O papel do gerenciamento na obras públicas: um meio de evitar corrupção e desvios, por Antonio...
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Palestra apresentada pelo Sinaenco em evento realizado na Escola Superior do Ministério Público, em 25 de março de 2011.
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- 1. O PAPEL DO GERENCIAMENTO NAS OBRAS PBLICAS: UM MEIO DE
EVITAR A CORRUPO E DESVIOS Antonio Salles - VP Gesto e Assuntos
Institucionais
- 2.
- 1 Gerenciamento de Empreendimentos
- 2 Gerenciamento de Obras Pblicas
- 4 Combate Corrupo e Controle dos Desvios
Roteiro
- 3.
- A disciplina de gerenciamento de projetos teve origem no final
dos anos 50 e incio dos anos 60, nos EUA.
- O projeto marcante que utilizou e tornou conhecida essa nova
tcnica ocorreu a partir de 1962, quando o presidente John Kennedy
determinou que os americanos deveriam levar o primeiro homem Lua
antes do final da dcada e dos russos. Em 20-jul-1969, Neil
Armstrong pisa na Lua.
- Nesse ano de 1969 fundada na Filadlfia, o Project Management
Institute - PMI, a principal associao mundial em gerenciamento de
projetos e uma das responsveis pela evoluo e divulgao da
tcnica.
Gerenciamento de Empreendimentos ou Projetos - Histrico
- 4.
- Projeto um esforo temporrio empreendido para criar um produto,
servio ou resultado exclusivo.
- Gerenciamento de projetos a aplicao de conhecimento,
habilidades, ferramentas e tcnicas s atividades do projeto a fim de
atender aos seus requisitos.
- realizado atravs de processos. Os processos seguem o ciclo PDCA
(plan-do-check-act ou planejar-fazer-verificar-agir) para interao
entre si, em que o resultado de uma parte do ciclo se torna entrada
de outra parte.
Gerenciamento de Empreendimentos ou Projetos - Histrico
- 5.
- No Brasil, o incio ocorreu a partir de 1968 no Metr de So
Paulo, na implantao da primeira linha, a Norte-Sul, inaugurada em
06-set-1972.
- Um pouco antes, entre 1964 e 1969, na construo da UH de
Estreito no Rio Grande, entre SP e MG, pelas Centrais Eltricas de
Furnas, so utilizados os fundamentos de gerenciamento de
empreendimentos.
- Na dcada de 70 so fundadas, em So Paulo, as primeiras empresas
de engenharia consultiva dedicadas exclusivamente ao gerenciamento
de empreendimentos.
Gerenciamento de Empreendimentos ou Projetos - Histrico
- 6.
- Em 1979, fundado o Grupo de Estudos de Gerenciamento de
Empreendimentos GEGE, em So Paulo, associao dos profissionais da
rea, para desenvolver uma tecnologia nacional adaptada realidade
brasileira, com metodologia de troca de experincias, apresentadas
em reunies mensais de estudo e em simpsios a cada 2 anos.
- O GEGE perdurou por uma dcada.
Gerenciamento de Empreendimentos ou Projetos - Histrico
- 7.
- O contrato de gerenciamento de obras pblicas foi introduzido na
legislao brasileira pelo Dec Lei 2300/86, aps ser delineado e ter
seu conceito jurdico concebido pela doutrina do Prof. Dr. Hely
Lopes Meirelles, em seu memorvel parecer publicado em maro de 1980
na Revista dos Tribunais:
- Contrato de Gerenciamento: Novo Sistema para a Realizao de
Obras Pblicas.
Gerenciamento de Obras Pblicas
- 8.
- Contrato de gerenciamento aquele em que o dono da obra, no caso
o Poder Pblico, comete ao gerenciador a programao, a superviso, o
controle e a fiscalizao de um determinado empreendimento de
engenharia, reservando a competncia decisria final e
responsabilizando-se pelos encargos financeiros da execuo do
projeto.
- O gerenciamento , pois, atividade tcnica de mediao entre o
patrocinador da obra e seus executores, visto que o profissional ou
a empresa gerenciadora no executa materialmente o empreendimento,
mas propicia a sua execuo, indicando os meios mais eficientes e
econmicos para sua realizao.
Conceito e caracteres do contrato de gerenciamento
- 9.
- Essas atividades do gerenciador consubstanciam tpicos trabalhos
de engenharia referidos no art. 7 da Lei 5.194/66 que regulamenta o
exerccio da Engenharia, Arquitetura e Agronomia.
- No gerenciamento, o gerenciador no representa a entidade ou rgo
que o contratou, nem age em nome dele, mas atua para ele.
Realmente, o gerenciador presta um servio tcnico especializado, em
seu prprio nome e sob sua inteira responsabilidade, nos termos do
ajustado com o dono da obra e sempre sujeito ao seu controle.
Conceito e caracteres do contrato de gerenciamento
- 10.
- No representando o dono da obra, o prestador do servio de
gerenciamento (que denominamos gerenciador, para diferenci-lo do
gerente comercial) no dispe de poderes para firmar contratos com
terceiros; nem para desfazer ajustes celebrados entre estes e o
dono da obra, nem para impor penalidades aos contratados
inadimplentes.
- Destarte, as funes de gerenciamento no se identificam nem se
confundem com as de gerncia comercial, que a doutrina conceitua
como o ofcio ou a funo de gerente, sendo, assim, o equivalente a
gesto, administrao ou direo de negcios. . .
Conceito e caracteres do contrato de gerenciamento
- 11.
- A gerncia de negcios pblicos por particulares no admitida em
nosso sistema administrativo, embora o seja em outros pases, como
os EUA, que tem municpios administrados por gerentes
contratados.
- Todavia, tal impedimento no ocorre com o gerenciamento de obras
pblicas, nos termos em que o conceituamos, porque suas
caractersticas o enquadram como mero contrato de prestao de servios
de engenharia.
Conceito e caracteres do contrato de gerenciamento
- 12.
- O objeto do contrato de gerenciamento no a obra em si mesma
mas, sim, os servios tcnicos especializados do gerenciador para
levar a bom termo o empreendimento, que poder ser realizado
materialmente por qualquer modalidade de contrato de construo ou
montagem com os executores dos projetos parciais ou setoriais.
- O gerenciador o programador e coordenador absoluto de todas as
atividades necessrias execuo da obra na sua globalidade,
tornando-se responsvel pelo correto desempenho das medidas
aprovadas para a consecuo do empreendimento.
Objeto do contrato de gerenciamento e atribuies do gerenciador
- 13.
- As atribuies do gerenciador podem ser resumidas nos quatro
itens:
- preparao dos documentos tcnicos, administrativos, financeiros e
jurdicos necessrios realizao do empreendimento;
- assessoramento para as licitaes e contrataes de obras, servios
e compras para o empreendimento;
- programao e coordenao geral dos trabalhos de implantao do
empreendimento;
- acompanhamento das obras e servios do empreendimento, para sua
completa e correta realizao.
Objeto do contrato de gerenciamento e atribuies do gerenciador
- 14.
- Sua responsabilidade eminentemente tcnica, mas diversa e
independente da dos construtores, que respondem pelas obras e
servios que executarem e pelos danos que causarem ao proprietrio ou
a terceiros.
- Diversamente, o gerenciador s responde pela realizao global do
empreendimento, nos termos do contrato de gerenciamento, pois que
sua misso a de propiciar o normal desenvolvimento da obra e
assegurar a perfeio dos trabalhos sujeitos sua programao,
superviso, controle e fiscalizao.
Responsabilidade do gerenciador
- 15.
- A responsabilidade do gerenciador restringe-se s suas
atividades tcnicas na conduo do empreendimento, incidindo apenas
sobre as suas recomendaes, propostas, verificaes e demais atos de
acompanhamento das obras e servios gerenciados, visando correta
execuo dos projetos.
- uma responsabilidade tcnico-contratual firmada entre o
gerenciador e o dono do empreendimento, sem se estender a
terceiros, a executores de obras e servios, a fornecedores de
material ou equipamento para as construes.
Responsabilidade do gerenciador
- 16.
- No h assim, identidade ou solidariedade alguma entre a
responsabilidade dos construtores e a do gerenciador, visto que
cada um atua em rea prpria, como profissional ou empresa
independente, respondendo cada qual pelo seu trabalho.
- Mas, se os erros ou falhas no gerenciamento acarretarem
prejuzos patrimoniais ao dono do empreendimento, responder ele pela
indenizao devida, na forma da lei civil e em razo de sua culpa,
como, tambm, responder por faltas tico-profissionais, nos termos da
Lei e do Cdigo de tica Profissional.
Responsabilidade do gerenciador
- 17.
- Reforma da administrao federal Decreto Lei 200/67
- Desconcentrao administrativa
- Distino entre atividades-fins e atividades-meios
- Distino entre nveis de direo e de execuo
- Tcnicas de descongestionamento: delegao e execuo indireta
- Poderes e deveres do administrador pblico
O Administrador Pblico
- 18.
- O poder administrativo atribudo ao agente pblico para remover
os interesses particulares que se opem ao interesse pblico. Nessas
condies, o poder de agir se converte em dever de agir.
- Se no Direito Privado o poder de agir uma faculdade, para o
administrador pblico uma obrigao de atuar, desde que se apresente o
ensejo de exercit-lo em benefcio da comunidade, no se admitindo a
omisso.
- Os poderes e deveres do administrador pblico so os expressos em
lei, os impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo
interesse da coletividade.
O Administrador Pblico - Poderes
- 19.
- Alm de agir com legalidade, o administrador pblico deve
realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento
funcional.
- Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos
bens e o ressarcimento ao Errio, na forma e gradao previstas em
lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. (art. 37, 4 da CF)
O Administrador Pblico Deveres
- 20.
- O dever de prestar contas decorrncia natural da administrao
como encargo de gesto de bens e interesses alheios. No caso do
administrador pblico, esse dever se alteia, porque a gesto se
refere aos bens e interesses da coletividade e assume o carter de
um encargo para com a comunidade.
- A prestao de contas no se refere apenas ao dinheiro pblico,
gesto financeira, mas a todos os atos de governo e de
administrao.
O Administrador Pblico Deveres
- 21.
- O dever de prestar contas alcana a todos os administradores de
entidades e rgos pblicos, de entes paraestatais e at os
particulares que recebem subvenes estatais para aplicao
determinada. (art. 70 da CF)
- A regra universal: quem gere dinheiro pblico ou administra bens
ou interesses da comunidade deve prestar contas ao rgo competente
para a fiscalizao.
O Administrador Pblico Deveres
- 22.
- Atributos e caractersticas comuns entre o administrador pblico
e o gerenciamento de empreendimentos:
- Dever de eficincia < = > Eficincia na gesto da obra
- Dever de probidade < = > Fiscalizao
- Dever de prestar contas < = > Controle e
rastreabilidade
Administrador Pblico Deveres
- 23.
- Sem necessidade ou demanda (so elefantes brancos);
- Custo elevado ou anti-econmicas;
- Degradam o meio ambiente;
- Demoradas quando no inacabadas;
Percepo das Obras Pblicas
- 24.
- A generalizao, como tal, descabida e injusta, mas devido a
muitas incidncias, a percepo deve ser reconhecida como um retrato
da realidade para anlise das causas e busca dos meios para reverter
essa situao.
- Obra inventada ou no pertencendo ao planejamento;
Percepo das Obras Pblicas
- 25.
- As obras podem ser fontes de corrupo, quando so contratadas com
margem para suprir as contribuies.
- O preo de uma obra pode ter margem em excesso:
- pela aplicao de preos unitrios mais elevados;
- pela variao das quantidades (jogo de planilha);
- pelos aditivos contratuais, inusitados ou no;
- pela alterao do projeto aps a contratao da obra;
- pela medio excessiva dos servios;
- pela reduo na qualidade dos servios e materiais.
Percepo das Obras Pblicas
- 26.
- No se deve executar uma obra pblica sem saber
antecipadamente:
- o que se vai fazer e qual das alternativas possveis a melhor,
mais econmica e mais eficaz soluo para atender a uma necessidade ou
demanda ou para implementar o desenvolvimento em benefcio da
coletividade;
- como se vai fazer e qual o modelo de gesto do processo que vai
controlar a execuo para garantir a conformidade com o que foi
decidido, escolhido (padro) e com os objetivos.
Proposta para as obras pblicas
- 27.
- Saber antecipadamente a funo do planejamento .
- Planejar decidir por antecipao.
- Escolher a melhor, mais econmica e mais eficaz dentre as
alternativas possveis a funo do projeto .
- Projetar realizar virtualmente (conceber, criar, definir,
especificar, detalhar, quantificar, orar) antes, o que ser
materializado (construdo) depois.
- Como fazer e controlar o processo a funo do gerenciamento
.
Papel da Engenharia Consultiva
- 28.
- Viso do combate corrupo e controle dos desvios
- 1 - Fortalecimento das instituies.
- 2 - Desenvolvimento de mecanismos de atuao.
- 3 - Promoo dos valores ticos.
Combate Corrupo e Controle dos Desvios
- 29.
- Implementar a cultura do planejamento (decidir antes):
- Substituio da cultura vigente de adiamento de decises e
precipitao na execuo de obras condicionada ao calendrio
eleitoral.
- Valorizar o projeto de engenharia nas suas distintas etapas:
estudo de concepo ou de viabilidade; projeto bsico; projeto
executivo ou completo.
- Reconhecer e valorizar o gerenciamento como indutor de eficcia
e instrumento de controle na implantao de empreendimentos.
Fortalecimento das instituies
- 30.
- Estabelecer rubrica oramentria para planos e projetos no mbito
da Administrao Pblica em todos os nveis:
- Criao de rubrica especfica para planos e projetos de tal
maneira que sejam previstas as verbas para os projetos
independentemente das verbas para as obras.
- Prever verbas oramentrias para obras somente aps projeto bsico
elaborado.
- Ficar claro, j na Lei de Diretrizes Oramentrias, que no poder
ser prevista verba para obra sem o projeto bsico elaborado.
Desenvolvimento de mecanismos de atuao
- 31.
- Promover a alterao da lei de licitaes atual , para que atenda s
exigncias da sociedade brasileira e possibilite aperfeioar os
processos de contratao.
- No que se refere s obras :
-
- exigncia de projetos completos (e no bsicos), para licitao das
obras, respeitadas as excees perfeitamente caracterizadas.
- Projeto bsico o conjunto de elementos necessrios e suficientes,
... para caracterizar a obra ...
- Projeto completo ... para a execuo completa da obra...
Desenvolvimento de mecanismos de atuao
- 32.
- No que se refere aos servios de engenharia consultiva:
- Manter os tipos de licitao:
-
- tcnica e preo com preponderncia da nota tcnica (70 a 80%);
- para contratao de planos, projetos e gerenciamento, tal qual
explicitado na lei de licitaes atual, eliminando a prtica
perniciosa da contratao por menor preo ou prego eletrnico e
valorizando o princpio da qualidade na realizao dos servios tcnicos
especializados de engenharia consultiva. (art. 13 da Lei
8.666/93).
Desenvolvimento de mecanismos de atuao
- 33.
- Um dever de todos os cidados brasileiros, na proporo de suas
possibilidades.
Promoo dos valores ticos