2005 Desenvolvimento Faixa de Fronteira Retis

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INTRODUO

A faixa de fronteira do Brasil com ospases vizinhos foi estabelecida em 150 km delargura (Lei n. 6.634, de 2/05/1979), paralela linha divisria terrestre do territrio nacional. Alargura da faixa foi sendo modificada desde osculo XIX por sucessivas Constituies Fede-rais (1934; 1937; 1946) at a atual, que ratifi-cou sua largura em 150 km. A preocupao coma segurana nacional, de onde emana a criaode um territrio especial ao longo do limite in-ternacional continental do pas, embora legti-ma, no tem sido acompanhada de uma polticapblica sistemtica que atenda as especifici-dades regionais, nem do ponto de vista econ-

O DESENVOLVIMENTO DA

FAIXA DE FRONTEIRA:UMA PROPOSTACONCEITUAL-METODOLGICA

Lia Machado*; Rogrio Haesbaert**;

Leticia P. Ribeiro*; Rebeca Steiman*;

Paulo Peiter*; Andr Novaes*

* Grupo Retis dePesquisa,

Departamento deGeografia,

Universidade Federaldo Rio de Janeiro

(UFRJ)

** NUREG (Ncleo deEstudos sobre

Regionalizao eGlobalizao),

Departamento deGeografia,

Universidade FederalFluminense (UFF)

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mico nem da cidadania fronteiria. Motivos para isso no faltaram ato passado recente, como a baixa densidade demogrfica, a vocaoatlntica do pas, as grandes distncias e as dificuldades de comuni-cao com os principais centros decisrios.

O momento atual apresenta novos condicionantes, percept-veis em diversas escalas geogrficas, que tornam imperativa a mu-dana de perspectiva do Estado nacional em relao fronteira con-tinental.

Nas escalas global e continental h um aprofundamento dedinmicas que desafiam os sistemas tradicionais de controle territorialdos estados nacionais, em virtude de mudanas nas condies tcni-co-tecnolgicas no campo da produo e troca de informaes e daproliferao de estratgias e planos de ao de organismos interna-cionais e empresas transnacionais. Deve-se destacar tambm a dis-seminao de processos que exigem tratamento bilateral ou multila-teral, como a implantao e desenvolvimento de agrupamentos fun-cionais dos Estados Nacionais (MERCOSUL, Comunidade Andina),a integrao da malha viria sul-americana, a intensificao do tr-fico de armas e drogas ilcitas na Zona de Fronteira e a expansodos movimentos migratrios e pendulares na regio. Os Estados en-contram-se, portanto, diante da necessidade de ajustar suas polticaspblicas permeabilidade das fronteiras e, ao mesmo tempo, fo-mentar a articulao da Faixa de Fronteira s outras regies do pas,diante do fato dela estar situada frente do processo de integraosul-americana.

Nos mbitos sub-nacional e local despontam sinais de insatis-fao com o modelo tradicional de relaes hierrquicas entre o es-tado/regio (inferior) e o centro decisrio nacional (superior), e quese expressa na faixa de fronteira pela crtica ao desconhecimentodos efeitos nestas escalas de decises tomadas na esfera federal eao no reconhecimento das especificidades territoriais dos municpi-os de fronteira.


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Tendo em vista estes e outros condicionantes atuais, o Minist-rio da Integrao Nacional escolheu a Faixa de Fronteira como reaEspecial de Planejamento no Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, como intuito de promover polticas especficas de desenvolvimento regio-nal para fazer frente aos problemas e desafios socioeconmicos, cul-turais, geoestratgicos e de interao transfronteiria nessa rea. Como propsito de definir diretrizes, estratgias e instrumentos de aopara a reestruturao do Programa de Desenvolvimento da Faixa deFronteira, a Secretaria de Programas Regionais do Ministrio daIntegrao Nacional promoveu uma licitao aberta para selecionar ainstituio encarregada de apresentar uma proposta sobre as bases deuma poltica integrada de desenvolvimento regional para a Faixa deFronteira, tendo sido selecionado o Grupo Retis de Pesquisa, da Uni-versidade Federal do Rio de Janeiro1.

O termo de referencia do trabalho, definido pela prpria Secre-taria de Programas Regionais, abrangia os seguintes objetivos: 1) de-limitar as especificidades socioeconmicas e culturais dos distintossubespaos territoriais da regio da Faixa de Fronteira, desenvolven-do uma tipologia bsica de subregies; 2) indicar novas atividades pro-dutivas com perfil industrial e potencial de implementao nassubregies identificadas; (3) identificar os principais tipos de interaotransfronteiria e estimar seu potencial para o desenvolvimento eco-nmico e da cidadania; (4) avaliar o marco legal vigente para a Faixade Fronteira, indicando novas formas de atuao; (5) estudar in locoduas regies diferenciadas da faixa, a Fronteira do Mato Grosso doSul com o Paraguai e a Fronteira da Mesorregio do Alto Solimescom o Peru e a Colmbia; (6) elaborar uma agenda global de diretri-zes, estratgias e aes para a reestruturao do Programa de De-senvolvimento da Faixa de Fronteira.

1 Quaisquer comentrios e concluses contidas neste artigo so de exclusiva respon-

sabilidade dos autores, no refletindo necessariamente a viso do Ministrio daIntegrao Nacional.


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Neste artigo apresentamos as bases conceituais e a propostametodolgica que norteou a elaborao do trabalho em questo2. Sen-do o foco do trabalho a criao de uma nova base territorial para oPrograma, a discusso sobre territrio, territorialidade e regionalizaofoi o ponto de partida para se chegar aos objetivos propostos. Comose trata de uma rea de fronteira onde as relaes com os pasesvizinhos so parte constitutivas da vida regional os elementos que ser-viram de base construo de uma tipologia das interaestransfronteirias e cidades-gmeas tambm foram aqui includos. Odestaque dado s interaes transfronteirias decorre das conclusesalcanadas em pesquisas anteriores desenvolvidas pelo Grupo Retisacerca das relaes do Brasil com pases vizinhos da Amrica do Sule que resultaram na elaborao do Atlas da Fronteira Continentaldo Brasil (2001).3

BASES CONCEITUAIS

O enfoque geogrfico do trabalho levou-nos adefinir noes e conceitos que servissem como eixo terico ao longode todo o percurso territrio, territorialidade, rede, identidade,regio, regionalizao, faixa e zona de fronteira. importantedestacar que no se constituram em a priori para o desdobramento dotrabalho ou em receitas genricas a serem incorporadas pelos pesqui-sadores. Trata-se de fato de uma base conceitual que foi sendo repen-sada no decorrer da pesquisa e adaptada realidade das fronteirasinternacionais do Brasil.

A comear por uma concepo de territrio que rompe coma viso mais tradicional. Em vez do territrio reduzido a sua dimen-

2 Os resultados completos da proposta apresentada ao Ministrio da Integrao

encontram-se disponveis no site: www.igeo.ufrj.br/gruporetis/programafronteira3 site: www.igeo.ufrj.br/fonteiras


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so jurdico-administrativa, de reas geogrficas delimitadas e con-troladas pelo Estado, entende-se que o territrio tambm produtode processos concomitantes de dominao ou apropriao do espa-o fsico por agentes no-estatais. Nota-se que os processos de con-trole (jurdico/poltico/administrativo), dominao (econmico-soci-al) e apropriao (cultural-simblica) do espao geogrfico nem sem-pre so coincidentes em seus limites e propsitos. Ademais, aterritorializao desses processos se d tanto de cima para baixo(a partir da ao intencional do Estado ou das grandes empresas,por exemplo) quanto de baixo para cima (atravs das prticas eda significao do espao efetivamente vivido e representado pelascomunidades). , portanto, o processo de territorializao como aci-ma concebido, ou seja, filtrado pelos agentes sociais, que acaba pordelinear o territrio por uso e posse, e no somente por determina-o jurdico-administrativa.

A segunda noo que norteou o trabalho a noo de territoria-lidade. Os processos relacionados ao poder sobre territrios o po-der de afetar, influenciar, controlar o uso social do espao fsico nocriam homogeneidade ou uma qualidade nica do territrio, nem mes-mo, obrigatoriamente, geram um territrio, pois podem se empilhartanto quanto articular-se em tenso constante ou gerar conflitos aber-tos. Ao contrrio do territrio, que de alguma forma define ns e osoutros, prprio e o no-prprio, ou seja, carrega um sentido deexclusividade, a territorialidade um processo de carter inclusivo,incorporando velhos e novos espaos de forma oportunista e/ou sele-tiva, no separando quem est dentro de quem est fora. Por issomesmo, a territorialidade de algum elemento geogrfico dificilmentecoincide com os limites de um territrio, embora possa justificar aformao de novos territrios.

A terceira noo que norteou o trabalho a de rede. Emboracom freqncia vista como modismo por setores da comunidade cien-tfica, ou mesmo pelos especialistas em marketing, a noo de rede fundamental para o entendimento da organizao da base produtiva e


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scio-cultural. igualmente eficaz para eliminar do vocabulrio dodesenvolvimento econmico local e regional a infeliz noo deenclave. Lugares e territrios cuja base produtiva se diferencia doentorno podem ser mais bem entendidos atravs da noo de rede. Avida das cidades da faixa de fronteira, por exemplo, no importa sesituada ou no na divisria internacional, com freqncia depende maisde interaes com espaos no-contguos do que com o espao adja-cente. Tambm a ao institucional, qualquer que seja a escala deatuao, praticamente impossvel de ser gerida sem a organizaoem rede. Em suma, a organizao territorial em rede ao englobar des-de a rede urbana at redes decisrias, sociais, culturais, polticas, tempoder explicativo importante para a compreenso das territorialidades. importante destacar ainda que nossa leitura de rede no a coloquenum sentido contraposto ao do territrio, como ocorre entre algunsautores. A rede concebida aqui como um componente fundamentalna articulao e na desarticulao territorial. Os quadros abaixo con-trapem as alternativas propostas s alternativas comumente encon-tradas na bibliografia pertinente.

Quadro 1 - Conceitos Territrio, Territorialidade e Rede


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Por sua capacidade de mobilizao das populaes locais epor sua importncia para a estratgia poltica desejada, a noo deidentidade constituiu uma das noes bsicas para a regionalizaoda faixa de fronteira. Embora o Brasil no tenha grandes conflitosem que a base cultural-identitria se coloque como questo central( exceo da questo indgena, muito importante em reas da faixade fronteira), sem dvida ela uma das questes mais relevantespara qualquer ao poltica no nvel transnacional. Em reas de fron-teira internacional como a que aqui est sendo focalizada, a relaocom a alteridade, com o Outro, do outro lado da divisria, decisi-va na configurao das relaes sociais como um todo.

Por mais que no senso comum se tenha uma concepo cla-ra e definida de identidade, como se ela fosse natural a um deter-minado grupo, deve-se partir do pressuposto de que a identidadecultural uma construo social-histrica e, no nosso caso,tambm geogrfica. Centralizada sobre a dimenso simblica darealidade, ela est aberta a novas formulaes e, para retomar aidia de Hobsbawm e Ranger (2002), possvel de ser semprereinventada.

A construo e reconstruo de identidades no constituemum processo linear. Trata-se de um processo eivado de contradi-es e ambigidades, os smbolos envolvidos nem sempre tendo amesma eficcia. Altamente complexo, o jogo de identidades podeser facilitado ou dificultado, de acordo com as condies sociaisem que se d. Nesse sentido, a presena de marcos ou referenciaishistrico-geogrficos pode ser um fator decisivo na construo ereconstruo de identidades. No caso de processos deregionalizao de um tipo especifico de identidade que estare-mos tratando, a identidade territorial, aquela identidade culturalque tem como base ou fundamento para sua elaborao a refern-cia a um espao ou territrio determinado, e que denominamos,retomando uma expresso de Bernard Poche (1983), de espaode referncia identitria.


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Diante dessas conceituaes de territrio, territorialidade,rede e identidade, a regionalizao deve ser vista no s como ins-trumento analtico, e neste caso tambm poltico, institudo pelo inves-tigador, mas como processo efetivo, forjado na prpria ao dos indi-vduos e comunidades que, conjugando mltiplos interesses, econmi-cos e polticos, e produzindo identificaes scio-culturais diversificadas,redesenham constantemente seus espaos. Da a importncia de seincluir o urbano, representado aqui pelas cidades-gmeas, ncleosarticuladores de redes (e sub-redes) locais, regionais, nacionais etransnacionais.

Se a regionalizao entendida de forma dinmica e complexa,conjugando diversas territorialidades e conexes (em rede), alm dainterao de mltiplas densidades sociais e econmicas, bvio que oresultado aqui proposto, ao identificar sub-regies zonais contnuas econtguas no sentido mais tradicional de regio, atende, sobretudo,aos objetivos de planejamento. Deve ser interpretado como imagemmomentnea de uma realidade em constante movimento e, por isso,permanentemente aberta transformao.

Quadro 2 - Conceitos Identidade


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Finalmente, ao deslocar o enfoque de uma concepo linear,prpria noo de limite ou divisria internacional, para uma concep-o de rea ou regio de fronteira, introduziu-se uma distino muitorelevante para este trabalho, entre faixa e zona de fronteira. En-quanto a faixa de fronteira constitui uma expresso de jure, associadaaos limites territoriais do poder do Estado, o conceito de zona de fron-teira aponta para um espao de interao, uma paisagem especifica,um espao social transitivo, composto por diferenas oriundas da pre-sena do limite internacional, e por fluxos e interaes transfronteirias,cuja territorialidade mais evoluda a das cidades-gmeas.

Produto de processos e interaes econmicas, culturais e po-lticas, tanto espontneas como promovidas, a zona de fronteira oespao-teste de polticas pblicas de integrao e cooperao, espa-o-exemplo das diferenas de expectativas e transaes do local e dointernacional, e espao-limite do desejo de homogeneizar a geografiados Estados nacionais.

As noes de territrio, territorialidade, rede e zona de fronteiraapontam para o carter dinmico dos processos scio-espaciais e su-gerem que uma das propriedades da regio ou de uma sub-regio, pormais que queiramos delimit-la de modo a definir um territrio nico, a de ser um sistema aberto. A troca de bens, energia, pessoas, infor-mao com o ambiente externo (o no-prprio regio) a torna su-

Quadro 3 - Conceitos Regio e Regionalizao


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jeita a mudanas e adaptaes, inclusive de seus limites, quase sem-pre provisrios e definidos por objetivos determinados. Alguns indica-dores e variveis utilizados na elaborao da tipologia de sub-regiesda faixa de fronteira do Brasil tm a pretenso de iluminar diversasterritorialidades, econmicas e culturais, que extrapolam limites territo-riais bem definidos e mostram o carter heterogneo e territorialmenteaberto de cada sub-regio.

CONCEPO DA BASE TERRITORIAL

Para a delimitao das sub-regies partiu-sede dois grandes vetores analticos. O primeiro vetor se refere ao

Quadro 4 - Conceitos Faixa e Zona de Fronteira


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desenvolvimento econmico regional e o segundo identida-de cultural, ambos imprescindveis na compreenso da organizaoscio-territorial e na construo da cidadania na faixa de fronteiriado Brasil com pases vizinhos sul-americanos. A natureza distinta decada vetor exigiu a aplicao de critrios e escolha de variveis di-ferenciadas.

O vetor desenvolvimento econmico regional

No caso do vetor desenvolvimento econmico, a regionalizaoapoiou-se na noo descritivaoperativa de densidade e nomapeamento de um conjunto de ndices para avaliar a situao efetivados municpios, o potencial de desenvolvimento regional e seus garga-los, problematizando assim a situao interna ao territrio jurdico-ad-ministrativo.

A noo de densidade foi escolhida para descrever diferen-as na incidncia territorial de variveis que medem o grau e o tipo dedesenvolvimento econmico, de modo a subsidiar a delimitao dassub-regies e estabelecer sua tipologia. A noo de densidade apontapara o fato de que o desenvolvimento se d de forma desigual, tantonos lugares como entre os lugares. Cada lugar ou local pode abrigaroutros tipos de densidade que no s a econmico-produtiva, como ocaso da densidade social, cultural-simblica e tnica. Essas ltimasforam geralmente subestimadas pelas teorias clssicas de desenvolvi-mento por no ser imediatamente perceptvel seu valor econmico.No entanto, em muitos lugares, a interao entre atividades econ-micas locais, tradies, crenas e costumes que gera e consolida napopulao local sentimentos de pertencimento e auto-estima, essenci-ais ao fortalecimento do senso de auto-organizao, emergncia dainovao e ao incentivo a trocas e colaborao com o no-prprio.

Em funo dos objetivos do trabalho, maior peso foi dado densidade econmica como elemento de diferenciao das sub-regi-es zonais da faixa de fronteira. Os seguintes elementos geogrfico-


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econmicos compem o clculo da densidade econmica: 1) BaseProdutiva Local; 2) Mercado de Trabalho; 3) Servios Produo; 4)ndice de Conectividade.

A agricultura, a pecuria, o extrativismo, a silvicultura e a in-dstria so os setores econmicos que compem a base produtivalocal. A distribuio da produo ao nvel municipal para cada umdestes setores define reas com diferentes graus de especializaoterritorial em relao a certos produtos ou a certas combinaes deprodutos. No caso da Faixa de Fronteira brasileira conforme de-monstrado pelo mapeamento das variveis a lavoura temporria (e,em especial, a produo de gros) o setor produtivo com maior po-der definidor de sub-regies na base produtiva.

Em relao agricultura foram consideradas tanto as lavourastemporrias e permanentes, em termos de: a) presena e ausncia; b)valor total da produo; c) percentagem no valor total da produo; d)diversidade de produtos (valor acima de 1% do valor total da produ-o); em alguns casos, tambm foi considerada a rea plantada.

Os dados sobre pecuria bovina e suna apresentam uma limi-tao, pois a pesquisa anual da Produo Pecuria Municipal (PPM)/IBGE no registra o valor do rebanho, somente o nmero de cabe-as. Os dados sobre o rebanho foram assim contabilizados, porm,para efeito do mapeamento, s foram considerados rebanhos commais de 50.000 cabeas, no caso dos bovinos, e de 20.000 cabeas,no caso dos sunos. Tais limiares permitiram estimar seu peso nabase produtiva local e identificar combinaes locais com outrossetores produtivos.

A extrao vegetal importante em termos de extensoterritorial, principalmente nos municpios do Arco Norte (Amaznia).Na maior parte dos casos, o valor da produo muito baixo, confir-mando o carter pouco produtivo e de baixa rentabilidade da atividadenos lugares onde ocorre. O produto extrativo vegetal de maior valor a extrao de madeira em tora e, em alguns casos, da lenha. Em


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vrias reas, tanto a extrao de madeira em tora e a lenha foramassociadas a outros elementos da base produtiva, definindo combina-es especficas. Devido ao fato de que alguns produtos vegetaisextrativos, como a hevea brasiliensis e a castanha do Par (Bertho-lettia excelsa) definem identidades produtivas, ou mesmo a identi-dade cultural de certos lugares, e porque sua simples presena podeser objeto de arranjos produtivos incentivados por polticas pblicas,sua incidncia territorial foi registrada na tipologia da base produtiva, adespeito do baixo valor.

No caso da indstria, os dados mais recentes disponveis sobastante modestos, porm foram incorporados tipologia por sua im-portncia na agregao de valor base produtiva local. O nmero deunidades locais industriais em cada municpio, fornecido pelo Cadas-tro Geral de Empresas (2001) foi a varivel escolhida, especificamen-te a indstria de transformao, mesmo sabendo-se que esta catego-ria inclui desde indstrias tecnicamente sofisticadas at as ubquaspadarias. importante notar que o levantamento do IBGE s conside-ra as empresas registradas no Cadastro Geral dos Contribuintes (CGC),ou seja, as empresas formais. Tal restrio subestima o quadro real,como j criticado por especialistas e associaes empresariais, poisexistem pequenas e mdias unidades locais industriais que no exis-tem simplesmente por no estarem legalizadas, de acordo com oscritrios da Receita Federal. Entretanto, estas empresas podem noapenas ser a fonte de novos arranjos produtivos locais, como defato constituem arranjos espaciais emergentes em diversas reas dafaixa.

O vetor Densidade Econmica considerou tambm as caracte-rsticas do mercado de trabalho. Pesquisas anteriores mostraramque, de forma similar ao resto do pas, a faixa de fronteira apresentacom freqncia uma disjuno entre o valor da produo e a capaci-dade de gerar emprego e/ou renda nos lugares. Para estimar a situa-o geral desta categoria foram testadas diversas variveisdisponibilizadas pelo Censo Nacional de 2000 no intuito de definir as


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principais caractersticas do mercado de trabalho em cada municpio.A PEA urbana e rural indica a condio de domicilio da populaoeconomicamente ativa empregada ou buscando trabalho no perodode censo no municpio. O resultado foi relacionado ao tipo de atividadeque efetivamente absorvia maior nmero de pessoas ocupadas emcada municpio, sendo essas atividades agregadas em grandes grupos(agricultura, indstria, servios, comrcio, administrao pblica). Ascombinaes obtidas foram ento cruzadas com a varivel relativa aopessoal ocupado, classificado por posio na ocupao. Esta varivelpermite distinguir aqueles que so empregados (com regime perma-nente ou temporrio, formal ou informal) daqueles que trabalham porconta prpria, ou que no so remunerados porque ajudam famlia,ou que trabalhem apenas para o prprio consumo. Embora em princ-pio apenas a posio de empregado configure a existncia de trabalhoassalariado, a possibilidade real do individuo se deslocar de uma posi-o para outra, dependendo da necessidade e da oportunidade, sugereque todas as categorias sejam consideradas para a descrio da cate-goria mercado de trabalho.

Complementando a anlise da base produtiva e do mercado tra-balho, foi estudada a concentrao de servios produo ao nvelmunicipal, tendo sido considerados como servios mais importantes,crdito, acessibilidade a estabelecimentos de crdito e servios geraisde apoio a empresas. Quatro variveis foram selecionadas para medira presena maior ou menor de servios produo: (a) nmero deagncias bancrias; (b) nmero de unidades locais de intermediaofinanceira que no agencias bancrias; (c) nmero de unidades locaisespecializadas em servios s empresas; (d) operaes de crdito (valordas transaes).

certo que nem todos os lugares dependem da presena dessetipo de infra-estrutura, uma vez que a proximidade geogrfica ou oacesso aos centros regionais possibilita o atendimento no entorno.Acresce ainda que a disperso espacial desses servios tende a dimi-nuir em reas de expanso de grandes redes empresariais com sedes


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distantes da regio. Empresas, principalmente grandes empresas, bus-cam esses servios em grandes centros metropolitanos com freqn-cia distantes dos lugares da produo ou do negcio. Mesmo assim,no s existe demanda por esses servios em muitos lugares, como apresena deles confere prestgio ao lugar, principalmente nas sub-re-gies onde esses servios so mais raros. Os servios produoconstituem um indicador da abrangncia espacial do espao-de-fluxosque se superpem ao territrio. O espao-de-fluxos interage com oslugares, mas no definido pelos lugares que ocupa, obedecendo adinmicas concebidas em outras escalas e com freqncia movidapor estratgias que escapam ao entendimento da populao local.

Finalmente, ao clculo da Densidade Econmica foi agregado ondice de conectividade, o qual estima a efetiva ou potencial interaointra-regional, inter-regional e internacional dos lugares. A conectividadetem efeito nas economias de escala para as atividades produtivas,principalmente quando destinadas exportao. Nesses casos o efei-to positivo, de incentivo ao desenvolvimento das foras produtivas.A maior conectividade tambm portadora de efeitos negativos po-tenciais, desde fonte de desigualdade regional at quebra das ncoraseconmicas locais. Uma outra dimenso explicativa atribuda ao ndi-ce a de chamar a ateno para os limites da noo difundida pelonovo regionalismo econmico, de que as regies, principalmente asregies marginalizadas, permanecem enraizadas na tradio e no pa-roquial. A cultura regional est sujeita mobilidade espacial e ao hbri-do cultural resultante da conectividade com outros lugares, seja atra-vs da imigrao, da mdia, do consumo e da internet. No caso espe-cfico da fronteira, o hbrido cultural resultante das conexes e convi-vncia com o estrangeiro exige o reconhecimento por parte do po-der publico de uma sociedade com caractersticas peculiares situa-o de fronteira.

Para a elaborao do ndice, foram cruzados dados sobre infra-estrutura aeroporturia e conexes areas; densidade de estradas etelecomunicaes (unidades locais de estao de rdio, domiclios com


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linha telefnica, computador, televiso; acesso a servios de comuni-cao por satlite e a cabo).

Como mencionado anteriormente, outras densidades foramanalisadas e cotejadas ao mapeamento das variveis que compem adensidade econmica, com o intuito de medir o potencial das economi-as municipais e sub-regionais.

O peso para o desenvolvimento local e sub-regional da infra-estrutura tcnico-tecnolgica foi descrito a partir das seguintes va-riveis: (a) nmero de estabelecimentos de ensino mdio; (b) nmerode estabelecimentos de ensino superior (pblico e privado); (c) esta-belecimentos de educao profissional (do tipo CEFET e outros); (d)estabelecimentos de ensino tcnico bsico; (e) unidades de treina-mento de mo de obra em rea urbana; (f) unidades de treinamentode mo de obra rural.

Por outro lado, o desenvolvimento econmico local sustentvelinterage com as condies sociais. Para avaliar aqueles que tm asmelhores e as piores condies sociais foi selecionado um grupo devariveis julgadas representativas, tais como, populao alfabetizada,ausncia de pobreza extrema e sade, agrupados sob o vetor densi-dade social.

O trabalho avaliou ainda a relevncia da ao institucional emcada municpio, levando em considerao diversos tipos de agentes enveis de governo (por exemplo, unidades de vigilncia sanitria, uni-dades da polcia e da receita federal, unidades do exrcito, programasativos federais, entre outros). Embora constitua um dos principaisvetores deste trabalho, a avaliao da densidade institucional foiprejudicada pela dificuldade em obter vrias informaes relevantes.Para dar um quadro mais abrangente da ao institucional e de suaefetividade, faltaria incluir as organizaes no governamentais, asso-ciaes locais de diversos tipos, programas institucionais que efetiva-mente saram do papel, e outras informaes no disponveis paratodos os municpios, o que impossibilita seu mapeamento.


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s densidades acima descritas foram acrescentados dois ndi-ces, calculados a partir de conjuntos articulados de variveisselecionadas, a saber, o ndice de Estabilidade Municipal e o ndice deDesequilbrio Interno Local.

O ndice de Estabilidade Municipal resulta do clculo deum conjunto de variveis que descrevem processos evolutivos ao n-vel do municpio: 1) evoluo do trabalho formal entre 1985-2001, 2)evoluo do povoamento no decnio 1991-2000 (medida em termosdo peso dos processos migratrios recentes e antigos na composiodemogrfica do municpio e das taxas de crescimento populacionaltotal e urbano), e 3) evoluo do Produto Interno Bruto no qinqnio1991-1996.

A anlise do conjunto de variveis permitiu estimar qual o nvelde estabilidade, se alto, mdio ou baixo e ainda mapear trs situaesde dinmica de povoamento: afluxo em geral (quando as taxas forampositivas para o urbano e o rural); afluxo urbano (quando a taxa decrescimento foi positiva apenas para o urbano); e refluxo, quando astaxas de crescimento populacional (total e urbana) foram negativas,indicando perda populacional.

A importncia da considerao do nvel de estabilidade decorredo fato de que os efeitos dos processos evolutivos podem afetar acapacidade produtiva e a organizao do sistema territorial. Do pontode vista da geografia do territrio, a estabilidade ou a instabilidadeoriunda de processos evolutivos sinaliza quo forte ou fraca a orga-nizao territorial em termos de sua capacidade de se adaptar s mu-danas ou ausncia delas.

De forma complementar ao ndice anterior, o ndice dedesequilbrio interno local aponta para situaes locais de concen-trao da propriedade fundiria e de concentrao de renda. Quantomaior o ndice de desequilbrio maior o potencial de o lugar apresentarem algum momento problemas e conflitos de natureza econmica, sociale poltica decorrentes da disparidade interna local. Foram escolhidos


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como variveis: 1) ndice de Gini concentrao de renda; 2) ndicede Gini concentrao fundiria, 3) Razo entre renda dos 10% maisricos e 40% mais pobres.

O vetor Identidade Cultural

De forma genrica, analisamos a identidade cultural e, maisespecificamente, a identidade territorial, a partir de trs grandes con-juntos de informaes, envolvendo:

a) o carter qualitativo e simblico da identidade, mas sem pres-cindir, no caso das identidades territoriais, de um referencialconcreto, um espao de referncia identitria;

b) o carter singular e contrastante da identidade, sempre definidana relao com a alteridade, com a diferena, e cuja singulari-dade em termos territoriais definida cada vez menos pelo ho-mogneo-nico, mas pela especificidade da combinao deprocessos heterogneos e/ou da conexo entre redes de distin-tas origens.

c) o carter dinmico ou relativamente estvel da identidadeterritorial, sempre em processo (alguns preferem at utilizar otermo identificao no lugar de identidade) tal como aterritorialidade com fronteiras muito tnues e de mais difcildelimitao no espao.

A partir dessas caractersticas gerais e dada a especificidadeda questo cultural, mais do que com vetores analticos em sentidoestrito, como ocorreu com o vetor desenvolvimento econmico, traba-lhamos com diversos indicadores de carter mais qualitativo que quan-titativo. Embora privilegiem a esfera simblica, estes indicadores noignoram a importncia e a indissociabilidade das dimenses econmi-cas (o que inclui, por exemplo, a diferenciao econmica) e poltica(incluindo, por exemplo, as instituices). Utilizamos assim os seguintesindicadores, agrupados em termos mais gerais em torno do tipo de


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diferenciao a que se referem geogrfica, scio-econmica oucultural (em sentido estrito), s institucionalidades e mobilidade dapopulao:

1. Diferenciao geogrfica: trata-se da construo de es-paos de referncia identitria. Distinguimos dois tipos, con-forme a escala de relao entre espao representado e repre-sentao do espao: o primeiro, de relao mais direta, quedenominamos regio-paisagem, e o segundo, de relao indi-reta, que denominamos paisagem-smbolo. No h dvida quenos dois casos a paisagem aparece como um smbolo da iden-tidade regional. Mas enquanto no primeiro caso ela se con-funde com a prpria rea da regio como um todo (o binmiorio-floresta estendido para toda a Amaznia), no segundo tra-ta-se de uma paisagem especfica que transposta como sm-bolo de toda uma rea (como o caso da estncia latifundiriada Campanha Gacha para o Rio Grande do Sul como umtodo).2. Diferenciao histrica: referenciais histricos de identi-dade que levam em conta a maior ou menor densidade oucarga histrica de uma regio, e que pode tecer estreitos vn-culos com os referenciais geogrficos (neste caso, geo-hist-ricos anteriormente citados).3. Diferenciao Scio-econmica, em dois sentidos:i. Desigualdades Sociais: estipuladas com base em indicadoresdo vetor econmico e que podem interferir na maior ou menoscoeso scio-cultural de uma regio.

ii. Diferenciao econmica: especificidade regional capaz defomentar uma identidade a partir de sua base produtiva.

4. Diferenciao Cultural (em sentido estrito)i. Composio tnica: obtida com base nos ltimos dadoscensitrios a nvel municipal.


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ii. Prticas religiosas: atravs de dados obtidos tambm combase nos ltimos dados censitrios a nvel municipal.

iii. Outros elementos culturais, no quantificveis: diferenasno linguajar, na culinria, no folclore e nas festividades regio-nais.

5. Institucionalidade: a influncia das divises institucionais,propostas ou efetivas, da administrao, do Exrcito, da Igrejae outros rgos, na configurao de identidades regionais.

6. Mobilidade: o peso das migraes na transformao e nohibridismo das identidades, quantificvel atravs de dadoscensitrios da origem e intensidade dos grupos migratrios.

Alm da combinao dessas informaes, que permitiu a iden-tificao de (sub) regies culturais ao longo da faixa de fronteira, foiextremamente importante o tratamento dos processos de identifica-o territorial, considerados em termos das interaes transfronteirias,pois elas so fundamentais para avaliar o maior ou menor hibridismo e conseqente integrao cultural - dessas identidades em relao aospases vizinhos. No mundo interconectado em que vivemos muitasvezes mais importante verificar o grau de abertura das relaesculturais para outras dinmicas identitrias, em outros espaos, do queseu aparente fechamento em termos de caractersticas prprias,singulares. Para alm, portanto, dessas inmeras diferenciaesidentitrias (sub-regionais), relativamente aglutinadoras, deve-se pen-sar tambm o potencial de que se dispe a fim de fortalecer identida-des efetivamente transfronteirias.

Tipologia Bsica das Subregies

A partir do levantamento, mapeamento e anlise dos principaisvetores do Desenvolvimento Econmico e de dados e informaessobre a Identidade Cultural, foi possvel propor a nova base territorialdo Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira.


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Os estudos apontaram para a macrodiviso da Faixa de Fron-teira em trs grandes Arcos. O primeiro o Arco Norte, compreen-dendo a faixa de fronteira dos estados do Amap, Par, Amazonas eos estados de Roraima e Acre (totalmente situados na faixa de fron-teira). O segundo o Arco Central, que constitui a faixa de fronteirados estados de Rondnia, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. O ter-ceiro o Arco Sul, que inclui a fronteira dos estados do Paran, SantaCatarina e Rio Grande do Sul.

O segundo nvel da base territorial constitudo pela diviso decada Arco em sub-regies (vide mapa a seguir), cada uma delas resul-tante da sntese da base produtiva com a identidade cultural. Se a an-lise das especializaes produtivas (Base produtiva local) foi elementoessencial para a definio das sub-regies, foi um elemento qualitativodo vetor Identidade Cultural que permitiu nome-las. Esse elemento, oespao de referncia identitria, sugere a importncia para a forma-o da identidade regional das regies-paisagem e das paisagens-smbolos. Tendo em vista as mltiplas e instveis referncias identitriasassociadas vida social e econmica coletiva e a maior estabilidade dasregies-paisagem como referencia identitria dos habitantes de umterritrio, foram estas que deram nome a cada sub-regio.

UM MODELO PARA ACLASSIFICAO DASINTERAES TRANSFRONTEIRIAS

No campo das interaes transfronteirias, assituaes de fronteira no so as mesmas ao longo do extenso limiteinternacional (continental) do pas (15.700 km), no s devido s dife-renas geogrficas, mas tambm ao tratamento diferenciado que re-cebem dos rgos de Estado e ao tipo de relao estabelecida com ospovos vizinhos. Quanto a este ltimo aspecto destaca-se a importn-cia para a geografia da fronteira e para um novo Programa da Faixa


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de Fronteira das cidades-gmeas, lugares onde as simetrias e as-simetrias entre sistemas territoriais nacionais so mais visveis e quepodem se tornar um dos alicerces da cooperao com os outros pa-ses da Amrica do Sul e consolidao da cidadania.

Para a tipologia das interaes transfronteirias foram utiliza-dos os modelos propostos pelo gegrafo francs Arnaud Cuisinier-Raynal (2001), com algumas adaptaes necessrias ao caso brasilei-ro. Os mesmos modelos foram aplicados s cidades-gmeas, emboraessas cidades no sejam contempladas no trabalho de Cuisinier-Raynal,cujo enfoque se restringia ao limite poltico internacional. Embora assuperposies de tipos de interao sejam mais comuns, possvelidentificar 5 tipos dominantes: (1) margem; (2) zona-tampo; (3) fren-tes; (4) capilar; (5) sinapse.

Na margem, a populao fronteiria de cada lado do limiteinternacional mantm pouco contacto entre si, exceto de tipo familiarou para modestas trocas comerciais. Apesar da vizinhana, as rela-es so mais fortes com o nacional de cada pas do que entre si, ouseja, a primazia da dinmica local ou nacional.

As zonas-tampo constituem as zonas estratgicas onde o Es-tado central restringe ou interdita o acesso faixa e zona de fronteira,criando parques naturais nacionais, reas protegidas ou reas de reser-va, como o caso das terras indgenas. Mesmo que em certos locaisexista uma relao de tipo cultural ou de ordem comercial ou ainda umacombinao de ambos, a situao de bloqueio espao-institucional pro-movida pelo alto (governo central) pode criar uma dicotomia espacialcom potencial de conflito entre o institucional e os nexos de desloca-mento e expanso espontnea do povoamento no nvel local.

O termo frentes usualmente empregado para frentes pio-neiras, nome proposto h mais de cinqenta anos para caracterizarfrentes de povoamento. No caso das interaes fronteirias, o modelofrente tambm designa outros tipos de dinmicas espaciais, como afrente cultural (afinidades seletivas), frente indgena ou frente mili-tar. A frente militar difere da frente pioneira (a pioneira pode ser


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identificada como um tipo de frente cultural), os investimentos dosEstados atendo-se a aes fronteirias somente na perspectiva ttica(aerdromos, pista de helicpteros, etc.).

Existem processos diversos responsveis por interaes de tipocapilar. As interaes podem se dar somente no nvel local, como nocaso das feiras, exemplo concreto de interao e integrao fronteiriaespontnea. Tambm podem ocorrer atravs de trocas difusas entrevizinhos fronteirios com limitadas redes de comunicao, ou aindapodem resultar de zonas de integrao espontnea, em que o Estadopouco intervm, principalmente no patrocinando a construo de infra-estrutura de articulao transfronteira. A primazia o local, antes deser nacional ou bilateral, similar ao modelo sinaptico.

O modelo da sinapse, termo importado da biologia, se refere presena de alto grau de troca entre as populaes fronteirias. Essetipo de interao ativamente apoiado pelos Estados contguos quegeralmente constroem, em certos lugares de comunicao e trnsito,infra-estrutura especializada e operacional de suporte, mecanismosde apoio ao intercmbio e regulamentao de dinmicas, principal-mente mercantis. As cidades-gmeas mais dinmicas podem ser ca-racterizadas de acordo com este modelo. No caso da sinapse, os flu-xos comerciais internacionais se justapem aos locais.

MARCO LEGAL

Outra etapa do projeto, de natureza qualitativa,consistiu no levantamento e anlise avaliativa dos marcos legais queinterferem direta ou indiretamente na Faixa de Fronteira, e os princi-pais acordos bilaterais vigentes com os pases vizinhos. O material foiclassificado de acordo com os temas principais identificados em tra-balhos de campo e em estudos sobre a faixa de fronteira, sendo dividi-dos em dois grandes grupos: os pertinentes cidadania e os pertinen-tes ao desenvolvimento econmico regional.


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O estudo permitiu a proposio de algumas mudanas e/ou cri-ao de novas legislaes a serem negociadas pelo Ministrio daIntegrao Nacional com outros Ministrios e o Poder Legislativo.

ESTUDOS DE CASO

Com os propsitos de tornar mais concretas aspropostas de diretrizes, estratgias e instrumentos de ao da AgendaGlobal, registrar demandas e potencialidades locais e testar a tipologiadas subregies, foram realizadas pesquisas de campo em duas reaspiloto da Faixa de Fronteira, previamente selecionadas pelo Ministriode Integrao Nacional. A primeira, na mesorregio do Alto Solimes(fronteira com Peru e Colmbia) e a segunda, no Cone Sul-Mato-Grossense (fronteira com o Paraguai).

Apesar da escolha das reas ter sido previa realizao desteProjeto, confirmou-se seu acerto, devido a localizao estratgica deambas. Foram realizadas entrevistas individuais e encontros com gru-pos especificos, englobando prefeitos, secretrios municipais, repre-sentantes da sociedade civil (comrcio, indstria, servios, profissio-nais liberais), representantes de movimentos sociais ligados a assenta-mentos rurais, e outras instituies. No caso do trabalho de campo emMato Grosso do Sul, tambm foram entrevistadas representantes p-blicos (governadores, prefeitos, tcnicos, consulado do Brasil) e re-presentantes da sociedade civil do lado do Paraguai.

CONCLUSO

Este artigo props noes, conceitos e metodo-logia elaborados a partir de uma perspectiva geogrfica e com a ma-nifesta inteno de subsidiar polticas pblicas, ou seja, de se aproxi-mar dos fenmenos reais da rea de fronteira. Existe o problema cen-


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tral de que a informalidade deste modelo torna difcil checar acompletude lgica e a correo dos argumentos nele contidos. Noentanto, o exerccio e a disciplina de formalizar esses argumentos po-dem revelar muito sobre o que neles est incompleto ou problemtico.Essa foi nossa inteno.

A histria dos territrios sul-americanos tem sido turbulenta,suas populaes estando com freqncia sujeitas a novos desafiossem ter solucionado ainda os antigos. Um dos desafios que de novoest sobre a mesa de negociaes dos governos e nas estratgias demovimentos sociais e empresas estimular as interaes entre ospovos do continente sul-americano, direcionando-as no no sentidonegativo de ser contra outros povos e sim na positividade do amadu-recimento poltico de seus habitantes. Esse nosso desejo.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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