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Nota técnica discute a natureza da
concorrência no setor de aeroportos e
chama a atenção para sua importância
no estímulo aos investimentos. Estes
últimos são essenciais para superar os
gargalos do setor.
Como aumentar a
concorrência e o
investimento nos
aeroportos São Paulo – maio 2013
Grupo de Economia da Infraestrutura
& Soluções Ambientais
1
Ficha técnica O presente estudo consiste em obra coletiva elaborada por pesquisadores integrantes
do Grupo de Economia da Infraestrutura & Soluções Ambientais, hospedado pela Escola de
Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas.
Equipe:
Gesner Oliveira – economista e professor da EAESP/FGV.
Fernando S. Marcato – Professor do Pós GV-Law da EDESP/FGV.
Pedro Scazufca – Mestre em economia pelo Instituto de Pesquisas Econômicas da
FEA/USP.
Lavínia Hollanda - Engenheira Elétrica, doutora em economia pela EPGE-FGV,
Professora da FGV-RJ.
Paolo Zupo Mazzucato – Professor da Faculdade de Direito Milton Campos. Mestre
em Direito Econômico pela UFMG.
Bruno Palialol – Economista formado pela FEA - USP
João Pedro Durães Oliveira - Bacharelando da FGV-SP em Administração, na linha
de formação específica de Administração Pública.
Eduardo Quadros - Mestrando em Engenharia Mecânica pela Technische Universität
Darmstadt (Alemanha) e cursando Engenharia Mecânica na Escola Politécnica da
Universidade de São Paulo. (USP).
Guilherme Marthe – bacharelando em economia na Pontifícia Universidade Católica
de São Paulo
Suzana Santana - Bacharel em Administração de Empresas formada pela
Universidade Presbiteriana Mackenzie.
2
Marcela de Lima Altale - Advogada, bacharel em Direito pela Faculdade de Direito
da Universidade Presbiteriana Mackenzie e mestranda em Direito do Estado pela Faculdade
de Direito da Universidade de São Paulo (USP).
Sobre o Grupo de Economia da Infraestrutura & Soluções Ambientais
O Grupo de Economia da Infraestrutura & Soluções Ambientais constitui espaço de
interação multidisciplinar entre acadêmicos, autoridades, reguladores e empreendedores,
visando estimular o desenvolvimento sustentável.
Ao longo da última década o Grupo se reuniu regularmente para discutir diversos
temas de interesse, além de ter participado em quatro edições do Encontro Nacional de
Economia promovido pela Associação Nacional dos Centros de Pós-Graduação em Economia
(Anpec).
Entre outros trabalhos, o Grupo lançou em 2009 o livro “A Economia do
Saneamento no Brasil”, publicado pela Editora Singular. Em 2010, foi realizado o livro “O
Caso Sabesp”. Em 2013 será lançado, em parceria com o IFC-International Finance
Corporation, Manual para Redução de perdas de água e eficiência energética no setor de
saneamento.
Agradecimentos
A equipe agradece a valiosa contribuição do Professor da DIREITO GV, Caio Mario
da Silva Pereira Neto. O seu apoio foi fundamental para a melhor seleção das fontes
bibliográficas, definição da linha de pesquisa e aplicação de metodologia em direito
comparado, a qual permitiu um estudo aprofundado dos casos internacionais.
3
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO .............................................................................................................................................. 6
2 INVESTIMENTOS NO SETOR DE INFRAESTRUTURA AEROPORTUÁRIA SÃO INADIÁVEIS 7
2.1 COMPORTAMENTO DA DEMANDA POR PASSAGENS AÉREAS NO PERÍODO RECENTE ................................. 7
2.2 OS GARGALOS EXISTENTES NO SETOR .................................................................................................. 10
2.3 AUMENTO ESPERADO NA DEMANDA PARA OS PRÓXIMOS ANOS ............................................................ 12
2.4 O PAPEL DO SETOR PRIVADO NA ELIMINAÇÃO DOS GARGALOS ............................................................. 15
3 CONCORRÊNCIA É INDISPENSÁVEL PARA VIABILIZAR INVESTIMENTOS EM
AEROPORTOS ............................................................................................................................................ 18
3.1 CONCORRÊNCIA É ESSENCIAL PARA ESTIMULAR INVESTIMENTOS ........................................................ 18
3.2 CONCORRÊNCIA ENTRE AEROPORTOS ................................................................................................... 20
3.3 RESTRIÇÕES À PROPRIEDADE CRUZADA COMO VETOR PARA O AUMENTO DE CONCORRÊNCIA .............. 23
4 CONTROLE SOBRE PROPRIEDADE CRUZADA É FUNDAMENTAL PARA GARANTIR A
CONCORRÊNCIA ...................................................................................................................................... 28
4.1 EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL ............................................................................................................. 28
4.1.1 O caso australiano ....................................................................................................................... 28
4.1.2 O caso mexicano .......................................................................................................................... 32
4.1.3 O caso do Reino Unido................................................................................................................. 34
4.2 CASOS NO SETOR DE INFRAESTRUTURA ................................................................................................ 35
4.2.1 – Telefonia 4G .............................................................................................................................. 35
4.2.2 – Caso Telefônica / Telecom Italia ..................................................................................................... 37
4.2.3 – Energia Elétrica ............................................................................................................................... 40
4.3 NOVA COMPETÊNCIA DO CADE EM ATOS DE CONCENTRAÇÃO ............................................................ 41
4.4 EMBASAMENTO LEGAL PARA RESTRINGIR PROPRIEDADE CRUZADA ..................................................... 42
4
5 CONCLUSÕES ............................................................................................................................................ 46
6 REFERÊNCIAS ........................................................................................................................................... 48
5
SUMÁRIO DE QUADROS
QUADRO 1 – PASSAGEIROS DE TRANSPORTE AÉREO VERSUS POPULAÇÃO ................................................................ 8
QUADRO 2 – REDUÇÃO NA TARIFA PAGA PELOS PASSAGEIROS ................................................................................. 9
QUADRO 3 – EVOLUÇÃO COMPARADA DA TARIFA AÉREA E RENDA .......................................................................... 9
QUADRO 4 – TIPOS DE GARGALOS APRESENTADOS PELOS AEROPORTOS EM 2009 .................................................. 11
QUADRO 5 – EVIDÊNCIAS DE SATURAÇÃO DOS AEROPORTOS ................................................................................. 12
QUADRO 6 – PROJEÇÃO DA DEMANDA POR TRANSPORTE AÉREO ............................................................................ 13
QUADRO 7 – PROJEÇÃO DA CAPACIDADE NECESSÁRIA PARA ATENDER DEMANDA POR TRANSPORTE AÉREO ......... 14
QUADRO 8 – PROJEÇÃO DOS INVESTIMENTOS NECESSÁRIOS PARA ATENDER DEMANDA POR TRANSPORTE AÉREO . 15
QUADRO 9 – RESUMO DAS CONCESSÕES FEITAS EM FEV/2012 ............................................................................... 17
QUADRO 10 – PRINCIPAIS ATIVIDADES EXERCIDAS NOS AEROPORTOS ................................................................... 23
QUADRO 11 – MATRIZ DOMÉSTICA DE ORIGEM E DESTINO ..................................................................................... 25
QUADRO 12 – PASSAGEIROS POR ANO NOS PRINCIPAIS AEROPORTOS BRASILEIROS ................................................ 26
QUADRO 13 – EXEMPLO DE MODELO SOCIETÁRIO PARA CONCESSÃO DE AEROPORTOS .......................................... 27
QUADRO 14 – COMPARAÇÃO DE CUSTOS POR PASSAGEIROS .................................................................................. 30
QUADRO 15 – LUCRO OPERACIONAL POR PASSAGEIRO........................................................................................... 31
QUADRO 16 – COMPARAÇÃO DE TAXAS COBRADAS NOS AEROPORTOS AUSTRALIANOS E EM OUTROS AEROPORTOS
..................................................................................................................................................................... 32
QUADRO 17 – ESQUEMA DA COMPOSIÇÃO SOCIETÁRIA .......................................................................................... 33
QUADRO 18 – A ESTRUTURA SOCIETÁRA ANTES DA OPERAÇÃO ............................................................................. 38
QUADRO 19 – ESTRUTURA SOCIETÁRIA APÓS A OPERAÇÃO.................................................................................... 38
6
1 INTRODUÇÃO
O objetivo desta Nota Técnica é mostrar a importância da competição para a
obtenção de bons resultados nas concessões aeroportuárias, para o que o estímulo aos
investimentos na infraestrutura aeroportuária é fundamental.
O estudo procura mostrar cinco pontos:
i) É fundamental aumentar investimentos em aeroportos;
ii) A competição é essencial para aumentar investimentos;
iii) É crucial e possível aumentar competição em aeroportos;
iv) O controle sobre propriedade cruzada é necessária para garantir a competição
entre aeroportos potencial ou efetivamente concorrentes; e
v) Há precedentes em outros países e setores e sólida base legal para controle da
propriedade cruzada.
O texto está organizado da seguinte forma. A Seção 2 mostra a urgência de acelerar
os investimentos em aeroportos. A Seção 3 mostra como se dá a concorrência entre diferentes
estruturas aeroportuárias; em particular, procura-se mostrar o aeroporto como um mercado de
duas pontas.
A Seção 4 contém as bases da jurisprudência e da legislação para o controle da
propriedade cruzada em três dimensões. Primeiro, são oferecidos exemplos da experiência
internacional; em seguida, são apresentados precedentes dos segmentos de energia elétrica e
de telecomunicações. Finalmente, é discutida a ampla base legal para controle dessa natureza.
Uma seção final apresenta as principais conclusões do estudo.
Este documento foi elaborado com base em fontes públicas, devidamente citadas ao
longo do texto.
7
2 INVESTIMENTOS NO SETOR DE INFRAESTRUTURA
AEROPORTUÁRIA SÃO INADIÁVEIS
O objetivo desta seção é mostrar a importância de aumentar os investimentos no
setor aeroportuário. Os gargalos do setor são conhecidos e deram origem à expressão de
“apagão aéreo”. Os próximos parágrafos ilustram o descompasso entre a expansão da
demanda por transporte aéreo e a da capacidade dos aeroportos.
A Seção 2.1 explica como vem se comportando a demanda por passagens aéreas nos
últimos anos. A Seção 2.2 descreve os gargalos existentes no setor. A Seção 2.3 apresenta
projeções de demanda para os próximos anos. Por fim, a Seção 2.4 mostra os primeiros passos
dados pelo Governo Federal para eliminar esses gargalos, focando na primeira rodada de
concessões dos aeroportos de Guarulhos (GRU), Viracopos (VCP) e Brasília (BSB) ocorrida
em fevereiro de 2012.
A expectativa é a de que com as concessões dos serviços aeroportuários haja uma
rápida eliminação dos gargalos mediante salto nos investimentos privados. Porém, isso só
ocorrerá se houver uma estrutura de incentivos favorável e em particular um grau adequado
de concorrência entre os consórcios privados vencedores das licitações.
2.1 Comportamento da demanda por passagens aéreas no período
recente
O objetivo desta subseção é mostrar como vem evoluindo a demanda por passagens
aéreas no Brasil nos últimos anos. O Quadro 1 mostra a evolução comparada da população
brasileira com o número de passageiros embarcados nas aeronaves. Verificou-se crescimento
exponencial da demanda.
É possível notar que o número de passageiros cresceu mais do que à população.
Enquanto a população do Brasil aumentou pouco mais de 10%, o número de passageiros
quase triplicou no período. No período 2002-12, os números de passageiros embarcados
cresceram a uma taxa média anual de 10,8%, o que equivale a dobrar o conjunto de
passageiros transportados em um intervalo menor do que sete anos! Verificou-se pela
primeira vez no país um sinal de massificação do transporte aéreo no país.
8
QUADRO 1 – PASSAGEIROS DE TRANSPORTE AÉREO VERSUS POPULAÇÃO
Fonte: ANAC.
A expansão da demanda está associada a vários fatores como a expansão da renda,
do crédito e a redução de preço das passagens aéreas e a diversificação de opções de rotas. A
redução das tarifas e o aumento dos salários são ilustrados em seguida.
Ressalte-se, por exemplo, a redução na tarifa paga pelos passageiros ao longo do
tempo, conforme Quadro 2. Em 2002, a tarifa aérea média1 paga pelos usuários foi de R$
515,17, valor esse reduzido consideravelmente ao longo dos dez anos seguintes, resultando
em uma tarifa média estimada de R$ 293,50 em 2012 (valores em reais de dezembro de
2012). Verificou-se, assim, uma queda em termos reais no valor médio da tarifa aérea de
43%! Na mesma linha, o yield da tarifa aérea doméstica2, que era de 0,85 em 2002, caiu mais
de 50%, chegando a 0,37 em 2012.
1 Tarifa Aérea Média é o valor médio pago pelo passageiro por uma viagem aérea em território brasileiro.
2 Yield Tarifa Aérea Doméstico é o valor médio que o passageiro paga para voar 1 km em território nacional.
9
QUADRO 2 – REDUÇÃO NA TARIFA PAGA PELOS PASSAGEIROS
Fonte: ANAC. Elaboração Danielle Crema.
Essa redução na tarifa paga pelos usuários do transporte aéreo de 2002 a 2012 veio
acompanhada de um crescimento do salário mínimo real no mesmo período. O Quadro 3
mostra como aumentou o salário real, em comparação à queda na tarifa aérea doméstica real.
O salário mínimo passou de R$ 385,82 em 2002 para R$ 658,48 em 2012 em reais de
dezembro de 2012.
QUADRO 3 – EVOLUÇÃO COMPARADA DA TARIFA AÉREA E RENDA
Fonte: ANAC.
10
A Seção 2.2 analisa o lado da oferta, mostrando como o setor aeroportuário não
conseguiu responder ao aumento da demanda do setor aéreo, indicando seus principais
gargalos.
2.2 Os gargalos existentes no setor
O objetivo desta subseção é mostrar a situação de capacidade do setor aeroportuário
brasileiro, apontando para os principais gargalos e a defasagem com relação aos padrões
internacionais.
Estudo encomendado pelo BNDES em 2009 mostra os tipos de gargalos
apresentados pelos aeroportos brasileiros. Em 19 dos 20 aeroportos considerados na análise,
já havia algum tipo de gargalo identificado em 2009, como mostrado no Quadro 4. Os
gargalos considerados foram pista, pátio e terminal de passageiros.
Praticamente todos os terminais de passageiros do país já estavam saturados em
2009. Na mesma linha, muitos pátios já apresentavam demanda superior à oferta e Congonhas
possuía limitação de pistas para pousos e decolagens. Na mesma época, havia previsão de
Guarulhos apresentar essa mesma limitação para alguns horários específicos.
11
QUADRO 4 – TIPOS DE GARGALOS APRESENTADOS PELOS AEROPORTOS
EM 2009
Fonte: BNDES, cap. 3, p. 121.
Mais especificamente, o Quadro 5 detalha algumas evidências de saturação dos
aeroportos em 2009, bem como prevê qual a data máxima para que essa saturação ocorra.
Segundo estudo da Fiesp (FIESP-IDT, 2013), o número médio de pousos e
decolagens por hora no Brasil é de 38, apenas 43% da média internacional (88). Em uma
amostra de 142 países do Fórum Econômico Mundial (WORLD ECONOMIC FORUM,
2013), a qualidade dos transportes no Brasil ocupa a 134ª posição.
Fica claro que os principais gargalos apresentados pelos aeroportos brasileiros
ocorrem no lado terra, onde há o processamento de passageiros. Não obstante isso, o estudo
indicou também sinais de saturação no lado ar.
12
QUADRO 5 – EVIDÊNCIAS DE SATURAÇÃO DOS AEROPORTOS
Fonte: BNDES, cap. 3, p. 124.
São claros os gargalos presentes no setor aéreo brasileiro. Esse fato aliado ao
aumento de demanda dos últimos anos torna indispensável um salto nos investimentos no
setor, de forma a eliminar as principais restrições.
A próxima seção mostra evidências do aumento de demanda esperado para os
próximos anos e, a partir daí estima os investimentos necessários para cobrir os gargalos do
setor.
2.3 Aumento esperado na demanda para os próximos anos
Esta seção apresenta estimativas de crescimento para a demanda do transporte aéreo
nos próximos anos e a partir daí estima os investimentos necessários para atender o excesso
de demanda.
O Quadro 6 apresenta como vem crescendo o número de passageiros no Brasil desde
1997. Entre 1997 e 2002, o número de passageiros cresceu a uma taxa média de 4% a.a. Da
13
mesma forma, de 2003 a 2008 o número de passageiros cresceu 59%, valor superior ao
crescimento mundial no mesmo período de 35%.
QUADRO 6 – PROJEÇÃO DA DEMANDA POR TRANSPORTE AÉREO
Fonte: BNDES, cap. 3, p. 129.
Baseado no crescimento histórico verificado, o Quadro 7 apresenta estimativas de
demanda por passagens aéreas até 2030. Espera-se que até lá, o Brasil enfrente uma demanda
por 312 milhões de passagens aéreas, praticamente o triplo do que apresentava em 2009.
Baseado nisso, a oferta dos aeroportos brasileiros, que gira em torno de 130 milhões de
passageiros por ano precisaria mais do que dobrar para atender o aumento na demanda.
14
QUADRO 7 – PROJEÇÃO DA CAPACIDADE NECESSÁRIA PARA ATENDER
DEMANDA POR TRANSPORTE AÉREO
Fonte: BNDES, cap. 3, p. 125.
Fica evidente, portanto, a urgência dos investimentos nos aeroportos brasileiros.
Estima-se que seriam necessários entre R$ 25 e R$ 34 bilhões de investimentos nos vinte
principais aeroportos até 2030 para que o aumento de capacidade atenda à demanda.
O Quadro 8 detalha tais investimentos por tipo e período. A área que mais necessita
inversões são os terminais de passageiros (R$ 16– 1,4 bilhões) enquanto que os investimentos
mais vultosos (R$ 10,7 – 14,2 bilhões) devem ser feitos entre 2021 e 2030, que representa o
período em que mais aumenta a demanda de passageiros no Brasil.
15
QUADRO 8 – PROJEÇÃO DOS INVESTIMENTOS NECESSÁRIOS PARA
ATENDER DEMANDA POR TRANSPORTE AÉREO
Fonte: BNDES, cap. 3, p. 126.
Está clara a necessidade de vultosos investimentos para que os aeroportos possam
comportar o aumento de demanda esperado para os próximos anos. Uma das estratégias do
Governo Federal para enfrentar esses gargalos foi conceder à iniciativa privada alguns dos
principais aeroportos do país.
A primeira rodada de concessões ocorreu em fevereiro de 2012, que envolveu os
aeroportos de Guarulhos (GRU), Viracopos (VCP) e Brasília (BSB). Há a expectativa de que
a segunda rodada de concessões ocorra ainda em 2013, envolvendo os aeroportos do Galeão
(GIG) e Confins (CFN). O desenho regulatório e concorrencial desta segunda rodada é
importante para assegurar bons resultados futuros, em especial no tocante á geração de
capacidade no setor.
2.4 O papel do setor privado na eliminação dos gargalos
O objetivo desta subseção é discutir aspectos relevantes das concessões de aeroportos
feitas ao setor privado em 2012.
16
O Quadro 9 apresenta o resumo das concessões feitas em fevereiro de 2012. Nessa
rodada de concessões, os aeroportos de Guarulhos (GRU), Viracopos (VCP) e Brasília (BSB)
foram concedidos à iniciativa privada. Os contratos de concessão envolvem investimentos da
ordem de R$ 16 bilhões até 2032. Esses investimentos visam aumentar a oferta desses três
aeroportos para um total de 192 milhões de passageiros por ano, sendo que a demanda atual é
da ordem de 53 milhões de passageiros por ano, um aumento de mais de três vezes.
A licitação para a concessão do aeroporto de Guarulhos, um dos principais hubs do
país foi vencida pelo consórcio Invepar (formado pela Invepar e Airport Company South
Africa)3, por um prazo de 20 anos. O lance dado pelo consórcio foi de R$ 16,2 bilhões,
representando um ágio de 373,5%.
A licitação para a concessão do aeroporto de Viracopos foi vencida pelo consórcio
Aeroportos Brasil Viracopos (formado pela Triunfo, UTC e Egis) por um período de 30 anos.
O lance apresentado pelo consórcio teve ágio de 159,7%, totalizando R$ 3,82 bilhões.
A licitação para a concessão do aeroporto de Brasília foi vencida pelo consórcio
Inframérica (formado pela Infravix, e Corporación America) por um período de 25 anos. O
lance apresentado foi o que apresentou o maior ágio (673,4%) considerando as três
concessões, totalizando R$ 4,51 bilhões.
3 A Invepar é formada por quatro acionistas principais: OAS, com 24,44%; PREVI, com 25,56%; FUNCEF, com
25,00%; PETROS, 25,00%. A sociedade “Aeroporto de Guarulhos Participações S.A.” tem participação de 49%
da Infraero, sendo os 51% restantes divididos na proporção de 90% para a Invepar e 10% para a Airport
Company South Africa (ACSA). Disponível em: <www.ri.invepar.com.br>.
17
QUADRO 9 – RESUMO DAS CONCESSÕES FEITAS EM FEV/2012
Aeroporto Consórcio
Vencedor
Tráfego em
2011
(milhões de
pax)
Tráfego
estimado em
2032
(milhões de
pax)
Duração Investimentos
estimados
Lance
vencedor /
Ágio
Guarulhos Invepar (Inverpar
+ ACSA) 29,9 53 20 anos US$ 4,6 bi
R$ 16,2 bi
/ 373,5%
Viracopos
Aeroportos Brasil
Viracopos
(Triunfo + UTC
+ Egis)
7,5 89 30 anos US$ 8,7 bi R$ 3,82 bi
/ 159.75%
Brasília
Inframérica
(Infravix +
Corporación
America)
15,3 50 25 anos US$ 2,8 bi R$ 4,51 bi
/673.4%
Fonte: ANAC. Elaboração própria.
Os primeiros passos no sentido de eliminar os gargalos do setor já foram dados. As
três concessões realizadas em fevereiro de 2012 deveriam em princípio contribuir para elevar
os investimentos nestes três importantes aeroportos brasileiros.
Na mesma linha, espera-se que em 2013 ocorram as concessões para os aeroportos
de Confins (MG) e Galeão (RJ), sendo este último de maior importância pelas características
que apresenta de hub para as companhias aéreas. É oportuno neste momento chamar atenção
para fatores que possam ser decisivos para o comportamento dos investimentos de forma a
fechar o hiato hoje existente entre a demanda e a oferta de capacidade aeroportuária. Este é o
objeto das próximas seções.
18
3 CONCORRÊNCIA É INDISPENSÁVEL PARA VIABILIZAR
INVESTIMENTOS EM AEROPORTOS
O objetivo desta seção é mostrar como a concorrência constitui ingrediente
fundamental para estimular investimentos na infraestrutura aeroportuária. Para tanto,
discutem-se as peculiaridades da competição no setor.
3.1 Concorrência é essencial para estimular investimentos
Em mercados competitivos, a maximização do bem-estar econômico de
consumidores e de produtores se dá pelas forças do próprio mercado. O preço decorrente do
equilíbrio é o ideal (equivalente ao custo marginal), e aquele que iguala a quantidade
demandada à quantidade ofertada. Intervenções exógenas ao mercado apenas reduziriam sua
eficiência, posto que seria praticamente impossível reguladores replicarem em normas as
forças que regem a concorrência.
O mercado de um determinado bem ou serviço pode ser caracterizado como
concorrência perfeita quando nenhum dos participantes detém poder de mercado suficiente
para influenciar o preço praticado pelos agentes. O preço de equilíbrio é determinado pela
interação entre oferta e demanda, sendo a oferta o resultado da produção do conjunto das
empresas existentes nesse mercado. Independentemente da quantidade que uma determinada
empresa produza, terá que vender a sua produção ao preço de equilíbrio do mercado.
De forma geral, são necessárias cinco características para configurar esse tipo de
mercado:
i) Existência de um grande número de empresas, cada uma produzindo produtos
similares.
ii) As empresas são tomadoras de preço, e assumem que suas ações não têm
efeitos sobre o preço de mercado.
iii) Os preços são conhecidos por todos os participantes do mercado – a
informação é perfeita.
iv) Cada uma das empresas maximiza seus lucros.
19
v) As transações têm custo zero. Compradores e vendedores não incorrem em
custos em suas operações.
O mercado de aeroportos não apresenta tais características. Dadas as elevadas
economias de escala e escopo, as estruturas aeroportuárias encerram elementos de monopólio
natural quando se considera uma determinada área específica. Não seria razoável supor a
possibilidade de um grande número de aeroportos competindo entre si.
Um mercado perfeitamente competitivo tem o pressuposto fundamental de que o
preço para um determinado produto independe da produção de cada competidor do mercado
(VARIAN, 2006). Logo, nesta estrutura de mercado, a decisão de cada produtor está
relacionada com a quantidade que irá ofertar.
De forma simplificada, o lucro de uma determinada firma é dado pela receita total
menos o custo total:
Na qual:
= Lucro
q = quantidade vendida
= receita da venda de ‘q’ unidades
= custo da venda de ‘q’ unidades
A decisão racional desta firma seria vender até o ponto de lucro máximo, o que
equivale matematicamente a fazer:
20
Que é a condição de primeira ordem para a maximização de lucro4, na qual e
denotam receita e custo marginal, respectivamente.
No caso de firmas que atuam em ambiente perfeitamente competitivo, a condição
expressa pela igualdade entre receita marginal e custo marginal pode ser simplificada pelo
fato de que, nesta estrutura de mercado, os agentes são tomadores de preços. Sendo os preços
determinados no mercado, independentemente das escolhas de qualquer firma individual, para
uma determinada firma as receitas marginais são iguais ao preço vigente no mercado (Rmg =
p), ou seja, a cada nova unidade vendida, a receita total da empresa aumenta em valor
equivalente ao preço da unidade, que é dado e único no mercado. Por fim, dada a equivalência
entre receita marginal e custo marginal, o preço de mercado pode ser igualado ao custo
marginal de produção, ou p = Cmg.
Conforme assinalado anteriormente, na prática, são raros os mercados que podem ser
considerados de concorrência perfeita. O conceito, no entanto, é fundamental como ponto de
referência para avaliar a eficiência de mercados competitivos, em maior ou menor escala. Em
linhas gerais, em mercados competitivos, o melhor resultado para a sociedade é atingido
quando não há interferência regulatória, ou pelo menos quando tal ingerência é mínima.
Já em mercados com necessidade de intervenção regulatória, como é o caso dos
aeroportos, os reguladores devem definir normas que aproximem os resultados daqueles que
seriam obtidos em um mercado competitivo. A boa regulação é aquela que, na medida do
possível, mimetiza os mecanismos de mercado.
3.2 Concorrência entre aeroportos
O mercado de infraestrutura aeroportuária é conceituado como um mercado de duas
pontas. Nesse tipo de mercado, dois grupos distintos de agentes econômicos interagem por
meio de uma “plataforma”, que representa uma condição necessária para a interação entre tais
4 Por brevidade, não serão discutidas as condições de segunda ordem neste texto.
21
grupos. Nesse contexto, os benefícios para um agente aderir dependem da quantidade de
agentes do outro grupo que já participam da plataforma. (ARMSTRONG, 2005).
Além do mercado de infraestrutura aeroportuária, o mercado de dois lados está
presente, por exemplo, nos segmentos de cartões de crédito, de aplicativos para celular e de
vales–refeição, para citar alguns exemplos amplamente estudados na literatura. No primeiro,
as operadoras de cartões de crédito oferecem a plataforma necessária para a relação entre
usuários do cartão e a chamada bandeira. No segundo, a tecnologia do aparelho celular
constitui plataforma necessária à interação entre os desenvolvedores de aplicativos e os seus
devidos consumidores. Há em ambos os casos o conceito de externalidade de rede, no qual os
benefícios para um agente aderir à plataforma dependem do número de agentes do outro
grupo que já a utilizam.
No mercado de aeroportos, toda a infraestrutura contemplada em um terminal pode
ser entendida como uma “plataforma”. Mas quem são os clientes de um aeroporto? Há dois
grupos interdependentes: os passageiros e as companhias aéreas. Quanto mais passageiros
utilizarem um determinado aeroporto, mais atraente será para as companhias aéreas. Da
mesma forma, quanto mais voos em um aeroporto, maior sua capacidade de atrair
passageiros. Trata-se do chamado “mercado de duas pontas”.
A atração das empresas aéreas depende da localização, bom controle de tráfego,
telecomunicações, manutenção de pista e alto padrão de serviços especializados. É quando um
aeroporto pode se tornar ponto de referência e conexão da maioria das rotas de uma empresa,
constituindo o que se chama de “hub”. Por sua vez, para atrair passageiros, o aeroporto deve
oferecer bom acesso, estacionamento, serviços financeiros, instalações apropriadas e opções
de rotas convenientes.
Nos mercados de duas pontas, uma ponta reforça a outra. Boas companhias e rotas
conquistam passageiros; elevado fluxo de viajantes atrai as empresas líderes. Mas sem
competição, os investimentos não acontecem. Assim, se apenas um grupo controlar os
principais aeroportos do país, não haverá estímulo para melhorar a qualidade dos serviços
aeroportuários.
O mercado relevante de serviços aeroportuários pode ser entendido pelas duas
dimensões: a dimensão produto e a geográfica.
22
Na primeira dimensão, há dois tipos de produtos: viagens de curta e de longa
distância. Essas compreendem, respectivamente, voos de no máximo quatro horas e voos
acima de quatro horas. Estes estão normalmente relacionados a viagens internacionais.
A segunda dimensão, por sua vez, é representada pela área de influência de um
aeroporto, sendo definida como o tempo gasto por um passageiro para se deslocar até o
terminal. Definiu-se, no caso do Reino Unido, que o tempo de deslocamento de passageiros
seria de uma hora para os voos de curta distância e de duas para os de longa. (FIUZA;
PIONER, pp. 40-41, 2009).
A interação entre essas duas dimensões contribui para compreender a competição
entre aeroportos. Deduz-se dessa interação que a competição entre as rotas de viagens
disponíveis (dimensão produto) depende da intersecção das áreas de influência abrangidas por
cada aeroporto (dimensão geográfica). Logo, a escolha de um consumidor entre uma mesma
rota disponível em mais de um aeroporto depende, fundamentalmente, do preço dessa viagem
e, por sua vez, do tempo de deslocamento até o terminal.
Uma determinada administração aeroportuária tem controle sobre variáveis que
impactam a competição no mercado relevante em que está inserida. Caso haja intersecção de
suas áreas de influência com um ou mais aeroportos, tais variáveis influem diretamente nas
escolhas dos dois grupos de clientes atendidos: as companhias aéreas e os passageiros.
Um aeroporto encerra um complexo de serviços. Será tanto mais competitivo quanto
melhor a relação preço/qualidade de seus serviços. A diversidade e a qualidade dos serviços
prestados são essenciais para sua competitividade. O Quadro 10 pormenoriza as atividades
aeroportuárias organizando-as nas categorias operacional, de manuseio e comercial.
23
QUADRO 10 – PRINCIPAIS ATIVIDADES EXERCIDAS NOS AEROPORTOS
Fonte: (BETANCOR; RENDEIRO, p.2, 1999).
As atividades exercidas pelos aeroportos, por se inserirem em um mercado de dois
lados, impactam os passageiros e as companhias aéreas. Em relação às companhias é evidente
que investimentos são cruciais para melhorar a qualidade e a eficiência dos serviços
prestados, atraindo mais companhias aéreas e, por sua vez, aumentando a capacidade de
oferecer mais rotas para diferentes localidades.
Naturalmente quanto maior o grau de concorrência entre duas estruturas
aeroportuárias, maior o incentivo para os grupos controladores investirem nos vários serviços
mencionados.
3.3 Restrições à propriedade cruzada como vetor para o aumento
de concorrência
A propriedade cruzada, no conceito da infraestrutura, significa que um mesmo grupo
econômico detém participação acionária em duas operações distintas. Isso pode inibir a
concorrência em determinadas circunstâncias:
24
(a) Caso essas duas operações sejam concorrentes ou potencialmente concorrentes; e
(b) O acionista comum seja capaz de controlar direta ou indiretamente (inclusive
através de acordos de acionistas ou outros instrumentos contratuais) ou mesmo
influenciar em uma ação coordenada entre as duas operações.
Portanto, em tese, um mesmo acionista poderia até mesmo deter participação nas
duas operações concorrentes, desde que não pudesse exercer qualquer direito de controle ou
de influência nos negócios em um dos ativos.
Caso contrário, a estratégia mais racional do controlador seria a de manter o nível
mínimo de qualidade exigido para as atividades exercidas, visto que controla total ou
significativamente as duas operações.
No caso especificamente de aeroportos, caso haja intersecção entre as áreas de
influência de dois aeroportos distintos em uma determinada região, mas esses sejam
controlados por um mesmo agente econômico, não haverá muito incentivo para atrair mais
clientes e companhias aéreas por meio de investimentos na qualidade dos serviços prestados.
O controlador terá poucos incentivos para melhorar a qualidade de seus serviços e de
sua infraestrutura, visto que atua na prática como monopolista em um determinado mercado
relevante. Neste mercado as companhias aéreas e os passageiros disporiam de poucas
alternativas.
Os impactos decorrentes da propriedade cruzada, portanto, mostram-se mais
prejudiciais em regiões que contenham aeroportos que apresentem elevado grau de
concorrência potencial ou efetiva entre si.
O Quadro 11 apresenta a origem e o destino de passageiros (em milhões) no Brasil e
evidencia que o Sudeste é o principal destino dos voos provenientes de todas as regiões
brasileiras.
25
QUADRO 11 – MATRIZ DOMÉSTICA DE ORIGEM E DESTINO
Fonte: ANAC, 2011. Elaboração Própria.
Por ser o principal destino dos voos brasileiros, a Região Sudeste tem os principais
aeroportos nacionais. Por sua vez, o Quadro 12 mostra a quantidade de passageiros por ano
nos aeroportos no Brasil, evidenciando que dois entre os três maiores aeroportos do país (de
15 a 30 milhões de passageiros por ano) estão localizados nessa região.
26
QUADRO 12 – PASSAGEIROS POR ANO NOS PRINCIPAIS AEROPORTOS
BRASILEIROS
Fonte: Secretaria de Aviação Civil. Elaboração: Ministério da Fazenda.
Uma situação de propriedade cruzada nessa região implicaria uma alta probabilidade
de inibição da concorrência. Dessa forma, medidas preventivas para incentivar a rivalidade
entre as estruturas aeroportuárias são oportunas.
Chama a atenção em particular a intersecção das áreas de influência dos aeroportos
de Guarulhos e do Galeão. Os dois aeroportos em questão representam parte estrutural do
setor aeroportuário brasileiro. Segundo o último anuário estatístico da Empresa Brasileira de
Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO, 2013), os aeroportos de Guarulhos e do Galeão
respondem por mais de 80% da movimentação internacional de passageiros e por mais de
50% da carga internacional transportada pelos aeroportos brasileiros.
27
A importância evidente dos aeroportos mencionados para o fluxo internacional de
passageiros no Brasil justifica diretamente a necessidade de restringir situações que
prejudiquem a qualidade e a eficiência aeroportuária.
O Quadro 13 apresenta proposta de como fazer isso. O Quadro 13 mostra uma
provável estrutura societária visando garantir a concorrência no setor aeroportuário após a
segunda rodada de concessões prevista para ocorrer ainda em 2013.
QUADRO 13 – EXEMPLO DE MODELO SOCIETÁRIO PARA CONCESSÃO DE
AEROPORTOS
Fonte: Elaboração Própria.
Conforme assinalado antes, a proposta consiste em impedir que um ou mais
consorciados em Guarulhos tenham capacidade de ingerência estratégica no Galeão. Pois se
isso viesse a ocorrer, haveria uma clara tendência de inibição da concorrência e haveria menos
alternativas para companhias aéreas e passageiros. A consequência disso seria um menor
estímulo a investir, frustrando a expectativa do Governo brasileiro e da sociedade de grande
salto na capacidade dos aeroportos.
28
4 CONTROLE SOBRE PROPRIEDADE CRUZADA É
FUNDAMENTAL PARA GARANTIR A CONCORRÊNCIA
O objetivo desta seção é mostrar como o controle sobre a propriedade cruzada em
aeroportos concorrentes encontra amparo na jurisprudência de outros países e setores e na
legislação nacional.
4.1 Experiência internacional
As experiências de privatização de aeroportos na Austrália, no México e no Reino
Unido são ilustrativas no tocante à necessidade de controlar a propriedade cruzada de
aeroportos potencialmente concorrentes.
A experiência australiana de privatização de aeroportos é considerada uma das mais
bem sucedidas. Grande parte desse sucesso se deveu ao seu modelo institucional que
privilegiou a concorrência entre os diversos aeroportos concedidos. No mesmo sentido, a
experiência mexicana trouxe evidências de que o controle da propriedade cruzada de
aeroportos contribuiu para melhorias na regulação e trouxe benefícios para o setor
aeroportuário como um todo. Já o exemplo do Reino Unido indica que faltou controle da
propriedade cruzada por ocasião da privatização dos aeroportos naquele país, acarretando
custos concorrenciais e exigindo posterior desinvestimento.
4.1.1 O caso australiano
O modelo de privatização adotado na Austrália tem sido considerado bem sucedido.
As limitações de participação cruzada impostas pelo Governo Australiano foram essenciais
para os resultados alcançados pelos aeroportos do país.
A privatização dos aeroportos da Austrália ocorreu entre os anos de 1997 e 2002.
Durante o processo, o Governo Australiano considerou a importância dos quatro maiores
aeroportos do país. Na época, 81% do tráfego de passageiros da Austrália estavam
concentrados nos aeroportos de Sidney, Melbourne, Brisbane e Perth. A demanda anual de
passageiros do aeroporto de Sidney era de 20,7 milhões de pessoas, em Melbourne era de 13,5
milhões, em Brisbane de 10,26 milhões e em Perth de 4,6 milhões.
29
Com o objetivo de evitar a propriedade cruzada dos quatro principais aeroportos
australianos e incentivar a concorrência entre eles, o Governo limitou a participação da
empresa operadora do aeroporto de Sidney nos outros aeroportos em 15%. O objetivo desta
restrição era garantir a concorrência entre os aeroportos e impedir que a operadora de Sydney
adotasse medidas que pudessem reduzir a qualidade dos serviços e o ritmo dos investimentos,
na medida em que controlasse dois ou mais aeroportos concorrentes entre si.
Isto contribuiu para que o ambiente fosse competitivo em preço e em qualidade,
garantindo a concorrência entre os quatro terminais. Além disso, a política adotada pelo
Governo Australiano possibilitou a redução da necessidade de fiscalização e regulação do
setor aeroportuário pelos órgãos reguladores.
Como resultado, a Associação Australiana de Aeroportos divulgou em 2011 um
estudo que verificou a qualidade dos aeroportos do país. Os aeroportos australianos possuem
hoje tarifas abaixo da média internacional, reduzidos custos por passageiros e investimentos
por passageiro acima da média.
Dentre os investimentos, boa parte é direcionada à expansão de capacidade. Todos
esses fatores contribuem atualmente para que estes aeroportos estejam entre os mais eficientes
do mundo.
O Quadro 14 compara os custos por passageiros de Sydney, Melbourne, Brisbane e
Perth à média de custos de outros 34 aeroportos. Os quatro aeroportos australianos estão
substancialmente abaixo da média, com destaque para o custo de pessoal por passageiro, o
que comprova elevado índice de eficiência operacional.
30
QUADRO 14 – COMPARAÇÃO DE CUSTOS POR PASSAGEIROS
Fonte: Australian Government Productivity Commission.
Em consequência dos baixos custos destes aeroportos, é possível aumentar também o
lucro operacional por passageiro, como representado no Quadro 15. Novamente, o lucro
posiciona-se em relação favorável à média dos outros aeroportos.
31
QUADRO 15 – LUCRO OPERACIONAL POR PASSAGEIRO
Fonte: Australian Government Productivity Commission.
O Quadro 16 mostra a comparação de taxas dos aeroportos da Austrália com outros
aeroportos no mundo. Destaquem-se os aeroportos de Melbourne e Perth que cobram taxas
aeroportuárias inferiores a eficientes aeroportos europeus como o de Amsterdam e Frankfurt.
32
QUADRO 16 – COMPARAÇÃO DE TAXAS COBRADAS NOS AEROPORTOS
AUSTRALIANOS E EM OUTROS AEROPORTOS
Fonte: Australian Government.
4.1.2 O caso mexicano
A experiência no México demonstra que o processo de privatização dos aeroportos
com limitações à propriedade cruzada contribui para a ação do órgão regulador e favorece o
setor aeroportuário como um todo. Neste contexto, vale reforçar a recomendação da
Comissión Federeal de Competência (CFC) após estudo detalhado do setor, de limitar o
controle dos aeroportos da região onde o maior aeroporto do país está localizado.
A gestão dos aeroportos mexicanos era feita desde a década de sessenta pela empresa
estatal Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA). Durante a privatização, 35 dos 58
aeroportos operados pela ASA foram divididos entre quatro empresas: Grupo Aeroportuario
del Pacífico (GAP), Grupo Aeroportuario del Centro Norte (OMA), Aeropuertos del Sureste
de México (ASUR) e Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM). Cada uma
das empresas controlava um aeroporto de grande porte (com movimento de pelo menos 5
milhões de passageiros/ano) e outros aeroportos de menor porte, conforme as diferentes
regiões do país.
O processo de privatização ocorreu em duas etapas. Na primeira etapa, o controle das
empresas GAP, OMA e ASUR foi concedido a diferentes sócios estratégicos, que adquiriram
33
15% das ações das respectivas empresas. Foram impostas limitações de propriedade cruzada,
de forma que cada sócio poderia participar apenas de uma das três sociedades. Na segunda
etapa do processo, os outros 85% das ações de cada empresa foram vendidos a sócios
estratégicos e em bolsa de valores, conforme Quadro 17.
QUADRO 17 – ESQUEMA DA COMPOSIÇÃO SOCIETÁRIA
Fonte: CFC México.
Assim como na primeira etapa, foi proibida a participação dos sócios em mais de um
empreendimento. Devido a fatores políticos, a gestão do maior aeroporto do país, o AICM,
continuou sob controle da ASA, e não ficou submetido à regulação de preços e qualidade dos
aeroportos privados.
Em 2007, a Comissión Federeal de Competência (CFC), órgão antitruste mexicano,
divulgou um estudo concorrencial detalhado do setor aeroportuário mexicano. Nesse estudo,
foi comparado o desempenho dos aeroportos por diferentes métricas e as recomendações
finais foram que o AICM fosse regulado pelas mesmas métricas aplicadas aos operadores
34
privados e que os novos aeroportos próximos ao AICM não fossem controlados pela ASA. O
principal argumento desta última recomendação foi que esta medida promoveria a
concorrência entre os terminais da região.
Uma grande vantagem da restrição da propriedade cruzada indicada pelo caso do
México foi a possibilidade de avaliar o desempenho do setor comparando indicadores dos
diferentes operadores. Esta prática é conhecida como yardstick regulation e não é aplicável
quando aeroportos semelhantes estão sob o controle de um mesmo operador.
Ao fim desta experiência concluiu-se que a restrição à propriedade cruzada foi
favorável ao desenvolvimento do setor aeroportuário mexicano. Isto é reforçado, pela
recomendação da CFC para que os novos aeroportos próximos ao AICM sejam operados por
empresas privadas, e pelo fato da limitação da propriedade cruzada promover vantagens à
avaliação dos aeroportos e à ação regulatória.
4.1.3 O caso do Reino Unido
Desde as décadas de sessenta a oitenta o controle dos principais aeroportos do Reino
Unido concentrava-se em uma única operadora: a British Airports Authority (BBA). Entre as
referidas décadas a BAA era responsável pela administração dos sete principais aeroportos do
país: London Heathrow Airport (grande Londres), London Gatwick Airport (grande Londres),
London Stansted Airport (grande Londres), Glasgow International Airport (Glasgow,
Escócia), Prestwick International Airport (grande Glasgow), Edinburgh Airport (Edimburgo,
Escócia) e Aberdeen Airport (Aberdeen, Escócia).
Em 1987 decidiu-se privatizar a companhia. Entretanto, optou-se por não separar os
aeroportos controlados pela BAA, alegando-se que a estrutura da época incentivaria maiores
investimentos na expansão dos terminais, tendo em vista os ganhos de escala decorrentes da
concentração. Em 2005, os aeroportos geridos pela BBA controlavam: 60% da movimentação
de passageiros intra-Reino Unido; 90% da movimentação na Região Sudeste da Grã-
Bretanha; e 84% da movimentação na Escócia.
Porém, a concentração do controle dos aeroportos na BAA resultou na incapacidade
de manter níveis apropriados de investimentos em seus terminais. Os resultados foram a
saturação dos terminais, altas tarifas e baixa qualidade dos serviços.
35
O Office of Fair Trading (OFT), órgão responsável pela investigação de práticas
anticoncorrenciais, iniciou uma investigação sobre os efeitos da concentração dos principais
aeroportos britânicos. Chegou-se à conclusão que o controle de diversos aeroportos por um
mesmo grupo é prejudicial à concorrência no setor. Após esta investigação a OFT
recomendou que a Competition Comission – CC (órgão responsável por zelar pela
concorrência no Reino Unido) iniciasse uma análise mais detalhada do caso.
Após a investigação, a CC chegou à conclusão que a concentração da propriedade
cruzada realmente causava a diminuição da qualidade dos serviços, a limitação de
investimentos em infraestrutura e o aumento de custos. Além disso, foi observado que pela
falta de competição, os aeroportos controlados pela BBA eram menos eficientes que os
demais aeroportos europeus. Entre os parâmetros de comparação estavam tarifas mais altas e
qualidade de serviços inferior.
A CC decidiu por impor à BAA o desinvestimento dos aeroportos de Stansted e
Gatwick, além de optar pela alienação do aeroporto de Glasgow ou de Edimburgo. Para
cumprir suas obrigações, a BBA vendeu os aeroportos de Gatwick e Stansted por 1,5 bilhão
de libras esterlinas, cada um, e optou pela venda do aeroporto de Edimburgo por 807 milhões
de libras esterlinas.
4.2 Casos no setor de infraestrutura
Esta subseção detalha os casos de outros setores da infraestrutura onde o controle
cruzado de empresas e operações potencialmente competitivas foi limitado, no intuito de
assegurar maior eficiência para o setor.
4.2.1 – Telefonia 4G
Em junho de 2012, ocorreu o leilão das faixas de frequência para oferta de serviço da
banda larga e telefonia móvel de quarta geração (4G). Em comparação com a tecnologia 3G, a
conexão 4G traz avanços significativos principalmente na velocidade de conexão e no
carregamento de dados. O relevante para a análise é a maneira como ocorreu o leilão para a
exploração dos serviços dispostos a partir desta tecnologia.
36
A tecnologia de telefonia móvel 4G está disposta entre diferentes radiofrequências5,
sendo que o leilão ocorrido em junho de 2012 abrangeu as radiofrequências dispostas na
subfaixa de 2500 MHZ a 2690 MHZ e/ou na subfaixa DE 451 MHZ a 458 MHZ e DE 461
MHZ a 468 MHZ, conforme o Edital de licitação referente ao leilão emitido pela ANATEL.
Havia 273 lotes que constituíam o objeto da licitação e seriam leiloados entre os participantes.
Os 273 lotes foram subdivididos em quatro grupos, denominados de “A”, “B”, “C” e
“D”, sendo que as frequências foram subdivididas da seguinte maneira:
Tipo A: 451 MHz a 458 MHz / 461 MHz a 468 MHz – Lote 1;
Tipo B e Tipo C: que correspondem à mesma radiofrequência6 - Lotes 2 a 5 e Lotes 6
a 9, respectivamente;
Tipo D: U. (35 MHz) U+T. (50 MHz) ou P. (10 MHz + 10 MHz) – Lotes 10 a 273.
Esta subdivisão, somada ao impedimento à propriedade de mais de uma delas pelo
mesmo grupo econômico previsto no edital publicado pela ANATEL, restringiu a propriedade
5 Radiofrequência é a faixa do espectro eletromagnético de 9 kHz a 300 GHz utilizada na
radiocomunicação.
O espectro de radiofrequências é um recurso limitado, constituindo-se em bem público e, conforme prevê
a Lei nº 9.472, é administrado pela Anatel.
Na administração do espectro de radiofrequências são observadas as atribuições das faixas, definidas em
tratados e acordos internacionais, aprovados na União Internacional de Telecomunicações - UIT, e, anualmente, é
emitido o Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Faixas de Frequências no Brasil, o qual contém o
detalhamento do uso das faixas de radiofrequências associadas aos diversos serviços e atividades de
telecomunicações. (informação retirada do site da ANATEL em: <
http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalNivelDois.do?codItemCanal=671&nomeVisao=Informa%E7%F5es%20
T%E9cnicas&nomeCanal=Radiofreq%FCencia&nomeItemCanal=Apresenta%E7%E3o > )
6 As subfaixas de radiofrequências dispostas nos tipo B e C são: W (20 MHz + 20 MHz),“V1 (10 MHz + 10
MHz, de 2.530 MHz a 2.540 MHz e de 2.650 MHz a 2.660 MHz), V2 (10 MHz + 10 MHz, de 2.540 MHz a
2.550 MHz e de 2.660 MHz a 2.670 MHz) e X (20 MHz + 20 MHz). Todavia o tipo B compreende também a
subfaixa de Radiofrequência de 451 MHz a 458 MHz e de 461 MHz a 468 MHz.
37
cruzada evitando uma diminuição nos incentivos à melhor oferta destes serviços. O Capítulo
VIII do Edital foi explícito nesse sentido:
“Capítulo VIII-Dos Direitos, Garantias, Obrigações e Restrições da
AUTORIZADA
Cláusula 8.9 - A AUTORIZADA, suas coligadas, controladas,
controladoras, ou qualquer de seus acionistas que tenham participação, direta ou
indireta, igual ou superior a 5% (cinco por cento) das ações com direito a voto da
AUTORIZADA, somente poderão possuir ações sem direito a voto de
prestadora(as) do STFC atuante na mesma Área de Prestação e na mesma
modalidade de serviço, até o limite de 20% (vinte por cento) do capital social.”
Como se pode notar, o Governo Federal teve preocupação específica em restringir a
propriedade cruzada de frequências concorrentes, visando assegurar a concorrência e
competição no setor.
4.2.2 – Caso Telefônica / Telecom Italia
Esta seção7 apresenta a jurisprudência do ato de concentração submetido ao CADE
onde, através da aquisição indireta de ações minoritárias, em 2007, da Telecom Itália pela
empresa de telefonia Telco, sociedade na qual Telefônica está inserida. A relevância deste
caso para que fosse julgado no CADE provém, dentre outro fatores8, do fato que o Grupo
Telecom Itália, no Brasil, era controlador da TIM no Brasil, enquanto o Grupo Telefônica
era/é controlador da Telesp e, por conta de uma joint venture com a Portugal Telecom,
controlador da Vivo.
7 Esta seção está baseada no voto do Conselheiro do CADE, Carlos Emmanuel Joppert Ragazzo; o Ato nº
68276/07, Ato nº 5166/08 e Ato nº 3084/09,da ANATEL; e documento da OCDE sobre Participações
minoritárias: OECD, Minority Shareholdings – Policy Roundtables, 2008. Disponível em:
<http://www.oecd.org/daf/competition/mergers/41774055.pdf>.
8 O faturamento do grupo de ao menos um dos participantes do ato excedeu o valor de R$400 milhões no Brasil,
então, consequentemente, teve de ser submetido ao CADE, vide termos da Lei nº 8884/94.
38
O Quadro 18 e o Quadro 19 demonstram como era e como ficará a estrutura
societária, envolvendo empresas componentes de cada grupo, antes e depois da operação:
QUADRO 18 – A ESTRUTURA SOCIETÁRA ANTES DA OPERAÇÃO
Fonte: ANATEL.
QUADRO 19 – ESTRUTURA SOCIETÁRIA APÓS A OPERAÇÃO
39
Fonte: ANATEL.
Uma vez que, no Brasil a Telecom Itália é controladora da Tim e o Grupo Telefônica
controla a Telesp e a Vivo, houve a possibilidade de que a aquisição indireta das ações da
Telecom Italia pelo Grupo Telefônica impactasse de forma indesejável o mercado de
telecomunicações brasileiro. Desta forma, a preocupação com a defesa da concorrência
surgiu não apenas no CADE, mas também na agência reguladora do setor, a ANATEL.
Após um cuidadoso estudo das áreas do mercado relevante de ambas as empresas
envolvidas, a ANATEL avaliou que, se houvesse a integração da administração da Vivo e da
TIM, haveria a possibilidade de gerar uma considerável concentração de mercado no setor de
telecomunicações brasileiro. Neste sentido, a análise concorrencial da ANATEL aprovou a
operação, não sem antes enumerar uma gama de restrições regulatórias impostas à operação.
As restrições tinham como objetivo a vedação do controle e a vedação da influência e trocas
de informação. Estas restrições foram as seguintes:
I. Vedação, à Telefônica, de controle de empresas do Grupo Telecom Italia
atuantes no mercado de telecomunicações brasileiro;
II. Vedação, à Telefônica, de direitos de voto, veto e de participação em reuniões
dos órgãos de administração da Telecom Italia e subsidiárias, que tratem de
matérias relacionadas ao mercado relevante;
III. Vedação de que administradores da Telefônica e da Telecom Italia no Brasil
sejam eleitos para órgãos administrativos, uma da outra;
IV. A limitação da relação comercial entre empresas dos grupos;
O CADE esteve plenamente de acordo com as restrições implementadas pela
ANATEL à operação, apenas chamando atenção para duas preocupações: incrementar o
limite de modo mais eficaz a troca de informações entre a Telefônica e a Telecom Italia
relativamente aos seus negócios no Brasil; e tornar mais robusto o monitoramento das
condutas de ambas as empresas.
Sobre este caso, dois pontos ainda são relevantes para esta Nota Técnica. Em
primeiro lugar, a severidade da punição da ANATEL no caso de descumprimento das
restrições. Caso alguma das empresas envolvidas mostre que há uma violação das restrições, a
autorização da operadora de exploração do mercado brasileiro é removida.
40
O segundo ponto relevante é a concordância observada nas restrições à operação
elaboradas pela ANATEL com aquelas observadas pela OCDE em casos similares no mundo.
Conforme publicação da OCDE, existem quatro categorias de soluções comuns em casos de
participações minoritárias entre rivais: desinvestimento da totalidade ou de parte das ações
minoritárias; transformação da participação ativa em participação passiva; eliminação de
“interlocking directorates”9; impedimento de troca de informações privilegiadas entre os
envolvidos na operação. A OCDE advoga que as três primeiras soluções são as mais efetivas.
Boa parte dessas soluções foram abrangidas pelas restrições da ANATEL e do CADE.
Com isso, podemos demonstrar como a noção de restrição à propriedade cruzada está
solidificada no setor de telecomunicações, em particular como maneira de evitar concentração
do mercado e de estimular e incentivar investimentos.
4.2.3 – Energia Elétrica
Já no setor elétrico, o chamado Novo Modelo do Setor, instaurado a partir da
promulgação da Lei 10.848/2004, estabeleceu a obrigatoriedade da desverticalização das
empresas do setor. Com isso, tornou-se mandatória a segregação das atividades de geração,
transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica. A ideia foi evitar a existência
de subsídios cruzados entre essas atividades e estimular a competição nos segmentos de
geração e comercialização de energia elétrica.
O modelo definiu ainda que a compra de energia elétrica pelas distribuidoras no
ambiente regulado fosse realizada através de leilões competitivos.
Os segmentos de distribuição e geração não são concorrentes, mas são
complementares e fazem parte de uma mesma cadeia de produção. No entanto, o ponto em
comum com o caso dos aeroportos é o fato de que a existência de participação cruzada em
setores concorrentes em mercados geográficos ou em segmentos relacionados de forma
vertical é potencialmente prejudicial ao consumidor, pois permite que o controlador privilegie
9 Precisamente a restrição número III da ANATEL.
41
um ou outro segmento, conforme sua conveniência. No caso do setor elétrico, a preocupação
era que eventuais custos indevidos fossem repassados aos consumidores cativos dos
segmentos de distribuição e à transmissão.
4.3 Nova competência do CADE em atos de concentração
O CADE geralmente conduz minuciosas investigações de toda a cadeia de controle de
um grupo econômico para identificar possíveis participações cruzadas capazes de prejudicar a
competição, assim como possui uma série de decisões afirmando ser a participação cruzada
entre competidores lesiva à competição. Em determinados casos, o CADE ordena que tais
relações estruturais sejam desfeitas, conforme exemplificado nas subseções anteriores.
Entretanto, desde a edição da Lei federal nº 12.529, de 30 de novembro de 2011
(“Nova Lei do CADE”), as associações, sociedades de propósito específico e joint ventures
constituídas entre os vencedores de determinada licitação pública, passaram a ter um
tratamento específico, que dificulta o controle de concentração pelo CADE.
O artigo 9010
, da Nova Lei do CADE dispensa de aprovação prévia atos de
concentração quando duas ou mais empresas celebram contrato associativo, consórcio ou joint
venture em função de terem vencido determinada licitação pública.
Assim, caso os editais da segunda rodada de concessões não levem em conta a
dimensão concorrencial limitando o controle dos novos aeroportos a serem concedidos pelos
grupos controladores dos aeroportos já concedidos ou mesmo não impeça a controle cruzado
dos dois aeroportos que virão a ser concedidos (Galeão e Confins), o CADE não terá
10 Art. 90. Para os efeitos do art. 88 desta Lei, realiza-se um ato de concentração quando:
I - 2 (duas) ou mais empresas anteriormente independentes se fundem;
II - 1 (uma) ou mais empresas adquirem, direta ou indiretamente, por compra ou permuta de ações,
quotas, títulos ou valores mobiliários conversíveis em ações, ou ativos, tangíveis ou intangíveis, por via
contratual ou por qualquer outro meio ou forma, o controle ou partes de uma ou outras empresas;
III - 1 (uma) ou mais empresas incorporam outra ou outras empresas; ou
IV - 2 (duas) ou mais empresas celebram contrato associativo, consórcio ou joint venture.
Parágrafo único. Não serão considerados atos de concentração, para os efeitos do disposto no art. 88
desta Lei, os descritos no inciso IV do caput, quando destinados às licitações promovidas pela administração
pública direta e indireta e aos contratos delas decorrentes.
42
instrumento legal que permita avaliar os impactos concorrenciais do controle cruzado dos
aeroportos concedidos antes da conclusão do ato de concentração.
A análise deverá ser feita a posteriori e somente quando provados os efeitos deletérios
do controle cruzado à concorrência. Naturalmente, tais efeitos só serão sentidos após alguns
anos de operação conjunta dos aeroportos. Até lá, há elevado risco de uma atuação menos
eficiente pelos aeroportos sujeitos a controle comum e de realização do mínimo permitido de
investimentos.
Em um país com elevados déficits de infraestrutura e com os gargalos apontados na
Seção 2 é temerário correr esse risco.
4.4 Embasamento legal para restringir propriedade cruzada
Além dos evidentes fundamentos concorrenciais que justificam restrições à
propriedade cruzada, não há qualquer restrição legal para o estabelecimento de regras pró-
competitivas que restrinjam a propriedade cruzada entre os aeroportos.
Ao contrário, no âmbito da Constituição Federal, especialmente em seu artigo 170, IV
e V11
, são princípios da ordem econômica, a livre concorrência, bem como a defesa do
consumidor.
A Lei Federal nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 (“Lei de Concessões”), no artigo
29, XI12
, dispõe que Administração Pública está incumbida do fomento à competição na
prestação de serviços públicos concedidos a privados.
11 Art. 170 - A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim
assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
(...)
IV - livre concorrência;
V - defesa do consumidor; (...)
12
Art. 29. Incumbe ao poder concedente:
(...)
XI - incentivar a competitividade; e (...)
43
Por sua vez, a Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993 (“Lei de Licitações”), em
seu artigo 3º13
, mantém a previsão constitucional que impõe à administração pública a
obrigação de promover processo licitatório que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes, bem como assegura em seu artigo 23, § 1º14
, sempre que técnica e
economicamente viável, as licitações devem ser divididas em lotes, visando aumentar a
concorrência.
A Lei 11.182, de 27 de setembro de 2005, que cria a Agência Nacional de Aviação
Civil – ANAC confere competência à agência para o estabelecimento do modelo de concessão
da infraestrutura aeroportuária, pautada pela Política Nacional de Aviação Civil.
O artigo 6º15
da mesma lei impôs à ANAC a obrigação de harmonizar suas ações
institucionais com a defesa e promoção da concorrência bem como comunicar aos órgãos de
defesa da concorrência sempre que tome conhecimento de fato que comprometa ou possa
comprometer a concorrência.
Já o Decreto 7.624, de 22 de novembro de 2011, que regulamenta a exploração
privada da infraestrutura aeroportuária, expressamente dispõe, no artigo 15, I16
, a
13 Art. 3º. A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da
proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será
processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento
convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
14 Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas
em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:
§ 1º As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se
comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento
dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala.
15
Art. 6o Com o objetivo de harmonizar suas ações institucionais na área da defesa e promoção da concorrência,
a ANAC celebrará convênios com os órgãos e entidades do Governo Federal, competentes sobre a matéria.
Parágrafo único. Quando, no exercício de suas atribuições, a ANAC tomar conhecimento de fato que configure
ou possa configurar infração contra a ordem econômica, ou que comprometa a defesa e a promoção da
concorrência, deverá comunicá-lo aos órgãos e entidades referidos no caput deste artigo, para que adotem as
providências cabíveis.
16
Art. 15. A fim de assegurar as condições de concorrência, o poder concedente poderá estabelecer as seguintes
restrições quanto à obtenção e à exploração da concessão, dentre outras, observadas as atribuições do Sistema
Brasileiro de Defesa da Concorrência:
44
possibilidade de a agência criar regras que restrinjam a participação de empresas no processo
licitatório para a concessão dos serviços, com vistas a preservar a competição.
Por fim, Decreto 6.780, de 18 de fevereiro de 2009, que aprova a Política Nacional de
Aviação Civil, fixa, dentre outros objetivos, a eficiência das operações da aviação civil (item
2.6)17
.
Desta forma, com base no arcabouço legal ora apresentado, o Edital do Leilão
02/2011, que regeu a primeira rodada de concessões aeroportuárias, determinou
expressamente que eventuais consórcios vencedores poderiam apenas operar um dos
aeroportos licitados18
. Nota-se nos próprios esclarecimentos feitos pela ANAC no curso da
primeira rodada da licitação, que tal provisão seria válida também para os outros leilões19
.
I - regras destinadas a preservar a concorrência entre aeródromos; 17
2.6. A EFICIÊNCIA DAS OPERAÇÕES DA AVIAÇÃO CIVIL
A eficiência das operações da aviação civil beneficia a todos e é um objetivo a ser perseguido. Para tanto, o
aperfeiçoamento da navegação aérea, a otimização do uso do espaço aéreo e da infraestrutura aeroportuária civil,
de maneira coordenada e harmônica, e a melhoria dos métodos, processos e práticas de gestão, devem ser
continuamente buscados.
O grande beneficiário dos avanços tecnológicos deverá ser o gerenciamento moderno e dinâmico do tráfego
aéreo, capaz de minimizar as limitações impostas ao usuário do espaço aéreo. Sem comprometimento da
segurança, o usuário deverá ser capaz de aderir ao seu perfil de vôo conforme planejado e solicitado.
O Sistema de Aviação Civil deverá ser capaz de acompanhar o desempenho dos seus elementos constitutivos e
de equipar-se de maneira compatível com os avanços e inovações introduzidas no sistema.
No mesmo sentido, o marco regulatório da aviação civil, em todos os seus segmentos, deve ser desenhado de
maneira a buscar maior eficiência econômica, novamente sem prejuízo da segurança e observados os interesses
estratégicos do País.
A obtenção de maior eficiência econômica permite a ampliação do bem-estar social e possibilita melhor alocação
de recursos produtivos. A alocação eficiente dos recursos possibilita maior oferta dos serviços de transporte
aéreo, o que, sob a égide dos apropriados instrumentos regulatórios, resulta na ampliação da concorrência. A
maior concorrência, por sua vez, ao incentivar maiores níveis de qualidade e menores preços, age no sentido de
agregar novos usuários ao modal de transporte aéreo.
18 Nesse sentido, assim se manifestou o TCU no TC 032.786/2011-5: “440. A necessidade de preservar – ou, em
última instância, emular – o ambiente competitivo decorre do fato de que estruturas de mercado imperfeitas (i.e.
oligopólios e monopólios) afiguram-se desfavoráveis aos consumidores, tanto mais intensamente quanto maior o
poder de discriminação da firma ofertante. O art. 29, inciso XI, da Lei 8.987/1995 atribui ao Poder Concedente
a incumbência de incentivar a competitividade da atividade outorgada.” (g.n.)
19 “O Edital já prevê a hipótese do leilão dos 3 (três) aeroportos não ser concomitante, quando delega a ANAC
o poder de decidir, discricionariamente, se prossegue ou não com o Leilão em caso de suspensão relativa a
apenas um ou dois Aeroportos. Ainda que ocorra esta situação, serão mantidas as condições as disposições
previstas no item 5.15.1, ou seja, um proponente só pode ser titular de um único aeroporto. Não há a
contradição apontada pelo interessado.” (g.n.)
45
Diante do contexto apresentado, não se vislumbra qualquer entrave ou empecilho para
que a restrição ao controle cruzado dos aeroportos seja replicada para a segunda rodada de
licitações de aeroportos. A legislação ampara, ainda, que essa restrição se estenda aos
aeroportos já licitados.
Essa questão é particularmente importante na segunda rodada de licitações, dada a
possibilidade de que as novas concessões acabem por permitir a participação cruzada de um
mesmo grupo econômico entre os aeroportos de Guarulhos e Galeão, os dois principais huns
brasileiros para voos internacionais.
De acordo com as normas acima expostas, em especial aquelas relacionadas ao setor
aeroportuário, a promoção da concorrência entre aeroportos por meio de regra que impeça a
concentração do controle de aeroportos concorrentes em um mesmo grupo econômico atende
não somente a um dos objetivos definidos no próprio Plano Nacional de Aviação Civil, como
encontra respaldo em leis e regulamentos em vigor.
46
5 CONCLUSÕES
Esta Nota Técnica concluiu que a situação da infraestrutura portuária brasileira é precária
e que a demanda por serviços aeroportuários vem crescendo de forma acelerada no país. Os
investimentos precisam crescer urgentemente sob pena de acarretar prejuízos consideráveis à
competitividade nacional.
As concessões de aeroportos são uma alternativa aconselhável para acelerar
investimentos. Entretanto, é fundamental levar em consideração a dimensão concorrencial
entre aeroportos.
A experiência internacional indica que a concorrência entre aeroportos leva a uma
melhoria considerável de seus serviços e de sua eficiência. Uma maneira eficiente de
assegurar a concorrência entre aeroportos é restringindo o controle cruzado por um mesmo
grupo econômico.
O caso australiano demonstra os benefícios desse controle. De 1997 a 2002, os aeroportos
de Sidney, Melbourne, Brisbane e Perth foram privatizados, representando mais de 80% do
tráfego aéreo australiano. O aeroporto de Sidney foi privatizado em 1997. Por ocasião da
privatização dos outros três, em 2002, as autoridades restringiram a participação pelo
Aeroporto de Sidney a 15% do capital dos outros aeroportos. Além disso, essa participação
não poderia representar qualquer exercício de controle ou ingerência sobre os aeroportos. Foi
autorizada a mera participação financeira. O resultado foi positivo. Estudo da Associação
Australiana de Aeroportos de 2011 registrou tarifas abaixo da média internacional e elevados
investimentos.
Em contraste, o caso do Reino Unido mostra os efeitos negativos de ausência de
controle sobre participação cruzada. A Autoridade Aeroportuária Britânica foi transferida a
um único grupo privado em 1987. Em 2005, os aeroportos geridos pela BAA controlavam
60% da movimentação de passageiros dentro do Reino Unido. O órgão de investigação da
concorrência (Office of Fair Trading) constatou que a concentração no setor aeroportuário era
prejudicial. Verificaram-se baixos investimentos, saturação dos terminais, altas tarifas e piora
na qualidade do serviço. Como resultado, a CC ordenou a venda de três aeroportos: Gatwick,
Stansted e uma opção pela venda de Glasgow ou Edimburgo, tendo este último sido alienado
neste ano.
Tais experiências mostraram a necessidade de controlar a participação de um mesmo
grupo em aeroportos potencialmente concorrentes.
47
O estudo concluiu, ainda, que é vital controlar a propriedade cruzada dos aeroportos
que vem objeto das rodadas de concessão, em especial os aeroportos de Guarulhos, concedido
em 2012 e do Galeão, que deverá ser licitado ainda em 2013. Isto porque estes dois aeroportos
representaram cerca de 84% da movimentação internacional de passageiros do Brasil (2009-
12).
A restrição à propriedade cruzada tem precedentes. Dois exemplos: telecomunicações
e energia elétrica. No primeiro, a licitação da nova faixa de radiofrequência 4G foi
subdividida em quatro partes, com restrições à propriedade de mais de uma parte pelo mesmo
grupo. No caso de compra pela Telefônica de participação minoritária no bloco de controle da
Telecom Itália, o Cade congelou os direitos políticos da Telefônica na TIM Brasil. Na
privatização da Telebrás, o Cade e a Anatel congelaram os direitos políticos dos fundos de
pensão decorrentes de suas participações na Telemar (Oi), pois tais instituições controlavam a
Brasil Telecom.
A Lei 10.848/04, do setor elétrico, estabeleceu a obrigatoriedade de segregação das
atividades de geração, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica. A ideia
foi evitar a existência de subsídios cruzados entre essas atividades e estimular a competição.
Por fim, o estudo indica que essas restrições estão amparadas pela Constituição e
legislação federal. Tal controle já ocorreu na 1ª rodada de concessões dos aeroportos, na qual
os licitantes só puderam arrematar uma única concessão. Por sua vez, a Lei de Licitações
determina que, sempre que técnica e economicamente viável, as licitações devem ser
divididas em lotes, visando aumentar a concorrência. A Lei 11.182/05 estabelece obrigação da
Anac em comunicar aos órgãos de defesa da concorrência sempre que tome conhecimento de
fato que comprometa ou possa comprometer a concorrência.
Está cada vez mais claro que o investimento em infraestrutura é essencial para o
crescimento sustentado da economia brasileira. Urge assinalar neste momento que, no médio
e longo prazo, a competição entre aeroportos constitui poderoso incentivo à inovação e ao
próprio investimento.
48
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