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14º ENACOR

Modelos de Concessões de Rodovias no Brasil

Moacyr Duarte

26/08/2009

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• O fim do modelo que priorizou os investimentos públicos em obras de infraestrutura rodoviária levou, na década de 1990, os governos federal, na gestão do presidente Itamar Franco, e de São Paulo, na administração Mário Covas, a buscar alternativas que garantissem pesados investimentos nas rodovias.• Foram desenvolvidos Programas de Concessão de Rodovias Federais e no Estado de São Paulo.• Delegação de rodovias federais (Lei nº 9.277/96) para programas de concessão nos estados. Os programas do Paraná e do Rio Grande do Sul foram implantados. Os programas de Minas Gerais e de Santa Catarina não se viabilizaram.

Os Programas de Concessão

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Do Programa Brasileiro:

● Rodovias existentes – recuperação, operação, melhoria e ampliação.

● Prestação de socorro médico e mecânico.

● Auto-sustentáveis – sem subsídios do governo, nem entre classes de usuários.

● Com exceção dos programas de PPPs, que têm contrapartida financeira do poder público, como a MG-050, em Minas Gerais, e a ViaParque, em Pernambuco.

● Tributação normal – o poder público transferiu para o usuário o ônus das rodovias e obteve receita tributária.

Características das concessões de rodovias

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● 51 concessionárias são associadas à ABCR. Dessas, 50 estão em plena operação em oito estados brasileiros: Bahia, Espírito Santo, Minas Gerais, Paraná, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, São Paulo e Santa Catarina.

● São 13 concessionárias federais, 37 estaduais e 1 municipal. Juntas, elas operam cerca de 14.500 quilômetros de rodovias, o que representa cerca de 7,4% da malha viária brasileira pavimentada.

● Um novo empreendimentos PPP da ViaParque, em Pernambuco, em fase de implementação, ainda não está em operação.

● Os trechos administrados são importantes corredores de exportação, que atendem aos portos de Santos, Rio de Janeiro, Rio Grande e de Paranaguá.

● A concessão federal licitada em janeiro de 2009, das BRs 324 e 116, na Bahia, aguarda a assinatura do contrato.

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Expansão das Rodovias sob Concessão Privada

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Investimentos realizados pela iniciativa privada no Programa Brasileiro de Concessão de Rodovias

● Desde 1995 até dezembro de 2008Investidos R$ 16 bilhões em 12.797 quilômetros de rodovias. Outros R$ 14,8 bilhões foram aplicados na operação.

● Em 2008, o investimento total das concessionárias nas rodovias concedidas foi de R$ 2,6 bilhões. Outros R$ 2,293 bilhões foram aplicados na operação.● Os pagamentos aos poderes concedentes foram de R$ 3,9 bilhões.● Desde o início do programa as concessionárias recolheram aos cofres públicos R$ 6,5 bilhões em impostos e taxas. Somente os tributos federais somaram R$ 4,7 bilhões. A título de ISS foram repassados R$ 1,8 bilhão.

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Item Onerosa (modelo paulista)

Pela menor tarifa (modelo federal)

Outorga da Concessão Ganhou a empresa que ofereceu o maior valor de outorga

Ganhou a empresa que apresentou a menor tarifa

Definição da tarifa Governo define com base em tarifa quilométrica praticada

Tarifa-teto estabelecida

Estradas secundárias São beneficiadas por meio do dinheiro arrecadado com a outorga, repassado ao DER

Não são beneficiadas, uma vez que o governo não recebe outorga do concessionário

Investimentos São mais pesados. Além da operação, também são voltados a modernização e ampliação

São menores, voltados principalmente à manutenção e conservação da rodovia, com menos ampliações.

Diferenças Tarifárias Valor quilométrico uniforme pela categoria de rodovia

Desigualdade entre as tarifas – rodovia de menor qualidade pode ter tarifa menor

Diferenças entre modelos Federal e de São Paulo (Implantados-1ª Etapa)

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Item 1994 2007Legislação Lei Federal de Contratos

Públicos (8.666 de 1993)• Lei Federal de Concessões (8.987, de 1995)• Lei Federal das PPPs (11.079, de 2004)

Órgão Regulador Órgão executivo rodoviário

Agências reguladoras

Jurisprudência Nenhuma • Primeiras decisões judiciais em 1997, relativas aos reajustes anuais das tarifas. • Principais decisões judiciais (STJ) ocorrem a partir de 2003 por conta de questionamentos no Paraná, com consolidação da jurisprudência de reajuste anual das tarifas, risco de desapropriação capital votante e encampação

Evolução do Ambiente Institucional

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• Ampliação da Base de Pagantes

• Volume de investimentos e seu cronograma

• Linhas especiais de crédito do BNDES

• Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infra- Estrutura – REIDI.

● Reajuste das tarifas: cesta de índices setoriais x IPCA

Mudanças na modelagem da 1ª Fase da 2ª Etapa do Programa Federal

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Adoção de Sistema Misto

● Poder concedente fixa o valor da outorga e a tarifa-teto

● O licitante vencedor é aquele que oferecer a menor tarifa, como jáocorreu na licitação do trecho Oeste do Rodoanel e dos novos cinco lotes de rodovias, na 2ª Etapa do Programa de Concessão, licitados em outubro de 2008.

● Manutenção de vicinais

● Inclusão no programa dos acessos às rodovias concedidas

● Reajuste das tarifas: IGPM x IPCA

Mudanças na modelagem do Programa de São Paulo

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Diferenças entre os programas federal e de São Paulo

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● O DNER sempre adotou política de manutenção e melhoria das rodovias federais apoiada no repasse de verbas do Fundo Rodoviário Nacional, que passou a diminuir a partir de 1980 e extinto em 1998. ● O fim deste modelo e a necessidade de recuperar a capacidade de investimentos no segmento rodoviário levou o governo a estudar a implementação de um programa de concessão de rodovias.● A apresentação do Programa de Concessões de Rodovias Federais, pelo DNER, em 1998, justifica a mudança: “essa situação se explica pela falência do modelo de financiamento [...] que se apoiava na vinculação dos recursos [...] Para corrigir o desequilíbrio entre os recursos disponíveis e suas responsabilidades [...] o governo federal vem tendendo, progressivamente, a [...] transferir responsabilidades por novos investimentos [...] para as concessionárias privadas”.

● A motivação primeira do governo vincula-se ao desequilíbrio entre disponibilidade de recursos de origem fiscal e demanda por investimentos em manutenção e/ou melhorias da malha rodoviária.

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Diferenças entre os programas federal e de São Paulo

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● A cobrança de pedágio no Estado de São Paulo foi definida por lei desde a segunda metade do século XX, por meio do DER e da DERSA, mas o governo paulista decidiu, no início da década de 1990, implementar um ambicioso programa de concessão de rodovias à iniciativa privada, baseado nas concessões onerosas, que prevê o pagamento de outorga ao poder concedente. Os objetivos desse programa são:

1) Viabilizar investimentos para a recuperação, ampliação da capacidade, manutenção, conservação e operação da infraestrutura rodoviária. 2) Oferecer serviços de qualidade a maior parcela da população, com foco no conforto, segurança e melhoria do atendimento ao usuário.

3) Garantir que essas melhorias sejam preservadas por todo o período da concessão.

4) Eximir o Estado da obrigação de prestar tais serviços, redirecionando para vias de menor volume de tráfego os investimentos que seria feitos nas rodovias concedidas.

5) Reduzir os custos de transportes, aumentar a produtividade e promover o desenvolvimento regional.

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O Impacto do Cenário Macroeconômico na Definição das Tarifas de Pedágio

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O Impacto do Cenário Macroeconômico na Definição das Tarifas de Pedágio

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O Impacto do Cenário Macroeconômicona Definição das Tarifas de Pedágio

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  Pista Nova (Km)

Acostamento Novo (Km)

Terceira Faixa (Km)

Recapeamento (Km)

OAE Novas (m²)

São Paulo 1.653 1.933 325 15.819 505.918Federal 573 542 40 4.162 73.538

Melhoramentos físicos feitos pelos governos federal e de São Paulo, com as intervenções mais significativas,

entre 1998 e 2008

Fonte: ABCR

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Para esta comparação deve ser considerada a diferença de extensão dos dois programas, bem como o fato de o

Programa Federal incluir a Ponte Rio - Niteroi

Governo FederalDe 1995 a 1997 905 KmDe 1998 a 2007 539 KmDe 2007 a 2008 2.601 Km

São Paulo

De 1998 a 1999 2.615 Km

De 2000 a 2007 1.189 Km

Fonte: ABCR

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A partir de 2008 1.706 Km

Total 5.510 Km

Total 4.045 Km

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● Não é um problema que ocorre apenas nas rodovias concedidas. Todas as rodovias brasileiras são atingidas pela prática adotada por parte significativa dos transportadores.

● A sobrecarga é a principal causa do envelhecimento precoce dos pavimentos.

● Outra consequência não menos grave, é fator de aumento do número de acidentes.

● O controle do peso por eixo

● A tolerância da balança

Excesso de Peso

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