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A EDITORA FORENSE se responsabiliza pelos vícios do produto no que concerne à sua edição (impressão eapresentação a fim de possibilitar ao consumidor bem manuseá-lo e lê-lo). Nem a editora nem o autor assumemqualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoa ou bens, decorrentes do uso da presente obra.Todos os direitos reservados. Nos termos da Lei que resguarda os direitos autorais, é proibida a reprodução total ouparcial de qualquer forma ou por qualquer meio, eletrônico ou mecânico, inclusive através de processos xerográficos,fotocópia e gravação, sem permissão por escrito do autor e do editor.

Impresso no Brasil – Printed in Brazil

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Capa: Danilo Oliveira

Produção digital: Ozone

Fechamento desta edição: 19.09.2017

CIP – Brasil. Catalogação na fonte.Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ.

P755d

Piscitelli, TathianeDireito financeiro / Tathiane Piscitelli. – 6. ed. rev. e atual. – Rio de Janeiro: Forense, São Paulo: MÉTODO, 2018.

Inclui bibliografiaISBN 978-85-309-7740-5

1. Direito financeiro - Brasil. 2. Finanças públicas - Brasil. I. Título.

17-44638 CDU: 336.13(81)

Aos meus alunos de direito financeiro,principais motivadores deste trabalho.

Nota da Autora

Este livro resulta diretamente de minha experiência como professora da disciplina de DireitoFinanceiro.

Formada que sou como tributarista, orientei meu interesse ao Direito Financeiro, inicialmentepor demandas profissionais, mas, ao lado do Direito Tributário, logo percebi sua importância àcompreensão da atuação fiscal estatal em sua totalidade. De um lado, o Direito Tributário se ocupadas formas de arrecadação de recursos pelo Estado, e, de outro, o Direito Financeiro trata dasformas e condições de dispêndio desses recursos. Um bom entendimento do fenômeno da tributação,de uma perspectiva ampla, somente é possível pela consideração dessas duas faces de uma mesmamoeda.

Visto como parte do esquema de viabilização das atividades estatais em sentido amplo, namedida em que distribui valores que permitem a manutenção ou ampliação de todo e qualquerserviço público, dos federais aos municipais, o Direito Financeiro, disciplina à qual nem sempre sededica o devido estudo, mostra-se indissociavelmente ligado a todas as áreas do Direito Público efundamental para a compreensão do papel do Estado como um todo.

Esta obra fornece um olhar compreensivo sobre a disciplina e pretende esclarecer os conceitosprincipais desse ramo do Direito. Além disso, posiciona o leitor sobre a orientação doutrinária ejurisprudencial dominante acerca de seus mais relevantes debates.

Nesta edição do “Direito Financeiro”, o leitor encontrará maior detalhamento da jurisprudência,em alguns pontos, o debate em torno da tentativa de tornar o orçamento brasileiro impositivo e aconexão de temas com a situação política atual do Brasil. As razões indicadas como fundamento doimpeachment de Dilma Rousseff, bem como a difícil situação financeira de alguns estados emunicípios serão igualmente abordadas, ao lado das alterações legislativas mais recentes.

Por fim, agradeço ao Theodoro Malavoglia pelas pesquisas empreendidas para a atualizaçãodesta edição e pela diligência constante em tantas outras parcerias e projetos em comum.

São Paulo, setembro de 2017.

1.1

1.21.3

1.3.11.3.21.3.31.3.4

1.41.5

2.12.1.12.1.22.1.32.1.42.1.52.1.6

2.1.6.12.2

2.2.12.2.1.1

2.2.2

2.2.2.1

Sumário

ABREVIATURAS

INTRODUÇÃO

CAPÍTULO 1 – A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO COMO NÚCLEO DO DIREITOFINANCEIRO: O BALANÇO ENTRE RECEITAS E DESPESAS

Breve contextualização histórica: das finanças públicas ao isolamento conceitual dodireito tributárioAtividade financeira do EstadoOs princípios de direito financeiro

LegalidadeEconomicidadeTransparênciaResponsabilidade fiscal

A disciplina normativa do direito financeiroQuestões

CAPÍTULO 2 – PRIMEIRO PASSO NO DETALHAMENTO DA ATIVIDADE FINANCEIRA:O ESTUDO DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Princípios orçamentáriosO princípio da exclusividadeO princípio da universalidadeO princípio da unidadeO princípio da anualidadeO princípio da programaçãoO princípio do equilíbrio orçamentário

Esquema – princípios orçamentáriosAs leis orçamentárias

Aspectos gerais: características e tramitação no Poder LegislativoEsquema – Leis orçamentárias

As leis orçamentárias podem ser objeto de controle concentrado deconstitucionalidade?

Esquema – Cronologia do entendimento do STF. Controle abstrato

2.2.32.2.42.2.52.2.62.2.7

2.2.7.12.2.7.22.2.7.3

2.2.82.2.8.1

2.2.92.2.10

2.2.10.12.3

3.13.1.1

3.1.2

3.23.2.13.2.2

3.2.2.13.3

3.3.1

3.3.2

3.43.5

3.63.7

das leis orçamentáriasA natureza do orçamento: impositiva ou facultativa?Plano Plurianual – PPALei de Diretrizes Orçamentárias – LDOLei Orçamentária Anual – LOAEsquemas sobre as leis orçamentárias

Esquema – Leis orçamentáriasEsquema – Lei de Diretrizes Orçamentárias em detalheEsquema – Lei Orçamentária Anual em detalhe

As vedações orçamentáriasEsquemas – Vedações orçamentárias. Art. 167, CR.

O embate entre recursos orçamentários e prestação de políticas públicasExecução Orçamentária

Esquema – Execução orçamentáriaQuestões

CAPÍTULO 3 – SEGUNDO PASSO NO DETALHAMENTO DA ATIVIDADE FINANCEIRA:A COMPREENSÃO DA DISCIPLINA DAS RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS

Receitas públicas: definição e classificaçãoClassificação das receitas de acordo com a origem: originárias, derivadas etransferidasClassificação das receitas de acordo com o motivo de entrada: receitascorrentes e receitas de capital

As receitas públicas na disciplina da lei de responsabilidade fiscalPrevisão e arrecadação das receitas públicas: artigos 11 a 13 da LRFRenúncia de receita: artigo 14 da LRF

Esquema – Renúncia de receitasDespesas públicas: definição e classificação

A abertura de crédito adicional como requisito ao cumprimento da legalidadena realização de despesas públicasClassificação das despesas de acordo com o motivo do dispêndio: despesascorrentes e despesas de capital

As despesas vinculadas e obrigatórias na Constituição da RepúblicaO novo regime fiscal criado pela EC 95/2016 e o teto para as despesas públicasprimáriasAs despesas públicas na disciplina da Lei de Responsabilidade Fiscal: artigos 15 a 24As regras gerais dos artigos 15, 16 e 17 da LRF

3.7.13.8

3.8.13.8.23.8.33.8.4

3.8.4.13.8.4.2

3.8.4.3

3.93.103.113.12

4.14.1.1

4.24.2.1

4.34.3.1

4.44.5

4.6

4.74.8

4.9

Esquema – Despesas na Lei de Responsabilidade Fiscal. Regras geraisAs despesas com pessoal: artigos 18 a 23

O que é “despesa com pessoal”?Os limites de gasto com pessoalEstabelecidos os limites, como controlar?Esquemas – Despesas com pessoal

Esquema – Despesas com pessoalEsquema – Condições para a criação e/ou aumento da despesa compessoalEsquema – O controle na prática: periodicidade, providências esanções

Despesas com a seguridade socialEsquema – Despesas com a Seguridade SocialEsquema – Receitas e despesasQuestões

CAPÍTULO 4 – ENTRE RECEITAS E DESPESAS: A QUESTÃO DO ENDIVIDAMENTOPÚBLICO

Dívida pública: definiçõesEsquema – Dívida pública. Definições

Limites de endividamento, controle e providências em caso de excessoEsquemas – Dívida pública. Limites de endividamento, controle eprovidências em caso de excesso

Condições para a contratação das operações de créditoEsquema – Operações com instituições financeiras. Destaques importantes

Outras restrições às operações de crédito: as vedações dos artigos 34 a 37 da LRFPedaladas fiscais no processo de impeachment de Dilma Rousseff: artigos 35 e 36 daLRFAs modalidades de operações de crédito: emissão de títulos da dívida pública eantecipação de receita orçamentáriaAs garantias nas operações de créditoCrise econômica de 2014: calamidade financeira nos estados e o programa derecuperação fiscal dos estados da LC 159/2017Questões

CAPÍTULO 5 – PRECATÓRIOS

5.15.2

5.2.15.3

5.3.1

5.45.4.15.4.25.4.35.4.45.4.5

5.55.5.1

5.5.1.15.5.2

5.5.2.15.5.3

5.5.3.15.6

5.6.15.6.2

5.75.7.1

5.8

6.1

6.1.16.26.36.46.5

Definição e considerações introdutóriasDisciplina atual dos precatórios: Emendas Constitucionais 94/2016 e 62/2009

Esquema – art. 100, CR. Regra geral dos precatóriosO regime especial criado pelos artigos 101 e seguintes do ADCT: A EC 94/2016

Esquema – Arts. 101 a 105, ADCT. Regime especial de pagamento paraEstados, Distrito Federal e Municípios (EC 94/2016)

O regime especial criado pelo artigo 97 do ADCT: EC 62/2009Pagamento via leilãoPagamento em ordem crescente de valorPagamento via acordo diretoA não liberação de recursos depositados: sequestro, compensação e sançõesEsquema – art. 97, ADCT. Regime especial de pagamento para estados,municípios e Distrito Federal

Regimes especiais de pagamento anteriores à EC 62/2009Artigo 33 do ADCT: parcelamento em oito anos

Esquema – Art. 33, ADCTArtigo 78 do ADCT: parcelamento em dez anos

Esquema – Art. 78, ADCT (EC 30/2000)Artigos 86 e 87 do ADCT: exceção ao parcelamento em dez anos

Esquema – Arts. 86 E 87, ADCT (EC 37/2002)Os precatórios no direito tributário: compensação e garantia em execução fiscal

Compensação de tributos com precatóriosPrecatórios como garantia em processo de execução fiscal

Requisições de pequeno valorEsquema – Lei nº 12.431/2011. Compensação de precatórios com tributosfederais

Questões

CAPÍTULO 6 – CONTROLE DA ATIVIDADE FINANCEIRA

Como o controle da atividade financeira é exercido? As modalidades de controlepossíveis

Esquema – Controle das contas públicasControle internoControle externo: o poder legislativoO controle externo pelas mãos do Tribunal de Contas: características geraisAinda o controle externo: as atribuições constitucionais do Tribunal de Contas daUnião

6.5.16.66.76.8

Esquema. Competência do TCU. Art. 71 e incisos, CROs tribunais de contas na LRFControle privadoQuestões

BIBLIOGRAFIA

GABARITO

Abreviaturas

ADCT – Ato das Disposições Constitucionais TransitóriasADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade

AgR – Agravo RegimentalARE – Recurso Extraordinário com AgravoARO – Antecipação de Receita OrçamentáriaArt. – Artigo

BACEN – Banco Central do BrasilCN – Congresso Nacional

CNJ – Conselho Nacional de JustiçaCOFINS – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social

CR – Constituição da República Federativa do BrasilCTN – Código Tributário Nacional

D – DespesasDF – Distrito FederalDJ – Diário da Justiça

DJe – Diário da Justiça EletrônicoDRU – Desvinculação das Receitas da União

E – EstadosEC – Emenda Constitucional

FAT – Fundo de Amparo ao TrabalhadorICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços

IF – Intervenção FederalII – Imposto de Importação

IOF – Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e SegurosIPI – Imposto sobre Produtos IndustrializadosLC – Lei Complementar

LDO – Lei de Diretrizes OrçamentáriasLO – Lei Orçamentária

LOA – Lei Orçamentária AnualLRF – Lei de Responsabilidade Fiscal

M – MunicípiosMC – Medida Cautelar

Min. – Ministro

PL – Projeto de LeiPLDO – Projeto de Lei de Diretrizes OrçamentáriasPLOA – Projeto de Lei Orçamentária Anual

PPA – Plano PlurianualPR – Presidente da República

R – ReceitasRCL – Receita Corrente Líquida

RE – Recurso ExtraordinárioRel. – RelatorSM – Salário Mínimo

STA – Suspensão de Tutela AntecipadaSTF – Supremo Tribunal FederalTCU – Tribunal de Contas da União

TJ – Tribunal de Justiça

Introdução

A independência e sistematização do direito tributário, ocorridas especialmente após apublicação do Código Tributário Nacional, em 1966, resultaram não apenas na separação didáticaentre direito tributário e direito financeiro, como também em um progressivo aumento da importânciaacadêmica do direito tributário, concomitante à diminuição do interesse no tratamento de questõesfinanceiras, cuja análise, em grande medida, ficou limitada a estudos relativos às finanças públicas.

O interesse pelo direito financeiro e a necessidade de estudos mais claros e acessíveis a esserespeito decorrem não apenas de uma exigência meramente acadêmica, mas, especialmente, doreconhecimento de que temas financeiros estão cada vez mais presentes em julgamentos de TribunaisSuperiores e também no debate político que passou a ocupar o País a partir de meados de 2014. Acrise econômica e política vivenciada pelo Brasil desde então, que culminou com o impeachment daPresidente Dilma Rousseff, colocou holofotes sobre questões relacionadas ao manejo do orçamentopúblico e à Lei de Responsabilidade Fiscal. Além disso, tem sido usual a postura da FazendaPública em requerer a modulação de efeitos de julgados do Supremo Tribunal Federal comfundamento no impacto orçamentário que uma decisão pela inconstitucionalidade pode gerar. Acorreta compreensão dos institutos de direito financeiro auxiliam na sofisticação desses e outrosdebates relevantes.

O objetivo deste livro é se aprofundar na atividade financeira do Estado, apresentando de formaclara a realização de despesas e obtenção de receitas pelo Estado, com as implicações que talatividade sugere. Nesse sentido, temas relativos ao endividamento público, realização exacerbada dedespesas pelos Estados1 e os recentes “Decretos de Calamidade Financeira”2, que se fizerampresentes nos estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul3, também serãoabordados.

Diante disso, a estrutura do livro será a seguinte: o capítulo 1 terá por foco a atividadefinanceira do Estado, que pode ser considerada o núcleo de todo o estudo do direito financeiro. Oque se pretende é, além de situar a atividade financeira no centro das regras de direito financeiro,estabelecer que o estudo dessa disciplina depende de um outro pilar central, que é o orçamentopúblico, e dois outros decorrentes deste, que são a receita e a despesa públicas.

A partir disso, os capítulos subsequentes, 2 e 3, irão detalhar esses pilares; o capítulo 2 terá porobjeto o orçamento público, com o detalhamento dos princípios, das leis e execução orçamentárias,enquanto o capítulo 3 terá por objetivo detalhar a disciplina da receita e despesa públicas. Nocapítulo seguinte, de número 4, serão tratadas questões relacionadas com o endividamento público,enquanto o capítulo 5 tratará de outro tema relacionado à despesa pública, que são os precatórios.

1

2

3

Por fim, como forma de encerramento da análise da atividade financeira, em um último capítuloserão abordados aspectos relacionados com a fiscalização das contas públicas e, consequentemente,do orçamento.

Segundo dados do Tesouro Nacional, até o fim de 2016, oito estados haviam estourado o limite de gastos com pessoal(60% da receita corrente líquida): Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, Paraíba, Distrito Federal,Goiás, Rio de Janeiro e Paraná. Disponível em: <htps://www.nexojornal.com.br/expresso/2016/12/06/Agora-%C3%A9-Minas-que-decreta-calamidade-financeira.-Situa%C3%A7%C3%A3o-vai-se-espalhar>;<htp://www.valor.com.br/brasil/4926820/firjan-13-estados-tem-gastos-de-pessoal-acima-do-limite-em-2016>,<htp://www.firjan.com.br/publicacoes/publicacoes-de-economia/a-situacao-fiscal-dos-estados.htm#pubAlign> e<htp://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt_PT/indicadores-fiscais-e-de-endividamento>.Conforme será visto mais adiante, o desempenho fiscal e de execução orçamentária dos entes federados, deve sermonitorado por mecanismos de transparência fiscal, como são os casos dos relatórios seguintes: (i) Relatórioresumido de execução orçamentária (REEO) e; (ii) Relatório de gestão fiscal (RGF), previstos na LRF (artgos 52 e54). Esses mecanismos permitem identficar o panorama financeiros dos entes, e avaliar por exemplo, essas recentesdecretações de estado de calamidade pública.Tais decretos costumam autorizar medidas excepcionais por parte das autoridades e vêm acompanhados de outrosatos normatvos. Nos casos observados, buscam afastar os riscos de colapso sistêmico, dos sistemas educacionais,de saúde pública, segurança pública etc. Para isso, fazem uso de mecanismos como parcelamento da dívida pública,contngenciamento de gastos obrigatórios, antecipação de receitas, diminuição e transferências de responsabilidades.

CAPÍTULO 1

A atividade financeira do Estado comonúcleo do direito financeiro: o balançoentre receitas e despesas

1.1

1

Sumário: 1.1 Breve contextualização histórica: das finanças públicas aoisolamento conceitual do direito tributário – 1.2 Atvidade financeira do Estado – 1.3Os princípios de direito financeiro: 1.3.1 Legalidade; 1.3.2 Economicidade; 1.3.3Transparência; 1.3.4 Responsabilidade fiscal – 1.4 A disciplina normatva do direitofinanceiro – 1.5 Questões.

BREVE CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA: DAS FINANÇAS PÚBLICAS AOISOLAMENTO CONCEITUAL DO DIREITO TRIBUTÁRIO

A disciplina do direito financeiro no Brasil ganhou ares de sistematização apenas em 1964, porocasião da publicação da Lei 4.320, ainda que, muito antes disso, debates sobre atividade financeirado Estado já estivessem presentes tanto nas discussões legislativas quanto acadêmicas. Desde aConstituição de 1824, questões atinentes à discriminação de rendas e à divisão da arrecadaçãotributária entre o Governo Geral e as províncias eram suscitadas e se alongaram pelas constituiçõesseguintes.

A Constituição Imperial de 1824, seguindo a vocação do estado unitário, não permitia que asprovíncias deliberassem sobre a criação de impostos1. Como já tivemos oportunidade de salientarem outros textos2, a separação entre orçamento geral e o das províncias se deu pela primeira vezapenas com a publicação da lei orçamentária de 1833-1834, que assegurou às províncias as receitasresiduais do governo central. Tal providência, somada com o pouco detalhamento das possibilidadesde incidência tributária local, inicia práticas de sobreposição de competências, que se estenderamaté a promulgação da Emenda Constitucional nº 18/1965. Somente com o advento de uma profundamudança no sistema constitucional tributário previsto na Constituição de 1946 é que se tem asuperação desse debate e a eliminação definitiva da competência concorrente entre União e Estados.

Ao longo de todo esse percurso, o tema central das discussões tributárias sempre esteverelacionado com a necessidade de assegurar recursos aos entes públicos, mesmo antes da existênciade uma Federação. Tratava-se de estabelecer a melhor distribuição das formas de obtenção dereceitas por parte do Estado, como meio de viabilizar e assegurar a autonomia política eadministrativa não só da União, mas, na mesma medida, dos estados (ou províncias) e municípios3 –o que se via, portanto, era a ausência de uma separação didática clara entre direito tributário edireito financeiro.

Muitos dos debates realizados nesse sentido eram conduzidos à luz da então chamada “Ciênciadas Finanças”. Veiga Filho, um dos primeiros autores a defender a necessidade de uma codificaçãotributária, já em 1906, salientava4:

O regimen financeiro do Brazil é o da multiplicidade de leis, sem um criterio uniforme. Acodificação d’ellas, como presentemente se projecta, será um grande serviço publico. Osmateriaes para a organização de um código financeiro encontram-se nas seguintes fontes: a) –leis que regulam as relações entre a administração financeira e os contribuintes porque, sem oconhecimento dellas, não se podem determinar os direitos e obrigações reciprocas entre asentidades relacionadas; b) – leis concernentes á organização financeira e ás relaçõeshierarchicas entre os respectivos agentes; c) – actos regulamentares do poder executivo que, naausência e silencio da lei, tem providenciado n’esta ordem de relações; d) – a jurisprudênciafinanceira composta de decisões dos tribunaes de contas e mais repartições fiscaes, firmando aintelligencia que, na pratica, tem sido dada ás respectivas leis; e) – leis constitucionaes, basede todo o regimen financeiro; f) – as leis orçamentarias e as de contabilidade publica; g) – osconvênios, concordatas e tratados financeiros.

Note-se que o autor coloca no mesmo patamar de discussão as leis que regulam a relação entreadministração e contribuintes (objeto atual do direito tributário) e aquelas que tratam do orçamento eda contabilidade pública. À época, portanto, direito tributário e direito financeiro eram entendidoscomo dois lados de uma mesma moeda: a necessidade de manutenção do Estado era atendida pelatributação e o reconhecimento de conexão entre esses dois elementos não maculava a análise jurídicadas questões.

O mesmo se diga da evolução doutrinária posterior. Como exemplares de estudiosos de direitofinanceiro e direito tributário, podemos citar Carvalho Pinto, que se debruçou sobre questõesrelativas à discriminação de rendas, tema que afeta diretamente o exercício da competência tributáriae a autonomia administrativa dos entes5, Goffredo da Silva Telles Jr., que, por ocasião daAssembleia Constituinte de 1946, defendeu a necessidade de codificação do direito tributário6,Aliomar Baleeiro, reconhecido financista7, além de Geraldo Ataliba e Rubens Gomes de Sousa,autores de livros e compêndios de direito tributário e direito financeiro8.

Nesse contexto, o advento da Lei 4.320/1964 apresentou-se como um elemento central nadelimitação do objeto do direito financeiro, já que teve por objetivo estabelecer normas gerais

acerca da disciplina. Pouco se falou, no entanto, acerca do exercício da tributação – o artigo 9o

estabeleceu a definição de tributo e o artigo 11 classificou as receitas entre correntes e de capital.Como espécie de receita corrente, encontramos a receita tributária que, por sua vez, era compostapor impostos, taxas e contribuições de melhorias. A redação original da Lei 4.320/1964 foi alteradaposteriormente pelo Decreto-lei 1.939/1982, mas sem que tenha havido modificação substancial noconteúdo. O tratamento tributário das receitas se manteve idêntico. Considerando o pouco alcance daLei 4.320/1964 do ponto de vista da disciplina da relação entre Fisco e contribuinte, não erapossível cogitar-se, à época, de uma codificação do direito tributário.

Como é sabido, a codificação só se concretizou muitos anos depois da demanda apresentada porVeiga Filho em 1906. Em 1953, formou-se uma Comissão Especial no Ministério da Fazenda, paraelaborar um projeto de Código Tributário. Naquela ocasião, adotou-se como material para discussãoo anteprojeto elaborado por Rubens Gomes de Sousa, integrante da comissão, juntamente com outrostécnicos9.

Antes mesmo da aprovação do Código, porém, que se deu em 1966 apenas, promulgou-se a járeferida Emenda Constitucional nº 18/1965. O objetivo central foi o de promover alteraçõessubstanciais no sistema tributário nacional, com vistas à solução dos velhos problemas relativos àsobreposição de competências, sem olvidar da criação de garantias mais sólidas para oscontribuintes, aplicáveis por ocasião da criação de tributos pelos entes: previu-se o dever deobservância da legalidade e anterioridade, além de algumas imunidades específicas.

Ato contínuo, deu-se a publicação da Lei 5.172/1966, o Código Tributário Nacional. A despeitode sua origem estar intrinsecamente relacionada com a atividade financeira do Estado e, assim, coma necessidade de prover recursos aos entes da Federação, a finalidade pública do tributo não se fezpresente nas normas que integram o Código. O conceito de tributo constante do artigo 3o éabsolutamente alienado do fato de que a receita tributária é parte integrante e fundamental daatividade financeira do Estado e, assim, tem por fim primordial, ainda que não exclusivo, amanutenção material da Administração Pública10.

Em paralelo a essa ruptura normativa entre direito tributário e direito financeiro (ou finançaspúblicas, para nos apropriarmos da terminologia da Lei 4.320/1964), a doutrina inicia um movimentode especialização e isolamento das questões que motivaram o nascimento em si do direito tributáriocomo disciplina autônoma. Um exemplar desse movimento foi Alfredo Augusto Becker que, antesmesmo da publicação do Código, já se mostrava sendo o percussor do movimento de purificação dodireito tributário. Em 1963, publicou sua principal obra, “Teoria Geral do Direito Tributário”, comobjetivo de denunciar o “manicômio tributário” no qual vivíamos, em razão do tratamento conjuntode questões tributárias e daquelas relativas à destinação dos recursos arrecadados. Para o autor, “odireito tributário termina no DARF”11, e, portanto, questões atinentes à arrecadação e à destinaçãofinanceira dos recursos não estariam no campo de estudos a ele reservado. O ponto de atençãodeveria estar, unicamente, na descrição e análise do “fato imponível” e, assim, na previsão normativa

da conduta que, concretamente realizada, resultaria na incidência tributária.Com a promulgação da Constituição de 1988, o Sistema Tributário Nacional se especializou: as

competências tributárias foram rigidamente distribuídas, os princípios para a proteção doscontribuintes ampliados, assim como as hipóteses de imunidades. A doutrina tributária, de seu lado,seguiu na separação conceitual entre tributação e finanças públicas e desenvolveu-se quase com focoexclusivo na análise das incidências tributárias e das garantias constitucionais recém-criadas12. Nãose cogitava mais da análise dos efeitos financeiros da repartição das rendas tal qual realizada pelaConstituição de 1988 – esse era um tema afeto ao direito financeiro que, de forma incoerente, parecianão ter nenhuma relação com o exercício da tributação.

A despeito da ausência de preocupação da doutrina, cujo crescente interesse se concentrava nodireito tributário, a Constituição de 1988 também detalhou minuciosamente a figura do orçamentopúblico: abordou de forma mais ampla e detalhada a figura do orçamento, entendido agora comoinstrumento de planejamento dos entes, cuidando para que se obtenha maior controle do gastopúblico, pela longa designação de competência ao Tribunal de Contas (art. 71). Some-se a issoprevisões específicas quanto aos limites de gasto com pessoal13 e contornos delimitados decompetência para o tratamento da matéria, conforme será visto mais adiante. Nesse contexto, a Lei4.320/1964 foi recepcionada com status de lei complementar.

Posteriormente à promulgação da Constituição de 1988, houve diversas alterações legislativasque reverberaram na forma como o Estado se relaciona com a receita, a despesa e o orçamento.Como exemplo, cite-se a aprovação da Lei 8.429/1992, que permeia o combate à improbidadeadministrativa, ao tratar de sanções aplicáveis aos agentes econômicos nos casos de enriquecimentoilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função da administração pública direta, indiretaou fundacional.

Naquele momento, a presidência do País era exercida por Fernando Henrique Cardoso, cujogoverno se via legitimado pela atuação no controle da alta inflação. Foi exatamente esse cenário quepermitiu a construção de um novo regime fiscal, que teve como ponto de partida a assinatura, emnovembro de 1998, com o Fundo Monetário Internacional, do Programa de Estabilidade Fiscal14.Tratava-se de consagrar a adoção de regras fiscais adequadas à solvência da dívida pública e aoatingimento de uma estabilidade macroeconômica.

Uma das condições decorrentes do programa era a aprovação de normas que assegurassem ocumprimento do pacto então firmado. Nesse contexto, foi aprovada a Lei Complementar nº 101/2000,a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que enrijeceu a disciplina do orçamento público, aoestabelecer regras claras voltadas à responsabilidade na gestão do dinheiro público.

Apenas para ilustrar a extensão da LRF, cujos dispositivos serão analisados oportunamente,destacamos o fato de que tal norma estabelece comandos voltados à responsabilidade da gestãofiscal no âmbito de todos os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), alémde compreender os três Poderes, a administração direta, os fundos, as autarquias, as fundações, as

empresas estatais, os tribunais de contas e o Ministério Público.Sobre a extensão da LRF, vale mencionar a existência de amplo debate legislativo acerca da

aplicação dos dispositivos dessa lei às Defensorias Públicas. Nesse sentido, o PL 225/2011, deiniciativa do Senado Federal, buscou adequar a LRF às Defensorias dos Estados autorizando gastode 2% da receita corrente líquida com pessoal da Defensoria Pública, e assim, reduzindo receitacomprometida com o Executivo. Esse PL foi integralmente vetado pela Presidente Dilma Rousseff em19/12/2012, de forma que as disposições da LRF continuam a não incluir expressamente aDefensoria Pública do Estado em seu rol. Não obstante isso, deve-se mencionar que a EC 45/2004alterou o artigo 134, § 2º, da Constituição para prever a autonomia administrativa e orçamentáriafinanceira desse órgão, e que o STF reconhece que tais dispositivos constitucionais sãoautoexecutáveis. Sendo assim, a despeito da ausência de previsão expressa, é possível afirmar que asDefensorias estariam contempladas nas regras da LRF.15

De um ponto de vista geral, portanto, a LRF perscrutou uma nítida melhora na administraçãopública, instituindo limites concretos ao gasto público, mediante adoção de técnicas deplanejamento, organização, controle e transparência16.

A sofisticação normativa experimentada pelo direito financeiro colaborou ainda mais nodistanciamento em relação ao direito tributário. A complexidade do sistema tributário atualmentevigente também reforça e em certa medida justifica as análises recortadas das incidências tributáriasacentuando ainda mais o estranhamento das disciplinas.

O que se tem hoje, então, é uma evidente separação conceitual, que contribui para debatesmenos ricos em termos analíticos e interpretativos. No entanto, considerando o escopo do livro, nãose pretende tratar, aqui, dos ganhos existentes nessa conexão17. As considerações servem de alerta econvite à reflexão. Feito isso, vamos ao direito financeiro em sentido estrito. O primeiro passo paratanto é estudar a atividade financeira do Estado. Esse será o objeto do próximo item.

Esquema – Evolução da sistematização do Direito Financeiro

Antes da Lei4.320/1964 Leis esparsas

Lei 4.320/1964 Trouxe normas gerais de Finanças Públicas, buscandosistematizá-las

CTN (Lei 5.172/1966) Proporcionou a separação entre a tributação e as finançaspúblicas

Constituição de 1988

Destinou um capítulo às finanças públicas, além de terconsolidado o Sistema Tributário Nacional

Recepcionou a Lei 4.320/1964 e o CTN, atribuindo--lhes statusde lei complementar

1.2

Lei Complementar101/2000 (LRF)

Conferiu maior controle e transparência às finanças públicas

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

A breve incursão histórica realizada acima é ilustrativa do fato de que as finanças públicasestão no centro do debate relativo à manutenção do Estado. Não por outra razão, desde o Império,verifica-se a existência de conflitos acerca da titularidade das receitas e, assim, debates relativos àefetiva existência de autonomia nos diversos níveis do governo. Nesse sentido, o objeto principal dedisputa é o tributo: sendo a receita tributária aquela que mais contribui para o caixa daAdministração, é evidente que a detenção da competência tributária para onerar este ou aquele fatoeconômico revela-se como medida de poder para o ente tributante.

Não fosse isso, o exercício da competência tributária é fundamental para a existência do Estadotal qual conhecemos: os direitos e garantias positivados na Constituição de 1988 apenas sãopassíveis de proteção porque há uma estrutura financeira que assegura a existência de instituiçõesque têm por função executar os comandos constitucionais no que se refere à realização do EstadoDemocrático e Social de Direito.

Tal estrutura pressupõe, em primeiro lugar, a obtenção de receitas, que se dá principalmentepela via da tributação18. De outro lado, faz-se necessária a consecução de despesas, para arealização dos fins do Estado, permitindo a manutenção das instituições constitucionalmenteprevistas e, por consequência, a viabilização de direitos e garantias.

Esse obter e gastar é a atividade financeira do Estado; trata-se do conjunto de ações que oEstado desempenha visando à obtenção de recursos para seu sustento e a respectiva realizaçãode gastos para a execução de necessidades públicas.

Mas não é só. Considerando que o exercício da atividade financeira se situa na base da própriamanutenção do Estado, naturalmente que tanto a persecução da receita pública quanto a realização dogasto devem observar os princípios que norteiam o modelo de Estado inaugurado pela Constituiçãode 1988. Essa afirmação decorre da premissa de que o Estado tal qual conhecemos é realidadeinstitucional que nasce de forma concomitante à tributação. Os tributos são os meios materiais demanutenção do Estado e, não por outra razão, o sistema tributário atua como realizador dos fins dessemesmo Estado que ele ajuda a constituir [NOTA].

Considerando que estamos diante de um Estado Democrático e Social de Direito, cujo fim étambém a realização da justiça distributiva19, as formas de obtenção de receita e de realização dedispêndio igualmente devem observar essa premissa.

Na ponta da receita e com foco exclusivo na receita tributária, há diversos índices naConstituição de 1988 que perseguem a realização desse princípio: a previsão de alíquotasprogressivas para alguns impostos em função da capacidade econômica do contribuinte, a

regressividade do imposto territorial rural, a possibilidade de tributação de heranças e de grandesfortunas são elementos que corroboram o dever distributivo do direito tributário. Nesse sentido, étambém o entendimento de Ricardo Lobo Torres20:

A ideia de justiça, em suas projeções para o campo das finanças públicas, teve extraordináriaimportância na época da constituição do Estado de Direito (...). Com o advento do EstadoFiscal as finanças passaram a se basear no tributo, cobrado agora com fundamento na justiçadistributiva e no seu princípio maior da capacidade contributiva, sobre os quais sedesenvolveu importante literatura.

Do ponto de vista das despesas, também segundo Ricardo Lobo Torres, os dispêndios sãorealizados em função da manutenção das atividades prestadas à sociedade, de forma a operar aexecução de um fim governamental que se volte a distribuição de bens e serviços públicos voltadospara quem desses préstimos precise. As próprias previsões orçamentárias buscam dar concreção aovalor redistributivo do Estado Democrático de Direito, e assim, orientar a despesa ao alcance deuma justiça fiscal distributiva21.

Trata-se de se ter mente, portanto, que a obtenção de recursos e realização de despesas nãodeve ser mera representação numérica e formal. A análise material quanto à escolha dos gastos e dasformas de obtenção de receita importam para a sua configuração.

Ao lado disso, e considerando o arcabouço normativo atualmente vigente, é evidente que aexecução da atividade financeira em si depende da observância de formalidades que visam a conferirmaior segurança aos cidadãos quanto às escolhas da Administração, viabilizando, inclusive, ocontrole dessa atividade.

Tendo-se em vista que a obtenção de receitas e a realização de despesas está na base desseconceito, naturalmente que devemos perguntar como e mediante quais condições, do ponto de vistaformal e material, as receitas são obtidas e podem ser gastas. Isso implica um estudo detalhado (i) doorçamento público, como peça responsável pela delimitação das receitas e despesas em um dadoexercício, (ii) das formas, condições e limites de obtenção de receita para fazer frente às despesasfixadas; e (iii) das formas, condições e limites de gasto do dinheiro público e, assim, os métodos deaplicação e dispêndio das receitas. Tal detalhamento será realizado nos capítulos subsequentes.

Ademais, considerando que se trata de atividade cujo objetivo é assegurar a realização denecessidades públicas, é possível dizer que o Estado é sujeito dessa atividade do ponto de vistaamplo, o que significa afirmar que todos os entes da Federação são titulares do dever de garantire assegurar não só a manutenção da estrutura administrativa estatal, mas igualmente desatisfazer as necessidades públicas por meio do gasto do dinheiro público, em observância aosprincípios e às regras do direito financeiro.

Sobre isso, ressalte-se que os órgãos da administração indireta que figuram como atores dosetor privado (como regra, as empresas públicas e sociedades de economia mista) não se incluem,

em princípio, como sujeitos de referida atividade financeira, na medida em que suas tarefas sãorealizadas no âmbito e sob o regime jurídico de direito privado. Trata-se, então, de se ter claro que aatividade financeira decorre, essencialmente, do exercício da soberania do Estado nos casos emque este realiza atividades próprias e indelegáveis. Isso não obsta, porém, que seus atos sejamcontrolados pelos Tribunais de Contas, na medida em que são responsáveis pela administração dedinheiro público, somado ao fato de que seus orçamentos estão contemplados nas leis orçamentáriasanuais respectivas.

Nesse sentido, Pedro Decomain22, ao comentar o artigo 71, inciso II, da Constituição, destaca:

[...] o alcance desse preceito é extremamente amplo. De acordo com ele, todo aquele quereceba, gaste ou apenas guarde recursos públicos, deve prestar contas desses recursos. Anatureza pública ou provada do destinatário desses recursos é irrelevante. Mesmo entidadesprivadas que recebam recursos provenientes do erário devem deles prestar contas perante osTribunais ou Conselhos de Contas. [...] Por administradores ou responsáveis por dinheiros,bens e valores [...] devem entender-se então também todos os administradores de autarquias[...] instituídas ou mantidas pelo Poder Público, ainda quando revistam caráter de fundações deDireito Privado, o que ocorre com certa frequência. A gestão financeira dos dirigentes de taisorganismos da Administração Pública indireta é apreciada pelos Tribunais de Contas, a quemcabe decidir a seu respeito, aprovando-as ou rejeitando-as.

É nesse sentido também a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, conforme detalhadoabaixo.

Acerca da extensão da atvidade financeira e da possibilidade de controle de atospelos Tribunais de Contas, houve jurisprudência firmada pelo Supremo TribunalFederal, que somente admita a fiscalização das contas de entes da AdministraçãoIndireta nos casos específicos de dano ao Erário (cf. MS 23.627-2/DF e MS23.875-5/DF).No entanto, por oportunidade do julgamento do MS 25.092 e, especialmente, doMS 25.181, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a competência do Tribunalde Contas para a fiscalização das empresas públicas e das sociedades deeconomia mista, de um ponto de vista geral, independentemente da exigênciade dano ao Erário. Confira-se:

STF – MANDADO DE SEGURANÇA: MS 25.092/DF

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS.

SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA: FISCALIZAÇÃO PELO TRIBUNAL DECONTAS. ADVOGADO EMPREGADO DA EMPRESA QUE DEIXA DEAPRESENTAR APELAÇÃO EM QUESTÃO RUMOROSA. I. – Ao Tribunal deContas da União compete julgar as contas dos administradores e demaisresponsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da administração direta eindireta, incluídas as fundações e sociedades insttuídas e mantdas pelo poderpúblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outrairregularidade de que resulte prejuízo ao erário (CF, art. 71, II; Lei 8.443, de 1992,art. 1º, I). II. – As empresas públicas e as sociedades de economia mista,integrantes da administração indireta, estão sujeitas à fiscalização doTribunal de Contas, não obstante os seus servidores estarem sujeitos aoregime celetsta. III. – Numa ação promovida contra a CHESF, o responsável peloseu acompanhamento em juízo deixa de apelar. O argumento de que a nãointerposição do recurso ocorreu em virtude de não ter havido adequadacomunicação da publicação da sentença consttui matéria de fato dependente dedilação probatória, o que não é possível no processo do mandado de segurança,que pressupõe fatos incontroversos. IV. – Mandado de segurança indeferido.

STF – MANDADO DE SEGURANÇA: MS 25181 DF – ATO DO TRIBUNAL DECONTAS DA UNIÃO – ATRIBUIÇÃO DO ÓRGÃO – CONSULTOR JURÍDICO –

SUSTENTAÇÃO DA TRIBUNA

Versando o mandado de segurança ausência de atribuição do Tribunal de Contasda União, cabível é a sustentação da tribuna pelo consultor jurídico do Órgão.MANDADO DE SEGURANÇA – ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO –CHAMAMENTO AO PROCESSO DAS MESAS DA CÂMARA DOS DEPUTADOSE DO SENADO – INADEQUAÇÃO. A previsão do artgo 49 da Consttuição Federal– de cumprir ao Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente ou porqualquer de suas Casas, os atos do Poder Executvo, incluídos os daadministração indireta – não atrai a partcipação do Poder Legislatvo na relaçãoprocessual de mandado de segurança impetrado contra decisão do Tribunal deContas da União. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA – TRIBUNAL DE CONTASDA UNIÃO – FISCALIZAÇÃO. Ao Tribunal de Contas da União incumbe atuarrelatvamente à gestão de sociedades de economia mista. Nova inteligênciaconferida ao inciso II do artgo 71 da Consttuição Federal, ficando superada ajurisprudência que veio a ser firmada com o julgamento dos Mandados deSegurança nos 23.627-2/DF e 23.875-5/DF.

Na mesma linha de entendimento, o TJ/DF reconheceu a competência do Tribunal de Contaspara controlar os atos de instituição do terceiro setor vinculada à Administração Pública pelaprestação de serviços públicos não exclusivos do Estado, conforme demonstra a ementa que segue.

ADMINISTRATIVO. INSTITUTO CANDANGO DE SOLIDARIEDADE.ORGANIZAÇÃO SOCIAL. TERCEIRO SETOR. PARCERIA. DEVER DEFISCALIZAÇÃO E DE CONTROLE POR PARTE DO ENTE POLÍTICO.LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DO DISTRITO FEDERAL.RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA POR COMPROMISSOS ASSUMIDOSPARA A ESTRUTURAÇÃO DOS PROJETOS, MAS NÃO CUMPRIDOS.SENTENÇA MANTIDA. 1. O Insttuto Candango de Solidariedade – ICS consttuiuma Organização Social – OS, a qual, embora não integre a estrutura daAdministração Pública (trata-se de pessoa jurídica de direito privado), realizaserviços públicos não exclusivos do Estado. Por integrar o chamado terceirosetor, atua a OS em nome próprio, contando, todavia, com o apoio do Estado, demodo que conservam sua vinculação jurídica com a Administração Pública por umcontrato de gestão, o qual discrimina as atribuições, responsabilidades eobrigações do Poder Público e da OS, bem como o programa de trabalho. 2. Porenvolver a gestão de recursos públicos, há o dever de prestação de contas,razão pela qual seus atos sujeitam-se ao controle da Administração e doTribunal de Contas, sendo inescusável o dever do ente polítco de controle efiscalização, corolários do princípio republicano abrigado na boa gestão dacoisa pública. 3. Sendo a colaboração o núcleo que baseia o vínculo entre aAdministração Pública e o ente do terceiro setor (OS, por exemplo), a mesmaessência deve ser preservada no que interessa à apuração de responsabilidade,razão pela qual deve o ente polítco ser condenado subsidiariamente pelasobrigações não assumidas pela Organização Social no âmbito de estruturaçãopara o seu exercício (despesas com locação de imóvel). 4. Apelação conhecida aque se nega provimento. (Acórdão 602832, 20070110912113APO, Relator J.J.COSTA CARVALHO, 2ª Turma Cível, julgado em 06.06.2012, DJ 16.07.2012 p.111)Portanto, as decisões do STF apontam que os Tribunais de Contas possuemcompetência para fiscalizar as empresas públicas e sociedades de economiamista, tendo sido tal posição igualmente incorporada pelos Tribunais Estaduais, aexemplo do Tribunal de Justça do Distrito Federal.

Diante dessas breves considerações, é possível então afirmar que o direito financeiro tem por

1.3

1.3.1

objetivo disciplinar a atividade financeira do Estado e, assim, estabelecer regras relativas aostrês pilares dessa atividade: o orçamento público, a receita pública e a despesa pública. Dissodecorre que a compreensão integral de tal ramo do direito apenas é possível pela análise minuciosade cada um desses elementos23.

Por esse motivo, os próximos capítulos se ocuparão de tratar, nesta ordem: (i) do orçamentopúblico, o que inclui a análise de todas as leis orçamentárias, (ii) das receitas públicas e (iii) dasdespesas públicas, inclusive formas de classificação e o tratamento conferido a ambas na Lei deResponsabilidade Fiscal.

Antes, porém, de adentrarmos em tais questões, faz-se ainda necessário tecer consideraçõesgerais acerca das normas aplicáveis à atividade financeira, e isso será feito em dois momentosdistintos: em primeiro lugar, serão analisados alguns princípios que norteiam a atividade de obtençãode receitas e dispêndio de dinheiro por parte do Estado. Após, serão mencionadas as leis cujafinalidade é disciplinar, de forma concreta, referida atividade.

OS PRINCÍPIOS DE DIREITO FINANCEIRO

Diferente do que se verifica com o direito tributário, os princípios de direito financeiro nãoestão claramente, pelo menos em sua maioria, enunciados em um determinado dispositivoconstitucional. Daí, portanto, a dificuldade na localização de um denominador comum (e limitador)de tais princípios. Exatamente para que não se corra o risco de apresentar princípios tão genéricosque poderiam ser utilizados em qualquer área do direito, optou-se pela eleição dos seguintesprincípios: legalidade, economicidade, transparência, publicidade e responsabilidade fiscal. Comocritério, utilizou-se a identificação de princípios que dissessem respeito tão somente à atividadefinanceira do Estado, de um ponto de vista geral. Por esse motivo, ficaram de fora princípiosestritamente relacionados com a elaboração do orçamento, que serão estudados oportunamente nocapítulo 2, cujo objeto será o detalhamento das leis orçamentárias e das normas a elas aplicáveis.

Legalidade

O princípio da legalidade é corolário do Estado Democrático de Direito, na medida em queenuncia o dever de o Estado apenas exigir ações dos particulares diante da aprovação, via processodemocrático e representativo, de leis em sentido amplo. Do ponto de vista específico do direitofinanceiro e, portanto, da atividade financeira do Estado, o princípio da legalidade pode ser vistotanto do ângulo da realização de despesas públicas quanto se considerando a perspectiva daaprovação do orçamento – e, assim, do esquema de receitas e despesas.

Quanto à realização de dispêndios e, pois, gasto de dinheiro público, este somente será

possível diante de prévia autorização legislativa. Referida autorização pode se dar seja pelaprópria lei orçamentária, seja pela abertura de créditos adicionais, seja, por fim, pela realização deoperações de crédito, que resultam em endividamento. Cada uma dessas figuras será tratada commais detalhes nos capítulos seguintes. Porém, cumpre conceituá-las por ora, com vistas à melhordefinição do alcance do princípio da legalidade.

O orçamento público e, assim, as normas relativas às metas e diretrizes da Administração,bem como à distribuição de receitas e despesas, será objeto de aprovação pelo PoderLegislativo e três são as figuras para tanto: o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizesorçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA). Tratando-se, em todos os casos, de lei emsentido formal, eventuais alterações somente serão permitidas também pelo mesmo instrumento,garantindo-se a plena observância ao princípio da legalidade.

A exigência de lei para a aprovação do orçamento decorre de uma pluralidade de dispositivosconstitucionais, dos quais se devem destacar o artigo 48, inciso II, da Constituição, que prescreve acompetência do Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, para dispor sobre oplano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual e o artigo 165, caput, queestabelece, na mesma linha, a iniciativa do Poder Executivo em propor tais normas.

Ademais, é possível que, ao longo do exercício financeiro e, assim, durante a execução concretado orçamento, outras despesas, não previstas ou não suficientemente dotadas, sejam necessárias.Nesse caso, deve haver um ato específico de autorização de despesa, denominado crédito adicional.A abertura de tal crédito, porque representa aumento de despesa pública, deve ser feita por lei.Conforme será detalhado em capítulo próprio, nos termos do artigo 41 da Lei 4.320/1964, taiscréditos adicionais podem ser de três espécies: créditos suplementares, quando visarem a um reforçoorçamentário, créditos especiais na hipótese de despesa não computada no orçamento ou créditosextraordinários, em caso de despesa urgente e imprevisível.

Essa autorização de despesa via crédito adicional pode estar genericamente prevista na leiorçamentária anual do período. A LOA de 2017 (Lei 13.414/2017), por exemplo, prevê, em seuartigo 4º, autorização para a abertura de créditos suplementares, desde que “compatíveis com aobtenção da meta de resultado primário” fixada na LDO, dentre outras condições.

A propósito desse tema, insta salientar que o impeachment sofrido pela presidente Dilma temcomo um dos seus motivos oficiais a edição de três decretos de crédito suplementar sem autorizaçãolegal específica. A ausência de aprovação pelo Legislativo motivou a interpretação de que se tratariade crime de responsabilidade24.

Importante destacar que, somente em casos muito extremos, é que seria possível a realização deuma despesa sem a respectiva autorização proveniente do Poder Legislativo: essas hipóteseslimitam-se à abertura de créditos adicionais extraordinários, via medida provisória, mas somentenos casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública, nos termos do artigo 167, § 3º, daConstituição. Nos termos do entendimento do Supremo Tribunal Federal, os créditos adicionais

somente poderão ser abertos por medida provisória caso reste demonstrada a existência depressupostos materiais, como situações de guerra, comoção interna ou calamidade pública(nesse sentido, ADI 4048, detalhada abaixo). Tal medida tem por objetivo evitar que o chefe doPoder Executivo altere as disposições orçamentárias sem o devido controle do Legislativo e, nessesentido, representa um reforço ao princípio da legalidade em sentido estrito.

“III. Limites consttucionais à atvidade legislatva excepcional do Poder Executvo naedição de medidas provisórias para abertura de crédito extraordinário.Interpretação do artgo 167, § 3º, c/c o artgo 62, § 1º, inciso I, alínea ‘d’, daConsttuição. Além dos requisitos de relevância e urgência (artgo 62), aConsttuição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas paraatender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre emrelação aos requisitos de relevância e urgência (artgo 62), que se submetem auma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República,os requisitos de imprevisibilidade e urgência (artgo 167, § 3º) recebemdensificação normatva da Consttuição. Os conteúdos semântcos das expressões‘guerra’, ‘comoção interna’ e ‘calamidade pública’ consttuem vetores para ainterpretação/aplicação do artgo 167, § 3º, c/c o artgo 62, § 1º, inciso I, alínea ‘d’,da Consttuição. ‘Guerra’, ‘comoção interna’ e ‘calamidade pública’ são conceitosque representam realidades ou situações fátcas de extrema gravidade e deconsequências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessaforma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares eextraordinárias. A leitura atenta e a análise interpretatva do texto e da exposiçãode motvos da MP 405/2007 demonstram que os créditos abertos são destnados aprover despesas correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade oupela urgência. A edição da MP 405/2007 configurou um patente desvirtuamentodos parâmetros consttucionais que permitem a edição de medidas provisóriaspara a abertura de créditos extraordinários. IV. Medida cautelar deferida.Suspensão da vigência da Lei 11.658/2008, desde a sua publicação, ocorrida em22 de abril de 2008”.

Não obstante a determinação constitucional e o entendimento do Supremo Tribunal Federalquanto às hipóteses limitadas de abertura de crédito extraordinário, a prática do Poder Executivo temsido outra. Apenas no ano de 2016, foram editadas 12 medidas provisórias autorizando a abertura de

(i)

(ii)

(iii)

(iv)

(v)

1.3.2

créditos extraordinários, uma por mês, na média. Em nenhum caso, porém, esteve presente o requisitoconstitucionalmente exigido e confirmado pelo Supremo: hão de estar presentes situações concretasde “guerra”, “comoção interna” e/ou “calamidade pública”, nos exatos termos do artigo 167,parágrafo 3o, da Constituição. A simples leitura das exposições de motivos respectivas mostram queo Poder Executivo tem se valido desse expediente para suprir despesas correntes, em nítida afronta àConstituição e ao mandamento estrito do princípio da legalidade em matéria orçamentária.

O resultado dessa postura é bastante maléfico para fins orçamentários, na medida em que se tema alteração da dinâmica de gasto originalmente prevista realizada de forma unilateral pelo chefe doPoder Executivo, em nítida ofensa à representatividade. Trata-se de manejo indevido das contaspúblicas, que mitiga o princípio da legalidade que deve permear a realização de despesas públicas.

Ainda sobre a questão da legalidade, há a possibilidade de os entes obterem recursos pelarealização de operações de crédito, que implicam endividamento. Nesses casos, também, háexigência de previsão legal específica, além do cumprimento de limites da dívida, conforme serátratado em momento posterior.

Por fim, para encerrar a exposição desse princípio, frise-se que o fundamento geral para aobservância da legalidade nas situações relativas à abertura de créditos adicionais e realização deoperações de crédito, que resultam na dívida pública, encontra-se no artigo 167 da Constituição, doqual se devem destacar os seguintes incisos:

inciso II: determina a proibição de realização de despesas ou assunção de obrigações queextrapolem os créditos orçamentários ou adicionais;inciso III: veda operações de crédito que sejam superiores às despesas de capital, salvoexpressa autorização do Poder Legislativo, por maioria absoluta, mediante créditossuplementares ou especiais, com finalidade precisa;inciso V: estabelece a necessidade de prévia autorização legislativa e indicação da fontede financiamento para a abertura de crédito suplementar;inciso VI: proíbe a transposição, remanejamento ou transferência de recursos de umacategoria de programação para outra, ou de um órgão para outro, sem prévia autorizaçãolegislativa;inciso VIII: vincula a utilização de recursos do orçamento para suprir necessidades oucobrir déficits de empresas, fundações e fundos à existência de autorização legislativaespecífica.

Economicidade

O princípio da economicidade está enunciado no caput do artigo 70 da Constituição e informaos critérios de fiscalização das contas da União e órgãos da administração direta e indireta. Trata-se

1.3.3

de exigência relativa à eficiência, do ponto de vista econômico, do gasto público: com o mínimode recursos possíveis, deve-se atingir o máximo de satisfação das necessidades públicas. Tendo-se em vista que a despesa pública está intrinsecamente relacionada com o orçamento, é possíveldizer que tal diretriz se aplica tanto à elaboração do orçamento, de um ponto de vista lato, quanto àrealização efetiva do gasto público, de forma mais estrita.

Para tanto, ineficiências devem ser identificadas e sanadas em prol deste princípio daeconomicidade. Apenas a título ilustrativo, tome-se o exemplo do atual prefeito da cidade de SãoPaulo, João Dória: em 02/03/2017, determinou que as edições impressas do Diário Oficial daCidade sairiam de circulação – restariam, apenas as edições eletrônicas. O fim das publicações tevepor objetivo gerar uma economia estimada para a administração municipal em R$ 1,5 milhões.

Com a mesma finalidade, em 15.02.2017, foi publicado o Decreto nº 57.605, determinando queos serviços de transporte de pessoal da prefeitura fossem feitos por aplicativos e não mais porveículos oficiais – tais automóveis seriam leiloados ou devolvidos às locadoras para promover umaeconomia orçamentária estimada em cerca de 120 milhões de reais anuais.

Transparência

A transparência relativa à execução do orçamento é, ao lado da legalidade, requerimento doEstado Democrático de Direito, na medida em que viabiliza o controle dos gastos públicos peloscidadãos – os maiores responsáveis pela existência de recursos no orçamento, em vista dopagamento de tributos. Além disso, a existência de mecanismos que assegurem o efetivo controle dascontas públicas fortalece o senso de cidadania fiscal e a conscientização da necessidade departicipação do cidadão comum na vida financeira do Estado.

A Constituição de 1988, ao dispor sobre as formas de controle das contas públicas, previu, noartigo 74, § 2º, a legitimidade de qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato pararealizar denúncias relativas a irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.Trata-se de direito relevante, na medida em que possibilita uma atuação ativa do cidadão no controleda responsabilidade fiscal dos agentes públicos.

Contudo, a efetividade de uma previsão como essa depende da transparência das contaspúblicas e, assim, da existência de instrumentos concretos que revelem a origem das receitas e aexecução das despesas. Nesse ponto, a LRF foi bastante oportuna: previu mecanismos específicos decontrole pela via da transparência, nos artigos 48 e 49.

Ao longo da vigência da LRF, o artigo 48 sofreu alterações relevantes, pelas LeisComplementares 131/2009 e 156/2016. Nesse contexto também, foi introduzido o artigo 48-A, quetrouxe mais instrumentos de controle das contas públicas. Sendo assim, as considerações aquirealizadas fazem referência ao texto mais recente da LRF, com as alterações promovidas pelas leis já

mencionadas.O artigo 48 assegura a transparência de dois modos diversos. Em primeiro lugar, nos termos da

previsão do caput, (i) pela disponibilização, ao público, em meios eletrônicos, das versõescompleta e simplificada das leis orçamentárias, (ii) bem como das prestações de contas erelatórios de execução orçamentária e gestão fiscal. Trata-se de dar acesso aos cidadãos aosdocumentos que embasam a realização de despesas públicas e, assim, possibilidade de controle dosgastos.

Como exemplo dessa disponibilização, pode-se citar o sistema “Siga Brasil”, do SenadoFederal, que traz informações simplificadas acerca do orçamento público e, ainda, o Portal daTransparência do Governo Federal, de iniciativa da Controladoria-Geral da União25.

As alterações legislativas subsequentes tiveram por objetivo detalhar ainda mais o controle dascontas públicas, pela criação de instrumentos de acesso aos números do orçamento – o que incluireceitas, despesas e dívida pública –, além de ter promovido a institucionalização do orçamentoparticipativo.

Nos termos do artigo 48, § 1o, inciso I, assegura-se a transparência pelo “incentivo àparticipação popular e à realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração ediscussão” do PPA, LDO e LOA. Trata-se de colocar o cidadão no centro do debate quanto aodestino das verbas públicas, conferindo maior senso de pertença ao Estado, que se alimenta dereceitas cuja origem é majoritariamente privada.

Para reforçar o papel ativo que o cidadão pode (e deve) assumir, há ainda previsão quanto aoacompanhamento, pelos particulares, da execução orçamentária e financeira, em tempo real, pormeios eletrônicos de acesso público, além da adoção de um sistema integrado de administraçãofinanceira e controle, que, nos termos do artigo 48-A, deverá viabilizar o acompanhamento daatividade financeira realizada pelo ente.

Mais recentemente, com a alteração promovida pela LC 156/2016, foram incluídos mais cincoparágrafos ao artigo 48, com o objetivo de assegurar a ampla divulgação de dados orçamentários efiscais também por parte dos estados e municípios. A não observância de tais comandos resultará naimposição das penalidades previstas no § 2o do artigo 51 da LRF; ou seja, o ente ficará proibido dereceber transferências voluntárias e contratar operações de crédito, exceto as destinadas aorefinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária. A imposição de uma penalidade revelaa importância à qual o princípio da transparência foi elevado para fins de finanças públicas.

Ainda nessa linha, o artigo 48-A, introduzido pela LC 131/2009, estabelece o dever de os entesda Federação disponibilizarem, a qualquer pessoa física ou jurídica, o acesso a informaçõesreferentes a despesas, o que inclui todo o processo de execução, e também a receitas, inclusiverecursos extraordinários.

Já o artigo 49 da LRF, inalterado desde a publicação da lei, ainda determina a disponibilizaçãodas contas do Chefe do Poder Executivo por todo o exercício financeiro. Essas contas ficarão à

1.3.4

disposição dos cidadãos e instituições da sociedade, para consulta, no Poder Legislativo respectivoe no órgão técnico responsável pela sua elaboração.

Por fim, especificamente quanto à prestação de contas da União e à garantia de transparência epublicidade dos gastos, o parágrafo único desse mesmo dispositivo estabelece a necessidade deapresentação de demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento,como o BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, com a indicação dosempréstimos e financiamentos realizados, bem como avaliação do impacto fiscal das atividades noexercício.

Portanto, especialmente com a publicação das LCs 131/2009 e 156/2017, o princípio datransparência do gasto público, aplicável na realização da atividade financeira do Estado, ganhouares de objetivação, tendo-se em vista a positivação de normas que pretendem garantir, por meio deações concretas, o acesso dos cidadãos às contas públicas.

Responsabilidade fiscal

A responsabilidade na gestão fiscal e, assim, no uso do dinheiro público, é um princípio quepermeia toda a Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme será visto no curso do presente livro.Trata-se de assegurar que o gasto público seja realizado dentro de certos limites e de acordocom regras estritas que, se não cumpridas, acarretam sanções aos entes públicos.

Independente das previsões gerais da LRF, que conduzem à responsabilidade fiscal, vale aindadizer que o artigo 1º, § 1º, da LRF estabelece ser condição de tal responsabilidade a “ação planejadae transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio dascontas públicas”. Isso implica, conforme prescreve o próprio dispositivo, a necessidade decumprimento de metas de resultado e obediência a limites e condições relativas a receita, despesa eendividamento. Referidas metas, limites e condições serão analisadas no contexto de cada um dostemas, tratados nos capítulos subsequentes.

Esse ponto, porém, não passa ao largo do recente impeachment da Presidente Dilma Rousseff.Como já mencionado acima, uma das razões que justificou juridicamente o afastamento da Presidentefoi exatamente a abertura de créditos suplementares em um contexto de crise, sem aprovação doSenado Federal e em violação à Lei de Diretrizes Orçamentárias. Como consequência, tem-seigualmente ofensa à Lei de Responsabilidade Fiscal, em vista do não cumprimento de metasorçamentárias.

Ao lado do impeachment de Dilma, uma outra situação que merece destaque e se relaciona comeste princípio e com os predicados da LRF são as promulgações de decretos de calamidadespúblicas pelos Estados do Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Minas Gerais. Nos termosestabelecidos, tais decretos permitiram que algumas das exigências da LRF fossem temporariamente

1.4

afastadas, com fundamento no artigo 65, incisos I e II da lei. Ademais, ficam autorizadas medidasexcepcionais por parte das autoridades em favor do enfrentamento dos riscos de colapsos sistêmicos.O resultado, no mais das vezes, tem sido o sucateamento de serviços públicos, parcelamento dadívida pública, contingenciamento de gastos obrigatórios, antecipação de receitas, diminuição etransferência de responsabilidades, sem que os administradores possam ser responsabilizados.

Portanto, ainda que a responsabilidade fiscal seja o princípio norteador de toda a LRF, a práticabrasileira mostra que o manejo do orçamento público pelos governantes muitas vezes se afasta dessepredicado. A despeito de todas as medidas normativas voltadas à transparência e à responsabilidadena gestão do dinheiro público, o resultado termina sendo o baixo índice de confiança da populaçãoem seus próprios representantes e a falta de envolvimento do cidadão no controle das finançaspúblicas.

A DISCIPLINA NORMATIVA DO DIREITO FINANCEIRO

Nos termos do artigo 24, inciso I, da Constituição (CR), compete à União, aos Estados e aoDistrito Federal legislar concorrentemente sobre o direito financeiro. De acordo com o § 1º dessemesmo dispositivo, estabelece-se que a competência da União ficará adstrita à criação de normasgerais e, portanto, à introdução de regras cujo objetivo seja uniformizar o tratamento do direitofinanceiro em toda a Federação. Além disso, o artigo 165, § 9º, estabelece a competência da leicomplementar para:

I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização doplano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indiretabem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.III – dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serãoadotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar elimitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 doart. 166. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

Referida lei complementar, segundo José Afonso da Silva, “é uma lei normativa permanentecom característica de lei sobre as leis do sistema, já que todas, que são de caráter temporário, neladeverão fundamentar-se”.26

A disciplina do artigo 165, § 9º, da Constituição veio à tona com a publicação da LeiComplementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), norma geral de direitofinanceiro acerca dos temas mencionados (CR, artigo 24, I, § 1º), que estabelece comandos edefinições que deverão ser observados por todos os entes da Federação. Antes dela, porém,conforme mencionado anteriormente, já estava em vigor no ordenamento a Lei 4.320/1964, que

1.5

1.

também tratou de temas afetos às Finanças Públicas. De acordo com a já citada jurisprudênciaiterativa do Supremo Tribunal Federal (ADI 1726), referida norma foi recepcionada com status delei complementar perante o texto constitucional de 1988, apesar da forma relativa à lei ordinária.

Ademais, na hipótese de a União não estabelecer normas gerais referentes a um dado tema dedireito financeiro, deve-se notar que, segundo dispõe o artigo 24, § 3º, os estados e o DistritoFederal exercerão competência legislativa plena, para atender às suas peculiaridades. Nesse sentido,o advento posterior de norma geral da União não invalida a lei estadual, mas, tão somente,retira sua eficácia nas partes contraditórias (CR, artigo 24, § 4º).

Portanto, para uma visão completa do direito financeiro, deve-se ter em mente, em primeirolugar, os dispositivos constitucionais que tratam da matéria – que são, basicamente, os artigos 157 a169 da CR –, além do conteúdo da Lei 4.320/1964 e da LC 101/2000, a Lei de ResponsabilidadeFiscal. Ao lado deles, somem-se os princípios acima estudados. Com esse instrumental em mãos, já épossível proceder a uma análise mais detalhada do orçamento, das receitas e das despesas públicase, assim, dos três pilares que integram a atividade financeira do Estado.

Estrutura básica do Direito Financeiro

Princípios Disciplina normativa

LegalidadeLei em sentido formal – CR, artigo 165 c/c artigo 48, II

Medida Provisória para créditos extraordinários – CR, artigo 62, §1º, “d”, c/c artigo 167, § 3º

Economicidade CR, artigo 70

TransparênciaLRF, artigos 48 e 49

LC 131/2009 (acrescentou dispositivos relativos à transparência àLRF)

Responsabilidade LRF, artigo 1º, § 1º

QUESTÕES

(2016 – CESPE – TCE-PA – Auditor de Controle Externo – Procuradoria) Com base nos dispositivosconstitucionais de direito financeiro, julgue o item que se segue.Uma das formas de que dispõe a administração pública para eliminar o percentual excedente de despesas compessoal e manter-se no limite prudencial estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal é a redução das despesascom funções de confiança.

CertoErrado

2.

A.

B.

C.

D.

3.

A.

B.

C.

D.E.

4.

A.B.

C.

D.

E.

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A.

(2015 – CS-UFG – AL-GO – Procurador) A atividade financeira do Estado consiste em orçar, gerir e arrecadarrecursos públicos. A respeito de cada uma dessas atividades,

o orçamento público no direito brasileiro é veiculado através de leis orçamentárias que, ante as características dageneralidade, abstração e coercitividade, são de execução obrigatória.a lei orçamentária não admite qualquer participação popular, dado que sua proposta é de iniciativa exclusiva doChefe do Poder Executivo.a má gestão de recursos públicos pode implicar aos agentes públicos a imposição de multas e o ressarcimentodo prejuízo causado ao erário, o que não alcança aos agentes privados.a atividade de arrecadação compete à Administração Tributária, sendo atribuição das Procuradorias dos Estadosa inscrição em dívida ativa, conforme simetria federativa do que vigora na Administração Tributária Federal.

(2015 – PUC-PR – PGE-PR – Procurador do Estado) Quanto ao federalismo fiscal no Brasil, tem-se por CORRETAa seguinte alternativa:

Há repartição de competências apenas entre a União e os estados, ainda que os municípios possam instituir earrecadar tributos de sua competência, além de aplicar suas rendas, sem prejuízo de prestar contas e publicarbalancetes nos prazos estabelecidos pela lei.A Constituição Federal de 1988 assegura a repartição direta da receita arrecadada, excluídos os fundos, portransferência direta propriamente dita no caso do Imposto sobre a Renda – IR e, da mesma forma, por retençãodos próprios entes beneficiários das transferências para o Imposto Territorial Rural – ITR, o Imposto sobreOperações Financeiras – IOF/Ouro, os Impostos de competência residual e o Imposto sobre Propriedade deVeículos Automotores – IPVA.As transferências tributárias constitucionais da União para estados e municípios classificam-se em transferênciasindiretas, ocorrendo o repasse de parte da arrecadação de uma pessoa competente para efetuar a arrecadaçãopara outra, e, também, transferências diretas, por meio da formação de fundos especiais.Não há possibilidade de utilização de medidas de intervenção federal para proteção das unidades federativas.Os fundos públicos são destinados a contribuir com a redistribuição dos impostos arrecadados ou promover agestão eficiente do patrimônio público, configurando destaques patrimoniais dos entes públicos, desprovidos depersonalidade jurídica e vinculados à realização de finalidades previamente determinadas pela Constituição oupelas leis.

(2014 – FGV – SEFAZ- MT – Auditor Fiscal Tributário da Receita Municipal) Em relação aos conceitos da Teoriada Tributação, assinale a afirmativa correta.

A neutralidade pode ser utilizada para obtenção de maior equidade.O conceito da neutralidade diz respeito à ausência de interferência dos impostos no sistema econômico como umtodo.O custo de aplicação de um determinado imposto pelo governo, segundo o conceito da simplicidade, deve sermenor ou igual à arrecadação gerada por esse tipo de imposto.Cada indivíduo, segundo o conceito da equidade, deve contribuir com uma quantia proporcional aos benefíciosgerados pelo consumo do bem público.De acordo com a progressividade, a alíquota de tributação se eleva quanto maior é o benefício observado.

(2014 – Prefeitura do Rio de Janeiro – RJ – Câmara Municipal do Rio de Janeiro – Analista Legislativo –Direito) A forma pela qual os Estados obtêm receitas e realizam despesas vem assumindo e assume diferentesaspectos ao longo do tempo, no que se convencionou chamar de “evolução da atividade financeira do Estado”. Nessesentido, pode-se afirmar que:

o denominado Estado Patrimonial é aquele em que a receita se funda nos empréstimos e principalmente nos

B.

C.

D.

6.

7.

8.

A.

B.

C.

D.

E.

9.

A.

B.

C.

D.

tributos, desvinculando-se a figura do Estado soberano.no chamado Estado de Polícia, são característicos o forte intervencionismo e a centralização da atividadefinanceira pelo Estado.no chamado Estado Social Fiscal, o Estado realiza poucos e restritos gastos, não havendo necessidade de umsistema de obtenção de receitas mais desenvolvido e complexo.no denominado Estado Democrático e Social Fiscal, o aporte de recursos se dá basicamente por meio dasreceitas patrimoniais e parafiscais.

(2016 – CESPE – PGE-AM – Procurador do Estado) Considerando as disposições constitucionais pertinentes afinanças e orçamento, julgue o seguinte item.A competência legislativa municipal suplementar não se estende ao direito financeiro, uma vez que o constituinte, aotratar da competência concorrente para legislar sobre tal matéria, não contemplou os municípios.

(2016 – CESPE – TCE-PA – Auditor de Controle Externo – Procuradoria) Com base nos dispositivosconstitucionais de direito financeiro, julgue o item que se segue.Tanto os poderes como o Ministério Público devem ser incluídos no relatório resumido da execução orçamentáriaprevisto na Constituição Federal de 1988 e na Lei de Responsabilidade Fiscal.

(2016 – FCC – Prefeitura de São Luís – MA – Procurador do Município) A Constituição Federal estabelecedisciplina a respeito das finanças públicas e do orçamento dos entes públicos. Essa disciplina constitucional impede

a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, pelos Governos Federal e Estaduais,exceto para pagamento de despesas com pessoal ativo, respectivamente, dos Estados e dos Municípios.a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos da seguridade social para suprir necessidade oucobrir déficit de empresas, salvo quando o ente político detiver, direta ou indiretamente, a maioria do capital socialdas referidas empresas com direito a voto.que a União retenha ou restrinja a entrega ou o emprego dos recursos relativos à repartição constitucional dasreceitas tributárias aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou que condicione sua entrega aopagamento dos créditos devidos às autarquias federais.a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ouadicionais.a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto no que tange à repartição constitucionaldas receitas tributárias da União, com Estados e Municípios.

(2017 – VUNESP – Câmara de Mogi das Cruzes – SP – Procurador Jurídico) Segundo o princípio da nãovinculação ou não afetação das receitas é

vedada, dentre outras hipóteses constitucionalmente previstas, a vinculação de receita de impostos a órgão, fundoou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos especificados na ConstituiçãoFederal do Brasil.permitido a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programaçãopara outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.permitida a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação dereceita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas compessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.vedada, dentre outras hipóteses previstas na Constituição Federal do Brasil, a vinculação de receitas própriasgeradas pelos impostos para a prestação de garantia ou contragarantia aos Estados e para pagamento de débitospara com estes.

E.

10.

11.

12.

13.

A.

B.

C.

D.

E.

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A.B.C.D.E.

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permitida a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa anterior à instituição dosrespectivos fundos.

(2016 – CESPE – PGE-AM – Procurador do Estado) Considerando as disposições constitucionais pertinentes afinanças e orçamento, julgue o seguinte item.Dado o modo como está constitucionalmente enunciado, o princípio da exclusividade não impede que a leiorçamentária anual do Estado contenha autorização para que o Poder Executivo realize operações de crédito.

(2016 – CESPE – TCE-SC – Auditor Fiscal de Controle Externo – Direito) Acerca do direito financeiro naConstituição Federal de 1988 e dos princípios orçamentários, julgue o seguinte item.Apesar de os entes federados serem obrigados a elaborar um orçamento fiscal, um orçamento de investimento dasempresas estatais e um orçamento da seguridade social, é correto afirmar que vigora no Brasil o princípio da unidadeorçamentária.

(2016 – CESPE – TCE-SC – Auditor Fiscal de Controle Externo – Direito) Acerca do direito financeiro naConstituição Federal de 1988 e dos princípios orçamentários, julgue o seguinte item.A despeito de no direito financeiro brasileiro vigorar o princípio da anualidade orçamentária, os créditos adicionaispodem ser incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente ao da sua autorização.

(2016 – FCC – Prefeitura de Campinas – SP – Procurador) A chamada “regra de ouro” prevista constitucionalmentepara as operações de crédito consiste na

vedação de realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas corrente, salvo se houverprévia autorização na Lei Orçamentária Anual e se tratar de operação realizada entre 10 de janeiro e 10 dedezembro do exercício financeiro de vigência da Lei Orçamentária Anual.vedação de realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadasas autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo PoderLegislativo por maioria absoluta.abertura de crédito suplementar com aprovação do Poder Legislativo, por maioria absoluta de votos, pararealização de toda e qualquer operação de crédito, exceto por antecipação de receita.realização de operação de crédito por antecipação de receita apenas após o dia 10 de janeiro e desde que nãoexista outra operação de mesma natureza ainda não paga, ressalvadas as autorizadas mediante créditossuplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Senado por maioria absoluta.vedação de realização de operações de crédito por antecipação de receita que excedam o montante dasdespesas de capital, ainda que liquidadas até o dia 10 de dezembro de cada ano, com juros e outros encargosincidentes.

(2016 – ESAF – ANAC – Analista Administrativo) Segundo os princípios teóricos de tributação, indique qual o objetivodo princípio da neutralidade fiscal.

Atribuir a cada indivíduo um ônus equivalente aos benefícios que usufruem dos programas governamentais.Igualar o preço unitário do serviço ao benefício marginal que ele recebe pela sua produção.Facilitar a operacionalização da cobrança do tributo.Garantir a verticalidade e a horizontalidade do ônus tributário.Otimizar a tributação de forma que interfira o mínimo possível na alocação dos recursos da economia.

(2015 – FCC – TCM-RJ – Procurador da Procuradoria Especial) Quando a Constituição Federal veda, com

A.B.C.D.E.

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A.

B.

C.

D.

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A.

B.C.D.

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I.

II.

III.

IV.

A.B.C.D.

ressalvas, a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa e dispõe que a Lei Orçamentária Anual nãoconterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, com exceções, está consagrando,respectivamente, os princípios da

exclusividade e da anterioridade.não afetação e da exclusividade.anualidade e da universalidade.especialização e da anualidade.unidade e da não afetação.

(2015 – PGR – PGR – Procurador da República) Indique a opção considerada EXATA:

Para assegurar o controle orçamentário, a Lei Magna adota mecanismos de rigorosa fiscalização cuja atuaçãoobedecerá estritamente aos princípios da legalidade e da economicidade;Somente a União e as entidades da administração direta e indireta, no âmbito federal, se submetem aos atosfiscalizatórios;O que caracteriza o sistema de controle interno é o princípio da hierarquia que impõe às autoridades superiores odever de exercer controle sobre os atos de seus subalternos, encampando ou revendo os atos por elespraticados, notadamente em tema de execução orçamentária;A Carta da República prevê apenas os mecanismos de controle interno e de controle externo.

(2015 – PGR – PGR – Procurador da República) Assinale a alternativa CORRETA:

O desvio na realização de gastos públicos costuma ocorrer mediante, dentre outros expedientes,contingenciamento de despesas;Constitui princípio absoluto previsto no Estatuto Político Fundamental a não vinculação de receita de impostos;O princípio da responsabilidade na gestão fiscal proíbe, em qualquer hipótese, renúncia tributária;A instituição de fundos, a vista da circunstância de emergência, pode ocorrer por intermédio de lei ordinária.

(2015 – FCC – TCM-GO – Procurador do Ministério Público de Contas) De acordo com a disciplina atinente àexecução orçamentária e ao cumprimento das metas estabelecidas na Lei Complementar nº 101/2000 – Lei deResponsabilidade Fiscal, considere:

Os recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objetode sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.O Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolsoem até 30 dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.Quando verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento dasmetas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, ficam os Poderes Legislativosda União, dos Estados e dos Municípios autorizados a instituir contribuições de intervenção no domínioeconômico, nas suas respectivas áreas de atuação, por prazo não superior a 6 meses.Serão igualmente objeto de limitação, no limite e na proporção da receita não realizada, as despesas queconstituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço dadívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

Está correto o que se afirma emII e III, apenas.III e IV, apenas.I e II, apenas.I, II, III e IV.

E.

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A.B.C.D.

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I e IV, apenas.

(2013 – CESPE – TCE-ES – Analista Administrativo – Direito) Em atendimento ao princípio da publicidade,conforme a LRF, o administrador público deve disponibilizar.

a quem requerer os lançamentos da receita relativa a recursos ordinários, apenas.a quem requerer os lançamentos da receita de recursos extraordinários, apenas.os lançamentos da receita, independentemente de sua natureza, em tempo real, por meio da Internet.os lançamentos da receita, excluídas aquelas relativas a matéria de segurança nacional, em tempo real, por meioda Internet.a quem requerer os lançamentos da receita, independentemente de sua natureza.

CAVALCANTI, Amaro. Elementos de Finanças. Estudo Theorico-pratco. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1896. p.436.PISCITELLI, Tathiane dos Santos. Argumentando pelas consequências no direito tributário. São Paulo: Noeses, 2011.p. 139 e ss.Ao longo das consttuições, sempre esteve presente o debate acerca da ausência de autonomia municipal, reforçadapor campos de competência concorrentes entre estados e União. Sobre o tema: CARVALHO PINTO, Carlos Alberto A.de. Discriminação de Rendas – Estudo apresentado à conferência nacional de legislação tributária, instalada no Rio deJaneiro, aos 10 de maio de 1941, em defesa da tese proposta pela delegação do Estado de São Paulo. Prefeitura doMunicípio de São Paulo, 1941.VEIGA FILHO, João Pedro da. Manual da Sciencia das Finanças. São Paulo: Espindola & Comp., 1906. p. 26.CARVALHO PINTO, Carlos Alberto A. de. Discriminação de Rendas..., cit.TELLES JR., Goffredo da Silva. O Sistema Brasileiro de Discriminação de Rendas. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional,1946.BALEEIRO, Aliomar. Alguns Andaimes da Consttuição. Rio de Janeiro: Aloísio Maria de Oliveira Editor, 1950.ATALIBA, Geraldo. Apontamentos de Ciência das Finanças, Direito Financeiro e Tributário. São Paulo: Revista dosTribunais, 1969. SOUSA, Rubens Gomes de. Compêndio de Legislação Tributária. Edições Financeiras, 1964.Trabalhos da Comissão Especial do Código Tributário Nacional. Rio de Janeiro: Ministério da Fazenda, 1954.AVI-YONAH, Reuven S., The Three Goals of Taxaton, Tax L. Rev. 60, n. 1 (2006): 1-28.BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. São Paulo: Lejus, 2002.MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). Curso de Direito Tributário. Belém: Cejup; Centro de Estudos e ExtensãoUniversitária. 1999; CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Consttucional Tributário. 2. ed. São Paulo: Malheiros,1991; COÊLHO, Sacha Calmon Navarro, 1940. Comentários à Consttuição de 1998: Sistema Tributário. Rio deJaneiro: Forense, 1990.Ainda que o tema tenha disso objeto de modificação posterior, com vistas ao maior detalhamento do artgo 169 daConsttuição.Acordo de ajuda financeira que implicou um empréstmo de US$ 41,5 bilhões (recursos do FMI, Bird e BID), comcontrapartda de atngimento de metas fiscais até o final de maio de 2001. As metas se relacionavam ao superávitprimário e deviam ser cumpridas periodicamente. Sobre o tema, confira:<htp://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u53074.shtml>; GIAMBIAGI, Fabio. Finanças Públicas. 3. ed. Rio deJaneiro: Elsevier, 2008. p. 160-167; CALIXTE, André Bojikan; BIANCARELLI, André Martns; CINTRA, Antonio MarcosMacedo (eds.). Presente e Futuro do desenvolvimento brasileiro. Brasília: IPEA, 2014, p. 229-233, disponível em:<htp://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/150605_livro_presente_futuro.pdf>; GIAMBIAGI, Fabio;MOREIRA, Maurício Mesquita. A Economia brasileira nos anos 90. Rio de Janeiro: BNDES, 1999, disponível em:<htps://web.bndes.gov.br/bib/jspui/bitstream/1408/2972/1/1999_A%20economia%20brasileira%20

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nos%20anos%2090_P.pdf>.STF, ADI 3569/PE, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 02/04/2007, DJ 11.05.2007, disponível em:<htp://redir.st.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=452004>. Quanto ao veto, confira:<htp://www.conjur.com.br/2012-dez-31/andre-luis-veto-autonomia-financeira-defensoria-publica-surpreende>;<htp://www3.tesouro.gov.br/contabilidade_governamental/download/relatorios/Apresentacao_Defensorias_Publicas_Estaduais.pdf<htps://www.anadep.org.br/wtksite/cms/conteudo/20981/Paulo_Maycon_Costa_da_Silva.pdf>;<htp://www.migalhas.com.br/Quentes/17,MI170442,21048-Dilma+veta+projeto+que+concedia+autonomia+financeira+as+Defensorias>.O quadro normatvo da disciplina da atvidade financeira do Estado, porém, ainda dependeria da consideração dealgumas emendas consttucionais cujos conteúdos repercutram nessa atvidade. Contudo, considerando os temasdiversos que tais emendas abordaram, seus conteúdos específicos serão abordados nos capítulos próprios.Apenas para ilustrar, cite-se o debate sobre a modulação de efeitos em matéria tributária. O conhecimento acerca doconteúdo da Lei de Diretrizes Orçamentárias, que prevê um anexo relatvo às contngências fiscais do ente, seria degrande valia para confrontar as alegações da Fazenda quanto à existência de prejuízo irreparável nainconsttucionalidade de dado tributo. Sobre o tema, [artgo RT, no prelo].Sem olvidar, evidentemente, da possibilidade de atuação do Estado como agente de direito privado e da obtenção dereceitas via endividamento.As redações do artgo 3º da Consttuição e de diversos outros dispositvos consttucionais firmam essa premissa demaneira clara. Também sobre o tema, confira-se, por todos: SILVA, José Afonso da. “Curso de Direito ConsttucionalPositvo”. São Paulo: Malheiros, 2011. p. 213-14: “A justça concreta ou material, seria, para Perelman, a especificaçãoda justça formal, indicando a característca consttutva da categoria essencial, chegando-se às formas: a cada umsegundo a sua necessidade; a cada um segundo seus méritos; a cada um a mesma coisa. Por que existemdesigualdades é que se aspira a igualdade real ou material que busque realizar a igualização das condições desiguais,do que se extrai que a lei geral, abstrata e impessoal que incide em todos igualmente, levando em conta apenas aigualdade dos indivíduos e não a igualdade dos grupos, acaba por gerar mais desigualdades e propiciar a injustça, daípor que o legislador, sob ‘o impulso das forças criadoras do direito [como nota Georges Sarote], teve progressivamentede publicar leis setoriais para poder levar em conta diferenças nas formações e nos grupos sociais (...)”.TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 12. ed. atual. até a publicação da EmendaConsttucional n. 45 de 08.12.2004, e a LC n. 118, de 9.2.2005, que adaptou o Código Tributário Nacional à Lei deFalências. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. p. 91-92.TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro..., cit., p. 99.DECOMAIN. Pedro Roberto. Tribunais de Contas no Brasil. São Paulo: Dialétca. 2006. p. 82-83.Nessa linha, é a compreensão de BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças, 16. ed, rev, e atual.por Djalma de Campos – Rio de Janeiro: Forense, 2006; ATALIBA, Geraldo. Apontamentos de Ciências das Finanças –Direito Financeiro e Tributário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1969; e DEODATO. Alberto. Manual de Ciência dasFinanças. São Paulo: Saraiva, 1976.Sobre o tema, confira-se: <htp://www2.camara.leg.br/atvidade-legislatva/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/55a-legislatura/denuncia-contra-a-presidente-da-republica/documentos/outros-documentos/manifes-tacao-da-denunciada/ManifestaodaDenunciada.PDF>. Os decretos não numerados assinados por Dilma Roussefftotalizavam 2,3 bilhões de reais, e foram considerados criação de despesa extra ilegal em um contexto de crise fiscal,no qual a meta de superávit primário prevista no Orçamento não seria cumprida. O processo de impeachment conclui,portanto, que ocorreu violação da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2015, da Lei Orçamentária Anual (que veda acriação desse tpo de decreto quando houver desrespeito da meta fiscal), da Lei de Responsabilidade Fiscal (em vistado não cumprimento das metas orçamentárias), e da Lei do Impeachment nº 1.079/1950.Para melhor compreensão do princípio da transparência, recomenda-se ao leitor que acesse os portais “Siga Brasil” e“Portal da Transparência”, disponíveis na internet respectvamente em:<htp://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasil>; <htp://www.portaltransparencia.gov.br/>.Curso de Direito Consttucional Positvo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 736.

CAPÍTULO 2

Primeiro passo no detalhamento daatividade financeira: o estudo doorçamento público

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Sumário: 2.1 Princípios orçamentários: 2.1.1 O princípio da exclusividade; 2.1.2 Oprincípio da universalidade; 2.1.3 O princípio da unidade; 2.1.4 O princípio daanualidade; 2.1.5 O princípio da programação; 2.1.6 O princípio do equilíbrioorçamentário; 2.1.6.1 Esquema – princípios orçamentários – 2.2 As leisorçamentárias: 2.2.1 Aspectos gerais: característcas e tramitação no poderlegislatvo; 2.2.1.1 Esquema – Leis orçamentárias – 2.2.2 As leis orçamentáriaspodem ser objeto de controle concentrado de consttucionalidade?: 2.2.2.1Esquema – Cronologia do entendimento do STF. Controle abstrato das leisorçamentárias – 2.2.3 A natureza do orçamento: impositva ou facultatva?: 2.2.4Plano Plurianual – PPA; 2.2.5 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; 2.2.6 LeiOrçamentária Anual – LOA; 2.2.7 Esquemas sobre as leis orçamentárias; 2.2.7.1Esquema – Leis orçamentárias; 2.2.7.2 Esquema – Lei de diretrizesorçamentárias em detalhe; 2.2.7.3 Esquema – Lei Orçamentária Anual emdetalhe – 2.2.8 As vedações orçamentárias: 2.2.8.1 Esquemas – Vedaçõesorçamentárias. Art. 167, CR – 2.2.9 O embate entre recursos orçamentários eprestação de polítcas públicas: 2.2.10  Execução orçamentária; 2.2.10.1 Esquema – Execução orçamentária – 2.3 Questões.

O objetivo deste capítulo será realizar uma análise ampla do orçamento público, entendido,aqui, como um dos pilares da atividade financeira do Estado. Para tanto, a estrutura será a seguinte:em primeiro lugar, serão abordados alguns princípios orçamentários que, ao lado daqueles jámencionados no capítulo 1, completam a exposição sobre os princípios de direito financeiro. Depois,passaremos à análise das três leis orçamentárias previstas no ordenamento jurídico brasileiro: oPlano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. Por fim,haverá um tópico relativo à execução orçamentária e, assim, ao caminho que a despesa públicadeve enfrentar até seu efetivo pagamento.

2.1

2.1.1

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Os princípios orçamentários são diretrizes de direito financeiro que, diferentemente daquelastratadas no capítulo 1, as quais figuram como princípios gerais, aplicam-se direta e imediatamente àconfecção do orçamento pelo Estado. São, portanto, normas especificamente voltadas à elaboraçãodo orçamento público. Dentre os mais relevantes, destacam-se os seguintes: (i) exclusividade, (ii)universalidade, (iii) unidade, (iv) anualidade, (v) programação, e (vi) equilíbrio orçamentário.

Evidente que, ao lado dos princípios mencionados, está, também, o princípio da legalidade,segundo o qual os orçamentos devem ser introduzidos no ordenamento jurídico mediante leis, nosentido estrito. Contudo, esse princípio não será tratado separadamente, já que se entende que ele seencaixa nas diretrizes gerais aplicáveis ao direito financeiro, e não unicamente à disciplinaorçamentária. Por esse motivo, sobre esse tema, ficaremos limitados ao item desenvolvido nocapítulo anterior.

Feita essa ressalva, passemos, agora, à análise individual de cada um dos princípiosmencionados.

O princípio da exclusividade

O princípio da exclusividade tem suas origens na Emenda Constitucional nº 3/1926, que alteroua Constituição de 1891, a primeira da República. O artigo 34, § 1º, na redação dada pela EC, proibiaque as leis de orçamento contivessem disposições estranhas à previsão de receita e à fixação dedespesa. O que se quis foi evitar as chamadas “caudas orçamentárias”, que são exatamente essasprevisões estranhas à especificidade do direito financeiro, tais como temas afetos ao direito privado.

Não se incluíam nessa proibição (i) a autorização para a abertura de créditos suplementares epara operações de crédito como antecipação de receita; e (ii) a determinação do destino a ser dadoao superávit do exercício ou do modo de cobrir o déficit. Não se tratava de exceções, propriamente,já que em ambos os casos, apesar de não estarmos diante de uma previsão financeira em sentidoestrito e, assim, indicação dos números relativos às receitas e despesas, não se verifica a presençade elementos que fogem ao direito financeiro; as duas hipóteses tratam ou de despesas a seremrealizadas, ou de receitas a serem obtidas pelas vias de empréstimo.

A Constituição de 1988, sem diferença significativa quanto às demais, repetiu a fórmulainaugurada na reforma constitucional de 1926, inclusive no que se refere às ressalvas: na LOA, ficavedado qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e fixação de despesa, permitida aautorização para abertura de créditos suplementares e para a contratação de operações de crédito,nos termos da lei1:

Art. 165, § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e

2.1.2

à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditossuplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita,nos termos da lei.

A exemplo da previsão originalmente prevista na Constituição de 1891, as ressalvas não sãoexceções. A primeira delas visa possibilitar a realização de despesas não previstas ouinsuficientemente dotadas no orçamento (no caso dos créditos suplementares, como já abordadobrevemente no capítulo anterior), enquanto a segunda prevê a possibilidade de o ente obter recursosexternos pelas vias do endividamento – daí a menção às operações de crédito, que serão estudadasdetalhadamente no capítulo 3.

O princípio da universalidade

O princípio da universalidade estabelece a necessidade de todas as receitas e despesasestarem previstas na LOA. Trata-se, nas palavras de José Afonso da Silva, do “princípio doorçamento global”, segundo o qual devem estar contidos no orçamento os aspectos do programaorçamentário de cada órgão, o que inclui, naturalmente, as previsões de receitas e despesas, mastambém as explicações sobre os objetivos, metas e metodologia que o Governo pretende adotar narealização das despesas previstas.2

A universalidade pode ser compreendida a partir da redação do artigo 165, § 5º, daConstituição, que prescreve o dever de a União trazer na LOA as receitas e despesas não apenas deseus órgãos e poderes, mas também das empresas em que detenha maioria de capital, com direito avoto, além dos órgãos vinculados à Seguridade Social.

De outro lado, igualmente encontramos a previsão acerca da universalidade no artigo 6º da Lei4.320/1964, o qual estabelece a necessidade de todas as receitas e despesas constarem da LOA emseus valores brutos – trata-se da “regra do orçamento bruto”, que complementa o presente princípio.

Por fim, deve-se destacar que esse princípio, em que pese aplicável em nosso ordenamento, nãoimpossibilita a criação e exigência de tributos após a aprovação da lei orçamentária, sem que tenhahavido a inclusão da receita a ser gerada pela arrecadação futura da exação nas previsõesrespectivas. Isso decorre especialmente do fato de que não há, na Constituição de 1988, exigênciade cumprimento do princípio da anualidade para a exigência de tributos, o que significaria anecessidade de a exigência tributária estar contemplada no orçamento para que pudesse ser cobradano exercício seguinte.

O princípio da anualidade da lei tributária esteve presente no ordenamento brasileiro até aConstituição de 1967, quando foi suprimido, desta mesma Carta, pela Emenda Constitucional 1, de1969, e substituído pelo princípio da anterioridade. Atualmente, as únicas exigências temporaisaplicáveis ao direito tributário situam-se na observância dos princípios da irretroatividade e

2.1.3

anterioridade, previstos no artigo 150, inciso III, alíneas a, b e c, da Constituição.

O princípio da unidade

Este princípio está genericamente contemplado no artigo 2º da Lei 4.320/1964, cujo caputdetermina:

Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma aevidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidosos princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Trata-se, aqui, da necessidade de haver um único orçamento para cada ente da Federação,observada a periodicidade anual. O objetivo estaria na possibilidade de verificar todas as receitase todas as despesas a um só tempo e, ainda, identificar a existência ou não de equilíbrioorçamentário.

O princípio ainda está vigente e não seria correto afirmar que sofreu relativização pelo fato de aprópria Constituição admitir e exigir, como será visto mais adiante, a presença de diversas contas(chamadas de “orçamentos”) na LOA da União, nos termos do artigo 165, § 5º:

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades daadministração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,detenha a maioria do capital social com direito a voto;III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a elavinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos emantidos pelo Poder Público.

Em verdade, o dispositivo acima transcrito reafirma o princípio da unidade, na medida em queexige que todas essas previsões acerca das receitas e despesas estejam previstas em uma única lei: alei orçamentária anual. Sobre o tema, Augusto Alexandre Machado destaca3:

Não se pode confundir a separação dos orçamentos da receita e da despesa com o que sedenomina pluralidade orçamentária. Essa significa a existência de vários orçamentos especiaisrelativos a determinadas receitas e despesas, ficando, cada um, com responsabilidade própria,decorrentes de seus recursos e compromissos. Daí a distinção entre unidade orçamental comunidade legal. Pode haver pluralidade de documentos orçamentários com unidade deorçamento, desde que todas as receitas e despesas formem um todo harmônico, homogêneo, umfundo comum donde se tiram os recursos para o custeio de todos os serviços públicos.

2.1.4

Por fim, vale mencionar que o artigo 56 da Lei 4.320/1964 estabelece o dever de orecolhimento de todas as receitas ser feito “em estrita observância ao princípio de unidade detesouraria”, sendo proibidas as fragmentações, para a criação de caixas especiais. Tal princípio éreforçado pelo artigo 164, § 3º, da Constituição, que prescreve o dever de as disponibilidadesfinanceiras da União serem depositadas no Banco Central, e as dos estados, Distrito Federal emunicípios em instituições financeiras especiais.

O objetivo é assegurar maior transparência e controle ao total das receitas e, assim, maisprecisão na aferição do resultado do exercício. A única exceção está na disponibilidade de caixa dosregimes de previdência social geral e próprio dos servidores públicos, que ficarão depositadas “emconta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, comobservância dos limites e condições de proteção e prudência financeira”, conforme determina oartigo 43, § 2º, da LRF.

O princípio da anualidade

O princípio da anualidade refere-se estritamente à vigência dos orçamentos e não se confundecom aquele relativo à exigência de tributos, não mais presente em nossa Constituição.

Sendo assim, como regra, os orçamentos valerão para um único exercício financeiro, que,atualmente, compreende o intervalo entre 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, nostermos do artigo 34 da Lei 4.320/1964. O objetivo é garantir que as contas públicas e as previsõesrespectivas sejam reavaliadas ano a ano, seja do ponto de vista político, pelas mãos do CongressoNacional, que aprova a proposta orçamentária para o exercício seguinte e, assim, tem oportunidadede fiscalizar as contas do ano anterior, seja do ponto de vista financeiro, para representar oencerramento das atividades de obtenção de receitas e dispêndio de dinheiro público.

A exigência da observância da anualidade encontra-se na redação do caput do artigo 2º da Lei4.320/1964, ao lado dos princípios da unidade e universalidade. Das três leis orçamentáriasatualmente presentes no ordenamento brasileiro, quais sejam, PPA, LDO e LOA, apenas o PPA não éuma lei anual. Conforme será visto mais adiante, o Plano Plurianual terá vigência por quatroexercícios financeiros e, diante disso, seria possível indagar se se trata de uma exceção àanualidade. A resposta deve ser negativa, por dois motivos.

Em primeiro lugar, porque o PPA apenas tratará apenas de algumas despesas específicas (as decapital e as relativas aos programas de duração continuada), com vistas a estabelecer os grandesobjetivos e metas do Governo para o período mencionado (quatro anos). Depois, porque, ainda que aprevisão das despesas seja relativa aos quatro próximos anos, sua execução observará o exercíciofinanceiro e será realizada pelas regras estabelecidas na LDO e na LOA.

Portanto, deve se concluir que o princípio da anualidade, além de estar indubitavelmente

2.1.5

2.1.6

presente na elaboração das leis orçamentárias brasileiras, é decorrência necessária da própriaestrutura orçamentária: se os orçamentos são, genericamente, previsões de receitas e despesas e,assim, estimativas para o futuro, a periodicidade é um elemento essencial, que não pode serafastado.

O princípio da programação

De acordo com esse princípio, o orçamento não deve conter apenas as estimativas para asreceitas e despesas do próximo exercício financeiro, mas, também, a previsão de objetivos emetas relacionados à realização das necessidades públicas. Essa característica pode serobservada pela redação de alguns dispositivos constitucionais, especialmente os §§ 4º e 7º do artigo165, abaixo transcritos:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: [...]§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serãoelaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.[...]§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o planoplurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critériopopulacional.

Como se percebe, todos tratam ou do papel do orçamento na programação relativa ao alcancede metas gerais, como a redução das desigualdades entre as diversas regiões do País (artigo 165, §7º), ou o cumprimento dessas metas à observância dos orçamentos (artigo 165, § 4º). Exatamenteesse ponto foi objeto de análise recente pelo Tribunal de Contas da União que, ao analisar as contasdo Governo Federal de 2016, destacou a concentração de renúncias de receitas nas regiões maisdesenvolvidas economicamente e, assim, uma potencial ofensa à meta de redução da desigualdadepelo uso dos benefícios tributários4.

Portanto, trata-se de utilizar os orçamentos não apenas como instrumentos para a previsão dereceitas e despesas, mas, igualmente, como forma de atingir objetivos almejados pelo legisladorconstituinte.

O princípio do equilíbrio orçamentário

O equilíbrio orçamentário é uma exigência relativa às contas públicas, que deverãoapresentar o mesmo montante quando se trata de estimar as receitas e as despesas. Dessaforma, esse princípio busca a igualdade numérica entre as entradas e saídas da administração,

2.1.6.1

2.2

afastando-se a presença de déficit ou superávit.A Constituição de 1988 não contempla tal princípio e, por essa razão, seria possível afirmar a

desnecessidade de sua observância. Contudo, a análise da LRF demonstra que, apesar de não setratar de uma diretriz constitucional, a busca pelo equilíbrio está presente em suas disposições e,assim, deve ser entendida como uma meta a ser atingida na elaboração dos orçamentos.

Como exemplo, podemos citar o artigo 1º, § 1º, que vincula a existência de “equilíbrio dascontas públicas” à responsabilidade na gestão fiscal e, ainda, o artigo 4º, inciso I, alínea a, o qualatribui à LDO o papel de dispor sobre o “equilíbrio entre receitas e despesas”.

Ademais, o fato de a LRF prever a necessidade de estimativas futuras nas leis orçamentárias e,ainda, previsão de impacto orçamentário-financeiro em outras hipóteses reforça a busca doequilíbrio. Mais especificamente, seria possível mencionar a relevância deste princípio na disciplinada LDO.

Como exemplo, cite-se o artigo 4º que prevê, detalhadamente, o conteúdo do Anexo de MetasFiscais, integrante da LDO, cuja função é fixar as metas financeiras para o próximo exercício e, alémdisso, realizar uma projeção para os próximos dois exercícios (art. 4º, § 1º). Ademais, ao disciplinaros requisitos para a concessão de renúncia de receitas (art. 14), bem como para a criação dedespesas obrigatórias de caráter continuado (art. 17) prescreve o dever de o proponente estimar oimpacto orçamentário-financeiro da medida para o exercício presente e os dois seguintes. Todasessas hipóteses reforçam a persecução do equilíbrio orçamentário.

Porém, não obstante a existência de mecanismos visando assegurar tal equilíbrio, a situaçãofiscal atual do Brasil é de déficit nas contas públicas, ocasionado por grave crise política eeconômica. Tal cenário apenas corrobora a importância dos mecanismos institucionais de controle ebusca do equilíbrio orçamentário, na medida em que eles podem agir como propulsores para oretorno a um ambiente fiscal mais estável.

Esquema – Princípios Orçamentários

AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS

2.2.1

(i)(ii)

(iii)

Aspectos gerais: características e tramitação no Poder Legislativo

O artigo 165 da Constituição estabelece a existência de três leis orçamentárias em nossoordenamento, todas de iniciativa do Poder Executivo: o Plano Plurianual (PPA), a Lei deDiretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). De um ponto de vistageral, é possível dizer que o PPA é a lei orçamentária mais abstrata de todas, já que trata dos grandesobjetivos da Administração pelo prazo de quatro anos, enquanto a LOA é a mais concreta, pois tem afunção de estabelecer, detalhadamente, as receitas e despesas públicas de um dado exercício.

Ainda que, em todos os casos, a iniciativa seja do Poder Executivo, deve-se notar que, tendo-seem vista a autonomia administrativa e financeira do Poder Judiciário, a este competirá oencaminhamento de proposta orçamentária relativa a seus interesses, a qual será objeto de análisepelo Congresso Nacional juntamente com a proposta do Executivo. Essa exigência está prevista noartigo 99, §§ 1º e 2º, da Constituição.

Sendo assim, uma vez consolidada a proposta, ela será encaminhada para análise conjunta dasduas casas do Congresso Nacional, que a fará por meio de uma Comissão mista permanente deSenadores e Deputados. Referida comissão, nos termos do artigo 166 da Constituição, deverá, alémde examinar e emitir parecer sobre tais projetos, também examinar e emitir parecer sobre os planos eprogramas nacionais, regionais e setoriais eventualmente previstos nas leis orçamentárias, bem comoacompanhar e fiscalizar as respectivas execuções orçamentárias (§ 1º). Tal Comissão, de outro lado,irá receber as emendas aos projetos de lei referidos e também sobre elas emitirá parecer, semprejuízo da apreciação pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional (artigo 166, § 2º).

Esses projetos de lei poderão ser objeto de alteração posterior por iniciativa do próprioPresidente da República via mensagem encaminhada ao Congresso Nacional, desde que ainda nãotenha sido iniciada a votação, pela Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta, segundodispõe o artigo 166, § 5º, da Constituição. De outro lado, nos termos do artigo 166, § 4º, eventuaisemendas ao projeto da LDO não poderão ser aprovadas se incompatíveis com o PPA.

Ainda acerca das emendas ao orçamento, é importante destacar que as emendas ao projeto daLOA ou aos projetos que o modifiquem, apesar de possíveis, não são indiscriminadas. Nostermos do § 3º do artigo 166, referidas emendas apenas poderão ser aprovadas se:

forem compatíveis com o PPA e a LDO;indiquem os recursos necessários para a alteração proposta, admitidos tão somente aquelesque sejam provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: dotaçõespara pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionaispara Estados, Municípios e Distrito Federal; esejam relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do textodo projeto de lei. De outro lado, os recursos que, por conta de veto, emenda ou rejeição do

projeto da LOA, ficarem sem as despesas correspondentes poderão ser utilizados paraautorizações posteriores de despesas, via abertura de créditos especiais ou suplementares,condicionadas à autorização legal prévia e específica (artigo 166, § 8º).

Tratando-se do PPA, é importante dizer que as emendas a esse projeto deverão observar asregras do artigo 63, I, da Constituição, que determina não ser possível o aumento de despesa previstanos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente, ressalvados os casos previstos no artigo 166, §§3º e 4º, os quais disciplinam as emendas aos projetos da LOA e da LDO. Dessa forma, conclui-seque o PPA não poderá sofrer emendas que visem à majoração das despesas ali previstas.

Vale ainda indagar acerca do prazo para o encaminhamento das propostas orçamentárias.Esse tema, de acordo com o que estabelece o artigo 166, § 6º, da Constituição, é afeto à disciplina dalei complementar:

§ 6º – Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamentoanual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da leicomplementar a que se refere o art. 165, § 9º.

A despeito da previsão constitucional, ainda não há regulamentação a esse respeito, pelo oque os prazos para o encaminhamento de tais projetos ficam disciplinados pelo disposto no artigo 35do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ao texto constitucional (ADCT):

§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serãoobedecidas as seguintes normas:I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeirodo mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes doencerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até oencerramento da sessão legislativa;II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meioantes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até oencerramento do primeiro período da sessão legislativa;III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes doencerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento dasessão legislativa.

Em outras palavras, o PPA deve ser encaminhado até o dia 31 de agosto do primeiro ano demandato, a LDO, até 15 de abril de cada ano e a LOA, até 31 de agosto de cada exercício. Apósanalisadas pelo Congresso Nacional, serão devolvidas ao Presidente da República, para sanção noprazo de quinze dias. A devolução do PPA e LOA observará o encerramento da sessão legislativa(i.e. 22 de dezembro de cada ano), enquanto o retorno da LDO terá por prazo o dia 17 de julho decada ano.

2.2.1.1

Finalmente, deve-se reiterar que o Poder Legislativo tem a prerrogativa de rejeitar o projeto daLOA – mas não o da LDO, nos termos do artigo 57, § 2º, da Constituição – e o resultado será o deque o ente federativo restará sem orçamento para o exercício seguinte. Na hipótese de uma situaçãocomo essa ocorrer, a solução para a realização de despesas está na abertura de créditossuplementares, caso a caso, nos termos do já mencionado artigo 166, § 8º, da Constituição.

Segundo a jurisprudência do STF, proposta de emenda orçamentária oferecidapelo Poder Legislatvo não viola a competência do Poder Executvo para iniciarprojetos de leis orçamentárias (CR, artgo 165, caput, mas sem prejuízo danecessária observância das vedações orçamentárias previstas na Consttuição.Sobre o tema, confira-se trecho da ementa da ADI 1050 MC/SC, de relatoria doMinistro Celso de Mello:

“O poder de emendar projetos de lei – que se reveste de naturezaeminentemente consttucional – qualifica-se como prerrogatva de ordem polít-co-jurídica inerente ao exercício da atvidade legislatva. Essa prerrogatvainsttucional, precisamente por não traduzir corolário do poder de iniciar oprocesso de formação das leis (RTJ 36/382, 385 – RTJ 37/113 – RDA102/261), pode ser legitimamente exercida pelos membros do Legislativo,ainda que se cuide de proposições constitucionalmente sujeitas àcláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, Rel. Min. Celso de Mello),desde que – respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição daRepública – as emendas parlamentares (a) não importem em aumento dadespesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade lógica (relação depertnência) com a proposição original e (c) tratando-se de projetosorçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observem as restrições fixadas no art.166, §§ 3º e 4º da Carta Polítca. Doutrina. Jurisprudência. – Inobservância, nocaso, pelos Deputados Estaduais, quando do oferecimento das emendasparlamentares, de tais restrições. Precedentes do Supremo Tribunal Federal.Suspensão cautelar da eficácia do diploma legislatvo estadual impugnado nestasede de fiscalização normatva abstrata.”5

Esquema – Leis orçamentárias

LEIS ORÇAMENTÁRIAS: PPA, LDO e LOA

2.2.2 As leis orçamentárias podem ser objeto de controle concentrado deconstitucionalidade?

Outra questão geral que merece destaque se refere à possibilidade de as leis orçamentáriasserem objeto de controle abstrato de constitucionalidade. Acerca disso, houve inegável evoluçãojurisprudencial.

Desde pelo menos 1998, o Supremo Tribunal Federal manifestava entendimentoacerca da impossibilidade de controle em abstrato de leis orçamentárias (ADI1640 QO). Segundo essa posição, tais leis seriam, do ponto de vista material,atos administratvos concretos e, por isso, não estariam alcançadas pelo controleconcentrado de consttucionalidade. Acerca do tema, confira-se trecho da ementada ADI 2057:

1. Consttui ato de natureza concreta a emenda parlamentar que encerra tãosomente destnação de percentuais orçamentários, visto que desttuída dequalquer carga de abstração e de enunciado normatvo. 2. A jurisprudênciadesta Corte firmou entendimento de que só é admissível ação direta deinconsttucionalidade contra ato dotado de abstração, generalidade eimpessoalidade. 3. A emenda parlamentar de reajuste de percentuais emprojeto de lei de diretrizes orçamentárias, que implique transferência derecursos entre os Poderes do Estado, tpifica ato de efeito concreto a inviabilizaro controle abstrato. 4. Ação direta não conhecida.6

Essa posição foi posteriormente reafirmada no julgamento das ADIs 2100 e 2484:

Consttucional. Lei de Diretrizes Orçamentárias. Vinculação de percentuais aprogramas. Previsão da inclusão obrigatória de investmentos não executadosdo orçamento anterior no novo. Efeitos concretos. Não se conhece de açãoquanto a lei desta natureza. Salvo quando estabelecer norma geral eabstrata. Ação não conhecida.7

Consttucional. Ação direta de inconsttucionalidade. Lei com efeito concreto. Leide diretrizes orçamentárias: Lei 10.266, de 2001. I – Leis com efeitos

concretos, assim atos administratvos em sentdo material: não se admite oseu controle em abstrato, ou no controle concentrado deconsttucionalidade. II – Lei de diretrizes orçamentárias, que tem objetodeterminado e destnatários certos, assim sem generalidade abstrata, é lei deefeitos concretos, que não está sujeita à fiscalização jurisdicional nocontrole concentrado. III – Precedentes do Supremo Tribunal Federal. IV. –Ação direta de inconsttucionalidade não conhecida.8

Porém, em 2003, o Tribunal começou a acenar para uma mudança nessa posição,com o julgamento da ADI 2925, conforme se depreende da ementa a seguir:

PROCESSO OBJETIVO – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –LEI ORÇAMENTÁRIA. Mostra-se adequado o controle concentrado deconsttucionalidade quando a lei orçamentária revela contornos abstratose autônomos, em abandono ao campo da eficácia concreta. LEIORÇAMENTÁRIA – CONTRIBUIÇÃO DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIOECONÔMICO – IMPORTAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DE PETRÓLEO EDERIVADOS, GÁS NATURAL E DERIVADOS E ÁLCOOL COMBUSTÍVEL –CIDE – DESTINAÇÃO – ARTIGO 177, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Éinconsttucional interpretação da Lei Orçamentária 10.640, de 14 de janeiro de2003, que implique abertura de crédito suplementar em rubrica estranha àdestnação do que arrecadado a partr do disposto no § 4º do artgo 177 daConsttuição Federal, ante a natureza exaustva das alíneas “a”, “b” e “c” doinciso II do citado parágrafo.

A questão girou em torno de saber se a Lei Orçamentária 10.640/2003, quedeterminou a desvinculação de parte das receitas a serem arrecadadas com aCIDE Combustveis, seria consttucional. Como se sabe, essa contribuição estáprevista no artgo 177, § 4º, da Consttuição, e tal dispositvo determina o exatodestno das receitas arrecadadas com o tributo, quais sejam: (i) o pagamento desubsídios a preços ou transporte de álcool combustvel, gás natural e seusderivados e derivados de petróleo; (ii) o financiamento de projetos ambientaisrelacionados com a indústria do petróleo e do gás; e (iii) o financiamento deprogramas de infraestrutura de transportes.A lei orçamentária referida, de outro lado, em seu artgo 4º, inciso I, estabeleceu,dentre outras providências, a possibilidade de destnação dos recursos da CIDEpara reserva de contngência e, ainda, a aplicação de 10% do excesso de

arrecadação da contribuição na abertura de créditos adicionais, cuja finalidade nãoestaria diretamente relacionada com os motvos ensejadores de criação de taltributo. O Supremo Tribunal Federal recebeu a ADI que questonava exatamente onão cumprimento da norma consttucional sobre a destnação da CIDE e decidiuque, nesse caso específico, a norma teria densidade normatva abstratasuficiente para ser objeto de controle concentrado de consttucionalidade. Nessesentdo são as palavras do Ministro Sepúlveda Pertence:

Neste caso, reconheço a generalidade da norma de autorização absolutamenteabstrata, que permite ao Presidente da República, dadas certas condições defato, criar créditos suplementares, segundo o que se pretende, contrariandodiretamente uma norma consttucional. Esta, com relação a certa contribuição,impõe a aplicação total do produto de sua arrecadação, nas suas finalidadesconsttucionais.

No mérito, a ação foi julgada procedente, para se reconhecer ainconsttucionalidade da desvinculação dos recursos da CIDE. Esse julgamentorepresentou uma relatvização na jurisprudência anterior do Supremo e, assim, apossibilidade, ao menos em tese, de as leis orçamentárias serem objeto decontrole de consttucionalidade em abstrato. Uma posição diversa, conformeressaltou o Ministro Marco Aurélio nessa mesma ocasião, levaria “por colocar a leiorçamentária acima da Carta da República”.Mais recentemente, em 2008, o tema foi novamente levado ao Supremo TribunalFederal por conta da Medida Provisória 405/2005, convertda na Lei 11.685/2008,que determinou a abertura de créditos extraordinários sem que estvessempresentes as justficatvas consttucionais para tanto, quais sejam: calamidadepública, guerra ou comoção interna, nos termos do artgo 167, § 3º, daConsttuição.Dessa feita, no julgamento da ADI 4048, ajuizada contra tal norma, o Plenário doSupremo posicionou-se de maneira diversa: entendeu que a análise material danorma, para fins de identficação de sua abstração, não era necessária, na medidaem que se estvesse diante de uma lei em sentdo formal. O simples fato de setratar de uma lei questonada perante o Tribunal, já justficava a possibilidadede controle em abstrato de sua consttucionalidade, independentemente docaráter abstrato ou concreto da norma em questão. Ponderações acerca dadensidade normatva da norma atacada somente fariam sentdo se se tratasse deato infralegal, o que não era o caso.

2.2.2.1

Portanto, estando-se diante de uma lei em sentdo formal (i.e., ato aprovado peloPoder Legislatvo, com sanção do Chefe do Executvo), seria possível o controle viaADI, independentemente do conteúdo da norma atacada:

II. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMASORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo TribunalFederal deve exercer sua função precípua de fiscalização daconsttucionalidade das leis e dos atos normatvos quando houver umtema ou uma controvérsia consttucional suscitada em abstrato,independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seuobjeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controleabstrato de consttucionalidade.

Com esse entendimento, o Supremo Tribunal Federal mudou radicalmente aposição anteriormente firmada e reconheceu a inconsttucionalidade doscomandos acima mencionados.Poucos meses depois, a Medida Provisória 402/2007, convertda na Lei11.656/2008, que, igualmente, promoveu a abertura de créditos extraordináriossem observância do artgo 167, § 3º, da Consttuição, foi atacada na ADI 4049, e oTribunal reiterou o entendimento então estabelecido. Veja-se o seguinte trechoementado:

1. A lei não precisa de densidade normatva para se expor ao controleabstrato de consttucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicaçãoprimária da Consttuição. Para esse tpo de controle, exige-se densidadenormatva apenas para o ato de natureza infralegal. Precedente: ADI 4.048-MC.

Portanto, para fins do questonamento na via abstrata de uma lei orçamentária(qualquer que seja), deve-se ter mente o reconhecimento dessa possibilidadepelo Supremo Tribunal Federal por duas ocasiões subsequentes, o que,seguramente, autoriza afirmar a consolidação da jurisprudência nesse sentdo.

Esquema – Cronologia do entendimento do STF. Controle abstrato das leisorçamentárias

2.2.3 A natureza do orçamento: impositiva ou facultativa?

Por fim, como último tópico desta parte mais geral sobre as leis orçamentárias, deve-se tratardo debate acerca da impositividade, ou não, do orçamento público. A questão aqui é a de saber se asdisposições relativas a receitas e despesas deverão ser necessariamente cumpridas pelo PoderPúblico ou, ao contrário, se se trata de mera sugestão de gastos, sem que haja o dever legal deimplementá-los.

Sobre isso deve-se dizer que, no Brasil, o orçamento é, via de regra, autorizativo e nãoimpositivo. Desse modo, o que se tem é mera previsão de gastos, que serão realizados de acordocom a disponibilidade das receitas arrecadadas no exercício. A previsão de uma dada despesa nãonecessariamente implica sua realização, já que o Poder Executivo tem a discricionariedade deajustar os gastos públicos diante das necessidades que se realizam ao longo do exercício.

Contudo, a aprovação da LDO de 2014, abriu-se um debate sobre a possibilidade de se inverteresse quadro no Brasil. O artigo 52 da Lei 12.919/2013 estabeleceu a obrigatoriedade de execuçãodas emendas parlamentares individuais, até o limite de 1,2% da receita corrente líquida, sendo quemetade desse valor seria, necessariamente, destinado à saúde. Ainda que seja limitada, essedispositivo obriga a execução de despesas – o que acabou por conferir certa impositividade aoorçamento de 2014.

Em 2015, porém, tal previsão não se repetiu. A LDO deste ano foi aprovada sem qualquermenção à impositividade. A principal razão para tanto foi a tramitação, no Congresso Nacional, daPEC 358/2013, que pretendia alterar os artigos 165 e 166 da Constituição, para incorporar aobrigação de execução orçamentária e financeira de parte das emendas parlamentares – exatamentecomo se deu no texto da LDO de 2014. Em 10.02.2015, a PEC foi aprovada na Câmara dos

Deputados em segundo turno e promulgada pelo Congresso Nacional, em 17.03.2015, como a EC86/2015.

A nova redação constitucional repete a fórmula da LDO/2014: as emendas individuais ao PLOAserão aprovadas no limite de 1,2% da receita corrente líquida, sendo que 0,6% deve ser destinado aações e serviços públicos de saúde. Além disso, nos termos do § 11 do mesmo artigo, passa a serobrigatória a execução orçamentária das programações previstas no § 9º, em montantecorrespondente a 1,2% da receita corrente líquida realizada no exercício.

Ou seja, a obrigatoriedade ficou limitada às emendas parlamentares, sendo garantido um dadopercentual para a saúde. Como não se incluem no dever de execução os gastos com pagamento depessoal e encargos sociais, o objetivo do legislador constitucional foi o de criar um mecanismo queassegurasse o efetivo gasto em ações de saúde, para somar receitas àquelas já vinculadasconstitucionalmente (art. 198, §§ 1º e 2º, da CR), que serão tratadas em capítulo próprio.

No geral, portanto, não é possível dizer que o orçamento é impositivo. A EC 86/2015 introduziuapenas uma vinculação bastante específica no que se refere à execução obrigatória de previsõesorçamentárias.

Não obstante isso, mesmo que diante do quadro normativo atual o orçamento não seja em geralimpositivo, é importante destacar que grande parte das receitas do Estado tem destinação própriae, assim, está vinculada a finalidades específicas. Isso significa que, nesse aspecto, o orçamento ésim impositivo da perspectiva da aplicação dos recursos arrecadados. Como exemplo, citemse oscasos das contribuições destinadas ao financiamento da Seguridade Social: todos os valoresarrecadados em função do pagamento de tais contribuições serão necessariamente gastos comsaúde, previdência e assistência social, que são as necessidades públicas vinculadas à Seguridade,nos termos do artigo 194 da Constituição.

Sendo assim, reitere-se: do ponto de vista das receitas das contribuições, há impositividadequanto ao destino das receitas, já que se verifica vinculação obrigatória das entradas, não havendogrande margem para a discricionariedade do Poder Público neste aspecto.

Nesse sentido, inclusive, têm-se observado manobras legislativas a fim de desvincular parte doorçamento das contribuições e, desse modo, conferir ao administrador maior liberdade no manejodessas verbas. Trata-se da denominada “desvinculação das receitas da União” (DRU), cujo iníciose deu em 2000, com a publicação da Emenda Constitucional nº 27, que acresceu ao ADCT o artigo76.

De acordo com a redação original, tal desvinculação, que atingia 20% da arrecadação deimpostos e contribuições sociais da União, já instituídos ou não, deveria vigorar até o exercício de2003, sem que houvesse prejuízo às transferências constitucionalmente previstas, decorrentes darepartição da arrecadação de impostos entre os entes da Federação. Contudo, o que se viu foramprorrogações sucessivas de referida desvinculação, nos termos das Emendas Constitucionais42/2003, 56/2007, 68/2011 e a mais recente, 93/2016, que prorrogou a DRU até 31.12.2023 e

aumentou o percentual de desvinculação para 30%.Nos termos da Emenda Constitucional recém aprovada, permanecem desvinculados de órgão,

fundo ou despesa, “30% da arrecadação da União relativa às contribuições sociais, sem prejuízo dopagamento das despesas do Regime Geral da Previdência Social, às contribuições de intervenção nodomínio econômico e às taxas, já instituídas ou que vierem a ser criadas até a referida data”.

Na mesma linha das versões anteriores, a repartição da arrecadação de impostos não seráafetada, nem sequer a arrecadação da contribuição social ao sa-lário-educação, prevista no artigo212, § 5º da Constituição Federal. A diferença, porém, está na desvinculação das receitas das taxas eo aumento do percentual de desvinculação.

Além desses pontos, a EC 93/2016 trouxe outra novidade: estabeleceu, nos artigos 76-A e 76-Bdo ADCT, a desvinculação de 30% das receitas dos estados, do Distrito Federal e dos municípiosrelativas a “impostos, taxas e multas, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data,seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras receitas correntes”. Nos termos dosparágrafos únicos de tais dispositivos, ficam excluídas da desvinculação, dentre outras, as despesascom saúde, educação e aquelas decorrentes da repartição da arrecadação tributária.

O objetivo, aqui, foi assegurar certa flexibilidade orçamentária também aos estados emunicípios, que, conforme é sabido, têm enfrentado grandes dificuldades financeiras em face da criseeconômica que se instala no país desde 2014. Nesse sentido, confira-se trecho da Exposição deMotivos da Emenda Aditiva nº 3/2015:

Os Municípios, os Estados e o Distrito Federal estão sujeitos a uma estrutura orçamentária efiscal com elevado volume de despesas obrigatórias, tais como as relativas a pessoal e abenefícios previdenciários, além de expressiva vinculação das receitas orçamentárias”, sendonecessário fornecer-lhes instrumentos a permitir “que uma parte das receitas não fique sujeita avinculações, podendo ser alocadas no orçamento com maior flexibilidade.

Disso tudo se conclui que a criação e manutenção da DRU e, mais recentemente, a criaçãodas DRE e DRM, apenas corroboram o fato de que o orçamento no Brasil, em que pese nãoimpositivo, apresenta pouca margem de liberdade para o administrador, já que uma parteconsiderável das receitas é vinculada. Não obstante, isso não pode ser visto como umacaracterística suficiente para alterar os efeitos das leis orçamentárias: mesmo com algumas receitasvinculadas, de um ponto de vista geral o orçamento é autorizativo e não impositivo, embora, reiterese, haja impositividade em relação ao destino de grande parte das receitas.

Feitas essas considerações, cumpre passar para a análise mais específica de cada uma das leisorçamentárias e do respectivo regramento tanto na Constituição quanto no texto da LRF.

2.2.4

A EC 27/2000, que criou a DRU, foi objeto da ADI 2199, cujo julgamento somentese deu doze anos após a sua propositura. Em decisão monocrátca, o MinistroRelator Marco Aurélio declarou o pedido prejudicado, sob o argumento de quetais normas possuem “caráter transitório, cujos efeitos já se encontramexauridos”9 No âmbito difuso, a emenda também teve sua consttucionalidadequestonada. O fundamento era o de que a contribuição social nasceu para servinculante à determinada despesa, e que a desvinculação de 20% das receitasteria, por consequência, criado um tributo inominado. Em julgado de 2009,10 o STFdecidiu que a desvinculação parcial do produto da arrecadação não importa emcriação de tributo, e que a emenda não viola cláusulas pétreas, vez que suamatéria não estaria contemplada no artgo 60, § 4º, da CR.

Plano Plurianual – PPA

O PPA está genericamente previsto no artigo 165, inciso I, da Constituição e detalhado no § 1ºdesse mesmo dispositivo. De acordo com o texto constitucional, o PPA terá por objetivo estabelecer,de forma regionalizada, “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para asdespesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duraçãocontinuada”. Essa norma terá vigência de quatro anos e, nos termos do artigo 165, § 4º, daConstituição, todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos no textoconstitucional deverão ser elaborados em consonância com o PPA.

Essas disposições permitem dizer que referida lei orçamentária assume o papel de ser o padrãodo planejamento das ações do Governo pelos próximos quatro anos, e uma afirmação como essapode ser justificada tanto pelo fato de que, ainda segundo a Constituição – agora no artigo 167, § 1º,“nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado semprévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime deresponsabilidade”, quanto pela menção aos tipos de despesas que estarão previstas no PPA.

Conforme visto, o artigo 165, § 1º, determina que o PPA apenas trate das despesas de capital eoutras delas decorrentes, e das despesas de duração continuada. Isso significa que essa leiorçamentária irá se preocupar com um tipo bastante específico de despesa: aquelas cuja execuçãoresulta no aumento do patrimônio líquido da administração (despesas de capital) e aquelas cujaexecução ultrapassa o exercício financeiro (despesas de duração continuada).

Sendo assim, não é de interesse do PPA disciplinar despesas com o custeio da máquinapública – as chamadas despesas correntes – ou mesmo outros gastos mais triviais da administração.

2.2.5

O que o legislador constitucional pretendeu foi dar à administração a possibilidade de colocar emprática um grande plano de governo, que seria executado por um período relativamente longo: quatroanos.

Por fim, deve-se mencionar que o projeto original da LRF, submetido à sanção do Presidente daRepública, continha um dispositivo que disciplinava o PPA (artigo 3º), para estabelecer,especialmente, o prazo para o envio da lei pelo Poder Executivo, que seria o dia 30 de abril doprimeiro ano do mandato do Chefe do Executivo. Tal dispositivo foi vetado pelo Presidente, sob oargumento de que esse prazo representaria um período muito reduzido para a elaboração de uma leitão complexa. Confira-se:

O caput deste artigo estabelece que o projeto de lei do plano plurianual deverá ser devolvidopara sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, enquanto o § 2ºobriga o seu envio, ao Poder Legislativo, até o dia 30 de abril do primeiro ano do mandato doChefe do Poder Executivo. Isso representará não só um reduzido período para a elaboraçãodessa peça, por parte do Poder Executivo, como também para a sua apreciação pelo PoderLegislativo, inviabilizando o aperfeiçoamento metodológico e a seleção criteriosa deprogramas e ações prioritárias de governo.11

Em virtude disso, as únicas disposições normativas sobre o PPA são aquelas constantes daConstituição, o que torna a análise dessa lei orçamentária bem menos complexa, em comparação comas demais.

Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

A LDO está inicialmente prevista no artigo 165, inciso II, da Constituição e, ao lado das outrasleis orçamentárias, é também de iniciativa do Poder Executivo.

De acordo com a redação do § 2º desse mesmo artigo, a LDO terá por função precípuaestabelecer as metas e prioridades da administração pelo período de um ano – logo, para oexercício seguinte. No estabelecimento de tais metas e prioridades, a LDO irá dispor acerca darealização das despesas de capital também para o exercício financeiro subsequente. Isso permiteafirmar que estamos diante de uma norma que visa a dar concretude ao PPA.

Em poucas palavras, a questão é: o PPA é um orçamento-programa, que define as grandesmetas e prioridades da administração por um período maior de tempo – trata-se de norma comalto grau de abstração. Já a LDO, cuja vigência será apenas de um ano, deve garantir aconcretização do PPA e conferir às metas ali fixadas a possibilidade de uma realização maisimediata; já no próximo exercício.

Contudo, as funções da LDO não se esgotam na realização do PPA. Ainda segundo determina oartigo 165, § 2º, da Constituição, referida lei irá, também:

(i)(ii)(iii)

(i)(ii)

(iii)

(iv)

orientar a elaboração da lei orçamentária anual;dispor sobre as alterações na legislação tributária; eestabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

De outro lado, a LRF dispõe longamente sobre os objetivos e características da LDO em seuartigo 4º; além das exigências constitucionais, a lei disporá sobre:

o equilíbrio entre receitas e despesas;os critérios e forma de limitação de empenho, nos casos de haver a necessidade de reduzirdespesas ou em virtude do excesso de endividamento, ou por conta do não atingimento dasmetas de resultado fixadas na LDO;as normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programasfinanciados com recursos dos orçamentos; eas condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.

O § 3º do artigo 4º da LRF ainda prescreve a necessidade de a LDO conter um Anexo deRiscos Fiscais, cujo objetivo será não apenas avaliar os possíveis passivos contingentes daAdministração e os outros riscos que possam ter efeitos danosos sobre as contas públicas, comotambém informar quais providências deverão ser tomadas na hipótese de as contingências previstasvirem à tona.

As previsões contidas nesse anexo têm sido utilizadas pela Procuradoria da Fazenda Nacionalpara embasar pedidos de modulação de efeitos de julgamentos de natureza tributária ocorridos noSupremo Tribunal Federal. Não raro, a PGFN menciona o prejuízo que uma dada decisão pelainconstitucionalidade de um tributo pode gerar nas contas públicas e fundamenta seu pleito demodulação nos números da LDO.

A despeito de ser em tese possível o uso de argumentos consequencialistas que tenham porobjeto os resultados de uma dada decisão nas finanças públicas12, a análise dos Anexos de RiscosFiscais presentes em diversas LDOs mostram que os números lá contidos não são reflexo de umaapuração cuidadosa quanto ao prejuízo efetivo ao orçamento. Não há uma explicação clara de comoa administração conclui que o impacto nas contas públicas é aquele, nem sequer de formasinstitucionais de os contribuintes contestarem esse valor.

Essa postura enfraquece tal anexo e prejudica a transparência necessária que deve embasar arelação Fisco-contribuinte. Por essa razão, registramos aqui a crítica quanto ao uso desproporcionalque se tem feito desses números, os quais não parecem refletir o real impacto orçamentário doreconhecimento da inconstitucionalidade de tributos13.

Para além do Anexo de Riscos Fiscais, a LRF estabelece normas relativas ao projeto da LDO,indicando elementos que, necessariamente, deverão estar presentes por ocasião de seu envio ao

Poder Legislativo e que, uma vez aprovados, integrarão o corpo da lei. Segundo dispõe o § 1º doartigo 4º, referido projeto será integrado por um Anexo de Metas Fiscais, no qual serãoestabelecidas as metas anuais relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário emontante da dívida pública, para o exercício ao qual a LDO se referir e também para os dois outrosseguintes.

Como forma de reafirmar a consistência dos objetivos então fixados, estabelece o § 2º, inciso II,que o demonstrativo das metas anuais deverá ser instruído com memória e metodologia de cálculoque, a um só tempo, sejam capazes de justificar os resultados pretendidos, que serão comparadoscom as metas fixadas nos três exercícios anteriores, e, ademais, de evidenciar a consistência dasmetas atuais com as premissas e os objetivos da política econômica nacional. Trata-se, portanto, deassegurar que o conteúdo do Anexo de Metas Fiscais não seja aleatório ou desconectado darealidade econômica e financeira do país.

O § 2º, portanto, detalha ainda mais o conteúdo do referido anexo. Nesse sentido, tambémestabelece que o Anexo de Metas Fiscais deverá conter não apenas as metas fiscais para o futuro,mas igualmente contemplará a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior(inciso I) e a evolução do patrimônio líquido nos últimos três exercícios, com destaque para odestino da receita obtida com a alienação de ativos (inciso III).

Além disso, estabelece que o anexo irá realizar a avaliação da situação financeira e atuarialdos fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial e também dos regimes geral deprevidência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador(inciso IV).

Finalmente, determina que haja outro demonstrativo: aquele quanto à estimativa e compensaçãode renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

Essa descrição dos dispositivos que contemplam o Anexo de Metas Fiscais deixa claro quereferido documento tem por objetivo primordial estabelecer os resultados financeiros pretendidospara o futuro e tal é alcançado não apenas pela previsão genérica de números, masespecialmente pela comparação das metas atuais com aquelas estabelecidas no passado, além deprever a necessidade de avaliação tanto do patrimônio líquido atual do ente quanto deobrigações cuja realização não se dará imediatamente (como os programas de naturezaatuarial).

Trata-se, portanto, de documento que prima pela consistência passada e futura em relação aosdados apresentados e deve ser visto como um importante instrumento de controle para a elaboraçãodo orçamento.

Somado ao Anexo de Metas Fiscais, a LRF, no artigo 4º, § 4º, determina que a mensagem doPresidente da República que encaminhar o projeto da União ainda conterá, em anexo próprio, outrosobjetivos: os relativos à política monetária, creditícia e cambial, além dos parâmetros e asprojeções para seus principais agregados e variáveis, e, por fim, as metas de inflação, para o

2.2.6

exercício subsequente.Não obstante, porém, a previsão legal exaustiva de forma a assegurar previsibilidade e

consistência orçamentária, a prática tem mostrado alterações nas metas estabelecidas na LDO, aolongo do exercício, em face de alterações na expectativa de arrecadação e outros fatores.

Como exemplo, cite-se a Lei nº 13.291/2016, publicada em 27/05/2016, que alterou a meta dedéficit fiscal para R$ 170,5 bilhões – a previsão original da LDO era de um superávit de R$ 24bilhões. A justificativa para tanto foram as sucessivas quedas na arrecadação e o aumento dos gastospúblicos. Medidas como essa são prejudiciais à previsibilidade orçamentária e fragilizaminstitucionalmente a LDO e as previsões lá contidas.

Lei Orçamentária Anual – LOA

A LOA é a lei orçamentária mais concreta de todas, na medida em que dispõe, quase queexclusivamente, acerca das receitas e despesas para o exercício financeiro seguinte. Referidaconcretude se manifesta no próprio texto constitucional, que determina, no artigo 165, § 8º, que essalei “não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa” – trata-se do jámencionado princípio da exclusividade.

Na determinação de receitas e despesas, fica proibida a consignação de crédito com finalidadeimprecisa ou dotação ilimitada, de forma que todas as receitas deverão estar vinculadas a despesasespecíficas e nos exatos montantes do dispêndio (artigo 5º, § 4º, da LRF) – mesmo que tal despesanão se realize no futuro, nos termos das considerações acima, sobre a impositividade do orçamento.Ademais, segundo o artigo 5º, § 1º, da LRF, referido princípio da exclusividade é reiterado, namedida em que dispõe:

“§ 1º – Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitasque as atenderão, constarão da lei orçamentária anual”.

O princípio, porém, contempla duas exceções rapidamente mencionadas por ocasião doprincípio da exclusividade: são os casos de (i) autorização para a abertura de crédito suplementar epara a (ii) realização de operações de crédito. Dispositivos na LOA que estabeleçam essasautorizações não ofendem a exclusividade e, portanto, a determinação de apenas conter receitas edespesas nessa lei orçamentária.

Finalmente, ainda acerca dos aspectos mais gerais da LOA, a LRF determina, em seu artigo 5º,§ 5º, que os investimentos ali contidos deverão estar de acordo com as disposições do PPA, deforma que não poderá haver dotação que ultrapasse um exercício financeiro, sem que haja previsãono PPA ou sem lei que autorize tal inclusão.

A disciplina constitucional dessa lei orçamentária está, basicamente, no artigo 165, inciso III, e

nos §§ 5º, 6º, 7º e 8º desse dispositivo. De acordo com o § 5º, a LOA será dividida em três “contas”,chamadas pela Constituição de “orçamentos” – a despeito do fato de o orçamento ser uno, conformevisto acima. São elas: o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da SeguridadeSocial.

O orçamento fiscal trará as receitas e despesas relativas aos Poderes da União, seus fundos,órgãos e entidades da administração direta e indireta, o que inclui as fundações instituídas e mantidaspelo Poder Público. Serão incluídas em tal discriminação as despesas do Banco Central do Brasilrelativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo e investimentos, nos termos do artigo5º, § 6º, da LRF.

O orçamento de investimento, de seu turno, especificará as receitas e despesas das empresasem que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social, com direito a voto. Nostermos do § 7º do artigo 165, esse orçamento estará em consonância com o PPA e terá por função,além de fixar as despesas e receitas para o próximo exercício, reduzir as desigualdades entre asdiversas regiões do país.

Por fim, o orçamento da Seguridade Social contemplará as receitas e despesas relativas àsentidades e aos órgãos vinculados à Seguridade, seja na administração direta ou indireta, o queigualmente inclui os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

O objetivo aqui é tratar as receitas e despesas dos órgãos da União separadamente dasempresas em que haja participação societária da União e, especialmente, daquelas relativas àSeguridade Social, garantindo-se a vinculação das receitas afetas a esta última. Com isso, há maiorpossibilidade de controle e maior transparência agregada às contas públicas.

Ainda na Constituição, há outra exigência relativa à LOA: o artigo 165, § 6º, estabelece qualdeverá ser o conteúdo mínimo do projeto da lei orçamentária, a ser encaminhado ao PoderLegislativo pelo Chefe do Executivo. Nos termos de tal dispositivo, o projeto deverá seracompanhado de um demonstrativo regionalizado acerca do efeito das renúncias de receitas(leia-se: concessão de incentivos e benefícios de natureza tributária, financeira e creditícia) sobre asreceitas e despesas. Ou seja, deve apresentar as consequências da opção pela redução de receitasem face do orçamento estritamente considerado e, portanto, em relação ao equilíbrio necessário entrereceitas e despesas.

A LRF, de seu turno, complementa a Constituição e estabelece, em seu artigo 5º, novasexigências quanto ao conteúdo do projeto da LOA. Em primeiro lugar, deverá conter um anexo noqual se apresente a compatibilidade do orçamento com os objetivos e metas presentes no Anexo deMetas Fiscais (e, portanto, com as diretrizes prescritas na LDO).

Além disso, somado ao demonstrativo já previsto na Constituição, acerca dos efeitos dasrenúncias sobre receitas e despesas, deverão também ser estabelecidas as medidas de compensaçãoaplicáveis àquelas renúncias e também no caso de aumento de despesas obrigatórias de carátercontinuado. Trata-se, aqui, de garantir, novamente, o equilíbrio orçamentário, já que as medidas de

2.2.7

2.2.7.1

compensação visam a, exatamente, repor as receitas renunciadas e estabilizar as despesas majoradas.Finalmente, o projeto conterá uma reserva de contingência para fazer frente aos riscos fiscais e

contingentes discriminados no Anexo de Riscos Fiscais, constantes da LDO. O que se pretende éassegurar que o ente tenha recursos suficientes para suportar financeiramente o advento dos eventosde risco previstos na LDO. Não obstante, conforme mencionado anteriormente, a reserva decontingência sequer tem sido considerada nos debates sobre modulação de efeitos em matériatributária e o efetivo prejuízo das decisões do STF para as contas públicas.

Ainda sobre a reserva de contingência, note-se que essa rubrica não poderá ser alimentada portributos que apresentem vinculação constitucional, sob pena de desvirtuamento da finalidade daexação. Como exemplo, cite-se o caso da CIDE Combustíveis, já apreciado pelo Tribunal de Contasda União. Segundo o Tribunal, é vedado à Administração utilizar os recursos da contribuição “aações que não apresentem relação direta com os programas finalísticos de transportes e meioambiente, conforme disposto no inciso II do § 4º do art. 177 da Constituição Federal”14.

Esquemas sobre as leis orçamentárias

Esquema – Leis orçamentárias

2.2.7.2 Esquema – Lei de Diretrizes Orçamentárias em detalhe

PLDO DA UNIÃO

Anexo comobjetivosrelativos:

1) à política monetária, creditícia ecambial;

2) aos parâmetros e às projeções paraseus principais agregados e variáveis;

3) à meta de inflações para o exercício

2.2.7.3

2.2.8

seguinte.

Esquema – Lei Orçamentária Anual em detalhe

As vedações orçamentárias

O artigo 167 da Constituição trata das matérias e condutas que são vedadas na elaboração dos

orçamentos e pode ser dividido em dois tópicos: execução orçamentária e discriminação de receitase despesas. No primeiro, trata-se de saber quais as limitações constitucionais a serem aplicadas nomomento em que o orçamento será efetivamente realizado e, no segundo, quais as vedações naprópria elaboração da lei orçamentária anual e, assim, na distribuição e discriminação de receitas edespesas. Para fins de melhor compreender essas proibições, cumpre, então, estudá-lasseparadamente.

No que diz respeito às vedações relativas ao tema da execução orçamentária, devem-sedestacar os incisos I, VI, VIII, IX e X. Nesse tópico, encontram-se as limitações relativas aoandamento do orçamento, aos limites de realização das receitas e execução das despesas.

O inciso I proíbe o início de programas ou projetos que não tenham sido incluídos na leiorçamentária anual. Ou seja: ainda que tenha havido previsão no PPA ou na LDO acerca darealização de despesas vinculadas a determinadas ações ou programas governamentais, o efetivogasto e, assim, a execução do projeto, somente poderão ir adiante se houver previsão específicaquanto às receitas e às despesas na LOA. Essa exigência mostra-se de acordo com a lógica, já que éessa a lei orçamentária que discrimina receitas e despesas e as vincula às necessidades públicas – aexecução de um programa ou projeto sem a inclusão respectiva representaria a realização de gasto dedinheiro público sem a devida discriminação do destino do recurso, o que não é acatado pelasnormas constitucionais.

Além disso, os incisos VI, VIII e IX estabelecem exigências que, apesar de relacionadas com aexecução orçamentária, relacionam-se, na mesma medida, com o cumprimento da legalidade para arealização de gastos públicos.

No inciso VI, encontramos a vedação quanto ao remanejamento de recursos do orçamento deuma categoria para outra ou de um órgão para outro sem prévia autorização legislativa. O que odispositivo proíbe, portanto, é a alteração da distribuição de receitas realizada na LOA sem a devidaprevisão legal.

No mesmo sentido, o inciso VIII proíbe a utilização de recursos dos orçamentos fiscal e daseguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos noscasos em que inexista autorização legislativa específica.

O inciso IX, de seu turno, vincula a instituição de fundos, que são instrumentos orçamentárioscriados com o objetivo de destinar recursos a programas, projetos e atividades governamentais, àprévia autorização legislativa. Trata-se, portanto, de estabelecer a absoluta exigência do princípio dalegalidade quando o tema for a execução orçamentária e, assim, a realização de receitas e dispêndiode dinheiro público.

Por fim, o inciso X estabelece uma vedação cuja finalidade é limitar a facilitação do aumento esuperação de limites em relação às despesas com pessoal. Nos termos do dispositivo, fica vedada atransferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos pelos Governos Federal eEstaduais e pelas respectivas instituições financeiras, cujo objetivo seja o pagamento de despesas

com pessoal ativo ou inativo e com pensionistas dos Estados, Distrito Federal e Municípios. O quese quer, com isso, é garantir que cada ente da Federação seja responsável pelos seus gastos compessoal e não encontre respaldo financeiro nas outras unidades federativas para cobrir eventuaisexcessos.

Ainda sobre execução orçamentária, seria possível destacar mais dois incisos do artigo 167,cujo conteúdo trata da abertura de créditos adicionais. Esse tema se insere dentro do contexto maisamplo da execução orçamentária, já que se trata de garantir (e autorizar) a realização de despesas nocurso do exercício, tendo-se em vista eventuais imprecisões contidas no orçamento então aprovado.

O primeiro inciso seria o de número V, que veda a abertura de crédito suplementar ou especial(os quais, conforme será tratado nos capítulos seguintes, são modalidades de créditos adicionais)sem prévia autorização legislativa e indicação da fonte de receita correspondente àquela autorizaçãode despesa. O outro seria o inciso VII, que veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados e,portanto, de autorizações de despesas sem a indicação precisa da receita e do montante de gastoautorizado pelo Poder Legislativo.

Especificamente quanto à discriminação das receitas e despesas, deve-se chamar atençãopara o conteúdo dos incisos II, III, IV e XI, além do § 4º.

O inciso II proíbe a realização de despesas que superem os créditos orçamentários ouadicionais – o que significa dizer: toda despesa deve estar vinculada a uma receita e não é possível aassunção de obrigações sem a indicação da respectiva fonte de financiamento.

De outro lado, o inciso IV veda a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa,com exceção das ressalvas ali previstas, quais sejam: “a repartição do produto da arrecadação dosimpostos a que se referem os artigos 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviçospúblicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades daadministração tributária, como determinado, respectivamente, pelos artigos 198, § 2º, 212 e 37,XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas noartigo 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo”.

Desses dois incisos decorre, pois, a seguinte consideração: toda despesa deve ter uma receitapara lhe fazer frente, mas, tratando-se de receitas de impostos, a vinculação terá lugar apenas emsituações muito bem delimitadas pela Constituição.

O inciso III, por sua vez, estabelece um limite quanto à realização de operações de crédito e,assim, operações cujo resultado seja o endividamento do Estado. De acordo com esse dispositivo,referidas operações não poderão superar as despesas de capital (i.e. despesas cujo resultado seja oaumento do patrimônio do ente, conforme será visto adiante), a não ser que haja autorizaçãoespecífica pelo Poder Legislativo, por maioria absoluta, mediante crédito suplementar ou especial.Trata-se, portanto, de conter o endividamento público e garantir que as receitas advindas desseendividamento estejam pelo menos no mesmo patamar do gasto com investimentos.

Além disso, ainda no tópico relativo às vedações aplicáveis na discriminação de receitas e

2.2.8.1

despesas, o inciso XI limita a utilização dos recursos (receitas) decorrentes da arrecadação decontribuições destinadas ao financiamento da Seguridade Social – especialmente aquelas incidentessobre a folha de salários que tenham sido retidas por empregador, pessoa jurídica ou equiparada,além das recolhidas pelo trabalhador – ao pagamento do regime geral de previdência social,disciplinado no artigo 201 da Constituição. Ou seja, enquanto nas receitas dos impostos a regra é ada não vinculação, quando se trata da disciplina das contribuições, a norma constitucional é inversa:deve haver vinculação à finalidade pela qual o tributo foi exigido. Esse ponto se relaciona com aquestão da impositividade do orçamento e a pouca flexibilidade na destinação das receitastributárias, conforme já tratado antes.

Esquemas – Vedações orçamentárias. Art. 167, CR

Vedações relacionadas à execução orçamentária (incisos I, V, VI, VII, VIII, IX e X)

Vedações relacionadas à discriminação das receitas e despesas (incisos II, III, IV e XI)

2.2.9 O embate entre recursos orçamentários e prestação de políticas públicas

Para além das especificidades do orçamento público, cuja análise será finalizada adiante com oestudo da execução orçamentária, cumpre destacar debate relevante, que tem chamado atenção dosgestores de políticas públicas: o conflito entre a previsão orçamentária e o real cumprimento dasnecessidades públicas, de um ponto de vista individual.

Referida discussão situa-se na consideração de que as omissões estatais na prestação deserviços públicos essenciais devem ser resolvidas pelo Poder Judiciário. Tais casos envolvem,especialmente, os direitos relativos à saúde e à educação.

A premissa para este debate está no fato de que a consagração dos direitos sociais pelaConstituição de 1988 passou a exigir do Estado prestação positiva, no sentido de que a obrigação defazer, por parte da administração pública, deverá prover o direito, atribuindo-lhe eficácia plena.Nesse sentido, a criação de políticas públicas e a previsão de suas respectivas dotaçõesorçamentárias são instrumentos fundamentais para a sua concretização.

Diante da omissão, alega-se que o Estado deve satisfazer o mínimo existencial, que diz respeitoaos direitos fundamentais relativos à existência e à sobrevivência da pessoa humana. A escassez dosrecursos públicos, no entanto, pode obstar o cumprimento da decisão ante a ausência de específicadotação orçamentária. Trava-se, com isso, um embate entre a prestação de direitos fundamentaise os limites orçamentários, uma vez que, em caso de concessão da tutela, impõe-se ao administradoro cumprimento da decisão judicial condenatória, ainda que a lei orçamentária não tenha previsto adespesa com antecedência.

Desse modo, a administração pública vê-se diante de um impasse: obedecer aos dispositivosconstitucionais de direito financeiro, considerando as vedações orçamentárias, ou cumprir a decisãocondenatória que exige recursos não previstos em lei orçamentária. Além disso, a atuação do PoderJudiciário pode interferir na programação das políticas públicas, que devem ser emanadas pelo

Poder Executivo, órgão competente para determinar, inclusive, a alocação dos recursos necessáriospara executá-la.

Em que pesem as vedações consttucionais acerca da execução orçamentária, oSTF consolidou o entendimento de que, em havendo colisão entre as disposiçõesde finanças públicas com os direitos à saúde e à educação, estes últmos, porserem considerados direitos fundamentais, devem prevalecer. Portanto, ainda queos recursos disponíveis sejam escassos, entende a Corte que o Poder Judiciáriopode intervir, para o fim de satsfazer o “mínimo existencial”, cujo fundamentoestá no princípio da dignidade da pessoa humana. Nesse sentdo, confira-se trechoda STA 223-AgR:

“O Tribunal, por maioria, deu provimento a agravo regimental interposto emsuspensão de tutela antecipada para manter decisão interlocutória proferida pordesembargador do Tribunal de Justça do Estado de Pernambuco, queconcedera parcialmente pedido formulado em ação de indenização por perdase danos morais e materiais para determinar que o mencionado Estado-membropagasse todas as despesas necessárias à realização de cirurgia de implante deMarca-passo Diafragmátco Muscular – MDM no agravante, com o profissionalpor este requerido. Na espécie, o agravante, que teria ficado tetraplégico emdecorrência de assalto ocorrido em via pública, ajuizara a ação indenizatória,em que objetva a responsabilização do Estado de Pernambuco pelo custodecorrente da referida cirurgia, ‘que devolverá ao autor a condição de respirarsem a dependência do respirador mecânico. (...)’.

Além disso, aduziu-se que, entre reconhecer o interesse secundário do Estado,em matéria de finanças públicas, e o interesse fundamental da pessoa, que éo direito à vida, não haveria opção possível para o Judiciário, senão de darprimazia ao últmo. Concluiu-se que a realidade da vida tão pulsante na espécieimporia o provimento do recurso, a fim de reconhecer ao agravante, que inclusivepoderia correr risco de morte, o direito de buscar autonomia existencial,desvinculando-se de um respirador artficial que o mantém ligado a um leitohospitalar depois de meses em estado de coma, implementando-se, com isso, odireito à busca da felicidade, que é um consectário do princípio da dignidade da

2.2.10

pessoa humana.”17

Vale a leitura, também, de outros julgados que tratam da temátca, quais sejam:ARE 639337 AgR/SP, RE 464143 AgR/SP e SL 228.

Execução orçamentária

O tema da execução orçamentária relaciona-se com o cumprimento de regras e etapas para arealização da despesa pública – essas normas estão previstas tanto na LRF, nos artigos 8º a 10,quanto na Lei 4.320/1964, nos artigos 47 a 68. Trata-se, aqui, de detalhar o caminho da despesapública: onde e mediante quais condições ela começa e como ela termina. Para uma visão maisgeral desse tema, somem-se às considerações aqui expostas, aquelas realizadas no item 2.2.8,relativas às vedações constitucionais no momento da execução orçamentária.

Vale destacar que, na execução orçamentária, tem-se a utilização e o aproveitamento doscréditos (valores) previstos na LOA e, assim, as autorizações de despesas vinculadas a determinadasreceitas. O objetivo final é garantir a execução financeira desses mesmos valores e, assim, o gastoefetivo do dinheiro público.

Acerca dessa realização efetiva das previsões relativas a receitas e despesas, o artigo 8º daLRF estabelece como termo inicial da despesa a publicação dos orçamentos: uma vez publicada alei orçamentária, com a respectiva discriminação de receitas e despesas, o Poder Executivoestabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

A programação e o cronograma deverão, em primeiro lugar, seguir o disposto na LDO; ou seja,observar as metas e objetivos da Administração e, especialmente, o conteúdo do Anexo de MetasFiscais.

Em segundo lugar, deverão respeitar as receitas vinculadas a despesas ou finalidadesespecíficas. Sobre esse segundo ponto, deve-se destacar que a arrecadação de contribuições, porexemplo, somente poderá ser vinculada às despesas previstas na lei instituidora da exação ou, se foro caso, na Constituição. Essa determinação decorre tanto do parágrafo único do artigo 8º, quanto daprópria natureza dessa espécie tributária: a desconsideração da vinculação das receitasdescaracterizaria o tributo em tela. Por conta disso, inclusive, o parágrafo único estabelece que asreceitas ficarão vinculadas à finalidade específica, independentemente do exercício de ingresso.Confira-se:

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizadosexclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diversodaquele em que ocorrer o ingresso.

O artigo 9º da LRF estabelece as normas relativas ao controle da execução orçamentária,

especificamente no que diz respeito ao cumprimento das metas previstas no Anexo de Metas Fiscais,constantes da LDO. De acordo com tal dispositivo, referido cumprimento será verificado ao final decada bimestre, ocasião em que serão verificados os níveis de realização da receita orçamentária.

Caso se constate que a receita realizada não irá comportar a obtenção das metas, os Poderes e oMinistério Público deverão reduzir suas despesas, por meio da limitação de empenho e damovimentação financeira nos trinta dias subsequentes. Os critérios segundo os quais taisprovidências serão tomadas estarão dispostos na LDO. Reitere-se, aqui, que a prática dos governos,em vez de contingenciar gastos, tem sido a alteração das metas da LDO, em prejuízo da transparênciae previsibilidade das contas públicas.

Em certa medida, o fato de não poderem ser objeto de limitação as despesas que sejamobrigações constitucionais e legais do ente, inclusive as destinadas ao pagamento da dívida pública,além das ressalvadas na LDO, conforme determina o § 2º do artigo 9º, da LRF, torna o cenário decontingenciamento mais complexo, já que grande parte das despesas primárias são de execuçãoobrigatória, conforme tratado acima.

Acerca da limitação de empenho, houve controvérsia na ADI 2238-5 MC/DF18

sobre a possibilidade de o Poder Executvo limitar os gastos do Legislatvo,Judiciário e Ministério Público, na hipótese de essas providências não seremadotadas pelos próprios poderes, no prazo previsto no caput do artgo 9º. Veja aredação do dispositvo:

§ 3º No caso de os Poderes Legislatvo e Judiciário e o Ministério Público nãopromoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executvoautorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela leide diretrizes orçamentárias.

Segundo decisão do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 2238 MC/DF, trata-se de situação de “interferência indevida do Poder Executvo nos demaisPoderes e no Ministério Público”, o que justficou, assim, o reconhecimento dainconsttucionalidade por vício material.

Realizada a programação financeira e o cronograma acima referido, os Poderes e oMinistério Público poderão dar início aos gastos, e o primeiro passo para tanto é o empenho dadespesa. Nos termos do artigo 58 da Lei 4.320/1964, o empenho é “ato emanado de autoridadecompetente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de

condição”. Com o empenho, tem-se o comprometimento e, assim, a vinculação da receitaorçamentária com aquela despesa específica. Esse ato é materializado na nota de empenho, naqual, nos termos do artigo 61 da Lei 4.320/1964, constará o nome do credor, a representação e aimportância da despesa, além da dedução do saldo da dotação respectiva. O objetivo, nessemomento, é o de conferir certeza e previsibilidade para a despesa empenhada, que será objeto derealização. De outro lado, funciona como um título em favor do credor, na medida em que garante orecebimento do valor empenhado.

A análise dos artigos 58 e 60 denota a existência de três modalidades de empenho: o empenhoordinário, o empenho global e o empenho por estimativa. Como a denominação sugere, o empenhoordinário é o mais usual e tem lugar sempre que a Administração já tem conhecimento prévio domontante da despesa, que deverá ser paga de uma só vez. Contudo, essa situação nem sempre se fazpresente. Pode haver ou casos em que não é possível determinar o valor exato da despesa (como severifica nos gastos constantes, como os de água, luz etc.), ou situações em que a despesa será pagaparceladamente.

Na primeira hipótese, haveria um empenho por estimativa, nos termos do disposto no artigo60, § 2º, da Lei 4.320/1964 – por ocasião da realização do gasto e fixação do valor, haverá oabatimento da quantia empenhada por estimativa. No segundo caso, teria lugar o empenho global,segundo estabelece o artigo 60, § 3º: o valor da despesa está determinado, mas será pago de formaparcelada. A despeito disso, o empenho ocorre tendo-se em conta o valor total da despesa. Por fim,deve-se destacar que, em quaisquer dos casos, haverá a emissão da nota de empenho respectiva,salvo situações expressamente previstas em lei quanto à dispensa da emissão de tal nota, mas não doempenho em si (artigo 60, § 1º).

Após o empenho e a emissão da nota respectiva, a despesa será objeto de liquidação, a qualconsiste na verificação do direito adquirido pelo credor de receber a quantia empenhada e nasegunda etapa da execução orçamentária. Tal verificação tomará em conta os documentos e os títulosque comprovam a realização da despesa e, assim, o crédito ao qual o credor faz jus.

O que se pretende, nos termos do artigo 63, § 1º, é apurar: (i) a origem e o objeto do que sedeve pagar, (ii) a importância exata a pagar e (iii) a quem se deve pagar para extinguir a obrigação.Trata-se de garantir que a Administração vá pagar os valores certos à pessoa certa e em razão domotivo previamente estabelecido na nota de empenho.

Na hipótese de fornecimento de bens ou serviços prestados, a liquidação será realizada a partirdo contrato, da nota de empenho e dos comprovantes da entrega do material ou da prestação efetivado serviço, de acordo com o que determina o § 2º do artigo 63.

De acordo com Sérgio Assoni Filho, em comentários à Lei 4.320/1964, a liquidação estávinculada ao implemento de uma condição: “a concreta prestação do serviço ou o efetivofornecimento do bem, tanto nos moldes da avença que deu causa ao nascimento da relaçãoobrigacional quanto em conformidade com o que dispõe a legislação vigente”.19

2.2.10.1

2.3

1.

A.

B.

Apenas diante do implemento da condição e, pois, da existência efetiva da prestação do serviçoou fornecimento de bem, é que surge o direito de recebimento da importância liquidada e, assim, apossibilidade de exigência do pagamento pelo credor.

Realizada a liquidação, cumprido está o requisito para que a despesa seja paga. Porém,antes do pagamento em si, deverá haver a emissão de uma ordem de pagamento, realizada pelosserviços de contabilidade, nos termos do artigo 64 da Lei 4.320/1964. Após, apenas, é que opagamento será feito, dessa vez pela tesouraria regularmente instituída por estabelecimentosbancários credenciados (artigo 65, Lei 4.320/1964).

Em casos excepcionais, expressamente previstos nas leis de cada uma das unidades daFederação, o pagamento será realizado pelas vias do adiantamento, sem subordinação ao processonormal de realização de despesa (artigo 68, Lei 4.320/1964).

Esquema – Execução orçamentária

QUESTÕES

(2013 – CESPE – TRE/MS – ANALISTA JUDICIÁRIO) Acerca do orçamento público no Brasil, assinale a opçãocorreta.

A disposição dos três orçamentos que constituem a lei orçamentária anual – fiscal, seguridade social e orçamentode investimento das empresas – é, da mesma forma, estabelecida nas leis de diretrizes orçamentárias.A elaboração do orçamento anual desenvolve-se no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal,cujo órgão central é o Ministério do Desenvolvimento Social.

C.

D.

E.

2.

A.

B.

C.

D.

E.

3.

A.B.C.D.E.

4.

A.B.

C.D.

E.

Assim como os temas orçamentários, a obrigatoriedade de se adotar sistematicamente o planejamento nasdiversas esferas do governo tornou-se realidade com a Constituição de 1967.O plano plurianual constitui a síntese dos esforços de planejamento da União, não atingindo os demais entes daFederação.O orçamento anual constitui princípio orientador para a elaboração das diretrizes orçamentárias.

(2013 – CESPE – TRE/MS – ANALISTA JUDICIÁRIO) Na etapa de execução orçamentária e financeira, queconstitui a terceira etapa do processo de gestão pública, as decisões e as escolhas expressas na leiorçamentária assumem natureza financeira na forma de fluxos de recursos que entram e saem do Tesouro.Com referência a essa etapa do processo de gestão pública, assinale a opção correta.

O crédito adicional é um mecanismo retificador do orçamento que, na modalidade crédito suplementar, destina-seao atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes, como guerra e calamidade pública.Os créditos especiais e os suplementares são provenientes de recursos como excesso de arrecadação,superávit financeiro, produto de operação de crédito e os resultantes de anulação parcial ou total de dotaçõesorçamentárias ou de créditos adicionais.A forma e a sistemática de acompanhamento do cumprimento da programação de desembolso financeiro sãoidênticas em todas as entidades estatais.A receita, assim como a despesa, é executada de forma amplamente descentralizada, por meio de uma gama deunidades executoras.O exercício financeiro, no Brasil, não coincide com o ano civil: os orçamentos anuais são executados no períodode 1º de fevereiro a 31 de dezembro de cada ano.

(2013 – ESAF – DNIT – ANALISTA EM INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES) A Lei de ResponsabilidadeFiscal – LRF estabelece que a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO disporá sobre as matérias abaixo,exceto:

equilíbrio entre receitas e despesas.critérios e formas de limitação de empenhos.índice de preços cuja variação servirá de limite para a atualização monetária do principal da dívida mobiliária.situações extraordinárias que possibilitam a contratação de hora extra.demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões,subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

(2013 – ESAF – DNIT – ANALISTA EM INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES) A Lei de DiretrizesOrçamentárias – LDO é integrada por Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, emvalores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante dadívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. À vista disso, assinale a opçãocorreta.

Resultado nominal é a diferença entre os valores não financeiros das receitas e das despesas públicas.Resultado primário é a diferença entre as receitas e as despesas públicas, incluindo as receitas e despesasfinanceiras, os efeitos da inflação e da variação cambial.Metas estabelecidas em valores constantes são as metas quantificadas em moeda corrente.A quantificação das metas fiscais é estipulada tendo em vista o montante necessário de recursos para arecondução da dívida aos limites de endividamento impostos em Resolução do Senado Federal.O anexo de metas fiscais deve conter a avaliação dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar ascontas públicas.

5.

6.

A.

B.

C.

D.

E.

7.

A.

B.

C.

D.

E.

8.

A.B.

C.

(2013 – CESPE – TRT 10ª REGIÃO – TÉCNICO JUDICIÁRIO) Tendo em vista que, em virtude de suaimportância para a administração pública e a sociedade em geral, o orçamento recebeu atenção específica naCF, principalmente nos artigos de 165 a 169, julgue os itens a seguir. Nesse sentido, considere que as siglasPPA, LDO e LOA, sempre que empregadas, se referem, respectivamente, a plano plurianual, lei de diretrizesorçamentárias e lei orçamentária anual.

Dada a realização, no Brasil, de eventos como a Copa do Mundo da FIFA Brasil 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016,cogitou-se a imediata necessidade de investimentos com execução superior a único exercício financeiro. Assim, paraque projetos relativos a esses eventos possam ser imediatamente iniciados, é suficiente a alteração da LOA vigentemediante cláusula que preveja inclusão desses investimentos nas leis orçamentárias posteriores.Certo

Errado

(2013 – FCC – TCE-SP – AUDITOR) Determinado Prefeito Municipal fez a transposição de recursos dotadosda educação para a saúde, sem autorização legislativa. A situação fere o princípio da

universalidade, que comina que todas as receitas e despesas deverão figurar em bruto no orçamento, semquaisquer deduções.responsabilidade na gestão fiscal, que veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos deuma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.responsabilidade na gestão fiscal, que comina que todas as receitas e despesas deverão estar contidas noorçamento.proibição de estorno de verbas, que veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos deuma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.proibição de estorno de verbas, que comina que todas as receitas e despesas deverão figurar em bruto noorçamento, sem quaisquer deduções.

(2013 – FCC – TCE-SP – AUDITOR) A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão dereceita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditossuplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos dalei (art. 165, § 8º, da CF). Este dispositivo refere-se ao princípio da

exclusividade, o qual é exceção a autorização de abertura de créditos adicionais destinados a reforço de dotaçãoorçamentária.programação, o qual é exceção a autorização de abertura de créditos adicionais destinados a sanar despesasinsuficientemente dotadas no orçamento.transparência orçamentária, o qual é exceção a autorização de abertura de créditos adicionais destinados a sanardespesas para as quais não haja dotação orçamentária específica.transparência orçamentária, o qual é exceção a autorização de abertura de créditos adicionais destinados a sanardespesas insuficientemente dotadas no orçamento.exclusividade, o qual é exceção a autorização de abertura de créditos adicionais destinados a sanar despesaspara as quais não haja dotação orçamentária específica.

(2016 – IBEG – Prefeitura de Guarapari – ES – Procurador Municipal) Quanto ao orçamento público marque aalternativa incorreta:

É vedado o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual.É lícita a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas até a totalidade dos créditos orçamentáriosou adicionais.É vedada a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas

D.

E.

9.

I.

II.

III.

IV.

V.A.B.C.D.E.

10.

A.

B.

C.

D.

E.

as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo PoderLegislativo por maioria absoluta.É lícita a abertura de crédito suplementar ou especial sem a indicação dos recursos correspondentes, desde quehaja prévia autorização legislativa.É vedada a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programaçãopara outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.

(2014 – TRF – 4ª REGIÃO – TRF – 4ª REGIÃO – Juiz Federal Substituto) Dadas as assertivas abaixo, assinale aalternativa correta.

A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, incluindo-se na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito,ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.É matéria reservada à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração ea organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.É matéria sujeita à regulação por lei ordinária o estabelecimento de normas de gestão financeira e patrimonial daadministração direta e indireta, bem como de condições para a instituição e o funcionamento de fundos.Considerando a natureza meramente programática da lei que regula o plano plurianual, as emendas ao projeto delei de diretrizes orçamentárias poderão, em situações excepcionais, ser aprovadas mesmo quando contrariem oplano plurianual.O Poder Executivo, por decreto, e o Poder Legislativo, por lei, podem instituir fundos de qualquer natureza.Está correta apenas a assertiva I.Está correta apenas a assertiva II.Estão corretas apenas as assertivas I, III e IV.Estão corretas apenas as assertivas II, IV e V.Estão corretas todas as assertivas.

(2017 – IADES – CRF – DF – Analista l – Advogado) Considerando as disposições do Capítulo II da LeiComplementar nº 101/2000, a denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, que dispõe quanto ao planejamento,assinale a alternativa correta.

Relativamente às disposições contidas no âmbito do Plano Plurianual, é criado o Anexo de Política Fiscal, no qualsão estabelecidos os objetivos e as metas plurianuais de política fiscal a serem alcançados durante o período devigência do plano, demonstrando a compatibilidade deles com as premissas e os objetivos das políticaseconômica nacional e de desenvolvimento social.A Lei Orçamentária Anual atenderá ao previsto constitucionalmente e compreenderá as metas e as prioridades daadministração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientaráa elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá em relação às alterações na legislação tributária e estabeleceráa política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.A Lei Orçamentária Anual conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com basena receita corrente líquida, serão estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.A execução orçamentária e financeira não poderá, por meio dos respectivos sistemas de contabilidade e deadministração financeira, identificar os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais, sob alegação deobservância da ordem cronológica determinada na Constituição Federal aos pagamentos mediante precatórios.A Lei Orçamentária Anual conterá o Anexo de Riscos Fiscais, em que serão avaliados os passivos contingentes eoutros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso seconcretizem.

11.

( )

( )

( )

A.B.C.D.

12.

A.

B.

C.

D.

E.

13.

A.

B.

C.

D.

E.

(2016 – FAFIPA – Câmara de Cambará – PR – Procurador Jurídico) Acerca do orçamento público no Brasil analiseos itens subsequentes, considerando (V) para o(s) verdadeiro(s) e (F) para o(s) falso(s) e, em seguida, assinale aalternativa correspondente a sequência CORRETA, de cima para baixo.

A Constituição Federal estabelece três leis orçamentárias em nosso ordenamento jurídico, todas de iniciativa doPoder Legislativo.Segundo jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, proposta de emenda orçamentária oferecida pelo PoderLegislativo não viola a competência do Poder Executivo para iniciar projetos de leis orçamentárias, desde queobservadas as vedações orçamentárias previstas na Constituição Federal.No Brasil, via de regra, o orçamento público é autorizativo e não impositivo. Assim, o que se tem é mera previsãode gastos, de modo que a previsão de uma dada despesa não necessariamente implica em sua realização, já queo Poder Executivo possui discricionariedade para ajustar os gastos diante das necessidades.F, V, F.V, F, F.F, V, V.V, F, V.

(2016 – TRF – 4ª REGIÃO – TRF – 4ª REGIÃO – Juiz Federal Substituto) Assinale a alternativa INCORRETA.

Acerca do orçamento público, tendo em conta as disposições constitucionais:As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e doisdécimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que ametade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.As programações orçamentárias previstas nas emendas individuais ao projeto de lei orçamentária não serão deexecução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica.Constitui crime de responsabilidade a realização de investimento cuja execução ultrapasse um exercíciofinanceiro sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão.A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outrapoderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar osresultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato do Poder Executivo, desde que haja préviaautorização legislativa.Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares eespeciais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da DefensoriaPública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar.

(2015 – CESPE – TCU – Procurador do Ministério Público) Assinale a opção correta em relação à gestãopatrimonial.

É nulo de pleno direito o ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem a previsão de recursos queassegurem o prévio pagamento da indenização em dinheiro, ou o prévio depósito judicial do valor da indenização.A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho,na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sendo automaticamente excluída doorçamento de investimento dos entes federados.A lei orçamentária só incluirá novos projetos após serem adequadamente atendidos aqueles que estejam emexecução e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser oPPA, admitindo-se a previsão de investimentos com prazo superior a um exercício.As disponibilidades de caixa da União serão depositadas em instituições financeiras públicas ou privadasautorizadas pelo BCB e escolhidas após prévia concorrência pública.As disponibilidades de caixa do RGPS e RPPSs dos servidores públicos ficarão depositadas em conta separada

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A.

B.

C.

D.

E.

15.

A.B.C.

D.E.

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das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, inclusive em títulos da dívidapública federal, estadual e municipal, bem como em ações e outros papéis relativos às empresas controladaspelos entes da Federação.

(2015 – TRT 8R – TRT – 8ª Região (PA e AP) – Juiz do Trabalho Substituto) Em relação às finanças públicas eorçamentos, assinale a assertiva CORRETA:

Caberá à lei ordinária dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização doplano plurianual.As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas da receita corrente líquida prevista noprojeto encaminhado pelo Poder Executivo, não se exigindo na emenda, percentual destinado a ações e serviçospúblicos de saúde.Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusãono plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade, salvo seautorizado mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa.A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções oualteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelosórgãos e entidades da administração direta, somente poderão ser feitas se houver prévia dotação orçamentáriasuficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes, independente deautorização específica na lei de diretrizes orçamentárias.Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem semdespesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ousuplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

(2014 – FUNCEFET – Prefeitura de Vila Velha – ES – Auditor Interno II) São críticas ao modelo de planejamento ede integração entre planejamento e orçamento, exceto:

A incerteza econômica incompatível com o modelo econômico baseado em planos de longo e médio prazos.A instabilidade política quase sempre presente nos países de baixa renda.Pouca flexibilidade quando da elaboração de cada novo orçamento, por causa do caráter, essencialmente,incremental.Deficiências técnicas, falta de dados e inexistência de sistemas administrativos adequados.Baixa cultura de planejamento.

(2017 – CESPE – Prefeitura de Fortaleza – CE – Procurador do Município) Dado o princípio da universalidade, oorçamento deve conter todas as receitas e despesas da União, de qualquer natureza, procedência ou destino, incluídaa dos fundos dos empréstimos e dos subsídios. Tal princípio é de grande importância para o direito financeiro e seconcretiza na norma do art. 165, § 5º, da CF e em diversas constituições modernas.A respeito do orçamento público na CF e dos princípios orçamentários vigentes no ordenamento jurídico brasileiro,julgue o item que se segue.

Decorre do princípio da unidade do orçamento a vedação à inclusão, no orçamento, de qualquer dispositivo de leimaterial que não verse sobre previsão de receita ou autorização de despesa.Certo

Errado

(2017 – VUNESP – Prefeitura de Andradina – SP – Assistente Jurídico e Procurador Jurídico) É princípioorçamentário, segundo o qual, as receitas e as despesas devem ser apresentadas de forma discriminada, de tal sorteque se possa identificar, pormenorizadamente, as origens dos recursos e sua aplicação, com o objetivo de facilitar a

A.B.C.D.E.

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A.

B.C.D.

E.

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A.B.C.D.E.

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A.B.C.D.E.

21.

função de acompanhamento e controle do gasto público, na medida em que inibe a concessão de autorizaçõesgenéricas que poderiam propiciar demasiada flexibilidade e arbítrio ao Poder Executivo, conferindo maior segurança aocontribuinte e ao Poder Legislativo.

Trata-se do princípio danão vinculação.uniformidade.universalidade.especialização.programação.

(2015 – ESAF – PGFN – Procurador da Fazenda Nacional) O primado da legalidade é medida de extrema relevânciano âmbito do Direito Financeiro, de sorte que condutas ocorridas nessa seara devem, em regra, previamente possuirautorização legislativa. Diante do exposto, assinale a opção incorreta.

Sempre há necessidade de autorização legislativa para a transposição ou a transferência de recursos de umacategoria de programação para outra.Sempre há necessidade de autorização legislativa para abertura de crédito especial.Sempre há necessidade de autorização legislativa para instituição de fundos.Sempre há necessidade de autorização legislativa para utilização de recursos do orçamento fiscal para suprirnecessidade ou cobrir déficit de empresas.Sempre há necessidade de autorização legislativa para utilização de recursos públicos para socorrer instituiçõesfinanceiras.

(2015 – FCC – TCE-AM – Auditor) A atividade orçamentária deve ser desenvolvida com observância de váriosprincípios, alguns insculpidos na própria Constituição Federal, e outros na legislação infraconstitucional.

Nesse sentido, o princípio que é mencionado expressamente no texto da Lei Federal n° 4.320/1964 e que visa impedira coexistência de orçamentos paralelos, que determina que só haja uma peça orçamentária, materializada em umúnico documento, por meio do qual se apresente uma visão de conjunto das receitas e das despesas de cada um dosentes federados (União, Estados e Municípios) é denominado princípio

do caixa único.da legalidade.da unidade.da completude orçamentária.do orçamento bruto.

(2015 – CESGRANRIO – Petrobras – Advogado Júnior) Em tema orçamentário, quando se assenta que a leiorçamentária não deve conter dispositivo estranho à fixação de despesa e à previsão de receita, está-se aduzindo aoprincípio da

proporcionalidadeadequaçãoexclusividadelegalidadevinculação

(2015 – FCC – TCM-RJ – Auditor-Substituto de Conselheiro) A Constituição Federal, no § 8º de seu art. 165,estabelece:

A.B.C.D.E.

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A.

B.

C.

D.

E.

23.

A.B.C.D.E.

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A.

B.

C.

“Art. 165

...§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não seincluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito,ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei”.

A vedação constitucional que impede que a lei orçamentária anual contenha dispositivo estranho à previsão da receitae à fixação da despesa materializa o princípio denominado

da clareza.da não vinculação ou não afetação de receitas.do equilíbrio.da exclusividade.da transparência.

(2015 – FCC – TCE-CE – Procurador de Contas) Considerando a anualidade orçamentária e a anterioridadetributária, é correto afirmar:

Nada impede a arrecadação de tributo instituído ou majorado no mesmo exercício financeiro em que foi publicadaa lei, enquanto exceção à anterioridade tributária, mesmo que não haja previsão expressa desta receita noorçamento.Na hipótese de surgir receita não prevista no orçamento anual a mesma deverá ser contabilizada como excessode contingência.A receita arrecadada deverá ser inserida na dotação orçamentária reservada para despesas imprevistas ouimprevisíveis que possam surgir no decorrer do exercício e que venham a ser suportadas a partir de créditosadicionais.Não se admite a cobrança de um tributo no mesmo exercício financeiro em que foi publicada a lei instituidora oumajoradora, mesmo que exceção à regra da anterioridade tributária, uma vez que não há previsão orçamentáriapara arrecadação desta receita.A Lei de Responsabilidade Fiscal exige que toda receita seja previamente revista na Lei Orçamentária Anual,razão pela qual restabeleceu tacitamente a regra da anualidade tributária.

(2017 – MPE-RS – MPE-RS – Promotor de Justiça – Reaplicação) À luz da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964,NÃO integrará ou acompanhará a Lei Orçamentária Anual:

autorização para a alienação de bem imóvel.sumário geral da receita por fontes.quadro discriminativo da receita por fontes.quadro das dotações por órgãos do Governo.quadro demonstrativo da receita.

(2017 – FUNECE – UECE – Advogado) A lei orçamentária anual compreenderá

o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administraçãodireta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas decapital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercíciofinanceiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações nalegislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

D.

25.

A.

B.

C.

D.

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A.B.C.D.E.

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A.

B.

C.D.

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A.

o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha qualquer parcela docapital social com direito a voto.

(2016 – IBFC – TCM-RJ – Técnico de Controle Externo) Analise cada um dos itens a seguir e assinale a alternativacorreta com base nas normas da Constituição Federal sobre o plano plurianual.

Os projetos de lei relativos ao plano plurianual serão apreciados pelas duas Casas do CongressoNacional, enquanto os projetos de lei relativos às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditosadicionais serão apreciados pelo Senado FederalOs projetos de lei relativos ao plano plurianual serão apreciados pela Câmara dos Deputados, enquanto osprojetos de lei relativos às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serãoapreciados pelo Senado FederalOs projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditosadicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso NacionalOs projetos de lei relativos ao plano plurianual serão apreciados pelo Senado Federal, enquanto os projetos de leirelativos às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pela Câmarados Deputados

(2016 – FCC – AL-MS – Consultor de Processo Legislativo) Considere que o Estado de Mato Grosso do Sul, porintermédio de sua Secretaria de Fazenda, tenha firmado um contrato para o desenvolvimento de sistema informatizadopara gestão da folha de pagamentos. Suponha que os recursos orçamentários destacados para as despesasdecorrentes do contrato tenham sido de custeio, porém, no curso da correspondente execução, identificou-se anecessidade da aquisição de um servidor (equipamento), ensejando o aditamento do contrato, observados os limites econdições legais aplicáveis. Diante de tal situação, a conduta adequada para dar suporte às despesas de investimentoque não contaram com a dotação orçamentária correspondente na Lei Orçamentária Anual consiste em

utilização da reserva de contingência, com anulação total ou parcial de outras dotações.remanejamento da rubrica custeio para investimento.abertura de crédito adicional suplementar, autorizado por decreto.abertura de crédito adicional extraordinário, autorizado por lei.abertura de crédito adicional especial, autorizado por lei.

(2016 – CESPE – TCE-PR – Analista de Controle – Jurídica) Considerando as normas constitucionais relativas aoorçamento público, assinale a opção correta.

O texto constitucional assegura o princípio do equilíbrio orçamentário, segundo o qual a lei orçamentária nãopoderá dispor de matéria distinta à fixação de despesa e à previsão de receita anuais.Se a execução do investimento ultrapassar um exercício financeiro, tal investimento só poderá ser iniciado apósprévia inclusão no plano plurianual (PPA) ou em lei que autorize a sua inclusão.Cabe à lei ordinária dispor sobre a gestão financeira e patrimonial da administração pública direta e indireta.Recebido o projeto de lei orçamentária pelo Congresso Nacional, cabe às comissões de cada casa legislativareceber as emendas apresentadas. e) Em hipótese de calamidade pública ou comoção interna, o CongressoNacional poderá, por resolução, delegar ao presidente da República a competência para editar leis orçamentárias.

(2016 – IDECAN – Câmara de Aracruz – ES – Auditor de Controle Interno) A Lei nº 4.320 de 1964 estatui normasgerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dosMunicípios e do Distrito Federal. No que tange ao Controle da Execução Orçamentária, de acordo com o referidoestatuto, assinale a afirmativa INCORRETA.

É atribuição dos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata observância dos limites das

B.

C.

D.

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A.

B.C.

D.

E.

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I –

II –

III –IV –

A.B.C.D.E.

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cotas atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro de sistema que exista ou possa ser instituído para esse fim.O levantamento, a prestação ou a tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos serestringem à prestação ou tomada de contas anual, sendo ilegal exigi-los em qualquer outro momento ou ocasião.Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na legislação caberá o controledo cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras eprestação de serviços.O Poder Executivo exercerá o controle da legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou arealização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações, o controle da fidelidade funcional dosagentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos e o controle do cumprimento do programa detrabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços, semprejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.

(2016 – CESPE – TCE-PR – Analista de Controle – Jurídica) A respeito das espécies legislativas que tratam doorçamento, assinale a opção correta.

Cabe ao presidente da República propor o projeto de lei do PPA, que deve observar as diretrizes, objetivos emetas da administração federal em programas de ação continuada e considerar as peculiaridades regionais dopaís.A vigência do PPA é de quatro anos e coincide com a vigência do mandato do chefe do Poder Executivo.O repasse dos recursos orçamentários derivados de emendas individuais constantes da lei orçamentária anualnão poderá ser realizado se o ente federativo destinatário do recurso estiver inadimplente com a União.As disposições aprovadas na lei de diretrizes orçamentárias (LDO) criam direitos e obrigações orçamentárias doEstado perante terceiros, salvo se ocorrer mudança na legislação tributária.Não poderão ser utilizados os recursos não autorizados em virtude de veto ou rejeição do projeto de leiorçamentária anual, ainda que haja posterior e específica autorização legal.

(2015 – FMP Concursos – MPE-AM – Promotor de Justiça Substituto) Tendo por base a Lei de Orçamento (Lei4.320/1964) e suas modificações, considere as assertivas abaixo:

É lícito ao Poder Público, para atender aos serviços de assistência social, médica e educacional, oferecersubvenções sociais de suplementação a recursos de origem privada, ao invés de aplicar diretamente os recursosnesses serviços, se assim se revelar mais econômico.É possível o orçamento prever subvenções econômicas, na forma de bonificações, a produtores de determinadosgêneros e materiais relevantes.A Lei de Orçamento denomina Restos a Pagar as despesas não pagas até o dia 31 de dezembro.Segundo a Lei de Orçamento, Dívida Ativa Tributária é aquela referente aos débitos ativos do Poder Público.

Quais das assertivas acima estão corretas?Apenas a I e II.Apenas a II e III.Apenas a II e IV.Apenas a II, III e IV.Apenas a I, II e III.

(2015 – FCC – TCM-RJ – Procurador da Procuradoria Especial) O orçamento é conceituado pela doutrina comouma lei formal, especial (trata de matéria específica), de efeito concreto e com certo prazo de vigência. Por isso, suanatureza jurídica é de “lei”, sendo uma lei autorizativa, porque autoriza a Administração a praticar atos administrativos,assim como cobrar tributos e efetuar despesas. Sobre as espécies de orçamento, é correto afirmar:

A.

B.

C.

D.

E.

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A.B.C.D.E.

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A doutrina afirma que a Constituição Federal brasileira adotou o chamado Orçamento Misto, em que o PoderExecutivo tem a competência para elaboração dos projetos de leis orçamentárias e o envio destes projetos aoPoder Legislativo, para sua discussão e aprovação.A Constituição Federal consagrou três espécies de leis orçamentárias, ou seja, Plano Plurianual, Lei de DiretrizesOrçamentárias e Lei Orçamentária Anual, todas com a mesma duração no tempo, pois todas têm vigência de umano, diferenciando, apenas, quanto ao conteúdo de cada uma delas.O Brasil adotou, em sua Constituição, o orçamento legislativo, cuja elaboração, discussão e votação competemao Poder Legislativo, cabendo ao Poder Executivo apenas a sua realização.A Lei de Diretrizes Orçamentárias se desdobra em três subespécies, a saber: lei de orçamento fiscal, lei deorçamento das empresas estatais e lei de orçamento da seguridade social.A lei que instituir o Plano Plurianual compreenderá as metas de prioridade da Administração federal, vedando,entretanto, a inclusão das despesas de capital para o exercício financeiro subsequente e consagrando, assim, oprincípio da anualidade orçamentária.

(2015 – FGV – TCE-RJ – Auditor Substituto) O Prefeito de um município não encaminha ao Poder Legislativomunicipal, no prazo previsto na Lei Orgânica, o projeto de Lei Orçamentária Anual. Diante desse quadro, caberá:

ao presidente da Câmara de Vereadores apresentar a proposta orçamentária;à Câmara de Vereadores considerar como proposta a Lei de Orçamento vigente;à Câmara de Vereadores aprovar créditos extraordinários para suprir a falta de proposta orçamentária;ao líder do Governo na Câmara de Vereadores apresentar a proposta orçamentária;à Câmara de Vereadores aprovar créditos suplementares para suprir a falta de proposta orçamentária.

Para uma análise da evolução histórica do princípio, confira-se SANTA HELENA, Eber Zoehler. Caudas rabilongos e oprincípio da pureza ou exclusividade da lei orçamentária. Revista de Informação Legislatva, ano 40, nº 159, jul./set.2003, disponível em: <htp://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/873/R159-04.pdf>.Cf. Curso de Direito Consttucional Positvo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 744.MACHADO, Augusto Alexandre. A execução do orçamento e a eficiência da administração. Revista de DireitoAdministratvo, Rio de Janeiro, v. 13, p. 23-39, jul. 1948. ISSN 2238-5177. Disponível em:<htp://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/artcle/view/10670/9664>. Acesso em: 04 jul. 2017.Íntegra da decisão disponível em: <htp://portal.tcu.gov.br/data/files/38/32/8E/8C/BD5FC5108BCB7C-C51A2818A8/Documento%20completo.pdf>.ADI 1050 MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgamento em 21/09/1994, DJ 23/04/2004.ADI 2057 MC, Relator(a): Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 09/12/1999, DJ 31/03/2000; destaques nãocontdos no original.ADI 2100, Relator(a): Min. Néri da Silveira, Relator(a) p/ Acórdão: Min. Nelson Jobim, Tribunal Pleno, julgado em17/12/1999, DJ 01/06/2001; destaques não contdos no original.ADI 2484 MC, Relator(a): Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2001, DJ 14/11/2003; destaques nãocontdos no original.ADI 2199, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 04/08/2012, DJe159 14/08/2012.RE 537.610/RS, Rel. Min. Cezar Peluso, Segunda Turma, julgamento em 01/12/2009, DJe237 18/12/2009.Trecho do veto ao artgo 3º. Disponível em:<htp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/Mensagem_Veto/2000/Vep10100.htm>. Acesso em: 3 out. 2013.Cf. PISCITELLI, Tathiane dos Santos. Argumentando pelas consequências..., cit.Para uma análise desse tema a partr do julgamento do STF sobre a inconsttucionalidade da inclusão do ICMS na basede cálculo do PIS e da COFINS, cf. PISCITELLI, Tathiane. Contngências e impacto orçamentário no caso da inclusão

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do ICMS na base de cálculo do PIS/COFINS: argumentos consequencialistas e modulação de efeitos em matériatributária. Revista dos Tribunais, ano 106, n. 980, jun./2017.Acórdão nº 1857/2005, Plenário. Disponível em: <htps://extranet.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/tcu/..%5Ctcu%5CPDFs%5CAcordao18572005-TCU-Plen%C3%A1rio.pdf>.Veja o esquema LDO em detalhe.Veja o esquema LOA em detalhe.STA 223 AgR/PE, Rel. orig.: Min. Ellen Gracie, Rel. p/ o acórdão: Min. Celso de Mello, julgado em 14/04/2008;destaques não contdos no original.ADI 2238 MC/DF, Relator: Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJe172, publicado em12/09/2008.CONTI, José Maurício (coord.). Orçamentos públicos – A Lei 4.320/1964 comentada. São Paulo: Revista dos Tribunais,2008, p. 189.

CAPÍTULO 3

Segundo passo no detalhamento daatividade financeira: a compreensão dadisciplina das receitas e despesaspúblicas

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Sumário: 3.1 Receitas públicas: definição e classificação: 3.1.1 Classificação dasreceitas de acordo com a origem: originárias, derivadas e transferidas; 3.1.2Classificação das receitas de acordo com o motvo de entrada: receitas correntese receitas de capital – 3.2 As receitas públicas na disciplina da lei deresponsabilidade fiscal: 3.2.1 Previsão e arrecadação das receitas públicas:artgos 11 a 13 da LRF; 3.2.2 Renúncia de receita: artgo 14 da LRF; 3.2.2.1Esquema – renúncia de receitas – 3.3 Despesas públicas: definição eclassificação: 3.3.1 A abertura de crédito adicional como requisito aocumprimento da legalidade na realização de despesas públicas; 3.3.2Classificação das despesas de acordo com o motvo do dispêndio: despesascorrentes e despesas de capital – 3.4 As despesas vinculadas e obrigatórias naconsttuição da república – 3.5 O novo regime fiscal criado pela EC 95/2016 e oteto para as despesas públicas primárias – 3.6 As despesas públicas nadisciplina da Lei de Responsabilidade Fiscal: artgos 15 a 24 – 3.7 As regrasgerais dos artgos 15, 16 e 17 da LRF: 3.7.1 Esquema – despesas na Lei deResponsabilidade Fiscal. Regras gerais – 3.8 As despesas com pessoal: artgos18 a 23: 3.8.1 O que é “despesa com pessoal”?; 3.8.2 Os limites de gasto compessoal; 3.8.3 Estabelecidos os limites, como controlar?; 3.8.4 Esquemas –despesas com pessoal; 3.8.4.1 Esquema – despesas com pessoal; 3.8.4.2Esquema – condições para a criação e/ou aumento da despesa com pessoal;3.8.4.3 Esquema – o controle na prátca: periodicidade, providências e sanções –3.9 Despesas com a Seguridade Social – 3.10 Esquema – despesas com aseguridade social – 3.11 Esquema – receitas e despesas – 3.12 Questões.

O objetivo deste capítulo será realizar uma análise das receitas e despesas públicas, as quais,conforme destacado anteriormente, integram a atividade financeira do Estado, ao lado da disciplinado orçamento público. O que se pretende é abordar o tema tanto da perspectiva da Constituiçãoquanto da LRF.

3.1 RECEITAS PÚBLICAS: DEFINIÇÃO E CLASSIFICAÇÃO

Receita pública é a entrada de dinheiro nos cofres públicos de forma definitiva. Essadefinição implica assumir a diferença entre receita pública e o simples ingresso ou fluxo de caixa,que compreende valores repassados à Administração, mas que, seja por força da lei ou de contratoestabelecido, terão de ser, em algum momento, retirados do Erário – não se trata, pois, de umaentrada definitiva, afastando-se do conceito de receita.

Como exemplo de simples ingresso, cite-se um depósito judicial, realizado em um mandado desegurança preventivo, com o objetivo de discutir um dado tributo. Nos termos da Lei nº 9.703/1998,os depósitos judiciais e extrajudiciais relativos a tributos da União serão repassados pela CaixaEconômica Federal para a conta única do Tesouro Nacional, independentemente de qualquerformalidade. Na hipótese de encerramento da lide, com o reconhecimento de que o tributo seriaindevido, os valores serão devolvidos ao depositante no prazo máximo de 24 horas.

Trata-se, pois, de valores que ingressam nos caixas públicos, mas em caráter provisório, namedida em que dependem da solução da lide. Vale mencionar que a Lei nº 9.703/1988 foiquestionada no Supremo Tribunal Federal, no contexto da ADI 1933, e o Tribunal julgou não haverqualquer vício na norma, especialmente em face da devolução imediata dos valores.

Mais recentemente, essa mesma possibilidade de transferência dos valores depositados para aconta do Tesouro foi estendida aos estados, Distrito Federal e municípios pela LC 151/2015. Amotivação da lei foi a notória crise fiscal enfrentada pelos estados e municípios desde então;objetivou-se assegurar alguns ingressos, como uma tentativa de superar os déficits que começavam ase estruturar naquele momento.

Segundo o artigo 3o da LC 151/2015, a instituição financeira oficial transferirá para a contaúnica do Tesouro do ente respectivo 70% do valor atualizado dos depósitos judiciais ouextrajudiciais. A diferença específica que se vê quanto à lei federal – e que justifica os muitosquestionamentos que recaem sobre a LC – está no fato de que a devolução das quantias ocorrerá emtrês dias úteis e será dependente do saldo existente no fundo de reserva destinado a garantir arestituição da parcela transferida ao poder público.

Em face da LC 151/2015, há duas ADI tramitando no Supremo: 5361 e 5463, ambas de relatoriado Ministro Celso de Mello e sem decisão em caráter liminar. O tema é relevante, especialmenteconsiderando que a situação fiscal dos entes subnacionais apenas se agravou nos últimos anos, e,diante disso, possibilitar o financiamento do Estado por entradas que nem sequer receita configuramé medida que atenta contra os princípios de responsabilidade fiscal preconizados tanto na LRFquanto no próprio texto constitucional.

De todo modo, com foco exclusivo nas receitas públicas, a partir da definição geral acimaestabelecida, é possível classificá-las segundo a origem do ingresso, de um lado, e segundo omotivo de entrada, de outro. Nesse último caso, faz-se menção à classificação encontrada no artigo

3.1.1

11 da Lei 4.320/1964: quanto à origem, a receita pode ser classificada em originária, derivada etransferida; quanto ao motivo da entrada, tem-se a classificação em receitas correntes e receitas decapital. Vejamos cada uma das hipóteses separadamente.

Classificação das receitas de acordo com a origem: originárias, derivadas etransferidas

As receitas originárias são resultantes das atividades do Estado como agente particular e,assim, submetidas ao direito privado. Trata-se das situações em que a Administração encontra-se emrelação de coordenação com o particular, que entrega recursos àquela não por conta de umaimposição, mas por força do exercício de sua autonomia. Está-se diante, portanto, de uma relaçãohorizontal que se estabelece entre Estado e particular. Como exemplos, citem-se as receitasprovenientes (i) de contratos, herança vacante, doações, legados; (ii) de exploração do patrimônio doEstado por meio de vias públicas, mercados, espaços em aeroportos, estradas, etc.; e (iii) daprestação de serviços públicos por concessionário (i.e., preços públicos ou tarifas).

As receitas derivadas, de outro lado, são aquelas cuja origem está no poder de imposição doEstado em face do particular. Decorrem, portanto, de uma relação de subordinação (ou vertical) quese estabelece entre a Administração e o administrado, a qual obriga este último à entrega de recursosao Estado, sem que isso decorra do exercício da autonomia. Há, ao contrário, constrangimento dopatrimônio do particular. O exemplo clássico é o dos tributos, mas, ao lado destes, encontram-se,também, as penalidades, tributárias ou não. Vale lembrar que a definição de tributo constante doartigo 9o da Lei nº 4.320/1964 faz referência direta à classificação dos tributos como receitasderivadas – fórmula posteriormente abandonada pelo CTN, o que corrobora o progressivodistanciamento entre direito tributário e direito financeiro, tema objeto das considerações tecidas nocapítulo 01.

Por fim, temos as receitas transferidas, que decorrem da transferência de recursos entre osentes da Federação. Portanto, diferentemente do que ocorre com as receitas originárias e derivadas,esses recursos decorrem não de uma relação que se estabelece entre Estado e particulares, mas simem virtude de relações entre os entes da Federação. Referidas transferências de receitas podem serresultantes ou do texto constitucional e legal – nesse caso, teríamos transferências obrigatórias – oude mera liberalidade do ente, a título de auxílio – hipótese das transferências voluntárias, definidasno artigo 25 da LRF. No que se refere às transferências voluntárias, conforme será visto mais adiante,elas são um instrumento relevante de apoio da União aos entes subnacionais (estados, DistritoFederal e municípios), e, precisamente por essa razão, muitas das penalidades contidas na LRFresultam na impossibilidade de recebimento de valores a esse título.

Como exemplo de receita transferida, cite-se a repartição da arrecadação tributária,disciplinada nos artigos 157 a 162 da Constituição: do ponto de vista do ente que recebe uma parcela

3.1.2

da arrecadação de outro, como ocorre com o IPVA em relação aos Municípios (artigo 158, inciso III,da Constituição), tratase de uma receita cuja origem é a transferência de outro ente da Federação,mesmo que, remotamente, estejamos diante de uma receita tributária. Nesse sentido, reitere se que,do ponto de vista do Estado, o IPVA é receita derivada, pois decorre do poder de imposição daqueleente, enquanto da perspectiva do Município se está perante uma receita transferida, que somente érealizada por conta da transferência constitucionalmente determinada. Trata-se, nesse caso, de umatransferência obrigatória em relação a qual a Constituição proíbe o não repasse ou retenção derecursos, salvo diante de hipóteses específicas contidas no parágrafo único do artigo 160 daConstituição, e que serão objeto de comentário em momento oportuno.

Classificação das receitas de acordo com o motivo de entrada: receitascorrentes e receitas de capital

A classificação das receitas em “correntes” e “de capital” é resultado do disposto no artigo 11da Lei 4.320/1964.

Genericamente, são receitas correntes aquelas resultantes de atividades próprias do Estado,tais como: (i) obtenção de recursos pelas vias da tributação, (ii) cobrança de preços públicos dosparticulares e outros valores decorrentes da exploração do patrimônio do Estado nos moldes dodireito privado e (iii) entrada de receita por conta das transferências obrigatórias ou voluntáriasrealizadas entre os entes.

Em complemento a essa definição geral, deve-se destacar a redação do artigo 11, § 1º, da Lei4.320/1964, que detalha e especifica os tipos de entradas que devem ser compreendidas dentro dorol mais genérico de “receita corrente”: “§ 1º São Receitas Correntes as receitas tributária, decontribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes derecursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas aatender despesas classificáveis em Despesas Correntes”.

De outro lado, as receitas de capital podem ser compreendidas como as entradas resultantesde operações nas quais o Estado busca a captação externa de recursos e, portanto, à parte dassuas finalidades ordinárias. É o caso, por exemplo, das receitas provenientes das operações deendividamento.

Na mesma linha do realizado com as receitas correntes, o legislador igualmente especifica asreceitas de capital. Nesse sentido, é a redação do artigo 11, § 2º, da Lei 4.320/1964: “§ 2º SãoReceitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituiçãode dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas dedireito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e,ainda, o superávit do Orçamento Corrente”.

3.2

3.2.1

AS RECEITAS PÚBLICAS NA DISCIPLINA DA LEI DE RESPONSABILIDADEFISCAL

A LRF dedica um capítulo inteiro às receitas públicas, que compreende duas seções: umarelativa à “previsão e arrecadação” (artigos 11 a 13) e outra sobre “renúncia de receita” (artigo 14).Trataremos de cada uma dessas hipóteses separadamente.

Previsão e arrecadação das receitas públicas: artigos 11 a 13 da LRF

O artigo 11 da LRF abre o capítulo referente à receita pública e também a seção I, quedisciplina os aspectos financeiros da previsão e arrecadação de receitas. Nesse sentido, impõe comocondição à existência de responsabilidade na gestão do dinheiro público a “instituição, previsão eefetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação”. Ouseja: o ente que deixar de criar ou disciplinar um tributo para o qual a Constituição lhe conferecompetência estará agindo em ofensa ao princípio da responsabilidade no manejo das verbaspúblicas, na medida em que, de forma deliberada, opta por não captar receitas tributárias.

A consequência desse preceito é retirar, da competência tributária, sua facultatividade; os entesnão têm mais a opção de criarem ou não tributos, tendo-se em vista, inclusive, outros critérios, comoa viabilidade financeira quanto à manutenção de uma estrutura de cobrança, arrecadação efiscalização.

Não se trata, note-se, de proibir a criação de isenções ou benefícios tributários específicos. Oobjetivo do dispositivo é impor o cumprimento do dever do ente de exercer a competência tributária.Ou seja, sendo o município competente para instituir e cobrar o imposto sobre serviços (ISS), aausência de criação desse tributo seria ofensiva ao comando do artigo 11 da LRF. O fato de omunicípio eventualmente estabelecer isenções, observados os critérios legais existentes, não serevela como sendo hipótese do artigo 11. O foco do dispositivo está, portanto, no exercício dacompetência tributária e não nos atos políticos subsequentes a esse exercício.

Como agravante dessa determinação, o parágrafo único do artigo 11 da LRF ainda estabeleceuma penalidade para os entes que não criarem impostos de sua competência: tais entes ficarãotolhidos de receber transferências voluntárias e, assim, repasses de verbas provenientes de auxíliofinanceiro de outras unidades da Federação. A redação integral do dispositivo determina:

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição,previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente daFederação.Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que nãoobserve o disposto no caput, no que se refere aos impostos.

A redação literal do dispositivo permite concluir que a União, em tese, ofende o artigo 11 daLRF ao deixar de criar o Imposto sobre Grandes Fortunas, previsto no artigo 153, inciso VII, daConstituição. Contudo, tendo se em vista que a União não recebe transferências voluntárias de outrosentes – ao contrário, é ela quem as faz –, não há resultados práticos relevantes em virtude daausência de criação desse imposto. Em verdade, essa hipótese reflete clara situação de ineficácia dareferida norma.

A validade do parágrafo único do artgo 11 da LRF foi questonada na ADI 2.238. Ofundamento da inconsttucionalidade alegada era a suposta ofensa ao caput doartgo 160 da Consttuição. Nos termos em que mencionado linhas acima, taldispositvo proíbe a retenção ou não repasse de recursos decorrentes darepartção da arrecadação tributária, por se tratar de transferência obrigatória – aretenção apenas pode ser realizada em situações muito específicas. Na decisãoliminar, o Supremo Tribunal Federal afastou a alegação de inconsttucionalidadeexatamente porque o parágrafo único do artgo 11 da LRF faz referência àstransferências voluntárias e, assim, em nada conflita com o dispositvoconsttucional.

O artigo 12, de seu turno, disciplina a previsão das receitas na LDO e na LOA, e estabelece asregras segundo as quais a estimativa e reestimativa de receita serão realizadas. No caput,estabelece como referida previsão será realizada, do ponto de vista dos critérios utilizados: como aestimativa presente nas leis orçamentárias não deve ser algo apresentado sem fundamento e de formaaleatória, mas, ao contrário, decorrente da consideração de vários e diferentes fatores que podeminfluir no montante da receita para um determinado período. O artigo determina:

Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão osefeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimentoeconômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de suaevolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, eda metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

Trata-se, pois, de garantir que o montante de receita indicado, estimado e previsto na LDO e naLOA tenha conexão forte com elementos fáticos que justifiquem o valor então apontado.

Como forma de melhor detalhar essa previsão e garantir ainda mais seu vínculo com arealidade, o artigo 13 prescreve a obrigação do Poder Executivo de, no prazo de trinta dias após apublicação dos orçamentos, desdobrar as receitas previstas em metas bimestrais de arrecadação,

com a especificação das medidas de combate à evasão e à sonegação fiscal, além da indicação dosvalores de Execuções Fiscais ajuizadas e da evolução dos créditos tributários que podem serexigidos na via administrativa. Visa-se assegurar que a receita tal como prevista seja realizada e quetal previsão encontre respaldo nas situações fáticas vigentes no ano para o qual tanto a LDO quanto aLOA serão aplicadas.

De outro lado, os parágrafos do artigo 12 estabelecem outras regras para a estimativa dareceita nas leis orçamentárias. O § 1º limita as hipóteses de reestimativa da receita por iniciativado Poder Legislativo às situações em que reste comprovado erro ou omissão de ordem técnica oulegal. Dessa forma, a regra é a de que a receita indicada nos projetos elaborados pelo PoderExecutivo e encaminhados para o Legislativo não sofra modificações no curso da votação ediscussão do orçamento.

Contudo, para evitar que a tarefa relativa à estimativa das receitas não fique demasiadamenteconcentrada nas mãos do Executivo, o § 3º desse mesmo dispositivo prescreve que o PoderExecutivo deverá colocar à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, ao menos trintadias antes do prazo final para o encaminhamento das suas propostas orçamentárias, os estudos eas estimativas de receitas para o exercício seguinte, bem como as respectivas memórias decálculo.

Finalmente, o § 2º do artigo 12 estabelece uma norma mais especifica, relativa ao montantepossível das receitas decorrentes de operações de crédito. Nesse sentido, determina que taisreceitas não poderão superar os valores das despesas de capital, previstas no projeto da LOA.Tratase de garantir que os ingressos provenientes do endividamento ou, mais genericamente, dacaptação externa de recursos pelo Estado (i.e. “receitas decorrentes de operações de crédito”) nãosuperem os dispêndios cujo foco seja o aumento do patrimônio do Estado (i.e. “despesas de capital”,conforme será definido mais adiante). O objetivo é, então, que os gastos com o endividamento sejam,ao menos, iguais àqueles com investimentos visando ao aumento do patrimônio público.

Acerca da redação desse parágrafo, houve controvérsia no Supremo TribunalFederal, também nos autos da ADI 2238 MC/DF, sobre a eventualincompatbilidade da regra estabelecida na LRF com o disposto no artgo 167,inciso III, da Consttuição, que estabelece ser vedada “a realização de operaçõesde créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas asautorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidadeprecisa, aprovados pelo Poder Legislatvo por maioria absoluta”.Conforme se percebe da redação do artgo consttucional, a divergência em relação

3.2.2

ao artgo 12, § 2º, estaria no fato de que a LRF não contemplou, em suasdisposições, qualquer ressalva quanto à possibilidade de as operações de créditoexcederem as despesas de capital nas situações em que haja autorização dedespesa específica (por crédito suplementar ou especial), aprovada pelo PoderLegislatvo por maioria absoluta e com finalidade precisa. Por conta disso, oSupremo Tribunal Federal, no julgamento da medida cautelar da mencionada ADI,decidiu conferir interpretação conforme à Consttuição ao dispositvo e, assim,abarcar a exceção prevista no artgo 167, inciso III, parte final.O trecho da ementa do julgado que trata do tema estabelece: “XXI – Art. 12, § 2º:medida cautelar deferida para conferir ao dispositvo legal interpretação conformeao inciso III do art. 167 da Consttuição Federal, em ordem a explicitar que aproibição não abrange operações de crédito autorizadas mediante créditossuplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo PoderLegislatvo”.1

Portanto, permanece válida e vigente a regra do artigo 12, § 2º, da LRF, feita apenas a ressalvaquanto à possibilidade de as receitas decorrentes das operações de crédito superarem asdespesas de capital na hipótese de existir autorizações de despesas específicas, aprovadas pormaioria absoluta do Poder Legislativo.

Renúncia de receita: artigo 14 da LRF

Para terminar a disciplina da receita pública na LRF, devemos tratar de um último institutodisciplinado na lei, em seu artigo 14, que inicia uma nova seção no capítulo das receitas: a renúnciade receita. Nos termos do § 1º desse dispositivo, haverá renúncia de receita sempre que se fizerpresente algum benefício de natureza fiscal ou tributária cujo resultado seja a redução dos ingressosnos cofres públicos: “a renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido,concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculoque implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios quecorrespondam a tratamento diferenciado”.

Trata-se, pois, de redução da receita a ser arrecadada, com evidente impacto no orçamento. Adespeito de não se tratar de despesa em sentido estrito, já que não há dispêndio de dinheiro público,tais situações são classificadas como “gastos tributários” que se justificam diante da necessidade dapromoção de dada política econômica ou tributária.

Contudo, considerando que haverá uma redução deliberada da receitas pública, essapossibilidade está limitada ao cumprimento das condições previstas no próprio artigo 14 da LRF.

(i)

(ii)a.

b.

Segundo esse dispositivo, para que uma renúncia de receita seja considerada autorizada e de acordocom os patamares de responsabilidade na gestão do dinheiro público, é necessário que o ato legal doqual decorra a renúncia:

esteja acompanhado de uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro da perda dareceita, no exercício que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;atenda ao disposto na LDO e, ademais, a pelo menos uma de duas condições:

o proponente deve demonstrar que houve a consideração da renúncia na estimativa dereceita presente na LOA e que a renúncia não afetará as metas de resultados fiscaisprevistas na LDO;

ou

deverá estar acompanhada de medidas de compensação, também pelo período de trêsanos, as quais deverão se operar pelo aumento de receita decorrente do aumento dacarga tributária. Para melhor compreensão do tema, vale tratar cada uma dasexigências separadamente.

Em primeiro lugar, quanto à estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro, deve -se dizerque o objetivo é demonstrar que a perda de um determinado nível de receitas não irá impactarnegativamente o orçamento e as contas públicas. Evidente que haverá uma queda (matemática,inclusive), mas justificativas políticas e especialmente econômicas (como o incentivo dedeterminado setor) podem superar essa perda.

De outro lado, o impacto a ser demonstrado deve considerar um período médio, que não abranjaunicamente o exercício de concessão da renúncia, mas também os dois seguintes, igualmente paraconferir maior consistência à ausência de danos significativos à estrutura orçamentária e ao Erário.

Ao lado da estimativa do impacto, tem-se a necessidade de observância da LDO. Essaexigência é bastante genérica e visa a garantir, de um lado, que as metas e objetivos daAdministração para o exercício seguinte sejam cumpridos, a despeito da renúncia de receita – ouseja, a queda na arrecadação tributária não resultará na impossibilidade material de cumprir com odisposto na referida lei orçamentária. De outro lado, é possível dizer que a observância à LDOtambém denota a necessidade de a renúncia não afetar as diretrizes relativas à elaboração da LOA,também contidas na LDO.

As duas exigências acima detalhadas são de cumprimento obrigatório para a legalidade darenúncia de receita e, assim, estão em consonância com o agir responsável do administrador público.Contudo, ao lado dessas demandas obrigatórias, o legislador ainda estabelece duas outrascondições, das quais pelo menos uma deve ser cumprida, a critério do ordenador da renúncia.

A primeira possibilidade está na demonstração de que a renúncia está contemplada na LOA, por

ocasião da estimativa de receitas e, ainda, no fato de que não haverá prejuízo às metasestabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, integrante da LDO. Trata-se, aqui, de garantir que aestimativa de receita contida na LOA reflita uma estimativa real e não mascarada por posterioresreduções de receita, evitando, dessa forma, eventual déficit nas contas públicas e perda do equilíbrioorçamentário.

Em complemento, a determinação quanto à observância do Anexo de Metas Fiscais igualmentevisa a assegurar que a diminuição das receitas não resultará na impossibilidade de cumprir as metasestabelecidas quanto à receita para o exercício seguinte e, especialmente, ao endividamento e aoresultado. Uma eventual diminuição de ingressos, a depender do montante, poderia, tranquilamente,ocasionar maior necessidade de captação externa de recursos e aumento do déficit público. Aobservância ao Anexo de Metas Fiscais visa evitar situações como essas.

Ao lado dessas exigências, o ordenador da renúncia, ao contrário, pode optar pela criação de“medidas de compensação”, pelo aumento de receita, proveniente do aumento ou instituição detributos. O objetivo, nesse caso, é garantir que não haverá perda de receita, na medida em que,apesar da renúncia, haverá aumento de outros tributos, compensando as perdas daAdministração. Dessa forma, na prática, não haveria redução de ingressos nos cofres públicos, mastão somente transferência da origem da entrada dos recursos.

Ainda sobre essa segunda possibilidade, o § 2º do artigo 14 determina que, caso o legisladoropte pelo cumprimento dessa condição, o benefício que resulta na renúncia de receita apenas entraráem vigor a partir do momento em que implementadas as medidas de compensação. Essadeterminação visa a evitar que a Administração apenas assuma a criação das medidasdiscursivamente, sem que as institua de forma efetiva.

Sobre o tema, o Tribunal de Contas da União já se manifestou no sentido de que tais medidas decompensação consideram-se cumpridas a partir da elevação de dado tributo, na data de publicaçãodo instrumento normativo, mesmo que este se submeta ao princípio da anterioridade. No casoanalisado, o fundamental, segundo o TCU, era que a majoração de receita se mantivesse “eficaz aolongo de todo o exercício financeiro e que o valor a ser arrecadado após a noventena, mas no mesmoexercício, [fosse] suficiente para neutralizar o impacto orçamentário-financeiro da renúncia naqueleexercício”2.

De outro lado, são diversas as decisões de tribunais estaduais e federais3 no sentido daexigência do cumprimento efetivo das regras do artigo 14 da LRF como condição para a validade deisenções ou benefícios tributários instituídos. Não se trata, pois, de mera retórica: a renúncia dereceita, para que seja válida, depende da observância das condições previstas na LRF. Tal posturajudicial reforça o espírito da LRF, que preza pelo equilíbrio orçamentário e gestão cuidadosa dodinheiro público.

3.2.2.1

A exigência quanto ao estabelecimento de medidas de compensação foiquestonada no Supremo Tribunal Federal também no julgamento da ADI 2238MC/DF, e não houve o reconhecimento de qualquer inconsttucionalidadenesse expediente, que pode ser plenamente utlizado pela Administração comoforma de cumprir as condições para a renúncia de receitas.Vale ressaltar que a adoção de tais medidas tem por pressuposto a majoração detributo. Seria inadequado, portanto, o ente se fiar em crescimento da arrecadaçãopor conta de eventual crescimento econômico. A medida de compensação estáatrelada a criação ou aumento de tributo e não às oscilações arrecadatóriasprovenientes da situação econômica do país.

Por fim, uma última observação: o § 3º do artigo 14 prescreve duas situações em que épossível a renúncia de receita sem a observância dos requisitos acima descritos. São os casos de:(i) alterações de alíquotas dos impostos extrafiscais, quais sejam, imposto de importação, impostode exportação, imposto sobre produtos industrializados e imposto sobre operações financeiras, desdeque a redução das alíquotas tenha sido operada por ato do Poder Executivo, nos termos do artigo153, § 1º, da Constituição e (ii) cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dosrespectivos custos de cobrança.

Na primeira exceção, tem-se uma prevalência da finalidade extrafiscal das exações e, assim,dos motivos não relacionados à tributação para afastar ou reduzir a incidência tributária; são casostípicos de intervenção do Estado na ordem econômica.

Na segunda exceção, trata-se de não receber uma dada receita como medida de economia, jáque o valor objeto de cobrança não justifica a movimentação da máquina administrativa, tendo-se emvista os custos para tanto. Nesse caso, portanto, realiza-se o princípio da economicidade e daeficiência, tratados anteriormente.

Esquema – Renúncia de receitas

3.3 DESPESAS PÚBLICAS: DEFINIÇÃO E CLASSIFICAÇÃO

A despesa pública pode ser definida como o conjunto de gastos do Estado, cujo objetivo épromover a realização de necessidades públicas, o que implica o correto funcionamento edesenvolvimento de serviços públicos e manutenção da estrutura administrativa necessária paratanto. É evidente que a despesa pública, para que seja realizada, depende de uma contrapartida emreceita e o nível das receitas é determinante na qualidade e alcance das necessidades públicas.

De outro lado, a despesa pública pode também ser compreendida como a aplicação específicade dinheiro público (e não a soma de todas elas) visando ao custeio da estrutura estatal e, assim, aocumprimento de necessidades públicas.

Independentemente da definição que se adote, a despesa pública, entendida ou como conjunto de

3.3.1

gastos ou como um gasto isoladamente considerado, não poderá ser realizada sem autorização legal.É pressuposto de toda e qualquer despesa não apenas a indicação da fonte respectiva definanciamento – e, assim, a receita que lhe fará frente –, mas, também, a autorização do PoderLegislativo.

No geral, referida autorização está contemplada na própria LOA, que discrimina as receitas edespesas para um dado exercício, mas também é possível ocorrer de a despesa ou não estar previstano orçamento, ou estar prevista de forma insuficiente. Em ambos os casos, a solução será a aberturade um crédito suplementar, e, assim, a produção de um ato normativo específico que autorize aqueladespesa não prevista ou insuficientemente dotada. Antes de passarmos ao estudo da classificação dasdespesas públicas, devem-se fazer algumas considerações nesse sentido.

A abertura de crédito adicional como requisito ao cumprimento da legalidadena realização de despesas públicas

A disciplina normativa dos créditos adicionais está prevista nos artigos 40 a 46 da Lei4.320/1964. Segundo a definição estabelecida no artigo 40, os créditos adicionais são autorizaçõesde despesas não computadas no orçamento ou dotadas de forma insuficiente – o que significa dizerque a despesa se revelou maior do que prevista inicialmente.

Conforme já destacado por ocasião do detalhamento do princípio da legalidade aplicável aodireito financeiro, há três modalidades de créditos adicionais: os créditos suplementares, oscréditos especiais e os créditos extraordinários. A diferença entre eles está na sua motivação.

Os créditos suplementares caracterizam-se por serem destinados ao reforço da dotaçãoorçamentária; ou seja, nos casos em que ele se faz presente, houve previsão da despesa noorçamento, mas no curso da execução orçamentária provou-se que a referida previsão seriainsuficiente para realizar todas as despesas necessárias. Daí, portanto, a necessidade de aumentar onível das despesas e reforçar a previsão (dotação) anteriormente aprovada.

De modo diverso, tanto os créditos especiais quanto os extraordinários caracterizam-se pelofato de as despesas que devem ser autorizadas não estarem, originalmente, computadas noorçamento. A diferença entre eles está, novamente, na motivação da autorização da despesa: oscréditos especiais são destinados a atender quaisquer despesas para as quais não haja dotaçãoorçamentária, enquanto os créditos extraordinários são aqueles que devem ser utilizados tão somentepara atender a despesas urgentes e imprevistas, decorrentes de guerra, comoção interna oucalamidade pública. Nesse caso, inclusive, tendo-se em vista a urgência da despesa, a Constituiçãoautoriza que tais créditos sejam abertos via medida provisória, afastando-se da regra geral relativa ànecessidade de aprovação por meio de lei ordinária.

Referida exceção está contida no artigo 167, § 3º, da Constituição, que estabelece que “aabertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e

urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado odisposto no art. 62”.

Conforme se percebe da redação do dispositivo, a Constituição não apenas possibilita autilização de medidas provisórias, mas, igualmente, limita as possibilidades fáticas quanto aocabimento dos créditos extraordinários.

Reitere-se que referida modalidade de autorização de despesa somente terá lugar nos casos dedespesas “imprevisíveis e urgentes”, como as relacionadas com guerra, comoção interna oucalamidade pública. Esse é um ponto importante a se destacar, pois, recentemente, o SupremoTribunal Federal firmou posição nesse exato sentido: os créditos extraordinários são exceções àregra e somente devem ter lugar diante das situações fáticas discriminadas na Constituição. Umadespesa que seja urgente, mas não esteja relacionada com as motivações constitucionais (i.e. guerra,comoção ou calamidade) não pode ser objeto de autorização via crédito extraordinário e,consequentemente, via medida provisória.

O Ministro Gilmar Mendes, no julgamento da ADI 4048 MC/DF, compara osrequisitos para a edição de medida provisória – esses, sim, sujeitos àdiscricionariedade do Executvo – com aqueles relatvos à abertura de créditosextraordinários, para justficar a existência de limitações consttucionais materiais àcriação desse tpo de crédito. Nas palavras do Ministro:

[…] ao mesmo tempo em que fixa [o artgo 167, § 3º, da Consttuição] conceitosnormatvos de caráter aberto e indeterminado, a Consttuição ofereceparâmetros para a interpretação e aplicação desses conceitos. Ao contrário doque ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que sesubmetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidenteda República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º)recebem densificação normatva da Consttuição. Em outras palavras, os termosimprevisíveis e urgentes, como signos linguístcos de natureza indeterminada,são delimitados semantcamente, ainda que parcialmente, pelo próprio textoconsttucional. Nesse sentdo, os conteúdos semântcos das expressões “guerra”,“comoção interna” e “calamidade pública” consttuem vetores para ainterpretação/aplicação do art. 167, § 3º, c/c art. 62, § 1º, inciso I, alínea “d”,da Consttuição.4

Não obstante a restrição no texto constitucional, consoante já destacado anteriormente, a práticalegislativa é bastante diversa. Conforme já mencionado, apenas no ano de 2016, foram editadas 12medidas provisórias autorizando a abertura de créditos extraordinários, sem que estivesse presenterequisito constitucionalmente exigido e confirmado pelo Supremo. Trata-se de evidente alteração doorçamento pelo Poder Executivo, em absoluta afronta às regras constitucionais.

Ao lado disso, o tema dos créditos adicionais tornou-se especialmente relevante em 2016, porconta do processo de impeachment instaurado em face da presidente Dilma Rousseff. Conforme jámencionado acima, uma das razões jurídicas que embasaram o pedido de afastamento da presidentefoi exatamente a abertura de créditos adicionais sem autorização legal. Considerando a relevância dotema, algumas considerações complementares são necessárias.

A possibilidade de edição de decretos autorizando créditos suplementares (destinados aoreforço orçamentário, portanto) estava prevista no artigo 7º da Lei 13.115/2015, a LOA, para oexercício de 2015. A condição para tanto seria a observância dos requisitos ali fixados, dentre osquais se inseria a compatibilização com a meta de resultado primário estabelecida para o exercício:

Art. 7º – Fica o Poder Executivo autorizado a abrir créditos suplementares, observados oslimites e condições estabelecidos neste artigo, desde que as alterações promovidas naprogramação orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primárioestabelecida para o exercício de 2015, para as seguintes finalidades:I – suplementação de subtítulo, exceto os relativos às programações de que trata o inciso IVdeste artigo, até o limite de 30% (trinta por cento) do respectivo valor, constante desta Lei,mediante geração adicional de recursos, anulação de dotações orçamentárias da mesmaempresa ou aporte de recursos da empresa controladora;II – atendimento de despesas relativas a ações em execução no exercício de 2015, mediante autilização, em favor da correspondente empresa e da respectiva programação, de saldo derecursos do Tesouro Nacional repassados em exercícios anteriores ou inscritos em restos apagar no âmbito dos Orçamentos Fiscal ou da Seguridade Social;III – realização das correspondentes alterações no Orçamento de Investimento, decorrentes daabertura de créditos suplementares ou especiais aos Orçamentos Fiscal e da SeguridadeSocial; eIV – suplementação das programações contempladas no PAC, classificadas com osidentificadores de resultado primário “3” ou “5”, mediante geração adicional de recursos oucancelamento de dotações orçamentárias desse Programa com os respectivos identificadoresconstantes do Orçamento de que trata este Capítulo, no âmbito da mesma empresa.Parágrafo único. A autorização de que trata este artigo fica condicionada à publicação, até 15de dezembro de 2015, do ato de abertura do crédito suplementar.

Conforme será detalhado mais adiante, uma das atribuições da LDO é exatamente fixar tal meta.Em 2015, a Lei 13.080/2015 fixou como meta um superávit primário de R$ 66 bilhões. A viabilidadefinanceira de cumprimento da meta estabelecida na LDO é verificada periodicamente, pela

3.3.2

divulgação de relatórios resumidos da execução orçamentária, publicados a cada bimestre, com afinalidade de acompanhar a evolução das finanças públicas e a situação fiscal do país – tal exigênciadecorre do artigo 165, § 3º, da Constituição.

Pois bem, com fundamento no artigo 7º da LOA, Dilma Rousseff editou decretos não numerados,abrindo créditos suplementares no valor de R$ 96 bilhões. Contudo, por ocasião da edição dosdecretos, os relatórios de execução orçamentária do período anterior já demonstravam ainviabilidade de cumprimento da meta, restando afastado, portanto, um dos requisitos constantes daLDO para a validade de tais decretos.

De outro lado, o não cumprimento futuro da meta era de conhecimento do governo, fatoreforçado não apenas pelo relatório de execução orçamentária, mas pelo envio, ao CongressoNacional, de projeto de lei para alterar a LDO vigente e, assim, reduzir a meta então fixada. Comoresultado dessa investida, foi aprovada a Lei 13.199/2015 que fixou a meta de resultado deficitáriode R$ 49 bilhões. Diante desse cenário, de déficit e não mais superávit, seria possível alegar avalidade dos decretos não numerados.

No entanto, como fica claro, tratou-se de evidente manobra para assegurar a legalidade dosdecretos que, à época de sua edição já não cumpriam com os requisitos legalmente estabelecidos. Talconduta ensejou a denúncia da Presidente com fundamento nos artigos 10 e 11 da Lei do Impeachment(Lei 1.079/1950), que preveem crimes contra a lei orçamentária e contra a guarda e legal empregodos dinheiros públicos.

Portanto, diante dessas breves considerações, pode-se dizer que a despesa pública sempredepende de autorização legislativa e inclusão no orçamento. A autorização, como aconteceu em2015, pode estar genericamente prevista na LOA, que pode estabelecer critérios rígidos para aabertura dos créditos via decreto do Presidente da República. Porém, na hipótese de o administradorpúblico se deparar com despesas não previstas ou insuficientemente dotadas, a solução para tantoserá a abertura de um crédito adicional, devendo, reitere se, os créditos extraordinários ficaremlimitados às situações de efetiva urgência e imprevisibilidade, elementos que possuem conteúdo eextensão previamente determinados pelo texto constitucional. Visto isso, passemos à análise daclassificação das despesas públicas.

Classificação das despesas de acordo com o motivo do dispêndio: despesascorrentes e despesas de capital

A classificação das despesas em “despesas correntes” e “despesas de capital” decorre dodisposto no artigo 12 da Lei 4.320/1964.

As despesas correntes são aquelas resultantes da manutenção das atividades próprias doEstado, tais como o custeio da estrutura administrativa. A realização desse tipo de despesa nãogera o aumento do patrimônio do Estado; apenas contribui para a sua continuidade. De acordo com o

artigo 12, são despesas correntes as despesas “de custeio” e as “transferências correntes”. Os §§1º e 2º desse mesmo dispositivo especificam referidas modalidades ao dizer, respectivamente, quesão despesas de custeio “as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusiveas destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis”, enquanto se encaixamna categoria de transferências correntes aquelas dotações para despesas em relação às quais não haja“contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas aatender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado”.

A redação dos referidos parágrafos reforça a definição anterior: em nenhum dos casos há umacontrapartida econômica ou patrimonial para o Estado; a despesa é realizada visando,unicamente, à manutenção de uma estrutura já formada e estabelecida – daí se falar, no § 1º, em“manutenção de serviços anteriormente criados” e, no § 2º, em “despesas para as quais nãocorresponda contraprestação direta em bens ou serviços”.

Ainda sobre as despesas correntes, deve-se destacar que o conceito de subvenção está no § 3ºdo mesmo artigo 12 da Lei 4.320/1964, e se trata de transferências que se destinam a cobrir asdespesas de custeio das entidades beneficiadas. A depender do tipo de instituição para a qual atransferência se destina, podemos ter subvenção social ou subvenção econômica.

O primeiro caso engloba as instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou culturalsem fins lucrativos que recebam transferências do Estado, enquanto a hipótese de subvençãoeconômica está presente quando se verifica o repasse de recursos para empresas públicas ouprivadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

Apesar de a Lei 4.320/1964 fazer referência à expressão “subvenção econômica”, não raro vê-se na legislação tal expressão substituída por “subvenção de investimento”. Isso ocorreparticularmente quando se trata de estabelecer os efeitos tributários de uma subvenção desse tipo.Não raro, estados da federação concedem benefícios fiscais de ICMS com vistas ao estímulo dedeterminado setor, condicionando o benefício ao investimento específico naquela área – ou seja, háuma contrapartida exigida pelo estado. Tal renúncia de receita poderia ser classificada comosubvenção de investimento. A consequência disso seria a possibilidade de exclusão de tais valoresda base de cálculo do IRPJ e da CSL.

Mais recentemente, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) decidiu pelaexclusão das subvenções de investimento da base de cálculo do PIS/COFINS5 e a Receita Federal doBrasil publicou a Solução de Consulta COSIT 188/2015 firmando critérios específicos para adedução dos valores da base de cálculo do IRPJ e da CSL.

De outro lado, as despesas de capital igualmente estão especificadas no artigo 12 da Lei4.320/1964 e são aquelas cujo resultado será o aumento do patrimônio público e, assim, dacapacidade produtiva como um todo. Não se trata, pois, de simplesmente assegurar a manutençãode uma estrutura já existente, mas sim de incrementar positivamente essa mesma estrutura. Nostermos desse dispositivo, estão compreendidas como despesas de capital os investimentos, as

(i)(a)

(b)

(ii)

inversões financeiras e as transferências de capital.Nos termos do § 4º do artigo 12, são investimentos os gastos direcionados ao planejamento e

execução de obras, nisso incluindo se as dotações “destinadas à aquisição de imóveis consideradosnecessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho,aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capitalde empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro”. O objetivo aqui é gastar para tercomo contrapartida o aumento do patrimônio.

A mesma definição de base pode ser encontrada nas “inversões financeiras”, que, de acordocom o § 5º, são as dotações que se destinem:

à aquisição deimóveis ou bens de capital já em utilização;

ou

de títulos representativos de capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, jáconstituídas, sem que haja aumento de capital.

à constituição ou aumento de capital de entidades ou empresas que tenham objetivoscomerciais ou financeiros.

Importante notar que, apesar de se verificar gastos com aquisição de bens que são classificadosora como investimentos, ora como inversão financeira, há uma diferença substancial nas duascategorias: estarseá diante de um “investimento” nos casos em que há o efetivo aumento doProduto Interno Bruto (PIB), pois se trata de construir ou adquirir novos bens que não integravam aeconomia. Já no caso das inversões financeiras, o bem ou imóvel já estava em utilização, o querepresenta a manutenção do PIB, a despeito do aumento do patrimônio do ente.

Finalmente, ainda no rol das despesas de capital encontramse as “transferências de capital”,cuja definição está no § 6º do artigo 12, estando aí compreendidas “as dotações para investimentosou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar,independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferênciasauxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmenteanterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública”.

Nos termos da definição acima e na mesma linha do que estabelecido em relação àstransferências correntes, as transferências de capital são despesas resultantes da remessa de recursosa outras pessoas jurídicas, de direito público ou não, com a finalidade de custear investimentos ouinversões financeiras. Apesar de não haver contraprestação direta ao ente que efetiva atransferência, de um ponto de vista amplo é possível dizer que haverá, de algum modo, incremento nopatrimônio público, tendo-se em vista o papel que os investimentos e inversões financeiras exercem.

3.4

(i)(ii)

(iii)

A análise da disciplina da despesa pública, ao lado da identificação das modalidades dedespesa (corrente e de capital) deve, ainda, contemplar dois outros pontos: as despesas vinculadas eobrigatórias no texto constitucional e a disciplina das despesas na LRF. As duas questões serãotratadas a seguir e separadamente.

AS DESPESAS VINCULADAS E OBRIGATÓRIAS NA CONSTITUIÇÃO DAREPÚBLICA

Os artigos 198 e 212 da Constituição tratam, genericamente, de duas necessidades públicas emrelação às quais o legislador houve por bem estabelecer a obrigação dos entes de efetivar gastosmínimos e, portanto, obrigar à realização da despesa pública. São elas a saúde e a educação.

A exigência de gastos mínimos com a saúde foi incluída na Constituição apenas em 2000, porconta da publicação da Emenda Constitucional 29. O objetivo foi o de que os Estados, DistritoFederal e Municípios aplicassem percentuais mínimos, calculados sobre sua receita de impostos,inclusive sobre a parte que tenha sido recebida por conta das transferências constitucionais, relativasà repartição da arrecadação tributária, em “ações e serviços públicos de saúde” (artigo 198, § 2º,incisos II e III). Em relação à União, a forma pela qual haveria a vinculação dessa despesa seriaestabelecida em lei complementar, a qual, também, iria:

estabelecer os percentuais obrigatórios para os Estados, Distrito Federal e Municípios;os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde e que seriam destinadosaos Estados, Distrito Federal e Municípios; enormas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde em todas as esferas.

Com vistas à efetividade das novas regras constitucionais, a Emenda Constitucional 29igualmente acresceu o artigo 77 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), queestabeleceu os mandamentos relativos à aplicação dos recursos mínimos em saúde até 2004, tantopara a União quanto para os Estados e Municípios.

No que se refere à União, no ano de 2000, aquele de início da vigência da emenda, deveria seraplicado em saúde ao menos o “montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde noexercício financeiro de 1999 acrescido de, no mínimo, cinco por cento” (artigo 77, inciso I, alíneaa). De outro lado, para os exercícios compreendidos entre 2001 e 2004, deveria ser considerado “ovalor apurado no ano anterior, corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto – PIB”(artigo 77, inciso I, alínea b).

Em relação aos Estados, o ADCT estabeleceu que seriam aplicados ao menos 12% do produtoda arrecadação dos impostos previstos no artigo 155 da Constituição, somados aos recursosdecorrentes de transferências constitucionais provenientes da União, por conta da repartição da

arrecadação tributária, nos termos dos artigos 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, descontadasdesses valores as parcelas de receitas tributárias que fossem objeto de transferência aos Municípios,também por conta da repartição da arrecadação. Tratase, pois, de considerar como parâmetro para aaplicação de recursos em saúde apenas as receitas que sejam de titularidade definitiva do ente(artigo 77, inciso II).

Na mesma linha, de acordo com o artigo 77, inciso III, do ADCT, os Municípios deverãoaplicar nas ações e serviços públicos de saúde 15% do produto da arrecadação de seus impostos,previstos no artigo 156 da Constituição, aos quais serão acrescidas as receitas decorrentes dastransferências constitucionais dos Estados (artigo 158) e da União (artigo 159, inciso I, alínea b, e §3º).

Em complementação, o § 4º desse mesmo dispositivo determina que, na hipótese de ausência dalei complementar que regule as matérias definidas no artigo 198 e, assim, prescreva as regras ecritérios de aplicação dos recursos em saúde, os mandamentos do artigo 77 do ADCTcontinuariam válidos, mesmo a partir de 2005.

Posteriormente, foram publicados a Lei Complementar 141/2012 e o Decreto 7.827/2012, queregulamentaram a EC 29/2000. Nos termos do artigo 5o da LC, a União deve direcionar para a saúde“o montante correspondente ao valor empenhado no exercício financeiro anterior, acrescido de, nomínimo, o percentual correspondente à variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida noano anterior ao da lei orçamentária anual”.

Para Estados e Municípios, de acordo com os artigos 6o e 7o da lei, os percentuais mínimos deaplicação serão de 12% e 15%, como já previsto no ADCT, e para o Distrito Federal, 12% ou 15%,a depender da natureza da receita – se tributo estadual ou municipal. Além disso, referida lei detalhao que deve ser entendido por ação e serviço com saúde para fins de determinação do cumprimento daaplicação de receita respectiva.

O artigo 212 da Constituição, por sua vez, ao tratar das despesas com a educação, determina,desde logo, os percentuais que os entes devem observar: 18% para a União e 25% para os Estados,Distrito Federal e Municípios. A exemplo do que ocorre com a saúde, esses percentuais são anuaise calculados sobre a receita de impostos, inclusive aquelas provenientes das transferênciasconstitucionais decorrentes da repartição da arrecadação tributária.

Nesse sentido, esclareçase que os valores transferidos do IPVA para os Municípios, porexemplo, com fundamento no artigo 158, inciso III, da Constituição, serão considerados como receitado Município, para fins de cálculo do percentual ora mencionado, e não deverão ser incluídos nocálculo da receita dos Estados. Essa determinação decorre tanto do caput do artigo 212 quanto daredação do § 1º do mesmo artigo, o qual determina que “a parcela da arrecadação de impostostransferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aosrespectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita dogoverno que a transferir”.

Portanto, no que se refere à saúde e à educação, verifica-se a existência de despesasconstitucionalmente obrigatórias, e tais determinações devem ser consideradas por ocasião daelaboração do orçamento, sob pena de inconstitucionalidade.

Dessa feita, parte da arrecadação da receita dos impostos já nasce vinculada a despesasespecíficas, e, deve-se recordar, tal não representa qualquer ofensa ao artigo 167, inciso IV, daConstituição, que expressamente excepciona as situações em tela da regra relativa à não afetaçãodas receitas de impostos, ao mencionar que está ressalvada do princípio da não afetação “adestinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para a manutenção edesenvolvimento do ensino”, desde que realizada nos exatos termos dos dispositivos ora estudados.

Além do percentual mínimo obrigatório, a recente Lei 12.858, de 9 de setembro de 2013,determinou que os recursos provenientes da exploração do petróleo e gás natural devem serdestinados à saúde e à educação (artigo 4º) em acréscimo à vinculação constitucional.

Em que pese tais leis não terem sido objeto de questonamento no Judiciário, éimportante lembrar que a alocação dos recursos vinculados, por ser matéria afetaà proposta orçamentária, deve, segundo jurisprudência do STF, ser definida peloPoder Executvo, nos termos do artgo 165, caput, da CR. Assim, seriainconsttucional norma cuja iniciatva não partssem do Poder Executvo e quedeterminasse a maneira pela qual os recursos vinculados fossem gastos. Nessesentdo, foi o debate que se estabeleceu no STF, na ADI 2447/MG, acerca denorma da Consttuição do Estado de Minas Gerais, que destnou parte das receitasorçamentárias para entdades de ensino. Confirase trechos do voto do MinistroJoaquim Barbosa: “(...) Ambos os dispositvos violam a reserva de norma deiniciatva do Poder Executvo para dispor sobre as três peças orçamentárias (PlanoPlurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual), e nas quaisse encontra a atribuição de destnação específica aos recursos financeiros geridospelo Estado (art. 161, I, II e III da Consttuição). A fixação do plano de alocaçãodos recursos públicos interfere diretamente na capacidade do ente federado decumprir as obrigações que lhe são impostas pela Consttuição. Afeta, também, aforma como as polítcas públicas poderão ser executadas. Estas são asjustficatvas para que a iniciatva de criação de qualquer norma que versesobre orçamento pertença à esfera de iniciatva do Executvo.(...)A circunstância de a vinculação de receita ser produto de emenda à

3.5

Consttuição Estadual não altera o juízo de violação da Consttuição Federal.O art. 165 da Consttuição resguarda a iniciatva do Chefe do Poder Executvocontra qualquer espécie de norma que afete diretamente a elaboração das trêspeças orçamentárias”.6

O NOVO REGIME FISCAL CRIADO PELA EC 95/2016 E O TETO PARA ASDESPESAS PÚBLICAS PRIMÁRIAS

No contexto da análise das despesas obrigatórias presentes no texto constitucional, é relevantedestacar recente alteração constitucional, que estabeleceu um teto para o gasto com tais necessidadespúblicas – notadamente saúde e educação: trata-se da Emenda Constitucional nº 95/2016, que ficouconhecida como a “PEC do teto dos gastos”.

A aprovação da EC deu-se logo após o impeachment da Presidente Dilma Rousseff, comotentativa do governo Temer de combater a crise econômica instalada no país desde o segundosemestre de 2014.

Segundo a leitura da equipe econômica de Temer, o enfrentamento da crise deveria se dar pelocontingenciamento de despesas e não pelo aumento de tributos – o Brasil possui a maior cargatributária dentre os países da América Latina e, ainda assim, onera a população em mais de dezpontos percentuais à média desses países, que é de 21,7%7. Não haveria, portanto, mais espaço paraqualquer majoração nesse sentido, sob pena de comprometimento da atividade produtiva e, maisainda, da eficiência arrecadatória8. Por essa razão, a saída estava na redução das despesas.

Um olhar minucioso sobre a composição das despesas públicas revela que aproximadamente63% do total do gasto público não financeiro do Brasil (despesas primárias) relacionam-se comdespesas realizadas com seguridade social, educação e saúde9. Trata-se, portanto, do maior gargalo,desconsideradas as despesas com juros. Diante desse diagnóstico, a equipe econômica de Temerpassou a defender a necessidade de controlar os gastos nessas áreas.

Esse controle em si é um problema, na medida em que as despesas obrigatórias com saúde eeducação são vinculadas à arrecadação tributária. Portanto, quanto mais se arrecada, mais se gasta. Equanto mais se gasta, maior a necessidade de despesa no futuro, para assegurar a manutenção daestrutura construída a partir dos gastos passados. O trecho abaixo da exposição de motivos da ECilustra bem esse ponto:

Um desafio que se precisa enfrentar é que, para sair do viés pró-cíclico da despesa pública, éessencial alterarmos a regra de fixação do gasto mínimo em algumas áreas. Isso porque aConstituição estabelece que as despesas com saúde e educação devem ter um piso, fixado comoproporção da receita fiscal. É preciso alterar esse sistema, justamente para evitar que nos momentosde forte expansão econômica seja obrigatório o aumento dos gastos nessas áreas e, quando dareversão do ciclo econômico, os gastos tenham que desacelerar bruscamente.

Considerando essas premissas, foi aprovada a EC 95/2016, que aprova o Novo Regime Fiscal eestabelece limites individualizados para as despesas primárias, considerando cada um dos poderesda República, além do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União (artigo 107 doADCT).

Para o exercício de 2017, o teto dos gastos foi fixado no montante da despesa primária paga noexercício de 2016, incluídos os restos a pagar, corrigida em 7,2%. Para os demais exercícios, o tetoserá o valor do limite do exercício imediatamente anterior, corrigido pelo Índice Nacional de Preçosao Consumidor Amplo – IPCA ou de outro índice que vier a substituí-lo. A referência será o períodode doze meses, encerrado em junho do ano anterior a que se refere a lei orçamentária.

Ainda como forma de conter as despesas primárias, o parágrafo 3º do artigo 107 do ADCTproíbe a abertura de crédito suplementar ou especial que amplie o montante total da despesa primáriasujeita aos limites então estabelecidos. Os créditos extraordinários, porém, não se incluem no limitee nem sequer (i) algumas transferências constitucionalmente previstas, como a repartição daarrecadação tributária, (ii) despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a realização deeleições e (iii) despesas com aumento de capital de empresas estatais não dependentes (artigo 107, §6º, do ADCT).

Especificamente para as despesas de saúde e educação, foi o artigo 110 do ADCT queestabeleceu o teto para o gasto: para o exercício de 2017, a despesa fica restrita às aplicaçõesmínimas previstas nos artigos 198 e 212 da Constituição, e, a partir de 2018, a referência passa a seros valores gastos nos exercícios anteriores, sempre corrigidos pelo IPCA ou por outro índice quevier a substituí-lo. Assim, desvincula-se a despesa da receita arrecadada, estabelecendo-se comoparâmetro inicial os percentuais mínimos apurados em 2017.

Vale dizer que o legislador ainda previu, no artigo 109 do ADCT, sanções para a hipótese dedescumprimento do limite individualizado, sanções essas que seriam aplicáveis até o final doexercício de retorno das despesas aos respectivos limites. Ou seja, a penalidade se prolonga notempo e é independente da retomada das premissas do novo regime: se o órgão extrapolar o teto emmarço, por exemplo, as penalidades serão aplicadas até o fim daquele ano, mesmo que já tenhahavido o retorno ao limite de gasto fixado.

Tais sanções podem ser divididas em dois tipos: sanções gerais, que se aplicam a todos ospoderes e órgãos referidos no artigo 107 do ADCT e sanções específicas, que se somam às gerais, ese aplicam apenas ao Poder Executivo, diante das condições postas pela EC.

As sanções gerais estão previstas nos incisos do artigo 109 e se referem, basicamente, àimpossibilidade de aumento de despesa com pessoal. Como exemplo, cite-se a impossibilidade deconcessão de vantagem, aumento ou reajuste a qualquer título, criação de cargo, emprego ou função,realização de concurso público, dentre outras cujo foco específico é a contenção de gastos compessoal. Também fica proibida a revisão geral das remunerações de servidores, prevista no artigo37, inciso X da Constituição.

3.6

3.7

Ao lado dessas sanções gerais, há aquelas que são aplicadas especificamente ao PoderExecutivo. Nos termos do parágrafo 2o do artigo 109, o descumprimento do limite com as despesasprimárias resultará (i) na proibição da criação ou expansão de programas e linhas de financiamento,além de ser vetada também a remissão, renegociação ou refinanciamento de dívidas que resultem emaumento de despesas com subsídios e subvenções; e (ii) na vedação de concessão ou ampliação deincentivo ou benefício de natureza tributária.

O ponto central dessas penalidades específicas está na contenção de outros gastos que, apesarde não estarem diretamente relacionados com a folha de salários, impactam o orçamentonegativamente e não seriam razoáveis de serem realizados em um contexto de descontrole dasdespesas com pessoal.

Por fim, nos termos dos artigos 106 e 108 do ADCT, o Novo Regime Fiscal será aplicável por20 exercícios financeiros, podendo o Presidente da República propor, a partir do décimo exercíciode vigência, projeto de lei complementar para alterar o método de correção dos limites entãoprevistos.

A despeito das muitas críticas ao longo do processo legislativo que culminou com a EC95/201510, não houve arguição de inconstitucionalidade da emenda e, nos dias de hoje, o texto segueplenamente aplicável.

AS DESPESAS PÚBLICAS NA DISCIPLINA DA LEI DE RESPONSABILIDADEFISCAL: ARTIGOS 15 A 24

Conforme visto linhas acima, toda e qualquer despesa pública apresenta como pressuposto suaaprovação pelo Poder Legislativo – seja por meio do orçamento, seja por meio da abertura decréditos adicionais.

Contudo, ao lado dessa exigência, que se pode dizer básica e inerente ao mecanismo da despesanas finanças públicas, há, ainda, os mandamentos da LRF que especificam e detalham certascondições para determinados tipos de despesa. Esse regramento está compreendido entre os artigos15 a 24, que prescrevem não apenas condições adicionais para a realização de toda e qualquerdespesa, como também englobam a disciplina das despesas com pessoal e das despesas com aSeguridade Social.

Para melhor estudar os mandamentos da LRF, vamos dividilos em três blocos: o primeiro vai doartigo 15 ao 17, e contempla regras gerais para a realização de gastos públicos; o segundo doartigo 18 ao 23, e engloba os temas relativos às despesas com pessoal; e o terceiro, quecompreende apenas o artigo 24, trata das despesas com a Seguridade Social.

AS REGRAS GERAIS DOS ARTIGOS 15, 16 E 17 DA LRF

O artigo 15 da LRF condiciona a regularidade de toda e qualquer despesa pública àobservância dos artigos 16 e 17 do mesmo diploma legal. Tratase, portanto, de uma regra geral paraa realização de dispêndio de dinheiro público, que se soma às condições mais genéricas, relativasà previsão legal e inclusão no orçamento. De acordo com esse dispositivo, serão consideradas“não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção deobrigação” que se dê fora dos limites dos artigos 16 e 17.

Essa vinculação resultou na arguição de inconsttucionalidade de referido artgo nosautos da já mencionada ADI 2238 MC/DF11. A alegação central situava-se nasuposta violação ao artgo 166 da Consttuição, que prevê, no caput, apossibilidade de abertura de créditos adicionais como forma de correção eefetvação das leis orçamentárias.O argumento consista no seguinte: na medida em que o artgo 15 vincula aregularidade de toda e qualquer despesa à observância dos requisitos dos artgos16 e 17 da LRF, tal também inclui os créditos adicionais que, nos termos daConsttuição, não necessitam cumprir com requisitos desse porte para seremabertos ou autorizados. Daí se falar em ofensa ao artgo 166 e limitação dapossibilidade de correção do orçamento pelas mãos desse importanteinstrumento.O Supremo Tribunal Federal, todavia, ao analisar a procedência da alegação,decidiu pela ausência de inconsttucionalidade e destacou que esse dispositvoconfere ainda mais efetvidade ao cumprimento do PPA, LDO e LOA, sem que hajaqualquer inibição da possibilidade de abertura de créditos adicionais. Trata-se,portanto, de dispositvo que contribui para a melhor realização das metas, objetvose estmatvas contempladas nas leis orçamentárias, já que agrega às despesasmaiores exigências quanto à sua realização, garantndo um orçamento maisequilibrado e controlado.

Disso decorre, portanto, que o conhecimento do teor dos artigos 16 e 17 da LRF éabsolutamente essencial para a compreensão da disciplina da despesa pública; tais dispositivostrazem o núcleo das exigências infraconstitucionais para a realização do gasto público. Passemos,então, à análise de cada um deles.

O artigo 16, de seu lado, estabelece regras relativas à ocorrência de despesas por conta da“criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental”. Para a correta compreensão do

alcance do dispositivo, deve-se, em primeiro lugar, detalhar o que se entende por “açãogovernamental” e, além disso, tratar da diferença entre “criação, expansão ou aperfeiçoamento”dessa mesma ação governamental.

“Ação governamental” é o conjunto de condutas resultantes das atividades do PoderPúblico com vistas à realização das necessidades públicas. Esse tipo de ação, do ponto de vistaorçamentário, está organizado nos programas contidos no PPA – trata-se de saber, então, como é queo Estado pretende realizar seus objetivos e mediante quais instrumentos. A execução da açãogovernamental, de forma ampla, e dos programas contidos no PPA, de forma mais específica, resultana realização de gastos públicos. Na hipótese de aumento da despesa por conta da “criação,expansão ou aperfeiçoamento” de ação governamental, deverão ser observadas as regras do artigo16.

Tem-se “criação” de uma ação governamental quando se está diante de um novo programa ou deuma nova atividade não contemplada nos orçamentos anteriores. De outro lado, tanto “expansão”quanto “aperfeiçoamento” pressupõem a existência prévia da ação. Contudo, no primeiro caso, tem-se o aumento do programa (o que geralmente acarreta aumento dos gastos) para abranger um maiornúmero de beneficiários, enquanto, no segundo caso, o número de beneficiários permanece o mesmoe a mudança se dá em relação ao programa ou ação em si: a melhoria dos serviços eventualmenteprestados e objetivos atingidos é que resulta na majoração da despesa pública.

Diante disso, têm-se por delimitadas as hipóteses de aplicação do artigo 16 da LRF: são oscasos em que há aumento de despesa pública por conta de alterações (quantitativas ouqualitativas) nas ações governamentais. Nessas situações, estabelece o caput e incisos dodispositivo que o ato do qual resultar o aumento do gasto deverá ser acompanhado de (i) estimativado impacto orçamentário da despesa, a qual compreenderá não apenas o exercício em que odispêndio entrará em vigor, mas também os dois seguintes e (ii) declaração do ordenador da despesarelativa à adequação orçamentária e financeira do aumento do gasto com a LOA, além dademonstração de compatibilidade com o PPA e a LDO.

Antes mesmo de detalhar o que deve ser entendido por “estimativa do impactoorçamentáriofinanceiro” e por “adequação às leis orçamentárias”, é importante destacar, desde já,que a observância desses requisitos é condição prévia tanto para o empenho e licitação deserviços, fornecimento de bens ou execução de obras quanto para o pagamento de indenizaçãopela desapropriação de imóveis urbanos. Essa determinação decorre do § 4º do artigo em análise evisa a ampliar ainda mais a aplicação das demandas contidas no caput do artigo 16. Feita a ressalva,passemos à análise das exigências propriamente ditas.

Em relação à estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro por pelo menos três exercícios,deve-se dizer que o objetivo da LRF foi o de garantir que a despesa majorada não afetasse oorçamento de forma danosa, inviabilizando a realização de outras necessidades públicas: trata-sede demonstrar que a despesa se encaixa no orçamento a médio prazo e que o impacto de sua

majoração não causará desequilíbrio das contas públicas.Importante destacar que a determinação numérica de referido impacto deverá ser acompanhada

das premissas e da metodologia de cálculo utilizadas pelo ordenador da despesa, nos termos do § 2ºdesse mesmo artigo. Com isso o legislador estabelece mais uma exigência relativa não só à previsãodo impacto, mas, igualmente, à precisão de sua elaboração, que deve ser cientificamente embasada.De um ponto de vista geral, a exigência da estimativa do impacto orçamentário financeiro impõemaior responsabilidade e controle na gestão do dinheiro público.

Já no que se refere à adequação financeira e orçamentária do gasto com as leisorçamentárias, quais sejam, PPA, LDO e LOA, o § 1º, inciso I, do artigo 16 determina que seconsidera adequada com a LOA apenas a despesa que tenha sido “objeto de dotação específica esuficiente”, de forma que, “somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar,previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para oexercício”. O que se tem aqui é, em verdade, duas exigências diversas.

Em primeiro lugar, a despesa majorada por conta da ação governamental deve possuir umacontrapartida em receita na LOA, mesmo que tal contrapartida seja proveniente de um créditogenérico – o importante é garantir que a despesa possua uma fonte de financiamento contemplada noorçamento. De outro lado, o dispositivo ainda prescreve a necessidade de o gasto então majoradonão ultrapassar os limites de despesa que tenham sido estabelecidos para o exercício, garantindo,nesses termos, a permanência do equilíbrio orçamentário.

A adequação com o PPA e a LDO, em contrapartida, também está disciplinada no § 1º dessemesmo artigo, mas, dessa vez, no inciso II: é compatível com o PPA e a LDO “a despesa que seconforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e nãoinfrinja qualquer de suas disposições”.

Diferente das exigências relativas à LOA, nesse ponto, a LRF foi mais genérica: basta que adespesa majorada esteja em consonância com as metas e objetivos do PPA e da LDO e que nãoafronte nenhum de seus dispositivos para se considerar realizado o artigo 16 nesse aspecto.

Ainda sobre esse dispositivo, cumpre mencionar a existência de uma exceção à observânciadas normas aqui detalhadas: são os casos das despesas consideradas irrelevantes pela LDO. Casohaja majoração de uma despesa desse tipo, por força de criação, expansão ou aperfeiçoamento deação governamental, não haverá necessidade de cumprimento das exigências do caput e incisos doartigo 16, nos termos do que dispõe seu § 3º.

O artigo 17, por sua vez, estabelece exigências mais pesadas, mas que são aplicáveis adespesas mais específicas. Portanto, enquanto o artigo 16 pode ser visto inclusive como umregramento geral para os casos de aumento de gasto público, o artigo 17, em que pese bastanteabrangente também, tem um âmbito de aplicação reduzido, se comparado ao dispositivo anterior. Issoporque trata, especificamente, das condições para a realização e majoração de “despesasobrigatórias de caráter continuado”.

Nos termos do caput do dispositivo, é obrigatória de caráter continuado “a despesa correntederivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente aobrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios”.

Na análise desse artigo, deve se, em primeiro lugar, notar que o legislador apenas se preocupoucom as despesas correntes de caráter continuado. Ou seja, estão fora das exigências do artigo 17da LRF as despesas de capital – o que se quis, então, foi limitar e estabelecer condições rígidas paraa realização de despesas que não resultem no aumento do patrimônio do Estado, tais como aquelasprovenientes de custeio e de transferências correntes, desde que sua execução supere dois exercíciosfinanceiros.

Além de se limitar às despesas correntes, o artigo 17 toma um tipo específico de despesacorrente: aquela que deva ser executada em um prazo superior a dois exercícios por conta deexigências normativas. Isso significa que, além de a despesa estar prevista na lei orçamentária ouem crédito adicional aberto para essa finalidade, haverá outra norma (“lei, medida provisória ou atoadministrativo normativo”), que estabeleça o dever de o Estado executar aquela despesa por mais dedois exercícios. Por isso a denominação “despesa obrigatória [por conta do ato normativo] decaráter continuado [tendose em vista o prazo de execução]”.

Nos termos do § 1º do artigo 17, o ato que promover a criação ou aumento de uma despesacorrente desse tipo deverá estar instruído com uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro– a exemplo do artigo 16 da LRF – e, ademais, demonstrar a origem dos recursos para o seucusteio. Ou seja, deve-se tratar da repercussão que a criação ou aumento da despesa trará para ascontas públicas, e por isso a exigência do impacto, e também assegurar que existam recursos parafazer frente à despesa ora instituída.

Apesar de essas exigências aplicarem-se aos casos de “criação ou aumento” de despesaobrigatória de caráter continuado, o § 7º do mesmo artigo equipara a prorrogação de despesa criadapor prazo determinado ao aumento de despesa. Dessa forma, a observância ao artigo 17 estarápresente nos casos de criação ou aumento de despesa corrente qualificada como obrigatória decaráter continuado e também a prorrogação de uma despesa corrente cuja criação tenha se dado porprazo indeterminado.

Para fins do cumprimento do § 1º do artigo 17, a LRF ainda exige que o ato que crie, aumente ouprorrogue a despesa (i) demonstre a não afetação às metas de resultados fiscais previstas na LDO e(ii) estabeleça medidas de compensação financeira à despesa, seja pelo aumento permanente dereceita, seja pela redução permanente de despesa. Cumpre tratar de cada exigência separadamente.

Em primeiro lugar, sobre o respeito às metas de resultados fiscais, tratase de assegurar queuma despesa corrente que necessariamente irá onerar os cofres públicos por, pelo menos, doisexercícios, não resulte em um impacto negativo às metas estabelecidas na LDO quanto a receitas,despesas, resultado e endividamento. Dessa forma, tanto a obrigatoriedade quanto a continuidadedessa despesa corrente devem se encaixar nas previsões orçamentárias, sem que sua realização

leve ao descumprimento dos objetivos do Estado.Portanto, está-se diante de uma medida de garantia de cumprimento do orçamento, em sentido

lato, corroborada pela exigência do § 4º do mesmo artigo, que requer não apenas a simples mençãoao respeito ao Anexo de Metas Fiscais, mas também a apresentação de premissas e metodologia decálculo utilizadas para se chegar a essa conclusão, “sem prejuízo do exame de compatibilidade dadespesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias”.

Quanto às medidas de compensação, o que se vê é uma obrigação mais diretamente relacionadacom o equilíbrio orçamentário. Como haverá o aumento de despesa – e tal se perpetuará por pelomenos mais dois exercícios –, o legislador criou uma forma de compensação desse gasto: ou, de umlado, aumenta-se a receita, ou, de outro, reduz-se a despesa. Dessa feita, literalmente compensa-se aexistência da despesa obrigatória de caráter continuado, causando o menor impacto possível nascontas públicas, a exemplo do que ocorre com a renúncia de receitas, prevista no artigo 14 da LRF,tratada linhas acima.

Contudo, apesar da utilização do mesmo instituto, qual seja, “medidas de compensação”,percebe-se uma nítida diferença na comparação com a exigência presente no artigo 14 da LRF: nessecaso, a criação das medidas de compensação é facultativa para o Estado e, na hipótese de seremcriadas, o mecanismo será, necessariamente, o do aumento de receitas e, assim, majoração da cargatributária.

Em contrapartida, ao analisarmos as medidas de compensação no artigo 17, percebemos, desdelogo, que não se trata de uma possibilidade para o ordenador da despesa, mas sim de umaexigência: ao lado da demonstração de não afetação das metas de resultados fiscais, as medidas decompensação deverão ser criadas.

Além disso, no cumprimento dessa exigência, o Poder Público conta com mais de umapossibilidade: ou aumenta receitas (e, assim, majora tributos, nos termos do § 3º do dispositivo) oureduz as despesas. Em ambos os casos, estabelece o § 5º que a despesa não poderá ser executadaantes da implementação das medidas de compensação, “as quais integrarão o instrumento que a criarou aumentar”. Tal determinação reforça ainda mais a obrigatoriedade da criação de tais medidas e adiferença que se estabelece com as exigências do artigo 14, relativas às renúncias de receitas.

A exigência quanto às medidas de compensação foi questonada nos autos da ADI2238 MC/DF, sob o argumento de que o resultado de tais medidas seria o“engessamento” do orçamento, com ofensa, inclusive, ao princípio da separaçãodos Poderes e da autonomia dos entes da Federação. O Supremo TribunalFederal decidiu pela ausência de inconsttucionalidade e ainda destacou que

3.7.1

as providências do artgo 17 evidenciavam proposições em sintonia com a lógica e,ainda, que: “o incremento da arrecadação pelas formas indicadas no § 3º do art.17 da LRF se reveste de previsibilidade e se presta, por isso, para um cálculo decompensação, que há de ser, tanto quanto possível, exato”.12

Por fim, vale mencionar que o § 6º do artigo 17 excepciona duas despesas das exigências oratratadas: são aquelas destinadas ao serviço da dívida e as relativas ao reajustamento deremuneração de pessoal, nos termos do artigo 37, inciso X, da Constituição.

Esquema – Despesas na Lei de Responsabilidade Fiscal. Regras gerais

3.8

3.8.1

AS DESPESAS COM PESSOAL: ARTIGOS 18 A 23

O tratamento das despesas com pessoal na LRF é bastante detalhado. Além de encontrarmos asdefinições relativas aos gastos que compreendem tais despesas, o legislador também tratou dedisciplinar o artigo 169 da Constituição e estabelecer limites para os dispêndios com pessoal, asmedidas de controle e respectivas sanções no caso de excesso. Sendo assim, a análise desse temadeve ser separada em três partes, para melhor compreensão.

Em primeiro lugar, trataremos da definição de despesa com pessoal e, dessa forma, do tipo degasto que o legislador houve por bem qualificar como “pessoal”. Isso auxilia na identificação dasdespesas que estão sujeitas à observância dos limites impostos pela própria LRF, como exigência,inclusive, da Constituição. Essa parte inicial contemplará a análise do artigo 18.

Após, serão analisados os dispositivos que estabelecem os limites de gasto com pessoal, osquais disciplinaram o artigo 169, caput, da Constituição. Nessa etapa, serão estudados os artigos19 e 20 da LRF.

Por fim, abordaremos as disposições relativas ao controle de gastos e respectivas providênciase sanções na hipótese de descumprimento. Esses temas igualmente decorrem da disciplina do artigo169, §§ 2º a 7º, da Constituição e podem ser encontrados nos artigos 21 a 23 da LRF. Dessa forma,entende-se, a análise das despesas com pessoal fica mais didaticamente explorada, sem prejuízo dequalquer conteúdo relevante.

O que é “despesa com pessoal”?

Inicialmente, deve-se tratar da definição de “despesa com pessoal”. Sobre isso, o caput doartigo 18 da LRF estabelece o que se deve entender como “despesa total com pessoal”: “o somatóriodos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatoseletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquerespécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventosda aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagenspessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente àsentidades de previdência”.

Ou seja, a definição é a mais ampla possível. Engloba desde os servidores ativos, nessesincluídos os cargos em comissão, eletivos, etc., independentemente da espécie remuneratória, até osinativos e pensionistas, com a inclusão, ainda, dos dispêndios com adicionais, gratificações, horasextras, vantagens e, por fim, com encargos sociais e contribuições recolhidas à Seguridade Social.

O § 2º desse mesmo dispositivo estabelece que a apuração da despesa total com pessoal levaráem conta o período de doze meses, ou seja, um ano, sem que isso necessariamente reflita o ano civil.Dessa forma, pode se dizer, juntamente com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que, “em qualquer mês

3.8.2

que se faça a apuração da despesa total com pessoal, terão de ser levados em consideração tambémos onze meses anteriores. O regime de competência, referido na parte final do dispositivo, equivaleao mês em referência, somado aos onze anteriores”.13

Por fim, o artigo 18 ainda traz outra observação relevante: em seu § 1º prescreve que “osvalores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores eempregados públicos serão contabilizados como ‘Outras Despesas de Pessoal’”. O objetivo, nessecaso, foi o de ampliar ainda mais a categoria “despesas com pessoal”, para que também os contratoscom terceiros fossem incluídos no valor total do gasto e, assim, igualmente subordinados aos limitese providências estabelecidos pela LRF. Trata-se de uma medida de restrição e controle aos gastoscom pessoal, independentemente da forma pela qual o serviço é prestado. Note-se, contudo, que talcontrole apenas se aplica na hipótese em que o terceiro é contratado em substituição ao servidor,conforme texto expresso da LRF e entendimento consolidado do Tribunal de Contas da União14.

Esse dispositvo foi questonado por ocasião da ADI 2238 MC/DF, e o SupremoTribunal Federal, no julgamento da cautelar, entendeu pela consttucionalidade,nos seguintes termos: “Art. 18, § 1º: a norma visa a evitar que a terceirização demão de obra venha a ser utlizada com o fim de ladear o limite de gasto compessoal. Tem, ainda, o mérito de erguer um dique à contratação indiscriminada deprestadores de serviço, valorizando o servidor público e o concurso”.15

Portanto, diante da redação do artigo 18 da LRF e da respectiva interpretação do SupremoTribunal Federal, pode-se dizer que as despesas com pessoal englobam todas as modalidades degasto do Poder Público relacionadas ao pagamento de prestação de serviços no sentido maisamplo que tal atividade pode ser compreendida: incluemse, nessa classificação, ativos, inativos,pensionistas, contribuições, encargos e, igualmente, terceiros cuja mão de obra substitua osservidores públicos.

Os limites de gasto com pessoal

A relevância de se estabelecer uma definição tão abrangente de “despesa com pessoal” está,como já adiantado, na maior possibilidade de controle dessa modalidade de gasto, e o primeiropasso para tratar de controle está na compreensão acerca dos limites de gasto com pessoal.

A esse respeito, o artigo 169, caput, da Constituição confere à lei complementar competênciapara definir os limites de despesa com pessoal ativo e inativo dos entes federados. Esse papel é

(i)

(ii)

exercido pela LRF nos artigos 19 e 20.O artigo 19 estabelece os limites globais de gasto com pessoal e os discrimina a partir dos

entes da Federação: a União não poderá gastar mais do que 50% de sua receita corrente líquida,enquanto os Estados, Distrito Federal e Municípios ficarão limitados a 60% das respectivasreceitas correntes líquidas. O cumprimento do limite implica a observância do artigo 19, tendo-seem vista os parâmetros quanto à definição de despesa com pessoal prescritos no artigo 18, acimaestudado.

Contudo, para uma compreensão mais detalhada desse tema, deve-se ter em conta, em primeirolugar, a definição de receita corrente líquida. Conforme visto em capítulos anteriores, o conceito dereceita corrente líquida está delimitado no artigo 2º, inciso IV, da LRF e contempla, basicamente, areceita corrente “própria” dos entes, ficando excluídas, portanto, as parcelas que serão transferidaspor conta da repartição da arrecadação tributária. Alcançado o conceito de receita corrente líquida,caberia a indagação: a receita corrente líquida de qual período será considerada para a apuraçãodos limites e, portanto, da verificação do cumprimento das normas previstas na LRF?

A resposta a essa pergunta está no artigo 18, § 2º, da LRF: nos termos em que estudado acima, aapuração da despesa com pessoal considerará o período do mês atual somado aos onze mesesimediatamente anteriores. O mesmo se diga para a receita corrente líquida.

Para saber se a despesa com pessoal de determinado ente está nos termos da LRF, deve-sesomar as despesas dos onze meses anteriores ao mês atual e compará-las com o limite de 50% ou60% da receita corrente líquida (a depender do ente), também apurada nos onze meses anteriores,somando-se a isso a receita do mês atual. Esse seria o primeiro passo: identificar o montante dadespesa e comparálo com o limite previsto na lei.

Todavia, essa explicação não estaria completa se não destacássemos o fato de que o artigo 19, §1º, ainda exclui alguns gastos da despesa com pessoal, para fins de cômputo e controle dos limitesaplicáveis aos entes da Federação. A título exemplificativo, citem-se os pagamentos de indenizaçãopor demissão de servidores ou empregados e aqueles relativos aos programas de demissãovoluntária. É evidente que esses gastos devem ser classificados como “despesa com pessoal”,especialmente tendo-se em vista a redação do caput do artigo 18 da LRF. Mas, apesar disso, o artigo19, § 1º, expressamente os exclui quando se trata de calcular o limite de gasto com pessoal.

Sendo assim, na identificação dos limites de gasto com pessoal, devemos ter em mente osseguintes pontos:

a definição de despesa com pessoal, prevista no artigo 18 da LRF, informa quaisdispêndios serão considerados para se aferir o gasto total com pessoal; ena aferição dos gastos, deve-se considerar o período de um ano, sem que issonecessariamente coincida com o ano civil.

Após a identificação da despesa total com pessoal, nos termos acima delineados, deve-se partirpara a análise da observância dos limites em relação a tais gastos. Nessa etapa, devemos identificaro ente da Federação de que se trata: se for União, o limite será de 50% da receita corrente líquida; sefor Estado, Distrito Federal ou Município, o limite ficará em 60%.

Após, deve-se calcular a receita corrente líquida, que será exatamente o critério a partir do qualo limite será calculado. A exemplo da apuração da despesa total com pessoal, a determinação dareceita corrente líquida levará em conta o período de um ano e, assim, 12 meses, sem que isso resulteno ano civil.

Verificada a receita corrente líquida e o valor que decorre da aplicação do percentualrespectivo (50% ou 60%), a correta aplicação dos limites depende, ainda, de identificar as despesasque serão confrontadas com o limite. Serão: todas as despesas com pessoal (nos termos do artigo 18da LRF), excluídas aquelas previstas no artigo 19, § 1º, também da LRF. Na hipótese de as despesasassim calculadas se encaixarem no percentual de 50 ou 60 da receita corrente líquida, o ente daFederação estará, então, em conformidade com a LRF, de um ponto de vista mais específico e, ainda,de acordo o texto constitucional, caso se considere uma perspectiva mais ampla.

Apenas o artigo 19 já seria suficiente para garantir a disciplina do artigo 169, caput, daConstituição. Entretanto, a LRF foi mais adiante: além de estabelecer quais seriam os limites globaisde gasto com pessoal, como faz em relação à receita corrente líquida, o artigo 20 prescreve umadistribuição desse limite global entre os Poderes integrantes de cada um dos entes da Federaçãoe o Ministério Público.

Em relação à divisão de gastos entre os Poderes de cada esfera (federal, estadual ou municipal),o artigo 20 ainda determina, no seu § 1º, que os limites dos Poderes Legislativo e Judiciário serãodivididos entre os órgãos que os integram, de forma proporcional à média das despesas com pessoalverificada nos três exercícios anteriores ao da publicação da LRF. O critério para estabelecer omontante de gasto será, também, um percentual da receita corrente líquida. Em complementação aessa determinação, o § 2º estabelece o que se deve entender por “órgão” integrante de cada Poder e,portanto, quais gastos com pessoal devem, exatamente, ser computados em cada um dos poderes.

No Legislativo, incluíram-se, além dos Parlamentos respectivos, a depender de cada esfera(quais sejam, Senado Federal, Câmara dos Deputados, Assembleia Legislativa e Câmara dosVereadores), os Tribunais de Contas. No Judiciário federal, os tribunais referidos no artigo 92 daConstituição, além do Conselho Nacional de Justiça. No Judiciário estadual, os Tribunais de Justiçae quaisquer outros, quando houver.

De outro lado, deve-se destacar que, na divisão dos limites nas esferas federal e estadual, há umpercentual de gasto dedicado exclusivamente ao Ministério Público (0,6% na federal e 2% naestadual), que não integra nenhum dos Poderes, tendo-se em vista sua autonomia administrativa,financeira e orçamentária, assegurada pelo artigo 127, §§ 2º e 3º, da Constituição.

3.8.3

O artgo 20 da LRF foi, a exemplo de tantos outros já mencionados, questonadoperante do Supremo Tribunal Federal na ADI 2238 MC/DF. Alegou-se que olegislador teria ultrapassado a prescrição contda no artgo 169, caput, daConsttuição, que delega à lei complementar o papel de estabelecer os limitesaplicáveis a cada ente em relação às despesas com pessoal. A questão estavano fato de o artgo 20 estabelecer, a partr dos limites globais fixados noartgo 19, limites específicos e distribuídos entre os Poderes e órgãos decada esfera, além do Ministério Público.Para o Supremo Tribunal Federal, a alegação de inconsttucionalidade nãopossui substância jurídica. De acordo com a ementa do julgado: “Art. 20: o art.169 da Carta Magna não veda que se faça uma distribuição entre os Poderes doslimites de despesa com pessoal; ao contrário, para tornar eficaz o limite, há de sedividir internamente as responsabilidades”.16

Estabelecidos os limites, como controlar?

O controle dos gastos com pessoal, para fins de verificação do cumprimento dos limitesestabelecidos nos artigos 19 e 20 da LRF, envolve três ordens distintas de problemas.

Em primeiro lugar, as condições segundo as quais o aumento ou criação de despesas compessoal pode se dar; depois, a consideração de um prazo segundo o qual o controle será realizado, ea partir dele será possível verificar a existência ou não de excesso nos dispêndios; e, finalmente, aidentificação das providências e sanções aplicáveis diante do não cumprimento seja das condições,seja dos limites. Conforme já destacado acima, todos esses temas estão presentes no artigo 169 eparágrafos da Constituição e nos artigos 21 a 23 da LRF. Seguindo a ordem apresentada, vamoscomeçar nossa análise pelas condições relativas ao aumento ou criação de despesa com pessoal.

Quando se trata de majorar o gasto com pessoal, da administração direta ou indireta, o quecompreende qualquer dispêndio a partir da definição contida no artigo 18 da LRF, é a Constituiçãoque, inicialmente, estabelece as condições, em seu artigo 169, § 1º.

Em primeiro lugar, há necessidade de prévia dotação orçamentária, suficiente para atender aosgastos decorrentes da despesa ora majorada, o que implica a necessidade de uma contrapartidaefetiva em receita prevista na LOA.

De outro lado, o texto constitucional ainda prescreve a necessidade de uma autorizaçãoespecífica na LDO relativa ao aumento de gasto com pessoal. Essa exigência apenas não serácumprida quando se tratar de sociedades de economia mista ou empresas públicas, entidades

submetidas às regras de direito privado.Em complementação ao dispositivo constitucional, o artigo 21 da LRF condiciona a validade

dos atos que resultarem em aumento de despesa com pessoal ao cumprimento de quatro condiçõesdiversas. Em primeiro lugar, deve-se observar genericamente a Constituição e, assim, respeitar ascondições estabelecidas no artigo 169, § 1º, e também no artigo 37, inciso XIII, que veda avinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para fins de remuneração depessoal. De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “o dispositivo justificase para evitar burlaaos artigos 16 e 17 da lei, que ficaria facilitada se a remuneração de determinados cargos, empregosou funções ficasse vinculada a outros cargos, empregos ou funções ou índices de reajusteautomático”.17

Além disso, exige-se a observância do disposto nos próprios artigos 16 e 17 da LRF, queconstituem o núcleo para a realização de toda e qualquer despesa pública, conforme visto acima(inciso I). Nos termos do inciso II, o aumento da despesa não será válido se superar o limite legal decomprometimento com o pessoal inativo. Por fim, o parágrafo único do dispositivo destaca serigualmente nulo o ato que gerar aumento do dispêndio com pessoal que tenha sido expedido nosúltimos 180 dias de mandato de poder ou órgão.

Especificamente quanto à observância do limite legal de gastos com inatvos,nos termos do caput do artgo 169 da Consttuição, é competência da leicomplementar estabelecer os limites de gasto com pessoal. Em parte, essa tarefaé cumprida pela LRF. Porém, como o artgo 21, ao tratar dessa condição para arealização de gastos com pessoal, apenas menciona “limite legal”, sem referênciaà norma insttuidora do limite – que, necessariamente, teria de ser uma leicomplementar. Por conta disso, houve questonamentos, na ADI 2238 MC/DF,quanto à consttucionalidade da exigência.A esse respeito, o Supremo Tribunal Federal decidiu pela interpretaçãoconforme, para que se entenda que o “limite” citado no artgo 21, inciso II, é olimite estabelecido em lei complementar. Confira-se: “Art. 21, inciso II: conferidainterpretação conforme a Consttuição, para que se entenda como limite legal oprevisto em lei complementar”.18

Ainda, sobre a impossibilidade de expedição de ato que resulte em aumento de despesa compessoal nos últimos 180 dias de mandato de chefe de órgão ou Poder, destaque-se que o objetivo,aqui, foi o de evitar a transferência de gastos para o próximo governante, preservando-se, assim, o

orçamento subsequente. Trata-se de uma medida que impõe a responsabilidade na gestão dodinheiro público, mesmo diante de um governante que está prestes a sair do cargo.

Diante do exposto até o momento, pode-se concluir que as condições para o aumento de despesacom pessoal são aquelas contidas no texto da Constituição, em seu artigo 169, § 1º, complementadaspelas exigências do artigo 21 da LRF. Qualquer ato que resulte na majoração de gastos com pessoal edescumpra um dos dispositivos será considerado inválido e, assim, nulo de pleno direito.

Outro tópico que se apresenta quando se trata de estudar as despesas com pessoal e osrespectivos limites é aquele relacionado à verificação do cumprimento de tais limites. Esse é umassunto diferente do tratado acima, relativo às condições mesmas do gasto, ainda que faça parte,genericamente, do tema “controle”.

A diferença está no objeto: no primeiro caso, quer-se verificar se as condições gerais para arealização da despesa foram cumpridas. Para tanto, basta verificar a observância, ou não, da redaçãodos artigos 169, § 1º, da Constituição e 21 da LRF. Já no segundo caso, partindo-se do pressupostode que a despesa foi realizada nos termos em que esses dispositivos determinam, a pergunta se voltapara o cumprimento dos limites de gasto com pessoal. Essa modalidade de controle estádisciplinada tanto na Constituição (artigo 169) quanto na LRF (artigos 22 e 23).

No que se refere à LRF, o artigo 22 estabelece, no caput, o prazo segundo o qual o controle dolimite de gasto com pessoal será realizado: será ele quadrimestral. Ou seja, ao final de cada quatromeses, o Poder e/ou órgão referidos no artigo 20 da LRF serão auditados para a verificação documprimento dos limites previstos nos artigos 19 e 20 da LRF.

Caso o resultado dessa verificação seja a existência de excesso e, portanto, de uma situação emque houve a superação do limite de gasto, terá o Poder ou órgão o prazo de oito meses (e, assim,dois quadrimestres) para eliminar o excedente da despesa, devendo tal ajuste produzir efeitos já noprimeiro quadrimestre, quando o percentual excedente deverá ser reduzido em pelo menos um terço(artigo 23 da LRF).

Para que a recondução da despesa ao limite seja possível dentro do prazo de oito meses, certasprovidências devem ser observadas. Nos termos do artigo 169, § 3º, da Constituição, os entespoderão: (i) reduzir em vinte por cento as despesas com cargos de comissão e funções de confiança e(ii) exonerar servidores não estáveis.

Os cargos que forem objeto de redução serão considerados extintos, ficando vedada a criaçãode novo cargo, emprego ou função com funções iguais ou semelhantes pelos próximos quatro anos.Essa determinação decorre do § 7º desse mesmo artigo 169.

Caso essas medidas de redução e exoneração não sejam suficientes para reconduzir a despesaao limite, o § 4º desse mesmo artigo possibilita, ainda, a exoneração de servidores estáveis,desde que o ato normativo que o faça especifique a atividade funcional, o órgão ou unidadeadministrativa objeto de redução de pessoal. Nessa hipótese, o servidor terá direito à indenizaçãocorrespondente a um mês de remuneração por ano de serviço, conforme determina o § 5º. A Lei

9.801/1999, em cumprimento à exigência do § 7º do artigo 169 da Constituição, estabeleceu asnormas gerais aplicáveis a todos os entes na hipótese de exoneração do servidor estável e, portanto,da realização do disposto no artigo 169, § 4º.

A LRF, com o objetivo de especificar ainda mais as providências previstas na Constituição,com vistas à recondução da despesa com pessoal ao limite, previu, no artigo 23, §§ 1º e 2º, medidascomplementares a essas estabelecidas nos §§ 3º e 4º do artigo 169 da Constituição.

Nos termos do § 1º do artigo 23 da LRF, o objetivo relativo à redução, em pelo menos vinte porcento, dos cargos em comissão e funções de confiança poderia ser atingido tanto pela extinção doscargos e funções (nos termos da literalidade da Constituição) quanto pela “redução dos valores aeles atribuídos”. De outro lado, o § 2º desse mesmo artigo determina ser “facultada a reduçãotemporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária”.

Um exemplo recente de superação de gastos com pessoal é o Estado do Rio de Janeiro: em2016, o Estado destinou 61,73% de sua receita corrente líquida ao pagamento de funcionários doExecutivo. O teto da LRF é de 49%, conforme visto acima. Como resultado dessa situação fiscal, oEstado vem enfrentando dificuldades no pagamento de sua folha de salários e, mais ainda, naprestação de serviços públicos básicos à população19.

Tendo-se em vista o estabelecimento de medidas que extrapolam a redação daConsttuição, os §§ 1º e 2º do artgo 23 da LRF foram objeto de questonamento naADI 2238 MC/DF. A simples leitura do artgo 169, §§ 3º e 4º, da Consttuição ésuficiente para perceber a ausência de autorização consttucional para a reduçãode vencimentos ou da jornada de trabalho.Por conta disso, o Supremo Tribunal Federal considerou inconsttucionais aparte final do § 1º do artgo 23 da LRF e a integralidade do § 2º de taldispositvo: “XXV – Art. 23, §§ 1º e 2º: a competência cometda à leicomplementar pelo § 3º do art. 169 da Consttuição Federal está limitada àsprovidências nele indicadas, o que não foi observado, ocorrendo, inclusive, ofensaao princípio da irredutbilidade de vencimentos. Medida cautelar deferida parasuspender, no § 1º do art. 23, a expressão ‘quanto pela redução dos valores aeles atribuídos’, e, integralmente, a eficácia do § 2º do referido artgo”.20

Caso o ente adote todas as providências determinadas na legislação constitucional einfraconstitucional e, ainda assim, termine o prazo de oito meses para a recondução da despesa aolimite sem que isso tenha sido cumprido, haverá algumas sanções, previstas seja na Constituição,

(i)

(ii)

3.8.4

3.8.4.1

seja na LRF.Nos termos do artigo 169, § 2º, da Constituição, tendo decorrido o prazo para a recondução

sem que o ente tenha se ajustado aos limites previstos na LRF, deverão ser imediatamente suspensostodos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aosMunicípios.

É importante notar que essa sanção não compreende a repartição da arrecadação tributária, mas,apenas, as transferências voluntárias, que são aquelas realizadas a título de auxílio entre os entesda Federação e definidas no artigo 25 da LRF. A impossibilidade de retenção das transferênciasconstitucionais obrigatórias, nesse caso específico, está prevista nos artigos 160, caput, e 167, § 4º,ambos da Constituição.

Em complementação ao texto constitucional, a LRF estabelece outras sanções para os entes quenão reconduzirem a despesa com pessoal ao limite no prazo previsto. Nos termos do artigo 23, § 3º,os entes, além de não receberem transferências voluntárias, ficarão proibidos de:

realizar operações de crédito, salvo na hipótese de refinanciamento da dívida mobiliáriae de atos visando à redução de despesa com pessoal; eobter garantia de outro ente, para fins de realização dessas operações de créditopermitidas.

Por fim, a LRF ainda prescreve providências específicas para duas situações excepcionais quepodem se dar no contexto das despesas com pessoal. Em primeiro lugar, a existência de excesso noprimeiro quadrimestre do último ano de mandato dos titulares de Poder ou do órgão previstos noartigo 20 da lei. Nesse caso, determina o artigo 23, § 4º, que as sanções previstas no § 3º dessemesmo artigo – e acima descritas – são aplicáveis de imediato, independentemente do cumprimentodo prazo para a recondução. Tratase, aqui, de tentar evitar que haja transmissão de gastos abusivospara o próximo governante.

A outra situação excepcional prevista na LRF é aquela em que o ente tenha ultrapassado o limitede gasto com pessoal em 95% do limite. Nessa hipótese, conforme estabelece o artigo 22, parágrafoúnico, o ente, desde logo, deverá limitar os gastos com pessoal, o que implica a proibição quanto àconcessão de vantagem, reajustes, aumento, criação de cargo, emprego ou função, contratação depessoal ou de hora extra, dentre outros.

Esquemas – Despesas com pessoal

Esquema – Despesas com pessoal

3.8.4.2 Esquema – Condições para a criação e/ou aumento da despesa com pessoal

3.8.4.3 Esquema – O controle na prática: periodicidade, providências e sanções

3.9 DESPESAS COM A SEGURIDADE SOCIAL

Para terminar o tratamento das despesas na LRF, devemos ainda estudar o artigo 24 da lei, queestabelece normas relativas às despesas com a Seguridade Social.

Em primeiro lugar, deve-se destacar que a Seguridade Social está definida no artigo 194 daConstituição, cuja redação é a seguinte: “A seguridade social compreende um conjunto integrado deações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, as quais se destinam a assegurar os direitosrelativos à saúde, à previdência e à assistência social”.

Ainda a Constituição, no artigo 195, § 5º, estabelece que “nenhum benefício ou serviço daseguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio

(i)

(ii)(iii)

total”. Ou seja, qualquer gasto com a saúde, assistência social ou previdência deve possuir acontrapartida em receita para que possa ser realizado.

A LRF repete essa exigência no caput do artigo 24 e ainda determina a observância dascondições previstas no artigo 17, que são aquelas tratadas linhas acima, sobre as despesasobrigatórias de caráter continuado. O cumprimento dessas condições atinge todos os benefíciosrelacionados à Seguridade Social, mesmo aqueles que sejam destinados aos servidores inativos epensionistas (artigo 24, § 2º).

A vinculação das despesas com a Seguridade Social ao cumprimento do dispostono artgo 17 da LRF também foi objeto de questonamento na ADI 2238 MC/DF. Oargumento, nesse caso, estava no fato de as exigências desse dispositvo sereminconsttucionais – como alegado anteriormente – e, assim, não poderem seraplicadas como condição para a realização de nenhuma outra despesa pública.Como o Supremo Tribunal Federal afastou a inconsttucionalidade do artgo 17,igualmente não reconheceu o argumento então exposto. Assim, declarou aconsttucionalidade do artgo 24: “XVI – Art. 24: as exigências do art. 17 da LRFsão consttucionais, daí não sofrer de nenhuma mácula o dispositvo que determinasejam atendidas essas exigências para a criação, majoração ou extensão debenefcio ou serviço relatvo à seguridade social”.21

Por fim, vale dizer que o § 1º do artigo 24 estabelece casos em que não serão criadas asmedidas de compensação exigidas pelo artigo 17, a despeito do aumento ou criação de gasto com aSeguridade Social. São aqueles em que haja:

concessão de benefício para pessoas que satisfaçam as condições previstas na legislaçãocorrespondente;expansão quantitativa do atendimento dos serviços prestados; ereajustamento do valor do benefício ou serviço, a fim de preservar seu valor real.

Nos dois últimos casos (expansão e reajustamento), não se trata da criação de novos benefícios,mas sim da melhoria daqueles já existentes. Por esse motivo, fica afastada a necessidade de criaçãode medidas de compensação pelo aumento de receita ou redução permanente de despesa.

Contudo, em relação à primeira exceção, deve-se destacar, juntamente com Maria SylviaZanella Di Pietro, que o caso é de outorga (concessão) de benefícios, e não propriamente criação ouexpansão. Por esse motivo, é possível defender que a exceção alcança não apenas as medidas de

3.10

3.11

compensação, mas a integralidade do artigo 24 da LRF e a exigência do artigo 195, § 5º, daConstituição, relativa à fonte de financiamento total da despesa.

Para Maria Sylvia, “o objetivo da norma é impedir que o legislador preveja outros benefícios,majore o valor dos já existentes ou os estenda a outras categorias anteriormente não alcançadas semque haja previsão da respectiva fonte de custeio; se a pessoa já é contribuinte ou beneficiária epreenche os requisitos para o recebimento do benefício, é evidente que não se aplica a exigência doart. 195, § 5º, da Constituição nem as do art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal”.22

ESQUEMA – DESPESAS COM A SEGURIDADE SOCIAL

ESQUEMA – RECEITAS E DESPESAS

RECEITAS PÚBLICASTrata-se da entrada de dinheiro nos cofres públicos em definitivo

Origem

Originárias Resultantes de atividades do Estado como agenteparticular

Derivadas Resultante do poder de imposição do Estado

Transferidas Resultante da transferência de recursos entre os entesda Federação

Motivo de entrada(Lei 4.320/1964,

artigo 11)

Correntes Resultantes de atividades próprias do Estado (§ 1º)

Capital Resultante de captação externa de recursos (§ 2º)

Previsão e arrecadação (artigos 11 a 13)

3.12

1.

A.

B.

C.

D.

2.

LRFRenúncia de receita (artigo 14)

DESPESAS PÚBLICASConjunto de gastos do Estado, com o objetivo de promover a realização das

necessidades públicas

Motivo do dispêndio(Lei 4.320, artigo 12)

CorrentesCusteio

Transferências correntes

Capital

Investimentos

Inversões financeiras

Transferências de capital

Vinculadas(CR, artigos 198 e

212)

Saúde

Educação

LRF(artigos 15 a 24)

Regras gerais (artigos 15 a 17)• Despesa obrigatória de caráter continuado (artigo 17)

Pessoal (artigos 18 a 23)

Seguridade Social (artigo 24)

QUESTÕES

(XVII PGE/PA) Analise as proposições abaixo e assinale a alternativa CORRETA:

A receita corrente líquida é a proveniente da realização de recursos financeiros oriundos de constituição dedívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; dos recursos recebidos de outras pessoas de direitopúblico, destinados a atender despesas classificadas em despesas correntes e, ainda, do superávit doOrçamento Corrente.A empresa estatal dependente é a empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros parapagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aquelesprovenientes de aumento de participação acionária.A empresa estatal dependente é a empresa coligada que receba do ente controlador recursos financeiros parapagamento de despesas exclusivamente de capital, inclusive, no último caso, aqueles provenientes de aumentode participação acionária.A receita corrente líquida é proveniente de uma rubrica destacada no orçamento referente a uma das receitastributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços ou transferências correntes eoutras receitas correntes sem possibilidade de dedução.

(CESPE 2013 – TRT 10ª REGIÃO – TÉCNICO JUDICIÁRIO) Com relação ao disposto na Lei nº 4.320/1964, julgueos itens a seguir.

Considere que determinado município, após ser atingido por fortes chuvas, entre em estado de calamidade pública e

3.

A.B.C.D.E.

4.

5.

A.B.C.D.E.

6.

A.

que isso demande a necessidade de gastos emergenciais. Considere, ainda, que tal fato ocorra apenas duassemanas antes do término do mandato do prefeito, que não tenha sido reeleito. Nessa situação, será vedado aoprefeito assumir compromissos financeiros cuja execução venha a ocorrer após o término de seu mandato, ainda quecaracterizadas a urgência e a imprevisibilidade da despesa.CertoErrado

(2017 – FMP Concursos – PGE-AC – Procurador do Estado) A partir dos enunciados abaixo escolha a alternativaCORRETA.I – Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinadosobjetivos ou serviços.

II – As receitas tributárias transferidas pelos Estados aos Municípios, por ordem constitucional, não entram no computoda Receita Corrente Líquida do Estado.III – O espaço temporal dentro do qual o orçamento é executado chama-se exercício orçamentário.

IV – Os estágios da Receita são o lançamento, a arrecadação e o recolhimento e a eventual devolução do que ocontribuinte demonstrar que pagou a maior.Está(ão) CORRETA(S) apenas a(s) assertiva(s)

I e II.II e III e IV.II.I, II e III.I.

(2017 – CESPE – Prefeitura de Fortaleza – CE – Procurador do Município) A respeito de endividamento e dereceita e despesa públicas, julgue o item seguinte.O ingresso de recursos derivados de empréstimos não se inclui na contabilidade da receita pública, embora sejaincluído no orçamento anual.

CertoErrado

(2017 – FGV – ALERJ – Procurador) Os royalties do petróleo são uma importante fonte de recursos para o Estado doRio de Janeiro.De acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a participação devida aos Estados, Municípios e DistritoFederal nos royalties do petróleo possui natureza jurídica de:

imposto;taxa;contribuição social;receita originária;receita derivada.

(2015 – FCC – TCE–SP – Auxiliar da Fiscalização Financeira II) Nos termos da Lei Complementar nº 101/2000, areceita corrente líquida será apurada

utilizando-se a receita arrecadada no último mês do ano, acrescida de estudos técnicos e índices próprios, parase chegar a uma avaliação criteriosa.

B.

C.D.

E.

7.

A.B.C.D.E.

8.

I.

II.

III.IV.

A.B.C.D.E.

9.

A.

B.

somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos seis meses anteriores, excluídas asduplicidades.utilizando-se apenas a receita arrecadada no mês em referência.somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze meses anteriores, excluídas asduplicidades.somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos doze meses anteriores, incluídas asduplicidades.

(2015 – FMP Concursos – MPE–AM – Promotor de Justiça Substituto) Considere as assertivas abaixo:

I – Contas iliquidáveis são aquelas que, por culpa do administrador público responsável, não se tem como chegar auma conclusão sobre sua regularidade.

II – As receitas tributárias transferidas pelos Estados aos Municípios, por ordem constitucional, não entram no cômputoda Receita Corrente Líquida do Estado.III – O espaço temporal dentro do qual o orçamento é executado chama-se exercício orçamentário. Quais dasassertivas acima estão corretas?

Apenas a I e II.Apenas a II e III.Apenas a II.Apenas a I, II e III.Apenas a I.

(2015 – UEPA – PGE-PA – Procurador do Estado) Sobre a Lei nº 4.320/64, é correto afirmar que:

A Lei de Orçamento abrangerá entre as receitas as entradas resultantes de operações de crédito por antecipaçãode receita.Os fundos especiais são o produto de receitas especificadas que se vinculam à realização de determinadosobjetivos ou serviços.O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.Os créditos adicionais são classificados em suplementares, especiais e extraordinários.

A alternativa que contém todas afirmativas corretas é:I, II e IVI, II e IIIII, III e IVII e IIII e IV

(2015 – FCC – TCE-AM – Auditor) A Lei Federal nº 4.320 foi promulgada em 1964, vários anos antes, portanto, dapromulgação do Código Tributário Nacional. Por sua vez, o ato de lançamento definido na referida Lei éessencialmente diferente, tanto em forma, como em substância, do procedimento de lançamento definido no CTN.

Sob a óptica do Direito Financeiro, e de acordo com o que estabelece a Lei Federal nº 4.320/1964, o lançamento dareceita é

ato da repartição competente e tem por finalidade, verificar a procedência do crédito fiscal, verificar a pessoa queé devedora desse crédito e inscrever o débito desse devedor.procedimento da repartição competente e tem por finalidade verificar a procedência do crédito fiscal, verificar aexistência de causas extintivas, suspensivas e excludentes desse crédito, e verificar a pessoa que é deledevedora.

C.

D.

E.

10.

A.

B.

C.

D.

E.

11.

A.

B.

C.

D.

E.

12.

A.

ato do contribuinte ou da repartição competente e tem por finalidade verificar a procedência do crédito fiscal,verificar a existência de causas extintivas desse crédito e inscrever o débito desse devedor.procedimento da repartição competente e tem por finalidade, apenas, verificar a pessoa que é devedora dessecrédito e inscrever o débito desse devedor.procedimento do contribuinte ou da repartição competente e tem por finalidade verificar a procedência do créditofiscal, verificar a existência de causas extintivas, suspensivas e excludentes desse crédito e inscrever o débitodesse devedor.

(2015 – FCC – TCM-RJ – Procurador da Procuradoria Especial) Para a doutrina, receita não se confunde comingresso, porque ingresso compreende toda quantia recebida pelos cofres públicos, seja restituível ou não, enquantoque receita é toda entrada ou ingresso definitivo de dinheiro aos cofres públicos. Levando-se em consideração talentendimento, a

Lei nº 4.320/1964 consagrou tal doutrina, dispondo que somente as entradas definitivas de dinheiro aos cofrespúblicos são consideradas receitas públicas.Lei nº 4.320/1964 não acatou tal doutrina, na medida em que considera receitas públicas as receitas de capitalcomo ingressos ou entradas de dinheiros de forma definitiva ou não, assim como as receitas correntes e as decapital, sendo estas provenientes de recursos financeiros oriundos, inclusive, de constituição de dívidas,empréstimos e outros ingressos não definitivos.Constituição Federal não acatou tal conceito doutrinário, porque considera receitas públicas somente as receitasoriginárias, ou seja, as receitas que têm origem no próprio patrimônio imobiliário do Estado.Constituição Federal não acatou tal conceito doutrinário, porque considera receitas públicas somente aquelasarrecadadas compulsoriamente e que derivam do patrimônio dos particulares e, por isso, são denominadasreceitas derivadas.Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe que somente as receitas tributárias, de ingresso definitivo aos cofrespúblicos, são consideradas receitas públicas, excluindo-se, assim, os empréstimos compulsórios e as receitasoriginárias.

(2015 – PUC-PR – PGE-PR – Procurador do Estado) Com relação às receitas públicas, assinale a alternativaCORRETA.

O federalismo brasileiro contempla as denominadas receitas transferidas, que correspondem àquelasarrecadadas por determinado ente da Federação, pela competência que lhe é atribuída, e compartilhadas com osdemais.Em sentido amplo, as receitas públicas consistem em recursos financeiros obtidos pelo Estado em carátertransitório e que representem um aumento de seu patrimônio.Quanto à sua periodicidade, as receitas públicas classificam-se como extraordinárias, quando integram o fluxo deprevisão normal, e ordinárias, quando eventuais, não tendo previsibilidade com prazo ou período que se repete.Os tributos são receitas originárias, pois têm origem no patrimônio alheio, numa relação de imposição entreEstado e particulares; as receitas derivadas são aquelas obtidas a partir da exploração dos bens ou recursos dopróprio Estado, qualificando uma relação de coordenação entre particulares e a Administração Pública.A exemplo dos depósitos, cauções, fianças, indenizações, empréstimos e empréstimo compulsório, as entradasprovisórias são receitas públicas correntes.

(2016 – FCC – AL-MS – Consultor de Processo Legislativo) O conceito de receita corrente líquida estabelecido naLei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) é utilizado como base para vários limites, entre osquais o de despesa com pessoal. Para aferição da receita corrente líquida dos Estados, a lei determina a exclusão de

receitas patrimoniais.

B.C.D.E.

13.

A.

B.

C.

D.

E.

14.

A.

B.

C.

D.

E.

15.

A.

B.C.

D.

parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional.receitas tributárias.transferências correntes.receitas provenientes de atividades industriais ou agropecuárias.

(2016 – FCC – Prefeitura de Campinas – SP – Procurador) Em relação às receitas públicas, é correto afirmar:

Tanto as taxas, como as tarifas e preços públicos, e as compensações financeiras são classificadas comoreceitas originárias devidas ao ente a título de contraprestação por benefícios por ele proporcionados quando dautilização do patrimônio público em favor do particular, visando a remunerar o capital investido.Trata-se de classificação quanto à origem dos recursos, sendo receitas correntes quando não decorrem defruição do patrimônio público ou de capital, e quando geradas pela exploração do patrimônio próprio.O superávit do orçamento corrente, que resulta de uma eventual diferença positiva entre todas as receitascorrentes e as despesas correntes do ente público ao final do exercício, não pode constituir item de receitaorçamentária do respectivo ente, sendo parte da categoria econômica das receitas de capital, como forma deevitar a contagem dobrada de recursos públicos.Segundo classificação legal das receitas, a receita de contribuições é espécie de receita tributária ao lado dosimpostos, taxas e contribuições de melhoria.Consoante o critério de natureza de receita na categoria econômica pode ser classificada como corrente ou decapital, sendo de capital as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços,dentre outras, e correntes as receitas provenientes da realização de recursos financeiros oriundos da constituiçãode dívidas, da conversão em espécie de bens e direitos, dentre outros.

(2016 – IBEG – Prefeitura de Guarapari – ES – Procurador Municipal) Com relação à receita pública é corretoafirmar que:

A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receitadeverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar suavigência e nos quatro seguintes.Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetivaarrecadação de todos os impostos da competência constitucional do ente da Federação, ressalvada as hipótesesde empréstimo compulsório.É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observar os requisitos essenciais daresponsabilidade na gestão fiscal, no que se refere aos tributos.É vedada a reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo nas hipóteses de ocorrência de erro ou omissãode ordem técnica ou legal.É possível o cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.

(2015 – CESPE – Prefeitura de Salvador – BA – Procurador do Município – 2ª Classe) Acerca das receitaspúblicas, assinale a opção correta.

Constitui receita orçamentária o superávit do orçamento corrente resultante do balanceamento dos totais dasreceitas e despesas correntes.Os valores obtidos a partir da venda de imóvel pertencente à União são classificados como receita de capital.As garantias de execução contratual prestadas por empresa contratada pela União mediante procedimentolicitatório, bem como as multas aplicadas em decorrência de inadimplemento contratual, não são receita pública,mas simples ingresso, conforme disposições da Lei nº 4.320/1964.As receitas patrimoniais constituem receita pública derivada e delas são exemplos os foros e laudêmiosdecorrentes do uso de bens públicos.

E.

16.

A.

B.

C.

D.

E)

17.

A.

B.

C.

D.

E.

18.

A.

B.

C.

Os tributos são receita pública originária decorrente do exercício do poder de império estatal.

(2016 – VUNESP – Prefeitura de Alumínio – SP – Procurador Jurídico) De acordo com a lei que estabelecenormas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, assinale aalternativa correta.

Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou atoadministrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a doisexercícios.Os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores eempregados públicos não serão contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal”.Considera-se incompatível com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ouque esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie,realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos parao exercício.Considera-se adequada com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que apesar de nãose conformar com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos, não infrinjaqualquer de suas disposições.Não considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

(2016 – VUNESP – TJM-SP – Juiz de Direito Substituto) A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a açãoplanejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contaspúblicas. Com essa finalidade, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece:

constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadaçãode todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.a execução orçamentária e financeira identificará os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais, por meiodo sistema de contabilidade e administração financeira independentemente da ordem cronológica parapagamento.os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores eempregados públicos não serão contabilizados para fins de verificação do limite das despesas com pessoal.a lei considera como despesa total com pessoal o somatório dos gastos dos entes federativos com os ativos, osinativos e os pensionistas, excluídos aqueles relativos a mandatos eletivos.considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou atoadministrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução no respectivo exercício.

(2015 – CESPE – TCU – Procurador do Ministério Público) A atividade financeira do Estado é caracteristicamenteinstrumental, pois destina-se à obtenção dos recursos necessários à satisfação das necessidades públicas e, porisso, envolve a arrecadação, a gestão e a aplicação desses recursos. Tendo como referência essas informações,assinale a opção correta no que diz respeito às normas que regem a aplicação de recursos públicos.

Os elementos da despesa pública decorrem da tipologia de gastos previstos nas peças orçamentárias econstituem a especificação mínima de cada despesa conforme a sua categoria econômica, atendendo, assim, oprincípio orçamentário da exclusividade.Despesa pública de caráter continuado é a despesa corrente oriunda de norma jurídica que impõe a sua execuçãopor um período superior a dois exercícios.Despesa pública irrelevante é aquela definida pela lei orçamentária anual e constitui exceção à exigência deestimativa trienal de impacto orçamentário-financeiro e declaração de sua adequação e compatibilidade com asleis orçamentárias.

D.

E.

19.

A.

B.

C.

D.

E.

20.

A.

B.

C.

D.

E.

21.

Em virtude da adoção do orçamento-programa pela CF, as despesas públicas passaram a ser classificadasconforme um critério funcional, dividindo-se em despesas correntes e despesas de capital.A realização da despesa pública, considerada um ato concreto de dispêndio, deve observar um procedimentoespecificamente delineado pelas normas gerais de direito financeiro e que compreende as seguintes fases:empenho, emissão da nota de empenho, liquidação, ordem de pagamento e pagamento.

(2015 – FUNDEP (Gestão de Concursos) – TCE-MG – Auditor/Conselheiro Substituto do Tribunal de Contas)Com relação às despesas públicas e consoante às previsões da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000),assinale a assertiva INCORRETA.

A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa seráacompanhado de declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária efinanceira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizesorçamentárias.É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda o limite legal decomprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.Entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, osinativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e demembros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas evariáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horasextras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas peloente às entidades de previdência.A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos dozemeses imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência.Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou atoadministrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a doisexercícios.

(2014 – FCC – SEFAZ-PE – Auditor Fiscal do Tesouro Estadual) Sobre as despesas públicas, é correto afirmar:

A prorrogação de uma despesa criada por prazo determinado não é considerada aumento de despesa e, portanto,dispensa que se apresente estimativa de impacto orçamentário e declaração do ordenador da despesa de que háadequação orçamentária, bastando a abertura de crédito especial.Despesa adequada com a lei orçamentária anual é a despesa que se conforma com as diretrizes, objetivos,prioridades e metas ali previstas.O ato de criação de despesa obrigatória de caráter continuado deve ser instruído com estimativa do impactoorçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes e demonstrar origemdos recursos para seu custeio, sem embargo de outras exigências legais.Despesa compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias é a despesa objeto de dotaçãoespecífica e suficiente.Dispensa-se qualquer procedimento para o aumento de despesa quando existe aumento de receita sem quetenha havido previsão orçamentária para tanto, podendo ser feita a transposição de recursos.

(2017 – FCC – DPE-PR – Defensor Público) Considere o seguinte fato hipotético:

O Estado do Paraná, em decorrência da crise financeira, enfrenta situação de desajuste fiscal, tendo sido excedido olimite prudencial de despesa com gastos de pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. Considerandoenquadrar-se a função de Defensor Público do Paraná no conceito de “atividade exclusiva de Estado”, na forma dasnormas gerais para perda de cargo público por excesso de despesa, para contornar os efeitos da crise, caso atingisseo limite total de gastos com pessoal, a ÚLTIMA providência a ser adotada pela Administração Superior da Defensoria

A.B.

C.D.

E.

22.

A.

B.

C.

D.E.

23.

A.

B.

C.

D.

E.

24.

Pública seria aexoneração de parte dos servidores efetivos do Quadro de Pessoal da Defensoria Pública do Estado do Paraná.suspensão de todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aosMunicípios que não observarem os referidos limites.proibição de alteração de estrutura na carreira que implique aumento de despesa.redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança daDefensoria Pública do Estado do Paraná.exoneração dos membros estáveis da Defensoria Pública do Estado do Paraná.

(2017 – FGV – ALERJ – Procurador) No contexto da grave crise econômica que vem assolando o país e,principalmente, os entes subnacionais, a responsabilidade fiscal assume destacada importância no controle dasdespesas públicas.Nesse cenário, uma das medidas que pode ser adotada em relação ao controle dos limites de gastos com despesasde pessoal é:

redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança eexoneração dos servidores não estáveis;demissão de servidores estáveis, que farão jus a uma indenização de três meses de remuneração por ano deserviço;estipulação, via decreto, de novo teto constitucional que limite os vencimentos dos servidores públicos de todosos Poderes;redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária;limitação pelo Poder Executivo das despesas dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério Público.

(2017 – FGV – ALERJ – Procurador) Em um determinado Estado-membro da Federação, a despesa total compessoal do Poder Legislativo ultrapassou os limites definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF – LeiComplementar nº 101/2000). Em razão disso, decidiu-se pela redução temporária da jornada de trabalho dosservidores desse poder como forma de diminuir custos.Diante desse quadro, à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

é possível a redução temporária da jornada de trabalho dos servidores, com adequação dos vencimentos à novacarga horária, conforme previsão do art. 23, § 2º, da LRF (“É facultada a redução temporária da jornada detrabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária”);é possível a redução temporária da jornada de trabalho dos servidores, ainda que sem adequação dosvencimentos à nova carga horária, como medida excepcional e temporária para alcançar a redução da despesacom pessoal;é possível a redução temporária da jornada de trabalho dos servidores, com adequação dos vencimentos à novacarga horária, em razão de aplicação do princípio do equilíbrio fiscal, como medida excepcional e temporária paraalcançar a redução da despesa com pessoal;não é possível a redução temporária da jornada de trabalho dos servidores, com adequação dos vencimentos ànova carga horária, por violação ao direito adquirido a regime jurídico;não é possível a redução temporária da jornada de trabalho dos servidores, com adequação dos vencimentos ànova carga horária, por ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos do servidor público.

(2017 – VUNESP – Câmara de Mogi das Cruzes – SP – Procurador Jurídico) A Lei de Responsabilidade Fiscaldetermina que a despesa total com pessoal, em cada período de apuração, não poderá exceder para o Município, 60%(sessenta por cento) da receita corrente líquida. A repartição desse limite, para o Município de Mogi das Cruzes, nãopoderá exceder os seguintes percentuais:

A.B.C.D.E.

25.

( )

( )( )

A.B.C.D.E.

26.

27.

A.B.C.D.E.

28.

A.B.

5% (cinco por cento) para o Legislativo e 55% (cinquenta e cinco por cento) para o Executivo.2% (dois por cento) para o Legislativo e 58% (cinquenta e oito por cento) para o Executivo.6% (seis por cento) para o Legislativo e 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo.4% (quatro por cento) para o Legislativo e 56% (cinquenta e seis por cento) para o Executivo.3% (três por cento) para o Legislativo e 57% (cinquenta e sete por cento) para o Executivo.

(2016 – FUNDATEC – Prefeitura de Porto Alegre – RS – Procurador Municipal – Bloco II e III) Em relação àsprovidências a serem adotadas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios no caso de excessona despesa com pessoal, analise as assertivas abaixo e assinale V, se verdadeiras, ou F, se falsas.

Em primeiro lugar, deve haver redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão efunções de confiança.Em segundo lugar, deve haver exoneração dos servidores não estáveis.Se as medidas com os cargos em comissão e a exoneração dos servidores não forem suficientes para reduçãoda despesa com pessoal, o servidor estável poderá perder o cargo.

A ordem correta de preenchimento dos parênteses, de cima para baixo, é:F – F – V.F – V – V.V – V – V.V – F – F.V – V – F.

(2016 – CESPE – TCE-PA – Auditor de Controle Externo – Área Fiscalização – Direito) Considerando o dispostona Lei de Responsabilidade Fiscal, julgue o item que se segue.

Para viabilizar empréstimos a segurados, admite-se a aplicação das disponibilidades de caixa tanto do regime geral deprevidência social quanto do regime próprio de previdência dos servidores públicos.Certo

Errado

(2017 – FGV – ALERJ – Procurador) O Estado do Rio de Janeiro pretende criar um novo órgão até então inexistente.Contudo, não houve dotação orçamentária específica na lei orçamentária anual para essa criação.

Nessa situação, e de acordo com o previsto na Lei nº 4.320/1964, deverão ser aprovados créditos adicionais daseguinte espécie:

suplementares;especiais;extraordinários;supletórios;subsidiários.

(2016 – IBFC – TCM-RJ – Técnico de Controle Externo) Conforme disposição prevista nas Normas Gerais deDireito Financeiro (Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964), os créditos adicionais possuem classificaçõesexpressamente discriminadas. Assinale a alternativa que não contempla uma delas.

Suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentáriaExtraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina oucalamidade pública

C.D.

29.

A.B.C.D.E.

30.

A.

B.

C.

D.

E.

31.

A.

B.

C.D.

E.

32.

I.

II.

Especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específicaComplementares, os destinados a despesas incluídas durante o exercício financeiro

(2016 – FGV – MRE – Oficial de Chancelaria) Os créditos adicionais são autorizações de despesas nãocomputadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento, os quais são classificados, pela Lei nº 4.320/1964, deacordo com a sua finalidade.Os créditos adicionais especiais são abertos para despesas:

cuja dotação se tornou insuficiente;decorrentes de calamidade pública;de caráter urgente e imprevisível;sem dotação orçamentária específica;vinculadas a reserva de contingência.

(2016 – CESPE – TCE-PR – Auditor) No que se refere à gestão patrimonial no contexto da responsabilidade fiscal,assinale a opção correta.

Ainda que o depósito das disponibilidades de caixa dos regimes de previdência dos servidores públicos se façaem conta separada das demais disponibilidades do ente federado, esses recursos não poderão ser destinados àconcessão de empréstimos aos segurados.A LRF permite que recursos recebidos na venda de bens públicos sejam usados para a amortização da dívidapública e para o pagamento dos respectivos juros.Somente emenda constitucional poderia permitir que as disponibilidades de caixa das empresas controladaspelos estados-membros fossem depositadas em instituições financeiras não oficiais.É permitido ao estado-membro usar títulos da dívida pública de vencimento no curto prazo para o pagamento dedesapropriação de imóvel urbano.Quando o contrato de gestão prevê que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, aempresa estatal federal passa a dispor de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, deixando de integrar oorçamento de investimento da União.

(2015 – ESAF – PGFN – Procurador da Fazenda Nacional) Sobre a implementação de créditos suplementares,assinale a opção correta.

Os recursos que, em decorrência de veto, ficarem sem despesas correspondentes não poderão ser utilizadosmediante crédito suplementar.O crédito suplementar terá vigência no exercício financeiro em que for autorizado, salvo se o ato de autorizaçãofor promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reaberto nos limites de seu saldo, seráincorporado ao orçamento do exercício financeiro subsequente.Medida provisória é instrumento idôneo para autorização de crédito suplementar.O superávit financeiro apurado em balanço patrimonial de exercício anterior pode ser usado como recurso paradar cobertura ao crédito suplementar.Crédito suplementar não pode ser aberto mediante decreto.

(2015 – FCC – TCM-RJ – Procurador da Procuradoria Especial) Considere:

A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits depessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na Lei deDiretrizes Orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.Na concessão de crédito por ente da Federação, a pessoa física, ou jurídica que não esteja sob seu controle

III.

A.B.C.D.E.

33.

A.B.

C.

D.

E.

1

2

3

4

5

6

7

8

9

direto ou indireto, os encargos financeiros, comissões e despesas congêneres não serão inferiores aos definidosem lei ou ao custo de captação.As regras sobre a destinação de recursos públicos aplicam-se às entidades da Administração indireta, exceto àsfundações públicas e às empresas estatais.

Está correto o que se afirma APENAS emI e II.I.II.II e III.III.

(2015 – FCC – TCE-CE – Procurador de Contas) Diante de sentença judicial irrecorrível condenando o Estado acustear tratamento de saúde de alto custo apenas fornecido nos Estados Unidos, e não havendo dotaçãoorçamentária suficiente para manutenção da política pública de saúde e o tratamento a que fora condenadojudicialmente, poderá o Estado

se recusar a cumprir a decisão judicial com fundamento na teoria da “reserva do possível”.abrir, por decreto, crédito suplementar, caso haja prévia autorização legal para sua abertura e existência derecursos disponíveis, como, por exemplo, excesso de arrecadação.abrir, por medida provisória, crédito extraordinário, por se tratar de despesa urgente e imprevista decorrente deordem judicial inafastável.realizar operação de crédito externo para pagamento direto nos Estados Unidos, com cláusula expressa queimporte na compensação automática de débitos e créditos.abrir, por medida provisória, crédito especial, por se tratar de despesa sem prévia previsão orçamentária, mas quetem que ser paga.

ADI 2238, Relator: Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJ 12/09/2008.Acórdão 263/2016, Plenário, Relator Raimundo Carreiro. Disponívelem:https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/*/NUMACORDAO%3A263-%20ANOACORDAO%3A2016%20COLEGIADO%3A%22Plen%C3%-A1rio%22/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520COLEGIADO%2520-asc%252C%2520ANOACORDAO%2520desc%252C%2520NUMACORDAO%2520desc/false/1.A ttulo de exemplo, cite-se: “Remessa, Juiz Federal Saulo José Casali Bahia, Juiz Federal Lino Osvaldo Serra SousaSegundo, TRF1 – 7ª Turma Suplementar, e-DJF1, Data: 22/02/2013 página: 672 e TJ-PR – Assistência Judiciária:9626713 PR 962671-3 (Acórdão), Relator: Paulo Roberto Vasconcelos, Data de Julgamento: 17/12/2012, ÓrgãoEspecial.Trecho do voto proferido na ADI 4048 MC/DF, Relator: Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgamento em 14/05/2008,DJ 22/08/2008.3402002.904, 4ª Câmara, 2ª Turma Ordinária, 3ª Sessão de julgamento, em 27/01/2016.ADI 2447/MG, Min. Rel. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgamento em 04/03/2009; destaques não contdos nooriginal.Dados da OCDE, disponíveis em: htp://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/taxaton/revenue--statstcs-in-latn-america-and-the-caribbean-2017_rev_lat_car-2017-en-fr#.WUFOs-vyvcs.Sobre o tema, confira: <htp://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2015/09/1678754-os-ovos-de-ouro-e-os-impos-tos.shtml>.Cf.

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<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/318974/COR_LIVRO_Avaliacao_da_Qualidade_do_Gasto_Publico_e_Mensuracao_de_Eficienc.../1e3a7622-3628-4e35-b622-eb3c53b20fc4>.Confira-se, por exemplo, crítca de minha autoria sobre a possibilidade de corte nas desonerações antes de se pensarem reduzir os gastos com saúde e educação: <htp://www.valor.com.br/opiniao/4737899/e-preciso--debater-mais-pec-do-teto-de-gastos>.ADI 2238 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJe-172 12/09/2008; destaquesnão contdos no original.ADI 2238 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJ 12/09/2008.In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal.São Paulo: Saraiva, 2007, p. 149.“Nem todo gasto com terceirização de mão de obra deve fazer parte do cálculo dos limites de despesa com pessoal,pois o art. 18, § 1º, da LRF exige apenas a contabilização dos gastos com contratos de terceirização de mão de obraque se referirem a substtuição de servidores e empregados públicos”. Acórdão 2444/2016, Plenário, 21/09/2016,Relator Bruno Dantas.ADI 2238 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJ 12/09/2008.ADI 2238 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJ 12/09/2008.In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal.São Paulo: Saraiva, 2007, p. 165.ADI 2238 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJ 12/09/2008.Contas detalhadas em: <htp://www.cge.fazenda.rj.gov.br/cge/faces/menu-cge/prestacao-contas/prestacao--contas-relatorios-lrf?_adf.ctrl-state=13qmvn1ijy_28&_afrLoop=2581658045346767&_afrWindowMode=0&_afrWindowId=16g97ao9cm>.ADI 2238 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJ 12/09/2008.ADI 2238 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJ 12/09/2008.In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal.São Paulo: Saraiva, 2007, p. 177.

CAPÍTULO 4

Entre receitas e despesas: a questão doendividamento público

4.1

4

Sumário: 4.1 Dívida pública: definições: 4.1.1 Esquema – Dívida pública.Definições – 4.2 Limites de endividamento, controle e providências em caso deexcesso: 4.2.1 Esquemas – Dívida pública. Limites de endividamento, controle eprovidências em caso de excesso – 4.3 Condições para a contratação dasoperações de crédito: 4.3.1 Esquema – Operações com insttuições financeiras.Destaques importantes – 4.4 Outras restrições às operações de crédito: asvedações dos artgos 34 a 37 da LRF – 4.5 Pedaladas fiscais no processo deimpeachment de Dilma Rousseff: artgos 35 e 36 da LRF – 4.6 As modalidades deoperações de crédito: emissão de ttulos da dívida pública e antecipação dereceita orçamentária – 4.7 As garantas nas operações de crédito – 4.8 Criseeconômica de 2014: calamidade financeira nos estados e o programa derecuperação fiscal dos estados da LC 159/2017 – 4.9 Questões.

A análise das receitas e despesas no contexto da atividade financeira do Estado apenas ficacompleta se destacarmos desse tópico outro tema, de igual relevância: a questão do endividamentopúblico.

Em poucas palavras, trata-se de investigar como e diante de quais condições o Estado podecaptar recursos externamente para suprir as necessidades públicas, nos casos em que as receitasauferidas ordinariamente não dão conta de fazer frente a todas as despesas que devem ser realizadas.

O tema da dívida pública está disciplinado tanto na Constituição quanto na LRF.

DÍVIDA PÚBLICA: DEFINIÇÕES

A definição do que seja “dívida pública” na LRF está prevista no artigo 29, no qualencontramos duas qualificações distintas para o endividamento: a “dívida pública consolidada ou

fundada” e a “dívida pública mobiliária”.Nos termos do artigo 29, inciso I, dívida pública consolidada ou fundada é o “montante total,

apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude deleis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização emprazo superior a doze meses”. Trata-se, em princípio, das obrigações do ente que tenham sidoassumidas a médio e longo prazo.

Contudo, os §§ 2º e 3º do mesmo artigo 29 acabam por ampliar esse conceito para, em primeirolugar, incluir na dívida pública consolidada da União os valores relativos à emissão de títulos deresponsabilidade do Banco Central do Brasil e, ainda, para estabelecer, no § 3º, que referida dívida,em relação a todos os entes, também compreende as obrigações cujo prazo de amortização sejainferior a doze meses, mas cujas receitas tenham constado do orçamento.

De outro lado, o artigo 30, § 7º, da LRF ainda estabelece a inclusão, no conceito de dívidapública consolidada, dos precatórios não pagos durante a execução do orçamento, especificamentecom a finalidade de aplicação dos limites para o endividamento.

Portanto, nos termos da LRF, a dívida pública consolidada ou fundada abrange as (i) obrigaçõesdo ente de médio e longo prazo, em princípio, mas igualmente contemplará as (ii) operações decurto prazo, se as receitas delas provenientes estiverem previstas no orçamento. Além disso,também irá compreender os (iii) precatórios incluídos no orçamento, mas não pagos em umdeterminado exercício. Finalmente, quando se tratar de destacar especificamente a dívida públicaconsolidada da União, acresça-se a essa definição os títulos de responsabilidade do Banco Centraldo Brasil.

Já de acordo com o artigo 29, inciso II, da LRF, dívida pública mobiliária seria aquela“representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados eMunicípios”.

Trata-se, aqui, de destacar os casos em que o endividamento é realizado por um instrumentoespecífico: a emissão de títulos da dívida pública por parte dos entes da Federação e também doBanco Central (BACEN). Sobre o BACEN, inclusive, deve-se dizer que, atualmente, não é maispermitida a emissão de títulos, que, nos termos do artigo 34 da LRF, ficou restrita à data limite de 04de maio de 2002 (dois anos de publicação da LRF). Referida dívida pública pode ser objeto derefinanciamento, o que, nos termos do artigo 29, inciso V, consiste na “emissão de títulos parapagamento do principal, acrescido de atualização monetária”. Trata-se, então, de aumentar omontante da dívida e remanejá-la, com vistas ao pagamento de parte dela.

Para Régis Fernandes de Oliveira, a distinção entre dívida pública consolidada e dívidapública mobiliária também está centrada no instrumento de realização: enquanto a primeira decorrede “obrigações para a realização de obras e prestação de serviços, seja em decorrência deempréstimos com instituições financeiras, seja em razão de contratos precedidos de licitação oupagamento de pessoal (decorrente de lei)”; a dívida mobiliária resulta, especificamente, da emissão

4.1.1

de títulos da dívida pública pelos entes da Federação.1

O ponto central está, então, no instrumento pelo qual a dívida se forma; caso se trate de títulosemitidos pelo governo, estaremos diante de dívida mobiliária; caso contrário, de dívidaconsolidada, ainda que o prazo para amortização seja inferior a doze meses.

O artigo 29 da LRF ainda estabelece duas outras definições importantes para o estudo doendividamento. São os conceitos de operação de crédito e concessão de garantia.

Em relação à operação de crédito, é importante se ter em mente que se trata do instrumentopelo qual a dívida pública é gerada. Em poucas palavras, é uma operação de empréstimo que, deum lado, gera receita e, de outro, despesa. Dado importante a reter é que a operação de créditoinvariavelmente gera a dívida pública.

De acordo com a redação literal do artigo 29, inciso III, da LRF, operação de crédito é o“compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite detítulo, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda atermo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com ouso de derivativos financeiros”.

Finalmente, quanto à definição de garantia. Trata-se, aqui, de uma caução prestada por enteda Federação em face de uma operação de crédito. Conforme veremos mais adiante, as garantiasestão disciplinadas na LRF e podem, inclusive, ser concedidas entre os entes da Federação, com afinalidade de conferir maior segurança ao credor e à operação de crédito como um todo. De acordocom o artigo 29, inciso IV, a concessão de garantia é um “compromisso de adimplência de obrigaçãofinanceira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada”.

Vistas essas definições introdutórias, podemos passar para a análise do tema da Dívida Pública,do ponto de vista da existência de limites e controle respectivo. Todas as considerações abaixodespendidas sobre a dívida consolidada aplicam-se, igualmente, à dívida mobiliária.

Esquema – Dívida pública. Definições

4.2 LIMITES DE ENDIVIDAMENTO, CONTROLE E PROVIDÊNCIAS EM CASO DEEXCESSO

A exemplo do que ocorre com as despesas com pessoal, os entes da Federação possuem umlimite de endividamento. Contudo, nesse caso, o teto relativo à dívida pública consolidada daUnião, Estados, Distrito Federal e Municípios e aquele quanto à dívida mobiliária dos Estados,Distrito Federal e Municípios estará definido em Resolução do Senado Federal (artigo 30, inciso I,da LRF; e artigo 52, VI, da CR).

Em relação à dívida mobiliária da União, representada pela emissão de títulos federais, caberáao Presidente da República encaminhar projeto de lei ao Congresso Nacional acerca dos limitesaplicáveis (artigo 30, inciso II, da LRF; e artigo 48, XIV, da CR).

Ao lado da delimitação das competências para estabelecer os limites de endividamento, o artigo30 da LRF, em seu § 1º, ainda prescreve regras de como a referida resolução e o projeto de leideverão ser elaborados: deverá haver não apenas coerência com a LRF, mas, também, estimativas doimpacto da aplicação dos limites nas três esferas de governo, indicação da metodologia de apuraçãode resultados e estabelecimento de razões para eventual criação de limites diferenciados por esferade governo.

Por fim, prevê a possibilidade de revisão dos limites, em proposta encaminhada ao Legislativopelo Presidente da República, nos casos de alteração dos fundamentos dos limites inicialmentepropostos, tendo-se em vista razões de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária

ou cambial (artigo 30, § 6º).A competência prevista no artigo 30 para o estabelecimento de limites à dívida pública foi

apenas em parte exercida, na medida em que não há, atualmente, qualquer limite deendividamento para a União, seja em relação à dívida consolidada, seja quanto à dívidamobiliária. O regramento existente – e consolidado na redação atual da Resolução do SenadoFederal 43/2001 – apenas atinge os Estados, Distrito Federal e Municípios.

O artigo 7º da referida Resolução estabelece limites tanto para a realização de operações decrédito interno quanto para o comprometimento anual da receita com o serviço da dívida (i.e.,amortizações, juros e demais encargos). Em relação ao limite global em um exercício financeiro, esteserá de 16% da receita corrente líquida (inciso I); quanto aos valores vinculados com amortizações,juros e outros encargos, 11,5%, também da receita corrente líquida (inciso II).

Esses limites devem ser cumpridos pelos entes da Federação e, para tanto, faz-se necessário oestabelecimento de medidas de controle – da mesma forma como ocorre com as despesas de pessoal.

Nesse sentido, dispõe o artigo 31 da LRF que o controle da dívida será realizado a cadaquadrimestre. Caso seja verificado excesso ao final desse período, deverá haver a recondução ematé doze meses (três quadrimestres seguintes) e a redução do excedente em pelo menos 25% nosprimeiros quatro meses. De acordo com o § 4º do artigo 31, a relação dos entes que incorrem emexcesso será divulgada mensalmente pelo Ministério da Fazenda, sendo que as providências aquitratadas aplicam-se tanto para a dívida consolidada quanto para a dívida mobiliária do ente.

Verificado o excesso, a recondução da dívida ao limite depende de providências a seremadotadas por parte dos entes, as quais resultem na diminuição do patamar de endividamento.

Como medida complementar a outras que os entes possam adotar por mera liberalidade, o artigo31, § 1º, estabelece que, durante o excesso, o ente (i) não poderá realizar qualquer operação decrédito, seja ela interna ou externa e (ii) deverá obter resultado primário necessário para arecondução da dívida ao limite, promovendo, inclusive, limitação do empenho, nos termos do artigo9º da LRF. Acerca dessas exigências, cumpre tecer algumas considerações.

Em primeiro lugar, sobre a proibição de realização de operações de crédito. Essadeterminação tem absoluta pertinência, na medida em que se está diante de uma situação em que oente ultrapassou os limites de endividamento. Vedar o aumento da dívida (já exacerbada) pelaproibição de operações de crédito, que são, exatamente, os instrumentos pelos quais a dívida seforma, revela-se uma medida bastante coerente.

Contudo, apesar disso, deve-se destacar que essa vedação possui uma exceção: os entespoderão realizar operações de crédito, desde que se trate de refinanciar o principal atualizado dadívida mobiliária. O objetivo, nesse caso, é garantir, ao menos, o pagamento da dívida jáestabelecida, nem que para isso o resultado seja um maior endividamento.

Sobre essa exceção, Ives Gandra da Silva Martins destaca: “Se não pudesse refinanciar oprincipal atualizado, sem acesso a operações de crédito substitutivas, a entidade federativa punida

poderia tornar-se inadimplente, pois teria que pagar os financiamentos anteriores sem poder obternovas operações de crédito para rolar a sua dívida”.2

De outro lado, acerca da segunda limitação, relativa à obtenção de resultado primário positivoe eventuais limitações de empenho, deve-se, inicialmente, definir o que seja esse “resultadoprimário positivo”, para, após, entender os casos e efeitos quanto à limitação de empenho.

Genericamente, pode-se dizer que o “resultado” consiste na diferença entre as receitas edespesas de um dado exercício. Caso se considere todas as receitas arrecadadas e todas as despesasempenhadas, inclusive as relativas ao endividamento, estaremos diante do resultado nominal, que sedefine, então, por quanto a dívida aumentou ou reduziu em determinado exercício.

Contudo, caso se queira auferir o resultado primário, no cômputo dessas receitas e despesasnão deverão ser incluídas as receitas e despesas relativas à dívida pública. Trata-se, portanto, doresultado obtido pela subtração entre receitas e despesas do ente da Federação, excluídas aquelasque estejam relacionadas com a dívida pública. Sendo positivo, teremos superávit primário; sendonegativo, déficit primário.

A recondução da dívida ao limite depende da obtenção de resultado primário positivo, de formaque haja receitas próprias suficientes para fazer frente às despesas do ente. Para tanto, o artigo 31, §1º, inciso II, da LRF estabelece que o ente poderá realizar a limitação de empenho, o que implica aredução de gastos, favorecendo o superávit.

As formas e condições para a limitação do empenho estão disciplinadas no artigo 9º da LRF, eapenas não poderão ser cerceadas as despesas relativas a obrigações constitucionais e legais doente, “inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida e as ressalvadas pela lei dediretrizes orçamentárias”, na redação do § 2º do artigo 9º.

Ou seja, a limitação dos gastos não pode atingir a repartição da arrecadação tributária, queconsiste em uma obrigação constitucional do ente, nem sequer aquelas cujos pagamentos estejamrelacionados com a dívida pública. Ao lado dessas vedações, temos, ainda, as despesas quedecorrem de obrigações legais, como as obrigatórias de caráter continuado, e as ressalvadas pelaLDO.

Disso decorre, então, que, mesmo durante o período de excesso de endividamento, as despesasrelativas à dívida pública (como encargos, juros, etc.) continuarão a ser pagas, não podendohaver qualquer medida que limite o empenho dessas despesas. A obtenção do resultado primáriopositivo deve ser resultado da restrição de outros gastos, que não aqueles compreendidos no § 2º doartigo 9º da LRF.

Adotadas as providências para a recondução da dívida ao limite, no período mencionado nocaput do artigo 31 da LRF (três quadrimestres), é possível que, ainda assim, o ente não obtenhasucesso na sua empreitada e permaneça em patamares superiores ao permitido em relação aoendividamento. Essa situação está disciplinada no § 2º desse mesmo artigo 31, que impõe umasanção adicional ao ente: ficará ele impedido de receber quaisquer transferências voluntárias da

4.2.1

União ou dos Estados. Essa penalidade soma-se às providências previstas no § 1º, que permanecemaplicáveis durante o período de excesso.

Por fim, a exemplo do que ocorre com as despesas com pessoal e os casos de excesso, a LRFestabelece uma situação excepcional, relativa ao endividamento. Trata-se da verificação de excessono primeiro quadrimestre do último ano de mandato do Chefe do Poder Executivo. Caso tal ocorra, o§ 3º do artigo 31 da LRF determina a aplicação imediata das restrições do § 1º, independentementede observância do prazo para a recondução. O objetivo, claro, é evitar ou, ao menos, minimizar osefeitos da transferência de dívidas para o próximo governante.

Esquemas – Dívida pública. Limites de endividamento, controle eprovidências em caso de excesso

4.3 CONDIÇÕES PARA A CONTRATAÇÃO DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO

As operações de crédito são compromissos financeiros firmados pelo Governo, cujo resultado éo endividamento. Para que a assunção de obrigações nesse nível seja possível, a LRF estabelece, emprimeiro lugar, as condições que o ente deve observar para tanto, disciplinadas nos artigos 32 e 33da LRF.

Nos termos do artigo 32 da LRF, compete ao Ministério da Fazenda verificar o cumprimentodos limites e condições para a realização das operações de crédito de cada ente da Federação,mesmo que as operações tenham sido realizadas por empresas controladas, direta ou indiretamente.

Ao exercer esse papel, o Ministério da Fazenda receberá do ente interessado na operação decrédito um pedido, cujo conteúdo abarcará elementos fáticos, relativos ao custo/benefício einteresse econômico e social da captação externa de recursos a que se propõe, e elementosnormativos, previstos nos incisos do § 1º desse mesmo artigo.

Em relação aos elementos fáticos, trata-se, basicamente, de demonstrar que as operações sãomeios para atingir o interesse público e, mais ainda, a economicidade do endividamento, que semostra pela consideração da relação entre custo e benefício da assunção de dívidas. Nesse sentido,José Maurício Conti destaca: “a fiscalização quanto à economicidade é aquela que analisa os atos

administrativos do ponto de vista econômico, no sentido de verificar se, por ocasião da suarealização, houve adequada observância da relação custobenefício, de modo que os recursospúblicos tenham sido utilizados de forma mais vantajosa e eficiente para o Poder Público”.3

Quanto aos elementos normativos, no pleito apresentado ao Ministério da Fazenda, o ente devedemonstrar, em primeiro lugar, a existência de prévia autorização legislativa para a contratação daoperação de crédito. Essa autorização poderá estar ou na própria LOA, ou em créditos adicionaisabertos para essa finalidade, ou em uma lei específica. Essa exigência está prescrita no inciso I do §1º do artigo 32 da LRF.

O que importa é que a operação de crédito apenas será considerada regular se houver uma leique a autorize. Essa é uma exigência, inclusive, mais genericamente relacionada com a realização dedespesas: como o endividamento resulta na assunção de mais despesas e toda despesa deve serautorizada por lei, as operações de crédito não poderiam fugir dessa regra.

Contudo, não basta a previsão legal da operação e, assim, da despesa futura. É necessário,também, que se demonstre a inclusão da receita que esse endividamento vai gerar no orçamento. Poresse motivo, exceção feita às operações por antecipação de receita, as quais, conforme será visto, játêm seus recursos previstos no orçamento (recursos esses cuja execução somente será “antecipada”),o ente deverá incluir “no orçamento ou em créditos adicionais, os recursos provenientes daoperação”, nos termos da redação do inciso II do § 1º do artigo 32, da LRF.

Portanto, tem-se que o cumprimento desses dois primeiros requisitos visa a assegurar que oorçamento do ente contemple tanto a despesa quanto a receita proveniente do aumento da dívidapública. Em ambos os casos, a inclusão deverá ser feita por lei.

Ainda em relação à receita proveniente da operação de crédito, o inciso V do § 1º do artigo 32estabelece a necessidade de demonstrar, no pleito apresentado ao Ministério da Fazenda, aobservância do artigo 167, III, da Constituição. Isso significa que as receitas geradas peloendividamento não poderão ser superiores às despesas de capital, previstas na LOA. Sendoassim, a operação estará autorizada, desde que as receitas dela resultantes não superem o montanteprevisto de gasto cujo objetivo seja aumentar o patrimônio público, tanto por meio de investimentosquanto pela inversão financeira de bens.

Caso ocorra o excesso quanto às receitas provenientes das operações de crédito, se comparadasàs despesas de capital, o ente deverá constituir uma reserva específica na LOA para garantir que aparcela excedente da dívida será paga, com o retorno ao equilíbrio entre endividamento e despesasde capital. Essa exigência decorre do artigo 33, § 4º, da LRF.

A única exceção a essa paridade entre receitas de operação de crédito e despesas de capitalestá disposta na parte final do próprio artigo 167, inciso III, da Constituição e se refere aos casos emque a operação tenha sido autorizada por crédito suplementar ou especial, com finalidade precisa, eaprovados pelo Legislativo por maioria absoluta.

É importante mencionar que o § 3º do artigo 32 prescreve regras sobre a apuração das

(i)(ii)

(iii)

despesas de capital e receitas decorrentes de operação de crédito para fins do controle relativo àequivalência entre ambas. Nos termos do dispositivo, serão considerados o total dos recursosingressados em um dado exercício financeiro por conta do endividamento e o total das despesas decapital nele executadas, ressalvadas, apenas, as despesas de capital que tenham sido realizadas sob aforma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o objetivo de promover incentivo fiscal.

Para terminar, a LRF ainda exige que o requerimento apresentado ao Ministério da Fazenda,relativo a uma operação de crédito, demonstre:

o cumprimento dos limites e condições estabelecidos pelo Senado Federal (inciso III);a existência de autorização específica, também do Senado Federal, quando se tratar deoperação de crédito externa (inciso IV); ea observância de todas as demais restrições estabelecidas na LRF, as quais são,basicamente, aquelas relativas às vedações contidas nos artigos 34 a 37 da lei, que serãoestudadas mais adiante.

Caso se trate de uma operação de crédito externa, a LRF, no § 5º do artigo 32, proíbe acláusula compensatória, que consiste na possibilidade de compensação automática entre créditos edébitos, na hipótese de inadimplência do devedor.

Disso decorre, portanto, a obrigação do credor de seguir os meios usuais de cobrança dadívida, evitando, assim, o deslocamento de verbas para a quitação do débito, sem a previsão legalrespectiva. É medida que garante a soberania dos entes da Federação, em relação aos credoresinternacionais, nas palavras de José Maurício Conti.4

Recentemente, a LC 157/2017 incluiu o § 6º ao artigo 32, que define o prazo de validade daverificação dos limites e condições previstas no próprio artigo para a realização de operações decrédito e concessão de garantias pela União. Segundo o dispositivo, tal prazo será de, no mínimo 90dias e, no máximo de 270, a critério do Ministério da Fazenda.

Em complementação às exigências gerais para a realização de operações de crédito, o artigo 33da LRF ainda estabelece condições aplicáveis aos casos em que referida operação é contratadacom uma instituição financeira. De acordo com esse dispositivo, há o dever de as própriasinstituições fiscalizarem o cumprimento das condições e limites, por parte dos entes contratantes,para a efetivação das operações de crédito.

Na hipótese de descumprimento das normas da LRF, haverá nulidade dos contratos celebrados,e essa consequência atinge a instituição financeira e o ente da Federação de formas diversas.

Do ponto de vista da instituição, com o cancelamento do contrato, ela deverá receber, apenas, ovalor principal, ficando vedados quaisquer acréscimos decorrentes de juros ou outros encargosfinanceiros.

Do ponto de vista do ente, a devolução dos valores deverá ser realizada no mesmo exercício de

4.3.1

4.4

ingresso dos recursos e, caso tal não ocorra, deverá ser consignada uma reserva específica na LOApara o exercício seguinte. Enquanto não houver a devolução, o ente ficará sujeito às penalidadesprevistas no artigo 23, § 3º, da LRF e, assim, não poderá receber transferências voluntárias, contrataroperações de crédito ou obter garantia de outro ente.

Esquema – Operações com instituições financeiras. Destaques importantes

OUTRAS RESTRIÇÕES ÀS OPERAÇÕES DE CRÉDITO: AS VEDAÇÕES DOSARTIGOS 34 A 37 DA LRF

O artigo 34 da LRF inicia uma subseção dentro do tópico mais geral relativo às operações decrédito, que se soma às condições para a realização de tais operações, disciplinadas nos já vistos

artigos 32 e 33 da lei. Trata-se de algumas vedações relativas ao endividamento e, assim, desituações cujos resultados podem levar ao aumento da dívida pública e, eventualmente, a umatentativa de burlar os limites estabelecidos para tanto.

Em primeiro lugar, o artigo 34 proíbe a emissão de títulos da dívida pública pelo BACEN apartir de maio de 2002 e, assim, dois anos após a publicação da LRF. O objetivo, de acordo comJosé Maurício Conti, é controlar mais rigidamente o endividamento público, na medida em que oBACEN deve operar a política monetária apenas com os Títulos do Tesouro Nacional, ficandovedada a emissão de títulos próprios para esse fim.5

O artigo 35, de seu turno, proíbe que os entes da Federação realizem operações de créditoentre si, seja direta ou indiretamente, por intermédio de fundos, autarquias, fundação, empresaestatal dependente ou qualquer entidade da administração indireta. Trata-se, claramente, de umamedida que visa garantir o equilíbrio federativo, evitando-se a existência de pendências financeirasentre os entes.

Contudo, o próprio artigo 35, em seus §§ 1º e 2º, estabelece algumas exceções a essa regra. Aprimeira exceção está na realização de operações de crédito entre instituição financeira estatal eoutro ente da Federação, com a condição de que o empréstimo não se destine a: (i) financiar, diretaou indiretamente, despesas correntes e (ii) refinanciar dívidas não contraídas junto à própriainstituição concedente.

O fato de a lei mencionar “outro ente da Federação” indica, claramente, que não é possível oempréstimo entre o ente e a instituição financeira controlada por ele próprio. Essa vedação está,além de implícita na redação do caput do artigo 35, expressa no artigo 36, que será visto maisadiante.

Quanto à proibição do financiamento de despesas correntes, o objetivo é impedir que o ente seendivide para pagar despesas de custeio, ou mesmo, mais genericamente, aquelas que devem estarcontempladas por receitas correntes, que são as obtidas mediante as atividades ordinárias do Estado.Essa é a chamada “regra de ouro” da LRF: o endividamento se justifica para fazer frente àsdespesas de capital, e não às despesas usuais e corriqueiras do ente da Federação, as quaisdevem ser financiadas por receitas próprias.

De outro lado, a vedação relativa ao refinanciamento de dívidas não contraídas junto àinstituição que concede o empréstimo quer limitar a rolagem da dívida pública pela assunção denovas obrigações para pagar uma pendência já existente. Isso somente é possível se referidapendência tiver sido contraída perante a própria instituição financeira – nesse, caso, ainda que haja orefinanciamento, este se dará em face do mesmo credor, que poderá consolidar a dívida, ao invés degerar uma nova.

Finalmente, o § 2º do artigo 35 prescreve que a proibição contida no caput “não impedeEstados e Municípios de comprar títulos da dívida da União como aplicação de suasdisponibilidades”. Não se trata, propriamente, de uma exceção à regra, mas sim de uma situação em

que a proibição simplesmente não se aplica, já que não estamos diante de uma operação de créditostricto sensu, mas sim de uma opção de investimento exercida pelo ente da Federação: a aquisiçãode títulos da dívida pública da União.

Nesse sentido, José Maurício Conti destaca que “a vedação total importaria em impedir Estadose Municípios de aplicar os recursos que eventualmente excedessem as despesas, ainda quetemporariamente, obrigando-os à aquisição de ativos reais, como imóveis, ouro etc., os quais nomais das vezes não têm a mesma rentabilidade e liquidez dos títulos da dívida, o que acabaria porprejudicar o próprio Poder Público”.6

Por isso, nos casos em que um Estado adquire títulos da dívida pública da União, não se temo endividamento da União perante o Estado, mas sim uma opção por um dado investimentofinanceiro, como qualquer outro.

O artgo 35 da LRF foi questonado perante o Supremo Tribunal Federal na ADI2250, sob a alegação de ofensa ao princípio federatvo. Argumentou-se que aUnião não poderia dispor acerca da autonomia dos entes para realizar operaçõesde crédito que seriam de seu interesse exclusivo.O Supremo Tribunal Federal rejeitou a arguição, com fundamento no artgo165, § 9º, inciso II, da Consttuição, que confere competência à União paraque, por meio de lei complementar, discipline as normas de gestãofinanceira, aplicáveis a todos os entes da Federação.Segundo a ementa do julgado: “[...] O art. 35 da Lei de Responsabilidade Fiscal,ao disciplinar as operações de crédito efetuadas por fundos, está em consonânciacom o inciso II do § 9.º do art. 165 da Consttuição Federal, não atentando, assim,contra a federação. [...]”.7

O artigo 36, já mencionado, complementa o artigo 35, ao determinar a proibição de operaçõesde créditos entre “instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade debeneficiário do empréstimo”. Portanto, nos termos do artigo 35, o endividamento apenas é possívelse estivermos diante de uma instituição financeira desvinculada do ente da Federação e, portanto, nãocontrolada por ele.

Na mesma linha da ressalva contida no § 2º do artigo 35 quanto à possibilidade de aquisição detítulos da dívida pública com fins de investimento, o artigo 36, em seu parágrafo único, destaca que ainstituição financeira estatal não está impedida de adquirir títulos da dívida pública, seja parainvestimento de clientes ou de recursos próprios.

Por fim, o artigo 37 enumera casos em que há operações equiparadas àquelas de crédito e,ao assim fazer, limita ainda mais as possibilidades de endividamento do Estado.

A primeira operação vedada é aquela relativa à “captação de recursos a título de antecipaçãode receita de tributo cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7º doartigo 150 da Constituição”. A pretensão do legislador foi a de proibir operações de endividamentoque tenham por lastro receitas tributárias ainda não realizadas, tendo-se em vista a nãoocorrência dos fatos geradores respectivos. As receitas tributárias apenas poderão fazer frente auma operação de crédito caso a estimativa prevista na LOA tenha, efetivamente, se concretizado, etal pode ser aferido pela realização do fato jurídico que resulta na incidência tributária e, assim, nodever do sujeito passivo de recolher o tributo.

Contudo, a parte final do inciso I do artigo 37 contém uma ressalva: o legislador, ao mesmotempo em que proíbe operações de crédito que visem antecipar receitas de tributos cujos fatosgeradores sequer ocorreram, não veda a prática de substituição tributária, prevista no artigo 150, §7º, da Constituição.

Como se sabe, a substituição tributária é uma técnica de atribuição de responsabilidadetributária a terceiro, que antecipa o recolhimento de um imposto ou contribuição cujo fato geradorainda não tenha ocorrido. Trata-se de concentrar a responsabilidade pelo recolhimento do tributo emterceira pessoa, que está apenas vinculada à ocorrência do fato gerador e que quita o tributo antesmesmo da prática desse fato imponível pelo contribuinte.

Ao estabelecer essa ressalva, o legislador diferenciou as operações por antecipação dereceita cuja origem seja tributária da substituição tributária em si, que em nada se relacionacom o direito financeiro ou assunção de dívidas. Conforme mencionado, é um instrumento pelo qualse atribui responsabilidade a terceira pessoa, que deve pagar o tributo mesmo antes da prática dofato gerador efetivo.

Portanto, mesmo vedada a captação de recursos por antecipação de receita tributária, que tenhapor base tributos cujos fatos geradores ainda não tenham ocorrido, isso não se confunde com atécnica de substituição, prevista na Constituição. De um lado, fala-se em endividamento, tendo-se emvista receitas ainda não realizadas, e, de outro, de tributação com base em fato gerador presumido.

No inciso II, proíbe-se o “recebimento antecipado de valores de empresa em que o PoderPúblico detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucrose dividendos, na forma da legislação”. O objetivo, nesse caso, é evitar que o ente realizeempréstimos disfarçados e, assim, burle os limites e condições para a realização de operações decrédito.

O inciso III, de seu turno, veda a “assunção direta de compromisso, confissão de dívida ouoperação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceiteou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes”.

O motivo da proibição é bastante simples: como os bens públicos não podem ser penhorados,

4.5

não faz sentido a utilização de títulos de créditos como garantia de empréstimos ou operaçõesde dívida.

De outro lado, essa mesma vedação não se aplica às empresas estatais dependentes, que sesubmetem ao regime de direito privado nas suas negociações e, portanto, não possuem limitaçõesquanto à ocorrência de penhoras sobre seus bens.

Finalmente, o inciso IV impede a “assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, comfornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços”.

Essa vedação está em consonância, em primeiro lugar, com o princípio de que toda despesapública deve estar autorizada em lei e, de forma mais específica, prevista no orçamento.

De outro lado, visa evitar uma modalidade possível de endividamento, que é aquele em queo ente assume obrigações para pagamento posterior. Novamente, trata-se de limitar a dívidapública e garantir a observância estrita dos limites para tanto.

PEDALADAS FISCAIS NO PROCESSO DE IMPEACHMENT DE DILMAROUSSEFF: ARTIGOS 35 E 36 DA LRF

Conforme mencionado linhas acima, o artigo 35 LRF impede a realização de operações decrédito entre os entes da Federação, de modo a assegurar a manutenção do equilíbrio federativo. Oartigo 36, de seu turno, complementa tal vedação ao proibir o empréstimo entre o ente e a instituiçãocontrolada por ele próprio. Eventual operação de crédito com instituição financeira estatal somenteseria regular na hipótese de ser realizada com ente distinto daquele que a controla, conforme sedepreende do caput do artigo 36 e do § 1o do artigo 35 da LRF.

Nos capítulos anteriores, tratamos de uma das razões jurídicas que resultaram no afastamento daPresidente Dilma Rousseff: a abertura de créditos suplementares sem previsão legal. O outro motivoque fundamentou o pedido de impeachment relaciona-se com o tema objeto deste item: aquilo queficou conhecido como a prática de “pedaladas fiscais”.

A prática envolvia os repasses do Tesouro Nacional a bancos públicos que possuíam contratoscom a União, para pagamento de determinados benefícios sociais e previdenciários aos cidadãos.Considerando que o benefício é pago pela União, naturalmente que a origem dos recursos parapagamento deve ser do Tesouro Nacional. No entanto, no período compreendido entre 2013 a 2015, oTesouro começou a atrasar os repasses para os bancos de forma sistemática. Não obstante isso, osbeneficiários seguiram recebendo os valores, porque os bancos assumiram, como recursos próprios,os pagamentos dos valores.

O resultado era um superávit artificial nas contas do governo, que era, ao fim e ao cabo,financiado pelos bancos públicos. A tese do governo era a de que se tratava de mero inadimplementocontratual, sem que houvesse qualquer ofensa à Lei de Responsabilidade Fiscal. A tese do governoera sustentada principalmente pelo fato de que Estados e presidentes anteriores adotavam com

4.6

frequência a mesma prática, sem que nunca se tenha cogitado de crime de responsabilidade fiscal.Prevaleceu, no entanto, a compreensão de que o volume e frequência dos atrasos configurariam

verdadeiras operações de crédito entre União e bancos por ela controlados, em patente desrespeitoaos artigos 35 e 36 da LRF. Ao lado da abertura de créditos suplementares sem autorização legal, aprática das “pedaladas fiscais” deu causa ao impeachment da presidente Dilma Rousseff. A despeitoda precisão técnica, é evidente que o impeachment é um julgamento no qual as razões políticasprevalecem sobre as jurídicas – tanto assim que, reitere-se, “pedaladas” praticadas por governantesanteriores jamais deram causa a processos dessa natureza.

AS MODALIDADES DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO: EMISSÃO DE TÍTULOS DADÍVIDA PÚBLICA E ANTECIPAÇÃO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA

Dentre as formas possíveis de endividamento, que envolvem desde a realização de contratos dearrendamento mercantil até compromissos financeiros assumidos em razão de mútuo, cumpredestacar as duas que suscitam maiores debates: a emissão de títulos da dívida pública e asoperações de crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO).

A emissão de títulos da dívida pública, como já mencionado, gera a dívida pública mobiliáriae consiste na emissão de títulos financeiros pelos entes da Federação com o objetivo de captarrecursos externos. Ao emitilos, o ente fica obrigado a honrar com o valor do título – que podeflutuar de acordo com as variações do mercado ou não, a depender da lei que o institua – além dopagamento de juros durante todo o período em que o adquirente detiver o título. É um método deendividamento, na medida em que gera para o Estado, a um só tempo, receita, pela captação externade recursos, e despesa, relativa ao valor do título, somado aos juros devidos. Também como já visto,todas as questões relativas aos limites e condições para o endividamento se aplicam na emissãodos títulos da dívida pública.

Diante disso, os pontos importantes que devem ser destacados acerca dessa modalidade deendividamento estão mais diretamente relacionados com o direito tributário do que com o direitofinanceiro. Destaquem-se, nesse sentido, duas questões: (i) a possibilidade de pagamento de tributoscom títulos da dívida pública e (ii) o oferecimento desses títulos como garantia em processo deexecução fiscal.

Quanto ao primeiro ponto, deve-se recordar que a quitação de tributos pela entrega de títulosda dívida pública deve ser entendida como uma modalidade de compensação tributária, forma deextinção do crédito tributário, prevista nos artigos 156, inciso II, 170 e 170-A do Código TributárioNacional (CTN).

Nos termos do CTN, há dois pressupostos para que a compensação tributária seja possível.Inicialmente, o sujeito passivo deve possuir, perante a Administração, um crédito líquido e certo, quedeva ser compensado com um débito, vencido ou vincendo. Dessa forma, haveria um encontro de

contas entre Administração e contribuinte. Contudo, a simples existência de créditos e débitos nãoassegura a possibilidade de compensação. É preciso, também, que haja previsão legal específicaque a autorize e, ao mesmo tempo, estabeleça sob quais condições e eventuais garantias talcompensação poderá ser realizada.

Tendo-se em vista que os títulos da dívida pública, perante o particular, são representativos deum crédito, na medida em que o Estado tem o dever de cumprir com o valor principal do título, alémdos juros, seria razoável indagar se esse crédito não poderia ser compensado com débitos tributáriosde titularidade do detentor do título. A resposta a essa pergunta está no próprio CTN: acompensação é possível desde que haja lei que autorize.

Nesse sentido, mencione-se o Decreto 578/1992, que permite a utilização de Títulos da DívidaAgrária para o pagamento de até 50% do Imposto sobre a Propriedade Predial Rural, o ITR. Alémdisso, o artigo 6º da Lei 10.179/2001 também permite a utilização de títulos da dívida pública para aquitação de qualquer tributo federal, após a data de seus vencimentos.

Portanto, em teoria, reitere-se: é possível a compensação de tributos com títulos da dívidapública. Porém, tal possibilidade está absolutamente condicionada à existência de lei que autorize talmodalidade de extinção do crédito tributário, não decorrendo, de forma automática, do CTN. Assimcomo, atualmente, há as autorizações previstas em lei e destacadas no parágrafo acima, é possível arevogação desses dispositivos sem que haja qualquer ofensa ao direito dos contribuintes. Acompensação é, em certa medida, prerrogativa da Administração, que deverá, sempre, estardisciplinada por lei específica.

Quanto à segunda questão, que envolve o oferecimento de títulos da dívida pública comogarantia em processo de execução fiscal, a resposta está no artigo 11, inciso II, da Lei6.830/1980, que disciplina o processo de execução fiscal.

Referido dispositivo estabelece uma ordem preferencial de bens a serem penhorados, e o incisoII contempla os títulos da dívida pública “que tenham cotação em bolsa”, confira-se:

Art. 11 – A penhora ou arresto de bens obedecerá à seguinte ordem:I – dinheiro;II – título da dívida pública, bem como título de crédito, que tenham cotação em bolsa;(...)

Portanto, a penhora desses créditos apenas é possível se os valores dos títulos foremestabelecidos de acordo com a flutuação do mercado financeiro. O objetivo é que o bem a serpenhorado tenha conteúdo econômico relevante e, assim, sirva de efetiva garantia ao processo deexecução fiscal.

Ao lado dessa modalidade de operação de crédito, devem-se destacar as operações porantecipação de receita orçamentária, também conhecidas como AROs. Referidas operações estãodisciplinadas no artigo 38 da LRF e têm por objetivo, nos termos do caput, “atender insuficiência de

caixa durante o exercício financeiro”.Trata-se, então, de realizar uma operação de crédito cujo lastro seja uma receita futura,

ainda não concretizada, mas prevista no orçamento. O endividamento se justifica porque a receitaaté então obtida não foi suficiente para fazer frente às despesas assumidas pelo Estado. Daí, portanto,a necessidade de “antecipar” uma receita futura e corrigir a ausência de recursos orçamentários.

Ainda nos termos do artigo 38, uma operação desse tipo deve observar, em primeiro lugar, asregras gerais para a assunção de dívidas, previstas no artigo 32 da LRF, estudado linhas acima. Alémdisso, devem-se observar, também, as prescrições contidas nos incisos do artigo 38.

Os incisos I e II determinam que a ARO somente pode ser realizada a partir do décimo diado início do exercício e deve ser liquidada, inclusive com juros e encargos, até o dia dez dedezembro de cada ano. Essa exigência tem por objetivo garantir que as dívidas assumidas emfunção da antecipação de receitas sejam quitadas no mesmo exercício, evitando-se, assim, atransferência de débitos para o próximo exercício, medida que limita o endividamento.

Ademais, o § 1º do próprio artigo 38 determina que, na hipótese de liquidação da ARO até o diadez de dezembro do exercício, as operações não serão computadas para fins de verificação documprimento do artigo 167, inciso III, da Constituição, que proíbe que as receitas provenientes deendividamento sejam superiores às despesas de capital. Mais um incentivo, então, para oencerramento do exercício sem a pendência financeira veiculada pela ARO.

De outro lado, nos termos do inciso IV, a operação estará proibida enquanto houver AROanterior não integralmente quitada ou, então, quando se tratar do último ano de mandato do Chefe doPoder Executivo. Em ambos os casos, novamente, o legislador pretendeu controlar ainda mais oendividamento, pelo estabelecimento de regras que limitam temporalmente a possibilidade decaptação externa de recursos.

Sobre a impossibilidade de ARO no último ano de mandato do Chefe do Executivo, quer-se,também, evitar a transferência de dívidas para o próximo governante, a exemplo do que ocorre comas despesas de pessoal, cujo aumento está vedado nos 180 dias que antecedem o final de mandato dechefe de órgão ou poder.

Uma última exigência está no inciso III do artigo 38 e se refere à incidência de juros e encargosnessas operações de crédito: segundo o dispositivo, deverão estar obrigatoriamente prefixados ouindexados à taxa básica financeira, sob pena de a operação não ser autorizada.

Pois bem, uma vez satisfeitas todas as condições previstas nos artigos 32 e 38 da LRF, oBACEN irá promover um “processo competitivo eletrônico” entre diversas instituições financeiraspara eleger a vencedora, conforme determina o § 2º do artigo 38.

De outro lado, nos termos do § 3º desse artigo, o BACEN ainda irá acompanhar o cumprimentodas condições relativas às operações de crédito. Na hipótese de descumprimento dos limites e/oucondições, haverá a aplicação de sanções à instituição financeira – tais como o cancelamento daoperação e a devolução do principal sem quaisquer encargos, segundo o artigo 33 da LRF, já

4.7

estudado.

AS GARANTIAS NAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO

A LRF prevê a possibilidade de os entes concederem garantias em operações de créditointernas ou externas. Trata-se de conferir ao credor maior segurança quanto ao pagamento dosvalores objeto de empréstimo.

Como a garantia faz parte do processo de endividamento e, assim, da captação externa derecursos, o artigo 40, que disciplina esse instituto, vincula a concessão não apenas ao cumprimentodas condições gerais previstas no artigo 32, mas, também, à observância dos limites e condiçõesfixados pelo Senado Federal. Segundo determina o § 5º do artigo 40, a garantia concedida acimados limites estabelecidos pelo Senado Federal será nula.

A garantia, genericamente considerada e nos termos da definição do artigo 29, inciso IV, daLRF, é um “compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente daFederação ou entidade a ele vinculada”. É, portanto, nas palavras de Misabel Derzi, “qualquercaução destinada a conferir segurança ao pagamento”.8

Contudo, é possível que a garantia seja oferecida por outro ente da Federação, e nãopropriamente aquele que assumiu o empréstimo na condição de devedor. Nesse caso, o § 1º do artigo40 da LRF determina que o ente devedor preste àquele garantidor uma contragarantia, que, segundoMisabel Derzi, é “qualquer caução contraprestada pelo devedor ao garantidor, terceiro estranho aovínculo obrigacional que lhe garantiu o pagamento”.9

Para que haja a contragarantia e, assim, a possibilidade de outro ente assegurar o adimplementoda operação de crédito, algumas outras condições devem ser observadas, nos termos do § 1º doartigo 40.

Em primeiro lugar, frise-se que não haverá contragarantia exigida de órgãos e entidades dopróprio ente. Aquele que recebe a contragarantia deve ser estranho à relação jurídica que seestabelece por conta do empréstimo.

Além disso, a contragarantia deve ser prestada em valor igual ou superior ao da garantiaconcedida pelo terceiro, e esta garantia apenas será prestada se o ente devedor estiver em dia comsuas obrigações perante o garantidor e as entidades por ele controladas.

De outro lado, caso se trate de operação de crédito junto a organismo financeiro internacionalou a instituição federal de crédito e fomento para o repasse de recursos externos, a garantia a serprestada pela União está condicionada, além do cumprimento dos requisitos do § 1º do artigo 40, àsexigências legais para o recebimento de transferências voluntárias, tais como a observância do limitede gastos com pessoal e com a dívida pública, a criação e disciplina de todos os impostos decompetência do ente, dentre outros requisitos previstos na LRF. Essa determinação está disposta no

artigo 40, § 2º.Observadas as condições, a garantia será prestada por outro ente da Federação, que, por sua

vez, receberá uma contragarantia. Diante disso, cumpre indagar: no que consiste, materialmente,essa contragarantia? O que um ente da Federação pode oferecer a outro como forma de prestar umacaução ao pagamento de uma dívida, assumida perante um terceiro?

A resposta a essas questões está no inciso II do § 1º do artigo 40. De acordo com essedispositivo, “a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados aosMunicípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas eprovenientes de transferências constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las eempregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida”.

Ou seja: o ente poderá oferecer as receitas tributárias advindas do exercício de suacompetência tributária, que se qualificam como receitas derivadas, ou mesmo aquelas receitasque, apesar de terem origem tributária, chegam aos seus cofres por meio de transferênciasconstitucionalmente previstas, em razão da repartição da arrecadação tributária. Nesse caso,seriam classificadas como receitas transferidas.

Seria possível questionar a validade dessa limitação, na medida em que as receitas tributárias(próprias ou não) não podem ser objeto de penhora ou expropriação. Contudo, a própriaConstituição, em dois de seus dispositivos, estabelece autorização nesse sentido, especialmentevinculada à concessão de garantias e contragarantias.

Em primeiro lugar, o artigo 160, caput, da Constituição, estabelece como regra a vedação àretenção ou qualquer restrição à entrega ou emprego dos recursos provenientes da repartição daarrecadação tributária entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Porém, o parágrafo únicoprevê exceções a essa regra. No que interessa ao presente tema, destaque-se o fato de a União e osEstados poderem condicionar a entrega das receitas transferidas ao pagamento de seus créditos,inclusive de suas autarquias.

De outro lado, o artigo 167, inciso IV, da Constituição igualmente veda a vinculação dasreceitas de impostos a qualquer fundo, órgão ou despesa, ressalva feita, dentre outras, à prestação degarantias em operações por antecipação de receita (AROs), à prestação de garantia ou contragarantiaà União, ao pagamento de débitos perante esta. Tais exceções estão previstas, respectivamente, naparte final do artigo 167, inciso IV, e no § 4º desse mesmo artigo.

Portanto, ainda que a retenção ou expropriação de receitas tributárias possa representarsérios danos ao ente da Federação, que terá limitada grande parte de sua autonomia financeira, nostermos da redação literal da Constituição, tal é possível. A despeito do grande clamor doutrinário,que nega inclusive a equiparação desta retenção àquela do direito civil (afinal, esta não seriaexercitável sobre quantias em dinheiro), não há declarações do Supremo Tribunal Federal em sentidodiverso até o momento.

Pois bem, oferecida a contragarantia, é possível que o ente garantidor se veja na posição de ter

que honrar a dívida do outro ente, daquele que recebeu a garantia. Nesse caso, o § 9º do artigo 40determina que o garantidor (União ou Estados) poderá condicionar as transferências constitucionaisao ressarcimento do pagamento.

Essa determinação pode ser vista como uma situação em que a contragarantia é acionada: casoseja ela vinculada às transferências decorrentes da repartição da arrecadação tributária, aquele queofereceu a garantia poderá reter tais receitas até o pagamento do débito. Todavia, deve-se notar quetal retenção igualmente se verifica nos casos em que a contragarantia não estava relacionada comessas receitas, na medida em que a redação do dispositivo não estabelece essa vinculação.

Desse modo, as receitas transferidas sempre se apresentam como um “trunfo” para o entegarantidor, que pode contar com elas ou como contragarantias ou como uma caução adicional nocaso de ter que honrar com a dívida do outro ente.

De outro lado, nos termos do § 10 do artigo 40, “o ente da Federação cuja dívida tiver sidohonrada pela União ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédito, terásuspenso o acesso a novos créditos ou financiamentos até a total liquidação da mencionada dívida”.

Portanto, os entes que tiverem de acionar o garantidor ficarão limitados tanto no recebimentode receitas quanto na possibilidade de realizar outras operações de crédito, já que a obtenção degarantias e a própria realização de empréstimos fica bastante restrita enquanto se verificar apendência financeira com o outro ente da Federação.

Por fim, devem-se destacar as situações em que a prestação de garantias está proibida pela LRFe aquelas em que as condições previstas no artigo 40 não se aplicam: são os casos previstos nos §§6º e 8º.

Nos termos do § 6º, as entidades da administração indireta não poderão conceder garantias,mesmo com recursos de fundos. Contudo, nos termos do § 7º, essa vedação não se aplica se (i) agarantia ou contragarantia tiver sido prestada por empresa controlada a subsidiária ou controlada domesmo ente e (ii) para garantias prestadas por instituição financeira a empresa nacional, nos termosda lei.

Em relação à não aplicação das condições do artigo 40, o § 8º do dispositivo excepciona agarantia prestada por instituições financeiras estatais, que irão se submeter às normas aplicáveis àsinstituições financeiras privadas, e aquela prestada pela União “a empresas de natureza financeira,por ela controladas, direta e indiretamente, quanto às operações de seguro de crédito à exportação”.

A despeito da ampla disciplina na LRF e de limites concretos para o endividamento, aplicáveisa estados e municípios, a crise econômica iniciada em 2014 deu início, também, a um processo dedegradação fiscal das contas dos entes subnacionais. Por essa razão, decretos de calamidadefinanceira foram editados, e, mais recentemente, aprovada a LC 159/2017, que prevê um plano derecuperação fiscal desses entes. O próximo item terá por objeto detalhar esses pontos.

4.8 CRISE ECONÔMICA DE 2014: CALAMIDADE FINANCEIRA NOS ESTADOS E OPROGRAMA DE RECUPERAÇÃO FISCAL DOS ESTADOS DA LC 159/2017

O movimento econômico que resultou na situação fiscal atual, de déficit nas contas do governofederal, teve início no segundo trimestre de 201410. Desde então, verificou-se progressiva queda nosníveis de arrecadação tributária e desaceleração gradual da atividade econômica. Do ponto de vistados estados e municípios, o ponto alto da crise foi atingido em 2016, ainda ao durante o processo deimpeachment de Dilma Rousseff.

O primeiro estado a exacerbar a situação de crise na qual estava imerso foi o Rio de Janeiro,que, em 17/06/2016, publicou o Decreto nº 45.692/2016, no qual se declara estado de calamidadepública “em razão da grave crise financeira no Estado do Rio de Janeiro, que impede o cumprimentodas obrigações assumidas em decorrência da realização dos Jogos Olímpicos e Paralímpicos Rio2016”.

Nos termos da redação dos “considerandos” do decreto, o reconhecimento da calamidade sefazia necessário tanto em face da queda nas receitas de ICMS e de royalties e participaçõesespeciais de petróleo quanto em razão do aumento das despesas provenientes dos Jogos Olímpicos.

Do ponto de vista do ICMS, a redução de receita impactava negativamente o orçamento em R$ 3bilhões, ao passo em que os royalties e as participações especiais de petróleo experimentavam umaqueda de R$ 4 bilhões. Pelo lado da despesa, houve progressivo crescimento dos gastos com pessoal(R$ 5,5 bilhões), além do aumento de R$ 6,2 bilhões com inativos. Some-se a isso o aumento dadívida pública do estado – de R$ 57,6 bilhões em 2010 para R$ 101,4 bilhões em 201511.

Do ponto de vista das consequências práticas, o decreto em si não é claro. O artigo 2º autorizaas autoridades competentes a “adotar medidas excepcionais necessárias à racionalização de todos osserviços públicos essenciais, com vistas à realização dos Jogos Olímpicos e Paralímpicos Rio2016”, e o artigo 3º determina que tais autoridades “editarão os atos normativos necessários àregulamentação do estado de calamidade pública para a realização dos Jogos Olímpicos eParalímpicos Rio 2016”.

Diante disso, a primeira questão que se coloca é saber qual o fundamento jurídico que embasa adecretação do estado de calamidade financeira – algo nunca antes visto. A LRF prevê, em seu artigo65, o seguinte:

Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no casoda União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquantoperdurar a situação:I – serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23, 31 e 70;II – serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho previstano art. 9º.Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio,decretado na forma da Constituição.

Conforme se percebe da redação do dispositivo acima, a LRF não fala em “calamidadefinanceira”, mas em calamidade pública, reconhecida pelo Poder Legislativo. Nessa hipóteseespecífica, ficam relativizados os deveres de cumprimento dos limites de gasto com pessoal (art. 23)e endividamento (art. 31), bem como o dever de contingenciar despesas nos casos de verificação denão cumprimento das metas de resultado fiscal.

A tentativa do Governo do Rio de Janeiro foi a de equiparar a calamidade financeira àcalamidade pública prevista no artigo 65 da LRF e, mais do que isso, chamar a atenção do GovernoFederal para a situação periclitante das contas do estado. A empreitada, de alguma forma, se mostroueficaz.

Dias após a publicação decreto, o Governo Federal editou a Medida Provisória nº 734/2016,pela qual concedeu um apoio financeiro de R$ 2,9 bilhões ao Rio de Janeiro, “para auxiliar nasdespesas com Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro decorrentes da realização dos JogosOlímpicos e Paralímpicos – Rio 2016”. A MP foi convertida na Lei nº 13.351/2016.

Em que pese o Estado do Rio de Janeiro tenha obtido a reação esperada do Governo Federal,do ponto de vista jurídico, a tentativa de equiparação da “calamidade financeira” à “calamidadepública” não se sustenta. A única hipótese em que a LRF prevê relativização do cumprimento dedeveres nela estampados está no artigo 65, que é claro em vincular tal possibilidade à calamidadepública, reconhecida pelo Legislativo.

Ademais, segundo já decidido pelo Supremo Tribunal Federal, a calamidade pública dependede notória situação fática “de extrema gravidade e de consequências imprevisíveis para a ordempública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidassingulares e extraordinárias”12. No presente caso, a imprevisibilidade não parece estar presente: oque se tem é a consolidação de um cenário de degradação progressiva das contas públicas do estado,que resultou na absoluta ausência de recursos para o cumprimento das necessidades públicasbásicas. Porém, nada disso é imprevisível. O cumprimento dos comandos da LRF e a gestãoresponsável do dinheiro público bastariam para evitar o colapso financeiro do ente. Pretender valer-se de suposta calamidade após uma sequência de irresponsabilidades é promover o manejo deinstitutos jurídicos caros, que não comportam alargamento desse gênero.

De todo modo, considerando a boa resposta em nível federal, após o Rio de Janeiro, RioGrande do Sul e Minas Gerais também decretaram estado de calamidade financeira, iniciando ummovimento que se estendeu a diversos outros entes – até janeiro de 2017, 62 municípios já haviameditado decretos nesse sentido.

Essas medidas forçaram o governo federal a aprovar um plano de recuperação fiscal para osestados e o Distrito Federal: a Lei Complementar nº 159/2017. Em linhas gerais, o objetivo foipermitir que o ente retome o equilíbrio de suas contas, pela implementação de medidas que reduzamdespesas e criem novas receitas. Como exemplo, cite-se a “autorização de privatização de empresasdos setores financeiro, de energia, de saneamento e outros” (art. 2o, § 1o, I), “redução de incentivos

4.9

1.A.

B.

C.

D.

2.A.

B.

C.

D.

3.

A.

ou benefícios de natureza tributária dos quais decorram renúncias de receitas instituídos por leiestadual ou distrital, de, no mínimo, 10% ao ano” (art. 2o, § 1o, III) e “proibição de realizar saquesem contas de depósitos judiciais, ressalvados aqueles permitidos pela Lei Complementar nº 151, de5 agosto de 2015, enquanto não houver a recomposição do saldo mínimo do fundo de reserva, demodo a assegurar o exato cumprimento do disposto na referida Lei Complementar” (art. 2o, § 1o, VI),entre outros.

A adesão ao plano depende de aprovação de lei pelo estado interessado. Dentre aqueles emsituação grave, até o momento, apenas o Rio de Janeiro aprovou o projeto que define seu plano derecuperação fiscal.13

QUESTÕES

(XVII PGE/PA) São sanções impostas aos entes federativos segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal:Proibição de receber transferências voluntárias de quaisquer naturezas; proibição total de contratar operações decrédito (empréstimos), ressalvada a possibilidade de obtenção de garantias de outro ente.Proibição de receber transferências voluntárias, exceto as destinadas às áreas de educação, saúde e assistênciasocial; proibição de contratar todas e quaisquer operações de crédito (empréstimos) e proibição de obtergarantias de outro ente.Proibição de receber transferências voluntárias, exceto as destinadas às áreas de educação, saúde e assistênciasocial; proibição de contratar operações de crédito (empréstimos), exceto os destinados ao refinanciamento doprincipal da dívida mobiliária (dívida decorrente da emissão de títulos públicos) ou para custear programas dedemissão voluntária (PDV) e proibição de obter garantias de outro ente.Proibição de receber transferências voluntárias, exceto as destinadas às áreas de educação, saúde e assistênciasocial; proibição de contratar operações de crédito (empréstimos), inclusive os destinados ao refinanciamento doprincipal da dívida mobiliária (dívida decorrente da emissão de títulos públicos) ou para custear programas dedemissão voluntária, proibição de obter garantias de outro ente e sanções penais.

(XVII PGE/PA) Analise as proposições abaixo e assinale a alternativa CORRETA:A dívida flutuante compreende os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida; os serviços da dívida a pagar(parcelas de amortização e de juros da dívida fundada); os depósitos (consignações ou cauções e garantiasrecebidas em função de execução de obra pública); os débitos de tesouraria (ARO – operações de crédito porantecipação de receita).A dívida flutuante compreende os compromissos de exigibilidade superior a 12 (doze) meses, contraídos paraatender a desequilíbrio orçamentário ou a financiamento de obras e serviços públicos. Será escriturada comindividuação e especificações que permitam verificar, a qualquer tempo, a posição dos empréstimos, bem comoos respectivos serviços de amortização e juros.A dívida flutuante compreende os compromissos financeiros assumidos em razão de mútuo, abertura de crédito,emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens e de derivativos financeiros.A dívida flutuante é dívida fundada, excluídas as parcelas de amortização.

(2015 – CESPE – Prefeitura de Salvador – BA – Procurador do Município – 2ª Classe) Com relação à disciplinalegal do crédito público, assinale a opção correta.

Os limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos estados, do DF e dos municípios devem

B.

C.

D.

E.

4.

A.B.C.D.E.

5.

A.

B.

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D.

6.

A.

B.

C.

D.

ser fixados pelo Senado Federal por proposta dos representantes de cada ente federado.Os municípios, por interesse social, poderão emitir títulos da dívida pública municipal com prazo de resgate dedez anos, para o pagamento de indenizações por desapropriação de imóvel rural improdutivo.A União não poderá tributar a renda das obrigações da dívida pública dos estados e municípios em níveissuperiores aos que fixar para suas obrigações.O crédito público pode originar-se do lançamento tributário, que torna líquida a obrigação tributária sob o ponto devista do ente tributante.O BCB poderá conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional com o objetivo de aumentarou diminuir a liquidez do sistema financeiro ou regular a taxa de juros.

(2014 – FGV – PROCEMPA – Analista Administrativo – Advogado) Em situação hipotética, uma Lei Complementarda União outorga à Caixa Econômica Federal a incumbência de emitir moeda e autoriza o Banco Central a promoverempréstimo ao Tesouro Nacional.Em tal cenário, assinale a afirmativa correta.

As duas previsões são constitucionais.Só a primeira previsão é constitucional.Só a segunda previsão é constitucional.As duas previsões são formalmente inconstitucionais, pois o tema seria de lei ordinária, não de lei complementar.As duas previsões são materialmente inconstitucionais, pois violam texto expresso da Lei Maior.

(2014 – Prefeitura do Rio de Janeiro – RJ – Câmara Municipal do Rio de Janeiro – Analista Legislativo –Direito) A Constituição da República Federativa do Brasil, em suas disposições orçamentárias, autoriza:

a concessão de créditos ilimitados para atender a situações decorrentes de guerra, comoção interna oucalamidade públicaa abertura de crédito especial sem a indicação dos recursos correspondentes, desde que haja autorizaçãolegislativaa concessão de empréstimos pelos Governos Federal e Estaduais para pagamento de despesas com pessoalativo, inativo e pensionista dos Municípiosa vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos municipais para a prestação de garantia à União

(2013 – CESPE – BACEN – Procurador) A instituição financeira YZX vem apresentando problemas de desequilíbriona estrutura de ativos e passivos, com reflexos negativos em sua situação econômica e financeira, decorrentes, emgrande parte, do deferimento de operações que, no tempo, se mostraram de difícil realização. Diante disso, ainstituição não tem conseguido honrar suas obrigações, pondo em risco o recebimento de créditos por pequenosdepositantes e investidores. Em razão desses problemas, requereu ao BACEN empréstimo com a finalidadeespecífica de recuperar sua situação econômico--financeira.Nesse caso, o referido pleito deve ser.

indeferido, pois é vedada a utilização de recursos públicos, inclusive de operações de crédito, para recuperaçãoou financiamento para mudança de controle acionário, a fim de socorrer instituições financeiras, salvo mediante leiespecífica. indeferido, pois, na ausência de óbice legal para o deferimento.indeferido, pois, na ausência de óbice legal para o deferimento do pleito, somente poderia o BACEN concederempréstimos nas situações descritas taxativamente na lei, em função do princípio da legalidade.deferido, pois cabe, nos termos da lei, ao BACEN a concessão de empréstimos para recuperação financeira deinstituições financeiras.deferido, pois, na ausência de permissivo legal, cabe ao BACEN a proteção de pequenos investidores contra orisco sistêmico imposto pela falência de instituições financeiras.

E.

7.

A.B.C.D.E.

8.

A.

B.

C.

D.

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A.

B.

C.

D.

10.

A.

deferido, pois cabe ao BACEN conceder às instituições financeiras operações de redesconto e de empréstimosde prazo superior a trezentos e sessenta dias.

(2013 – VUNESP – SEFAZ-SP – Analista em Planejamento, Orçamento e Finanças Públicas) Tratando-se deempréstimos públicos, a alteração feita pelo Estado, após a emissão de qualquer das condições fixadas paraobtenção do crédito público, objetivando diminuir a carga anual do encargo que ele tem de suportar, em contrapartida àsubscrição, denomina--se

remissão.conversão.título da dívida pública.crédito suplementar.restos a pagar.

(2013 – FCC – TCE-AM – Analista Técnico de Controle Externo – Ministério Público) A realização de empréstimopúblico em operação externa de interesse da União, Estados, Distrito Federal e Municípios depende de

autorização por Decreto Legislativo do Congresso Nacional, sob pena de anulação do contrato, o que desobriga oente a desfazê-lo.previsão nas leis orçamentária anual, de diretrizes orçamentárias e no plano plurianual, sob pena de ilegalidade nasua contratação e responsabilidade fiscal dos responsáveis pela contratação.autorização do Chefe do Executivo que estiver contraindo o empréstimo, com base em prévia autorização na leiorçamentária anual, sob pena de responsabilidade fiscal do ordenador do empréstimo.autorização por Resolução do Senado Federal, sob pena de nulidade do contrato, o que desobriga o ente acumpri-lo.abertura de crédito adicional para justificar a sua contratação, sob pena de declaração de irresponsabilidade nagestão fiscal.

(2016 – IBFC – TCM-RJ – Técnico de Controle Externo) Assinale a alternativa INCORRETA, considerando a LeiFederal nº 4.320, de 17/03/1964, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dosorçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras, a concessão de subvenções sociais visará aprestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação derecursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se menos econômicaO valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamenteprestados ou postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamentefixadosSomente à instituição, cujas condições de funcionamento forem julgadas satisfatórias pelos órgãos oficiais defiscalização, serão concedidas subvençõesA cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica ou não, far-se-á mediantesubvenções econômicas expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, do Estado,do Município ou do Distrito Federal

(2016 – CESPE – TCE-PR – Analista de Controle – Jurídica) Acerca do regime jurídico do crédito público, assinalea opção correta.

Ultrapassado o limite de endividamento fixado pelo Senado Federal para o quadrimestre, o ente federado estaráproibido de realizar operação de crédito, salvo por antecipação de receita.

B.

C.

D.

E.

11.

12.

I.

II.

III.

A.B.C.D.

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A.B.C.D.E.

14.

I.

II.

III.

Incluem-se na dívida flutuante os restos a pagar, os depósitos judiciais e os títulos vincendos derivados deoperações de crédito.As obrigações contraídas entre os entes federados e seus respectivos fundos, autarquias e fundações sãoclassificadas como dívida consolidada.Os títulos da dívida pública dos estados e dos municípios poderão ser oferecidos em caução para a garantia deempréstimos.Depende de autorização da câmara de vereadores a abertura de processo contra o prefeito que contrairempréstimo sem previsão legal.

(2017 – CESPE – Prefeitura de Fortaleza – CE – Procurador do Município) Julgue o item subsequente, a respeitode regime constitucional dos precatórios, crédito público e dívida ativa.De acordo com o entendimento dos tribunais superiores, o valor de benefício previdenciário concedido mediante fraudeinclui-se na categoria de dívida ativa não tributária.

CertoErrado

(2016 – CRO – SC – CRO – SC – Advogado) Leia as assertivas abaixo:

A Certidão de Dívida Ativa conterá os mesmos elementos do Termo de Inscrição e será autenticada pelaautoridade competente.O Termo de Inscrição e a Certidão de Dívida Ativa poderão ser preparados e numerados por processo manual,mecânico ou eletrônico.A Certidão de Dívida Ativa não poderá ser emendada ou substituída após o ingresso judicial.

Sobre elas podemos afirmar que:Somente as assertivas I e III são verdadeiras.Apenas as assertivas I e II são falsas.Somente a assertiva III é verdadeira.Somente as assertivas I e II são verdadeiras.

(2016 – VUNESP – Câmara de Marília – SP – Procurador Jurídico) Nos termos da Lei Complementar nº 101/00, aassunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento dasdemais exigências que prevê, equipara-se

à dívida pública consolidada.à dívida pública mobiliária.à concessão de garantia.ao refinanciamento da dívida mobiliária.à operação de crédito.

(2016 – FGV – Prefeitura de Cuiabá – MT – Auditor Fiscal Tributário da Receita Municipal) Sobre as normas definanças públicas dispostas na Constituição Federal de 1988, analise as afirmativas a seguir.

Cabe à lei complementar dispor sobre dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações edemais entidades controladas pelo Poder Público.O Banco Central pode conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ouentidade que não seja instituição financeira.A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas daadministração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos

A.B.C.D.E.

15.

A.B.C.D.E.

16.

A.

B.

C.

D.

E.

17.

A.

B.

C.

D.

E.

programas de duração continuada.Assinale:

se somente a afirmativa I estiver correta.se somente a afirmativa II estiver correta.se somente as afirmativas I e III estiverem corretasse somente as afirmativas II e III estiverem corretas.se todas as afirmativas estiverem corretas.

(2015 – FCC – MPE-PB – Analista Ministerial – Auditor de Contas Públicas) Os créditos relativos à dívida ativadevem ser escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas, e se dividemem naturezas

pública e privada.orçamentária e financeira.mobiliária e imobiliária.patrimonial e extrapatrimonial.tributária e não tributária.

(2015 – FCC – TCM-RJ – Procurador da Procuradoria Especial) A respeito da dívida pública, é correto afirmar:

A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo Banco Central, podendo o referidoBanco conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade quenão seja instituição financeira.Dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras doente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operaçõesde crédito, para amortização em prazo superior a seis meses.A instituição financeira que contratar operação de crédito com ente da Federação, inclusive quando relativa àdívida pública imobiliária e à externa, deverá exigir comprovação de que a operação atende às condiçõesestabelecidas na Constituição Federal.As operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento integram adívida pública mobiliária ou flutuante.É vedado ao titular de Poder ou órgãos dos entes da Federação, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato,contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas aserem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente.

(2015 – FCC – TCE-CE – Conselheiro Substituto (Auditor)) Considerando os limites da dívida pública consolidada,é correto afirmar que

a verificação é efetuada bimestralmente no último exercício do mandato do Chefe do Executivo equadrimestralmente nos demais exercícios.quando ultrapassa os limites ao final de um quadrimestre, deve ser reconduzida até o término dos trêssubsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% no primeiro.a divulgação da relação dos entes que ultrapassaram os limites das dívidas públicas é feita quadrimestralmentepelo Ministério da Fazenda.fica autorizada, em caso de excesso no último ano do mandato do Chefe do Executivo, a imediata realização deoperações de crédito por antecipação de receita para restabelecer os limites.verificado o desatendimento do limite o ente fica imediatamente, a partir da divulgação pelo Ministério da Fazenda,impedido de receber transferências voluntárias da União ou Estado, conforme o caso.

18.

A.

B.

C.

D.

E.

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A.

B.C.D.E.

20.

A.

B.

C.D.

E.

21.

A.B.

C.

(2015 – FCC – TCE-CE – Procurador de Contas) Os limites globais e condições para o montante da dívida públicamobiliária dos Estados, Distrito Federal e Municípios são fixados.

por Resolução do Senado Federal, em percentual da receita corrente líquida de cada esfera de governo eaplicados igualmente a todos os entes da Federação que a integrem, constituindo, para cada um deles, limitesmáximos.pela Lei Orçamentária Anual de cada ente, em percentual da receita corrente líquida, constituindo, para este fim,limite máximo.pela Lei de Diretrizes Orçamentárias de cada ente, em percentual da receita de capital, constituindo, para estefim, limite máximo.por Decreto Legislativo do Congresso Nacional, em percentual da receita de capital líquida de cada esfera degoverno e aplicados igualmente a todos os entes da Federação que a integrem, constituindo, para cada um deles,limites máximos.pelo Plano Plurianual de cada ente, em percentual da receita corrente líquida, constituindo, para este fim, limitemáximo, acompanhado da demonstração de sua adequação aos limites fixados para a dívida consolidada.

(2015 – FCC – TCE-CE – Procurador de Contas) Em havendo excesso nos limites da dívida pública consolidada aofinal de um quadrimestre, deverá ser promovida sua recondução aos limites. Durante o período em que perdurar oexcesso, o ente

não poderá fazer, em hipótese alguma, operações de crédito interna ou externamente, ainda que por antecipaçãode receita.não poderá limitar os empenhos para despesas que estão previstas no orçamento anual.poderá realizar operação de crédito para refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.estará impedido de receber transferências voluntárias e constitucionais da União ou do Estado.deverá suspender todos os pagamentos que tenham sido empenhados no último quadrimestre.

(2015 – FUNDEP (Gestão de Concursos) – TCE-MG – Auditor/Conselheiro Substituto do Tribunal de Contas)De acordo com a Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, que “estatui normas gerais de Direito Financeiro paraelaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”, éINCORRETO afirmar que:

indenizações, reposições, créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub--rogação dehipoteca, fiança, aval ou outra garantia, entre outros, enquadram-se como Dívida Ativa não TributáriaDívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa atributos e respectivos adicionais e multas.os créditos adicionais classificam-se em ordinários, suplementares e especiais.as multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação,custas processuais, entre outros, enquadram-se como Dívida Ativa não Tributária.a receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.

(2014 – FCC – TCE-GO – Analista de Controle Externo – Jurídica) Uma vez não pago um crédito devido àAdministração pública, devidamente constituído nos termos da lei, para sua cobrança deve ser

feito o prévio protesto da dívida e posterior inscrição na dívida ativa.feita a notificação extrajudicial do devedor para pagar, sob pena de inscrição na dívida ativa e consequentenegativação do nome nos órgãos de proteção ao crédito.feita a inscrição do débito na dívida ativa, depois de esgotado o prazo, fixado pela lei ou por decisão final procedidaem processo administrativo, para pagamento.

D.E.

22.

A.B.C.D.E.

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13

proposta, de imediato, a execução fiscal para cobrança deste débito, desde que tenha natureza tributária.emitida uma certidão dando conta da mora para fins de protesto extrajudicial, que dará publicidade desta mora,autorizando a inscrição em dívida ativa, para posterior execução fiscal.

(2014 – FCC – TCE-GO – Analista de Controle Externo – Jurídica) As operações de crédito de prazo inferior a 12meses cujas receitas tenham constado do orçamento

integram a dívida pública mobiliária.integram a dívida pública consolidada.não estão submetidas aos limites globais estabelecidos pelo Senado Federal.serão objeto de processo simplificado que atenda às suas especificidades.somente são admitidas para captação de recursos a título de antecipação e receita de tributo ou contribuição cujofato gerador ainda não tenha ocorrido.

OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 444.In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal.São Paulo: Saraiva, 2007, p. 222.CONTI, Maurício José. Direito Financeiro na Consttuição de 1988. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998, p. 5.In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal.São Paulo: Saraiva, 2007, p. 236.In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal.São Paulo: Saraiva, 2007, p. 242.In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal.São Paulo: Saraiva, 2007, p. 245.ADI 2250 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgado em 02/04/2003, DJ 01/08/2003.In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal.São Paulo: Saraiva, 2007, p. 258.Ibidem, p. 285.Disponível em: <htp://www.valor.com.br/brasil/4163592/brasil-esta-em-recessao-desde-2-trimestre-de-2014--nota-comite-da-fgv>.Disponível em: <htps://jota.info/colunas/coluna-fiscal/coluna-fiscal-estado-de-calamidade-financeira-e-lrf-0707- 2016>.ADI 4048 MC, Relator(a): Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 14/05/2008, DJe-157 divulg 21-08-2008public 22-08-2008 Ement vol-02329-01 pp-00055 RTJ vol-00206-01 pp-00232.Disponível em: <htp://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/notcia/2017-06/alerj-aprova-plano-de-recuperacao--fiscal-do-estado>.

CAPÍTULO 5

Precatórios

5

Sumário: 5.1 Definição e considerações introdutórias – 5.2 Disciplina atual dosprecatórios: emendas consttucionais 94/2016 e 62/2009: 5.2.1 Esquema – Art.100, CR. Regra geral dos precatórios – 5.3 O regime especial criado pelos artgos101 e seguintes do ADCT: a EC 94/2016; 5.3.1 Esquema – Arts. 101 A 105, ADCT.Regime especial de pagamento para estados, Distrito Federal e municípios (EC94/2016) – 5.4 O regime especial criado pelo artgo 97 do ADCT: EC 62/2009:5.4.1 Pagamento via leilão; 5.4.2 Pagamento em ordem crescente de valor; 5.4.3Pagamento via acordo direto; 5.4.4 A não liberação de recursos depositados:sequestro, compensação e sanções; 5.4.5 Esquema – Art. 97, ADCT. Regimeespecial de pagamento para estados, municípios e Distrito Federal – 5.5 Regimesespeciais de pagamento anteriores à EC 62/2009: 5.5.1 Artgo 33 do ADCT:parcelamento em oito anos; 5.5.1.1 Esquema – Art. 33, ADCT; 5.5.2 Artgo 78 doADCT: parcelamento em dez anos; 5.5.2.1 Esquema – Art. 78, ADCT (EC30/2000); 5.5.3 Artgos 86 e 87 do ADCT: exceção ao parcelamento em dez anos;5.5.3.1 Esquema – Arts. 86 e 87, ADCT (EC 37/2002) – 5.6 Os precatórios nodireito tributário: compensação e garanta em execução fiscal: 5.6.1Compensação de tributos com precatórios; 5.6.2 Precatórios como garanta emprocesso de execução fiscal – 5.7 Requisições de pequeno valor: 5.7.1 Esquema– Lei nº 12.431/2011. Compensação de precatórios com tributos federais – 5.8Questões.

O presente capítulo tratará dos precatórios e sua disciplina jurídica. Como se sabe, a existênciade precatórios pendentes revela despesas para o Estado, na medida em que representam obrigaçõesdo ente de efetivar o pagamento de determinada quantia, nos termos em que reconhecidajudicialmente. Trata-se, portanto, de um subcapítulo dentro das despesas públicas que, todavia, serátratado separadamente, tendo-se em vista as peculiaridades do assunto.

5.1 DEFINIÇÃO E CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS

O reconhecimento judicial de um crédito perante uma pessoa jurídica de direito público é opressuposto inicial para que possamos cogitar da análise dos precatórios. Diante dessereconhecimento, que deve se operar por decisão transitada em julgado, o juiz da execução encaminhaao Presidente do Tribunal respectivo uma solicitação, para que este requisite verba necessáriapara o pagamento do credor. Essa solicitação é o precatório, cuja disciplina geral encontra-se noartigo 100 da Constituição.

Tendo recebido o precatório, o Presidente do Tribunal determinará sua numeração e apresentaráum comunicado à Fazenda Pública, que deverá efetivar o pagamento respectivo, na ordemcronológica de apresentação dos precatórios. Essa decisão, em que pese proferida pelo PoderJudiciário, não tem caráter jurisdicional. Trata-se de ato de natureza administrativa, que sefundamenta em sentença anteriormente proferida. Nesse sentido, confira-se o entendimento deLeonardo José Carneiro da Cunha1:

Exatamente porque é administrativa a atividade do Presidente do tribunal na condução doprecatório, as questões incidentais, na execução em face da Fazenda Pública, devem ser resolvidaspelo juízo que julgou a causa em primeiro grau. De fato, questões pendentes ou que surgirem após aexpedição de precatório, tais como impugnação de juros ou de acréscimos indevidos, ou ainda, apostulação de correção monetária não inserida no precatório, devem ser resolvidas pelo juízo deprimeiro grau, cabendo ao presidente do tribunal apenas processar o precatório requisitórioexpedido por ordem daquele.

A natureza da decisão que determina o pagamento de precatórios já foi objeto dedebate tanto no STJ quanto no STF. Ambas as cortes caminham no mesmosentdo: não há conteúdo jurisdicional envolvido nesse ato.No STJ, o entendimento está consolidado na Súmula 311: “Os atos do presidentedo tribunal que disponham sobre processamento e pagamento de precatório nãotêm caráter jurisdicional”2. O STF, no julgamento da ADI 1098 reproduziu a mesmaorientação:

[...] PRECATÓRIO – TRAMITAÇÃO – CUMPRIMENTO – ATO DOPRESIDENTE DO TRIBUNAL – NATUREZA. A ordem judicial de pagamento (§2º do artgo 100 da Consttuição Federal), bem como os demais atosnecessários a tal finalidade, concernem ao campo administratvo e nãojurisdicional. A respaldá-la tem-se sempre uma sentença exequenda. [...]3

O pagamento depende da liberação, pelo Poder Executivo, das verbas orçamentáriasconsignadas exclusivamente para este fim. Essa liberação é feita em nome do Presidente doTribunal, que recebe os recursos e os encaminha para o juízo da execução, para que este realize opagamento das dívidas pendentes.

As solicitações de pagamento devem ser realizadas até o dia 1º de julho de cada ano e osprecatórios até esta data recebidos deverão ser pagos até o final do próximo exercício, conformedispõe o artigo 100, § 5º, da Constituição. Por ocasião do pagamento haverá atualização monetáriado valor.

A respeito da atualização monetária, deve-se destacar a redação da SúmulaVinculante 17, que determina a não incidência de juros de mora durante o períodode espera do pagamento dos precatórios, que se encerra no últmo dia doexercício seguinte àquele em que a requisição das verbas foi feita. Ou seja: umavez expedido o precatório, deve o credor aguardar o pagamento dos valores até ofim do ano seguinte, contando apenas com a expectatva de correção monetáriados valores, mas não com a inclusão de juros de mora, já que a Administraçãoencontra-se dentro do prazo normal para a quitação de sua dívida.Confira-se, então, os termos literais da Súmula: “Durante o período previsto no §1º do artgo 100 da Consttuição, não incidem juros de mora sobre os precatóriosque nele sejam pagos”. Com a alteração promovida pela EC 62/2009, o texto dasúmula se refere ao atual § 5º do artgo 100 da Consttuição da República.Por fim, esse tema não se confunde com a incidência de juros de mora nointervalo contdo entre a data da realização dos cálculos e a expedição doprecatório ou requisição de pequeno valor (detalhada mais adiante). Segundo oSupremo Tribunal Federal, deve incidir juros de mora neste interregno, conformese depreende da tese de repercussão geral firmada no julgamento do RE579.431: “Incidem os juros da mora no período compreendido entre a data darealização dos cálculos e a da requisição ou do precatório”.

Ademais, importante dizer que o pagamento de débitos das Fazendas Públicas Federal,Estaduais, Distrital e Municipais como regra será feito pela via dos precatórios. A única exceçãoestá nos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor, introduzidos no textoconstitucional pela EC 30/2000. Considerando, porém, que os precatórios possuem disciplina maiscomplexa no texto constitucional, iremos, em primeiro lugar, esgotar o tema dos precatórios para,

depois, ao final do capítulo, detalhar o funcionamento das requisições de pequeno valor.

O Supremo Tribunal Federal já decidiu pela aplicação do regime dosprecatórios à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, porconsiderá-la sociedade prestadora de serviços públicos e, assim, sujeita àsmesmas regras aplicáveis à administração direta. O mesmo se diga, portanto,acerca de todas as empresas públicas ou sociedades de economia mista que,reconhecidamente, prestem serviços públicos.Sobre o tema, confira: RE 220.906, RE 225.011, SS 2961 AgR e o atual RE393.032, cujas ementas são as seguintes:

RE 220.906 e RE 225.011:EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EMPRESABRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS. IMPENHORABILIDADE DESEUS BENS, RENDAS E SERVIÇOS. RECEPÇÃO DO ARTIGO 12 DODECRETO-LEI Nº 509/69. EXECUÇÃO. OBSERVÂNCIA DO REGIME DEPRECATÓRIO. APLICAÇÃO DO ARTIGO 100 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.1. À empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada àFazenda Pública, é aplicável o privilégio da impenhorabilidade de seus bens,rendas e serviços. Recepção do artgo 12 do Decreto-lei nº 509/69 e nãoincidência da restrição contda no artgo 173, § 1º, da Consttuição Federal, quesubmete a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entdadesque explorem atvidade econômica ao regime próprio das empresas privadas,inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. 2. Empresa públicaque não exerce atvidade econômica e presta serviço público dacompetência da União Federal e por ela mantdo. Execução. Observânciaao regime de precatório, sob pena de vulneração do disposto no artgo100 da Consttuição Federal. Recurso extraordinário conhecido e provido.4

SS 2961 AgR:

AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL.EXECUÇÃO DE JULGADO. SISTEMA DO PRECATÓRIO. DISCIPLINACONSTITUCIONAL. ART. 100 CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OBSERVÂNCIA.PRECEDENTES. 1. Provimento liminar que determina o imediato pagamento,

sem observância ao regime consttucional de precatórios, de crédito de caráterindenizatório. Grave lesão à economia e à ordem públicas configurada. 2.Processo de execução contra a Fazenda Pública submete-se, nos termos doart. 100 da Consttuição Federal, a procedimento executvo especial que seestende a todas as pessoas jurídicas de direito público interno. Precedentes. 3.Agravo regimental improvido.5

RE 393.032:

Ementa: agravo regimental no recurso extraordinário. Consttucional. EmpresaBrasileira de Correios e Telégrafos – ECT. Impenhorabilidade dos bens.Execução fiscal. Observância do regime de precatórios. Competência.Precedentes. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. Os bens, asrendas e os serviços da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos sãoimpenhoráveis, e a execução deve observar o regime de precatórios. 2. Nascomarcas onde não há Vara da Justça Federal, os Juízes Estaduais sãocompetentes para apreciar a execução fiscal.6

Mais recentemente, esse mesmo debate voltou ao Supremo Tribunal Federal,dessa vez para analisar a situação das Centrais Elétricas do Norte do Brasil S/A(Eletronorte), sociedade de economia mista que pleiteia o reconhecimento daaplicação do regime dos precatórios ao pagamento de seus débitos. Tal discussãoainda não foi concluída no Supremo, tendo sido a repercussão geral reconhecidaem 26 de março de 2010, nos autos do Recurso Extraordinário 599.628.7

Em 3 de novembro de 2010, o julgamento foi suspenso pelo pedido de vista doMinistro Joaquim Barbosa. Na mesma ocasião, o Ministro Carlos Ayres Brito,relator do recurso, proferiu voto pelo provimento, sustentando que o fato de aEletronorte prestar serviços públicos essenciais, sem fins lucratvos, justfica opagamento de débitos por meio de precatórios.Em 25 de maio de 2011, o Tribunal, por maioria, contra os votos dos MinistrosAyres Brito (Relator), Gilmar Mendes e Dias Toffoli, negou provimento ao recursoextraordinário interposto pela Eletronorte, sob o fundamento de que (i) a extensãodo regime de precatórios colocaria em desequilíbrio a concorrência no âmbito daprestação do serviço de energia elétrica; (ii) a atvidade, embora de naturezaessencial, possui caráter lucratvo e não se trata de serviço sujeito a monopólioestatal.Referido entendimento, inclusive, foi aplicado em julgamentos posteriores. Citem-

se, por exemplo, o ARE 709225 AgR/RS e o RE 531538 AgR/AL.Portanto, a partr dos julgados explanados, verifica-se que o posicionamento doSTF, a respeito do alcance do regime dos precatórios, é o de afastá-lo dasentdades controladas pelo Estado que possuam finalidade lucratva, cujasatvidades estejam sujeitas ao regime da livre concorrência.

Ademais, cumpre mencionar que a hipótese de não pagamento de precatórios pelos Estadosresulta na possibilidade de intervenção federal, nos termos do artigo 34, inciso V, da Constituição,já que se trata do não cumprimento de obrigações qualificadas dentro do montante da dívida públicafundada ou consolidada (LRF, artigo 30, § 7º).8

Por diversas ocasiões, o Supremo Tribunal Federal avaliou pedidos de intervençãofederal em Estados que sistematcamente deixavam de honrar seus precatórios. OEstado de São Paulo, inclusive, é exemplar nesse sentdo (IF 2736, IF 164, IF3601, IF 3046, IF 2909 e IF 2973, por exemplo).Contudo, em que pese a redação do artgo 34, inciso V, da Consttuição, queautoriza e prevê a intervenção nesses casos, o Supremo entende que aintervenção federal não seria possível nos casos concretos apresentados,na medida em que não teria se verificado intuito do ente em não honrar ospagamentos, mas, tão somente, indisponibilidade de recursos para tanto,tendo-se em vista o atendimento de outras necessidades públicas. A esserespeito, confirase a ementa da IF 3124 AgR, originária do estado do EspíritoSanto:

Agravo regimental em Intervenção Federal. Precatório. Descumprimentoinvoluntário. O descumprimento voluntário e intencional de decisão transitadaem julgado configura pressuposto indispensável ao acolhimento do pedido deintervenção federal. A ausência de voluntariedade em não pagar precatórios,consubstanciada na insuficiência de recursos para satsfazer os créditos contraa fazenda estadual no prazo previsto no § 1º do artgo 100 da Consttuição daRepública, não legitma a medida drástca de subtrair temporariamente aautonomia estatal, mormente quando o ente público, apesar da exaustão doerário, vem sendo zeloso, na medida do possível, com suas obrigaçõesderivadas de provimentos judiciais. Precedentes. Agravo regimental a que se

nega provimento.9

Acerca da intervenção dos Estados-Membros nos Municípios por ausência decumprimento dos precatórios, a Consttuição assim a autoriza no artgo 35,incisos I e IV. Nesses casos, os pedidos de intervenção estadual serãosubmetdos ao Tribunal de Justça, que tem determinado a aplicação da medidatão logo sejam atendidos os requisitos exigidos pela Consttuição.Diferentemente da jurisprudência do Supremo, a alegação de dificuldadefinanceira do Município, segundo alguns julgados, não configura óbice àintervenção estadual.Nesse sentdo, confira-se as ementas dos Tribunais de Justça do Rio Grande doSul, São Paulo e Paraná, respectvamente.

REPRESENTAÇÃO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. PEDIDO DEINTERVENÇÃO ESTADUAL EM MUNICÍPIO. NÃO PAGAMENTO DEPRECATÓRIO. A pretensão da requerente encontra amparo legal no dispostono inciso IV, do artgo 15, da Consttuição Estadual. A mera alegação deinscrição do precatório no orçamento, bem como de dificuldade financeiranão afastam o descumprimento da ordem judicial, nem mesmo o caráterde excepcionalidade da situação a tutelar o pedido de intervençãoestadual no Município de Vila Flores. REPRESENTAÇÃO ACOLHIDA.UNÂNIME.10

INTERVENÇÃO ESTADUAL – MUNICÍPIO DE OSASCO – PAGAMENTO NÃOEFETUADO – DIFICULDADES FINANCEIRAS NÃO JUSTIFICAM ODESCUMPRIMENTO DO PRECATÓRIO – ADVENTO DA EC 62/2009 –INAPLICABILIDADE RETROATIVA RECONHECIDA – PEDIDO DEINTERVENÇÃO PROCEDENTE. “O precatório, originado de condenação emreclamação trabalhista, deixou de ser pago como determina o art. 100, § 1º daConsttuição Federal e o art 57, § 1º, da Consttuição Estadual. Mas,dificuldades financeiras não têm a virtude de absterger o inadimplementoou justficar o não cumprimento de ordem judicial. Além disso, irrelevante oadvento da Emenda Consttucional nº 62/2009, porque inaplicável a emenda acasos pretéritos, incidindo o princípio consttucional do tempus regit actum.Destarte, necessária a intervenção estadual no Município de Osasco, para quese garanta a obediência a decisão judicial transitada em julgado, conformedispõe o art. 35, IV, da Consttuição Federal, restabelecendo se o equilíbrio e a

5.2

harmonia entre os Poderes”.11

PEDIDO DE INTERVENÇÃO ESTADUAL EM MUNICÍPIO – PRECATÓRIOREQUISITÓRIO DE NATUREZA ALIMENTAR – DESCUMPRIMENTO DEORDEM JUDICIAL – ALEGAÇÃO DE QUE O PARCELAMENTO DOPRECATÓRIO SOB Nº 01 IMPOSSIBILITA O PAGAMENTO DOS DEMAISPRECATÓRIOS – INSUBSISTÊNCIA – AFRONTA AO ARTIGO 35, INCISO IV,DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E AO ARTIGO 20, INCISO IV, DACONSTITUIÇÃO ESTADUAL – PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. Odescumprimento de ordem judicial, decorrente do inadimplemento injustficadode requisição de pagamento de precatório de caráter alimentar, autoriza amedida interventva no Município descumpridor, consoante preceitua o artgo 35,inciso IV, da Consttuição Federal, e o artgo 20, inciso IV, da ConsttuiçãoEstadual.12

Feitas as considerações iniciais, passaremos ao estudo mais específico do artigo 100 daConstituição e do procedimento a ser observado por ocasião do pagamento de débitos por meio deprecatórios.

DISCIPLINA ATUAL DOS PRECATÓRIOS: EMENDAS CONSTITUCIONAIS 94/2016E 62/2009

Em 09/12/2009, foi publicada a Emenda Constitucional 62, que promoveu diversas alteraçõesao artigo 100 da Constituição, além de estabelecer algumas novidades relacionadas com o pagamentodos débitos das Fazendas Públicas por meio de precatórios.

De um ponto de vista amplo, o regramento geral permaneceu o mesmo: diante de umasentença condenatória transitada em julgado, o juiz da execução irá solicitar, ao Presidente doTribunal respectivo, que requisite ao Poder Executivo a inclusão, no orçamento, de verba necessáriaao pagamento do débito.

As solicitações recebidas no Tribunal até 1º de julho deveriam ser incluídas na propostaorçamentária do exercício seguinte, e o depósito judicial das quantias realizado até o final desse ano.

Tendo sido as verbas liberadas, o Presidente do Tribunal determinaria o pagamento dosprecatórios, obedecida a ordem cronológica de recebimento das solicitações e também aspreferências constitucionais. Esse regime de pagamento não se aplicaria aos créditos de pequenovalor, segundo dispôs o artigo 100, § 3º, da Constituição.

Além disso, de acordo com a nova redação constitucional (artigo 100, § 12), a atualização dosvalores dos precatórios após a expedição e até o pagamento efetivo se daria pelo índice oficial de

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remuneração básica da caderneta de poupança.Na hipótese de mora, incidiriam os juros devidos sobre a caderneta de poupança, excluídos os

juros remuneratórios. Sobre isso, relembre-se a Súmula Vinculante 17, que afasta a incidência dejuros de mora durante o período ordinário de pagamento dos precatórios.

De todo modo, mesmo que o regramento geral permaneça o mesmo, a EC 62/2009 trouxeinovações relevantes, especialmente no que se refere à forma de pagamento dos precatórios: criouum regime especial, que comportava métodos alternativos de pagamento, novas regras de preferênciae alterações na forma de atualização dos valores.

Diversos desses pontos foram objetos de questionamento no Supremo Tribunal Federal, nocontexto das ADIs 4.425, 4.400, 4.372 e 4.357. O julgamento do mérito foi finalizado em 14/03/2013e a questão de ordem relativa ao pedido de modulação dos efeitos da decisão foi julgada em25/03/2015. O detalhamento de ambas as decisões será realizado a seguir.

A EC 62/2009 foi objeto de questonamento no Supremo Tribunal Federal pelasADIs 4.425, 4.400, 4.372 e 4.357, que posteriormente foram reunidas parajulgamento em conjunto, em 16 de junho de 2011. Nessa ocasião, após o voto doMinistro Ayres Britto, relator da matéria, rejeitando as preliminares e conhecendo,em parte, da ADI 4.372, o julgamento dos feitos foi suspenso. A retomada se deuapenas em 7 de outubro de 2011, quando o Relator então decidiu pelainconsttucionalidade da EC 62/2009, tendo sido o julgamento novamente suspensopelo pedido de vista do Ministro Luiz Fux.Após a apresentação de seu voto, em 6 de março de 2013, o julgamentoprosseguiu, momento no qual a Corte rejeitou, por maioria, a alegação de vícioformal, vencidos os Ministros Ayres Brito, Marco Aurélio, Celso de Mello eJoaquim Barbosa.No dia 14 de março de 2013, o STF finalmente decidiu pela parcial procedênciadas ADIs, por maioria, nos termos do voto do Ministro Relator Ayres Brito.Em resumo, a EC 62/2009 foi declarada inconsttucional nos seguintes pontos:

Ofensa ao princípio da isonomia, tendo-se em vista a limitação da preferênciado pagamento de precatórios alimentares aos ttulares com 60 anos ou maisna data de expedição do precatório, nos termos do artgo 100, § 2º daConsttuição;Inconsttucionalidade dos §§ 9º e 10 do artgo 100 da Consttuição, que

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estabelecem a compensação de ofcio entre precatórios e débitostributários do credor, uma vez que (i) concederam benefcios processuais àFazenda Pública; (ii) desrespeitaram a coisa julgada e a separação depoderes, pois a Fazenda Pública dispõe de outros meios eficazes paracobrança de seus créditos, sendo vedado o uso de “meios coercitvosindiretos para cobrança de tributos”;Inconsttucionalidade dos meios de pagamento via leilão, em ordem únicae crescente de valor e via acordo direto, por violarem os princípios daimpessoalidade e da moralidade, além de obstar o direito à execução desentença judicial transitada em julgado;Inconsttucionalidade da utlização do índice oficial da caderneta depoupança como fator de atualização dos precatórios, contemplado nosartgos 100, § 12, da Consttuição, e 97, § 1º, inciso II, e § 16 do ADCT, pelofato de tal índice não refletr propriamente a perda do valor aquisitvo damoeda e, assim, estabelecer uma relação de desigualdade entre Fazenda ecidadão;Inconsttucionalidade do regime especial criado pelo artgo 97 do ADCT ereferido no artgo 100, § 15, da Consttuição, que, ao criar o prazo de 15anos para cumprimento das decisões judiciais, ofende os princípios damoralidade administratva, da separação de poderes, do livre acesso aoJudiciário e da razoável duração do processo.

Tendo-se em vista os parcelamentos em curso e os já realizados sob os comandos da EC62/2009, os procuradores estaduais e municipais requereram a modulação dos efeitos da decisão,cujo julgamento ocorreu em 25/03/2015.

Com a votação do pedido de modulação, o STF definiu os efeitos a serem conferidos à decisãoque reconheceu inconstitucionalidades na EC 62/2009.

Nesse sentido, considerando a existência de pagamentos já realizados e ainda em curso sob asregras da EC 62/2009, o Supremo decidiu pela manutenção da vigência do regime especial porcinco exercícios financeiros a contar de 1º de janeiro de 2016 – ou seja, até 01/01/2021. Duranteeste período, também ficam mantidas a vinculação de percentuais mínimos de receita correntelíquida ao pagamento de precatórios, nos termos do artigo 97, § 10, do ADCT, bem como as sançõespara o caso de não liberação tempestiva dos recursos destinados ao pagamento de precatórios,conforme o mesmo dispositivo.

Ademais, o STF conferiu eficácia prospectiva à declaração de inconstitucionalidade de algunspontos da EC, fixando como marco inicial a data da conclusão do julgamento da questão de ordem,

I)II)

III)

I)

II)

III)

dia 25/03/2015. Sendo assim, manteve a validade dos precatórios expedidos ou pagos até estadata, que observaram as seguintes regras:

Aplicação do índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança (TR);Aplicação do IPCA-E aos precatórios expedidos no âmbito da administração públicafederal, que tiveram respaldo nos artigos 27 das Leis nos 12.919/2013 e 13.080/2015; eFormas alternativas de pagamento, com destaque para a validade das compensações,leilões e pagamentos à vista por ordem crescente de crédito previstos na EC 62/2009.

A partir da data da decisão, portanto:

Os créditos em precatórios deverão ser corrigidos pelo IPCA-E e os precatóriostributários deverão observar os mesmos critérios de correção dos créditos tributários daFazenda Pública;Não é mais possível realizar a quitação de precatórios por formas alternativas depagamento; eFica mantida a possibilidade de realização de acordos diretos, desde que observada aordem de preferência dos credores e nos termos da lei da entidade devedora, com reduçãomáxima de 40% do valor do crédito atualizado.

Por fim, definiu o Supremo pela validade da delegação do Conselho Nacional de Justiça paraque apresente proposta legislativa com objetivo de disciplinar a utilização compulsória de 50% dosvalores depositados judicialmente para o pagamento de precatórios e a possibilidade decompensação de precatórios vencidos, próprios ou de terceiros, com o estoque de créditos inscritosem dívida ativa até 25/03/2015, por opção do credor do precatório. Além disso, deve o CNJmonitorar e supervisionar o pagamento dos precatórios na forma da decisão do STF.

Com a finalização do julgamento da questão de ordem que requeria a modulação dos efeitos dadecisão proferida nas ADIs acima mencionadas, é possível ter um panorama mais claro dos pontosatualmente válidos do regime instituído pela EC 62/2009. Contudo, mais recentemente, foipromulgada a EC 94/2016, que teve por objetivo adequar o regime da EC 62/2009 à decisão doSupremo, tomada em 25/03/2015. Sendo assim, as linhas seguintes irão se ocupar de descrever asistemática atualmente vigente de pagamento de precatórios, que congrega tanto as determinaçõestrazidas pela EC 62/2009 que não foram afastadas pelo STF, quanto as novas regras criadas pela EC94/2016.

Em primeiro lugar, cabe tratar da preferência dos créditos de natureza alimentícia,disciplinada nos §§ 1º e 2º do artigo 100. Esses créditos obedecerão a uma cronologia própria eserão pagos com precedência sobre créditos gerais. Porém, dentro dos créditos de naturezaalimentícia se estabeleceu uma prioridade na ordem de pagamento (uma “superpreferência”, na

linguagem usada pelo STF no julgamento das ADIs): serão pagos com preferência sobre todos osdemais créditos aqueles de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60 anos ou mais, além deportadores de doença grave ou pessoas com deficiência, conforme definição legal. Essapreferência fica limitada ao triplo do montante do crédito de pequeno valor, admitido ofracionamento para esses fins, devendo o restante ser pago na ordem cronológica regular. Talpreferência, de acordo com a decisão do Supremo e com a redação dada pela EC 94/2016 ao § 2º doartigo 100, deve ser aplicada mesmo para os credores que tenham completado 60 anos após aexpedição do precatório.

Ao lado da questão dos créditos alimentares, a EC 62/2009 criou algumas peculiaridades aopagamento por precatórios, antes inexistentes na Constituição. O § 11 do artigo 100 prescreve serpermitido ao credor comprar imóveis públicos do ente devedor pela entrega de créditos emprecatórios. Para o exercício dessa faculdade, diferente do que ocorre com a compensação de ofício,deverá haver a publicação de leis regulamentadoras de cada um dos entes da Federação.

Já os §§ 13 e 14 disciplinam a possibilidade de cessão, total ou parcial, de precatórios aterceiros, independentemente da concordância do ente devedor. Os efeitos da cessão ficamcondicionados à comunicação do Tribunal e à entidade devedora e, nesse caso, o cessionário perdedireito às preferências previstas nos §§ 2º e 3º, relativas aos créditos alimentares.

Por fim, os §§ 15 e 16 tentam resolver a questão dos precatórios pendentes de pagamento, detitularidade dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Em primeiro lugar, o § 15 prevê a criação deum regime especial para o pagamento de tais precatórios, a ser estabelecido por lei complementar,que deverá dispor sobre vinculações dos pagamentos à receita corrente líquida e, ainda, forma eprazo de liquidação. O § 16 autoriza que a União, a seu critério e na forma da lei, assuma débitos deprecatórios dos Estados, Distrito Federal e Municípios, refinanciando--os diretamente.

Em relação a esse último tópico, relativo às dívidas dos Estados, Distrito Federal e Municípios,a EC 62/2009 ainda incluiu no ADCT o artigo 97, que institui regime especial de pagamento deprecatórios a ser aplicado enquanto não advier a lei complementar prevista no artigo 100, § 15.Conforme mencionado, o STF declarou a inconstitucionalidade desse regime especial. Contudo,modulou os efeitos da decisão para conferir uma “sobrevida” de cinco anos a esse regime: suasregras permaneceriam válidas até 01/01/2021.

Contudo, já em dezembro de 2016, foi aprovada a EC 94, que introduziu os artigos 101 a 105 noADCT, para criar novo regime especial de pagamentos de precatórios, aplicável aos estados,Distrito Federal e municípios que, em 25/03/2015, estivessem em mora com o pagamento de seusprecatórios. Com isso, a validade do regime da EC 62/2009 fica limitada aos entes que estavam emdia com os precatórios e, ainda assim, apenas até 01/01/2021, data limite estabelecida peloSupremo.

Tendo-se em vista as particularidades dos regimes, ambos serão estudados separadamente aseguir.

5.2.1

Antes, porém, cumpre destacar que a EC 94/2016 introduziu os parágrafos 17 a 20 ao artigo100, além da alteração já mencionada ao § 2º do mesmo dispositivo. Referidos parágrafos tiverampor objetivo criar instrumentos que assegurassem a constância do pagamento dos precatórios, alémdo controle sobre as despesas com tais títulos.

Nesse sentido, o § 17 prescreve o dever de os entes da Federação aferirem “mensalmente, embase anual, o comprometimento de suas receitas correntes líquidas [conforme § 18] com o pagamentode precatórios e obrigações de pequeno valor”. A disposição em si tem conteúdo óbvio e, por isso,seria dispensável: os entes devem ter ciência do montante de receita comprometida com o pagamentodesse tipo de débito. Contudo, trata-se de uma reação do legislador a uma situação de fato há muitoinstalada no Brasil: o desprezo dos entes em honrar as obrigações decorrentes de precatórios.

O § 19, por sua vez, prevê a possibilidade de o ente obter financiamento para o pagamento deprecatórios e dívidas de pequeno valor na hipótese de o total dos débitos ultrapassar, em um períodode 12 meses, a “média do comprometimento percentual da receita corrente líquida nos cinco anosimediatamente anteriores”. O objeto de financiamento se limitará ao percentual que exceder a médiados últimos cinco anos, sem que o ente tenha o dever de submeter tais operações aos limites deendividamento público e à vedação de vinculação de receita prevista no artigo 167, inciso IV, daConstituição.

O § 20, por fim, cria hipótese de parcelamento ordinário de precatório que, isoladamente,supere 15% do montante dos precatórios a serem pagos no próximo exercício. Nessa hipótese,segundo a EC 94/2016, 15% do valor deste débito será pago até o final do exercício seguinte e “orestante em parcelas iguais nos cinco exercícios subsequentes, acrescidas de juros de mora ecorreção monetária, ou mediante acordos diretos, perante Juízos Auxiliares de Conciliação dePrecatórios, com redução máxima de 40% do valor do crédito atualizado”, desde que em relação aeste não penda recurso ou defesa judicial e que sejam observados os requisitos definidos pelo enteda Federação.

Esquema – Art. 100, CR. Regra geral dos precatórios

5.3 O REGIME ESPECIAL CRIADO PELOS ARTIGOS 101 E SEGUINTES DO ADCT: AEC 94/2016

A EC 94/2016 introduziu os artigos 101 a 105 no ADCT com o objetivo de adequar asdisposições relativas aos precatórios à decisão do Supremo Tribunal Federal acerca da validade doregime criado pela EC 62/2009, cujas regras serão tratadas mais adiante.

Nos termos do artigo 101, estados, Distrito Federal e municípios que, em 25/03/2015,estiverem em mora com o pagamento de seus precatórios deverão quitar, até 31/12/2020, os débitos

vencidos e os que vencerão dentro deste período. Tal pagamento será viabilizado pelo depósitomensal, em conta especial do Tribunal de Justiça local, sob única e exclusiva administração deste, deum percentual variável de suas receitas correntes líquidas.

Contudo, ainda que variável, tal percentual será fixado diante de alguns limites. Em primeirolugar, não ultrapassará 1/12 da receita corrente líquida apurada no segundo mês anterior ao mês depagamento. Além disso, não será inferior, em cada exercício, à média do comprometimentopercentual da receita corrente líquida do período de 2012 a 2014, nos termos do plano de pagamentoa ser anualmente apresentado ao Tribunal de Justiça local. O conceito de receita corrente líquidaadotado para esses fins observa a definição trazida pelo artigo 2º, inciso IV, da LRF, já estudado emcapítulos anteriores.

O § 2º do artigo 101 trata das fontes de receita para o pagamento dos precatórios: recursosorçamentários próprios, empréstimos (inciso III) e utilização de percentuais de depósitos judiciais eadministrativos (incisos I e II).

Os “recursos orçamentários próprios” serão aqueles calculados com base na receita correntelíquida que alimentarão a conta especial do Tribunal de Justiça local, nos termos do caput do artigo101.

Quanto à possibilidade de realização de empréstimos para o pagamento de precatórios, o entedeve observar os limites de endividamento previstos na Constituição e na LRF, e não se aplicarão atais valores a vedação de vinculação de receita prevista no artigo 167, inciso VI, da Constituição.

No que concerne à utilização de depósitos, a EC 94/2016 previu, em primeiro lugar, apossibilidade de utilização de até 75% do montante dos depósitos judiciais e administrativosreferentes a processos judiciais ou administrativos cujos objetos sejam ou não tributários, nos quaiso ente, ou suas autarquias, fundações e empresas estatais dependentes sejam parte (art. 101, § 2º, I).

Além disso, até 20% dos demais depósitos judiciais sob jurisdição do respectivo Tribunal deJustiça, relativo a disputas entre particulares, poderão ser utilizados para a quitação dos débitos,mediante a instituição de fundo garantidor composto pela parcela restante dos depósitos judiciais.Ficam excetuados dessa possibilidade, no entanto, os depósitos destinados à quitação de créditos denatureza alimentícia.

A EC 94/2016 ainda trouxe algumas flexibilizações ao regime geral de precatórios, com vistas aassegurar métodos alternativos para o ente quitar seus haveres. Em primeiro lugar, dispõe o artigo102 que, na vigência do regime especial então instituído, pelo menos 50% dos recursos que foremdestinados ao pagamento de precatórios em mora serão utilizados para o pagamento em ordemcronológica de apresentação, respeitadas as preferências já estabelecidas (natureza do crédito,idade, estado de saúde e deficiência) sobre todos os demais créditos.

Já o restante dos recursos poderá ser destinado ao pagamento via acordos diretos, comredução máxima de 40% do valor do crédito atualizado, desde que em relação a ele não hajapendência de recurso ou defesa judicial e observados os procedimentos e requisitos estabelecidos

i)

ii)

iii)

iv)

v)

vi)

em lei própria de tal ente. Esta possibilidade se afigura como uma opção ao ente e foi validada peloSupremo Tribunal Federal, na decisão acima comentada.

Ao lado dessa possibilidade, o artigo 105 prevê que os credores dos precatórios, próprios oude terceiros, poderão compensar tais créditos com débitos de natureza tributária ou de outra naturezaque, até 25/03/2015, tenham sido inscritos na dívida ativa dos estados, do Distrito Federal ou dosmunicípios, observados os requisitos a serem definidos em lei própria de cada ente.

Os artigos 103 e 104 dispuseram acerca da possibilidade de sequestro de bens daadministração, em face da ausência de pagamento de precatórios. Enquanto os valores tiverem sendopagos nos termos do artigo 101 do ADCT, não há justificativa jurídica para o sequestro de bens. Noentanto, caso não haja liberação tempestiva dos recursos para pagamento dos débitos, no todo ou emparte, o artigo 104 prevê algumas sanções, quais sejam:

determinação de sequestro, até o limite do valor não liberados, das contas do enteinadimplente, a ser realizada pelo presidente do Tribunal de Justiça local;responsabilidade do chefe do Poder Executivo do ente inadimplente, nos termos dalegislação de responsabilidade fiscal e de improbidade administrativa;possibilidade de a União reter os recursos referentes aos repasses ao Fundo deParticipação dos Estados e do Distrito Federal e ao Fundo de Participação dosMunicípios, com o depósito de tais valores na conta especial referida no artigo 101 doADCT;na hipótese de um município ser o ente inadimplente, retenção, pelos estados, dos repassesprevistos no parágrafo único do artigo 158 da Constituição e depósito respectivo na contaprevista no artigo 101 do ADCT;impossibilidade de o ente contrair empréstimo externo ou interno, exceto para o fim depagar precatórios; enão recebimento de transferências voluntárias.

Por fim, o artigo 105 possibilita a compensação de precatórios com débitos de naturezatributária ou de outra natureza que, até 25/03/2015, tenham sido inscritos na Dívida Ativa dosestados, do Distrito Federal ou dos Municípios, observados os requisitos a serem estabelecidos emlei própria de cada ente.

Em linhas gerais, trata-se, mais uma vez, de obrigar os entes ao pagamento de seus débitos e decriar mecanismos concretos para que isso aconteça. A efetividade das determinações da EC 94/2016apenas poderá ser medida anos após sua vigência. No entanto, a crise econômica atual, que reverberanas finanças subnacionais, desde logo coloca à prova a eficácia dessas determinações.

A validade da EC 94/2016 está sendo questionada na ADI 5.679 e o argumento central pelainconstitucionalidade refere-se ao uso de depósitos judiciais para o pagamento de precatórios e o

5.3.1

risco de comprometimento do direito dos interessados de possuírem real disponibilidade sobre taisvalores.

Em 07/06/2017, o Ministro Luis Roberto Barroso, relator da ação, deferiu parcialmente aliminar requerida em parte para conferir interpretação conforme à Constituição, explicitando, comefeitos vinculantes e gerais que “a utilização dos recursos pelos Estados deve observar as seguintescondições: (i) prévia constituição do fundo garantidor, (ii) destinação exclusiva para quitação deprecatórios em atraso até 25/03/2015, e (iii) exigência de que os pertinentes valores sejamtranspostos das contas de depósito diretamente para contas vinculadas ao pagamento de precatórios,sob a administração do Tribunal competente, afastando-se o trânsito de tais recursos pelas contas dosTesouros estaduais e municipais”.

Esquema – Arts. 101 a 105, ADCT. Regime especial de pagamento paraEstados, Distrito Federal e Municípios (EC 94/2016)

5.4 O REGIME ESPECIAL CRIADO PELO ARTIGO 97 DO ADCT: EC 62/2009

Nos termos supramencionados, segundo decidido pelo Supremo Tribunal Federal, o regimeespecial criado pela EC 62/2009 permaneceria válido até 01/01/2021. Contudo, com o advento daEC 94/2016, suas disposições foram superadas, sendo o regime previsto nos artigos 101 e seguintesdo ADCT aquele atualmente aplicável.

Não obstante isso, considerando que teve um período relevante de vigência, bem como o fato deque alguns precatórios foram emitidos sob suas regras, optou-se, aqui, por apresentar as linhas geraisdo regime.

O artigo 97 do ADCT criou um regime especial de pagamento de precatórios pendentes dosEstados, Distrito Federal e Municípios, a ser aplicado até o advento da lei complementar referidano artigo 100, § 15, da Constituição. A despeito da ausência da edição da lei complementar, o fato de

(i)(ii)

(iii)(iv)

o dispositivo ser autoaplicável já justifica sua análise.Além disso, ficaram igualmente sujeitos a essa nova sistemática os precatórios parcelados nos

moldes dos artigos 33 e 78 do ADCT, que serão vistos a seguir, e ainda pendentes de pagamento porocasião da criação deste regime especial.

O que se teve, inicialmente, foi a não aplicação da regra geral do artigo 100 da Constituição,que determina o pagamento do precatório em uma única vez e de acordo com a ordem cronológica derecebimento. Não obstante, algumas particularidades de tal dispositivo permaneceram aplicáveis.São elas:

preferências dos créditos alimentícios;possibilidade de compensação de ofício do precatório com débitos perante a Fazendaexecutada;atualização monetária pelo índice da poupança; eautorização para a cessão de créditos.

Nos termos do caput do artigo 97, o regime especial seria aplicável aos precatórios vencidos etambém àqueles emitidos durante o período de vigência do regime especial então criado (e,portanto, nesse caso, precatórios que ainda não estivessem pendentes na data de promulgação daEC), sem prejuízo de eventuais acordos de juízos conciliatórios que já tivessem sido formalizados nadata de promulgação da EC.

Tendo essas considerações introdutórias em mente, deve-se analisar como foi esse regimeespecial que, mais uma vez, postergou o recebimento de créditos reconhecidos judicialmente.

A EC 62/2009 estabeleceu a obrigação de os Estados, Distrito Federal e Municípios destinaremparte de sua receita corrente líquida ao pagamento de precatórios. Os valores seriamdepositados em uma conta especial criada para este fim, cuja administração ficaria a cargo doTribunal de Justiça local, para fins de pagamento dos precatórios. De outro lado, as quantiasdepositadas não poderiam retornar aos entes devedores, havendo, portanto, vinculação absoluta dosmontantes objetos de depósito.

De acordo com a redação do artigo 97 do ADCT, para pagamento dos precatórios, os entespoderiam optar por dois regimes: um mensal e outro anual.

No regime mensal, o ente depositaria mensalmente um determinado percentual da receitacorrente líquida, calculado sobre 1/12 (um doze avos) dessa mesma receita apurada no segundo mêsanterior ao mês do depósito. Nesse sentido era a redação dos artigos 97, § 2º, do ADCT e 19, caput,da Resolução 115/2010, editada pelo Conselho Nacional de Justiça (Resolução CNJ 115/2010).

Os percentuais de receita corrente líquida que ficariam vinculados ao pagamento de precatóriosforam definidos tendo-se em conta a região em que o Estado ou Município se localiza e o valor dosprecatórios pendentes. Confira-se:

Ente/Região Valor dos precatórios pendentes % Depósito

Estados N, Ne, CO e DF Independe 1,5 % de 1/12 da RCL

Estados S e Se até 35% RCL anual 1,5% de 1/12 da RCL

Estados S e Se mais de 35% RCL anual 2% de 1/12 da RCL

Municípios N, Ne e CO Independe 1% de 1/12 da RCL

Municípios S e Se até 35% RCL anual 1% de 1/12 da RCL

Municípios S e Se mais de 35% RCL anual 1,5% de 1/12 da RCL

Já no regime anual, o percentual que seria depositado na conta especial deveria corresponder,anualmente, ao saldo total dos precatórios devidos, o qual seria (i) acrescido do índice oficial dacaderneta de poupança e de juros simples para fins de pagamento da mora, (ii) diminuído dasamortizações e (iii) dividido pelo número de anos restantes no regime especial de pagamento. Essasdeterminações encontram-se no artigo 97, § 1º, inciso II, do ADCT.

A opção por um ou outro regime de pagamento deveria ser realizada pelo ente no prazo denoventa dias, contados da promulgação da EC, conforme dispõe o artigo 3º da Emenda. Os entesque não realizaram essa opção no prazo determinado ficaram sujeitos ao regime anual, nostermos acima descritos, segundo estabeleceu o artigo 18 da Resolução CNJ 115/2010, já com aredação alterada pela Resolução CNJ 123/2010.

Nos termos da redação literal do ADCT, apenas em relação ao regime anual é que os entesdeveriam observar o prazo máximo de quinze anos para a quitação de todos os precatóriospendentes. Em relação ao regime mensal, a EC 62/2009 nada dispôs em relação ao prazo.

Para evitar esse tratamento diferenciado, que incentivava os entes a optarem pelo regimemensal, o qual dava, em tese, a possibilidade de pagamento dos precatórios em prazo indeterminado,o artigo 20 da Resolução CNJ 115/2010, alterado pela Resolução CNJ 123/2010, estabeleceu quetodos os precatórios pendentes deverão ser quitados no prazo máximo de quinze anos,independentemente do regime escolhido pelo ente da Federação.

Sendo assim, em ambos os casos haveria depósito pelos entes com a finalidade de constituiruma reserva para o pagamento de precatórios. Diante disso, então, cumpre indagar: uma vezrealizados os depósitos, em quaisquer das modalidades, o que fazer com os valores? Ou seja: comoserá feito o pagamento dos precatórios?

Nos termos do § 6º do artigo 97, pelo menos 50% (cinquenta por cento) dos recursos seriam“utilizados para pagamento de precatórios na ordem cronológica de apresentação, respeitadas aspreferências”. Nesse sentido, especificamente para o caso do regime mensal, haveria fracionamentodas contas bancárias, de forma que 50% (cinquenta por cento) dos valores depositados mensalmenteo seriam em conta bancária exclusivamente destinada ao pagamento de valores nos termos da ordem

(i)(ii)

(iii)

cronológica dos precatórios, observadas as preferências. Essa determinação está no artigo 23, § 2º,da Resolução CNJ 115/2010.

O restante dos recursos, segundo estabeleceu o § 8º do artigo 97, seria utilizado de acordocom opção exercida pelo ente devedor, por ato do Poder Executivo, que poderia se utilizar dasseguintes hipóteses:

pagamento via leilão;pagamento à vista ou de precatórios não quitados na forma do § 6º, ou não pagos via leilão,nesse caso, o pagamento sendo realizado em ordem crescente de valor;pagamento via acordo direto com os credores, conforme disciplina a ser estabelecida emlei do próprio ente, que poderá prever a criação e funcionamento de Câmara deConciliação.

Conforme mencionado, o Supremo Tribunal Federal declarou essas formas alternativas depagamento inconstitucionais: foram consideradas válidas apenas aquelas realizadas até 25/03/2015.A partir dessa data, portanto, deixou de ser possível a quitação de precatórios por essasmodalidades. De outro lado, segundo o Supremo, restou mantida a possibilidade de realização deacordos diretos, desde que tal possibilidade esteja prevista em lei do ente devedor e observada aordem de preferência dos credores, com redução máxima de 40% do valor do crédito atualizado.

Antes de analisar cada hipótese separadamente, cumpre destacar o questionamento daResolução CNJ 115/2010 perante o Supremo Tribunal Federal.

Há três ADIs que questonam a Resolução CNJ 115/2010, todas propostas porgovernadores estaduais. A mais recente delas, protocolizada em 2 de janeiro de2013, foi ajuizada pelo Governador do Estado da Bahia (ADI 4.894), na qual sealegou que o CNJ não possuiria competência legislatva para criar normas gerais eabstratas, e que os artgos 22 e 28 da Resolução estariam eivados deinconsttucionalidade.O artgo 22, inclusive, está suspenso por decisão do Ministro Relator MarcoAurélio, ad referendum do Plenário, desde 1º de janeiro de 2011. O dispositvodetermina o depósito para cumprimento do regime especial anual, acrescido damora atualizada, até dezembro de 2010, o que, segundo o requerente, exigiriadepósitos de valores que não haviam sido previstos pela lei orçamentária. Asuspensão do artgo se deu em sede de liminar na ADI 4.465, ajuizada pela

5.4.1

Governadora do Estado do Pará em 16 de setembro de 2010, pouco mais de ummês da publicação da Resolução do CNJ. O fundamento adotado pelo Ministro foio de que o referido órgão não possui poder normatvo, e que, ao regular a EC62/2009, “(...) adentrou campo próprio à execução de débito da Fazendaretratado em ttulo judicial, olvidando a área que lhe está reservadaconsttucionalmente”.Além dessas duas ações, a ADI 4.558, proposta pelo Governador do Estado doParaná em 17 de fevereiro de 2011, questonou o artgo 20, que fixou teto máximode 15 anos para cumprimento integral dos precatórios. Embora tenha havidopedido de liminar, ainda não há decisão sobre o tema.Contudo, considerando o advento da EC 94/2016, muito provavelmente a análisedessas questões pelo STF perderá o objeto, já que o regime não mais se aplica.

Pagamento via leilão

Os leilões destinados ao pagamento de precatórios seriam realizados eletronicamente, por meiode sistema administrado por entidade autorizada pela Comissão de Valores Mobiliários ou peloBanco Central (artigo 97, § 9º, inciso I, ADCT) e com a qual haveria convênio firmado pelo Tribunal(artigo 27, Resolução CNJ 115/2010).

O primeiro passo, nesse caso, era publicação, pelo Tribunal competente, de um edital relativo àrealização do leilão, no qual constariam informações acerca das datas, procedimentos, critérios eprazo para a habilitação (artigo 28, inciso I, Resolução CNJ).

Publicado o edital, como segundo passo teríamos a habilitação dos credores interessados nopagamento por esta via. Poderiam se habilitar credores de precatórios em relação aos quais nãohavia recurso ou impugnação pendente, sendo permitida, por iniciativa do Poder Executivo, acompensação com débitos do credor originário, inscritos ou não em dívida ativa, ressalvada ahipótese de suspensão da exigibilidade ou de compensação já realizada nos termos do artigo 100, §9º, do ADCT (artigo 97, § 9º, ADCT).

Seriam considerados automaticamente habilitados os credores que satisfizessem taiscondições, ainda que não houvesse manifestação de vontade expressa nesse sentido. Por fim, quantoa essa etapa, de acordo com o que dispõe o inciso III do artigo 28 da Resolução CNJ 115/2010, arelação dos credores habilitados deveria ser publicada no Diário Oficial e encaminhada à entidadeque realizaria o leilão com antecedência mínima de quinze dias.

Habilitados os credores, o leilão propriamente dito já poderia ocorrer. Nos termos da redaçãodo artigo 97, § 9º, incisos III e VII, o leilão seria realizado por meio de oferta pública a todos oscredores habilitados e na modalidade de deságio, utilizando-se “a cumulação do maior percentual

5.4.2

5.4.3

de deságio com o maior valor de precatório”, sendo que o máximo de deságio é 50% (cinquenta porcento) do valor do precatório (artigo 28, inciso IV, da Resolução CNJ 115/2010).

Ainda em relação ao leilão e à eleição dos credores que iriam receber os precatórios, o incisoIV do artigo 28 da Resolução CNJ 115/2010 adota como critério o percentual de deságio: o credorque oferecesse maior deságio, limitado a 50%, venceria o leilão. Contudo, na hipótese de um“empate” e o percentual de deságio ser o mesmo entre dois ou mais credores, o critério para definiro credor que receberia seus créditos seria o valor do precatório: teriam preferência para serempagos os de maior valor.

Por fim, terminado o leilão e definidos os ganhadores, a entidade que o realizou deveriaencaminhar ao Tribunal competente o resultado, a fim de que houvesse o pagamento e quitação doscréditos (artigo 28, inciso V, da Resolução CNJ 115/2010).

Pagamento em ordem crescente de valor

Conforme visto acima, os entes irão realizar depósitos mensais ou anuais, que irão possibilitaro pagamento dos precatórios pendentes. Dos valores depositados, 50% (cinquenta por cento)necessariamente serão destinados ao pagamento dos credores, de acordo com a ordem cronológica.Em relação aos demais valores, era facultado ao ente optar entre três modalidades de pagamento,aplicadas de forma isolada ou cumulativa. A primeira modalidade era o leilão, tratado no tópicoacima, e a segunda o pagamento em ordem crescente de valor, objeto deste item.

Essa modalidade de pagamento pressupunha o pagamento à vista de precatórios que nãotivessem sido pagos de acordo com a ordem cronológica ou sido submetidos ao pagamento vialeilão. Esses precatórios ainda pendentes poderiam ser pagos em ordem única e crescente de valorpor precatório, sendo o exercício dessa opção mera liberalidade do ente.

Pagamento via acordo direto

A presente modalidade de pagamento, mantida na decisão do Supremo que avaliou aconstitucionalidade da EC 62/2009, pressupõe a realização de uma transação entre Administração eparticular, cujo objetivo é quitar um precatório pendente. Segundo determinado pelo STF, arealização de acordo direto deve observar a ordem de preferência dos credores e reduzir o créditoatualizado em até, no máximo, 40%.

Nos termos do artigo 97, § 8º, inciso III, da CR, o ente poderá, para essa finalidade, criar umaCâmara de Conciliação.

Segundo dispõe o artigo 30 da Resolução CNJ 115/2010, o acordo firmado entre Administraçãoe particular perante Câmara de Conciliação somente será homologado diante da existência de lei

5.4.4

específica nesse sentido e do respeito aos princípios da moralidade e impessoalidade.Por fim, o artigo 31 dessa mesma Resolução faculta aos Tribunais a instituição de Juízo

Auxiliar de Conciliação de Precatórios, a fim de realizar a conciliação relativa aos precatóriossujeitos ao regime especial instituído pelo artigo 97 do ADCT e, assim, efetivar pagamentos pormeio de acordos diretos com os credores. Também a exemplo das demais, o ente poderá optar ou nãopor esta via.

A não liberação de recursos depositados: sequestro, compensação esanções

Estudadas as modalidades e formas de pagamento dos precatórios segundo o regime especial,cumpre, ainda, uma última consideração: devemos analisar quais serão as providências adotadas nocaso de não liberação tempestiva dos recursos. Qual seria, nesse caso, a consequência para o entedevedor?

A EC 62/2009 previu consequências de duas ordens para o ente da Federação que não liberassetempestivamente os recursos destinados ao pagamento dos precatórios de acordo com a ordemcronológica: uma, relacionada com a garantia de quitação dos valores não liberados; outra, relativa asanções aplicáveis ao ente.

Quanto à quitação dos valores, o artigo 97, § 10, inciso I, do ADCT previu a possibilidade desequestro das quantias nas contas do ente devedor. Tal se dará por ordem do Presidente doTribunal, até o limite do valor não liberado.

De forma alternativa ao sequestro, também por ordem do Presidente do Tribunal, constituir-se-á, em favor dos credores dos precatórios, “direito líquido e certo, autoaplicável e independentementede regulamentação, à compensação automática com débitos líquidos”, lançados pelo ente em facedo credor. Na hipótese de ainda assim haver saldo em favor do credor, este assumiria poderliberatório para pagamento de tributos, até onde se compensarem (artigo 97, § 10, inciso II,ADCT).

No que se refere às sanções, a EC 62/2009 determinou que o Chefe do Poder Executivorespondesse pela não liberação dos recursos na forma da legislação de responsabilidade fiscal e deimprobidade administrativa (artigo 97, § 10, inciso III, ADCT). De outro lado, enquanto perdurasse aomissão relativa aos valores, o ente devedor (i) não poderia contrair empréstimo externo ou interno e(ii) não receberia transferências voluntárias.

Por fim, o inciso V do § 10 do artigo 97 do ADCT ainda estabeleceu que, nesses casos, a União“reterá os repasses relativos ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e ao Fundode Participação dos Municípios” e os depositaria nas contas especiais destinadas ao pagamento deprecatórios, e tais valores não retornariam aos caixas dos entes devedores.

Vale ainda dizer que durante a vigência do regime especial e, assim, enquanto os entes

5.4.5

estivessem efetivando pagamentos de precatórios nesses termos, não havia que se falar emsequestro de valores por qualquer outro motivo diverso da não liberação tempestiva dosrecursos.

Esquema – Art. 97, ADCT. Regime especial de pagamento para Estados,Municípios e Distrito Federal

5.5

5.5.1

REGIMES ESPECIAIS DE PAGAMENTO ANTERIORES À EC 62/2009

Conforme visto, os precatórios estão genericamente previstos no artigo 100 da Constituição, ereferida disciplina sofreu alterações ao longo dos anos, que também se refletiram na inclusão deartigos ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Tais alterações, na maioria dasvezes, visaram à postergação do pagamento dos precatórios por meio de parcelamentos. É evidenteque, para bem compreender o tratamento normativo dos precatórios, deve se ter em mente não apenasa redação atual do artigo 100, mas também referidas alterações. Reitere-se, contudo, que todos osprecatórios dos Estados, Distrito Federal e Municípios resultantes desses regimes e que, hoje,encontrem se pendentes de pagamento, devem se submeter ao regime especial criado peloartigo 97 do ADCT.

Artigo 33 do ADCT: parcelamento em oito anos

O artigo 33 do ADCT estabeleceu a possibilidade de o Poder Público parcelar em até oitovezes os precatórios pendentes de pagamento na data de promulgação da Constituição. Nos termosda redação desse dispositivo, o pagamento seria feito considerando o valor principal acrescido dosjuros e correção monetária, em “prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de oitoanos, a partir de 1º de julho de 1989”.

Para fins de pagamento desses valores, o parágrafo único estabelece que as entidadesdevedoras poderão emitir títulos da dívida pública no exato montante a ser pago e referidasemissões não serão computadas para fins de controle do limite global de endividamento, estudadoanteriormente.

Por fim, vale dizer que esse regime não alcança os créditos de natureza alimentícia; quanto aeles, permanece aplicável a regra geral, relativa ao pagamento em uma única parcela.

O artgo 33 do ADCT foi questonado em algumas ocasiões perante o SupremoTribunal Federal, sendo relevante destacar dois debates distntos: em primeirolugar, sobre o alcance do dispositvo e a possibilidade de sua aplicação aospagamentos decorrentes de desapropriação de imóveis. De outro lado,discutram-se também a incidência de juros de mora e atualização monetáriapor ocasião do pagamento das parcelas.Em relação ao primeiro debate, há diversas decisões do Supremo no sentdo daaplicação desse regime às hipóteses de pagamento de indenização por conta dedesapropriação de imóveis. De acordo com o Tribunal, basta que os precatóriosestejam pendentes de pagamento em 05 de outubro de 1988 (data depromulgação da Consttuição), para que incida o pagamento parcelado. Portanto,apenas e exclusivamente os créditos de natureza alimentcia estãodispensados do regime, aplicando-se a eles a regra geral já mencionada(pagamento em uma única vez).Confira-se, a ttulo ilustratvo, a ementa do Recurso Extraordinário 159.151, julgadoem 26 de junho de 1997:

Desapropriação. Indenização. Precatórios judiciais. Pagamento parcelado. Art.33 do ADCT. Para a aplicação da regra excepcional do art. 33 do ADCT, aosprecatórios expedidos em processo de desapropriação, basta que estes seencontrem pendentes de pagamento quando da promulgação da nova Carta,data erigida, como marco temporal, pelo legislador consttuinte. Recursoextraordinário conhecido e provido.13

Exatamente na mesma linha, são os REs 154.201, 160.965, 149.996, 158.440,158.435, 154.123, dentre outros.Quanto ao segundo debate, a questão era saber se seriam devidos juros de

5.5.1.1

mora por conta do pagamento parcelado nos termos do artgo 33 do ADCT ou seapenas a atualização monetária das parcelas seria devida. A esse respeito, oSupremo Tribunal Federal decidiu que “observadas as épocas próprias dasprestações – vencimentos – impossível é cogitar da mora, descabendo, assim, aincidência dos juros no que pressupõem inadimplemento e, portanto, a ‘morasolvendi’”.14

Dessa feita, consolidado o débito para fins de parcelamento e incluídos os jurosde mora devidos por conta da pendência dos precatórios, após a promulgaçãoda Consttuição somente seria possível falar-se em juros de mora nahipótese de atraso no pagamento das parcelas. Caso contrário, apenas osíndices de atualização monetária seriam devidos. Nesse sentdo, é ilustratvo trechodo voto do Ministro Néri da Silveira, relator de outro Recurso Extraordinário quetratou do mesmo tema:

[...] juros moratórios relatvamente a cada parcela são devidos, na hipótese desuceder inadimplência, fluindo, a partr da data aprazada para o respectvopagamento e até que venha esse, em concreto, a suceder. Não há, todavia,falar em fluência de juros referentemente a cada parcela, desde a Consttuiçãoe até o efetvo pagamento, ao lado da atualização do valor da parcela devido, àvista do que estpula o art. 33 do ADCT.15

Por fim, destaque-se que o pagamento da atualização monetária dos valores seráefetvado, nos termos da jurisprudência do Supremo, pela expedição de novosprecatórios, em relação aos quais será observada a ordem cronológica depagamento.16 A consequência dessa postura, especialmente em épocas de altainflação, é a criação de uma situação em que o cidadão não tem perspectva dever seu crédito pago, já que, na ocasião do pagamento das parcelas, o valor jáestará defasado e demandará novo precatório que, quando pago, possivelmenteestará desatualizado, exigindo novo precatório e assim sucessivamente.

Esquema – Art. 33, ADCT

5.5.2 Artigo 78 do ADCT: parcelamento em dez anos

A Emenda Constitucional 30, de 2000, incluiu no ADCT o artigo 78, que criou mais umamoratória em relação ao pagamento de precatórios. Dessa vez, os precatórios pendentes na data depromulgação da EC, dia 13 de setembro de 2000, e aqueles que decorressem de ações judiciaisajuizadas até 31 de dezembro de 1999, seriam pagos no prazo máximo de dez anos, em prestaçõesanuais, iguais e sucessivas, permitida a cessão de créditos.

Ainda nos termos do caput do artigo 78 do ADCT, ficaram excluídos desse regime os créditosde pequeno valor, os de natureza alimentícia, os disciplinados no artigo 33 do ADCT erespectivas complementações relativas à atualização monetária e, por fim, aqueles cujosrecursos já tenham sido liberados ou depositados em juízo. De resto, todos os precatóriospendentes em 13 de setembro de 2000, e também aqueles que serão emitidos por conta de açõesajuizadas até 31 de dezembro de 1999, devem se submeter ao pagamento em dez anos.

É importante dizer que esse regime especial, a despeito de criar mais uma moratória nopagamento de precatórios, estabelece alguns benefícios para o credor. Em primeiro lugar,possibilita-se, a seu critério, a decomposição das parcelas. Essa autorização está no § 1º do artigo78 e visa ao recebimento dos valores parceladamente dentro do próprio exercício em que opagamento integral deve se realizar. Assim, por exemplo, se um determinado cidadão tem um crédito

de R$ 100 mil, este valor será parcelado em dez vezes e as parcelas serão pagas anualmente. Diantedisso, ao invés de receber cada parcela de uma única vez, referente a um dado exercício, o cidadãopode optar pelo recebimento decomposto (parcelado) da quantia, dentro do mesmo exercício, findo oqual, naturalmente, todo o valor da parcela deverá ser pago.

Na hipótese de término do exercício e não pagamento integral da parcela, o § 2º do artigo 78possibilita a compensação daqueles créditos com débitos tributários perante a entidade devedora.Trata-se de uma situação específica, em que se tem o pagamento de tributos por meio de precatórios.

Ainda acerca do não pagamento, vencido o prazo estabelecido na EC, o § 4º autoriza que credorrequisite ao Presidente do Tribunal competente que determine o sequestro de recursos financeiros daentidade devedora, suficientes à satisfação do crédito. Essa possibilidade igualmente se aplica noscasos de omissão das verbas no orçamento ou preterição à ordem cronológica de pagamento dosprecatórios.

Além disso, e independentemente da quitação das parcelas no prazo, caso entenda conveniente,o credor poderá ainda ceder os créditos a terceiro, que assumirá o papel de credor e, assim, titulardo direito de recebimento do valor do precatório, segundo dispõe a parte final do caput do artigo 78.

Por fim, determina o § 3º que o prazo de dez anos ficará reduzido para dois nas hipóteses depagamento de precatórios em virtude de desapropriação de imóvel residencial do credor, desde queúnico à época da imissão na posse.

Em relação ao artgo 78 do ADCT, cumpre destacar a existência de dois debatesna jurisprudência.O primeiro, mais geral, relatvo à inconsttucionalidade do regime especialintroduzido pela EC 30/2000. O artgo 78 do ADCT é objeto de questonamento noSupremo Tribunal Federal em duas Ações Diretas de Inconsttucionalidade (2362 e2356). A alegação central está na ofensa à segurança jurídica, especialmente noque se refere ao parcelamento de precatórios que sequer foram objeto deexpedição, como é o caso daqueles decorrentes de ações ajuizadas até 31 dedezembro de 1999.Em 10 de fevereiro de 2010, o julgamento das medidas cautelares das ações, quecomeçou em fevereiro de 2002, foi retomado com o voto do Ministro CezarPeluso. Nessa ocasião, formou-se uma maioria de seis votos pelainconsttucionalidade da inclusão no regime especial dos precatórios decorrentesde ações ajuizadas até 31 de dezembro de 1999. Os Ministros que seposicionaram desse modo foram: Néri da Silveira, Ellen Gracie, Carlos Ayres

Brito, Cezar Peluso, Cármen Lúcia e Marco Aurélio.Em relação ao restante do artgo, que insttui parcelamento para precatóriospendentes à época da edição da EC, houve empate: cinco Ministros votaram pelasuspensão, enquanto outros cinco pela manutenção de tal regime. Dentre aquelesque consideraram inconsttucional o parcelamento de precatórios decorrentes deações judiciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999, apenas a Ministra EllenGracie não considerou a inconsttucionalidade do restante do artgo.O desempate foi obtdo pelo voto do Ministro Celso de Mello, proferido em 25 denovembro de 2010, no sentdo da inconsttucionalidade do regime. Dessa forma,o Supremo decidiu pela suspensão do artgo 78 do ADCT e, assim, do regimede pagamento parcelado que ele insttui. Contudo, as ações ainda pendem dejulgamento definitvo.O segundo debate refere-se a um tema mais específico e já discutdo no contextodo artgo 33 do ADCT: trata-se do questonamento quanto à inclusão de jurosmoratórios e compensatórios por ocasião do pagamento das parcelas. Aexemplo da jurisprudência firmada quanto ao artgo 33 do ADCT, o SupremoTribunal Federal se manifestou contrariamente à referida incidência. Adecisão foi tomada no Recurso Extraordinário 590.751, que teve seu méritoapreciado pelo Pleno em 9 de dezembro de 2010.Assim, ementou-se:

CONSTITUCIONAL. PRECATÓRIO. ART. 78 DO ADCT, INTRODUZIDO PELAEC 30/2000. INCIDÊNCIA DE JUROS COMPENSATÓRIOS E MORATÓRIOSNAS PARCELAS SUCESSIVAS. INADMISSIBILIDADE. ART 5º, XXIV E XXXVI,DA CONSTITUIÇÃO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA JUSTA INDENIZAÇÃO.NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVA. OFENSA REFLEXA. INCIDÊNCIADA SÚMULA 279 DO STF. REPARCIALMENTE PROVIDO. I – O art. 78 doADC possui a mesma mens legis que o art. 33 deste Ato, razão pela qual, umavez calculado o precatório pelo valor real do débito, acrescido de juros legais,não há mais falar em incidência destes nas parcelas anuais, iguais e sucessivasem que é fracionado, desde que adimplidas a tempo e corrigidasmonetariamente. II – Não se mostra possível, em sede de recursoextraordinário, examinar a alegação de ofensa ao princípio da justa indenização,abrigado no art. 5º, XXIV, da Consttuição Federal, diante do que dispõe aSúmula 279 do STF. III – A discussão acerca dos limites objetvos da coisajulgada, ademais, consttui matéria de legislação ordinária, que não dá ensejo à

5.5.2.1

5.5.3

abertura da via extraordinária. IV – Recurso extraordinário parcialmenteprovido.

Esquema – Art. 78, ADCT (EC 30/2000)

Artigos 86 e 87 do ADCT: exceção ao parcelamento em dez anos

Os artigos 86 e 87 do ADCT foram incluídos pela Emenda Constitucional 37, de 2002, etiveram por objetivo excluir determinados créditos do pagamento parcelado na forma do artigo 78 doADCT. Trata-se dos créditos definidos como de “pequeno valor”, os quais deixaram de se sujeitar aoregime dos precatórios desde a EC 30/2000.

Contudo, para a hipótese de precatórios já emitidos em momento anterior à EC 30/2000,pendentes de pagamento na data da promulgação da EC 37/2002 (dia 12 de junho de 2002) e cujoconteúdo revelasse um crédito de pequeno valor, o artigo 86 do ADCT determinou que o pagamentofosse feito na forma do artigo 100 da Constituição e, portanto, em uma única parcela. Porém, nostermos do § 2º do artigo 86, caso o precatório ainda não tenha sido objeto de qualquer pagamento,seria possível o pagamento em duas vezes, nos termos em que dispuser a lei.

5.5.3.1

No momento do pagamento, seria observada a ordem cronológica de apresentação, comprecedência desses créditos de pequeno valor sobre aqueles de maior valor, conforme determina o §1º do dispositivo. Essa precedência apenas cede aos créditos de natureza alimentícia, que terãopreferência sobre todos os demais (§ 3º).

O artigo 87 do ADCT, de seu turno, definiu o que seriam considerados créditos de pequenovalor, até que se desse o advento das leis definidoras pelos entes da Federação: para Estados eDistrito Federal, o valor deveria ser igual ou inferior a quarenta salários-mínimos, e, para osMunicípios, trinta salários mínimos. Caso o valor do crédito ultrapasse essas quantias, o pagamentonecessariamente será feito pelas vias dos precatórios, sendo facultada ao credor a renúncia domontante excedente e, nessa hipótese, o pagamento seria feito sem a observância de tal regime (artigo87, parágrafo único, ADCT).

Esquema – Arts. 86 e 87, ADCT (EC 37/2002)

5.6

5.6.1

OS PRECATÓRIOS NO DIREITO TRIBUTÁRIO: COMPENSAÇÃO E GARANTIAEM EXECUÇÃO FISCAL

Para encerrar o tema dos precatórios, cumpre tratar de dois debates atualmente existentes noâmbito do direito tributário, que envolvem a utilização dos precatórios para fazer face a débitostributários. Tais debates envolvem os temas da compensação no direito tributário e das garantias noprocesso de Execução Fiscal.

Compensação de tributos com precatórios

O instituto da compensação no direito tributário está previsto no artigo 156, inciso II, do CódigoTributário Nacional (CTN) como causa de extinção do crédito tributário. Trata-se de um encontro decontas entre sujeito passivo e Administração, que pressupõe a existência de créditos, líquidos ecertos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo em face da Fazenda Pública. O sujeito passivo,então, utiliza-se desses créditos para fazer frente a débitos perante o mesmo ente.

O CTN ainda disciplina a compensação nos seus artigos 170 e 170-A e estabelece que essamodalidade de extinção do crédito, para que possa ser exercida, depende, também, da existência delei que estabeleça os critérios e condições segundo os quais a compensação se realizará.

Diante disso, coloca-se a questão relativa à possibilidade de compensação de precatórios comtributos. A indagação seria: os precatórios podem ser vistos como créditos líquidos e certosperante a Fazenda Pública, prestando-se à utilização via compensação tributária?

A resposta a essa questão seria, em princípio, positiva. Os precatórios são créditos líquidos ecertos perante a Administração, especialmente porque reconhecidos judicialmente, por meio dedecisão condenatória transitada em julgado. Contudo, a simples existência dos créditos não bastapara que haja a possibilidade de compensação. O CTN é bem claro ao prescrever a necessidade delei que estabeleça as condições para a realização da compensação.

Sendo assim, a compensação apenas seria possível diante de uma previsão normativa específicaa respeito. Voltando os olhos para a disciplina dos precatórios, temos que o artigo 78 do ADCTpreviu essa possibilidade, que seria aplicável diante da não quitação da parcela anual, e também oartigo 97 do ADCT, na disciplina do regime especial dos Estados, Distrito Federal e Municípios, aestabelecia nos casos de não liberação tempestiva de recursos destinados ao pagamento deprecatórios segundo a ordem cronológica.

Mais recentemente, conforme mencionado, o regime especial de pagamento dos precatórios ematraso, de titularidade dos estados, Distrito Federal e municípios, permite a compensação tributária,desde que os valores tenham sido inscritos em Dívida Ativa até 25/03/2015 e nos termos da lei decada ente da federação. Essa possibilidade consta do artigo 105 do ADCT, incluído pela EC94/2016.

No âmbito federal, essa possibilidade existe desde 2011, com a publicação da Lei nº 12.431.No entanto, não se trata de uma prerrogativa do contribuinte: a compensação será realizada de ofício,antes mesmo da emissão do precatório, como forma de reduzir o valor a ser pago pela FazendaNacional.

Por falta de previsão legal o caminho inverso não é possível – o pedido de compensação nãopode ser originário do contribuinte, portanto. Tal entendimento, além de expresso na lei, estárefletido na orientação da Receita Federal do Brasil, conforme se vê do texto da Solução de ConsultaCosit nº 101/2014, cuja ementa é a seguinte:

CRÉDITO DE PRECATÓRIO. UTILIZAÇÃO NA COMPENSAÇÃO ADMINISTRATIVA DEDÉBITOS RELATIVOS A TRIBUTOS ADMINISTRADOS PELA SECRETARIA DARECEITA FEDERAL DO BRASIL. IMPOSSIBILIDADE. Não é cabível, administrativamente,a compensação de débitos perante a Fazenda Pública Federal com créditos provenientes deprecatórios. Os arts. 30 a 42 da Lei nº 12.431, de 2011, com fundamento nos §§ 9º e 10 do art.100 da CF/88, possibilitam essa compensação exclusivamente na esfera judicial, a serexercida nos autos do processo de execução do precatório, operando-se no momento em que adecisão judicial que a determinou transitar em julgado. Sendo assim, não há previsão legalpara a compensação por iniciativa do contribuinte de débitos relativos a tributos administradospela Secretaria da Receita Federal do Brasil com créditos de precatórios. A compensaçãoenvolvendo precatórios deve ser cumprida de ofício, na via judicial, nos restritos termos daLei nº 12.431, de 2011. Dispositivos Legais: Constituição Federal, art. 100, §§ 9º e 10; Lei nº12.431, de 2011, arts. 30 a 42.

Portanto, apenas e exclusivamente nas hipóteses supramencionadas é que a compensação sefaz aceitável. Em outros casos, tal não seria aplicável, por falta de previsão normativa e, assim,confronto direto com a exigência do CTN.

O Superior Tribunal de Justça já se manifestou, por diversas ocasiões,quanto à impossibilidade de compensação de tributos com precatórios noscasos em que não há previsão legal específica. Note-se que isso não implica aproibição absoluta de compensação, mas, tão somente, o reconhecimento de queessa modalidade de extnção do crédito tributário, para se operar, necessita deuma lei autorizatva que estabeleça os critérios e requisitos da compensação.A esse respeito, veja-se trechos da ementa de dois julgados, ambos no mesmosentdo:

Tributário. Processual civil. Prequestonamento implícito. Possibilidade.Compensação tributária. Tributo estadual. Precatório judicial. Inexistência de leiautorizatva. Impossibilidade.[...] 2. A compensação, modalidade extntva do crédito tributário, surge quandoo sujeito passivo da obrigação tributária é, ao mesmo tempo, credor e devedor,sendo necessária para sua concretzação lei autorizadora específica, nostermos do art. 170 do Código Tributário Nacional.3. No caso dos autos, não há no Estado do Rio Grande do Sul lei autorizatva dacompensação tributária entre tributos estaduais e precatórios judiciais. No mais,a compensação tributária só é permitda entre créditos e débitos de ttularidadeda mesma pessoa jurídica, o que não ocorre no caso. Agravo regimentalimprovido.17

Processual civil. Recurso especial. Tributário. Débito relatvo a IPVA.Compensação com precatório vencido. Inviabilidade. Necessidade de leiautorizatva. 1. Tratando-se de crédito incluído na sistemátca prevista no art. 78do ADCT – precatórios pendentes na data de promulgação da EC 30/2000 e osque decorram de ações iniciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999 –, eestabelecido o parcelamento, o inadimplemento de alguma das parcelas atribuiao respectvo crédito poder liberatório do pagamento de tributos da entdadedevedora (§ 2º). Ressalvada a hipótese prevista no artgo mencionado, acompensação de débitos tributários com créditos do sujeito passivocontra a Fazenda Pública (consignados em precatório), é condicionada àexistência de lei autorizatva específica, conforme estabelecido no art. 170do CTN. 2. No caso concreto, não se enquadrando o crédito na sistemátcaprevista no art. 78, § 2º, do ADCT, e considerando que inexiste lei autorizatvano âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, a compensação pretendida –crédito de precatório vencido com débito relatvo a IPVA – contraria a regraprevista no art. 170 do CTN. 3. Recurso especial provido.18

De outro lado, destaque-se decisão recente da Primeira Turma do SuperiorTribunal de Justça que considera que o artgo 97 do ADCT revogou tacitamente oartgo 78 do mesmo diploma, de forma que, hoje, a única possibilidade decompensação é aquela prevista no artgo 97, § 10, inciso II, do ADCT, qual seja, acompensação tendo-se em vista a não liberação tempestva dos recursos. Confira-se trecho da ementa do julgado:

5.6.2

[...] 4. Por força do § 15º do novel art. 97 do ADCT, os precatórios parceladosna forma do art. 78 do Ato das Disposições Consttucionais Transitórias e aindapendentes de pagamento ingressarão no regime especial com o valoratualizado das parcelas não pagas relatvas a cada precatório. E, uma vez noregime especial, o ente federado deverá saldar a dívida representada noprecatório por meio de depósitos mensais de “1/12 (um doze avos) do valorcalculado percentualmente sobre as respectvas receitas correntes líquidas,apuradas no segundo mês anterior ao mês de pagamento”, conforme dispõe o§ 2º do art. 97 do ADCT. 5. Conjugando as disposições do § 2º do art. 97 comas disposições dos §§ 6º e 8º do mesmo artgo, chega-se à conclusão de que oart. 78, § 2º, do ADCT foi revogado pelas novas disposições consttucionais,uma vez que o novo regime de pagamento de precatórios trazido pela EmendaConsttucional n. 62/2009 vincula os precatórios parcelados na forma do art. 78do ADCT ao “pagamento conforme a ordem cronológica de apresentação” (§ 6ºdo art. 97) ou, isolada ou simultaneamente, ao pagamento: (i) por meio deleilão; (ii) à vista; ou (iii) por acordo direto com os credores (§ 8º do art. 97). 6.O poder liberatório do pagamento de tributos, nessa nova disciplinaconsttucional, não mais decorre da não liquidação das parcelas do precatóriovencido, conforme dispunha o § 2º do art. 78 do ADCT; agora, está restrito àhipótese do inciso II do § 10º do art. 97 do ADCT [...] 7. Assim, considerandoque o art. 97 do ADCT regula, por inteiro, a matéria antes disciplinada no art.78, § 2º, do ADCT, forçoso reconhecer que houve revogação tácita desse últmodispositvo consttucional. [...].19

Precatórios como garantia em processo de execução fiscal

O artigo 11 da Lei 6.830/1980, a Lei de Execuções Fiscais, estabelece a ordem segundo a qual apenhora ou arresto de bens para fins de garantir a Execução Fiscal será efetivado. A possibilidade depenhora de precatórios estaria contemplada no inciso VIII, “direitos e ações”. Sendo o precatóriorepresentativo de um crédito do cidadão perante a Fazenda Pública, poderá o contribuinteapresentá-lo como bem passível de penhora, já que se trata, sem sombra de dúvidas, de“direito” ao recebimento de tal crédito.

O Superior Tribunal de Justça tem posição firme em reconhecer a possibilidade

de penhora de precatórios em Execução Fiscal, independentemente de setratar da mesma entdade devedora. Ou seja, não haveria qualquer óbice nooferecimento de um precatório pendente de pagamento pelo Estado em processode Execução Fiscal movido pela União. Nesse sentdo, confira-se trecho da ementados Embargos de Divergência 881.014:

1. O crédito representado por precatório é bem penhorável, mesmo que aentdade dele devedora não seja a própria exequente, enquadrando-se nahipótese do inciso XI do art. 655 do CPC, por se consttuir em direito de crédito.[...].20

Diante disso, se o precatório é bem passível de penhora, abre-se outradiscussão acerca da viabilidade jurídica de se substtuir bem penhorado porprecatório. Nesse sentdo, devemos analisar a Súmula 406 do SuperiorTribunal de Justça, que estabelece: “A Fazenda Pública pode recusar asubsttuição do bem penhorado por precatório”.21

A postura dos contribuintes, nesse debate, foi a de alegar que os precatóriosseriam equivalentes a dinheiro, prestando-se a substtuir bens anteriormentepenhorados. O Superior Tribunal de Justça, contudo, não acatou tal alegação.Para o Tribunal, a penhora de precatório equivale à penhora de crédito (ou direito)e, de acordo com o artgo 15, inciso I, da Lei de Execuções Fiscais, a substtuiçãode bens penhorados sem a concordância da Fazenda somente alcança dinheiro,fiança bancária ou seguro garanta. Veja-se, a esse respeito, trecho da ementa doRecurso Especial 1.090.898:

[...] 2. A penhora de precatório equivale à penhora de crédito, e não dedinheiro.3. Nos termos do art. 15, I, da Lei 6.830/80, é autorizada ao executado, emqualquer fase do processo e independentemente da aquiescência da FazendaPública, tão somente a substtuição dos bens penhorados por depósito emdinheiro ou fiança bancária. 4. Não se equiparando o precatório a dinheiro oufiança bancária, mas a direito de crédito, pode o Fazenda Pública recusar asubsttuição por quaisquer das causas previstas no art. 656 do CPC ou nos arts.11 e 15 da LEF. 5. Recurso especial representatvo de controvérsia não provido.Acórdão sujeito à sistemátca do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ08/2008.22

5.7

Daí, portanto, a redação da Súmula 406, que autoriza a recusa da substtuição,sem que tal represente uma negatva de reconhecer os precatórios como sujeitos àpenhora.

REQUISIÇÕES DE PEQUENO VALOR

Até a promulgação da EC 30/2000, os precatórios eram o único meio de pagamento de débitosde titularidade da Fazenda Pública, independentemente do valor do crédito.

A EC 30/2000, além de prever um novo regime de parcelamento no ADCT, também alterou oartigo 100 da Constituição para excepcionar da sistemática dos precatórios os “pagamentos deobrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual, Distrital ouMunicipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado”. A definição do queseria “pequeno valor” seria fixada pelos próprios entes, considerando as diferentes capacidades dasentidades de direito público.

Com o advento da EC 37/2002, porém, o legislador estabeleceu o que seria considerado“pequeno valor”, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis pelos entes subnacionais: 40salários mínimos para os estados e o Distrito Federal e trinta salários mínimos para os municípios.Do ponto de vista da União, o tema já havia sido disciplinado na Lei 10.259/2001, a Lei dosJuizados Especiais Federais, que fixa tal limite em 60 salários mínimos.

As alterações constitucionais posteriores mantiveram a lógica da EC 30/2000 com alteraçõesbem pouco significativas. Atualmente, a redação dos §§ 3o e 4o do artigo 100 praticamente repete afórmula da EC 30; a única modificação relevante está na fixação do que deve ser qualificado como“pequeno valor”. Nos termos do § 4o, na redação dada pela EC 62/2009, a definição será dada porleis próprias, comportando valores distintos segundo as diferentes capacidades econômicas,observado, porém, um piso: no mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral deprevidência social.

De todo modo, enquadrados os valores a receber nesse limite, o pagamento será feito por“requisição de pequeno valor” e não pela expedição de precatórios. Em nível federal, o artigo 17 daLei nº 10.259/2001 estabelece o procedimento a ser observado: entregue a requisição, por ordem dojuiz, à autoridade devedora, o pagamento deverá ser realizado em 60 dias, na agência mais próximada Caixa Econômica Federal ou do Banco do Brasil, independentemente de precatório. Desatendidaa requisição judicial, o Juiz determinará o sequestro de valor suficiente ao cumprimento da decisão.

O mesmo dispositivo ainda estabelece, em seus §§ 3o e 4o, a impossibilidade de fracionamentodo valor, para que o pagamento seja em parte feito via RPV, em parte via precatório. Caso o valorextrapole o limite de 60 salários mínimos, a única possibilidade que o credor teria de receber osvalores devidos por RPV seria a renúncia do valor excedente.

5.7.1

Conforme pode-se perceber, o procedimento previsto em lei é bastante simples e coerente coma criação de mecanismos alternativos ao precatório para fins de quitação de valores menossignificativos para o ente público pagador – não faz sentido, do ponto de vista dos princípios daeconomicidade e da eficiência que devem reger a despesa pública, a adoção de mecanismoscomplexos e custosos para o pagamento de débitos de baixo valor.

Não obstante isso, há uma resolução do Conselho Nacional de Justiça, recentemente aprovada(Resolução 405/2016), que estabelece procedimentos próprios, no âmbito da Justiça Federal, para aexpedição de ofícios requisitórios de pagamento. Nesse contexto, determina que na hipótese de aUnião, suas autarquias ou fundações possuírem o dever de pagar quantia certa de pequeno valor, “ojuiz expedirá ofício requisitório ao presidente do tribunal correspondente”, para fins de organizaçãodas requisições em ordem cronológica e encaminhamento dos valores à Secretaria de Planejamento,Orçamento e Finanças do Conselho da Justiça Federal e ao representante legal da entidade devedora.

De outro lado, caso se trate de débito de responsabilidade dos estados e municípios, inclusiveautarquias e fundações, bem como de conselhos profissionais e da Empresa Brasileira de Correios eTelégrafos, mas que, por competência delegada a execução esteja a cargo da Justiça Federal, oprocedimento é exatamente aquele estabelecido na Lei 10.259/2001: encaminhando da requisiçãopelo próprio juiz ao devedor, fixando-se o prazo de 60 dias para pagamento.

Fica claro, portanto, que a Resolução 405/2016 prevê um procedimento mais burocratizadopara o pagamento de RPVs de responsabilidade da União. Até o momento, não há nenhuma arguiçãode inconstitucionalidade nesse sentido. Não obstante, há argumentos que suportariam um pleito nessesentido, na medida em que o texto da resolução extrapola a previsão legal e insere procedimentosque podem tornar o pagamento das RPVS menos céleres, em total dissonância com o objetivo centralque permeou a criação do instituto.

Esquema – Lei nº 12.431/2011. Compensação de precatórios com tributosfederais

5.8

1.

A.

B.

C.

D.E.

2.

A.B.C.D.E.

3.

4.

QUESTÕES

(2017 – TRF – 2ª Região – TRF – 2ª Região – Juiz Federal Substituto) Sobre o regime constitucional dosprecatórios, marque a alternativa correta:

Os credores de débitos de natureza alimentícia, com 60 (sessenta) anos de idade ou mais, ou que sejamportadores de doença grave ou deficiência, assim definidos na forma da lei, gozam do benefício de receber o valordo precatório com preferência sobre os demais, obedecido o limite de montante equivalente ao triplo fixado em leipara requisições de pequeno valor.Nos termos de posicionamento do STF, empresas públicas não podem gozar da possibilidade de pagar débitosjudiciais por meio de precatórios, em razão de serem pessoas de direito privado.Nos termos de posicionamento do STF, sociedades de economia mista não podem gozar da possibilidade depagar débitos judiciais por meio de precatórios, em razão de regra constitucional.É vedado à União assumir débitos, oriundos de precatórios, de Estados, do Distrito Federal e de Municípios.A Constituição veda que qualquer interessado possa comprar imóveis de ente público pagando--os com a entregade créditos de precatórios devidos por esse mesmo ente.

(2016 – CESPE – TCE-PR – Analista de Controle – Contábil) João, com sessenta e cinco anos de idade, é credorde determinado estado da Federação pela importância de R$ 500.000, em virtude de sentença judiciária transitada emjulgado que condenou o estado, após apuração da responsabilidade civil, a indenizá-lo pela morte de sua esposa.Considerando-se que a sentença referida no texto tenha transitado em julgado em 1.º de março de 2016, para que orecebimento da indenização devida pelo estado ocorresse até o final de 2017, a data limite para a apresentação doprecatório seria

1.º de julho de 2016.10 de janeiro de 2017.31 de dezembro de 2016.1.º de junho de 2016.1.º de abril de 2016.

(2016 – CESPE – TCE-PA – Auditor de Controle Externo – Procuradoria) Com base nos dispositivosconstitucionais de direito financeiro, julgue o item que se segue.Consoante o texto constitucional, havendo desequilíbrio orçamentário com déficit primário, a União pode deixar depagar os precatórios do respectivo exercício financeiro, salvo os de natureza alimentar.

CertoErrado

(2015 – FMP Concursos – MPE-AM – Promotor de Justiça Substituto) Em relação aos precatórios, considere asassertivas abaixo:I – A Constituição Federal prevê que os pagamentos do poder público, oriundos de ação judicial, sejam feitos atravésdos precatórios, e que estes sigam rígida ordem cronológica de apresentação, não admitindo qualquer exceção oumesmo classificação.

II – Além dos precatórios, existem outros meios não usuais de pagamento dos débitos do poder público oriundos deação judicial, como é o caso do empenho.III – Os precatórios devem ser apresentados até 1º de julho de cada ano, para pagamento até o final do ano seguinte.

IV – Caso o precatório não seja quitado até o final do prazo legal, por razões de força maior, outro deveobrigatoriamente ser extraído para substituí-lo, por razões de organização orçamentária.

A.B.C.D.E.

5.

A.

B.

C.

D.

E.

6.

A.

B.

C.

D.

E.

7.

Quais das assertivas acima estão corretas?Apenas a I e II.Apenas a III.Apenas a II e IV.Apenas a I e III.Apenas a II e III.

(2015 – CESPE – Prefeitura de Salvador – BA – Procurador do Município – 2ª Classe) Uma associação deservidores públicos que ingressou com ação judicial contra determinado estado da Federação obteve sentença judicialcondenatória transitada em julgado em 2015, a qual condenou a fazenda pública a pagar a cada associado um valorcerto e determinado, em razão de correção de remuneração não implementada corretamente pela administração.Nessa situação hipotética,

não havendo a alocação de recursos suficientes para o pagamento dos débitos no prazo previsto na CF, caberáao presidente do tribunal que proferir a decisão exequenda determinar ao chefe do Poder Executivo que inclua osrecursos devidos na previsão orçamentária para o exercício financeiro imediatamente subsequente, vedado,nessa hipótese, o sequestro da quantia respectiva.o pagamento deverá ser feito pelo sistema de precatórios judiciais, quaisquer que sejam os valores dascondenações.a depender do valor total da condenação, os pagamentos poderão ser fracionados em até dez anos, corrigidosmonetariamente a cada pagamento.se, na data da expedição dos precatórios, houver beneficiários com mais de sessenta anos de idade, os débitos aeles correspondentes deverão ser pagos com preferência sobre os demais, sem que se exceda o valorcorrespondente ao triplo do fixado em lei para pagamento de requisições de pequeno valor, admitindo-se ofracionamento para essa finalidade.a atualização dos valores desde a expedição do requisitório até o pagamento efetivo será feita pela aplicação dataxa SELIC, não incidindo sobre tais valores juros de mora ou juros compensatórios.

(2015 – PUC-PR – PGE-PR – Procurador do Estado) Quanto ao regime jurídico de pagamento dos débitos dasFazendas Públicas por meio dos precatórios, assinale a alternativa CORRETA.

Diante de uma sentença judicial transitada em julgado, o juiz da execução requisita ao Poder Executivo a inclusão,no orçamento público, de verba necessária ao pagamento do débito.As solicitações dos juízes de Primeiro Grau recebidas no Tribunal até 30 de junho deverão ser incluídas noorçamento público do exercício corrente, devendo o depósito judicial das quantias ser efetuado até o final desseano.Após a liberação das verbas, o chefe do Poder Executivo determinará o pagamento dos precatórios, observadasas preferências constitucionais independentemente da ordem cronológica de recebimento das solicitações,aplicando-se esse regime também aos créditos de pequeno valor.A compensação de ofício entre precatórios e débitos tributários do credor é inconstitucional porque, além deconceder benefícios processuais à Fazenda Pública, desrespeita a coisa julgada e o princípio da separação dospoderes, pois o Estado possui outros meios eficazes para a cobrança de seus créditos.Não ofende o princípio da isonomia a regra instituída pela Emenda Constitucional n. 62/2009, que instituiu apreferência de pagamento de precatórios alimentares para titulares com 60 anos ou mais na data da respectivaexpedição.

(2014 – TRF – 4ª Região – TRF – 4ª Região – Juiz Federal Substituto) Dadas as assertivas abaixo, assinale aalternativa correta.

A.B.C.D.E.

8.

A.

B.

C.

D.

E.

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

I. Segundo o Supremo Tribunal Federal, a falta de inclusão de precatório em previsão orçamentária, após oencaminhamento da requisição pelo Poder Judiciário, autoriza a medida de sequestro de verbas públicas da pessoajurídica de direito público renitente.

II. Medida provisória que abre crédito extraordinário não se exaure no ato de sua primeira aplicação. Ela somente seexaure ao final do exercício financeiro para o qual foi aberto o crédito extraordinário nela referido.III. A ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração deinconstitucionalidade da lei, impedindo tão somente a sua aplicação naquele exercício financeiro.

IV. Não é lícito ao Tribunal de Contas da União promover revisão de índices referentes ao Fundo de Participação dosMunicípios, que devem viger durante todo o exercício financeiro, para reduzi-los no curso deste.

Estão corretas apenas as assertivas II e IV.Estão corretas apenas as assertivas III e IV.Estão corretas apenas as assertivas I, II e III.Estão corretas apenas as assertivas II, III e IV.Estão corretas todas as assertivas.

(2013 – FCC – TCE-AM – Analista Técnico de Controle Externo – Ministério Público) A Fazenda Pública,enquanto devedora em virtude de sentença judiciária transitada em julgado, é obrigada a

admitir que seja feita a compra de imóveis públicos do respectivo ente federado devedor por credor de precatórioexpedido até 1º de julho e já incluído no orçamento do exercício seguinte ao da sua expedição.pagar imediatamente todos os débitos de natureza alimentícia, independente da expedição de precatório e deordem de apresentação.expedir precatório e realizar o empenho no mesmo exercício em que transite em julgado a sentença condenatóriade obrigação definida em lei como de pequeno valor.expedir precatório complementar ou suplementar de valor pago, bem como o seu fracionamento ou repartiçãopara fins de enquadramento de parcela do total como obrigação de pequeno valor, em tantas parcelas quantasforem necessárias a este enquadramento, quando o credor for pessoa maior de 55 anos.incluir no orçamento verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas emjulgado, constantes de precatórios judiciários expedidos até 1º de julho, fazen-do-se o pagamento até o final doexercício seguinte.

CUNHA, Leonardo José Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. São Paulo: Dialétca, 2009. p. 301.Súmula 311, Primeira Seção, julgado em 11/05/2005, DJ 23/05/2005, p. 371.ADI 1098, Relator Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 11/09/1996, DJ 25/10/1996 pp-41026 ement vol-01847-01 pp-00019 RTJ vol-00161-03 pp-00796.RE 220906, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgamento em 16/11/2000, DJ 14/11/2002; destaques nãocontdos no original.SS 2961 AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgamento em 10/03/2008, DJe-074 25/04/2008.RE 393032 AgR, Relator(a): Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, julgado em 27/10/2009, DJe 237.RE 599628, Rel. Min. Ayres Brito, Rel. p/ Acórdão: Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgamento em 25/05/2011,publicado em 17/10/2011.A respeito das definições de dívida pública pela LRF, cf. item 4.1.IF 3124 AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgamento em 22/03/2004, DJ 28/05/2004, p. 5.TJ-RS – Intervenção em Município: 70031561525 RS, Rel. Luiz Felipe Silveira Difini, Tribunal Pleno, julgamento em14/09/2009, DJ/RS 13/10/2009; destaques não contdos no original.

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22

TJ-SP – Intervenção em Município: 994092229960 SP, Rel. Artur Marques, Órgão Especial, julgamento em 17/11/2010,publicado em 09/12/2010; destaques não contdos no original.TJ-PR – Pedido de Intervenção Estadual: 5271263 PR 0527126-3, Rel. José Marcos de Moura, 5ª Câmara Cível emComposição Integral, julgamento em 08/02/2011, DJ 576.RE 159.151, Rel. Min. Octavio Gallot, Primeira Turma, julgamento em 27/06/1997, DJ 16/10/1998, p. 15, Ement. Vol.1927 -02, p. 334.Trecho da ementa do RE 155.981, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgamento em 11/11/1994, DJ 23/02/2001,p. 126, Ement. Vol. 2020-01, p. 182.RE 193.210, julgado pela Segunda Turma em 27/05/1997, DJ 29/05/1997.Cf. RE 112.661, julgado pela Segunda Turma em 21/06/1988, DJ 12/08/1988.AgRg no REsp 1196680/RS, Rel. Ministro Humberto Martns, Segunda Turma, julgamento em 21/09/2010, DJe06/10/2010; destaques não contdos no original.REsp 1192662/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgamento em 24/08/2010, DJe30/09/2010; destaques não contdos no original.RMS 31.912/PR, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgamento em 18/11/2010, DJe 25/11/2010.EREsp 881014/RS, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, julgamento em 27/02/2008, DJe 17/03/2008.Súmula 406, Primeira Seção, julgamento em 28/10/2009, DJe 24/11/2009, REPDJe 25/11/2009.REsp 1090898/SP, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, julgamento em 12/08/2009, DJe 31/08/2009. A redaçãoatual do art. 15, I, da Lei 6.830/1980, determinada pela Lei 13.043/2014, é: “Art. 15 – Em qualquer fase do processo,será deferida pelo Juiz: I – ao executado, a substtuição da penhora por depósito em dinheiro, fiança bancária ou segurogaranta” (grifo nosso).

CAPÍTULO 6

Controle da atividade financeira

6.1

6

Sumário: 6.1 Como o controle da atvidade financeira é exercido? As modalidadesde controle possíveis: 6.1.1 Esquema – Controle das contas públicas – 6.2Controle interno – 6.3 Controle externo: o poder legislatvo – 6.4 O controle externopelas mãos do Tribunal de Contas: característcas gerais – 6.5 Ainda o controleexterno: as atribuições consttucionais do Tribunal de Contas da União: 6.5.1Esquema. Competência do TCU. Art. 71 e incisos, CR – 6.6 Os tribunais decontas na LRF – 6.7 Controle privado – 6.8 Questões.

Após a análise dos elementos que compõem a atividade financeira, como as leis orçamentárias,receitas e despesas, além da questão do endividamento, cumpre estudar como se verifica o controledessa atividade. Isso implica abordar as modalidades de controle possível e, especialmente, o papeldo Tribunal de Contas como fiscalizador dos gastos públicos. Este será o objeto deste últimocapítulo.

COMO O CONTROLE DA ATIVIDADE FINANCEIRA É EXERCIDO? ASMODALIDADES DE CONTROLE POSSÍVEIS

O dispositivo constitucional que trata genericamente da fiscalização das contas públicas é oartigo 70, que dispõe: “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonialda União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo CongressoNacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder”. Nos termosdo parágrafo único desse dispositivo, a prestação de contas atingirá toda e qualquer pessoa física oujurídica, pública ou privada, que, de alguma forma, lide com dinheiro público.

Da simples leitura do artigo 70 pode-se concluir que a fiscalização terá por objeto trêselementos distintos: legalidade, legitimidade e economicidade, relativas à despesa pública. Alémdisso, o controle recairá, também, sobre a concessão de renúncia de receitas e aplicação de recursosem subvenções.

Quando se fala em controle pela legalidade, a pergunta que deve ser respondida é aquelarelativa não apenas à existência de previsão legal para que a despesa pública seja realizada, mastambém, de um ponto de vista mais amplo, ao cumprimento dos requisitos normativos para averificação do gasto público. Ou seja, a despesa deve estar de acordo com as normas previstas naConstituição e na LRF, nos termos em que estudada no capítulo anterior.

A legitimidade, de seu turno, é medida pela eficiência do gasto em atender as necessidadespúblicas. Para Régis Fernandes de Oliveira, é uma análise de mérito, em que se verifica se a despesaatingiu o bem jurídico valorado pela norma ao autorizá-la.1

Por fim, a economicidade refere-se à verificação do objetivo da despesa com o menor custopossível. Trata-se, nas palavras de Paulo Soares Bugarin, da “ideia fundamental de desempenhoqualitativo” e da “obtenção do melhor resultado estratégico possível de uma determinada alocaçãode recursos financeiros, econômicos e/ou patrimoniais em um dado cenário socioeconômico”2.

Há farta jurisprudência do TCU nesse sentido: na realização de despesas públicas, aAdministração tem o dever de buscar o melhor custo-benefício. O acórdão 1.496/2015 é ilustrativodessa questão, em que se discutiu a escolha da Secretaria de Políticas para Mulheres da Presidênciada República quanto à aquisição e não locação de uma dada plataforma de telecomunicação:

9.5.1. Se para a SPM, como alegou em sua resposta à oitiva, não faria diferença a locação ou aaquisição da plataforma de telecomunicação [...] por parte da prestadora de serviço, então porque não se utilizar da especificação mais econômica na sua planilha de custo, que seria alocação?[...]9.5.3. Por que a Administração optou por utilizar-se como parâmetro as cotações paraaquisição, com uma diferença de custo tão grande em relação à locação? A análise a seguirdemonstra que essa opção fez com que fosse aceito e contratado, um valor mais de 50% acimado único preço pesquisado para esse item.9.5.3.1. O valor do aluguel da plataforma de telecomunicações previsto na proposta comercialda empresa vencedora representa um custo anual de mais de R$ 3 milhões [...].9.5.3.2. Se for considerado o valor anual desse mesmo item na cotação da pesquisa de preçosda própria SPM [...], ter-se-ia uma diferença de mais de R$ 1 milhão por ano, o que, ao longode todo o período de possível contratação (sessenta meses), representaria mais de R$ 5,5milhões de economia que a Administração deixaria de fazer.

O acórdão conclui que “a adoção injustificada de alternativa pela aquisição de equipamentos,bem como a exigência de equipamentos com especificações desnecessárias à execução dos serviços

6.1.1

e onerosas para o valor estimado da contratação” contrariam o princípio da economicidade. Por essarazão, a opção deve estar claramente justificada, o que não ocorreu no caso concreto.

Em relação às subvenções e renúncias de receitas, deve-se dizer que, em ambos os casos,haverá uma redução das receitas públicas, e será exatamente esse o objeto do controle. Ambas assituações serão detalhadas oportunamente, na análise da competência dos tribunais de contas.

De todo modo, na hipótese de renúncia, conforme já estudado, o ente deve observar as normase condições estabelecidas pela LRF no artigo 14 – esse é o foco da fiscalização. Já no caso desubvenção, o que se tem é a transferência de recursos a entidades públicas ou privadas sem finslucrativos, visando a auxiliar tais entidades a executar atividades que são de interesse público. Alógica da subvenção é a de que vale mais a pena para o Estado conceder o auxílio do que executar atarefa (assim, observa-se a economicidade). Esses repasses serão, igualmente, objeto defiscalização.

Como também se percebe da leitura do artigo 70 da Constituição, o controle com vistas àrealização dos objetivos acima descritos será realizado externamente pelo Poder Legislativo com oauxílio do Tribunal de Contas, ou internamente, pelo próprio órgão, por meio do controlehierárquico. Outra possibilidade, ainda, é o controle privado, exercido pelos cidadãos, a partir dedenúncias enviadas ao Tribunal de Contas, previsto no artigo 74, § 2º, da Constituição. Cumpreestudar cada modalidade separadamente.

Esquema – Controle das contas públicas

6.2 CONTROLE INTERNO

O controle interno está previsto no artigo 74, caput e § 1º, da Constituição e consiste no sistemaintegrado de fiscalização dos três Poderes, que, com o objetivo de apoiar o controle externo nassuas missões institucionais, verificam:

(i)(ii)

(iii)

6.3

o cumprimento das metas previstas no PPA, a execução dos programas de governo e dosorçamentos da União;a legalidade e resultados, quanto à eficácia e à eficiência, relativos aos gastos públicosrealizados por órgãos e entidades federais e também referentes à aplicação de recursosprovenientes de subvenções; eo cumprimento dos limites e condições de operações de crédito, avais e garantias, além dedireitos e deveres da União.

De acordo com a definição adotada por Ricardo Lobo Torres, “controle interno é o que exercecada um dos Poderes na missão de autotutela da legalidade e da eficácia da gestão financeira”.3

Nos termos do § 1º do artigo 74, a constatação de irregularidades ou ilegalidades na gestãoorçamentária deve ser imediatamente comunicada ao Tribunal de Contas da União, sob pena deresponsabilidade solidária do chefe do Poder que se omitiu a esse respeito.

A origem dessa modalidade de controle está na Lei nº 4.320/1964, mais especificamente nosartigos 76 a 80, que atribuíram ao Poder Executivo o exercício do controle interno da execuçãoorçamentária. A disciplina atual, porém, delega tal competência para todos os poderes, querealizarão controle hierárquico quanto à legalidade, economicidade e legitimidade da despesapública.

Especificamente no que se refere ao Poder Executivo Federal, é a Lei nº 10.180/2001 querealiza a disciplina de tal modalidade de controle. Os objetivos constantes do artigo 20 repetem otexto constitucional: avaliação de programas e metas, comprovação de legalidade e avaliação deresultados e controle das operações de crédito.

A despeito de se afigurar como modalidade de apoio ao controle externo, exercido pelosTribunais de Contas, o controle interno mostra-se relevante especialmente por atuar de formapreventiva a eventuais ilegalidades e ilicitudes.

CONTROLE EXTERNO: O PODER LEGISLATIVO

Segundo a redação do artigo 70 da Constituição, é o Poder Legislativo o responsável pelarealização do controle externo. Essa atribuição se dará com o auxílio do Tribunal de Contas, cujasfunções estão delineadas no artigo 71 da Constituição e serão estudadas em tópico separado. Antesdisso, cumpre mencionar que o Poder Legislativo, independentemente do Tribunal de Contas, iráexercer, por si, a fiscalização das contas públicas.

Essa fiscalização se dará por uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados,constituída para, nos termos do artigo 166, § 1º, da Constituição, examinar e emitir pareceres (i)sobre os projetos das leis orçamentárias e as contas apresentadas pelo Presidente da República e,também (ii) acerca dos planos e programas previstos na Constituição, com acompanhamento e

6.4

fiscalização das gestões orçamentárias respectivas.No exercício de suas atividades, essa Comissão poderá verificar indícios de despesas não

autorizadas e, diante disso, de acordo com o artigo 72, caput, da Constituição, poderá solicitaresclarecimentos à autoridade responsável.

Na hipótese de os esclarecimentos não serem prestados, ou serem considerados insuficientes, aComissão encaminhará o caso para o Tribunal de Contas, a quem será solicitado que, no prazo de 30dias, se pronuncie conclusivamente sobre o assunto (artigo 72, § 1º). Caso o Tribunal entenda que adespesa é irregular, a Comissão poderá propor ao Congresso Nacional sua sustação, desde quepossa causar “dano irreparável ou grave lesão à economia pública” (artigo 72, § 2º).

Trata-se, portanto, de uma forma de controle externo, em que se verifica uma atuaçãosubsidiária do Tribunal de Contas, cuja função, nesse caso, é a de apresentar um parecer sobre umadada despesa, mediante a provocação do Legislativo. Essa possibilidade demonstra, de forma clara,que limitar o estudo do controle externo apenas na figura do Tribunal de Contas se mostraequivocada e apresenta uma versão parcial da disciplina constitucional.

Tendo-se feito essa ressalva, passemos à análise das atribuições, características e disciplina doTribunal de Contas, sem, contudo, esquecer a possibilidade de fiscalização da gestão de dinheiropúblico pelas vias até então estudadas.

O CONTROLE EXTERNO PELAS MÃOS DO TRIBUNAL DE CONTAS:CARACTERÍSTICAS GERAIS

O Tribunal de Contas é órgão auxiliar do Poder Legislativo que tem por competência fiscalizaras despesas da administração, com vistas ao reconhecimento e apuração de ilegalidades eirregularidades. Nesse sentido, apresenta-se como órgão técnico, que julga contas, produzpareceres e realiza inspeções.

A competência do Tribunal de Contas está definida no artigo 71 da Constituição, que enumera asfunções desse órgão em seus diversos incisos, e todos eles, conforme será estudado mais adiante,limitam-se a enumerar as funções técnicas do Tribunal, sem qualquer menção à possibilidade decontrole jurisdicional efetivo, tal como ocorre nos Tribunais pertencentes à estrutura do PoderJudiciário.

Não obstante a delimitação estrita da competência do Tribunal de Contas no artgo71 da Consttuição, discute-se, atualmente, a possibilidade de o Tribunalapreciar a consttucionalidade e/ou legalidade de lei ou ato normatvo. Esse

debate decorre da redação da Súmula 347 do Supremo Tribunal, de 13/12/1963,cuja redação é a seguinte: “o Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições,pode apreciar a consttucionalidade das leis e dos atos do Poder Público”.Em decisões recentes, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, tem-sereconhecido a impossibilidade do controle de consttucionalidade peloTribunal de Contas, a despeito da redação da súmula. Isso porque referidasúmula foi editada sob a égide da Consttuição de 1946, quando não haviaclaramente na Consttuição as modalidades de controle de consttucionalidade e aprivatvidade do Poder Judiciário nesse sentdo.Acerca do tema, o Ministro Gilmar Mendes, em decisão monocrátca proferidaquando da apreciação da Medida Cautelar no Mandado de Segurança 27.796:

Não me impressiona o teor da Súmula 347 desta Corte, segundo o qual “oTribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar aconsttucionalidade das leis e dos atos do Poder Público”. A referida regrasumular foi aprovada na Sessão Plenária de 13 de dezembro de 1963, numcontexto consttucional totalmente diferente do atual. Até o advento da EmendaConsttucional 16, de 1965, que introduziu em nosso sistema o controle abstratode normas, admita--se como legítma a recusa, por parte de órgãos nãojurisdicionais, à aplicação da lei considerada inconsttucional. [...] Assim, aprópria evolução do sistema de controle de consttucionalidade no Brasil,verificada desde então, está a demonstrar a necessidade de se reavaliar asubsistência da Súmula 347 em face da ordem consttucional instaurada com aConsttuição de 1988.4

Portanto, a despeito da redação da Súmula 347 do Supremo Tribunal Federal,deve-se considerar que a tendência atual do Tribunal, manifestada na decisãoacima transcrita e em diversas outras anteriores a essa (como, por exemplo, osMS 25.888 MC/DF, MS 26.410 MC/DF e MS 25.986 ED-MC/DF), é a de revisar oteor do enunciado, para limitar as atribuições do Tribunal de Contas àquelasenumeradas no artgo 71 da Consttuição.

Ainda sobre as características gerais do Tribunal de Contas, deve-se destacar que todas asregras relativas à organização, composição e fiscalização do Tribunal de Contas da União se aplicamaos Tribunais de Contas dos Estados e aos Conselhos e Tribunais de Contas dos Municípios,conforme determina o artigo 75 da Constituição.

Especificamente quanto ao Tribunal de Contas da União, a Constituição estabelece, em seu

6.5

(i)(ii)(iii)

artigo 73, que terá ele sede no Distrito Federal, com quadro próprio de pessoal e jurisdição em todoterritório nacional. Além disso, será integrado por nove Ministros, todos com status de Ministro doSuperior Tribunal de Justiça, sendo um terço escolhido pelo Presidente da República, comaprovação do Senado Federal e dois terços pelo Congresso Nacional. Na indicação feita peloPresidente da República, deve-se observar a necessidade de alternância das indicações entreauditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice peloTribunal, segundo critérios de antiguidade e merecimento.

AINDA O CONTROLE EXTERNO: AS ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS DOTRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Voltando os olhos para a redação estrita do artigo 71 da Constituição, temos que as atribuiçõesdo Tribunal de Contas podem ser analisadas em três blocos distintos:

atividades de fiscalização em sentido estrito;controle de legalidade de atos; eprovidências práticas diante de ilegalidades ou irregularidades.

As atividades de fiscalização em sentido estrito são aquelas contempladas nos incisos I, II, IV,V, VI e VII e podem ser divididas entre fiscalização de contas e realização de inspeções eauditorias.

Quanto ao controle exercido sobre as contas, o inciso II determina que o Tribunal de Contas irá“julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicosda administração direta e indireta”, além das contas “daqueles que derem causa a perda, extravio ououtra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público”.

Sobre o tema, há ampla jurisprudência do TCU no sentido da competência do Tribunal parafiscalizar e julgar as contas dos serviços sociais que administram as receitas do sistema S:

[...] os Serviços Sociais Autônomos administram recursos públicos de natureza tributáriaadvindos de contribuições parafiscais, destinados à persecução de fins de interesse público.Em decorrência da natureza pública desses recursos, estão as entidades integrantes dodenominado “Sistema S” submetidas ao controle externo exercido pelo Tribunal de Contas daUnião, nos termos do art. 5º, inciso V, da Lei 8.443/1992, e a elas se aplicam os princípios queregem a Administração Pública, nominados na cabeça do art. 37 da Constituição Federal.5

Note-se que essa função abarca a possibilidade de julgamento das contas, e não simplesapreciação. Disso decorre que o Tribunal de Contas poderá considerar irregulares as despesasrealizadas e, em virtude disso, aplicar sanções aos responsáveis. Não se trata, apenas, de uma

opinião técnica acerca dos gastos públicos, mas sim de uma avaliação de mérito acerca daregularidade das despesas realizadas.

Para exemplificar a atuação do Tribunal com fundamento no inciso II do artgo 71,cite-se trecho da ementa do Acórdão 801-09/08-2, proferido na Sessão de 1º deabril de 2008, de relatoria do Ministro Augusto Sherman Cavalvant, em que seanalisou uma tomada de contas especial em desfavor do ex-Prefeito do Municípiode Bacabal, no Estado do Maranhão, para analisar a aplicação de recursostransferidos para a implementação do Programa de Erradicação do TrabalhoInfantl:

[...] 5. Quanto à documentação apresentada pelo ex-gestor a ttulo de prestaçãode contas, concordo com as conclusões a que chegaram a SFC [SecretariaFederal de Controle Interno], a unidade técnica e o parquet especializado, poisesta não se presta a comprovar a regularidade da aplicação dos recursos emtela, em virtude da existência de diversas impropriedades, sobretudo em vistado descompasso existente entre o extrato bancário, as notas fiscais/recibos e arelação de pagamentos. 6. Tais impropriedades, ressalto, fazem com que nãose evidencie se as ações do Programa de fato ocorreram, tampoucoestabelece qualquer vínculo com os recursos do termo de repasse em tela,sendo inconsistentes e insuficientes para comprovar a regular aplicação daimportância repassada ao município, o que configura a existência de débito eenseja o julgamento pela irregularidade das contas. 7. Em vista dessasconsiderações, não tendo sido comprovada a regular aplicação dos valoresdisponibilizados pela União, entendo que os elementos constantes dos autosensejam o julgamento pela irregularidade das contas, condenando-se oresponsável em débito pelo total dos recursos repassados, atualizado apartr da data em que os valores foram efetvamente disponibilizados ao gestor,aplicando-se-lhe, ainda, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.

Ao lado da possibilidade de julgar as contas de administradores de dinheiros públicos, o incisoI do artigo 71 da Constituição estabelece que o Tribunal de Contas irá produzir um parecer préviosobre as contas do Presidente da República. O objetivo desse parecer é avaliar os gastos dogoverno pelo período de um ano, sem, no entanto, julgá-los. Essa atribuição é conferida, apenas, ao

Congresso Nacional, que a exercerá nos termos do artigo 166, § 1º, da Constituição, conforme vistoacima.

Apesar de o parecer proferido nesses termos não vincular o Congresso Nacional nem possuirforça impositiva, esse instrumento possui um poder simbólico relevante. Para ilustrar esse ponto,cite-se a reprovação das contas de 2015, da presidente Dilma Rousseff, com a indicação de atosqualificados como ofensivos à LRF, tais como as operações de crédito com instituições financeirasoficiais e a abertura de créditos adicionais sem autorização legal. Em que pese a ausência devinculação do Congresso, tal parecer foi utilizado como argumento central no processo deimpeachment.

No mesmo sentido, mencione-se a recente aprovação, com ressalvas, das contas do GovernoFederal de 2016. Ainda que de caráter meramente opinativo, a repercussão pública das conclusõesdo TCU influencia o ambiente político e alimenta o debate acerca da boa gestão do dinheiro públicopor parte da presidência da República.

Ainda sobre a competência do Tribunal para, respectivamente, apreciar e julgar contas doPresidente da República e de outros administradores de dinheiro público, os incisos V e VI aindapreveem outras duas funções: a de fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais em quea União participe do capital social, de forma direta ou indireta, e, ainda, a aplicação de recursosrepassados pela União para Estados, Distrito Federal ou Municípios.

Em relação às empresas supranacionais, o exemplo típico é o da Usina de Itaipu: trata-se deempresa binacional, constituída nos termos de tratado internacional firmado entre Brasil e Paraguai,da qual a União tem participação no capital social. Sendo assim, poderia haver a fiscalização, peloTribunal de Contas da União, das contas nacionais de tal empresa. O procedimento segundo o qual talfiscalização seria realizada está disciplinado na Instrução Normativa 57/2008, publicada pelopróprio Tribunal, e que, em linhas gerais, estabelece normas de organização e apresentação dosrelatórios de gestão e dos processos de contas da administração pública federal.

Recentemente, o TCU decidiu que o fato de o tratado constitutivo de Itaipu não contemplar oscritérios para o exercício dessa fiscalização não é argumento suficiente para afastar a competênciafiscalizatória. Confira-se:

Ocorre que, diante da eficácia negativa (paralisante) inerente à referida norma constitucional,o tratado constitutivo não poderia proibir peremptoriamente que as contas nacionais dessaempresa fossem fiscalizadas pelo TCU, de tal sorte que, pela mesma razão, a eventual ausênciade critérios para a fiscalização, no âmbito desse tratado, também não pode resultar noafastamento da aludida competência constitucional fiscalizadora.De mais a mais, há notícias de que, de fato, a vertente paraguaia das contas de Itaipu tem sesubmetido à correspondente fiscalização financeira, reforçando, então, a premente necessidadede o TCU dar esse passo adiante, com vistas a atribuir maior eficácia às ações de controlesobre a vertente nacional da aludida empresa6.

Portanto, a despeito da ausência de previsão procedimental expressa no tratado, o TCUmanifestou-se no sentido de sua competência plena para fiscalizar as contas nacionais de empresasupranacional.

No que se refere ao repasse de recursos, a competência do TCU de fiscalizar contas estaduaise municipais decorre do fato de a transferência ser oriunda da União e, portanto, o que se pretende éavaliar a correta aplicação de recursos que, originariamente, pertenciam à União, mas foramrepassados a outras unidades da Federação. Como exemplo, cite-se o acórdão acima mencionado,sobre valores gastos pelo Município de Bacabal, no Estado do Maranhão, com o implemento doPrograma de Erradicação do Trabalho Infantil. Como se está diante de recursos provenientes daUnião, cabe ao Tribunal de Contas da União avaliar a correta aplicação.

Finalmente, quanto a outras atividades de fiscalização realizadas pelo Tribunal, como asinspeções e as auditorias, deve-se destacar, inicialmente, o inciso IV. Esse dispositivo determinaque o Tribunal poderá realizar inspeções e auditorias “nas unidades administrativas dos PoderesLegislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II”. Referidos atospoderão ser realizados por iniciativa própria ou a pedido do Poder Legislativo, genericamentefalando, ou de alguma Comissão Técnica ou de Inquérito, os quais serão informados acerca doresultado dessas auditorias e inspeções, nos termos do inciso VII.

O inciso III do artigo 71 da Constituição inicia outra gama de funções do Tribunal de Contas:aquela relativa à fiscalização da legalidade de atos. Sobre isso, determina que o Tribunal iráapreciar a legalidade da admissão de pessoal, tanto da administração direta quanto indireta e, ainda,da concessão de aposentadorias, reformas e pensões.

Contudo, esse mesmo dispositivo contempla duas exceções. Em relação à legalidade deadmissão de pessoal, ficarão salvas do controle do Tribunal as nomeações para cargos em comissão.Quanto à concessão de aposentadorias, reformas e pensões, não haverá a análise pelo Tribunal deContas, em se tratando de melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do atoconcessório inicial.

Acerca da competência do Tribunal de Contas para apreciar atos de concessãoinicial de aposentadorias, reformas e pensões, cumpre destacar a SúmulaVinculante 3, publicada em 6 de junho de 2007, que afastou a observância docontraditório e ampla defesa nos processos em andamento no Tribunal quetenham por objeto exatamente a avaliação desses benefcios.O teor da Súmula é: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da Uniãoassegu-ram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder

resultar anulação ou revogação de ato administratvo que beneficie ointeressado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessãoinicial de aposentadoria, reforma e pensão”.Ou seja, o Supremo Tribunal Federal reconhece as garantas do contraditório e daampla defesa em todos os processos que corram perante o Tribunal de Contas,desde que haja o risco de perda de benefcio pelo interessado. Porém, essasmesmas garantas não se aplicam diante da apreciação inicial de aposentadoria,reforma ou pensão.O porquê dessa posição está no entendimento do Supremo quanto à naturezadesses atos iniciais de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão: trata-sede atos administratvos complexos, que apenas se materializam após a análise delegalidade feita pelo Tribunal de Contas. Antes dessa apreciação pelo Tribunal,não há que se falar em direito adquirido à aposentadoria, pois o atoconcessório do benefcio ainda não se consolidou e somente se consolidaráuma vez terminada a apreciação da legalidade realizada pelo Tribunal de Contas.Daí se dizer que, antes disso, não há contraditório ou ampla defesa a seremgarantdos, já que não há direito a se defender ou mesmo a se perder. A existênciado direito depende do término da apreciação pelo TCU.Em que pese a edição da súmula vinculante, em alguns casos o STF temdeterminado a garanta do contraditório e da ampla defesa, quando a decisãodenegatória do registro de aposentadorias, reformas e pensões pelo TCU forproferida cinco anos após o gozo do benefcio. Nesses casos, a aplicação dasúmula foi afastada. O fundamento utlizado foi o de que a inércia do órgãofiscalizador cria expectatva ao partcular para o recebimento de verbas de caráteralimentar, e que a denegação do benefcio, por consequência, violaria os princípiosda segurança jurídica, moralidade administratva e razoabilidade.Assim, confira-se ementa do MS 25.116/DF:

MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO.COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NEGATIVA DEREGISTRO A APOSENTADORIA. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA.GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLADEFESA. 1. O impetrante se volta contra o acórdão do TCU, publicado noDiário Oficial da União. Não exatamente contra o IBGE, para que estecomprove o recolhimento das questonadas contribuições previdenciárias.Preliminar de ilegitmidade passiva rejeitada. 2. Infundada alegação de carência

de ação, por ausência de direito líquido e certo. Preliminar que se confundecom o mérito da impetração. 3. A inércia da Corte de Contas, por mais decinco anos, a contar da aposentadoria, consolidou afirmatvamente aexpectatva do ex-servidor quanto ao recebimento de verba de caráteralimentar. Esse aspecto temporal diz intmamente com: a) o princípio dasegurança jurídica, projeção objetva do princípio da dignidade da pessoahumana e elemento conceitual do Estado de Direito; b) a lealdade, um dosconteúdos do princípio consttucional da moralidade administratva (caput do art.37). São de se reconhecer, portanto, certas situações jurídicas subjetvas ante oPoder Público, mormente quando tais situações se formalizam por ato dequalquer das instâncias administratvas desse Poder, como se dá com o atoformal de aposentadoria. 4. A manifestação do órgão consttucional de controleexterno há de se formalizar em tempo que não desborde das pautaselementares da razoabilidade. Todo o Direito Positvo é permeado por essapreocupação com o tempo enquanto figura jurídica, para que sua prolongadapassagem em aberto não opere como fator de séria instabilidade intersubjetvaou mesmo intergrupal. A própria Consttuição Federal de 1988 dá conta deinsttutos que têm no perfazimento de um certo lapso temporal a sua própriarazão de ser. Pelo que existe uma espécie de tempo consttucional médio queresume em si, objetvamente, o desejado critério da razoabilidade. Tempo que éde cinco anos (inciso XXIX do art. 7º e artgos 183 e 191 da CF; bem comoartgo 19 do ADCT). 5. O prazo de cinco anos é de ser aplicado aos processosde contas que tenham por objeto o exame de legalidade dos atos concessivosde aposentadorias, reformas e pensões. Transcorrido in albis o interregnoquinquenal, a contar da aposentadoria, é de se convocar os partcularespara partciparem do processo de seu interesse, a fim de desfrutar dasgarantas consttucionais do contraditório e da ampla defesa (inciso LV doartgo 5º). 6. Segurança concedida.7

No mesmo sentdo, são os acórdãos: MS 26.053 ED/DF, MS 24.781/DF e MS25.403/DF.

Por fim, quanto ao último bloco de atribuições do Tribunal de Contas, destaque-se a realizaçãode atos concretos por parte desse órgão em face da verificação de ilegalidade ou irregularidade noexercício das competências anteriormente estudadas. As providências práticas que o Tribunal podeadotar estão previstas nos incisos VIII a XI do artigo 71.

Em primeiro lugar, nos termos do inciso VIII, poderá o Tribunal aplicar sanções previstas em

6.5.1

•

lei em face de irregularidade ou ilegalidade de despesa pública. Nesse caso, haverá a cobrança demulta proporcional ao dano causado ao Erário, e a decisão nesse sentido terá eficácia de títuloexecutivo, conforme determina o § 3º do artigo 71.

Nesse ponto, a Lei Orgânica do TCU, Lei nº 8.443/1992, em seus artigos 57 e 58 quantificam asmultas aplicáveis pelo tribunal: nos termos do artigo 57, caso o responsável seja julgado em débito,a penalidade será de 100% do dano ao Erário. Já o artigo 58 estabelece um valor fixo para a multa,aplicável a diversas hipóteses – desde “ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulteinjustificado dano ao Erário” (inciso II) até “reincidência no descumprimento de determinação doTribunal” (inciso VII).

Nos termos da jurisprudência unânime do TCU, é possível a aplicação concomitante de ambasas penalidades, sem que isso represente bis in idem. Confira-se, por todos, a ementa do acórdão2.500/2016, proferido pelo Plenário, de relatoria do Ministro Bruno Dantas:

A aplicação de nova multa fundamentada no art. 57 da Lei 8.443/1992 não implica bis in idemem relação a multa anterior baseada no art. 58 da referida Lei, ainda que a conduta reprovadaseja a mesma, pois a causa da nova sanção é a ocorrência de débito, aspecto não contempladona pena anterior, devendo-se, nesse caso, abater da segunda sanção o montante da multaantecedente.

Ao lado da possibilidade de aplicar sanções e, assim, exigir o pagamento de multas, o Tribunalde Contas poderá estabelecer um prazo para que a irregularidade ou a ilegalidade seja sanada,segundo dispõe o inciso IX do artigo 71. Contudo, na hipótese de esse prazo não ser cumprido, oTribunal poderá determinar sua sustação (inciso X), comunicando a decisão à Câmara dos Deputadose ao Senado Federal.

De acordo com os §§ 1º e 2º do artigo 71, caso a irregularidade ou ilegalidade seja referenteà execução de um contrato administrativo, o ato de sustação deverá ser produzido peloCongresso Nacional, que irá solicitar ao Poder Executivo que adote as medidas cabíveis visando àregularização da situação. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo não adotarem medidasvisando sanar a falha detectada pelo Tribunal de Contas, então o Tribunal decidirá a respeito.

Uma última atribuição do Tribunal de Contas está no inciso XI, que confere ao Tribunalcompetência para representar abusos ou irregularidades ao Poder competente.

Esquema. Competência do TCU. Art. 71 e incisos, CR

1. Atividades de FISCALIZAÇÃO em sentido estrito:CONTAS:

JULGAR contas de administradores de dinheiro público. INCISO II

–

•–

–

•

––

•

–

•

–§§

•

––

•

Chefe do Executivo: apreciação das contas. Emissão de parecer prévio.INCISO I

FISCALIZAR contas de:Empresas supranacionais em que a União participe do capital (Ex. Itaipu).INCISO VAplicação de recursos repassados pela União para E, DF ou M. INCISO VI

Inspeções e auditorias:REALIZAR inspeções e auditorias nas unidades administrativas dos PoderesLegislativo, Executivo e Judiciário e administração indireta. Natureza contábil,financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. INCISO IV

Por iniciativa própriaPor iniciativa da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de ComissãoTécnica ou de Inquérito

PRESTAR INFORMAçÕES sobre as auditorias e inspeções realizadas. INCISO VII.Para quem?

Congresso Nacional ou Comissões

2. Sobre a LEGALIDADE DE ATOSAPRECIAR a legalidade de atos de admissão de pessoal(administração direta e indireta) e a concessão de aposentadorias, reformas epensões. INCISO III

Exceções:nomeações para cargos em comissãoconcessão de melhorias posteriores a aposentadoria/reforma/pensão, quenão alterem o fundamento legal do ato concessório

3. Sobre os ATOS CONCRETOS em face de ILEGALIDADE ou IRREGULARIDADEAPLICAR SANÇÕES (lei) em virtude de ilegalidade ou irregularidade de despesa.INCISO VIII

Multa proporcional ao dano ao Erário (lei)Eficácia de título executivo. § 3º

ASSINALAR PRAZO para que o órgão ou entidade adote providências para ocumprimento da lei se houver ilegalidade. INCISO IX.

•

––

§

•

6.6

6.7

SUSTAR A EXECUÇÃO DO ATO IMPUGNADO (se não atendido o prazo). INCISOX

Comunicar a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado FederalCaso seja CONTRATO, o ato de sustação será adotado pelo CongressoNacional, que solicitará ao Executivo as providências cabíveis. § 1º

OMISSÃO DO CONGRESSO OU PODER EXECUTIVO (90 dias): oTribunal decidirá a respeito. § 2º

REPRESENTAR ABUSOS OU IRREGULARIDADES ao Poder competente. INCISOXI

OS TRIBUNAIS DE CONTAS NA LRF

A LRF igualmente trata da fiscalização da gestão do dinheiro público em seu artigo 59, eacresce às finalidades previstas na Constituição algumas outras, tais como a verificação documprimento das metas estabelecidas na LDO, observância de limites e condições para oendividamento e despesas com pessoal, além do controle do destino de recursos obtidos com aalienação de ativos.

Em todos os casos, trata-se de fiscalização mediante o controle interno em que o papel doTribunal de Contas mostra-se relevante na averiguação do cumprimento de todas as normas da LRF.Nesses casos, o Tribunal atua como auxiliar não só do Legislativo, mas, também, como órgãotécnico à disposição dos outros Poderes, na busca pelo maior controle e responsabilidade nagestão do dinheiro público.

Para corroborar com essas afirmações, basta a leitura dos parágrafos do artigo 59 da LRF, queestabelece a competência dos Tribunais de Contas (nesse caso, da União, Estados ou Municípios)não só de alertarem os Poderes ou órgãos referidos no artigo 20 da LRF no caso de excesso degasto com pessoal, endividamento extremo, necessidade de limitação de empenho ou de qualquerindício de irregularidade na gestão orçamentária, mas, igualmente, de verificarem os cálculosrelativos aos limites da despesa com pessoal e o cumprimento das vedações aplicáveis ao BancoCentral do Brasil, nos termos dos artigos 35 e 39 da LRF.

CONTROLE PRIVADO

O controle privado das contas públicas está previsto no artigo 74, § 2º, da Constituição, queestabelece ser possível a “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato” denunciarirregularidades ou ilegalidades ao Tribunal de Contas da União.

6.8

1.

1.

2.3.

4.

2).

A.

B.

C.

D.

Na mesma linha da previsão constitucional, de outro lado, determina o artigo 73-A da LRF,introduzido pela Lei Complementar 131/2009, que referida denúncia pode ser efetivada a qualquerum dos Tribunais de Contas e também ao órgão competente do Ministério Público, na hipótese dedescumprimento das normas da LRF. Segundo a redação do dispositivo:

Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima paradenunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público odescumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar.

Em ambos os casos, trata-se de possibilitar ao cidadão comum que participe da prestação decontas públicas, dando-lhe o ordenamento jurídico poderes para agir na hipótese de mau uso dedinheiro público, o qual, no mais das vezes, é proveniente do pagamento de impostos pela sociedade.É uma maneira, então, de transferir o controle das contas públicas também àqueles que proveemgrande parte da receita dos Estados: os sujeitos passivos do direito tributário.

QUESTÕES

(2013 – CESPE – TCU – AUDITOR FEDERAL DE CONTROLE EXTERNO – ADAPTADA) A propósito do Tribunalde Contas da União (TCU), no que se refere a sua natureza, competência, julgamento e fiscalização, julgue osseguintes, e verifique se as afirmações estão certas ou erradas.

São competências do TCU a análise técnico-jurídica e o julgamento das contas prestadas anualmente pelopresidente da República e a emissão de pareceres gerais. ErradoQualquer cidadão poderá denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU. CertoCompete ao TCU auxiliar o Congresso Nacional a exercer a fiscalização das contas nacionais das empresassupranacionais de cujo capital a União participe, desde que a participação se dê de forma direta. ErradoNo uso de sua função sancionadora, pode o TCU, no caso de ilegalidade, fixar prazo para que o órgão ou entidadeadote providências necessárias ao exato cumprimento da lei. Certo

(2013 – FCC – TCE-SP – AUDITOR DO TRIBUNAL DE CONTAS) O controle externo, a cargo do CongressoNacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete

apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá serelaborado em noventa dias a contar de seu recebimento.julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos daadministração direta e indireta, excluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder PúblicoFederal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízoao erário público.apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administraçãodireta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeaçõespara cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório.realizar, por iniciativa da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito,vedada a iniciativa própria, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e

E.

3.A.

B.

C.

D.

E.

4.

A.

B.

C.

D.

E.

5.

A.B.C.D.E.

6.

A.

B.

C.

patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de formadireta ou indireta, independentemente dos termos do tratado constitutivo.

(2013 – FCC – TCE-SP – AUDITOR DO TRIBUNAL DE CONTAS) É correto afirmar que:o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo permite que a Câmara da Corte decida sobrea inconstitucionalidade de lei ou ato do Poder Público por ocasião do julgamento de qualquer feito.a Súmula 347 do Supremo Tribunal Federal dispõe que o Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições,pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público, mas está – a referida Súmula 347 – comsua subsistência sujeita à reavaliação do Supremo.a questão de inconstitucionalidade incidental a feito sob julgamento de Tribunal de Contas não pode ser suscitadade ofício.a decisão do Tribunal de Contas que conclui pela inconstitucionalidade de lei ou ato do Poder Público impede quea Câmara volte a suscitar novo pronunciamento sobre a mesma matéria.as decisões do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo constarão de resoluções quando se tratar de incidentede inconstitucionalidade.

(2013 – FCC – TRT 1ª REGIÃO – ANALISTA JUDICIÁRIO) A Administração pública submete-se, nas suasatividades típicas, nos termos da lei, ao controle do:

Tribunal de Contas no que concerne ao juízo de oportunidade e conveniência, excluída apreciação deeconomicidade e legalidade, exclusivos do Poder Legislativo.Judiciário, no que concerne aos aspectos de oportunidade e conveniência, e do Legislativo no que concerne aosaspectos de legalidade.Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas, que promove controle de legalidade e economicidade, dentre outrosaspectos, nos termos da lei.Judiciário quanto aos aspectos de legalidade e discricionariedade, e da própria administração, em nível superior,quanto aos aspectos de discricionariedade.Legislativo, no que concerne ao juízo de oportunidade e conveniência, e ao Tribunal de Contas, no que concerne àlegalidade de seus atos.

(2016 – VUNESP – Prefeitura de Mogi das Cruzes – SP – Procurador Jurídico) A fiscalização da gestão fiscalcabe diretamente

ao Ministério Público.ao Poder Legislativo.ao Poder Judiciário.ao Procurador Geral da República.a qualquer cidadão.

(2016 – CESPE – TCE-PR – Analista de Controle – Jurídica) Assinale a opção correta, a respeito da execução doorçamento e da fiscalização financeira e orçamentária.

Conforme o entendimento do STF, as Constituições estaduais podem prever a possibilidade de interposição derecurso para o tribunal de contas do estado contra decisões no processo administrativo tributário.Deverá ser considerada constitucional a norma estadual que incluir entre as competências do tribunal de contaslocal a realização de exame prévio da validade de contratos administrativos.Mesmo que não tenham sido criadas por lei, as sociedades de economia mista sujeitam-se à fiscalização do

D.

E.

7.

A.B.C.

D.

E.

8.

A.

B.

C.

D.

E.

9.

10.

tribunal de contas.Aplica-se o prazo decadencial geral do processo administrativo para a revisão do ato da administração públicaque conceder aposentadoria.Sendo de competência da Controladoria-Geral da União a fiscalização da aplicação de recursos da União emquaisquer entes da Federação, a sua atividade se insere na fiscalização externa.

(2016 – FUNRIO – Prefeitura de Trindade – GO – Procurador Municipal) A respeito da fiscalização contábil,financeira e orçamentária do Município, e do papel dos Tribunais de Contas, é correto afirmar que:

As contas do Prefeito serão julgadas pela Câmara Municipal, sem participação do Tribunal.Têm competência para julgar as contas de Prefeito enquanto ordenador de despesas do Município.Se limita a emitir parecer prévio sobre as contas de Prefeito, enquanto ordenador de despesas do Município, queserão julgadas pela Câmara Municipal.Se limita a emitir parecer prévio sobre as contas de Prefeito, enquanto ordenador de despesas do Município, queserão julgadas pela Assembleia Legislativa.A análise das contas do Prefeito é de competência exclusiva do Tribunal de Contas do Estado, sendoconstitucionalmente vedada a criação de conselho de contas municipais no âmbito do Estado.

(2016 – CESPE – TCE-PR – Auditor) Com base na jurisprudência atual e dominante dos tribunais superiores emmatéria de direito financeiro, assinale a opção correta.

As operações de crédito de ente federado não podem superar as despesas de capital, salvo quando autorizadasmediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa aprovados pelo Poder Legislativo pormaioria absoluta.Excetuada a revisão de aposentadoria, pensão ou reforma, serão assegurados, nos processos perante ostribunais de contas, o contraditório e a ampla defesa sempre que da decisão a ser proferida puder decorrerrevogação ou anulação de ato que tenha beneficiado o interessado.Quando a receita realizada no bimestre sinalizar que não se atingirão as metas fiscais, e o Poder Legislativo nãocumprir tempestivamente a obrigação de limitar empenho e movimentação financeira, o Poder Executivo poderá,substitutivamente, fazê-lo, conforme os critérios fixados pela LDO.Em razão da impossibilidade de se interpretar extensivamente as competências constitucionais e ascompetências do regime jurídico de direito privado que regula as sociedades de economia mista, o TCU não deveabrir fiscalização contra essa espécie empresarial, senão nos casos em que haja fundada suspeita de atosdanosos ao erário.É incompatível com a CF norma de constituição estadual que preveja que as contas prestadas por quemadministra o TCE devam ser apreciadas e julgadas pela assembleia legislativa do estado-membro.

(2015 – CESPE – AGU – Advogado da União) No que diz respeito às sanções previstas na LRF e à prestação deinformações quanto a medidas a serem adotadas nos casos em que fique demonstrado o não cumprimento doslimites fixados nessa lei, julgue o item subsecutivo.A União, como sanção pelo descumprimento do prazo estabelecido para a publicação do RGF, ficará impedida dereceber transferências voluntárias.

Certo Errado

(2015 – UEPA – PGE-PA – Procurador do Estado) Sobre Tomada de Contas Especial, julgue as afirmativas abaixo.

I. Dá-se o nome de Tomada de Contas Especial ao processo que objetiva apurar os fatos, identificar os responsáveis equantificar o dano causado ao Erário, visando ao seu imediato ressarcimento.

B.C.D.E.

11.

A.

B.

C.

D.

E.

12.

A.

B.

C.

D.

E.

13.

II. A Tomada de Contas Especial também tem caráter disciplinar, razão porque dispensa a instauração de sindicânciae/ou processo administrativo disciplinar.

III. A Tomada de Contas Especial pode ser instaurada por ordem do próprio Tribunal de Contas.IV. A instauração da Tomada de Contas Especial no âmbito do Tribunal de Contas prescinde do prévio esgotamentodas providências administrativas pela autoridade competente.

A alternativa que contém todas as afirmativas corretas é: A. I e IVI e IIIIII e IVII e IIIII e IV

(2015 – FCC – TCM-RJ – Procurador da Procuradoria Especial) Revoltado com a aplicação irregular de verbaspúblicas, que foram enviadas pela União ao Município, um italiano, residente no referido Município há mais de doisanos, pretende tomar providências contra as irregularidades.

De acordo com a Constituição Federal, esse estrangeiro tem o direito dedenunciar tais irregularidades ao Tribunal de Contas da União, o qual é competente para fiscalizar a aplicação dasreferidas verbas.colher assinaturas de outros cidadãos e apresentar ao Senado Federal projeto de lei para alterar o procedimentode aplicação de recursos públicos, sendo que tal iniciativa popular exige, no mínimo um por cento do eleitoradonacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores decada um deles.como contribuinte, o italiano poderá questionar a legitimidade das contas, nos termos da lei, no período anual desessenta dias em que as contas ficam à disposição dos contribuintes para exame e apreciação.propor ação popular visando a anulação dos atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, aomeio ambiente e ao patrimônio histórico ou cultural.impetrar mandado de segurança coletivo, para proteger direito líquido e certo da comunidade daquele Município.

(2015 – FCC – TCM-RJ – Procurador da Procuradoria Especial) Recentemente, o Supremo Tribunal Federaldecidiu que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) deverá fornecer as informaçõesreferentes aos contratos formalizados com as empresas privadas, afirmando o relator, Ministro Fux, que “o benefíciode sigilo à empresa é menor do que o benefício da publicidade”. Sobre esse assunto, a Lei de Responsabilidade Fiscal

não faz referência ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) nem ao sigilo decontrato de financiamento em nenhum de seus dispositivos.dispõe que a prestação de contas do BNDES deverá especificar os empréstimos e financiamentos concedidoscom recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras,avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício.determina que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo, inclusive as contas do BNDES, deverãoficar disponíveis, durante sessenta dias, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela suaelaboração, para consulta e apreciação pelos contribuintes, sindicatos e associações.dispõe que a prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional, excluindo os contratosde empréstimos e financiamentos de particulares junto ao BNDES e demais agências financeiras oficiais, tendoem vista o princípio do sigilo bancário, consagrado na Constituição Federal.é omissa e, por esse motivo, a questão foi levada à solução pelo STF, através de ação de inconstitucionalidadepor omissão proposta pelo Presidente da República.

(2015 – FCC – TCM-RJ – Auditor-Substituto de Conselheiro) A escrituração das contas públicas deve obedecer às

A.B.C.D.E.

14.

A.

B.

C.

D.

E.

15.

A.

B.

C.

normas de contabilidade pública. A Lei Complementar nº 101/2000, no entanto, além de reafirmar que essaescrituração deverá obedecer às demais normas de contabilidade pública, ainda determina que sejam observadasnormas de escrituração segundo as quais:

I. as operações de crédito, as inscrições em Restos a Pagar e as demais formas de financiamento ou assunção decompromissos junto a terceiros, deverão ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a variação da dívidapública no período, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de credor.II. as demonstrações contábeis compreenderão, apenas de maneira isolada, as transações e operações de cadaórgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente.

III. a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência, apurando-se, emcaráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa.IV. a demonstração das variações patrimoniais não dará destaque à origem e ao destino dos recursos provenientes daalienação de ativos de pequeno valor, assim definidos em lei complementar específica.

V. as receitas e despesas previdenciárias poderão ser apresentadas em demonstrativos financeiros e orçamentáriosespecíficos.Está correto o que se afirma APENAS em

I, II e V.I e III.II e IV.II e V.III, IV e V.

(2015 – FCC – TCM-GO – Auditor Conselheiro Substituto) No que diz respeito à prestação de contas dos gestoresmunicipais, disciplinada na Lei nº 15.958/2007, essas contas serão consideradas

irregulares sujeitas a regularização, quando comprovado desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicosde pequena monta, justificadamente.regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedades ou qualquer outra falta de natureza formal, ou aindaa prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico que não seja de natureza grave e que não representeinjustificado dano ao erário.irregulares sujeitas a regularização, quando comprovado justificado dano ao erário, decorrente de ato ilegítimo ouantieconômico de pequena monta.regulares com ressalva, quando comprovada infração a ato regulamentar, em especial, de natureza contábil,financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.regulares com ressalva, quando comprovado injustificado dano ao erário, decorrente de ato ilegítimo ouantieconômico de média monta.

(2016 – FCC – Prefeitura de São Luiz – MA – Procurador do Município) A legislação nacional dispõe sobre atransparência da gestão fiscal e determina a produção de uma série de relatórios, demonstrativos, estimativas, planose outras informações que devem ser elaboradas e apresentadas pelo poder público; para permitir o controle da gestãofiscal.Dentre esses documentos, deve ser

elaborado o documento com o conjunto de medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento dedespesas obrigatórias de caráter continuado, para acompanhar o projeto de lei de diretrizes orçamentárias (LDO).elaborada a estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos 5seguintes, para acompanhar medida que promove aumento permanente de receita.elaborado documento que comprove, mediante apresentação de premissas e metodologias de cálculo utilizadas,

D.

E.

16.

A.

B.

C.

D.

E.

17.

A.

B.

C.

D.

18.

19.

A.

a ocorrência de aumento de despesa corrente de caráter continuado, que justifique um aumento permanente dareceita.elaborado parecer demonstrando a relação custo/benefício e o interesse econômico e social, para formalizar opedido de autorização ao Ministério da Fazenda para liquidar dívida pública externa.elaborado o demonstrativo regionalizado do efeito decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios ebenefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, sobre as receitas e despesas, para acompanhar o projetode lei orçamentária anual (LOA).

(2015 – FCC – TCM-RJ – Procurador da Procuradoria Especial) A Lei nº 4.320/1964 refere-se aos controlesinternos e externos da execução orçamentária e dispõe:

O controle da execução orçamentária compreenderá a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação dareceita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; a fidelidade funcional dosagentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos; o cumprimento do programa de trabalhoexpresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.Ao se referir expressamente ao controle externo dispõe que o Poder Executivo exercerá os três tipos de controleda execução orçamentária, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será sempre prévia, sendo vedados os controlesconcomitante e subsequente.As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Judiciário, com Parecer prévio do Tribunal de Contasou órgão equivalente.Quando, no Município não houver Tribunal de Contas ou órgão equivalente, a Câmara de Vereadores poderádesignar qualquer cidadão, contador ou não, para verificar as contas do prefeito e sobre elas emitirem parecer.

(2015 – CS-UFG – AL-GO – Procurador) A Constituição Federal de 1988 previu algumas prerrogativas ao PoderLegislativo que, com o auxílio dos Tribunais de Contas, desempenha importante função de controle do PoderExecutivo. Ao Tribunal de Contas do Estado de Goiás compete:

sustar, de imediato, ato ou contrato administrativo no qual se verifica ilegalidade, devendo comunicar a decisão àAssembleia Legislativa do Estado de Goiás.decidir a respeito da sustação de contrato diante da inércia da Assembleia Legislativa ou do Poder Executivoquando ultrapassado o prazo de 90 (noventa) dias.julgar as contas prestadas anualmente pelo Governador, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado noprazo de 60 (sessenta) dias a contar de seu recebimento e publicado no Diário Oficial do Estado.aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa, as sanções previstas em lei que, quando resultanteem imputação de débito, são de imprescindível inscrição em dívida ativa para cobrança executiva.

(2015 – CESPE – CGE-PI – Auditor Governamental) Acerca das disposições estabelecidas pela Lei deResponsabilidade Fiscal e das hipóteses de controle da execução orçamentária previstas na CF, julgue o item a seguir.Além das hipóteses de controle externo e interno das contas públicas, a CF admite o controle da sociedade civil, que éexercido mediante a formalização de denúncias sobre irregularidades ou ilegalidades ao TCU, a participação naelaboração e discussão das propostas orçamentárias e o acesso às informações referentes às despesas e receitas.

CertoErrado

(2015 – PUC-PR – PGE-PR – Procurador do Estado) Em se tratando de controle da atividade financeira do Estado,assinale a alternativa CORRETA.

O controle interno é sempre subsequente em relação à legalidade dos atos praticados, permi-tindo-se saber

B.

C.

D.

E.

20.

A.

B.

C.

D.

E.

21.

A.

B.

C.

D.

22.

exatamente a que se destinou a despesa pública e seu fundamento legal.Em se tratando de controle externo, o Tribunal de Contas é órgão auxiliar dos três poderes, mas embutido noPoder Executivo, não podendo a matéria por ele julgada ser revista perante o Poder Judiciário, sob pena de ofensaà coisa julgada.Apesar de não ter previsão constitucional, o controle externo consiste no sistema integrado de fiscalização dosTrês Poderes, na missão de autotutela da legalidade e da eficácia da gestão financeira.No que diz respeito ao controle exercido sobre as contas, o Tribunal de Contas tem a incumbência de julgar ascontas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração diretae indireta, mas não as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulteprejuízo ao Erário Público.O conteúdo dos controles sobre despesas públicas concentra-se em torno dos princípios da legalidade, dalegitimidade e da economicidade, inclusive quanto à aplicação das subvenções e renúncia de receitas.

(2017 – FMP Concursos – PGE-AC – Procurador do Estado)Assinale a alternativa CORRETA.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) aplica-se somente à União, mas permite que os Estados eMunicípios a adotem, desde que autorizados pelas respectivas casas legislativas.O projeto de lei orçamentária anual, uma vez aprovado pela Assembleia Legislativa, é soberano perante qualqueroutro diploma que trate do orçamento.No dizer da LC 101/2000, entende-se por empresa controlada aquela que mantém sob estrito controle deresponsabilidade fiscal as suas despesas.A LC 101/2000 admite a substituição de servidores e empregados públicos por contratos de terceirização de mãode obra, desde que considerados estes na despesa total com pessoal.A imunidade é uma das formas de renúncia fiscal, ao lado da isenção e da anistia

(2017 – CESPE – Prefeitura de Belo Horizonte – MG – Procurador Municipal) A respeito das condutas do chefedo Poder Executivo no último ano de mandato, assinale a opção correta à luz do disposto na legislação pertinente.

No último mês do mandato, ao prefeito municipal é vedada a realização de empenho em valor superior aoduodécimo da despesa consignada na LOA, mesmo na hipótese de despesas extraordinárias decorrentes decalamidade pública.É proibida a assunção pelo chefe do Poder Executivo, nos últimos oito meses do mandato, de obrigação dedespesa cuja execução orçamentária não possa ser cumprida integralmente nesse período, ainda queassegurada disponibilidade de caixa para o pagamento em parcelas com vencimento no exercício seguinte.É nulo de pleno direito o ato do qual resulte aumento de despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta diasanteriores ao final do mandato eletivo.Ultrapassado o limite da dívida consolidada do ente federativo ao final do primeiro quadrimestre do último ano deseu mandato, o chefe do Poder Executivo deverá reduzir em um quarto o excedente no quadrimestresubsequente, podendo, para tanto, realizar operação de crédito por antecipação de receita.

(2016 – MPE-PR – MPE-PR – Promotor Substituto) Com base nas seguintes assertivas, assinale a alternativacorreta:I – Apesar de instituir regramento cogente e dispor sobre a nulidade de diversos atos que infrinjam as normas queveicula, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) não contém uma tipologia de naturezapenal.

II – O art. 182, § 3º, da Constituição Federal estabelece que “As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas comprévia e justa indenização em dinheiro”. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) dispõe que

A.B.C.D.E.

23.

A.

B.

C.

D.

E.

24.

A.

B.C.

D.

E.

25.

A.

o não atendimento do referido dispositivo torna nulo de pleno direito o ato de desapropriação, salvo se houver préviodepósito judicial do valor da indenização.III – Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), a realização de operação de créditoentre um ente da Federação e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, é possível desde que vise arefinanciar dívida contraída anteriormente.IV – A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) equipara à operação de crédito a assunção deobrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.

V – Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), salvo se houver cláusula de reversão,é vedado ao Tesouro Nacional adquirir títulos da dívida pública federal existentes na carteira do Banco Central do Brasil.

Estão corretas somente as assertivas I, II e IV;Estão corretas somente as assertivas III e V;Estão corretas somente as assertivas I, III e V;Estão corretas somente as assertivas II e IV;Está correta somente a assertiva I.

(2016 – CESPE – TCE-PR – Analista de Controle – Jurídica) À luz do que dispõe a Lei Complementar n.º 101/2000(Lei de Responsabilidade Fiscal), assinale a opção correta.

A autorização legislativa para a renúncia de receita poderá ser conferida desde que previstas as medidas decompensação durante a vigência da renúncia e demonstrada a ausência de impacto para as metas fixadas.Se um estado ultrapassar o limite com as despesas de pessoal, ficará impedido de receber transferênciasvoluntárias no primeiro bimestre do último ano de mandato do titular do Poder Executivo.Em municípios com menos de cinquenta mil habitantes, a verificação do cumprimento dos limites de despesascom pessoal deve ser feita até trinta dias após o encerramento do exercício financeiro.A estimativa de receita considerada para fins de alteração legislativa será acompanhada de sua demonstraçãoevolutiva dos dois anos anteriores, além da projeção para os três anos seguintes, independentemente dametodologia de cálculo e das premissas utilizadas.A lei veda o repasse correspondente às transferências voluntárias ao ente federado que não inclua na própriagestão fiscal a previsão e a efetiva arrecadação de taxas e contribuições.

(2016 – CESPE – TCE-PR – Analista de Controle – Jurídica) No tocante à disciplina da dívida ativa, assinale aopção correta.

Na apuração da dívida ativa serão incluídos os juros, a multa e os demais encargos estabelecidos em lei, o queconfere à certidão a liquidez e a presunção absoluta de exigibilidade.A cobrança de dívida recairá sobre o responsável tributário apenas quando a empresa for dissolvida regularmente.Não se incluem entre os créditos passíveis de inscrição na dívida ativa da União as dívidas derivadas de cédulasde crédito rural.Não se inclui na dívida ativa não tributária o valor devido à fazenda pública em decorrência da concessãofraudulenta de benefício previdenciário.A cobrança de dívida reconhecida em acórdão do Tribunal de Contas da União torna-se exigível após a inscrição ea emissão da certidão de dívida ativa.

(2017 – IADES – CRF – DF – Analista l – Advogado) Relativamente às previsões contidas na Lei Complementar nº101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, acerca das operações de crédito por antecipação de receita orçamentáriae dos restos a pagar, assinale a alternativa correta.

A inscrição em restos a pagar está vedada no último ano de mandato do presidente, do governador ou do prefeito

B.

C.

D.

E.

26.

A.

B.

C.

D.

E.

27.

A.

B.

D.

E.

28.

A.B.C.D.E.

municipal.As operações de crédito por antecipação de receita orçamentária realizadas por estados ou por municípios serãoefetuadas mediante abertura de crédito na instituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônicopromovido pela instituição financeira oficial de cada um daqueles entes.Somente é permitida a inscrição em restos a pagar a partir do décimo dia do início do exercício, devendo serliquidados até dia 10/12 de cada ano.Na determinação da disponibilidade de caixa para fins de limite de operações de antecipação de receitaorçamentária, serão considerados os encargos e as despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.A realização de operação da mesma natureza, ainda que parcialmente resgatada, impede a realização de novaoperação de antecipação de receita orçamentária.

(2017 – TRF – 2ª Região – TRF – 2ª Região – Juiz Federal Substituto) À luz da Lei Complementar nº 101/2000 (Leide Responsabilidade Fiscal – LRF)), assinale a opção correta:

É vedado a Estados e Municípios – e permitido à União Federal – conceder garantia em operações de créditoexternas.Em regra, instituição financeira que contrate operação de crédito com ente da Federação fica dispensada de exigircomprovação de que a operação atende às condições e limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal.A Caixa Econômica Federal, em razão da proibição de operação de crédito entre instituição financeira estatal e oente da Federação que a controla, está impedida de adquirir títulos da dívida de emissão da União Federal.O Banco Central do Brasil está impedido de comprar diretamente títulos emitidos pela União, salvo pararefinanciar a dívida mobiliária federal que estiver vencendo na sua carteira.É absolutamente vedado ao Tesouro Nacional adquirir títulos da dívida pública federal existentes na carteira doBanco Central do Brasil.

(2016 – IBEG – Prefeitura de Teixeira de Freitas – BA – Procurador Municipal) Em relação às normas de DireitoFinanceiro, em especial as de despesas públicas, é incorreto dizer:

Restos a Pagar são as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se asprocessadas das não processadas, sendo que “processadas” são as despesas inscritas em restos a pagar,liquidadas e não pagas, e “não processadas” as despesas empenhadas e não liquidadas.A liquidação de despesa, segundo os ditames da Lei 4.320/64, consiste na quitação da despesa. C. ODemonstrativo dos Restos a Pagar é parte integrante do Relatório de Gestão Fiscal e deve ser elaborado somenteno último quadrimestre do ano.A liquidação de despesa, segundo os ditames da Lei 4.320/64, consiste na verificação do direito adquirido pelocredor.Empenho de despesa é o ato pelo qual a autoridade cria para o Estado a obrigação de pagamento pendente ounão.

(2016 – FGV – MRE – Oficial de Chancelaria) Os restos a pagar são despesas que não completaram todos osestágios da execução orçamentária até o encerramento de um exercício financeiro. De acordo com as disposições daLei de Responsabilidade Fiscal, os restos a pagar:

devem ser inscritos com suficiente disponibilidade de caixa;devem ser cancelados, caso não sejam processados no exercício seguinte;não podem ser inscritos no último ano de mandato;podem ser inscritos à conta de despesas de exercícios anteriores;podem ser processados em regime de adiantamento.

29.

B.C.D.E.

30.

A.

B.

C.

D.

E.

1

2

3

4

5

6

7

(2014 – VUNESP – Câmara Municipal de Sertãozinho – SP – Procurador Jurídico Legislativo) As despesasempenhadas, distinguindo-se as processadas das não processadas, mas não pagas até 31 de dezembro, de acordocom a Lei Geral do Orçamento, são consideradas A. refinanciamento de dívida.

contraprestação de garantia.operação de crédito.compromisso financeiro.restos a pagar.

(2014 – MPE-PR – MPE-PR – Promotor) Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), assinale aalternativa incorreta:

Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou atoadministrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a doisexercícios;Os Municípios não poderão contribuir para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação,mesmo que exista autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual;A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits depessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizesorçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais;Na concessão de crédito por ente da Federação a pessoa física, ou jurídica que não esteja sob seu controle diretoou indireto, os encargos financeiros, comissões e despesas congêneres não serão inferiores aos definidos em leiou ao custo de captação;Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetivaarrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

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CAPÍTULO 1 –

CAPÍTULO 2 –

CAPÍTULO 3 –

Gabarito

A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO COMO NÚCLEO DO DIREITOFINANCEIRO: O BALANÇO ENTRE RECEITAS E DESPESA

1. Certo 2. D 3. E 4. D

5. B 6. Errado 7. Certo 8. D

9. A 10. Certo 11. Certo 12. Errado

13. B 14. E 15. B 16. C

17. A 18. C 19. E

PRIMEIRO PASSO NO DETALHAMENTO DA ATIVIDADE FINANCEIRA:O ESTUDO DO ORÇAMENTO PÚBLICO

1. A 2. B 3. E 4. D

5. B 6. D 7. A 8. D

9. B 10. C 11. C 12. D

13. A 14. E 15. E 16. Errado

17. D 18. A 19. C 20. C

21. D 22. A 23. A 24. A

25. C 26. E 27. B 28. B

29. A 30. E 31. A 32. B

SEGUNDO PASSO NO DETALHAMENTO DA ATIVIDADE FINANCEIRA:A COMPREENSÃO DA DISCIPLINA DAS RECEITAS E DESPESASPÚBLICAS

1. B 2. B 3. A 4. Certo

5. D 6. D 7. C 8. C

9. A 10. B 11. A 12. B

CAPÍTULO 4 –

CAPÍTULO 5 –

CAPÍTULO 6 –

13. C 14. E 15. B 16. A

17. A 18. B 19. D 20. C

21. E 22. A 23. E 24. C

25. C 26. Errado 27. B 28. D

29. D 30. A 31. D 32. A

33. B

ENTRE RECEITAS E DESPESAS: A QUESTÃO DO ENDIVIDAMENTOPÚBLICO

1. C 2. A 3. C 4. E

5. D 6. A 7. B 8. D

9. A 10. D 11. Errado 12. D

13. E 14. C 15. E 16. E

17. B 18. A 19. C 20. C

21. C 22. B

PRECATÓRIOS

1. A 2. A 3. Errado 4. B

5. C 6. D 7. D 8. E

CONTROLE DA ATIVIDADE FINANCEIRA

1. Errado2. Certo3. Errado4. Certo

2. C 3. B 4. C

5. B 6. C 7. B 8. A

9. Errado 10. B 11. C 12. B

13. B 14. B 15. E 16. A

17. B 18. Certo 19. E 20. D

21. C 22. A 23. B 24. D

25. E 26. D 27. B 28. A

29. E 30. B