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T E X T O
3 Organização e gestão por processos
Objetivos de aprendizagem Levar o participante a compreender:
> a conexão entre os trabalhos desenvolvidos em um órgão, o cumprimento de sua missão organizacional e a implementação das políticas públicas a que se vincula.
> a interdependência entre as atividades desenvolvidas nas organizações públicas;
> a importância da comunicação no contexto organizacional
> o valor que a organização agrega aos cidadãos/clientes a partir de seus processos.
Introdução
O presente texto trata da organização do trabalho na administração pública, orientada pelos processos organizacionais, como alternativa para aperfeiçoar o desempenho e atender aos novos requisitos da administração gerencial.
Para os servidores da administração pública, conhecer os conceitos e as práticas organizacionais no campo da organização e gestão por processos permite melhor inserção no trabalho, à medida que oferece elementos para compreender os campos de atuação concreta, no contexto das orientações estratégicas dos órgãos em que eles trabalham, bem como do governo como um todo. Além disso, esta compreensão possibilita melhorar a realização das atividades, repensar as rotinas e estruturas organizacionais, bem como monitorar as ações desenvolvidas e aprimorar as formas de comunicação dentro da organização tendo como foco a melhoria do desempenho das organizações públicas.
1. As escolhas estratégicas nas organizações públicas
A estruturação da administração pública altera-‐se em decorrência das necessidades apresentadas pela sociedade e das prioridades estabelecidas pelo governo para seu atendimento. A distribuição das responsabilidades entre secretarias e outros órgãos da administração direta e indireta busca garantir o cumprimento das políticas públicas nos diversos campos da vida social.
Nesse contexto, cabe aos dirigentes das organizações públicos implementar as políticas públicas sob as quais atuam, realizando escolhas estratégicas, conforme:
� o nível de estruturação das organizações públicas � a capacidade de ação organizacional; � a disponibilidade de recursos; � as demandas da sociedade no seu campo de ação; e,
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� as propostas existentes para a implementação das políticas públicas.
Para que a organização pública atue articulando suas diversas ações e garantindo os melhores resultados, é importante que sua estrutura seja permeada de decisões estratégicas e que toda a estrutura organizacional acompanhe estas decisões. A figura abaixo resume estes diversos níveis da organização e como a gestão estratégica se reflete em suas atividades.
A gestão estratégica, que está no nível do Planejamento Estratégico, é um processo que deve ser desencadeado pela alta administração, porém compartilhado com os demais níveis de gerência, no sentido de buscar o envolvimento e o comprometimento de todos para o planejamento, organização, execução, acompanhamento e correção de rumos, quando necessário. É um processo macro e essencial na condução das organizações, marcadas pela turbulência e instabilidade.
Hoje, a única certeza é a incerteza e, portanto, há necessidade contínua de mudanças, muitas vezes radicais. Nesse contexto, não é possível gerir com sucesso, com base em regras sólidas, estáveis e duradouras, políticas históricas ou simples extrapolações das tendências atuais. Ao contrário, é preciso olhar para o futuro, definir objetivos estratégicos e as perspectivas sociopolíticas, econômicas, tecnológicas, legais e culturais.
O segundo nível incorpora elementos da implementação das diretrizes definidas em nível estratégico. Ou seja, é no segundo nível que as ações começam a tomar forma e ser colocadas em prática. É ali que vemos a gestão de programas e projetos e, como ferramentas importantes estão os sistemas públicos de planejamento e de orçamento, bem como os projetos estruturantes e prioritários de governo.
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Já no terceiro nível estão inseridas as rotinas da organização. É onde vemos os processos, as atividades cotidianas e as organizações funcionando e colocando em prática suas ações.
A gestão estratégica pressupõe que toda a organização esteja alinhada em busca dos mesmos objetivos ou condições para implementação das políticas públicas. Ela ajuda a estruturar a identidade da organização, a compreensão de quem a organização é, de quem deseja ser no futuro e sua posição em relação ao ambiente onde está inserida.
Assim, a gestão estratégica deve permear todas as escolhas da organização, estejam elas em nível estratégico, diretivo ou operacional. O conceito de gestão estratégica ainda define o conjunto de decisões fundamentais que irão determinar o desempenho e o futuro da organização. Essas decisões são também denominadas de declarações estratégicas e compõem, basicamente: a missão, a visão, os valores, os objetivos estratégicos e as competências da organização.
A missão das organizações funciona como sua identidade e orienta as decisões e as ações de todas as unidades e pessoas do órgão, constituindo uma referência clara ao comportamento necessário para alcançar o futuro desejado.
A missão corresponde a um conjunto de definições relativas às características, ao futuro desejado e aos valores que as organizações devem gerar para a sociedade e os cidadãos. Embora para muitos gestores essas definições pareçam claras, nem sempre são compartilhadas por todos os servidores.
Muitas situações de trabalho nas organizações públicas indicam a necessidade de disseminar a missão. Isso porque o trabalho nas organizações muitas vezes requer que as pessoas se concentrem em suas responsabilidades e rotinas de maneira intensa, acabando por gerar um distanciamento entre o que “eu faço” e qual é o “resultado que a organização deve produzir”. A fragmentação do trabalho em departamentos, com responsabilidades específicas, dificulta que as pessoas percebam a organização como um todo, gerando forte valorização de áreas específicas, em detrimento da compreensão do elo existente entre todas as atividades do órgão e sua relevância para o resultado final. Além disso, a imersão nas atividades cotidianas propicia entre muitos servidores uma crença de que a perpetuação das práticas atuais é suficiente para alcançar os resultados esperados.
Essas situações têm conseqüências perversas para as organizações públicas, para as pessoas que nelas trabalham e, principalmente, para a sociedade. A definição da missão possibilita:
� romper com situações inibidoras da reflexão sobre o futuro; � construir visões amplas e aglutinadoras dos servidores públicos e dos atores externos quanto à finalidade do órgão público.
A missão consiste na declaração da razão de ser da organização, que denota sua singularidade em relação às outras organizações, e explicita “o que faz”, “para quem faz”, “para que faz” e “como faz”, considerando a demanda, clientes, tecnologia e valor agregado que lhe são colocados.
A demanda deve permitir explicitar as expectativas da sociedade quanto à atuação da organização e seus resultados e as razões pelas quais os cidadãos ou organizações podem dirigir-‐se ao órgão.
A identificação dos clientes, no caso da administração pública, deve ser compreendida a partir de duas vertentes: a primeira envolve definir a relação do órgão com a sociedade e os cidadãos; e a segunda requer a identificação de segmentos da população que mantêm relação direta com o órgão, a partir da necessidade de determinado serviço. É importante salientar que a administração pública, por meio de seus órgãos, possui diversos tipos de relacionamentos com os cidadãos, podendo estar voltada a:
� garantia da infra-‐estrutura necessária para a vida em sociedade, como por exemplo na disponibilização de vias públicas;
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� prestação de serviços diretos, como no caso do fornecimento de energia elétrica, garantido pelas concessionárias;
� prestação de serviços públicos, como educação e saúde; � controle estatal necessário para a vida em sociedade, como a segurança pública e a regulação de atividades econômicas.
A tecnologia significa a forma de realizar um trabalho, embora muitas vezes o termo seja reduzido aos equipamentos tecnológicos que possibilitam as operações nas organizações. Descrever a tecnologia significa discutir “como” a organização chega ao seu resultado e os instrumentos que utiliza para tanto.
Entretanto, é comum confundir um instrumento específico, que requer grande esforço do órgão, e a visão ampla de como se executa o trabalho.
A agregação de valor envolve duas dimensões:
� a alteração do status (condição/situação) da pessoa, a partir do serviço ou produto da organização;
� a sustentabilidade da organização, por meio do reconhecimento de sua relevância pela sociedade e pelo governo.
Na administração pública, a agregação de valor deve atender às duas dimensões citadas, sob o risco de distorcer o papel sociopolítico da organização. Podem-‐se compreender melhor essas dimensões ao refletir-‐se sobre um exemplo prático: ao realizar um parto, utilizando a cesariana como alternativa, o médico agrega valor para a mãe, que tinha expectativas quanto ao nascimento de seu filho com saúde. Entretanto, talvez da perspectiva da saúde pública, o parto normal deveria ter sido priorizado. Dessa forma, caso a cesariana não tenha tido justificativas específicas, não houve agregação de valor a partir do serviço médico, para a sustentabilidade da organização.
A partir das definições de demanda, clientes, tecnologia e agregação de valor, é possível elaborar uma frase em que fica explícita a “razão de ser da organização”, bem como sua singularidade.
A missão de uma organização pode ser alterada no decorrer do tempo, devido a novas tecnologias que possibilitam tratamentos diferenciados para o atendimento da demanda, ou até mesmo pela alteração dos valores que orientam o campo em que atua a organização. Portanto, missões devem ser continuamente revistas, por meio de um processo de discussão amplo entre os atores envolvidos.
Além de ter clareza sobre qual é sua missão institucional, sua razão de ser, a instituição precisa definir, em um horizonte de médio (aproximadamente cinco anos) ou talvez longo (dez anos ou mais) prazos, onde e como a organização deverá estar no futuro. Trata-‐se de orientar o caminho para a instituição, e essa visão também precisa ser compartilhada com os que nela trabalham e com a sociedade.
Assim, o segundo elemento da gestão estratégica é a definição da visão de futuro da organização, que indica seu rumo ou o norte. É a declaração de quem ela quer ser e onde pretende estar no futuro.
A definição de visão precisa considerar a análise de cenários, como exercício de possibilidades do ambiente no qual a instituição atua no presente e o atuará no futuro. Embora tenha em conta o futuro, a visão da organização precisa ser atingível, ou seja, precisa ter em conta as condições necessárias para o alcance dos resultados.
O terceiro elemento da gestão estratégica é dos valores da organização, que devem nortear todas decisões e ações das organizações. Eles são elementos abstratos mas que estão por trás das escolhas e do funcionamento das organizações, norteando como ela deve, ou não, agir. Valores representam um referencial abstrato da natureza moral da conduta humana; são reflexos das expectativas culturais de um grupo ou da sociedade sobre como os seus membros devem comportar-‐se. Representam fatores impulsionadores.
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As declarações estratégicas também pressupõem a construção dos chamados objetivos estratégicos. Eles são as prioridades da organização tendo em vista sua missão, visão e valores. Englobam os objetivos finalísticos da organização como um todo ou de suas unidades organizacionais. É a partir da definição dos objetivos estratégicos que podem ser construídos os planos de ação e metas da organização.
Por fim, a organização também precisa declarar suas competências que englobam, basicamente, três tipos distintos:
• Competências essenciais: conjunto de conhecimentos, tecnologias ou habilidades desenvolvidas historicamente que lhes possibilitam atingir sua missão com alto padrão de desempenho
• Competências organizacionais: conhecimentos, habilidades e tecnologias requeridos para os processos de trabalho
• Competências individuais: desenvolvimento das pessoas para que contem com os conhecimentos, habilidades e atitudes necessários para a organização.
2. A organização dos trabalhos por processos
Para cumprir suas missões, as organizações públicas desenvolvem conjuntos de atividades inter-‐relacionadas que recebem insumos, transformando-‐os, de acordo com uma lógica preestabelecida e com agregação de valor, em produtos-‐serviços para responder às necessidades dos clientes/cidadãos.
A figura a seguir representa a organização como um conjunto de processos em que, a partir de insumos externos, são realizados conjuntos de atividades que se alimentam, até gerarem produtos ou serviços que possibilitam agregar valor aos cidadãos/clientes.
Para identificar os processos de uma organização, é necessário explorar quais valores podem ser agregados. A pergunta que respalda essa descoberta é: “ao entregar meu serviço ou produto, o que se altera no status atual do cidadão?”. A resposta a essa pergunta nem sempre é clara. Alguns valores estão no centro da missão das organizações, porém outros, complementares ou acessórios, são mais difíceis de identificar.
Um exemplo que ajuda a esclarecer esse processo pode ser uma instituição de ensino. O valor que uma instituição de ensino deve agregar é o aprendizado. Mas além do aprendizado, também podem ser agregados aos alunos outros valores, em especial:
� a certificação do curso que poderá lhe propiciar novas oportunidades no trabalho; � o material didático que lhe permitirá transmitir o conhecimento; e
Insumos ProdutosServiços
Processos
Insumos ProdutosServiços
Processos
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� o ambiente escolar que possibilitará a interação com outros alunos, tranqüilidade no aprendizado e bem estar.
Dessa perspectiva, tem-‐se que os processos de uma instituição de ensino vão além de “promover o aprendizado”. Ao identificar todos os processos de uma organização, qualquer atividade realizada por uma pessoa ou um departamento deverá poder ser classificada no conjunto de atividades de um dos processos. Dessa forma, obtém-‐se uma visão agregada do conjunto de trabalhos realizados em uma organização, podendo-‐se afirmar que, para gerenciá-‐la, é necessário viabilizar a execução de todos os processos identificados.
Entretanto, essa visão não é claramente exposta no contexto organizacional, principalmente pelo fato de a maior parte dos órgãos públicos contar com uma distribuição do trabalho em unidades organizacionais[1] que não atende a essa lógica. Tradicionalmente, o setor público adotou a distribuição de trabalhos com base no critério de conhecimento especializado, sob o argumento de que, quanto mais repetitiva a atividade desenvolvida por um conjunto de funcionários, maior a produtividade e a possibilidade de controle. Embora essa situação esteja em transformação, ainda constitui o padrão predominante quando se observam os organogramas dos órgãos públicos[2]. Essa é a abordagem tradicional que chamamos também de gestão burocrática.
A abordagem tradicional de gestão burocrática foca nos meios e não nos fins, ou seja, o ponto focal são as unidades orgânicas, cada qual com atribuições e funções específicas -‐ o que conduz a uma visão fragmentada -‐, a abordagem pelos processos permite “olhar” a organização como um todo e identificar a participação de cada unidade funcional na concretização dos seus diversos produtos. Por conseqüência de uma abordagem tradicional, muitas vezes são observados problemas na estruturação dos trabalhos, tais como:
� unidades com conhecimentos especializados que atuam isoladamente, ocupando-‐se de seu desempenho, independentemente do alcance dos resultados na organização;
� conflitos de interesses entre unidades com diferentes responsabilidades que competem por espaços de poder, em vez de colaborar na construção da missão organizacional;
� preconceito na valoração do trabalho de determinadas unidades organizacionais em relação a outras; e
� desconhecimento, por parte dos funcionários, de sua contribuição para os resultados organizacionais, uma vez que ficam restritos aos trabalhos em suas unidades.
Enquanto a abordagem funcional enfoca a organização no sentido vertical, a abordagem por processos o faz no sentido horizontal que evidencia, de maneira muito mais clara, as interações entre as diversas unidades e participação relativa de cada uma delas na concretização dos produtos.
A abordagem por processos apresenta, ainda, a vantagem de colocar no mesmo foco os três elementos básicos de missão organizacional – o cliente, o produto e os fluxos de trabalho. Desta forma, permite:
• visualizar quais as atividades que efetivamente agregam valor e como elas se realizam,
independentemente das fronteiras e feudos funcionais delimitados pela estrutura orgânica;
[1] Unidades organizacionais correspondem às coordenadorias, departamentos, diretorias, divisões, seções, setores, células existentes nos órgãos públicos. Embora essas estruturas correspondam a níveis hierárquicos preestabelecidos e não são padronizadas no governo, podem ser encontradas denominações diferentes para unidades com mesmo nível hierárquico.
[2] Organogramas correspondem à representação gráfica da distribuição do trabalho e da linha de autoridade em uma organização, denotando o nível hierárquico, subordinação e responsabilidades das unidades organizacionais. Para conhecer as estruturas do Estado de São Paulo, consultar o Perfil da Administração Pública da Fundap.
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• que cada participante situe seu trabalho numa perspectiva mais ampla e integrada à
construção de um produto final, favorecendo, assim, a maior articulação entre as pessoas e o
trabalho em equipe.
• visualizar de maneira mais clara os relacionamentos entre clientes e fornecedores, através
dos quais os produtos são concretizados.
Para que as organizações consigam atingir os resultados almejados, é importante que elas
estruturem suas rotinas (processos) a partir dos resultados finais que pretendam atingir, tendo um
olhar abrangente da organização e não apenas segmentado pelas estruturas hierárquicas.
Via de regra, a realização do processo envolve a participação de diversas unidades funcionais no
âmbito das suas atribuições específicas. Ou seja, os processos não são realizados por uma determinada
unidade funcional, mas pela articulação e integração dos trabalhos de várias destas unidades. É esta
característica que contrapõe a visualização da organização por processos à sua visualização funcional
que centra o foco nas unidades orgânicas.
Ao visualizar a organização dessa forma, evidencia-‐se que, para chegar a serviços ou produtos, há
uma cadeia de processos que vão sucessivamente transformando os insumos, ou seja, agregando-‐lhes
valor a cada etapa. Alguns processos estão diretamente relacionados com a transformação do insumo
em serviço ou produto e, portanto, com a geração de valor para os clientes. Estes são denominados
processos de negócio ou processos finalísticos. Outros têm por objetivo dar o suporte necessário para
que os processos de negócio possam ocorrer; são denominados processos de apoio ou processos de
suporte. Por exemplo, a prestação de atendimento médico ao cliente prestado por uma unidade de
saúde é um processo finalístico ao passo que a gestão dos recursos humanos desta mesma unidade é
um processo de suporte.
A visão da organização por processos permite olhar as organizações pelos processos por elas
desenvolvidos e não pela sua estrutura orgânica. A organização por processos contribui ainda para
solucionar diversos problemas das estruturas hierárquicas da organização, à medida que possibilita
identificar a relação entre o trabalho de cada unidade, e de cada pessoa, com o valor a ser agregado
pela organização. Isso porque os processos atravessam as unidades organizacionais
A figura a seguir representa o organograma de uma organização, com suas áreas funcionais atuando isoladamente, com “muros” entre elas.
Área 1 Área 2 Área 3 Área 4Área 1 Área 2 Área 3 Área 4
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A flecha representa um processo organizacional executado somente à medida que cada área desenvolve as atividades de sua competência. É evidente que os processos atravessam as unidades organizacionais e que os “muros” precisam ser destruídos, para garantir sua fluidez e o alcance de seus resultados, que conduzirá à agregação do valor.
No exemplo da instituição de ensino, a elaboração do material didático deve contar com a participação da unidade responsável pelo planejamento pedagógico, que identifica a necessidade da apostila; do grupo de docentes que a elaboram; da unidade de editoração, que a prepara; da gráfica que a reproduz; e da secretaria escolar que a distribui. Portanto, para permitir que os alunos tenham material didático para transmitir o conhecimento, que constitui um dos valores agregados, é necessário que todas essas unidades cumpram suas atividades, em um fluxo contínuo e coordenado.
Mas o que ocorreria se uma das unidades, preocupada apenas com suas atividades internas, deixasse de cumprir suas tarefas na produção da apostila, no tempo e nas condições necessárias? Os alunos não teriam o material didático, que constitui elemento do serviço prestado pela instituição de ensino, e não receberiam, portanto, o valor agregado por esse processo. A conseqüência dessa falha poderia significar um comprometimento da aprendizagem.
A tabela abaixo resume as principais diferenças entre a abordagem funcional (tradicional e hierárquica) e a abordagem por processos.
Mudar de uma estrutura funcional para uma gestão por processos implica em:
• Atribuir responsabilidades pelo andamento de cada processo a um gerente de processos
• Minimizar deslocamentos de pessoas e transferência de material, organizando atividades por processos e não por funções
• Agrupar atividades com equipes multifuncionais
• Diminuir gasto de energia com uso de tecnologia de informação.
A adoção de uma abordagem por processos garante que a organização tenha uma visão do todo e que as ações sejam, de fato, articuladas em torno do alcance das estratégias desenhadas. O descumprimento da missão das instituições públicas pode implicar falhas na implementação das políticas públicas e, em última instância, representar fragilização da relação entre Estado e sociedade.
Característica Abordagem Funcional Abordagem por Processos
Foco principal Dirigente Cliente
Relações diretas Níveis de comando Cliente -‐ fornecedor
Processo decisório Dirigentes Participantes
Direção das decisões Via hierárquica Via processos
Estilo gerencial Centralizado Participativo
Visão da organização Parcial Total
Responsabilidades Centrada Compartilhada
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Compreender a relevância de impedir situações como essas é um dos papéis de cada servidor público, em seu espaço de trabalho.
Ao compreender a importância da missão e conhecer os processos organizacionais, é possível, para cada servidor, reconhecer a relevância do desempenho de suas tarefas para os resultados organizacionais. Para tanto, é fundamental que as organizações/servidores procurem:
� ter atitudes colaborativas; � romper com o isolamento das unidades organizacionais; � preocupar-‐se em aperfeiçoar continuamente os processos organizacionais; � orientar-‐se para conhecer as necessidades dos cidadãos ou clientes que a organização atende; e � verificar se estão sendo agregados ao que é produzido (bens e serviços) os valores estabelecidos na missão e nos processos, promovendo mudanças para sua garantia.
Essas atitudes, entretanto, requerem o reconhecimento do contexto em que os servidores atuam.
3. Os macroprocessos da organização
Para facilitar a visualização e a compreensão, os processos da organização podem ser vistos como se fossem uma árvore,na qual aproximam-‐se as atividades conectadas de forma a construir fluxos de trabalho mais amplos que evidenciem o foco no cidadão e possibilitem a execução e o gerenciamento integral.
A figura abaixo demonstra como podemos entender as organizações enquanto árvores, compreendendo a conexão entre as diversas ações de forma horizontal e ascendente.
Os processos da organização devem ser enunciados com verbo no infinitivo e organizados em conjuntos com subdivisões, como em uma árvore. A seguir exemplificam-‐se os processos de uma instituição de ensino.
1 Promover o aprendizado 2 Disponibilizar material didático 3 Certificar os alunos
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4 Manter a infra-‐estrutura 5 Manter processos de suporte
É evidente que, para executar cada um dos processos apontados, são desenvolvidos diversos outros conjuntos de atividades. Para melhor compreender esses conjuntos e subconjuntos, estabeleceu-‐se a classificação apresentada a seguir.
Os macroprocessos ou megaprocessos constituem os conjuntos de atividades que agregam valor aos clientes. Correspondem ao primeiro nível da árvore de processos. As organizações contam, em média, com até seis macroprocessos.
Os processos constituem o segundo nível de conjuntos de atividades. Podem ser explicitados em normas ou procedimentos. Em número de dez a vinte, em média, os processos expressos em procedimentos escritos permitem às pessoas conhecer os trabalhos que a organização deve realizar, sem contudo ter suas rotinas explicitadas de maneira tão detalhada e sem eliminar a possibilidade de certo grau de autonomia, muitas vezes necessária para atender melhor aos cidadãos.
As atividades constituem o terceiro nível de agregação dos trabalhos de uma organização. Podem chegar até sessenta, em média.
Considerando os objetivos da análise organizacional por processos – tornar clara a cadeia de valor e facilitar o entrelaçamento dos processos, necessário ao alcance do resultado final –, não é recomendável detalhar os trabalhos da organização além desse nível, sob o risco de recair na fragmentação do trabalho, o que restringe a capacidade de os servidores tomarem decisões e visualizarem o todo. A figura que segue apresenta esta classificação.
Macroprocessos
� Até 6 valores agregados
Processos
De 10 a 20 normas e procedimentos
Atividades
Até 60
O objetivo dessa classificação é aproximar as atividades conectadas, de modo a construir fluxos de trabalho mais amplos, evidenciar o foco nos clientes e possibilitar a execução e o gerenciamento integral por parte dos envolvidos.
4. O ambiente de atuação do servidor público
O ambiente de atuação de toda e qualquer organização sofre influências de fatores econômicos, tecnológicos, políticos e culturais, que chegam até o mercado de bens e serviços por meio de múltiplos fluxos de comunicação (comunicação de massa, arte e expressão, universo científico-‐profissional e universo político-‐jurídico). Os efeitos desses fatores alteram tanto as expectativas do cidadão como a ação dos servidores no contexto dos órgãos públicos. Nesse sentido, compreender o ambiente externo e interno da organização favorece o posicionamento dos servidores nas diversas situações de trabalho e propicia atitudes que podem levar ao cumprimento da missão organizacional.
Para acompanhar e atualizar o contexto de atuação externo à organização, podem ser adotadas vias formais e informais. Os contatos e articulações dos servidores públicos com suas interfaces externas
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(especialistas do mercado, imprensa, fornecedores, parceiros, outros órgãos e esferas de governo) permitem captar uma série de informações sobre fatos, tendências e mudanças. Além disso, formalmente, a participação em eventos (feiras, fóruns e seminários, por exemplo) e o conhecimento de publicações especializadas e da mídia em geral permitem entender o ambiente em que a organização está atuando.
Compreender a organização e sua inserção no ambiente permite ao servidor enfocar o interesse da organização, o que possibilita, muitas vezes, direcionar a busca de um dado ou informação específicos, que possam impulsionar o alcance da missão. Esse fato proporciona economia de tempo e recursos, além de agilizar o desenvolvimento e aprendizagem organizacional.
A habilidade de analisar o ambiente interno de uma organização também é importante para o servidor público, tanto para ter melhor trânsito em seu próprio ambiente de trabalho, quanto para entender suas interfaces e com isso facilitar o relacionamento.
Podem-‐se relacionar três categorias de fatores que influenciam o ambiente interno de uma organização: culturais, sociais e pessoais. Os fatores culturais referem-‐se à cultura organizacional ou corporativa, ao conjunto de políticas, procedimentos e sistemas.
Os fatores sociais referem-‐se aos modelos de relacionamento vigentes numa organização, como autoridade, status (níveis) de áreas, departamentos ou cargos, modelo de poder e estilos de liderança, dentre outros.
Finalmente, os fatores pessoais são importantes para mapear uma situação específica em que há interação com outras pessoas ou grupos. Nesse caso, entram em cena a personalidade e as características individuais, como atividades, cargos, idade e autoconceito.
Os fatores culturais, sociais e pessoais são importantes para analisar a sociedade em geral e uma organização. Nem todos os servidores percebem seu espaço de atuação na organização da mesma maneira. Cultura e classe social influenciam as necessidades e expectativas do servidor e dos cidadãos. Do mesmo modo, fatores sociais como grupos de referência, papéis e posições sociais, ou ainda fatores pessoais como idade, grau de instrução e estilo de vida (atividades, interesses e opiniões) também interferem nessa percepção da organização.
Ao ingressar em uma organização, é necessário reconhecer seu ambiente interno e identificar os mecanismos para manter-‐se atualizado em relação ao ambiente externo. As informações decorrentes da análise do ambiente contribuem para que o servidor possa manter uma postura ativa no que se refere ao seu desempenho profissional, às suas relações interpessoais no trabalho e à sua contribuição nos processos e no alcance da missão organizacional. A partir das múltiplas interações dinâmicas que podem ser estabelecidas no contexto interno e externo, é possível que cada servidor atue como agente de mudança, contribuindo para aproximar cada vez mais as organizações públicas da sociedade.
5. Monitoramento do desempenho organizacional
Todas as organizações devem construir uma visão de futuro. Essa visão decorre da reflexão sobre a visão externa (resultado que se pretende obter se a organização executar bem sua missão) e a visão interna (como estará a organização no horizonte de tempo estratégico, em termos de novas competências e novas áreas de atuação). A visão de futuro das organizações indica o rumo, sinaliza o que a organização deseja ser e projeta expectativas para determinado horizonte de tempo, apontando a distância entre a situação atual e a desejada.
As organizações devem também definir objetivos estratégicos, que são orientadores de atuação, na medida em que expressam as prioridades da organização, tendo em vista a missão e a visão de futuro declarada. Embora orientem os padrões de ação, os objetivos estratégicos não expressam atividades a
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serem implementadas. Por isso, devem ser desmembrados em metas e planos de ação passíveis de monitoramento.
As metas correspondem à quantificação da melhoria desejada pela organização, expressa pelo valor específico que deseja atingir em determinado período de tempo. Os planos de ação constituem as tarefas a serem realizadas, para as quais são definidos os responsáveis pela execução e pelo gerenciamento, bem como os recursos necessários e os prazos.
Para metas e planos de ação podem ser estabelecidos indicadores de desempenho, ou seja, expressões numéricas que refletem determinada realidade. Os indicadores podem desvendar diferentes aspectos:
� eficácia: medida das metas físicas atingidas para determinado projeto, atividade, operação especial ou conjunto das ações de um programa em relação ao previsto;
� eficiência: medida da relação entre os recursos efetivamente utilizados para a realização da meta, atividade ou programa, e os padrões estabelecidos;
� qualidade: em conformidade com as especificações, ou seja, medida entre a especificação do serviço/produto, ou processo de produção, e o efetivamente realizado;
� produtividade: medida da quantidade de serviços ou produtos obtidos por unidade de insumo utilizado em sua geração, ou relação entre a saída de serviços ou produtos e a entrada de recursos (mão-‐de-‐obra, capital, matéria-‐prima, insumos), em determinado programa.
� efetividade: medida do impacto que a ação causou na melhoria da qualidade de vida da população.
A construção de indicadores de desempenho para metas e plano de ação, estabelecidos a partir de objetivos estratégicos, permite monitorar o quanto a organização está-‐se aproximando da visão de futuro declarada. A construção de indicadores de desempenho pressupõe definir:
� a nomenclatura, a qual deve ilustrar a variável que se está mensurando; � os dados a serem monitorados, com a respectiva atribuição de status ou escala a ser aplicada; � a periodicidade de captação dos dados e do indicador; � a fórmula que representa o indicador e seu método de cálculo; � o padrão de desempenho que se deseja para o indicador ou a referência desejada; � as metas para o período a ser analisado, que deverão estar em concordância com os objetivos estratégicos;
� a forma de apresentação do indicador.
Embora a utilização de indicadores não esteja disseminada na administração pública, defini-‐los é um processo simples, a não ser quando se trata de indicadores setoriais com complexas definições conceituais, mecanismos de coleta de dados e métodos de cálculo.
Um dos critérios fundamentais para a escolha adequada dos indicadores, a serem usados no processo de formulação, execução, monitoramento e avaliação de ações, programas e projetos, é a análise de seus atributos. A aderência dos indicadores a um conjunto de propriedades desejáveis justifica e legitima sua produção e sua utilização.
• Relevância: É uma das propriedades fundamentais dos indicadores escolhidos em um sistema de formulação e avaliação de programas. Devem responder à demanda de monitoramento da agenda governamental de prioridades definidas em áreas temáticas centrais (saúde, educação etc).
• Validade: É importante que se disponha de medidas representativas do conceito abstrato que o indicador pretende operacionalizar.
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• Confiabilidade: É uma propriedade relacionada à qualidade do levantamento dos dados empirícos. Medidas confiáveis atribuem maior validade aos indicadores.
• Grau de cobertura: Deve-‐se procurar empregar indicadores de boa cobertura territorial ou populacional, que sejam representativos da realidade empírica em análise. Indicadores de cobertura parcial também podem ser úteis, desde que possam produzir conhecimento relevante, válido e confiável sobre dinâmicas específicas.
• Sensibilidade: É importante dispor de medidas capazes de refletir mudanças relativas às ações previstas nos programas, e que possibilitem avaliar rapidamente os efeitos de uma determinada intervenção.
• Especificidade: É necessário utilizar medidas que possam refletir alterações estritamente ligadas às mudanças relacionadas à dimensão de interesse.
• Inteligibilidade: Recomenda-‐se que os procedimentos metodológicos e critérios adotados para a construção dos indicadores sejam explicitados de forma clara e objetiva. Esse é um atributo fundamental para garantir transparência no uso programático do indicador.
• Comunicabilidade: Um bom indicador deve ser facilmente compreendido para que possa ser legitimado tecnicamente e auxilie na implementação de programas.
• Factibilidade para obtenção: A obtenção factível do indicador (tempo e custo) é um aspecto crucial para sua construção e seleção para acompanhamento de qualquer programa público.
• Periodicidade na atualização: A periodicidade com que o indicador pode ser atualizado é importante para que se possa acompanhar a mudança social, avaliar o efeito de programas implementados e corrigir eventuais distorções de implantação. É fundamental que o indicador seja disponibilizado em tempo eficaz para permitir a tomada de decisões pertinentes.
• Desagregabilidade: É importante que os indicadores possuam desagregabilibdade populacional e territorial. Deve ser possível construir indicadores referidos à população-‐alvo dos programas, a espaços geográficos reduzidos, a grupos sócio-‐demográficos ou a grupos vulneráveis específicos.
• Historicidade: É uma característica relacionada à comparabilidade dos indicadores, o que possibilita a inferência de tendências, como também a avaliação dos efeitos de programas implementados. O ideal é que as cifras, em diferentes pontos temporais, sejam compatíveis, do ponto de vista conceitual, e tenham confiabilidade similar.
Em uma perspectiva aplicada, é raro dispor de indicadores que se constituam com todas estas propriedades. O importante é que sua escolha seja fundamentada em uma avaliação crítica e consistente de suas propriedades, tendo em vista que é fundamental garantir a validade dos indicadores utilizados, a confiabilidade das medidas calculadas, e a sua transparência metodológica.
6. Comunicação institucional
A comunicação exerce, no atual cenário, importante papel no estabelecimento de canais efetivos de integração dos diversos setores de uma organização.
Para delinear o papel da comunicação organizacional, três pontos da temática serão abordados:
� a comunicação organizacional: conceitos e definições; � a comunicação e o contexto organizacional; � os desafios da comunicação organizacional.
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Comunicação: conceito, processo e contexto organizacional
O Dicionário de Relações Públicas apresenta a seguinte definição: “Analisando a origem da palavra comunicação, etimologicamente, deriva do verbo latino comunicare, que significa tornar comum”.
Para Peruzzolo2 “comunicação é diálogo e partilha. A convivência social é um modelo de se comunicar, pois ela é a respiração de uma sociedade, (...) é um processo de influências”.
Todo o processo de comunicação implica a existência de uma relação entre uma pessoa e outra, mediada por um elemento que as relaciona. No processo de comunicação estão presentes os seguintes elementos:
� emissor: é a fonte das informações e das mensagens (produz e emite); � receptor: é o que recebe a mensagem; pode ter três tipos de comportamentos de recepção: passivo, que recebe a mensagem que chega a seus sentidos, mas não a utiliza; reativo, que recebe a mensagem que lhe chega e a ela reage; proativo, que procura ou provoca a emissão da informação que ele deseja ou, em outros casos, emite estímulos para provocar a manifestação do emissor.
� mensagem: é a forma perceptível que a informação toma por ocasião do trânsito entre emissor e receptor;
� meio: é o canal físico que faz as informações chegarem ao receptor ( o canal pode ser verbal, não verbal e simbólico)
� feedback: reação à mensagem recebida.
Para outros autores, como Paim3, “comunicar é provocar uma resposta do receptor”. Afirma que “toda a fonte, ao se comunicar, deseja que o recebedor faça alguma coisa. A definição apresentada por Berlo (1960) enfatiza a persuasão como principal propósito da comunicação – é a tentativa do emissor levar o receptor a adotar seu ponto de vista”.
No âmbito organizacional, as diferentes abordagens desenvolvidas mais recentemente, têm procurando demonstrar a importância que a comunicação organizacional vem assumindo em face das constantes transformações nos cenários político, social, econômico, cultural e tecnológico.
Essas transformações apontam para a complexidade das exigências que a sociedade demanda do setor publico, indicando ser necessário alterar, dentre outros aspectos, a forma de atuação dos órgãos da administração pública.
Diversas definições de comunicação organizacional foram apresentadas por autores como Wilson da Costa Bueno, Paulo Nassar, Francisco Gaudêncio Torquato. Optou-‐se pelo conceito formulado por Margarida Kunsch, denominado comunicação integrada, por ser abrangente, uma vez que se aplica a qualquer tipo de organização social (organização pública ou privada, entidades sem fins lucrativos etc.) e por ser sistêmico, porque permeia todas as atividades de comunicação de uma organização. Segunda a autora, comunicação é “um processo relacional entre indivíduos, departamentos, unidades e organizações". Em outros termos, para a autora, comunicação integrada é:
“Uma filosofia que direciona a convergência das diversas áreas, permitindo uma atuação sinérgica. Pressupõe uma junção da comunicação institucional, da comunicação mercadológica, da comunicação interna e da comunicação administrativa, que formam o mix, o composto da comunicação organizacional. Este deve ser um conjunto harmonioso, apesar das diferenças e das especificidades de cada setor e dos respectivos sub setores. A soma de todas as
2 Trecho retirado do sítio: www.comunicacaoempresarial.com.br/rev3artigoFossaeoutros.htm 3 Trecho retirado do sítio: www.comunicacaoempresarial.com.br/rev3artigoFossaeoutros.htm
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atividades redundará na eficácia da comunicação das organizações”.
O conceito de comunicação integrada pressupõe, portanto, a junção das diversas modalidades comunicacionais que ocorrem na organização. A comunicação institucional e a mercadológica dirigem-‐se ao público externo e têm a finalidade de informá-‐lo a respeito da instituição e dos serviços públicos por ela prestados. As duas outras modalidades – administrativa (formal) e interna (informal) – devem priorizar o público interno.
A comunicação administrativa compreende os procedimentos estabelecidos pela organização (cartas, ofícios, memorandos etc.). A comunicação interna baseia-‐se nas relações sociais entre os funcionários, que buscam, nessa forma de comunicação, rapidez nas respostas para suas dúvidas, anseios, desmotivação (Kunsch, 2003).
A tecnologia da informação (TI) é o elemento estratégico nesse contexto de transformações, por integrar a informação, torná-‐la acessível e útil. Seu uso instiga inovações; permite superar verticalizações e hierarquias; fortalece a noção de rede.
No domínio organizacional interno, a comunicação interpessoal representa um dos elementos decisivos para a integração do processo comunicacional na medida em que permite evidenciar o tipo de relação que se processa entre as pessoas. Segundo Kunsch (2003), a comunicação interpessoal é “a forma mais extensa e básica da comunicação humana, somando outra pessoa à situação comunicativa”. A análise do processo comunicacional considera de que forma os indivíduos afetam-‐se mutuamente, seja por meio da regulação ou controle de atitude e comportamentos. A contribuição de Kunsch está na referência à potencialidade da comunicação organizacional, se adequadamente praticada no meio ambiente de trabalho, na construção e na manutenção de relacionamentos interpessoais menos conflitantes, o que contribuirá para o melhor desempenho organizacional.
Para conduzir a comunicação, existem os meios descendentes e ascendentes, orientados, respectivamente, da direção aos subordinados e dos subordinados à direção. Do topo para as bases, a comunicação dá-‐se por meio da transmissão de informações relativas à organização –como é constituída, qual a cultura, qual a missão quais os objetivos, quais as mudanças –, de forma a promover feedback e facilitar a comunicação ascendente, sendo possível, nesse caso, observar o grau de desempenho e motivação dos funcionários. Somam-‐se a esses dois meios a comunicação transversal, entre setores do mesmo nível hierárquico, que objetiva promover o trabalho conjunto para um funcionamento adequado da organização.
As barreiras existentes na comunicação organizacional afetam o envio, o recebimento, a percepção e as interpretações dessas comunicações. As relações sociais que se estabelecem entre emissor e receptor os envolvem e produzem efeitos recíprocos, à medida que aqueles se comunicam, podendo afetar a qualidade das relações humanas e conseqüentemente o resultado do trabalho.
A comunicação organizacional, quando bem conduzida na construção e na manutenção de relações interpessoais menos conflitantes, representa um instrumento potente para a eficácia das ações. Para alguns autores, o valor do bom relacionamento é central, uma vez que consideram, como principal barreira a comunicação interpessoal, a tendência do ser humano de avaliar, julgar, aprovar ou desaprovar grupos/pessoas.
Dessa perspectiva, um ponto que merece destaque nas relações interpessoais refere-‐se ao processo perceptivo, considerado ponto-‐chave para compreender as comunicações, pois a percepção dos envolvidos pode apresentar diferenças significativas em relação à mesma situação, ao mesmo fato, à mesma pessoa ou grupo. Assim, é preciso considerar as necessidades, os valores e os interesses individuais no processo perceptivo. Ou seja, a impressão que o receptor tem do comunicador, e vice-‐
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versa, o status que o indivíduo ocupa na organização, os estereótipos, a linguagem são fatores que podem favorecer ou dificultar a comunicação.
Para identificar os fatores de ineficácia, de cunho comportamental, é preciso compreender a dinâmica do ambiente de uma organização, os pontos que acarretam ruídos e a natureza de suas causas.
A apresentação desse conjunto de aspectos atesta a importância do nível interpessoal da comunicação organizacional, no contexto formal e informal de um sistema comunicacional.
Para enfrentar os desafios de comunicação que se colocam para as organizações, alguns autores propõem um conjunto de estratégias, de acordo com sua missão.
A comunicação organizacional deve:
� responder ao compromisso que as instituições têm de informar o público; � estar atenta às transformações do ambiente e interagir com o contexto externo, identificando as transformações que se produzem e suas implicações para a organização;
� informar os serviços que presta à sociedade; � tornar público o funcionamento das organizações, tanto para o público interno como externo; � estimular o comprometimento do servidor com a qualidade da prestação de serviços; � estabelecer comunicação ética e transparente, estimular a responsabilidade da organização; � conhecer a cultura organizacional para identificar valores e posturas; � planejar e permitir uma comunicação transparente e participativa, estabelecendo diálogos permanentes e transparentes.
Em síntese, o papel da comunicação é o de promover a coesão interna, em torno dos valores e da própria organização; aumentar a visibilidade junto à sociedade. Em um cenário globalizado a comunicação representa uma estratégia fundamental de gestão que deve ser considerada.
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