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BensPúblicoseTerrasDevolutas

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Bens Públicos e Terras Devolutas

SUMÁRIO: 4 Bens públicos e terras devolutas – 4.1 Bens públicos – 4.1.1 Conceito e classificação – 4.1.2 Regime jurídico – 4.1.3 Afetação e desa-fetação – 4.2 Terras devolutas – 4.2.1 Conceito e questões gerais – 4.2.2 Discriminação de terras devolutas – 4.3 Tópicos-síntese.

\ Leia a lei: ͳ art. 98 do Código Civil. Lei nº 6.838/1976

Este capítulo trata das questões envolvendo os bens públicos que mais diretamente importam ao direito agrário, como o seu conceito, classificação,regimejurídicoesuaafetaçãoedesafetação.Trata,ain-da, mais detidamente, de uma das espécies de bens públicos, as cha-madas terras devolutas, com destaque para o procedimento adminis-trativo e judicial de discriminação.

4.1 BeNS PÚBLICOS

4.1.1 Conceito e classificação

Conforme disposto no art. 98 do Código Civil – CC, públicos são os bens de domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de di-reito público interno, quais sejam, à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, suas autarquias e fundações, sendo particulares todos os demais, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

\ Atenção: Domínio público x domínio eminenteA expressão domínio público é utilizada para designar o poder que o Estado exerce so-bre o seu patrimônio. Como não é apenas sobre os bens de sua propriedade que o Estado exerce o seu poder — bens privados sofrem diversas restrições impostas com fundamento na supremacia do interesse público —, utiliza-se a expressão domínio emi-nente para caracterizar as prerrogativas do Estado para intervir na propriedade privada (SANTOS, 2012).

Váriossãooscritériosutilizadosparaclassificarosbenspúblicos,como a titularidade, a destinação e a disponibilidade.

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JosuéTomazideCarvalho|JuniorDivinoFideles|MarcelaAlbuquerqueMaciel

Quanto à titularidade os bens públicos podem ser dos entes federativos — União, Estados, Distrito Federal e Municípios — e de suas entidades autárquicas e fundacionais, conforme estabelecido na CF/88 ou em outras normas.

De acordo com o art. 20 da CF/88, são bens da União: a) os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; b) as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comu-nicação e à preservação ambiental, definidas em lei; c) os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros paí-ses, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem comoosterrenosmarginaiseaspraiasfluviais;d)asilhasfluviaiselacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; asilhasoceânicaseascosteiras,excluídas,destas,asquecontenhamasededeMunicípios,excetoaquelasáreasafetadasaoserviçopúblicoea unidade ambiental federal, e as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no domínio dos Estados, Municípios ou terceiros; e) os recursosnaturaisdaplataformacontinentaledazonaeconômicaex-clusiva; f) o mar territorial; g) os terrenos de marinha e seus acresci-dos; h) os potenciais de energia hidráulica; i) os recursos minerais, in-clusive os do subsolo; j) as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; e k) as terras tradicionalmente ocupa-das pelos índios. No mesmo dispositivo constitucional (art. 20, § 2º) é estabelecido,ainda,queafaixadeatécentoecinquentaquilômetrosdelargura,aolongodasfronteirasterrestres,designadacomofaixadefronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacio-nal, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.

\ Atenção: Decreto-lei nº 9.760/1946Com relação aos bens imóveis da União, é o Decreto-lei nº 9.760/1946 que traz a dis-ciplina básica que os regulamentam. Nele é estabelecida a proibição de ocupação de imóvel da União sem autorização do poder público, prevendo o despejo sumário de quem o fizer.

Conforme art. 26 da CF/88, incluem-se entre os bens dos es-tados: a)aságuassuperficiaisousubterrâneas,fluentes,emergenteseem depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; b) as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem noseudomínio,excluídasaquelassobdomíniodaUnião,Municípiosou



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terceiros; c)asilhasfluviaiselacustresnãopertencentesàUnião;d) as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

Os bens dos Municípios, por sua vez, não são citados pela CF/88, o quenãosignificadizerquenãoexistam,aexemplodosprédiospúbli-cos, ruas, praças, e bens móveis, como veículos, equipamentos, dívida ativa, dentre outros (SANTOS, 2012).

\ Atenção: Invasão de Terras PúblicasConforme disposto na Lei nº 4.947/1966, é crime a invasão de terras públicas.

Quanto à destinação, os bens públicos podem ser: a) de uso comum do povo; b) de uso especial; e c) dominicais.

Bens de uso comum do povo “são aqueles que se destinam à uti-lização geral pelos indivíduos, podendo ser federais, estaduais e mu-nicipais”(CARVALHOFILHO,2007,p.969).Nestacategoriaprevalecea destinação pública, pois todas as pessoas, sem o prévio consenti-mentoestatalpodemutilizartaisbens,queexistemexatamenteparaatender às necessidades da coletividade. Também por isso, não po-dem haver restrições ao seu uso, a não ser as que derivem da própria essênciadobem(SANTOS,2012).Sãobensdeusocomumdopovoos mares, as praias, rios, estradas, ruas, praças, logradouros públicos (art. 98, I, do CC), além do meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, da CF/88).

Bens de uso especial,porsuavez,sãoosque“visamàexecuçãodosserviçosadministrativosedosserviçospúblicosemgeral”(CAR-VALHO FILHO, 2007, p. 970), sejam federais, estaduais ou municipais. Constituem o aparelhamento material da Administração, para que possa prestar serviços à coletividade, sendo, portanto, de uso primor-dialdoPoderPúblico.Sãoexemplodebensdeusoespecial,osprédiospúblicos, como escolas, hospitais, delegacias de polícia, bem como ou-trosbensafetadosaumadestinaçãoespecífica,comoparquesnacio-nais, terras indígenas, projetos de assentamento da reforma agrária, etc. (SANTOS, 2012). Tais bens não perdem a sua característica caso estejam sendo utilizados por particulares, sob regime de delegação (CARVALHO FILHO, 2007).

Bens dominicais,porseuturno,sãodefinidospeloCCemcaráterresidual (art. 99, parágrafo único), detendo esta característica os bens


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pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dadoestruturadedireitoprivado,casonãoexista leidispondosemsentido contrário. Deste modo, é dominical o bem público que não es-teja afetadoanenhuma finalidadepública, constituindopatrimôniodisponível da União, Estados e Municípios (SANTOS, 2012). São, as-sim, bens dominicais os prédios públicos desativáveis, os bens imó-veis inservíveis, a dívida ativa, e as terras devolutas.

Quanto à disponibilidade, os bens públicos podem ser: a) in-disponíveis; b) patrimoniais indisponíveis; e c) patrimoniais disponí-veis (CARVALHO FILHO, 2007).

Indisponíveis são os bens que não podem ser alienados, onera-dosoudesvirtuadosdesuasfinalidades,poistemoPoderPúblicoodeverdeconservá-losembenefíciodacoletividade.Sãoindisponíveisos bens de uso comum do povo.

Os bens patrimoniais indisponíveis, apesar de apresentarem caráter patrimonial — são suscetíveis de avaliação econômica e aná-lisedecorrelaçãodevalor—,mantêm-seindisponíveisenquantoser-viremaosfinsestatais.Sãopatrimoniaisindisponíveisosbensdeusoespecial enquanto conservarem tal característica.

Os bens patrimoniais disponíveis, por sua vez, podem ser alie-nados nos termos e condições que a lei estabelecer. São os bens domi-nicais em geral.

4.1.2 Regime jurídico

Os bens públicos são: a) inalienáveis, a não ser os bens domini-caisnascondiçõesespecíficasestabelecidasemlei;b) impenhoráveis; c) imprescritíveis, isto é, não estão sujeitos a usucapião; d) não passí-veis de sofrer oneração, ou seja, de serem gravados com direitos reais de garantia.

4.1.3 Afetação e desafetação

Aafetaçãoedesafetaçãoreferem-seaosfinsaqueestásendouti-lizado o bempúblico.Diz-se afetado a umadeterminada finalidadepúblicaobempúblicoutilizadoparatalfim,comoumapraça(bemdeuso comum do povo) e uma escola (bem de uso especial). quando o bempúbliconuncacumpriuoudeixadeserusadoparaqualquerfimpúblico, ocorre a desafetação.



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Afetação, portanto, “é o fato administrativo que atribui a deter-minadobempúblicoumafinalidadetambémpúblicaeespecífica”,en-quanto desafetação é “o fato administrativo pelo qual o bem público deixadecumprirafinalidadepúblicaanteriormenteexercida”(SAN-TOS, 2012, p. 714).

\ Atenção: Alienação de bem imóvel e desafetaçãoConforme disposto na Lei nº 8.666/1993, a alienação de bem imóvel pelo Estado depen-de da sua desafetação por lei (art. 17, I).

4.2 TeRRAS DeVOLUTAS

4.2.1 Conceito e questões gerais

Como visto na parte relativa ao histórico do direito agrário brasi-leiro, o instituto das terras devolutas é específico do direito pátrio, e encontra-se definido na Lei de Terras de 1850 como sendo as terras que: a) não se achassem aplicadas a algum uso público ou de domínio particular por título legítimo; b) tenham sido sesmarias in-cursas em comisso por falta de cumprimento das condições do título ou não revalidadas pela Lei; e c) não sejam posses que, apesar de não se fundarem em título legal, tenham sido legitimadas pela Lei. Como sepoderperceber,éumadefiniçãoporexclusão.

Até a Constituição de 1891, as terras devolutas existentes eram todas da União. A partir de então, as terras devolutas foram transferidasaosEstados,ficandoreservadasàUniãoapenasasáreasdestinadasàdefesadasfronteiras,fortificações,construçõesmilitarese estradas de ferro e os terrenos de marinha.

Por sua vez, as Constituições de 1934 e 1937 dispuseram ser do domínio da União os bens que a esta pertencessem nos termos das leis à época em vigor. Da mesma forma, dispuseram ser do domínio dos Estados “os bens da propriedade destes pela legislação atualmente emvigor...”.AConstituição de 1946, estabelecia em seu art. 34, inciso II, que se incluem entre os bens da União, a porção de terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, às fortificações, construçõesmilitares e estradas de ferro.

A Constituição de 1967 e a emenda nº 01/1969, no mes-mo compasso, incluíram entre os bens da União a porção de terras


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devolutas tidas como indispensáveis à defesa do território nacional ou essencial ao seu desenvolvimento econômico.

Nestecontexto,em1ºdeabrilde1971, foi editado o Decreto--lei nº 1.164, declarando indispensáveis à segurança e ao desenvol-vimentonacionaisas terrasdevolutassituadasna faixadecemqui-lômetrosde larguraemcada ladodoeixoderodoviasnaAmazônialegal, incluindo-as como bens da União. Ou seja, a partir da edição de tal Decreto-lei, tais terras devolutas passaram a ser da União e não dos Estados. Tais terras devolutas permaneceram sob o domínio da União até a edição do Decreto-lei nº 2.375/1987.

A CF/88 inclui como bens da União as terras devolutas indispen-sáveisàdefesadasfronteiras,dasfortificaçõeseconstruçõesmilita-res, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, de-finidasemlei(art.20,II),cabendoaosEstadosorestante(art.26).

Como bem público, as terras devolutas são bens dominicais e patrimoniais disponíveis. Entretanto, determina a CF/88 que a destinação de terras públicas e devolutas deverá ser compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária (art. 188), além de declarar indisponíveis as terras devolutas ou arrecada-das pelos Estados, por ações discriminatórias, que sejam necessárias à proteção dos ecossistemas naturais (art. 225 § 5º).

4.2.2 Discriminação de terras devolutas

A discriminação de terras devolutas segue com o mesmo objetivo descrito na Lei de Terras de 1850, qual seja, o de estremar o domínio público do particular.

Nos termos do art. 11 do Estatuto da Terra, é o INCRA o res-ponsável pela discriminação das terras da União, como represen-tante desta.TambémaLeinº6.383/1976oprevêemsemart.11.Todavia a Lei nº 11.952/2009 (art. 33) transferiu do INCRA para o Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA, pelo prazo de cin-co anos, renovável por igual período, nos termos do regulamento, em caráterextraordinário,as competênciasparacoordenar,normatizare supervisionar o processo de regularização fundiária de áreas rurais naAmazôniaLegal,inclusivequantoàexpediçãodetítulosdedomíniocorrespondentesedoações,ressalvadasascompetênciasdoMinisté-rio do Planejamento, Orçamento e Gestão.



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A discriminação de terras devolutas da União encontra-se re-gulada pela Lei nº 6.383/1976. O processo discriminatório da Lei nº 6.383/1976 aplica-se, no que couber, às terras devolutas estaduais. O processo discriminatório pode se dar por via administrativa ou judicial.

O processo discriminatório administrativo é instaurado por comissõesespeciaisconstituídaspor trêsmembros, criadasporatodo presidente do INCRA (art. 2º). Inicialmente, o processo é instruído com memorial descritivo da área que se pretende trabalhar, no qual deveconstar:a)operímetrocomsuascaracterísticaseconfinância,certaouaproximada,aproveitando,emprincípio,osacidentesnatu-rais; b) a indicação de registro da transcrição das propriedades; c) o rol das ocupações conhecidas; d) o esboço circunstanciado da gleba a ser discriminada ou seu levantamento aerofotogramétrico; e e) outras informações de interesse (art. 3º). O presidente da comissão deve co-municar a instauração do processo discriminatório administrativo a todososoficiaisderegistrodeimóveisdajurisdição(art.15),quenãopoderão efetuar matrícula, registro, inscrição ou averbação estranhas à discriminação, nos imóveis situados, total ou parcialmente, na área discriminada, sem que deles tenham prévio conhecimento da comis-são (art. 16).

Após, o presidente da Comissão convoca os interessados para apresentar, no prazo de 60 dias, seus títulos, documentos, informa-ções de interesse como localização, valor estimado da área, confronta-ções, benfeitorias, ônus incidentes e, se for o caso, rol de testemunhas. O edital de convocação deve conter a delimitação perimétrica da área a ser discriminada, e será dirigido nominalmente a todos os interes-sados, com a maior divulgação possível (art. 4º). O não atendimento aoeditaldeconvocaçãoouànotificação,estabeleceapresunçãodediscordânciadointeressado,quepoderáteroacessoaocréditooficialoubenefíciosfiscaissuspensos,bemcomocanceladoocadastroruraldo imóvel, e acarreta a imediata propositura da ação discriminatória judicial (art. 14).

Constituídooprocesso,deveserrealizadavistoriaparaaidentifi-caçãodosimóveise,seforemnecessárias,outrasdiligências(art.6º).Encerrado o prazo estabelecido no edital de convocação, o presidente da Comissão, dentro de 30 dias improrrogáveis, deve pronunciar-se sobre as alegações de títulos de domínio dos interessados e da boa-fé


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das ocupações (art. 7º). Caracterizada a dúvida sobre a legitimidade do título, o presidente da comissão deve reduzi-las a termo e enca-minhar o processo administrativo para a propositura da ação judicial competente (art. 8º).

Encontradas ocupações, legitimáveis ou não, os termos de iden-tificaçãosãoencaminhadosaossetoresresponsáveis,bemcomocon-vocados os interessados para celebrar com a União os termos cabíveis (arts. 9º e 10). Celebrados os termos, o presidente da comissão deve designar agrimensor para iniciar o levantamento geodésico e topográ-ficodasterras,afimdedemarcarasterrasdevolutas,bemcomodasretificaçõesobjetodeacordo.Os interessadospodem indicarperitopara colaborar com o agrimensor designado (art. 11).

Com a conclusão dos trabalhos demarcatórios, o presidente da Comissão encerra a discriminação administrativa, por meio de termo que deve conter: a) o mapa detalhado da área discriminada; b) o rol de terras devolutas apuradas, com suas respectivas confrontações; c) a descrição dos acordos realizados; d) a relação das áreas com titulação transcrita no Registro de Imóveis, cujos presumidos proprietários ou ocupantesnãoatenderamaoeditaldeconvocaçãoouànotificação;e)o rol das ocupações legitimáveis; f) o rol das propriedades reconheci-das; e g) a relação dos imóveis cujos títulos suscitaram dúvidas (art. 12).

encerrado o processo discriminatório administrativo, o IN-CRA providenciará o registro, junto ao Registro de Imóveis, em nome da União, das terras devolutas discriminadas, definidasemlei, como bens da União (art. 13).

No processo discriminatório administrativo não há o pagamento de custas pelos particulares, salvo para o caso de serviços de demar-caçãoediligênciasdeseuexclusivointeresse(art.17).

O processo discriminatório judicial será promovido: a) quando o processo discriminatório administrativo for dispensado ou interrompido por presumida ineficácia; b) contra aqueles que nãoatenderemaoeditaldeconvocaçãoouànotificaçãonoprocessoadministrativo; c) quando, após iniciado o processo discriminatório administrativo, forem alteradas as divisas na área discriminada, ou derrubada a cobertura vegetal ou construídas benfeitorias a qualquer título, sem o assentimento do INCRA (art. 19).



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Compete à justiça federal o julgamento do processo discrimina-tório judicial referente às terras devolutas da União, que obsevará o procedimento sumário (arts. 20 e 21). A petição inicial deve ser ins-truída com o memorial descritivo, e a citação será feita por edital. Da sentença proferida cabe apelação apenas no efeito devolutivo, sendo facultadaaexecuçãoprovisória(art.21).Ademarcaçãodaáreaseráprocedidaaindaqueemsededeexecuçãoprovisória,valendoasen-tença, para efeitos de registro, como título de propriedade (art. 22).

O processo discriminatório judicial tem caráter preferencial e prejudicial em relação às ações em andamento que digam respeito ao domínio ou a posse de imóveis situados, no todo ou em parte, na área discriminada,determinando-seodeslocamentodacompetênciaparaa justiça federal (art. 23).

A Lei nº 6.383/1976 prevê, ainda, a possibilidade de arre-cadação sumária, semprequeseapurara inexistênciadedomínioparticular em áreas rurais declaradas indispensáveis à segurança e ao desenvolvimento nacionais, mediante ato do presidente do INCRA, do qual constará: a) a circunscrição judiciária ou administrativa em que está situado o imóvel, conforme o critério adotado pela legislação lo-cal; b) a eventual denominação, as características e confrontações do imóvel.

4.3 TÓPICOS-SÍNTESE

Tópico-síntese: Bens Públicos

Conceitobens de domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno,

Classificação

Quanto à titulari-dade

podem ser dos entes federativos — União, Estados, Distrito Federal e Municípios — e de suas entidades au-tárquicas e fundacionais, conforme es-tabelecido na CF ou em outras normas.

Quanto à destina-ção

a) de uso comum do povo;b) de uso especial; ec) dominicais.

Quanto à disponibi-lidade

a) indisponíveis;b) patrimoniais indisponíveis; ec) patrimoniais disponíveis


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Regime Jurídico

a) inalienáveis, a não ser os bens dominicais nas condições espe-cíficas estabelecidas em lei;

b) impenhoráveis; c) imprescritíveis d) não passíveis de sofrer oneração

Afetação e desa-fetação

9 afetação “é o fato administrativo que atribui a determinado bem público uma finalidade também pública e específica”;

9 desafetação é “o fato administrativo pelo qual o bem público deixa de cumprir a finalidade pública anteriormente exercida” (SANTOS, 2012, p. 714).

Tópico-síntese: Terras devolutas

Conceito

o instituto das terras devolutas é específico do direito pátrio, e encontra-se definido na Lei de Terras de 1850 como sendo as ter-ras que: a) não se achassem aplicadas a algum uso público ou de domínio particular por título legítimo; b) tenham sido sesmarias incursas em comisso por falta de cumprimento das condições do título ou não revalidadas pela Lei; e c) não sejam posses que, ape-sar de não se fundarem em título legal, tenham sido legitimadas pela Lei. Como se poder perceber, é uma definição por exclusão.,

Discriminação de terras devolutas

(Lei nº 6.838/1976)

Processo discrimi-natório adminis-trativo

9 instaurado por comissões especiais constituídas por três membros, cria-das por ato do presidente do INCRA;

9 é instruído com memorial descritivo da área que se pretende trabalhar;

9 o presidente da comissão deve co-municar a instauração do processo discriminatório administrativo a todos os oficiais de registro de imó-veis da jurisdição, que não poderão efetuar matrícula, registro, inscrição ou averbação estranhas à discrimi-nação, nos imóveis situados, total ou parcialmente, na área discrimi-nada, sem que deles tenham prévio conhecimento da comissão;

9 após, o presidente da Comissão con-voca os interessados para apresen-tar, no prazo de 60 dias, seus títulos, documentos, informações de inte-resse. O não atendimento ao edital de convocação ou à notificação, estabelece a presunção de discor-dância do interessado, que poderá



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(Lei nº 6.838/1976)

Processo discrimi-natório adminis-trativo

ter o acesso ao crédito oficial ou be-nefícios fiscais suspensos, bem como cancelado o cadastro rural do imóvel, e acarreta a imediata propositura da ação discriminatória judicial;

9 constituído o processo, deve ser re-alizada vistoria para a identificação dos imóveis e, se forem necessárias, outras diligências;

9 com a conclusão dos trabalhos de-marcatórios, o presidente da Comis-são encerra a discriminação adminis-trativa, por meio de termo que deve conter: a) o mapa detalhado da área discriminada; b) o rol de terras devo-lutas apuradas, com suas respectivas confrontações; c) a descrição dos acordos realizados; d) a relação das áreas com titulação transcrita no Re-gistro de Imóveis, cujos presumidos proprietários ou ocupantes não aten-deram ao edital de convocação ou à notificação; e) o rol das ocupações legitimáveis; f) o rol das propriedades reconhecidas; e g) a relação dos imó-veis cujos títulos suscitaram dúvidas ;

9 encerrado o processo discriminatório administrativo, o INCRA providen-ciará o registro, junto ao Registro de Imóveis, em nome da União, das terras devolutas discriminadas, como bens da União.

Processo discrimi-natório judicial

o processo discriminatório judicial será promovido: a) quando o processo dis-criminatório administrativo for dispen-sado ou interrompido por presumida ineficácia; b) contra aqueles que não atenderem ao edital de convocação ou à notificação no processo administrati-vo; c) quando, após iniciado o processo discriminatório administrativo, forem alteradas as divisas na área discrimina-da, ou derrubada a cobertura vegetal ou construídas benfeitorias a qualquer título, sem o assentimento do INCRA.


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(Lei nº 6.838/1976)

Arrecadação su-mária

sempre que se apurar a inexistência de domínio particular em áreas rurais declaradas indispensáveis à segurança e ao desenvolvimento nacionaismediante ato do presidente do INCRA


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