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MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AOTRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE GOIÁS
PROCURADOR DE CONTAS FERNANDO DOS SANTOS CARNEIROPraça Cívica n. 332, Goiânia - GO – Tel.: (062) 3201-7395
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE GOIÁS.
URGENTE/LIMINAR
O MINISTÉRIO PÚBLICO CONTAS JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO DE GOIÁS – MPC-TCE/GO, órgão de estatura constitucional, previsto nos artigos 130
da Constituição Federal de 1988, e 28, § 7º, da Constituição do Estado de Goiás, com sede na
Praça dr. Pedro Ludovico Teixeira, nº 332, Centro, Goiânia, Goiás, CEP 74.003-010, por meio
de seu Procurador de Contas FERNANDO DOS SANTOS CARNEIRO (doc. 01), subscritor, vem,
respeitosamente, perante Vossa Excelência, nos termos dos artigos 5º, incisos XXXIII, LXIX,
LXXVIII e § 1º, da CF/88; 46, VIII, o, da CE-GO, e dos artigos 1º e ss. da Lei nº 12.016/09,
impetrar
MANDADO DE SEGURANÇA, COM PEDIDO LIMINAR
em face de ilegalidade perpetrada pelo Excelentíssimo PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE
CONTAS DO ESTADO DE GOIÁS, Conselheiro EDSON JOSÉ FERRARI, com endereço funcional
na Praça dr. Pedro Ludovico Teixeira, nº 332, Centro, Goiânia, Goiás, CEP 74.003-010, órgão
integrante do ESTADO DE GOIÁS, pessoa jurídica de direito público interno, pelas razões de
fato e de direito a seguir expostas.
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RESUMO:
O MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS (MPC) impetra Mandado de Segurança
contra decisão do PRESIDENTE DO TCE-GO, EDSON JOSÉ FERRARI, que denegou acesso à
informação.
No pedido do MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS de acesso à informação
encaminhado, por meio do Ofício nº 055/2012/GABPFSC, de 11 de outubro de 2012, ao
PRESIDENTE DO TCE-GO, foram solicitadas/requeridas informações acerca dos servidores da
Corte de Contas (auditores, conselheiros, procuradores e servidores), especialmente quanto
aos nomes, natureza e detalhamento dos cargos eles ocupados, forma de ingresso, descrição
das vantagens in natura percebidas, valores remuneratórios brutos individualizados, período
aquisitivo de férias, conversão em pecúnia das férias não gozadas, individualização dos
servidores cedidos a outros órgãos, comprovação dos requisitos da idoneidade moral, da
reputação ilibada e da notoriedade de conhecimentos exigidos dos auditores, conselheiros e
procuradores; relação nominal dos ocupantes de cargos em comissão no TCE-GO e
identificação de parentesco.
Para essa solicitação, o MPC fundou-se em seu poder-dever de fiscalizar atos da
Administração Pública e no direito fundamental e legal de acesso à informação (art. 5º, XXXIII,
da CF/88 e Lei nº 12.527/11).
Ao denegar o acesso à informação, o PRESIDENTE DO TCE-GO argumentou a
ausência de diretriz, no Estado de Goiás, para viabilizar o acesso às informações pretendidas;
a inexistência de autorização expressa pela lei de acesso à informação; a falta de
embasamento legal para dar publicidade aos dados solicitados e a existência de liminar de juiz
de direito a impedir o PRESIDENTE DO TCE-GO de fornecer informações financeiras dos
servidores da Corte de Contas.
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No writ, argumenta-se, na questão processual, a inocorrência de decadência; a
legitimidade ativa do MPC, detentor de capacidade processual para defender prerrogativas e
direitos próprios, embora órgão público despersonalizado; a legitimidade passiva do
PRESIDENTE DO TCE-GO, porquanto autor da decisão denegatória de acesso à informação; a
competência do TJ-GO para conhecer de mandado de segurança impetrado contra atos do
PRESIDENTE DO TCE-GO.
No que tange ao mérito, assevera-se a existência de direito líquido e certo,
consubstanciado em seu poder-dever de requisitar/solicitar informações e documentos às
autoridades e pessoas sujeitas à jurisdição do TCE-GO, e no direito de acesso à informação e
documentos, conforme art. 5º, XXXIII, da CF/88 e Lei nº 12.527/11.
Para isso, refutam-se o argumento de ausência de diretriz, no Estado de Goiás,
para viabilizar o acesso às informações pretendidas, forte em que a diretriz é a própria Lei de
Acesso à Informação (Lei nº 12.527/11); o argumento de inexistência de autorização expressa
pela lei de acesso à informação, forte em que o acesso à informação consubstancia direito
fundamental, que possui aplicabilidade imediata, conforme prescrito no § 1º do artigo 5º da
CF/88; o argumento da falta de embasamento legal para dar publicidade aos dados
solicitados, forte em que a Lei nº 12.527/11 é o fundamento legal e que seu artigo 3º, inciso I,
prescreve ser a publicidade regra, não exceção; e o argumento de existência de liminar de juiz
de direito a impedir o PRESIDENTE DO TCE-GO de fornecer informações financeiras dos
servidores da Corte de Contas, forte em que a competência para julgar Mandado de
Segurança contra ato do PRESIDENTE DO TCE-GO é do Tribunal de Justiça, e não de juiz de
direito, em consonância com o que preceitua o artigo 46, inc. VIII, alínea o, da Constituição do
Estado de Goiás.
Defende-se, ainda, o entendimento de que os argumentos apresentados pelo
PRESIDENTE DO TCE-GO desconsideram os princípios constitucionais da segurança jurídica, da
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boa-fé e da confiança legítima (emanações do caput do art. 5º da CF/88); colidem com a
teoria dos motivos determinantes, porquanto páginas eletrônicas do próprio TCE-GO, bem
como sua Resolução Normativa nº 004/2012, preceituam e normatizam o acesso à informação
na Corte de Contas, revelando, por isso, comportamento contraditório ilegal (nemo potest
venire contra factum proprium).
Dentre doutrina e jurisprudência, colaciona-se, notadamente, no presente
Mandado de Segurança, julgados do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que “A
prevalência do princípio da publicidade administrativa outra coisa não é senão um dos mais
altaneiros modos de concretizar a República enquanto forma de governo” (SS 630/RS; SL
623/DF e Tutela Antecipada na ACO 1993/DF).
Ao final, pede-se liminar e, após o trâmite legal, a confirmação da segurança.
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I – DOS FATOS
O MPC-TCE/GO, presentado pelo Procurador FERNANDO DOS SANTOS
CARNEIRO, encaminhou o Ofício nº 055/2012/GABPFSC, de 11 de outubro de 2012, ao
PRESIDENTE DO TCE-GO, EDSON JOSÉ FERRARI, solicitando-lhe informações com base na LEI
DE ACESSO À INFORMAÇÃO (Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011), do seguinte teor
(doc. 02):
“Com fulcro na Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011), notadamente nos artigos 4º, 5º, 6º, 7º, 10 e 11, solicito a Vossa Excelência o acesso às seguintes informações:
EM RELAÇÃO AOS AUDITORES, CONSELHEIROS, PROCURADORES E SERVIDORES DO TCE-GO
a) Relação nominal de todos os servidores (efetivos, comissionados, ocupantes de funções gratificadas e terceirizados), auditores, procuradores e conselheiros, em atividade e aposentados, especificando o cargo ocupado, a respectiva data de nomeação no cargo/função atual e a lotação atual, indicando-se o Diário Oficial do Estado de Goiás em que publicados os atos de nomeação e/ou assemelhados;b) Os correlatos valores brutos --- de forma individualizada --- recebidos mensalmente pelos auditores, conselheiros, procuradores e servidores do TCE-GO, em virtude do exercício do cargo/função, discriminando a composição de cada parcela vencimental (subsídios, vencimentos, remuneração, gratificações, abonos, vantagens e demais verbas, indenizatórias ou não, inclusive eventuais verbas de representação) e o fundamento legal que autoriza o pagamento de cada parcela;c) As vantagens recebidas in natura pelos servidores (efetivos, comissionados, ocupantes de funções gratificadas e terceirizados), auditores, procuradores e conselheiros, em atividade e aposentados, tais como, combustível, telefones celulares, carro oficial etc., especificando-se quantitativos, periodicidade e fundamento legal;d) Relação nominal de todos os servidores (efetivos, comissionados, ocupantes de funções gratificadas e terceirizados), auditores, procuradores e conselheiros, em atividade e aposentados, que, por qualquer motivo, estejam recebendo acima do valor mensal do subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal, indicando o nome do beneficiário, o montante recebido, o fundamento legal e, se houver, o processo --- administrativo ou judicial --- que autoriza o pagamento acima do teto constitucional;
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e) O período aquisitivo de férias de cada Auditor, Procurador e Conselheiro, e o respectivo gozo, nos últimos 05 (cinco) anos, bem assim se houve em algum momento conversão dessas férias em pecúnia, indicando, em todo e qualquer caso, o número do processo, a natureza do pagamento --- se remuneratória ou indenizatória ---, o respectivo fundamento legal para essa conversão e os valores individualmente recebidos;f) A relação nominal de todos os servidores do TCE/GO cedidos a outros órgãos, indicando quem arca com o ônus (TCE/GO ou órgão beneficiário), o interesse público atendido com a cessão, a data desde a primeira cessão e a data da publicação desses atos no DOE-GO;g) A relação nominal dos servidores ocupantes de cargos públicos em comissão do TCE/GO, indicando a data em que foi publicado o ato de nomeação no DOE-GO e o grau de relação de parentesco, se existente, com Auditores, Conselheiros, Procuradores e Servidores da Corte de Contas, Governador do Estado, Juízes e Desembargadores, Membros do Ministério Público, Secretários de Estado, Deputados e Vereadores;h) Se há documentação de todos os Auditores, Conselheiros e Procuradores no TCE/GO, comprobatória da idoneidade moral, da reputação ilibada e de notórios conhecimentos, conforme exigência constitucional dos incisos II, III e IV, do artigo 28 da Constituição do Estado de Goiás.
É de se esclarecer que as informações aqui solicitadas são públicas e, por isso, nos termos do inciso XXXIII do artigo 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal e do artigo 5º da Lei nº 12.527/11 é “dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão”.
Na linha de entendimento acima, é que os Conselhos Nacionais de Justiça e do Ministério Público regulamentaram as publicações de boa parte dos dados que acima se pedem (respectivamente, Resoluções 151/12 e 89/12) --- que de há muito deveriam fazer parte da transparência ativa do órgão, especialmente daquele que é incumbido constitucionalmente de fiscalizar toda a Administração Pública ---, sendo que tanto o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás e o Ministério Público do Estado de Goiás cumprem-nas integralmente.
É certo que essa Corte de Contas, quando quer, sabe ser paradigmaticamente transparente, como bem demonstra a página eletrônica intitulada “NOVA SEDE ADMINISTRATIVA DO TCE-GO” (http://www.tce.go.gov.br/novasede/downloads.aspx?cid=2169&webpai=2128). Todavia, a transparência é um dever da Administração Pública, não um ato voluntarista do gestor de plantão, razão pela qual a transparência
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deve se estender por todos os seus atos e procedimentos, e não somente por aqueles que ele deseja divulgar.
Assim, certo que essa Corte de Contas não permanecerá na escuridão --- pois a publicidade é a regra, o sigilo, exceção --- e que não haverá obstáculo ao fornecimento de dados públicos ao Ministério Público de Contas, aguardo as informações acima solicitadas, no prazo legal.”
Recebido referido ofício pelo PRESIDENTE DO TCE-GO, este o encaminhou à
Diretoria Jurídica do órgão, que, conforme Parecer nº 336/2012 (doc. 03), se manifestou “pela
impossibilidade de atender a presente solicitação, ante a ausência de respaldo legal e em função da
determinação judicial proibindo a veiculação das informações requeridas”.
Ato contínuo, o PRESIDENTE DO TCE-GO comunicou ao MPC-TCE-GO, por meio
do Ofício nº 0457, de 13 de novembro de 2012, o acolhimento do referido Parecer nº
336/2012, razão pela qual “deixa(ou) de atender à solicitação contida nos ofícios acima” (doc.
03)1.
E contra essa decisão denegatória de acesso a informações públicas ---
veiculada no Ofício nº 0457, de 13 de novembro de 2012, do PRESIDENTE DO TCE-GO --- é
que ora se impetra o presente Mandado de Segurança.
1 A referência a “ofícios” no plural se deve ao fato de o Presidente do TCE-GO referir-se aos Ofícios nº 055 e 053 (doc. 02), ambos de 11 de outubro de 2012 e com idêntico teor. Aquele foi dirigido ao próprio Presidente; este, de n º 053, ao Conselheiro Corregedor-Geral. Não obstante isso, o Presidente do TCE-GO respondeu aos dois, como se pode ver do teor do Ofício nº 0457, de 13 de novembro de 2012.
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II – DO DIREITO
1 - DO PRAZO DECADENCIAL
De acordo com o artigo 23 da Lei do Mandado de Segurança (Lei nº 12.016/09),
o direito de impetração extingue-se após 120 (cento e vinte) dias, “contados da ciência, pelo
interessado, do ato impugnado”.
In casu, o Ofício nº 457, de 13 de novembro de 2012, da Presidência do TCE-GO
(doc. 03), é que deu ciência ao impetrante da decisão denegatória de acesso à informação,
razão pela qual aí se iniciou o cômputo do prazo decadencial, que se expirará somente em 13
de março de 2013.
Destarte, não tendo transcorrido o prazo legal de 120 (cento e vinte dias),
inocorrente a decadência.
2 – DA LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSUM DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
Apesar da timidez constitucional no tratamento dispensado ao Ministério
Público de Contas (MPC), o art. 130 da CF/88 delineou as garantias asseguradas aos seus
membros, dispondo o seguinte:
“Art. 130. Aos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura.” (Destacou-se).
Por força do supracitado dispositivo, o § 1º do art. 127 da Carta Republicana, ao
estabelecer a independência funcional, alcançou o parquet especializado.
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Tal prerrogativa garante ao membro ministerial uma atuação emancipada de
quaisquer ingerências ou repressões, repelindo constrangimentos, censuras e imposições,
interna e externa corporis, em face das importantes atribuições exercidas.
Neste espeque, a mens legislatoris do constituinte privilegiou a tutela dos altos
interesses velados pela instituição, ao conceder independência funcional aos membros do
Ministério Público de Contas, imunizando-os de desvirtuadas influências no exercício de sua
atividade finalística.
O munus atribuído ao Ministério Público Especializado, prescrito no Regimento
Interno do Tribunal de Contas do Estado de Goiás – Resolução Normativa nº 22, de 04 de
setembro de 2008 – açambarca as seguintes atuações:
“Art. 63. Compete à Procuradoria-Geral de Contas, em sua missão de guarda da lei e fiscal de sua execução, além de outras estabelecidas neste Regimento, as seguintes atribuições: (...)VI – promover a defesa dos interesses do erário; VII – zelar pelo efetivo respeito da execução orçamentária, contábil, financeira, operacional e patrimonial do Estado e dos órgãos e entidades da Administração Pública, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia das receitas”.
Neste sentido, pretende-se neste mandamus a anulação do ato emanado pela
autoridade coatora – Presidente do TCE/GO – que inviabilizou a atuação institucional do
Ministério Público Especial, de cunho fiscalizatório, para que as informações e os dados
pleiteados na tratada solicitação sejam fornecidos ao impetrante e disponibilizados na rede
mundial de computadores (Internet).
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É de se frisar que o Ministério Público de Contas solicitou as informações ao
Presidente do TCE-GO valendo-se de dois fundamentos autônomos e suficientes: (a) poder-
dever de requisição e (b) direito de acesso à informação.
Conquanto ente despersonalizado, vem a juízo o MPC defender, em nome
próprio, suas prerrogativas e seus direitos, denominados também de direitos-função,
ilegalmente violados pela autoridade coatora.
Por tais razões, seja sob a ótica da defesa de um poder-dever ou de direito
subjetivo, o Ministério Público de Contas detém legitimidade para se valer do mandado de
segurança, a fim de salvaguardar sua atuação funcional e suas atribuições ministeriais.
Conforme lecionava Hely Lopes Meirelles, em festejada obra, é perfeitamente
possível a órgãos públicos despersonalizados a atuação em juízo para defender a atuação
funcional e atribuições institucionais, nestes termos:
“Não só pessoas físicas e jurídicas podem utilizar-se e ser passíveis de mandado de segurança, como também os órgãos públicos despersonalizados, mas dotados de capacidade processual, como as Chefias dos Executivos, as Presidências das Mesas dos Legislativos, os Fundos Financeiros, as Comissões Autônomas, as Superintendências de Serviços e demais órgãos da Administração centralizada ou descentralizada que tenham prerrogativas ou direitos próprios a defender.(...)O essencial para a impetração é que o impetrante – pessoa física ou jurídica, órgão público ou universalidade legal – tenha prerrogativa ou direito próprio ou coletivo a defender e que esse direito se apresente líquido e certo ante o ato impugnado.Quanto aos órgãos públicos, despersonalizados mas com prerrogativas próprias (Mesa das Câmaras Legislativas, Presidências de Tribunais, Chefias de Executivo e de Ministério Público, Presidências de Comissões Autônomas etc.), a jurisprudência é uniforme no reconhecimento de sua legitimidade ativa e passiva para mandado de segurança (não para ações comuns), restrito à atuação funcional e em defesa de suas atribuições institucionais ” .2
2 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança. 25ª ed. atual. comp.. São Paulo: Malheiros, 2003.
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Comungando deste entendimento, a jurisprudência pátria tem reconhecido
amplamente a legitimidade ativa e passiva para o mandado de segurança aos órgãos públicos
despersonalizados, mas dotados de prerrogativas próprias, tais como: Mesas das Câmaras
Legislativas, Presidências de Tribunais, Chefias de Executivo e de Ministério Público,
Presidências de Comissões Autônomas etc., desde que a utilização do mandamus seja restrita
à sua atuação funcional e em defesa de suas atribuições institucionais.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça corrobora o entendimento
exposto a respeito da matéria:
“O Município tem personalidade jurídica e a Câmara de Vereadores ‘personalidade judiciária’ (capacidade processual) para a defesa dos seus interesses e prerrogativas institucionais. Porém, afetados os direitos do Município e inerte o Executivo (Prefeito), no caso concreto, influindo fortemente os chamados direitos-função (impondo deveres), existente causa concreta e atual, afetados os direitos do Município, manifesta-se o direito subjetivo público, seja ordinariamente ou supletiva extraordinária, legitimando-se ativamente ad causam a Câmara Municipal para impetrar segurança”. (RMS 10.339/PR, 1ª Turma, STJ, Rel. Min. Milton Luiz Pereira, j. 06.04.00. Grifado.) (doc. 04).
Da mesma forma se posicionou o Supremo Tribunal Federal, quando instado a
se manifestar a respeito da temática, firmando o seguinte entendimento:
“I. MANDADO DE SEGURANÇA: LEGITIMAÇÃO ATIVA DO PROCURADOR-GERAL DA REPUBLICA PARA IMPUGNAR ATOS DO PRESIDENTE DA REPUBLICA QUE ENTENDE PRATICADOS COM USURPAÇÃO DE SUA PROPRIA COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL E OFENSIVOS DA AUTONOMIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO: ANALISE DOUTRINARIA E REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA. 1. A LEGITIMIDADE AD CAUSAM NO MANDADO DE SEGURANÇA PRESSUPOE QUE O IMPETRANTE SE AFIRME TITULAR DE UM DIREITO
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SUBJETIVO PRÓPRIO, VIOLADO OU AMEACADO POR ATO DE AUTORIDADE; NO ENTANTO, SEGUNDO ASSENTADO PELA DOUTRINA MAIS AUTORIZADA (CF. JELLINEK, MALBERG, DUGUIT, DABIN, SANTI ROMANO), ENTRE OS DIREITOS PUBLICOS SUBJETIVOS, INCLUEM-SE OS CHAMADOS DIREITOS-FUNÇÃO, QUE TEM POR OBJETO A POSSE E O EXERCÍCIO DA FUNÇÃO PÚBLICA PELO TITULAR QUE A DETENHA, EM TODA A EXTENSAO DAS COMPETENCIAS E PRERROGATIVAS QUE A SUBSTANTIVEM: INCENSURAVEL, POIS, A JURISPRUDÊNCIA BRASILEIRA, QUANDO RECONHECE A LEGITIMAÇÃO DO TITULAR DE UMA FUNÇÃO PÚBLICA PARA REQUERER SEGURANÇA CONTRA ATO DO DETENTOR DE OUTRA, TENDENTE A OBSTAR OU USURPAR O EXERCÍCIO DA INTEGRALIDADE DE SEUS PODERES OU COMPETENCIAS: A SOLUÇÃO NEGATIVA IMPORTARIA EM "SUBTRAIR DA APRECIAÇÃO DO PODER JUDICIARIO LESÃO OU AMEAÇA DE DIREITO". 2. A JURISPRUDÊNCIA - COM AMPLO RESPALDO DOUTRINARIO (V.G., VICTOR NUNES, MEIRELLES, BUZAID) - TEM RECONHECIDO A CAPACIDADE OU "PERSONALIDADE JUDICIÁRIA" DE ÓRGÃOS COLETIVOS NÃO PERSONALIZADOS E A PROPRIEDADE DO MANDADO DE SEGURANÇA PARA A DEFESA DO EXERCÍCIO DE SUAS COMPETENCIAS E DO GOZO DE SUAS PRERROGATIVAS. 3. NÃO OBSTANTE DESPIDO DE PERSONALIDADE JURÍDICA, PORQUE É ÓRGÃO OU COMPLEXO DE ÓRGÃOS ESTATAIS, A CAPACIDADE OU PERSONALIDADE JUDICIÁRIA DO MINISTÉRIO LHE É INERENTE - PORQUE INSTRUMENTO ESSENCIAL DE SUA ATUAÇÃO - E NÃO SE PODE DISSOLVER NA PERSONALIDADE JURÍDICA DO ESTADO, TANTO QUE A ELE FREQUENTEMENTE SE CONTRAPOE EM JUÍZO; SE, PARA A DEFESA DE SUAS ATRIBUIÇÕES FINALISTICAS, OS TRIBUNAIS TEM ASSENTADO O CABIMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA, ESTE IGUALMENTE DEVE SER POSTO A SERVIÇO DA SALVAGUARDA DOS PREDICADOS DA AUTONOMIA E DA INDEPENDÊNCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO, QUE CONSTITUEM, NA CONSTITUIÇÃO, MEIOS NECESSARIOS AO BOM DESEMPENHO DE SUAS FUNÇÕES INSTITUCIONAIS. 4. LEGITIMAÇÃO DO PROCURADOR-GERAL DA REPUBLICA E ADMISSIBILIDADE DO MANDADO DE SEGURANÇA RECONHECIDAS, NO CASO, POR UNANIMIDADE DE VOTOS. (...) 10. DEFERIMENTO PARCIAL DO MS 21.239, IMPETRADO PELO PROCURADOR-GERAL DA REPUBLICA, PARA DECLARAR NULA A NOMEAÇÃO DO LITISCONSORTE PASSIVO, JULGANDO-SE PREJUDICADO, EM CONSEQUENCIA, O MS 21.243, REQUERIDO PELO ÚLTIMO. (MS 21239, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, julgado em 05.06.1991, DJ 23-04-1993 PP-06920 Ement Vol-01700-02 PP-00237). (Doc. 05).
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Mais recentemente, o Supremo Tribunal Federal reafirmou essa jurisprudência,
admitindo o uso do mandado de segurança por entes despersonalizados, em defesa de suas
atribuições e atuação institucionais violadas por outra autoridade, in verbis:
“AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. PERCEBIMENTO DE GRATIFICAÇÃO. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL PARA ATACAR ATO DO CNMP. DEFESA DAS SUAS ATRIBUIÇÕES FUNCIONAIS NÃO CARACTERIZADA. DIREITO INDIVIDUAL DOS MEMBROS DA INSTITUIÇÃO QUE COMPÕEM O ÓRGÃO ESPECIAL E O CONSELHO SUPERIOR, CUJA DEFESA COMPETE EXCLUSIVAMENTE A ESTES. AGRAVO DESPROVIDO. I – A legitimidade do Ministério Público para interpor mandado de segurança na qualidade de órgão público despersonalizado, deve ser restrito à defesa de sua atuação funcional e de suas atribuições institucionais. Precedentes. II - No caso, trata-se de direito individual dos membros da instituição que participam de órgãos colegiados, que não pode ser defendido pelo Ministério Público, enquanto instituição. III – Agravo regimental a que se nega provimento”. (MS 30717 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, julgado em 27.09.2011, Processo Eletrônico DJe-195 Divulg 10.10.2011 Publ. 11.10.2011 RJTJRS v. 47, n. 283, 2012, p. 48-52. Grifo nosso.). (Doc. 06).
Cabe esclarecer que, quanto à defesa de atribuições e funções próprias, apenas
o Ministério Público de Contas é legitimado a atuar, tendo em vista que os elementos que
busca colher destinam-se a sua atuação institucional perante o próprio Tribunal de Contas.
Essa atuação junto às Cortes de Contas é exclusiva dos Membros do MP de Contas , sendo
vedado, inclusive, aos Membros do Ministério Público Estadual atuar nesse foro específico –
Tribunal de Contas , conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. DISPOSITIVO SEGUNDO O QUAL OS PROCURADORES DA FAZENDA JUNTO
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AO TRIBUNAL DE CONTAS EXERCERÃO AS FUNÇÕES DO MINISTÉRIO PÚBLICO. INADMISSIBILIDADE. PARQUET ESPECIAL CUJOS MEMBROS INTEGRAM CARREIRA AUTÔNOMA. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. I. O art. 73, § 2º, I, da Constituição Federal, prevê a existência de um Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, estendendo, no art. 130 da mesma Carta, aos membros daquele órgão os direitos, vedações e a forma de investidura atinentes ao Parquet comum. II. Dispositivo impugnado que contraria o disposto nos arts. 37, II, e 129, § 3º, e 130 da Constituição Federal, que configuram "clausula de garantia" para a atuação independente do Parquet especial junto aos Tribunais de Contas. III. Trata-se de modelo jurídico heterônomo estabelecido pela própria Carta Federal que possui estrutura própria de maneira a assegurar a mais ampla autonomia a seus integrantes. IV - Inadmissibilidade de transmigração para o Ministério Público especial de membros de outras carreiras. V. Ação julgada procedente”. (ADI 328, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 2.2.2009, DJe-043 DIVULG 5.3.2009 PUBLIC 6.3.2009). (Doc. 07).
“DIREITO CONSTITUCIONAL. MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AOS TRIBUNAIS DE CONTAS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DA EXPRESSÃO "AO TRIBUNAL DE CONTAS E", CONSTANTE DO ART. 124 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, QUE DISPÕE: "ART. 124. O MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS E DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA MILITAR SERÁ EXERCIDO POR PROCURADOR DE JUSTIÇA INTEGRANTE DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL". ALEGAÇÃO DE QUE SUA INCLUSÃO, NO TEXTO, IMPLICA VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 128, § 5º, INCISO II, ALÍNEA "d", 129, § 3º, e 130, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. A norma em questão atribui a Procurador de Justiça, integrante do Ministério Público do Estado, o exercício de funções junto ao respectivo Tribunal de Contas. 2. Tais funções competem, porém, ao Ministério Público especial, que atua junto à Corte de Contas, nos termos dos artigos 25 e 130 da Constituição Federal. 3. Precedentes. 4. Ação Direta julgada procedente, declarando o S.T.F. a inconstitucionalidade da expressão "ao Tribunal de Contas e", constante do art. 124 da Constituição do Estado de Minas Gerais. 5. Plenário. Decisão unânime”. (ADI 2068, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, julgado em 3.4.2003, DJ 16.5.2003. Grifo nosso). (doc. 08).
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Destarte, tratando-se de violação de prerrogativa e de direito intimamente
ligado à atuação funcional própria e exclusiva do Ministério Público de Contas, e consistindo a
ilegal e inconstitucional decisão denegatória de acesso à informação por parte do Presidente
do TCE-GO em desrespeito às atribuições e ao exercício do munus público inerente ao Parquet
de Contas, apenas este órgão – Ministério Público de Contas – detém legitimidade para ir a
juízo em defesa do exercício de suas atribuições institucionais e obter acesso a informações
que lhe permitam atuar em defesa da coletividade.
3 – DA LEGITIMIDADE PASSIVA, COMO AUTORIDADE COATORA, DO PRESIDENTE DO TCE-
GO.
De acordo com o artigo 6º, § 3º, da Lei nº 12.016/09, considera-se autoridade
coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua
prática.
No presente caso, o ato impugnado consiste na decisão do Presidente do TCE-
GO, que, por meio do Ofício nº 0457, de 13 de novembro de 2012, comunicou o acolhimento
do referido Parecer nº 336/2012, para deixar “de atender à solicitação” contida no
documento que lhe fora encaminhado (doc. 03)3.
Resta, portanto, cabalmente demonstrada a legitimidade passiva da autoridade
indicada.
4 – DA COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE GOIAS.
3 A menção a “ofícios” no plural se deve ao fato de o Presidente do TCE-GO referir-se aos Ofícios nº 055 e 053 (doc. 02), ambos de 11 de outubro de 2012 e com idêntico teor. Aquele foi dirigido ao próprio Presidente; este, de n º 053, ao Conselheiro Corregedor-Geral. Não obstante isso, o Presidente do TCE-GO respondeu aos dois, como se pode ver do teor do Ofício nº 0457, de 13 de novembro de 2012 (doc. 03).
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Expressamente, prescreve o texto constitucional estadual competir ao egrégio
Tribunal de Justiça do Estado de Goiás processar e julgar, originariamente, os mandados de
segurança impetrados contra atos do Tribunal de Contas do Estado (art. 46, inc. VIII, alínea
“o”, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 09 de setembro de 2010).
Conforme demonstrado acima, a autoridade coatora é o Presidente do Tribunal
de Contas, responsável pela ilegal decisão, objeto de questionamento no presente writ; por
conseguinte, inafastável a competência dessa egrégia Corte de Justiça.
5 – DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO.
É clássica a lição de Hely Lopes Meirelles a respeito da definição de direito
líquido e certo, a autorizar a concessão da segurança; conforme ensinava o festejado
professor:
“Direito líquido e certo é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se sua existência for duvidosa; se sua extensão ainda não estiver delimitada; se seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios judiciais”.4
Em consonância com o que será demonstrado a seguir, o direito do impetrante
reúne todas as condições necessárias a sua proteção pela via mandamental.
4 MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnold; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 32ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 34.
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Para tornar a exposição mais clara, inicialmente será abordada a controvérsia
relativa ao (A) poder-dever ou prerrogativa de o Ministério Público de Contas requisitar as
referidas informações e (B) a possibilidade de solicitar tais dados também sob o prisma da Lei
de Acesso à Informação.
5.1. - DO PODER-DEVER DE REQUISIÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS.
Instituição secular no Brasil, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas ---
também denominado Ministério Público Especial, Especializado ou, como aqui se adota,
Ministério Público de Contas5 --- é órgão coetâneo do surgimento do Tribunal de Contas da
União, havendo previsão expressa de sua instituição no art. 19 do Decreto nº 1.166, de 17 de
outubro de 1892. Denota-se que, desde a criação do primeiro Tribunal de Contas no Brasil,
esteve sempre presente a necessidade de se instituir um Ministério Público especializado para
oficiar nas demandas administrativa, orçamentária e financeira sujeitas à competência das
Cortes de Contas. Portanto, a gênese do Ministério Público de Contas no Brasil situa-se nos
primórdios da Era Republicana.
Apesar de se fazer presente por mais de cem anos na legislação ordinária
brasileira, somente com a promulgação da Constituição Federal de 1988 o Ministério Público
Contas foi erigido à instituição de estatura constitucional, como parte integrante e
indissociável da organização do Estado e dos Poderes da República Federativa do Brasil. No
Título IV (Organização dos Poderes), Capítulo IV (Das funções essenciais à Justiça), Seção I (Do
5 Denominação estabelecida pelo item 01 da Primeira Carta de Curitiba, elaborada por ocasião do I Fórum Nacional de Procuradores de Contas, promovido pela Associação Nacional do Ministério Público de Contas (AMPCON) e realizado na cidade de Curitiba nos dias 03 e 04 de setembro de 2003. A denominação Ministério Público de Contas também é utilizada em diversos julgados do Supremo Tribunal Federal e legislações estaduais, sendo consagrada também pelos juristas Carlos Ayres Britto, Presidente do STF, e Uadi Lammêgo Bulos, constitucionalista baiano de expressão nacional.
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Ministério Público), da Carta Política de 1988, o constituinte plasmou em dispositivo
autônomo e específico que “aos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas
aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura.”
(art. 130 da CF/88).
Na ordem constitucional vigente (art. 130 c/c art. 71 da CF/88), incumbe ao
Ministério Público de Contas a relevante e precípua missão de promover a defesa da ordem
jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis junto aos
Tribunais de Contas do Brasil, tutelando a supremacia e indisponibilidade do interesse
público por meio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
da Administração Pública do Estado.
Destarte, é imprescindível a atuação do Parquet em todos os processos que
tramitam perante a Corte de Contas, em especial os relativos às competências de emissão de
pareceres prévios, julgamentos de contas e análise da legalidade dos atos de aposentadoria e
admissão de pessoal, dentre outras previstas no texto constitucional (arts. 71 e incisos da
CF/88 e 26 e incisos da CE/GO). Além disso, cumpre ao Ministério Público provocar a atuação
da Corte, por meio de representações ou de recursos dirigidos contra suas decisões.
No exercício do seu mister constitucional, o Ministério Público de Contas, a
exemplo dos demais Ministérios Públicos, dispõem de prerrogativas e garantias tanto de
cunho institucional como funcional dos seus membros. Dentre elas se realça com especial
relevo a independência funcional e seus consectários instrumentais, tais como o poder-dever
de instaurar procedimento administrativo para apurar eventual lesão ao patrimônio público,
bem como requisitar informações e documentos necessários a instrui-lo.
Sobre a independência funcional dos membros do Ministério Público de
Contas, vale mencionar a precisa análise do Ministro Néri da Silveira no julgamento da ADI nº
160 pelo Supremo Tribunal Federal, in verbis:
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“Não se pode compreender o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, enquanto o Ministério Público, não dotado de uma independência funcional, o que significa a sua não sujeição a qualquer forma de hierarquia, quer ao próprio Tribunal de Contas, quer a outro órgão da Administração. Do contrário, não teriam os seus membros as condições de exercer, com prerrogativas de Ministério Público que é, a missão precípua de fiscal da lei. A autonomia funcional tem, aqui uma correspondência de independência funcional (...)Se o art. 130 da Constituição confere, desde logo, aos membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas independência funcional, por serem membros do Ministério Público, não se pode entender que a instituição a que pertencem, enquanto tal, embora sem autonomia administrativa, não esteja também dotada de independência funcional, que importa autonomia funcional”. (Grifo nosso). (Doc. 09).
Por ser tópica e sistematicamente posicionado no Capítulo IV, Seção I (Do
Ministério Público), da Constituição da República – como não poderia deixar de ser, o
Ministério Público de Contas submete-se ao mesmo regime jurídico dos demais ramos do
Parquet, aplicando-lhe, no que for cabível, as funções e prerrogativas estabelecidas no art.
129 da Constituição Federal de 1988. Essa é a lição exata do mestre José Afonso da Silva, ao
asseverar que:
“A inserção do art. 130 na seção do Ministério Público em geral significa que tem de ser entendido sistemática e teleologicamente. Sistematicamente porque o art. 130 há de estar também impregnado da mesma intencionalidade das demais normas daquele conjunto normativo. Teleologicamente porque instituições idênticas têm que estar orientadas aos mesmos fins, segundo suas peculiaridades”. (Doc. 10).6
6 DA SILVA, José Afonso, O Ministério Público junto aos Tribunais de Contas, in Controle Externo: Temas polêmicos na visão do Ministério Público de Contas. Organizadora Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira, Belo Horizonte : Fórum, 2008, p. 28.
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Nessa esteira, para a consecução da independência funcional dos seus
membros e autonomia do próprio Parquet, a atuação do Ministério Público de Contas deve
ser pautada em procedimento administrativo formal, no qual cabe a prerrogativa
instrumental de requisitar informações e documentos às autoridades e pessoas sujeitas à
jurisdição do Tribunal de Contas. Do contrário, ao Ministério Público de Contas estaria sendo
renegada a sua missão constituição de defensor da ordem jurídica perante os Tribunais de
Contas, reduzindo-o a mero órgão de assessoramento jurídico das Cortes de Contas, o que,
obviamente, não foi o desígnio do Constituinte que erigiu o MPC a estatura de órgão
constitucional e dotou seus membros dos mesmos direitos, garantias, deveres e
impedimentos dos demais órgãos do Ministério Público.
Não obstante a clareza do alcance jurídico-teleológico do art. 130 da
Constituição Federal, o poder-dever de requisição do Ministério Público de Contas já foi
objeto de questionamento no âmbito de algumas Cortes de Contas Estaduais, onde tem sido
rechaçada qualquer orientação tendente a mitigar a atuação do MPC, conforme se observa na
Decisão nº 24/2011, proferida na Sessão Administrativa nº 646 do Tribunal de Contas do
Distrito Federal, in verbis:
“O TC/DF, por maioria, de acordo com o voto do Revisor, Conselheiro RENATO RAINHA, decidiu (Decisão 24/2011), com fundamento no art. 130 da Constituição Federal e na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, firmar o entendimento de que aos Membros do Ministério Público junto a esta Corte, observadas as competências do Tribunal de Contas definidas na Constituição Federal, na Lei Orgânica do Distrito Federal e na Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal, são asseguradas, entre outras, as funções de requisitar informações e documentos ou diligenciar, diretamente, perante quaisquer autoridades, órgãos ou entidades jurisdicionadas, sendo responsáveis pelo uso indevido das informações e documentos que requisitarem, inclusive nas hipóteses legais de sigilo”. (doc. 10-A) (Grifo nosso).
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Em consulta formulada pela Associação Nacional do Ministério Público de
Contas (AMPCON) acerca de diversas questões institucionais, o jurista Juarez Freitas7
respondeu ao quesito sobre o poder de requisição dos membros do MPC de forma
esclarecedora (doc. 11):
“(d) No que concerne ao quarto quesito, relativo à admissibilidade da expedição de ofícios diretamente pelos Procuradores de Contas às autoridades e demais pessoas sujeitas à jurisdição do Tribunal de Contas, a resposta é cabalmente afirmativa no tocante à prerrogativa que deveria ser pacífica, já como resultado da cogência direta e imediata (independente das regras legais) do princípio da independência funcional e do poder implícito (“implied power”) associado, já pela aplicação análoga de dispositivo expresso da Lei Orgânica do Ministério Público. Quer dizer, por um ou por outro modo de argumentar, trata-se de poder-dever seguramente respaldado nos arts. 130 e 129, II e IV, assim como no art. 26, I, “b”, da Lei Federal n. 8.625/93 , sem embargo das disposições a respeito nas respectivas Leis Orgânicas do Ministério Público Estadual. Exemplos concretos, ademais, evidenciam que tais providências podem ser extremamente benéficas à guarda, em tempo útil, da coisa pública”. (Grifo nosso).
Desta forma, conforme bem demonstrado por Juarez Freitas, aplicam-se ao
Ministério Público de Contas os enunciados que tratam do poder de requisição ministerial,
estipulados no art. 129 da Constituição da República, assim como no art. 26, I, “b”, da Lei
federal n. 8.625/93, bem como o disposto no art. 47, inc. I, “b”, da Lei Orgânica do Ministério
Público do Estado de Goiás, qual seja, a Lei Complementar Estadual nº 25/98. Pela sua
importância, são eles transcritos abaixo:
Constituição da República:
7 Documento anexo. Parecer da lavra do mestre Juarez Freitas respondendo às consultas formuladas pela AMPCON.
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“Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: (...)VI - expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva”.
Constituição Estadual:
“Art. 117 - São funções institucionais do Ministério Público: (…)V - expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectivamente”.
Lei Nacional nº 8.625/93:
“Art. 26. No exercício de suas funções, o Ministério Público poderá:I - instaurar inquéritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos pertinentes e, para instruí-los:a) expedir notificações para colher depoimento ou esclarecimentos e, em caso de não comparecimento injustificado, requisitar condução coercitiva, inclusive pela Polícia Civil ou Militar, ressalvadas as prerrogativas previstas em lei;b) requisitar informações, exames periciais e documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como dos órgãos e entidades da administração direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.
Lei Complementar Estadual nº 25/98:
“Art. 47 - No exercício de suas funções, o Ministério Público poderá:I - instaurar inquéritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos pertinentes e, para instrui-los:a) - expedir notificações para colher depoimento ou esclarecimentos e, caso de não comparecimento injustificado, requisitar condução coercitiva, inclusive pela Polícia Militar ou Civil, ressalvadas as prerrogativas previstas em lei;b) - requisitar informações, exames periciais e outros documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como dos órgãos e entidades da administração
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direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”. (Grifo nosso).
Nesse mesmo sentido também se apresenta a doutrina do constitucionalista
baiano Uadi Lammêgo Bulos, que, na última edição de sua obra “Constituição Federal
Anotada” (10ª ed. Saraiva: São Paulo, 2012), ao comentar o art. 130 da CF/88, chegou à
mesma conclusão dos juristas José Afonso da Silva, Juarez Freitas, Sepúlveda Pertence e
Carlos Ayres Britto.
Do exposto, o Ministério Público de Contas que atua junto ao TCE-GO pautou
sua atuação nos estritos limites de suas atribuições constitucionais, de modo que agiu no
exercício legal do seu poder-dever de requisição, sendo contrária ao Direito a negativa ao
acesso à informação por parte do Presidente do TCE-GO.
5.2. - DO ACESSO À INFORMAÇÃO E DOCUMENTOS PELO MP DE CONTAS FUNDADO NA LEI N.
12.527/11 (LAI).
Não obstante a evidência do poder-dever de requisição inerente ao Ministério
Público de Contas, é importante demonstrar que, no caso concreto, há fundamento
autônomo suficiente, a justificar o fornecimento das informações e documentos solicitados
pelo Ministério Público de Contas.
O ofício encaminhado pelo Parquet fundamentou-se no direito de acesso à
informação pública.
Em 16 de maio de 2012, entrou em vigor a Lei nº 12.527/11, que trata do
acesso a informações públicas, disciplinando o inc. XXXIII do artigo 5o8, o inciso II do § 3o do
8 Art. 5º (...) XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
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art. 379 e o § 2o do art. 21610 da Constituição da República. Referido diploma legal ---
reconhecido como mais um importante instrumento de controle dos gastos públicos, a
fomentar o controle social sobre a Administração Pública --- possibilita a construção de uma
Administração mais transparente e acessível a todos os cidadãos que desejam obter
informações junto aos órgãos públicos.
Em seu artigo 1º, parágrafo único, estão expostos aqueles que devem se
submeter aos ditames da mencionada Lei. A saber:
“Art. 1o Esta Lei dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5 o , no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal. Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei:I- Os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as Cortes de Contas, o Judiciário e do Ministério Público;II- As autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios”. (Grifo nosso).
No que tange às “Cortes de Contas”, a imposição legal tem uma evidente razão
de ser, já que cabe a essas Cortes apreciar e julgar as contas dos gestores públicos e de todos
aqueles que recebem recursos públicos; nada mais salutar do que permitir aos cidadãos
dispor de informações públicas.
9 Art. 37. (...) § 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (...) II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)10 Art. 216. (...) § 2º - Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.
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Mencionada disciplina legal almeja --- a par de viabilizar a concreção do direito
fundamental à informação --- ampliar o número de pessoas aptas a fiscalizar os gestores
públicos, o que só robustece e enaltece os propósitos da Lei. Ademais, as próprias Cortes de
Contas devem servir de exemplo, abrindo-se à sociedade para que sejam elas próprias objeto
de controle.
O direito de acesso à informação é regra geral, admitindo-se o sigilo apenas nas
exceções previstas no próprio texto legal (artigo 3º, inciso I). Mais que isso, o direito de obter
tais informações não precisa sequer ser justificado, enaltecendo, desta forma, a publicidade
das informações públicas como regra geral e que deve ser perseguida por todos aqueles que
compõem os diversos níveis da administração pública. Nesse sentido:
“Art. 10. Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e entidades referidos no art. 1o desta Lei, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida. § 1o Para o acesso a informações de interesse público, a identificação do requerente não pode conter exigências que inviabilizem a solicitação. § 2o Os órgãos e entidades do poder público devem viabilizar alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de seus sítios oficiais na internet. § 3o São vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de informações de interesse público”. (Grifo nosso).
Ora, sendo possível a qualquer cidadão o acesso a informações junto a órgãos
públicos, independentemente de demonstrar a justificativa do pedido, com maior razão se
deve conferir ao Ministério Público de Contas , cujos Membros têm por dever de ofício
fiscalizar e zelar pela boa administração dos recursos públicos, o mesmo direito de acessar
tais informações.
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Não faria sentido algum obrigar ao Membro do MP de Contas se desvestir do
cargo público, cujas prerrogativas são inerentes, para agir em nome próprio, como cidadão, e
somente assim obter informações imprescindíveis ao exercício do mister ministerial. Direito é
antes de tudo bom senso e interpretar a legislação de forma a afastar esse acesso pelo
Parquet é, para dizer o mínimo, desarrazoado!
Visto que o Parquet é legitimado, à luz da LAI, a solicitar acesso às informações
públicas, passamos ao artigo 7º da referida Lei, que enuncia expressamente as hipóteses em
que o direito à informação está garantido. Confira-se:
“Art. 7o O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter: I - orientação sobre os procedimentos para a consecução de acesso, bem como sobre o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação almejada; II - informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos; III - informação produzida ou custodiada por pessoa física ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades, mesmo que esse vínculo já tenha cessado; IV - informação primária, íntegra, autêntica e atualizada; V - informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e entidades, inclusive as relativas à sua política, organização e serviços; VI - informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; e VII - informação relativa: a) à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos; b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios anteriores ” . (Grifo nosso).
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Como se percebe de modo cristalino, todos os pedidos veiculados no referido
ofício (doc. 02) estão albergados nas hipóteses legais e constitucionais que exigem o dever de
transparência na gestão pública.
Os mecanismos postos à disposição da sociedade por meio da Lei de Acesso à
Informação atuam como uma forma de aproximar o cidadão do controle de gastos e
informações públicas para que todos, e não apenas os órgãos de controle, possam agir na
vigilância e na tutela dos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência, que balizam a administração pública.
Visando assegurar a efetividade e ampla eficiência dos impositivos legais, a Lei
determina ao órgão ou entidade pública que autorize ou conceda o acesso imediato à
informação disponível ou, caso não seja possível, no prazo máximo de 20 (vinte) dias:
“Art. 11. O órgão ou entidade pública deverá autorizar ou conceder o acesso imediato à informação disponível. § 1o Não sendo possível conceder o acesso imediato, na forma disposta no caput, o órgão ou entidade que receber o pedido deverá, em prazo não superior a 20 (vinte) dias: I - comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efetuar a reprodução ou obter a certidão; II - indicar as razões de fato ou de direito da recusa, total ou parcial, do acesso pretendido; ou III - comunicar que não possui a informação, indicar, se for do seu conhecimento, o órgão ou a entidade que a detém, ou, ainda, remeter o requerimento a esse órgão ou entidade, cientificando o interessado da remessa de seu pedido de informação. (...)§ 5o A informação armazenada em formato digital será fornecida nesse formato, caso haja anuência do requerente. § 6o Caso a informação solicitada esteja disponível ao público em formato impresso, eletrônico ou em qualquer outro meio de acesso universal, serão informados ao requerente, por escrito, o lugar e a forma pela qual se poderá consultar, obter ou reproduzir a referida informação, procedimento esse que desonerará o órgão ou
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entidade pública da obrigação de seu fornecimento direto, salvo se o requerente declarar não dispor de meios para realizar por si mesmo tais procedimentos”. (Grifo nosso).
Ademais, foram previstas sanções aos administradores públicos que insistirem
em tornar inócua a obrigação de informar, quais sejam:
“Art. 7º (...)§ 4o A negativa de acesso às informações objeto de pedido formulado aos órgãos e entidades referidas no art. 1o, quando não fundamentada, sujeitará o responsável a medidas disciplinares, nos termos do art. 32 desta Lei. Art. 32. Constituem condutas ilícitas que ensejam responsabilidade do agente público ou militar: I - recusar-se a fornecer informação requerida nos termos desta Lei, retardar deliberadamente o seu fornecimento ou fornecê-la intencionalmente de forma incorreta, incompleta ou imprecisa; II - utilizar indevidamente, bem como subtrair, destruir, inutilizar, desfigurar, alterar ou ocultar, total ou parcialmente, informação que se encontre sob sua guarda ou a que tenha acesso ou conhecimento em razão do exercício das atribuições de cargo, emprego ou função pública; III - agir com dolo ou má-fé na análise das solicitações de acesso à informação; IV - divulgar ou permitir a divulgação ou acessar ou permitir acesso indevido à informação sigilosa ou informação pessoal; V - impor sigilo à informação para obter proveito pessoal ou de terceiro, ou para fins de ocultação de ato ilegal cometido por si ou por outrem; VI - ocultar da revisão de autoridade superior competente informação sigilosa para beneficiar a si ou a outrem, ou em prejuízo de terceiros; e VII - destruir ou subtrair, por qualquer meio, documentos concernentes a possíveis violações de direitos humanos por parte de agentes do Estado. § 1o Atendido o princípio do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, as condutas descritas no caput serão consideradas:
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I - para fins dos regulamentos disciplinares das Forças Armadas, transgressões militares médias ou graves, segundo os critérios neles estabelecidos, desde que não tipificadas em lei como crime ou contravenção penal; ou II - para fins do disposto na Lei n o 8.112, de 11 de dezembro de 1990 , e suas alterações, infrações administrativas, que deverão ser apenadas, no mínimo, com suspensão, segundo os critérios nela estabelecidos. § 2o Pelas condutas descritas no caput, poderá o militar ou agente público responder, também, por improbidade administrativa, conforme o disposto nas Leis n os 1.079, de 10 de abril de 1950, e 8.429, de 2 de junho de 1992 ” . (Grifo nosso).
Avançou-se ainda mais na concretização do princípio da publicidade, impondo
aos órgãos e entidades públicas a utilização de todos os meios e instrumentos legítimos de
que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de
computadores (internet), estabelecendo requisitos mínimos a serem observados:
“Art. 8o É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. § 1o Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo: I - registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público; II - registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros; III - registros das despesas; IV - informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados; V - dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; e VI - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
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§ 2o Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet). § 3o Os sítios de que trata o § 2o deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos: I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão; II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações; III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina; IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação; V - garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso; VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso; VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência, nos termos do art. 17 da Lei n o 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9 o da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada pelo Decreto Legislativo n o 186, de 9 de julho de 2008. ˆ Grifo nosso.)
Merece, portanto, aplausos a iniciativa do legislador por incentivar toda a
sociedade brasileira a atuar no controle de gastos públicos e no combate à malversação do
erário, que tanto prejudica os que mais necessitam dos serviços públicos.
Imbuídos deste sentimento democrático e diante de tal previsão legal, é
salutar, necessário e obrigatório que a Corte de Contas também divulgue as informações
relativas tanto as suas atividades administrativas internas quanto as institucionais no exercício
do controle externo.
Desta forma, nos termos da Lei de Acesso à Informação, o Ministério Público de
Contas tem assegurado o acesso imediato às informações e documentos solicitados ou, caso
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não seja possível, no prazo máximo de 20 (vinte) dias, a contar do recebimento do
multimencionado ofício (doc. 02).
5.2.1. – DA DECISAO DENEGATÓRIA DE ACESSO À INFORMAÇAO
O Parecer Jurídico nº 226, de 25 de outubro de 2012 (doc. 03), que
fundamentou a decisão denegatória do PRESIDENTE DO TCE-GO de acesso à informação
pública ao MPC fundamenta-se nos seguintes premissas/argumentos:
a) “até o momento não foi implementada a Lei de Acesso à Informação e, por essa razão, não se torna possível atender os padrões mínimos legais impostos pela legislação federal, já que não existe diretriz legal para viabilizar o acesso ás informações pretendidas pelo cidadão”;b) “o detalhamento da remuneração, de forma nominal e individual, das respectivas autoridades, não foi expressamente autorizado pela legislação em comento”;c) “falta embasamento legal para dar publicidade aos dados solicitados, uma vez que a lei federal de acesso à informação regula o fornecimento e a disponibilização em meio eletrônico somente na esfera da União, dependendo, portanto, de regramento específico para possibilitar o acesso por qualquer interessado às informações requeridas pelo douto Procurador de Contas, já que os dados solicitados abrange (sic) a Administração deste Tribunal de Contas do Estado”;d) “vigora determinação judicial em sede liminar no sentido de proibir a veiculação de informações relativas aos salários individualizados desta Corte, em ação de Mandado de Segurança nº 291559-55.2012.8.09.0051, impetrado pelo Sindicato dos Servidores do Tribunal de Contas do Estado de Goiás – SERCON contra ato do Diretor-Geral do TCE-GO...Sendo assim, diante de tal comando imperativo, conclui-se que o Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Goiás está proibido de divulgar informações financeiras dos servidores da Casa, até o julgamento do mérito da ação mandamental”.
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Antes, porém, de se contra-argumentarem as razões de denegação de acesso à
informação, faz-se necessária incursão às páginas do próprio TCE-GO, para se compreender o
comportamento contraditório de seu Presidente.
No endereço eletrônico sic.tce.go.gov.br, que diz ser o local eletrônico do TCE-
GO de acesso à informação a qualquer interessado, há as seguintes informações (doc. 12):
“Nesta página você tem acesso às informações públicas disponibilizadas pelo TCE-GO em cumprimento à Lei 12.527, a Lei de acesso à informação. No menu acima estão disponíveis informações sobre o TCE-GO, licitações e contratos, ações e programas, relatórios e outros temas de interesse da sociedade.Se a informação não for localizada, basta solicitar no Serviço de Pedido de Informação, clicando no ícone “Pedido de Acesso à Informação”, para ser direcionado a um sistema específico que permite ao cidadão solicitar ao TCE-GO uma informação.A Lei de acesso à informação - a Lei nº 12.527, sancionada pela Presidente da República em 18 de novembro de 2011, garante ao cidadão brasileiro o acesso às informações públicas sob guarda do Estado, previsto na Constituição Federal. A Lei torna possível uma maior participação popular e facilita o controle social das ações governamentais.A publicação da Lei de Acesso a Informação significa um importante passo para a consolidação democrática do Brasil e também para o sucesso das ações de prevenção da corrupção no país. Por tornar possível uma maior participação popular e o controle social das ações governamentais, o acesso da sociedade às informações públicas permite que ocorra uma melhoria na gestão pública. Para saber mais sobre a lei e seus direitos, acesse o site www.acessoainformacao.gov.br”.
Por outro lado, no Diário Eletrônico de Contas do dia 20 de julho de 2012
(dec.tce.go.gov.br), pp. 14 e ss., foi publicada a Resolução Normativa TCE-GO nº 004,
dispondo “sobre o acesso à informação e a aplicação da Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011”,
prescrevendo que “O acesso à informação e a aplicação da Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011,
no âmbito do Tribunal de Contas do Estado de Goiás (TCE), observa esta Resolução, bem como as
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disposições constitucionais, legais e regimentais vigentes” (art. 1º, in
http://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/000102/Resolução%20004%202012.pdf)
(doc. 13).
Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, da qual não discrepam José dos
Santos Carvalho Filho, Odete Medauar, Maria Sylvia Zanella di Pietro, Marçal Justen Filho,
Lúcia Valle Figueiredo, Marcelo Harger, Aloísio Zimmer Jr., Edmir Netto de Araújo, Lucas Rocha
Furtado e Dirley da Cunha Júnior, “Uma vez enunciados pelo agente os motivos em que se calçou,
ainda quando a lei não haja expressamente imposto a obrigação de enunciá-los, o ato só será válido se
estes realmente ocorreram e o justificavam” (Teoria dos motivos determinantes, p. 404, 28ª
edição, Editora Malheiros).
Mesmo quando não fosse pela teoria dos motivos determinantes, os princípios
constitucionais da segurança jurídica11, da boa-fé, da confiança legítima (emanações do caput
do artigo 5º da Constituição Federal) e da motivação (caput do artigo 92 da Constituição do
Estado de Goiás) são obstáculos intransponíveis à legalidade da decisão denegatória de acesso
á informação.
Demais a mais, o princípio nemo potest venire contra factum proprium veda a
ação contraditória --- vedação essa que vai ao encontro da exigência comum de estabilidade
das relações jurídicas ---, pois que essa ação contraditória frustra a s legítimas
expectativas, além de se contrapor à própria finalidade do Direito, que é a promoção da
segurança jurídica e a obtenção da paz social.
11 De acordo com Diogo de Figueiredo Moreira Neto, “Trata-se, portanto, a segurança jurídica, de um megaprincípio do Direito, o cimento das civilizações, que, entre outras importantes derivações relevantes para o Direito Administrativo, informa o princípio da confiança legítima, o princípio da boa-fé objetiva, o instituto de presunção de validade dos atos do Poder Público e a teoria da evidência” ( in Curso de Direito Administrativo. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 79).
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No caso, os elementos configuradores da vedação ao comportamento
contraditório estão presentes, porquanto houve (a) uma conduta inicial (factum proprium:
edição da Resolução Normativa TCE-GO nº 004/12, disciplinando a aplicação da Lei
12.527/11 no TCE-GO); (b) confiança legítima dos órgãos e cidadãos, no sentido de poderem
acessar qualquer informação pública do TCE-GO que desejarem; (c) comportamento
contraditório consubstanciado na denegação de informação pública, apesar de a Lei de Acesso
à Informação, da RN TCE-GO nº 004/12 e dos endereços eletrônicos citados prescrevem
conduta diversa, qual seja, democrática e transparente acesso à informação pública; (d) dano
efetivo ou potencial, consistente no fechamento da instituição ao controle democrático, seja
por parte da sociedade, seja por parte dos demais órgãos de controle, e, no caso concreto, do
Ministério Público de Contas.
No tocante à necessidade de se respeitar a confiança legítima gerada na
sociedade e nos órgãos públicos, ela decorre naturalmente da conduta inicial do TCE-GO ---
sem esquecer, claro, a Declaração dos Direitos do Homem (artigo 15) e a própria Constituição
Federal (artigo 5º) ---, de fazer a todos acreditarem --- dadas as informações por ele
divulgadas acerca do cumprimento da Lei de Acesso à Informação --- na aplicação dos
princípio constitucional da transparência no âmbito da Corte de Contas.
Na lição de Anderson Schreiber, a tutela da confiança, fundamento da vedação
ao comportamento contraditório, mantém íntima relação com a boa-fé objetiva12, que
embute uma regra ética, a exigir uma fidelidade e uma lealdade a um determinado
comportamento legitimamente expectado13.12 In A proibição do comportamento contraditório, editora Renovar, 2ª edição, 2007, p. 101.13 De acordo com a doutrina de Gustavo Tepedino, Heloísa Helena Barboza e Maria Celina Bodin de Moraes “ o nemo potest venire contra factum proprium veda que alguém pratique uma conduta em contradição com sua conduta anterior, lesando a legítima confiança de quem acreditara na preservação daquele comportamento inicial" (in Código civil interpretado conforme a constituição da república, volume II, editora Renovar, 2006, p. 20).
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Justamente por isso, não descurou o legislador ordinário da necessidade de
prescrever um dever de observância de um comportamento ético de todos aqueles
envolvidos em negócios jurídicos, dispondo, no artigo 422 da Lei 10.406/2001 (Novo Código
Civil), que “Os contratantes são obrigados a guardar, assim na conclusão do contrato, como em
sua execução, os princípios de probidade e boa-fé”.
No que tange à jurisprudência pátria, são múltiplos os julgados que
homenageiam esses princípios que se vêm de expor, estando o pensamento jurisprudencial
dominante bem sintetizado no trecho da ementa que se segue:
“Os princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva, bem como a vedação ao comportamento contraditório (venire contra factum proprium), impedem que a Administração, após praticar atos em determinado sentido, que criaram uma aparência de estabilidade das relações jurídicas, venha adotar atos na direção contrária, com a vulneração de direito que, em razão da anterior conduta administrativa e do longo período de tempo transcorrido, já se acreditava incorporado ao patrimônio dos administrados” (STJ, RMS 20572/DF, DJe de 15/12/2009, 5ª Turma). (Doc. 14).
Sendo certo que “Os princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva, bem como a vedação ao comportamento contraditório (venire contra factum proprium), impedem que a parte, após praticar ato em determinado sentido, venha a adotar comportamento posterior e contraditório ”, não pode prosperar a decisão do Presidente do TCE-GO de denegação de acesso à informação; destarte, caem por terra os argumentos contidos no Parecer Jurídico, especialmente os elencados nas alíneas a e c retro.
Ainda com relação à alínea c, que transcreve trecho argumentativo do mencionado Parecer Jurídico, especificamente no tocante à afirmação de que “falta embasamento legal para dar publicidade aos dados solicitados”, por ser o direito à informação um
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direito fundamental (inc. XXXIII do artigo 5º da CF/8814 e Declaração conjunta da ONU, da OECE e da OEA, de 06 de dezembro de 2004, em que se afirma que “o direito de acesso à informação em poder das autoridades públicas é um direito humano fundamental que deveria aplicar-se a nível nacional através da legislação global baseada no princípio da máxima divulgação, a qual estabelece a presunção de que informação é acessível, sujeita somente a um sistema restrito de exceções”15), basta lembrar o que prescreve o § 1º do artigo 5º da CF/88, in verbis:
“§ 1º - As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata”.
No pertinente à afirmação de que “o detalhamento da remuneração, de forma nominal e individual, das respectivas autoridades, não foi expressamente autorizado pela legislação em comento” (letra b), o leading case do Supremo Tribunal Federal formado antes mesmo da edição da LAI é esclarecedor, a saber:
“SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃOS QUE IMPEDIAM A DIVULGAÇÃO, EM SÍTIO ELETRÔNICO OFICIAL, DE INFORMAÇÕES FUNCIONAIS DE SERVIDORES PÚBLICOS, INCLUSIVE A RESPECTIVA REMUNERAÇÃO. DEFERIMENTO DA MEDIDA DE SUSPENSÃO PELO PRESIDENTE DO STF. AGRAVO REGIMENTAL. CONFLITO APARENTE DE NORMAS CONSTITUCIONAIS. DIREITO À INFORMAÇÃO DE ATOS ESTATAIS, NELES EMBUTIDA A FOLHA DE PAGAMENTO DE ÓRGÃOS E ENTIDADES PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO RECONHECIMENTO DE VIOLAÇÃO À PRIVACIDADE, INTIMIDADE E SEGURANÇA DE SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVOS DESPROVIDOS. 1. Caso em que a situação específica dos servidores públicos é regida pela 1ª parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição. Sua remuneração bruta, cargos e funções por eles titularizados, órgãos de sua formal lotação, tudo é constitutivo de informação de interesse coletivo ou geral. Expondo-se, portanto, a divulgação oficial. Sem que a intimidade deles, vida privada e segurança pessoal e familiar se encaixem nas exceções de que trata a parte derradeira do mesmo dispositivo constitucional (inciso XXXIII do art. 5º), pois o fato é que não estão em jogo nem a segurança do Estado nem do conjunto da sociedade. 2. Não cabe, no caso, falar
14 Art. 5º (...) XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;15 http://portal.unesco.org/ci/en/files/26159/126398551119freedom_information_pt.pdf/freedom_information_pt.pdf
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de intimidade ou de vida privada, pois os dados objeto da divulgação em causa dizem respeito a agentes públicos enquanto agentes públicos mesmos; ou, na linguagem da própria Constituição, agentes estatais agindo “nessa qualidade” (§6º do art. 37). E quanto à segurança física ou corporal dos servidores, seja pessoal, seja familiarmente, claro que ela resultará um tanto ou quanto fragilizada com a divulgação nominalizada dos dados em debate, mas é um tipo de risco pessoal e familiar que se atenua com a proibição de se revelar o endereço residencial, o CPF e a CI de cada servidor. No mais, é o preço que se paga pela opção por uma carreira pública no seio de um Estado republicano. 3. A prevalência do princípio da publicidade administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a República enquanto forma de governo. Se, por um lado, há um necessário modo republicano de administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a cidadania mesma que tem o direito de ver o seu Estado republicanamente administrado. O “como” se administra a coisa pública a preponderar sobre o “quem” administra – falaria Norberto Bobbio -, e o fato é que esse modo público de gerir a máquina estatal é elemento conceitual da nossa República. O olho e a pálpebra da nossa fisionomia constitucional republicana. 4. A negativa de prevalência do princípio da publicidade administrativa implicaria, no caso, inadmissível situação de grave lesão à ordem pública. 5. Agravos Regimentais desprovidos.” (SS 3.902 AgR-Segundo/SP, DJe de 03.10.2011, unanimidade). (Doc. 15).
Após a edição da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2012, o entendimento da Corte Suprema manteve-se inalterado, melhor: reforçou-se. Veja-se:
“Decisão: vistos, etc.Trata-se de pedido de suspensão dos efeitos de liminar deferida nos autos da Ação Ordinária nº 001/1.12.0152707-5. Pedido formulado pelo Município de Porto Alegre, com fundamento no art. 4º da Lei nº 8.437/1992.2. Argui a requerente que o “Sindicato dos Municipários de Porto Alegre – SIMPA propôs ação de procedimento ordinário com o intento de suspender a divulgação nominal dos vencimentos, salários e subsídios brutos percebidos mensalmente pelos agentes públicos deste Município”. Isto sob a alegação de afronta ao princípio constitucional da inviolabilidade da privacidade. Alega que o Juízo da 4ª Vara
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Federal/DF deferiu a liminar para que o Município “suspenda, no prazo de 24 horas, até decisão final, a divulgação nominal dos vencimentos, salários e subsídios brutos percebidos pelos agentes públicos municipais integrantes da categoria ora representada”. Pelo que o Município de Porto Alegre protocolou, perante o Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, pedido de suspensão. Pedido, no entanto, indeferido.3. Aponta o autor a existência de grave lesão à ordem pública. É que “a decisão atacada lança grande instabilidade nas Administrações Públicas e fomenta a insurgência de servidores quanto às deliberações dos gestores públicos quanto ao tema da transparência”. Segundo o requerente, “o ato da Administração Pública Municipal segue os parâmetros utilizados pelos Tribunais Superiores, pelo Governo Federal, pelo Conselho Nacional de Justiça, entre outros (…), e não subsiste razão para restringir adivulgação de uma parcela ínfima de agentes públicos (apenas os representados pelo Sindicato demandante), sob pena de grave violação à ordem pública e ao princípio constitucional da isonomia”. Daí requerer a suspensão dos efeitos da liminar deferida nos autos da Ação Ordinária nº 001/1.12.0152707-5.4. Feito esse aligeirado relato da causa, passo à decisão. Fazendo-o, pontuo, de saída, que o pedido de suspensão de segurança é medida excepcional prestante à salvaguarda da ordem, da saúde, da segurança e da economia públicas contra perigo de lesão. Lesão, esta, que pode ser evitada, “a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público”, mediante decisão do “presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso”. Daqui já se percebeque compete a este Supremo Tribunal Federal apreciar somente os pedidos de suspensão de liminar e/ou segurança quando em foco matéria constitucional (art. 25 da Lei nº 8.038/90). Mais: neste tipo de processo, esta nossa Casa de Justiça não enfrenta o mérito da controvérsia, apreciando-o, se for o caso, lateral ou superficialmente.5. Ora, no caso dos autos, é evidente estar-se diante de matéria constitucional, devido a que as decisões impugnadas versam o tema do direito fundamental de acesso à informação pública (inciso XXXIII do art. 5º, inciso II do § 3º do art. 37 e § 2º do art. 216, todos da Constituição Federal), de parelha com o princípio igualmente constitucional da publicidade da atuação administrativa (caput do art. 37 da CF). Princípio que, para além da simples publicidade do agir de toda a Administração Pública, propicia o controle da atividade estatal até mesmo pelos cidadãos. Donde a facilitada conclusão de que decisões judiciais contrárias a tais normas constitucionais de proa gera grave lesão à ordem pública.6. Como ainda se faz de facilitada percepção, a remuneração dos agentes públicos constitui informação de interesse coletivo ou geral, nos exatos termos da primeira parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal. Sobre o assunto, inclusive, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal já se manifestou. Confira-se a ementa da SS 3.902-AgR, de minha relatoria:
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“Ementa: SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃOS QUE IMPEDIAM A DIVULGAÇÃO, EM SÍTIO ELETRÔNICO OFICIAL, DE INFORMAÇÕES FUNCIONAIS DE SERVIDORES PÚBLICOS, INCLUSIVE A RESPECTIVA REMUNERAÇÃO. DEFERIMENTO DA MEDIDA DE SUSPENSÃO PELO PRESIDENTE DO STF. AGRAVO REGIMENTAL. CONFLITO APARENTE DE NORMAS CONSTITUCIONAIS. DIREITO À INFORMAÇÃO DE ATOS ESTATAIS, NELES EMBUTIDA A FOLHA DE PAGAMENTO DE ÓRGÃOS E ENTIDADES PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO RECONHECIMENTO DE VIOLAÇÃO À PRIVACIDADE, INTIMIDADE E SEGURANÇA DE SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVOS DESPROVIDOS.1. Caso em que a situação específica dos servidores públicos é regida pela 1ª parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição. Sua remuneração bruta, cargos e funções por eles titularizados, órgãos de sua formal lotação, tudo é constitutivo de informação de interesse coletivo ou geral. Expondo-se, portanto, a divulgação oficial. Sem que a intimidade deles, vida privada e segurança pessoal e familiar se encaixem nas exceções de que trata a parte derradeira do mesmo dispositivo constitucional (inciso XXXIII do art. 5º), pois o fato é que não estão em jogo nem a segurança do Estado nem do conjunto da sociedade.2. Não cabe, no caso, falar de intimidade ou de vida privada, pois os dados objeto da divulgação em causa dizem respeito a agentes públicos enquanto agentes públicos mesmos; ou, na linguagem da própria Constituição, agentes estatais agindo “nessa qualidade” (§6º do art. 37). E quanto à segurança física ou corporal dos servidores, seja pessoal, seja familiarmente, claro que ela resultará um tanto ou quanto fragilizada com a divulgação nominalizada dos dados em debate, mas é um tipo de risco pessoal e familiar que se atenua com a proibição de se revelar o endereço residencial, o CPF e a CI de cada servidor. No mais, é o preço que se paga pela opção por uma carreira pública no seio de um Estado republicano.3. A prevalência do princípio da publicidade administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a República enquanto forma de governo. Se, por um lado, há um necessário modo republicano de administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a cidadania mesma que tem o direito de ver o seu Estado republicanamente administrado. O “como” se administra a coisa pública a preponderar sobre o “quem” administra – falaria Norberto Bobbio -, e o fato é que esse modo público de gerir a máquina estatal é elemento conceitual da nossa República. O olho e a pálpebra da nossa fisionomia constitucional republicana.4. A negativa de prevalência do princípio da publicidade administrativa implicaria, no caso, inadmissível situação de grave lesão à ordem pública. 5. Agravos Regimentais desprovidos.”7. No mesmo tom, transcrevo algumas passagens da decisão do Ministro Gilmar Mendes na referida SS 3.902, in verbis: “(...) Nesse sentido, a Constituição abriu novas perspectivas para o exercício ampliado do
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controle social da atuação do Estado, com destacada contribuição da imprensa livre, de organizações não-governamentais e da atuação individualizada de cada cidadão.Ao mesmo tempo, os novos processos tecnológicos oportunizaram um aumento gradativo e impressionante da informatização e compartilhamento de informações dos órgãos estatais, que passaram, em grande medida, a serem divulgados na Internet, não só como meio de concretização das determinações constitucionais de publicidade, informação e transparência, mas também como propulsão de maior eficiência administrativa no atendimento aos cidadãos e de diminuição dos custos na prestação de serviços.(…)No caso, entendo que, quanto às decisões liminares que determinaram a suspensão da divulgação da remuneração bruta mensal vinculada ao nome de cada servidor municipal, em sítio eletrônico na Internet denominado “De Olho nas Contas”, de domínio da municipalidade, está devidamente demonstrada a ocorrência de grave lesão à ordem pública.À semelhança da legislação federal existente sobre o tema, a legislação municipal (fls. 122-126), em princípio, abriu margem para a concretização da política de gestão transparente da Administração Pública, possibilitando maior eficiência e ampliação do controle social e oficial dos gastos municipais.Nesse sentido, as ações judiciais que suspendem a divulgação de parte das informações disponíveis no sítio eletrônico da municipalidade, com a manutenção de dados de apenas alguns servidores em detrimento de outros, acabam por tornar inócua a finalidade, o controle e a exatidão das informações prestadas pela Administração ao cidadão em geral, com evidente prejuízo para a ordem pública.Ao mesmo tempo, a remuneração bruta mensal dos servidores públicos em geral é vinculada ao princípio da legalidade estrita, ou seja, trata-se de gasto do Poder Público que deve guardar correspondência com a previsão legal, com o teto remuneratório do serviço público e, em termos globais, com as metas de responsabilidade fiscal.(…)Entretanto, no presente momento, diante das considerações acima expostas, entendo que as decisões impugnadas geram grave lesão à ordem pública, por impedir a publicidade dos gastos estatais relacionados à remuneração mensal dos servidores públicos, com violação da regular ordem administrativa e com efeitos negativos para o exercício consistente do controle oficial e social de parte dos gastos públicos.Ademais, também está presente a probabilidade de concretização do denominado “ efeito multiplicador ” (SS 1.836-AgR/RJ, rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, unânime, DJ 11.10.2001), ante a possibilidade de multiplicação de medidas liminares em demandas que contenham o mesmo objeto, ajuizadas individual ou coletivamente.”8. Por fim, registro que, quando da entrada em vigor da recente Lei nº 12.527/2011
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(Lei de Acesso à Informação Pública), esta nossa Corte decidiu “divulgar, de forma ativa e irrestrita, os subsídios dos ministros e a remuneração dos servidores do quadro de pessoal do Supremo Tribunal Federal, assim como os proventos dos ministros aposentados, dos servidores inativos e dos pensionistas”. O que se deu na quarta sessão administrativa, realizada em 22 de maio de 2012, por unanimidade.9. Ante o exposto, defiro o pedido para suspender os efeitos da liminar concedida nos autos da Ação Ordinária nº 001-1.12.0152707-5, até o trânsito em julgado do processo.Comunique-se.Intime-se.Publique-se.Brasília, 30 de julho de 2012.Ministro AYRES BRITTO – Presidente” (Com destaques acrescidos, SS 630/RS, Rel. Min. Pres. Carlos Ayres Britto, DJE 155, de 08.08.2012. No mesmo sentido, SL 623/DF, Tutela Antecipada na ACO 1993/DF, SS 4723, SS 4156/SP, SS 4.661/DF). (Doc. 16).
Com relação ao último argumento contido do Parecer Jurídico e assumido pelo
Presidente do TCE-GO (“vigora determinação judicial em sede liminar no sentido de proibir a
veiculação de informações relativas aos salários individualizados desta Corte, em ação de Mandado de
Segurança nº 291559-55.2012.8.09.0051, impetrado pelo Sindicato dos Servidores do Tribunal de
Contas do Estado de Goiás – SERCON contra ato do Diretor-Geral do TCE-GO...Sendo assim, diante de
tal comando imperativo, conclui-se que o Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Goiás está
proibido de divulgar informações financeiras dos servidores da Casa, até o julgamento do mérito da
ação mandamental”), aqui se trata de evidente confusão acerca da autoridade coatora, com a
consequente errônea indicação do foro competente, e da extensão da decisão.
A decisão judicial de primeira instancia é, no que interessa, do seguinte teor:
“EM FACE DO EXPOSTO, CONSIDERANDO O RISCO IMINENTE AOS ASSOCIADOS DO SINDICATO IMPETRANTE,DE TEREM VIOLADO O DIREITO à VIDA PRIVADA COM A DIVULGAçãO DE SEUS SALáRIOS INDIVIDUALIZADOS PARA TODA COLETIVIDADE, SEM QUALQUER INTERESSE JURíDICO, SENãO MERA CURIOSIDADE, E DIANTE DOS DEFEITOS RETRO APONTADOS NO DECRETO PRESIDENCIAL, HEI POR BEM CONCEDER A LIMINAR PARA SUSPENDER O MEMORANDO DO DIRETOR-GERAL DO TRIBUNAL DE CONTAS (FLS.60/62) E COM ISSO, LITERALMENTE, PROIBIR O TRIBUNAL DE CONTAS DE DIVULGAR OS SALáRIOS INDI VIDUALIZADOS DOS SEUS SERVIDORES.NOTIFIQUE A
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AUTORIDADE IMPETRADA NOS TERMOS DA LEI Nº 12.016 DE 07 DE AGOSTO DE 2009, PARA QUE NO PRAZO DE DEZ DIAS PRESTE AS INFORMAçõES QUE ACHAR NECESSáRIAS. CITEM-SE DO FEITO AO óRGãO DE REPRESENTAçãO JUDICIAL NA PESSOA DO PROCURADOR DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO, ENVIANDO-LHE COPIA DA INICIAL SEM DOCUMENTOS,PARA, QUERENDO, INGRESSAR NO FEITO.INTIMEM-SE. GOIANIA, 13 DE AGOSTO DE 2012 ASS. DR. ARI FERREIRA DE QUEIROZ-JUIZ DE DIREITO” (doc. 17).
Sem qualquer dificuldade, pode-se dizer que, no caso citado no Parecer
Jurídico, o Diretor-Geral de um Tribunal de Contas não é autoridade coatora, apenas, no
máximo, executora de uma ordem, no caso, emanada do Plenário do TCE-GO, materializada
na RN TCE-GO nº 004/12.
Mais grave, entretanto, é entender que o Presidente do TCE-GO está sujeito à
decisão liminar em Mandado de Segurança de um juiz de direito, quando, expressamente, o
art. 46, inc. VIII, alínea “o”, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 09 de
setembro de 2010, prescreve competir ao egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Goiás
processar e julgar, originariamente, os mandados de segurança impetrados contra atos do
Tribunal de Contas do Estado. Logo, ao “proibir o Tribunal de Contas de divulgar os salários
individualizados dos seus servidores”, o juiz de direito violou, às escâncaras, a competência
que é do Tribunal de Justiça.
Demais a mais, a compreensão de que o Presidente do TCE-GO deve observar
uma decisão liminar de um juiz de direito em sede de mandado de segurança em face do
Diretor-Geral do TCE-GO quer fazer crer que o próprio Presidente do TCE-GO se entende
submetido às “prescrições” de seu Diretor-Geral. Nada mais desnorteado.
VII – DO PEDIDO LIMINAR.
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Para a concessão da liminar, exige-se a presença de fundamento relevante e
que do ato impugnado possa resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida
(art. 7º, inc. III, da Lei n. 12.016/09).
No caso concreto, os dois requisitos estão presentes.
A) DA EXISTÊNCIA DE FUNDAMENTO RELEVANTE/FUMUS BONI IURIS.
A relevância do fundamento restou demonstrada à saciedade a existência do direito
líquido e certo do impetrante, consubstanciado (a) no seu poder-dever de requisitar informações e
documentos a órgãos públicos, para o cumprimento de suas atividades, bem como (b) no direito de
acesso à informação pública, independentemente de motivação, de matriz constitucional e
recentemente regulamentado por meio da Lei n. 12.527/11.
Em síntese, ao Ministério Público é assegurado um poder-dever de índole institucional,
imprescindível para o fiel exercício de seu mister perante o Tribunal de Contas, qual seja, o poder de
requisitar informações e documentos a qualquer órgão público, inclusive à própria Corte de Contas,
que deve dar o exemplo e se submeter às determinações constitucionais e legais relativas à
transparência de seus atos.
Sem embargo de tal poder-dever, a Constituição da República assegurou a todos os
cidadãos, independentemente de motivação, o direito de acesso às informações públicas, dentre elas
as relativas ao quadro de pessoal, remuneração e lotação de servidores, contratos e licitações feitas,
bem como as atividades fiscalizatórias exercidas pelo TCE-GO. Por tal razão, tem-se por inevitável que
ao Ministério Público, que efetivamente tem motivos para acessar tais dados, também deve ser
assegurado o direito de acesso às informações, nos termos da LAI.
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Os dados solicitados no ofício mencionado são imprescindíveis para a atuação do
Parquet de Contas e sua cobrança está amparada em farta doutrina e jurisprudência, acima
demonstradas pormenorizadamente.
Do exposto, patente a relevância da fundamentação a justificar o preenchimento do
fumus boni iuris como requisito para a concessão da liminar.
B) DO RISCO DE INEFICÁCIA DA MEDIDA / PERICULUM IN MORA.
O risco de ineficácia, caso seja negada a liminar, ressoa do fato de que, com o
passar do tempo, eventuais prejuízos ao erário vão se consolidando, na medida em que a
caixa preta que se tornou a Corte de Contas impede qualquer tipo de fiscalização, seja por
parte do Parquet, seja pela própria sociedade.
Conforme amplamente divulgado pela mídia, em 1997 o TCE-GO foi objeto de
investigação por parte de uma Comissão Parlamentar de Inquérito em que, ao final, se
descortinou uma série infindável de desmandos na Corte de Contas, notadamente no que
tange ao nepotismo lá existente (doc. 18).
Conquanto assim tenha sido, passados 15 (quinze) anos praticamente nada foi
feito, sendo que recentemente 06 (seis) dos 07 (sete) conselheiros da Corte de Contas se
tornaram “réus” em representação formulada pelo MPC pela empedernida prática do
nepotismo (doc. 19).
E, ainda mais recentemente, foi objeto de notícia em rádio local a notícia de
que dois ocupantes de cargo em comissão no TCE-GO --- supostamente parentes de um
Desembargadora do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás ---- foram colocados à disposição
do Poder Executivo e sequer trabalham, apesar de receberem regularmente suas
remunerações (doc. 20).
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Certamente, caso o princípio da publicidade fosse adotado, várias das
irregularidades encontradas poderiam ter sido evitadas. Entretanto, pela ausência de
transparência, ainda hoje não é possível afirmar que a gestão da Corte respeita todos os
ditames constitucionais e legais que norteiam a boa administração pública.
Além disso, diante da recente decisão do Supremo Tribunal Federal, no sentido
de que devem ser divulgados até mesmo o nome de todos os servidores públicos, bem como
a lotação e os vencimentos bruto e líquido (doc. 16), não há probabilidade de a liminar vir a
ser revertida nesse aspecto, mais sensível à intimidade de particulares. Quanto às demais
informações, o nítido caráter público que as reveste impõe a sua imediata publicidade.
Desta forma, preenchido, também, o segundo requisito necessário à concessão
do pedido cautelar.
VIII – DOS PEDIDOS.
Senhor(a) Desembargador(a), demonstrada a legitimidade e o direito líquido e
certo do MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS de ter acesso à informação, lamentavelmente
obstaculizado pelo PRESIDENTE DO TCE-GO, resultando em ilegal obstaculização ao poder
fiscalizatório inerente ao Parquet de Contas e em grave prejuízo à transparência na
Administração Pública, conforme revelado em matéria do dia 24 de fevereiro de 2013, p. 14,
do jornal O Popular (doc. 21), o impetrante, do exposto, pede:
(i) a concessão de LIMINAR para DETERMINAR ao PRESIDENTE DO TRIBUNAL
DE CONTAS DO ESTADO DE GOIÁS que forneça todas as informações e
documentos requisitados/solicitados pelo Ministério Público de Contas no
Ofício nº 055/2012/GABPFSC, de 11 de outubro de 2012 (doc. 01), no prazo de
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48 (quarenta e oito horas), sob pena de multa pessoal por dia de atraso no
valor de R$ 5.000,00 --- a fim de que a prestação jurisdicional seja
materialmente efetiva ---, bem como as disponibilize no sítio oficial da rede
mundial de computadores (internet) do TCE/GO, nos termos do art. 8º da LAI,
atualizando-as periodicamente;
(ii) a notificação da autoridade coatora, ou seja, do Excelentíssimo Senhor
PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE GOIÁS, nos termos do
art. 7º, inc. I, da Lei nº 12.016/09;
(iii) a cientificação do órgão representante da pessoa jurídica interessada, ou
seja, da PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO DE GOIÁS, nos termos do art. 7º,
inc. II, da Lei nº 12.016/09;
(iv) a abertura de vista ao MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, nos termos do art.
12 da Lei nº 12.016/09;
(v) ao final, seja confirmada a liminar e CONCEDIDA A SEGURANÇA para
DETERMINAR ao PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE
GOIÁS que preste todas as informações e documentos solicitados pelo
Ministério Público de Contas do Estado de Goiás, nos termos do Ofício que lhe
fora encaminhado (doc. 02), bem como as disponibilize no sítio oficial da rede
mundial de computadores (internet) do TCE/GO, nos termos do art. 8º da LAI,
atualizando-as periodicamente; e
(vi) caso concedida a segurança, determine ao órgão competente dessa egrégia
Corte de Justiça o ENVIO DE CÓPIA INTEGRAL DOS AUTOS ao Ministério
Público Estadual, ao Ministério Público Federal e à Corregedoria do Tribunal
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de Contas do Estado de Goiás, para, caso assim entendam, tomarem as
providências necessárias à aplicação das sanções previstas nos artigos 32, caput
e § 2º, da Lei nº 12.527/11; 11, inc. II, c/c 12, inc. III, da Lei nº 8.429/92; e 319
do Decreto-lei nº 2.848/40, sem prejuízo de outras sanções cíveis,
administrativas e/ou penais cabíveis.
Pugna pela juntada dos documentos ora acostados a esta exordial, os quais são
cópias fieis dos originais, e pelas demais provas admitidas em Direito.
Atribui-se à causa o valor de R$ 1.000,00 (hum mil reais).
Nestes termos, pede e espera deferimento.
Goiânia, Goiás, 1º de março de 2013.
Fernando dos Santos CarneiroProcurador do MPC-TCE-GO
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