado na disputa pelo
poder, seja pessoal, seja organizacional, que tem como algumas de suas
caractersticas a resistncia a mudanas e a luta pelo cumprimento de
compromissos assumidos (MARCELLA, 2008). As operaes interagncias
envolvem organizaes que possuem atribuies legais e culturas organizacionais
prprias. H uma fragmentao do poder, o qual distribudo entre os vrios atores.
Nenhum ator individual ou grupo de atores tem o poder de controlar o processo
(CHUN & JONES, 2008).
A operao interagncias corresponde a uma atividade conjunta feita com a
finalidade de aumentar o valor pblico do produto final da operao e tambm das
agncias envolvidas. A atividade conjunta varia desde uma fora tarefa trabalhando
por um longo perodo de forma centralizada at encontros eventuais feitos por
profissionais para acertar detalhes de trabalhos que envolvem as agncias. O valor
pblico ocorre quando o resultado final da atividade atingido com eficincia,
efetividade e justia (BARDACH, 1998).
Para o Ministrio da Defesa, operaes Interagncias so interaes entre
agncias pblicas, privadas e no governamentais com a finalidade de conciliar
interesses e coordenar esforos para a consecuo de objetivos ou propsitos
convergentes que atendam ao bem comum, evitando a duplicidade de aes,
disperso de recursos e a divergncia de solues com eficincia, eficcia,
efetividade e menores custos (BRASIL, 2012).
3.1 CARACTERêSTICAS DAS OPERAÍES INTERAGæNCIAS
As operaes interagncias podem alcanar diversos tipos de integrao
como a cooperao, a coordenao e a colaborao interagncias. A cooperao
uma relao menos formal e com forte influncia exercida pelas lideranas
carismticas. A coordenao demanda um arranjo institucional que faa com que
uma agncia considere a atuao das outras agncias no planejamento de suas
atividades. A colaborao consiste na sntese das funes da cooperao e da
coordenao, ou seja, seria um ponto ideal da relao entre as agncias a fim de
incrementar valores pblicos por meio de um trabalho conjunto (RAZA, 2012).
,,$
As melhores prticas de governana interagncias esto relacionadas com o
alinhamento de propsitos por parte das organizaes envolvidas com problema a
ser resolvido. O resultado desse trabalho deve ser eficiente, por meio de menores
custos, eficaz, por meio da antecipao do prazo em se atingir metas, e efetivo,
proporcionado pela manuteno da eficcia no tempo com eficincia (RAZA, 2012).
Uma operao interagncias requer que as organizaes discutam e se
acordem sobre os objetivos e as responsabilidades. A complexidade das agncias,
as diferenas culturais, os objetivos institucionais e polticos peculiares e a
competio por recursos so algumas das dificuldades desse mundo (ALZATE,
2010). O principal desafio deste tipo de operao estabelecer mecanismos para
hamonizar culturas e esforos diversos, a fim de obter uma deciso que possa
responder a problemas complexos (RAZA, 2012).
As dinmicas interagncias podem ser compreendidas como um mecanismo
de eleio de preferncias coletivas que atendem a trs condies: reconhecimento
por parte de cada integrante de que cada agncia teve a oportunidade de manifestar
a opinio, de que houve o entendimento da viso de cada agncia e de que a
deciso final consensual ser acatada e executada. Essa dinmica demanda uma
necessidade de mais recursos e de mais tempo de resposta a fim de se buscar o
consenso (RAZA, 2012).
H tericos que consideram que somente o incremento da troca de
informaes entre as agncias seria suficiente para suprir a necessidade de uma
operao interagncias, mas a experincia do Afeganisto mostrou que houve um
intenso volume de informaes intercambiadas entre todas as agncias, mas que
isso no foi suficiente para gerar a integrao, pois havia diferentes alternativas de
resposta para o mesmo problema. A cooperao interagncias um meio e no
um fim em si mesmo (RAZA, 2012, p. 34).
As operaes interagncias exigem uma interdependncia funcional, ou seja,
os recursos financeiros, os recursos humanos e as experincias devem ser
integradas para que o resultado seja mais efetivo. Nenhuma questo de segurana
nacional pode ser resolvida por uma agncia de forma isolada (RAZA, 2012).
Um profissional apto a trabalhar num ambiente interagncias deve ter uma
ampla compreenso sobre os instrumentos do poder nacional e sobre as culturas
organizacionais das agncias, uma grande capacidade de comunicao escrita e
falada, um cuidado em evitar as peculiaridades de suas prprias agncias, alm de
,-$
caractersticas pessoais como pacincia, senso de humor, tolerncia com a
ambiguidade e com a indeciso. As operaes interagncias exigem capacidade de
negociao, habilidade de trabalhar em rede e domnio sobre as nuances e
linguagens do mundo poltico (MARCELLA, 2008). A colaborao interagncias
um objetivo difcil de se alcanar, porque cada agncia tem sua cultura, sua
hierarquia, sua tendncia e sua perspectiva. Assim uma operao desse tipo
normalmente se caracteriza por ter uma estrutura em rede, diferentes modos e
velocidades de deciso e dimenses verticais e horizontais (TUCKER, 2000).
Um dos principais obstculos que dificulta a efetividade das operaes
interagncias a falta de uma autoridade decisora, pois o paradigma que ningum
est no comando (MARCELLA, 2008). Em teoria, a colaborao interagncias no
setor pblico segue uma hierarquia que tem como maior autoridade o presidente da
repblica. Contudo, o presidente no participa de todas as atividades interagncias
fazendo com que a colaborao se torne, na maioria das vezes, uma rede sem
hierarquia. Uma operao interagncias com vis mais hierrquico tem como
vantagens permitir um processo decisrio e a consequnte implementao de forma
mais rpida, sendo mais indicada para situaes crticas no curto prazo. A
colaborao em rede mais eficiente em adotar solues mais inteligentes, geis e
flexveis, pois os participantes tm autonomia para mudar seus pontos de vista sem
a necessidade de pedir autorizao para suas agncias permitindo solues mais
adaptadas realidade enfrentada, sendo mais indicada para situaes de longo
prazo (TUCKER, 2000).
No h um rgo superior que possa forar o acordo ou isolar uma agncia
que se negue a colaborar. O meio existente a negociao, a qual traz
consequncias como a necessidade de muito tempo para se chegar a um acordo,
demonstrando o grande poder que dado para a agncia que se nega a concordar.
Alm disso, h o risco de se buscar decises menos elaboradas para atender ao
tempo e ao consenso (LOWENTHAL, 2011).
3.2 MODELOS TEîRICOS
Um dos modelos tericos que explica a operao interagncias a teoria da
rede interorganizacional, que busca analisar como o relacionamento entre as
agncias surge, como se expande e como incrementa o valor do resultado final e do
,.$
trabalho de cada participante. A teoria enfatiza a importncia da capacidade de
comunicao, que entendida como as relaes entre as agncias e entre os
indivduos, como um fator crtico de sucesso, pois cria entre os participantes uma
cultura de integrao e um nvel de confiana que permite aos participantes atingir
entendimentos de forma rpida (BARDACH, 1998). Esse modelo determina a
criao de diversas instncias de superviso e controle estabelecidas e alojadas na
estrutura formal e regular do governo. As instncias funcionam como ns de uma
rede que so integradas dentro dos propsitos do governo (RAZA, 2012). A
tecnologia da informao um fator relevante nesse modelo, pois permite o acesso
e o compartilhamento de informaes entre as agncias. O tipo ideal de rede
aquele em que todos os receptores possuem autonomia para decidir e tm a
capacidade de se comunicar com os outros integrantes da rede, sem a necessidade
de autorizao para a difuso de informaes, facilitando as operaes
interagncias. A teoria da rede interorganizacional no capaz de motivar a
colaborao interagncias ou superar barreiras estruturais de integrao, mas uma
boa ferramenta para incrementar a capacidade de cooperao numa operao
interagncias, pois melhora a coordenao e o compartilhamento de informaes
(SCOTT, 2003).
Outro modelo chamado de integrao por segmentos articulados, o qual
prev a criao de uma organizao temporria, designada para atuar em um
problema especfico que necessite da participao de diversos setores e com
superioridade hierrquica sobre as agncias. O objetivo criar um microcosmo
simplificador da realidade burocrtica dos ministrios para a obteno de consensos
e compromissos de forma mais gil. o modelo mais comum e mais utilizado para a
colaborao interagncias, mas tende a gerar confuso e dvidas se forem criados
de forma indiscriminada (RAZA, 2012).
O modelo por fluxo hierrquico de processos prev a criao de um
mecanismo de deciso colaborativa permamente que se desenvolve de forma
vertical e hierrquica desde os nveis inferiores at os lderes de uma nao. A ideia
que o consenso seja construdo desde a base para que as solues propostas
sejam exequiveis e aceitveis. O problema desse modelo a necessidade de que as
agncias criem estruturas voltadas para participar dos processos decisrios, o que
gera custos e exige mudana nas agncias e nas culturas organizacionais (RAZA,
2012).
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A teoria da comunidade epistmica prope que o desenvolvimento de
polticas interagncias mais efetiva se h uma comunidade de profissionais com
semelhana de pensamentos, que compartilham as ideias e que trocam informaes
atravs das fronteiras burocrticas das agncias. Uma comunidade epistmica
consiste em profissionais de diferentes agncias que compartilham normas, valores
e crenas. Eles concordam com as prticas adotadas no mbito de sua
especialidade e com a validade das tcnicas empregadas visando o aprimoramento
da atividade. A presena destas caractersticas em um determinado grupo de
agncias pode indicar a possibilidade de um maior grau de cooperao na operao
interagncias. A existncia de um grupo de profissionais oriundos de diversas
agncias que trabalha rotineiramente junto, contribui ainda mais para a formao da
conscincia de comunidade e, consequentemente, para o sucesso da operao
interagncias, pois relaes pessoais fortes so estabelecidas, gerando um clima de
confiana por haver similaridade de pontos de vista e objetivos. Mesmo sem a
existncia de grupos permamentes, a ocorrncia de encontros frequentes entre os
profissionais serve para reforar o compartilhamento de crenas e o fortalecimento
do esprito de comunidade. Essa comunidade deve se esforar para encorajar a
cooperao entre suas agncias por meio de medidas que visem a mudana de
mentalidade. Alm disso, h um consenso de que caractersticas pessoais devem
ser observadas para selecionar o profissional que participar de uma operao
interagncias, pois uma pessoa que tenha dificuldade de relacionamento tende a
dificultar a interao social (SCOTT, 2003).
A teoria da Poltica Burocrtica mostra que a disputa por poder, atribuies e
recursos conduzem as agncias governamentais a atuarem de forma no
colaborativa, ou seja, a cooperao interagncias no uma atividade esperada e
desejada. Agncias com forte poder conseguem ampliar sua esfera de atuao
enquanto agncias com pouca estrutura correm o risco de serem dissolvidas.
Contudo, h caractersticas nessa teoria que favorecem a colaborao
interagncias. A existncia de um poder central forte numa operao interagncias
faz com que as decises sejam adotadas de forma unilateral, contudo a tendncia
que ocorram sabotagens por parte dos atores envolvidos, que atuaro para defender
os interesses de suas prprias agncias, comprometendo o resultado final da
operao. A ausncia de poder central forte d mais flexibilidade e liberdade para o
compartilhamento de informaes e de recursos de acordo com necessidade de
,0$
cada agncia envolvida. A busca por espao feita por meio da negociao,
diminuindo a disputa por poder poltico e o processo decisrio feito por meio de
algum tipo de votao, na qual os participantes, pelo consenso, encontram uma
soluo coerente que reflete uma viso coletiva das agncias. A motivao em
cooperar depende dos objetivos e das tendncias de cada agncia e dos objetivos
pessoais dos profissionais envolvido na cooperao. Em geral, o profissional
envolvido tende a proteger a atribuio principal de sua agncia, evitando que as
outras interfiram nessa tarefa. Assim, a cooperao mais aceita quando os
interesses da operao so convergentes com os interesses de cada agncia
participante. Deve-se envolver as agncias na soluo dos problemas e nunca
buscar culpados em caso de eventuais falhas. A disputa por recursos entre duas
agncias com atribuies similares uma das dificuldades do trabalho interagncias
num ambiente burocrtico. O resultado final a perda de poder e recursos de uma
em relao a outra ou a cooperao forada entre as agncias, as quais evitam
relaes devido ao receio de perder poder. Deve haver a compreenso de que
nenhuma agncia tem os recursos necessrios para atender com qualidade todos
seus objetivos da operao, fazendo da cooperao uma soluo vivel (SCOTT,
2003).
Considerando que a operao interagncias provoca uma alterao
importante na rotina de trabalho de uma agncia, a teoria das organizaes ensina
que a questo da mudana organizacional difcil mesmo em empresas privadas,
as quais muitas vezes dependem de uma transformao para sobreviver num
mundo to competitivo. A teoria nos mostra que as agncias de governo no foram
feitas para mudanas, pois delas se espera confiabilidade e justia e no luta por
sobrevivncia (ZEGART, 2009).
Outro ensinamento dessa corrente terica que as barreiras culturais
internas da organizao dificultam a ocorrncia de mudanas. Esses obstculos so
os hbitos, os modos de pensar, as rotinas, os valores, as ideias e a identidade
institucional que os empregados adquirem e passam a defender. A cincia poltica
auxilia a compreender os obstculos externos existentes para que uma organizao
realize alteraes que permitam que ela atue num ambiente interagncias. O poder
poltico interfere nas organizaes limitando a fora dos indivduos que ocupam
cargos pblicos. Esses indivduos so estimulados a buscar autonomia para suas
agncias e dificultar interaes, resistindo a qualquer modelo de centralizao e
,1$
prejudicando as operaes interagncias. Assim, a teoria mostra que as medidas
necessrias para se implementar mudanas internas numa organizao podem ser
discursos, manuais de conduta e punies. Externamente, possvel atuar por meio
da aprovao de leis que regulem a atuao das agncias (ZEGART, 2009).
As organizaes tm dificuldades para mudar por elas mesmas. Quanto mais
fragmentada uma organizao em estruturas especializadas, mais dificuldade h
para a comunicao. Os diversos empregados desconhecem as atividades
desempenhadas pelos outros e mesmo os dirigentes tm dificuldades de
acompanhar todo o trabalho executado. Quanto mais estruturas, regras e
tecnologias aplicadas para a busca de eficincia, mais difcil para ocorrer
mudanas organizacionais. O tempo outro fator que dificulta a mudana, pois
quanto mais tempo um empregado permanece na organizao mais ele resiste s
mudanas. Ele se habitua s normas, aos relacionamentos pessoais e aos
comportamentos e faz com que os novos integrantes aceitem e aprendam essas
rotinas. Essa situao favorvel para dar esprito de corpo organizao por meio
de uma cultura prpria de como fazer as coisas, mas tambm serve de barreira s
mudanas que so necessrias para se atuar numa operao interagncias
(ZEGART, 2009).
3.3 FATORES DE SUCESSO
Os fatores de sucesso da operao interagncias esto ligados a aspectos
objetivos e subjetivos. Os objetivos incluem acordos formais, nmero de pessoas,
oramento, equipamento e espao fsico destinado iniciativa interagncias. Os
subjetivos dizem respeito s espectativas positivas, s crenas e confiana mtua
dos profissionais. O sucesso de uma operao interagncias depende ainda da
estruturao de um sistema operacional, da obteno de consenso nos objetivos da
atividade conjunta, da criao de uma efetiva cultura de relacionamento profissional
interpessoal e da correta seleo dos dirigentes da atividade interagncias, os quais
devem possuir caractersticas pessoais como capacidade de improvisao,
adaptao e liderana, alm de habilidade para compreender a natureza da
colaborao (BARDACH, 1998)
Toda operao interagncias tem a capacidade de gerar reorganizaes
institucionais na admininstrao pblica devido s novas dinmicas que so
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desenvolvidas com potencial de criar um novo sistema. Essa possibilidade se torna
uma ameaa devido possibilidade de que a agncia possa perder status no
contexto do Estado, o que gera um protecionismo organizacional que se concretiza
numa resistncia em colaborar. As agncias tm a percepo de que se protegerem
suas atribuies funcionais podero manter seu valor pblico, o qual entendido
como sendo o prestgio do rgo perante a sociedade e o Estado. Assim, elas tm
averso ao risco de perder atribuies e, por isso, temem que a operao
interagncias possa alterar o status de sua competncia legal peculiar. Caso a
colaborao seja efetiva, uma agncia com uma atribuio muito especfica pode
perder sua razo de existir e ser extinta. Em regra, as agncias menores tm mais
temor de que isso ocorra, mas elas tambm se sentem atradas por poderem fazer
parte de coalizes importantes. Quando uma atribuio especfica de uma
agncia, nenhuma outra tem essa misso. Assim, se essa agncia no fizer seu
trabalho, mesmo assim nenhuma outra o far. Como a misso importante para a
sociedade, a agncia deve execut-la sem permitir que uma colaborao
interagncias supra essa deficincia e ameace a sua existncia. As lideranas das
agncias sempre buscam incrementar o valor pblico de seus rgos. Elas tm um
papel importante na operao interagncias e suas agncias sero mais ou menos
participativas quanto maior ou menor for a percepo que os lderes tiverem de que
seus interesses e desejos sero atendidos (BARDACH, 1998).
Os profissionais que participam das operaes interagncias buscam
defender a competncia legal de suas agncias, as quais so responsveis por
justificar o valor de sua instituio perante a sociedade. Mas o real interesse desse
profissional proteger sua prpria carreira. Um cargo da administrao pblica
deveria ser um instrumento neutro da burocracia para servir ao Estado, mas ele
tende a ser influenciado por interesses individuais como estabilidade, prestgio,
remunerao, poder, em suma, uma busca por oportunidade de dar um carter
essencial para aquele trabalho. A operao interagncias pode afetar a segurana
funcional e salarial de uma carreira, pois ela tem como premissa eliminar
redundncias, podendo provocar uma reestruturao funcional com perda de
atribuies em determinados cargos e a consequente possvel perda salarial. Em
contrapartida, h casos em que o profissional perde o entusiamo com sua carreira
com o tempo de servio, pois apesar de continuar acreditando na misso, na
competncia, nas boas intenes de suas agncias, ele se cansa das limitaes
-3$
polticas, das aes e das defesas de causas pessoais. Assim, esse profissional se
sente atrado pelos incentivos que podem ser dados s iniciativas interagncias pelo
setor poltico e pelo prprio ambiente interagncias, pois nele no h uma rotina
burocrtica nem hierarquia, as tarefas so complexas, h um forte sentimento de
cumprimento da misso, uma sensao de poder reinventar o sistema, uma maior
autonomia e maior esprito de colaborao. As melhores ideias so interdisciplinares
e interfuncionais. H tambm o oferecimento de oportunidades para profissionais
com habilidades em cooperao e com confiabilidade para atuar em aes
descentralizadas (BARDACH, 1998).
As dificuldades de se formar um efetivo sistema de colaborao interagncias
podem ser superadas com o estabelecimento de uma cultura de confiana e um
ambiente pragmtico para a formao de um consenso. Contudo, confiana e
consenso no so objetivos fceis de se atingir, eles demandam tempo, esforo,
habilidade e pessoas interessadas em construir relaes prximas e efetivas. A
natureza humana favorvel reciprocidade e a ligao confivel entre pessoas
que trabalham juntas rotineiramente. Com o tempo, as pessoas conhecem as
afinidades e buscam increment-las para aumentar a confiana. O trabalho em
foras tarefas interagncias comea com um sentimento de incerteza, mas o
conhecimento pessoal e a compreenso do papel de cada agncia faz com que se
crie um verdadeiro esprito de grupo. Quando uma equipe tem um resultado coletivo,
os profissionais se sentem mais ligados uns aos outros e ao grupo (BARDACH,
1998).
Para alcanar o valor pblico, importante haver especializao e
diferenciao. A especializao diviso da tarefa em subunidades que devem ser
integradas por unidades responsveis por isso. Essas unidades devem se pautar
pela diferenciao funcional, pela coordenao hierrquica e pelos relacionamentos
pessoais informais (BARDACH, 1998). A operao interagncias tem mais chance
de prosperar quando os objetivos das agncias participantes no so alcanados de
forma independente, no so mutuamente exclusivos e quando no restringida por
protecionismos organizacionais ou por restries operacionais (SCOTT, 2003). A
questo da competncia funcional de cada agncia o aspecto mais importante
quando se discute uma operao interagncias, pois significa a razo de ser de
cada agncia. dela que deriva o oramento e, por isso, protegida com muito
zelo. Se as agncias competem pelo mesmo nicho funcional, lcito supor que elas
-+$
podem desconfiar mutuamente das motivaes em cooperar no ambiente
interagncias e esconder informaes relevantes para o trabalho. H risco de perda
de valor pblico na operao interagncias quando h mais de uma agncia com
atribuies legais iguais. Nessa situao, elas tendem a competir e,
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