RESUMODistingue os conceitos de habita-o e de moradia e indica a inter-dependncia dos problemas relati-vos este ltimo com os relativosao emprego.Mostra como o uso so-cial dos recursos habitacionais consequncia de processos de or-ganizao da sociedade urbanamuito mais complexos que aquelesdiretamente figados construo dehabitaes novas; que necessrioencaminharuma anfiseque focalizeo nexo entre a interpretao do di-namismo da economia e da socie-dade urbana e as condies de in-terveno. Indica os aspectos quedevem ser detectados em um novoordenamentoprtico da anfise eco-nmica da produo de habitao, oque levanta a questo da terra urba-na e sua converso em espao ur-banizado. Finaliza, examinando aproduo social de moradia no Bra-sil, distinguindo as aes reaOzadaspelo Estado e as empreendidas porgrupos de interesse privado e pelospr6priosmoradores.

o tema central deste trabalho a questo social de mora-dia, entendida como um servio social e como a forma pela quala populao consome as habitaes. Distingue a existncia deimveis das formas de seu uso social, contempla a problemticado acesso e da excluso da populao aos imveis, bem comoidentifica as condies econmicas que tornam um imvel umahabitao. O modo como as pessoas moram depende simulta-neamente da qualidade fisica das habitaes e das condies

em que elas so socialmente utilizadas: uma mesma habitao utilizada por uma famflia de alto nvel de renda e uma geraodepois utilizada por vrias famlias de baixa renda, como partede um processo de degraadao do bairro em que se encontraesta habitao. Logicamente, os usos da habitao passam a di-ferir do planejamento original do seu espao.

A moradia a expresso social concreta do problema deurbanizao, que essencialmente consiste em uma concentraode propores crescentes de populao em determinadas cida-des e uma mudana das condies de consumo e acesso a em-prego da populao urbanizada A habitao a forma f,rsica q~etoma a soluo desse problema. Reflete, portanto, a dIferencIa-o entre estamentos de classe social, que se manifesta na dis-tribuio da renda e nas formas de consumo coletivo a que aspessoas tm acesso. Assim, as habitaes que correspondem aum determinado nvel de renda, correspondem tambm a diferen-tes condies de consumo, o que se v desde o modo como aspessoas tm que usar mais ou menos automvel ou transportecoletivo, de acordo com o lugar onde moram, e no modo comodeterminados prdios de apartamentos pressupem determina-dos tipos de servios gerais.

A questo se complica um pouco mais quando se conside-ram as diferenas, certamente maiores, entre as condies deconsumo dos grupos sociais que tm renda estvel e as dos gru-pos que no a tm, onde portanto varia a garantia de acesso aoconsumo coletivo. Passamos de considerar grupos que podemoptar entre usar transporte individual ou transporte coletivo paraestudar grupos que noo tm garantia sequer de acesso ao uso detransporte coletivo. Por isto temos que admitir que os problemasde moradia agravam-se nas principais cidades brasileiras a partirda dcada de 60, como resultado de um rpido aumento da con-centrao de populao de rendas incertas e muito baixas, identi-ficado na expanso da populao urbana perifrica, restrita aomercado informal de trabalho; de uma intensificao das com-pras de espao urbano habilitado, principalmente de terras inseri-das no arcabouo das cidades, como reserva de valor, resultandoem incremento da especulao imobiliria e financeira, e doscustos crescentes dos servios urbanos bsicos, como os degua e drenagem, iluminao e transporte pblico, dando lugar inviabilizao financeira e administrativa dos rgos pblicos en-carregados destes servios. Como tais servios so geralmentede atribuio dos governos estaduais e municipais, este processoleva a um pertinaz desgaste dos governos locais, paralelamente concentrao de poder do governo federal.

A interdependncia dos problemas de moradia com os deemprego inevitvel nas grandes cidades brasileiras, principal-mentes naquelas que criaram zonas industriais concentradas,porque a separao do local de moradia do local de trabalho im-plica obrigar a populao a realizar maior nmero de viagens,que quase sempre passam pelo centro das cidades e quasesempre criam necessidades adicionais de transbordo. H umproblema bsico a ser enfrentado no crescimento de cada cidade:quais so os novos empregos criados e qual a sustentao eco-nmica da popula.o que se concentra? A popuiao procuramorar em relao com os tempos que gasta aos seus locais detrabalho, mesmo que sejam fisicamente mais distantes. Assim, apresso por moradia - ou seja, a demanda de espao urbano ha-bilitado cresce em proporo com a concentrao de oportunida-des de trabalho. A polrtica de distritos industriais - ou de plosna linguagem pseudo-tcnica - agravou este problema em cida-des como Salvador, comparada com cidades espacialmente me-lhor distribufdas, como So Paulo e Curitiba. O problema foi par-cialmente modificado na dcada de 70 com a introduo dos me-trs, mas no houve mudana alguma no essencial, que o di-vrcio entre a poltica de localizao de atividades econmicas ea polrtica habitacional.

Esta interdependncia entre as polfticas habitacionais e asde emprego (que pressupem o controle das polfticas de locali-zao de novas indstrias) tornou-se fundamental nas grandescidades brasileiras, justamente porque as preferncias por habi-tao esto determinadas pela disponibilidade de oportunidadesde trabalho, as oportunidades de trabalho esto fortemente mar-cadas pelas diferenas entre empregos estveis e empregos pre-crios e as possibilidades de soluo da questo habitacionalpassam pelo suprimento e pelos preos dos materiais de cons-truo. Considerando que as habitaes de alto luxo e de luxono ultrapassam os 5 por cento da produo de habitao emcada cidade grande, bem como admitindo que esse tipo de pro-duto diminui rapidamente nas cidades mdias e pequenas e desconhecido em muitas regies do pafs, necessrio centrar aanlise no espectro de habitaes que compreende desde as ha-bitaes de grupos mdios de renda at os diferentes tipos defavela.

A relao de interdependncia entre moradia e empregotem diferentes formas entre os diversos grupos sociais de renda,tomando-se mais aguda nos grupos mais pobres. Assim, vemosque a "favelizao" obedece a um padro de localizao bemclaro em Salvador e em outras cidades do Nordeste, aproveitan-

do quaisquer brechas na especulao imobiliria para aproximar-se do mercado de trabalho, que est composto pelas concentra-es de populao dos grupos mdios e mdios superiores derenda. H um jogo de presses entre a intensificao da ocupa-o capitalista de terras urbanizadas e a infiltrao de ncleos dehabitao precria, em que a capacidade do capital para ocuparefetivamente os espaos urbanos criados depende do controleefetivo de recursos financeiros que sejam suficientes para enfren-tar os diferenciais de custos entre os investimentos para aquisi-o de terras e os investimentos para verticalizao dos imveis.Assim, onde a capacidade da populao perifrica para ocuparespao urbanizado depende da continuidade de sua presso, elafinalmente consegue algumas compensaes, mediante investi-mentos, por precrios que sejam, do Estado. A mediao do Es-tado neste jogo de presses fundamental, verificando-se comoos interesses organizados do complexo imobilirio e dos morado-res de baixa renda procuram apropriar-se ou influir na ao doEstado. Em Salvador, h uma seqncia bem definida de ocupa-o das terras para obter assistncia, pelo menos espordica, daprefeitura, para criar presso polftica via mobilizao de opiniopblica, para obter investimentos em gua, em transportes e emdrenagem.

Deste jogo de presses toma-se evidente o tecido polfticodo problema: medida que a populao perifrica se torna maisnumerosa e se concentra em determinados pontos da cidade, elapassa a representar um potencial de opinio pblica e a atingir oprocesso polftico. Obtm apoio de polfticos e cria seus prpriosmecanismos de organizao, que tm um peso especffico paraatrair investimentos pblicos. Vemos, portanto, como a polfticaurbana de fato em Salvador tem uma forte correlao com acrescente presso exercida pela proliferao de ncleos de po-pulao perifrica sobre os eixos de crescimento da cidade. Ou-trossim, a produo de habitaes para populao de alta rendatende a seguir um caminho inverso ao da localizao das favelas,adensando-se em reas de alto valor por metro quadrado e in-corporando novos elementos d~ construo que tornam mais ca-ras as unidades habitacionais. A medida, tambm, que as habita-es de alto preo constituem um investimento altemativo queleque antes se fazia na compra de terrenos urbanos, forma-se ummercado de recompra de habitaes de luxo e tende a aumentara ociosidade mdia dos imveis destes grupos mdios e superio-res de renda, fato que tem ocorrido nos ltimos anos.

Assim, necessrio reconhecer que a produo de moradianestas cidades grandes um resultado social significativamente

diferente daquele indicado pela construo de novas habitaese que o uso social dos recursos habitacionais, isto , das edifica-es e dos locais utilizados para moradia, uma conseqnciade processos de organizao da sociedade urbana muito maiscomplexos que aqueles diretamente ligados construo de ha-bitaes novas. Da ser to importante distinguir entre os grupossociais produtores de habitao e as formas de habitao produ-zidas em cada cidade (considerando que alguns grupos sociaisconstroem suas prprias habitaes de diferentes qualidades eque os diferentes tipos de habitao constituem mercados prati-camente estanques, com quase nenhuma possibilidade de trocar-se um tipo de habitao por outro, ficando a oferta de habitaopara cada grupo social restrita em termos de preo e de localiza-o). Verificamos que a segmentao no mercado habitacionalno Brasil aumentou a partir da implantao do sistema BNH, dosprogramas de casa popular para compra (que inexplicavelmentesempre exclulram de discusso a altemativa de aluguel) e dosrecentes programas oficiais de mutiro, que simplesmente oficia-lizam as favelas, construindo-as sem pagar aos trabalhadores. Aexcluso de grupos cada vez mais numerosos dos sistemas ofi-ciais de construo de habitaes novas pode, inclusive, ser ummecanismo que fora a "favelizao e que tende a estabelecermaiores laos de inter-relao entre o crescimento das grandescidades e o de pequenas cidades, para onde se desloca a popu-lao citadina.

Estes mecanismos fazem com que as solues do proble-ma tenham que passar por modificaes no tipo das habitaesdisponlveis para cada grupo de renda. Sem dvida, encontramosum alargamento da distncia entre a qualidade dos novos im-veis de luxo e a qualidade dos imveis de conjuntos habitacio-nais, em capitais do Nordeste e do Sudeste, e encontramos mo-dificaes no mercado urbano de terras que no podem ser iso-ladas de outros fatores tais como a inflao e a falta de oportuni-dades confiveis para os pequenos investidores. Torna-se, por-tanto, necessrio encaminhar uma anlise urbana que focalize onexo entre a interpretao do dinamismo da economia e da so-ciedade urbana e as condies de interveno do Estado.

2. A DICOTOMIA ENTRE A ANLISE E A PRTICA

A grande crItica da anlise e da polftica de habitao surgeagora como um resultado da emergncia de reivindicaes dapopulao urbana; primeiro das reivindicaes da populao ur-bana perifrica e, depois, das demandas da classe mdia pres-

sionada pela eroso de sua renda. O lado prtico e imediato doproblema est bem claro: a moradia insuficiente, cara e seupreo sobe mais rpido que a renda familiar disponfvel. As con-seqncias tambm esto claras: o contraste entre os custos daurbanizao e a inviabilizao financeira dos govemos estaduaise municipais, que arcam com a responsabilidade de atender populao de baixa renda.

H uma literatura numerosa nos pafses latino-americanossobre estes problemas, mas tem reconhecidas insuficincias eequvocos que devem ser examinados com mais cuidado, taiscomo diferenas entre as anlises dos custos operacionais dosistema habitacional e da indstria de construo civil, de um la-do, e as anlises das condies sociais de moradia, de outro la-do. Como no Brasil no h uma polftica urbana nacionalmente in-tegrada, e as propostas de polftica urbana so elaboradas porseparado do planejamento financeiro de fato, faltam refernciasconfiveis para interpretar o material gerado pela polftica habita-cional e para consolidar uma avaliao do tratamento questoda moradia pelas polfticas habitacionais vigentes.

H, tambm, outra linha de crftica a considerar, que parteda constatao da inviabi Iidade das prospostas de polftica habi-tacional da dcada de 70 para enfrentar a crise habitacional dadcada de 80. Aquela proposta partiu de premissas de polticasocial ainda vinculadas aos conceitos de cooperao financeirainternacional da dcada de 60, que pressupunham a viabilidadefinanceira dos servios pblicos urbanos (a despeito de numero-sos estudos que j se faziam sobre os custos da urbanizao noMxico, na Venezuela, na Argentina e no Peru) e a possibilidadefinanceira de expandir a ao do Estado sobre um colcho de fi-nanciamento extemo mais ou menos estvel. As crises econmi-cas de 1973 e de 1978, bem como os grandes movimentos infla-cionrios e as crises da polftica econmica nacional, mostraram afalta de realismo daqueles pressupostos.

A partir daquelas crises de financiamento, tornaram-se maisclaras as diferenas e as contradies que surgem no interior daestrutura administrativa do Estado. Aprofundaram-se as diferen-as de interesse entre a presso centralizadora do govemo fede-ral, com tudo que ela significa em termos de controle do fluxo fi-nanceiro no pas em seu conjunto, e as situaes em que operamos govemos estaduais e dos municfpios. Pelo fato de que os go-vemos dos estados no conseguem se eximir de participar dire-tamente da poltica habitacional, so levados a intervir no merca

do urbano de terras e no das construes precrias. Sua presen-a estabelece um estilo de participao que no pode ser inde-pendente dos interesses de classe, mas que ento se torna con-traditria, j que costuma dificultar a moradia da populao debaixa renda pela poltica de terras e tenta viabiliz-Ia, por outrolado, pela poltica de construo. Por sua vez, os municpios, porlidar diretamente_com as presses sociais por moradia, no po-dem tampouco eximir-se de trat-Ias: enfrentam o ponto de ten-so mxima do sistema de poltica econmica do Estado, onde o"desfinanciamento" mais agudo e onde o controle sobre os ins-trumentos de poltica menor.

Nestas condies, a crtica da anlise econmica conven-cional urbana torna-se uma necessidade prtica. Ao reconhecerque os sistemas oficiais de produo de habitao, compreen-dendo o financiamento pblico e o privado, descansam sobre ba-ses financeiras que no registram estas diferenas de interesseentre os trs nveis do poder pblico, necessrio distinguir quaisso seus respectivos objetivos e suas condies operacionais pa-ra intervir no meio urbano. Considerando que o que o govemo fe-deral estabelece linhas mestras de poltica habitacional, de polti-ca de transportes e mesmo dos investimentos em infra-estrutura,toma-se evidente a necessidade de estruturar um outro vetor depolltica, a ser organizado a partir do manejo da poltica de terrase das polticas sociais que podem ser canalizadas localmente pa-ra a populao urbana perifrica, dentre as quais destaca-se a deeducao. Esta questo tornou-se prioritria em Salvador, onde apopulao favelada pode estar em torno de 40 por cento da po-pulao total da rea urbanizada e onde se encontram profundasdiferenas de condies de vida entre as invases mais antigas -j estruturadas socialmente e absorvendo ajuda pblica - e as in-vases recentes, compostas de populao de incorporao recen-te . capital. Os altos custos sociais das polticas intermitentes -do tipo mutiro e equivalentes - ficaram evidentes, bem como anecessidade de ajustar os prazos das intervenes municipaiscom os das estaduais.

3. ELEMEN~OS MNIMOS DA ANLISE DA PRODUO DEHABITAAO

A tese principal que se defende nestas notas que a conti-nuidade da poltica social. do Estado na situao atual exige umnovo ordenamento prtico da anlise econmica. Isto compreen-de as crIticas dos pressupostos econmicos e a incorporao deobservaes mais atualizadas e representativas da situao so-

cial atual. Dois aspectos devem ser destacados neste sentido,independente de outros elementos colaterais que podero seraduzidos: so os relativos estruturao social das cidades e aotratamento a ser dado aos custos da moradia no planejamentourbano.

A anlise da estruturao urbana em classes e segmentosde classes sociais tomou-se imperativa, primeiro para explicar osdiferentes tipos de comportamento em relao prtica de cons-truo de habitaes e, logo, para explicar a articulao do tra-tamento do problema habitacionalcom o problema de ocupaoe de organizao para o consumo. Ao penetrar na estruturaode segmentos de classe, encontramos diferenas nftidas entre asprticas dos grupos j assimilados a empregos regulares e queincorporam atitudes reivindicativas de classe (que Ihes permitemobter atenes especiais dOs govemos locais) e os grupos menosintegrados, que funcionam como exgenos organizao da ci-dade. Em Salvador, esta diferena est clara em qualquer anliseque se faa das invases de acordo com a data de sua implanta-o, bem como ao se comparar as condies de organizao dasinvases em relao aos bairros mais antigos, mesmo quando setrata de famflias com nfveis de renda monetria equivalente 1. Adiferena igualmente importante entre os grupos de rendasmdias superiores e os grupos de rendas mdias inferiores, emque os primeiros se movem no mercado financeiro compostopelo sistema financeiro habitacional oficial e pelos agentes finan-ceiros privadOs, e os segundos retm o maior componente de au-toconstruo, com efeitos significativos sobre as consequnciasda produo de habitaes em compras de materiais de constru-o e criao de empregos no mercado informal trabalho.

Em segundo lugar, esta anlise de composio de classespermite articular o componente cultural urbano com a economia.Os efeitos econmicos da base cultural e de sua institucionalida-de no podem ser ignorados, pelo modo como atingem a organi-zao do consumo, como criam preferncias e como atingem omecanismo de tomada de decises dos govemos locais 2. Emque pesem as reconhecidas dificuldades para operacionalizaruma anlise deste tipo, ela vem sendo insinuada por diversos es-tudiosos, em So Luiz, em Recife, em Salvador, que tm procu-rado explicar as inter-relaes entre mudanas a nfvel de organi-zao no plano de instituies culturais e organizao polftica ur-bana 3. Neste sentido, h razes prticas e imediatas para tomarinterdisciplinar esta anlise econmica urbana.

No relativo a custos, verificamos que a maior parte da an-lise econmica da habitao refere-se queles incorporados emcada unidade-habitao, seja casa ou apartamento, portanto oscustos diretos da produo de novas habitaes; deste modopressupondo que os custos de construo de habitao resultas-sem apenas da soma dos custos de cada habitao nova e nofossem modificados por diferenas no modo como as habitaesso construdas. Tal anlise presume que:

a) Os custos sociais das habitaes esto representados fide-dignamente pelos seus custos diretos, isto , por todos aquelescustos que transparecem em cada unidade-habitao nova que construda. (Isto significaria, por exemplo, que no seriam consi-derados os custos conseqentes de sobrecarga nos servios degua, drenagem, eletricidade, limpeza pblica, polcia, etc. e queno seriam comparados com os de reparao de habitaes jexistentes.)

b) Os custos unitrios diretos das unidades de habitao com-portam-se de modo uniforme e contnuo. (Isto implicaria ignoraros efeitos dos custos de oligoplio dos materiais de construo eignorar as economias de escala da construo em massa, bemcomo as econonias das casas populares.)

c) O comportamento dos custos indiretos pode ser consideradoirrelevante ou pertencente a outra rbita de custos no coniuntodas despesas pblicas, no havendo informaes suficientes pa-ra incorpor-Ios anlise da economia domstica da populaodemandante das habitaes. (Isto implicaria considerar que ashabitaes novas podem ser comercializadas a preos equivalen-tes a seus custos diretos, o que tambm significaria que o siste-ma habitacional absorveria os custos indiretos.)

evidente que estas premissas no so realistas, j quepressupem que o Estado absorveria todos os custos no repos-tos pelos usurios e que as responsabilidades do Estado esta-riam claramente estabelecidas entre os governos federal, esta-dual e municipal. A nica alternativa aparente para estas premis-sas que as variaes nos custos das habitaes novas sopouco significativas, hiptese na qual as variaes nos custos in-diretos no comprometeriam os programas de habitao. Obvia-mente trata-se tambm de uma premissa inaceitvel. Assim, preciso enfrentar o fato de que a produo de habitao empre-endida ou apoiada pelo Estado constitui um custo social a ser

examinado em separado, j que os custos de operao do Esta-do so crescentes e esto sobrecarregados pelos custos fixos desua mquina administrativa e pelos da mquina administrativados agentes financeiros privados, e os custos das habitaesconstrudas pelo Estado esto atrelados aos custos dos demaisservios urbanos (que a empresa privada omite de seu clculo decustos).

Ao desentranhar as inter-relaes entre custos diretos e in-diretos da produo de habitao procura-se chamar a ateno,primeiro, para o fato de que as conseqncias econmicas daspolticas sociais tm que ser igualmente avaliadas e, segundo,para o fato de que as alternativas de interveno na economiamediante a realizao de despesas pblicas enfrentam custosque esto alm daqueles das novas unidades habitacionais. Norealinhamento desta anlise destaca-se a necessidade de traba-lhar com pressupostos representativos da realidade brasileira.Assim, bom lembrar que:a) Em caso algum conhecido possvel concluir um programahabitacional sem incorrer em programas correlatos de adminis-trao pblica, transportes, gua, drenagem e energia. Estes ou-tros programas esto geralmente diludos entre os custos incorri-dos pelo govemo estadual e pelo municipal, mas aparecem a n-vel de programas especiais.

b) Em qualquer caso, a construo de habitaes novas conduza uma presso adicional de demanda por materiais de constru-o, o que acaba por atingir os construtores privados de pequenoporte atravs de aumentos de preo ou da falta desses materiais.

c) Em todos os casos, a produo de habitaes novas implicadecises tecnolgicas relativas escala de produo e localiza-o dos imveis, atingindo, portanto, as condies de moradiaproporcionadas aos usurios.

Com estas referncias preciso reconhecer que a produode habitaes novas contm sempre margens significativas decustos sociais indiretos, que devem ser considerados para fins decomparaes com outros programas sociais e para que o govemopossa saber realisticamente com que custos trabalha. Assim, doconfronto da anlise econmica com as necessidades sociais in-fere-se que o planejamento habitacional deve ter seus custos re-vistos, com maior ateno para os custos indiretos; que as varia-es nos custos devem ser examinadas quando muda o tamanhodos programas e que as alternativas entre diferentes tipos deprogramas de construo devem ser examinadas, considerando-se os custos unitrios das habitaes e as economias de escalados programas.RUA. Salvador, 2(2): 19-35,1989 28

4. A QUESTO DA TERRA URBANA E DOS ESPAOSURBANIZADOS

Esta reviso da anlise levanta uma questo essencial nasgrandes cidades brasileiras, que a da terra urbana e sua con-verso em espao urbanizado. A expanso territorial das grandescidades brasileiras passou por importantes mudanas qualitativasa partir da dcada de CO, quando a maior oferta de financiamentopara habitao tomou comparativamente baratas as terras da pe-riferia urbana Passou depois por outra mudana importante,quando a presso da demanda urbana e o financiamento extemofacilitaram a proliferao do transporte urbano de massa que en-curtou distncias 4. Primeiro, a expanso da mancha urbanizadaaproxima terras de uso rural ao uso urbano; logo, a valorizaode terras includas dentro da mancha urbana acelera a valoriza-o de algumas partes das cidades, onde se encontram maioresvantagens indiretas para os investimentos na verticalizao dosedificios. A terra torna-se uma mercadoria cuja disponibilidade to-tal afeta o comportamento do mercado de espaos urbanizados(apartamentos, reas de uso coletivo, ruas e avenidas, etc.), dadecorrente que, em cada cidade, o mercado habitacional est in-diretamente afetado pela fluidez do mercado de terras.

O problema de terras nas cidades em expanso agravou-sequando se acelerou o processo de urbanizao no pas em seuconjunto, ou seja, quando se unificou o mercado nacional de ter-ras. A partir da, o diferencial de preos entre as terras ociosas nocentro das cidades e as terras incorporadas em sua periferia au-mentou mais que os custos de urbanizao da periferia. Isto logi-camente favorece a concentrao de investimentos na periferia,em atividades tais como centros comerciais e centros de diver-so, que de fato criam a oportunidade para a reproduo do capi-tal comercial. So movimentos que arrastam investimentos pbli-cos, contribuem para a valorizao de terrenos antes mantidoscomo reserva de valor, viabilizam novos empreendimentos taiscomo loteamentos ou mesmo a construo de novos bairros co-merciais integrados.

Identifica-se, assim, o apareCimento de um mecanismo deretroalimentao do crescimento urbano em centros novos - como em So Paulo - criando uma pauta errtica de crescimentoda cidade. Visto em outro plano, este mesmo mecanismo consis-te numa contfnua retroali mentao de presses sobre o setor p-blico, em transportes, em gua, em drenagem, em servios, e deelevao de preos da terra.

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Mas est claro que a especulao com terras ociosas inten-sifica-se a partir de expectativas de lucros diferidos - lucros pelavalorizao do patrimnio - que podem ser revertidas toda vezque essa valorizao decrescente, ou que a demanda segueuma pauta espacial diferente da prevista. Isto parece ter aconte-cido em alguma medida naqueles casos em que a urbanizaose torna ma.is intensa em cidades de fronteira, em que a pressosobre as capitais menos que proporcional urbanizao do es-tado em seu conjunto, como no caso do Maranho.

Tudo isto significa que as expectativas de lucros podem sermodificadas mediante uma conjugao dos investimentos pbli-cos e uma polftic& de valorizao de zonas preferenciais de pla-nejamento. Tambm pode indicar que o rpido alargamento dasdiferenas de valorizao no mbito de uma cidade podem justi-ficar uma reviso dos critrios de politica, com diferenciais nosinvestimentos pblicos e com tributao progressiva sobre as zo-nas com preos em alta De qualquer modo, significa que o go-verno tem que agir com grande flexibilidade, trabalhando comdados de conjuntura, possivelmente realizando sua polftica habi-tacional mediante aes de estimulo sobre os diferentes compo-ftentes do mercado habitacional. O fundamental que as aessobre o mercado de terras podem atingir as condies de produ-o de habitao sem que o governo entre necessariamente nosproblemas de custos diretos da produo.

Ao examinar essa problemtica no Brasil, temos que distin-guir as aes realizadas pelo Estado - nos planos federal, esta-lual e municipal -, em sua representao de diferentes interes-ses privados e as aes diretamente empreendidas pelos gruposde interesse privado, de acordo com as formas como eles deno-tam determinadas posies nas transformaes do capital. Coma acelerao da expanso do capital desde a 'dcada dp. 50. oEstado brasileiro realizou a dupla operao de ampliar sua pre-sena no meio urbano e de concentr-Ia em relao aos instru-mentos sob controle direto do governo federal. Acentuou-se a r.-viso de funes entre os nlveis de governo, sendo que o gover-no federal se pe na posio de condutor de uma politica nacio-nal de habitao e estabelece canais de participao dos gover-nos estaduais e municipais, praticamente sem um planejamentourbano que articule suas aes, mas de fato realizando polfticasfinanceiras, de construo de imveis, de preos e aluguis, queregulam as condies de participao dos estados e dos municl-

pios. O nexo entre os aspectos conjunturais e os estruturais dapolftica toma-se obscuro, e no se reconhecem como polftica ur-bana aquelas decises do Ministrio da Fazenda que, no intuitode regular os aluguis, modificam os preos relativos e restrin-gem a produo privada de imveis novos.

Isto tem o efeito concomitante de restringir a significnciado planejamento urbano oficialmente reconhecido, que se reduza propostas ordenadoras dos aspectos ffsicos do crescimento dascidades e pouco penetram na produo urbana de valor. Com es-ta restrio, diluem-se os laos entre o regional e o urbano, e es-te ltimo coloca-se como predominantemente flsico: suas dimen-ses econmica e polltica ficam limitadas a aspectos de custos ede mobilizao de certos grupos de consumidores.

A ao do governo federal tem feito com que o Estado ab-sorva os custos indiretos da polltica de habitao, na verdadeampliando estes custos de modo mais que proporcional ao cres-cimento de outras linhas de despesa, cada vez que aceita que aproduo de moradia se faa mediante uma polltica habitacionalque privilegia grupos de alta renda e aceita pollticas economica-mente inviveis para as populaes de baixa renda. As posslveisirracionalidades destes programas entram na caixa geral do dfi-cit habitacional; logo, contribuem para agravar os movimentos deexcluso de segmentos da populao urbana dos beneflcios daurbanizao.

O mercado absorve, tambm, os custos que so transferi-dos a determinados segmentos da sociedade pelo mecanismo definanciamento 5. Assim, diferentemente do que parecem primei-ra vista, os custos sociais das intervenes do Estado, seja me-diante o sistema de intervenes diretas, seja pelos programasde obras dos governos estaduais e os mutires das prefeituras,so habitualmente mais caros que os da construo realizadapelos moradores, pelo simples fato de que nelas intervm os cus-tos fixos da mquina administrativa dos governos focais e de queas solues especlficas propostas em cada moradia so maisadequadas s necessidades familiares. A separao entre asaes do Estado e as dos prprios consumidores - a rigor a p0-pulao de mdia e de baixa rendas - toma-se um custo teori-camente distribuldo pela sociedade em seu conjunto, mas na pr-tica transferido pelos mesmos mecanismos de repasse da dividapblica.

As intervenes do capital privado esto claramente dife-renciadas entre aquelas realizadas com financiamento regular,

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atravs dos agentes financeiros habitacionais, e as aes que re-sultam de programas especficos de investimento das empresas,com custos transferidos para os I?reos dos seus produtos indus-triais ou prestao de servios. E o que vemos, por um lado, naincorporao de imveis multifamiliares, em que o financiamentooficial constitui um modo que tm as empresas de transferir seuscustos de produo, na prtica fazendo com que os compradoresfinanciem a construo e os custos operacionais permanentesdas prprias construtoras, e, por outro lado, nos casos em que osempreendimentos esto associados com uma atividade rentvel,como nos diversos casos das reas de lazer, nos condomnioscom galerias comerciais, etc.

Assim, com o aprofundamento da heterogeneidade do capi-tal urbano - entendido aqui como a totalidade do capital incorpo-rado na cidade em seu conjunto - amplia-se a diferenciao en-tre as participaes dos diferentes tipos de empresa, refletindo-sena composio da oferta de habitaes novas. Concomitante-mente organiza-se a participao dos moradores em sua quali-dade de construtores, portanto como produtores de habitao:so as pessoas de classe mdia que reformam e ampliam suashabitaes por conta prpria, medida que compram ou alugamhabitaes construdas por empresas.

A anlise da questo habitacional deve, assim, chegar ne-cessariamente ao questionamento das formas especficas de par-ticipao de empresas e de moradores, segundo sua situao fi-nanceira e os interesses que definem sua participao no meiourbano. Justamente, os problemas sociais de moradia no Brasilencobrem profundas diferenas entre as formas de participaono mercado das empresas de diferentes tamanhos e de consu-midores com diferentes nveis de renda e condies de formaode renda, ficando a produo dos particulares praticamente semser considerada na poltica pblica, apesar de sua alta participa-o no investimento total realizado nas cidades 6. E as diferenasno perfil de participao do governo federal, dos estados e dosmunicpios ressaltam esta diferena entre as empresas e entre osconsumidores. O corao do problema parece ser a antes citadasegmentao do mercado habitacional, que toma praticamenteimpossvel desenvolver qualquer poltica habitacional para umacidade em seu conjunto, que de fato limita as intervenes doEstado aos grupos mdios inferiores e inferiores de renda, masque absorve a totalidade da presso exercida no mercado de ter-ras.

A gesto do sistema oficial de financiamento direto de habi-tao ficou gravemente prejudicada pelo reconhecimento de queas normas financeiras que a sustentam - o FGTS, a Caixa Eco-nmica, etc. - esto sujeitas a guinadas de curto prazo da polti-ca econmica (como as intervenes inopinadas e s vezesinexplicveis na caderneta de poupana), em que as decisesso subordinadas s convenincias da poltica financeira a curtoprazo e no respeitam a sade financeira do prprio sistema Ofinanciamento indireto, realizado atravs do intrincado sistema desubsdio ao capital canalizado para a preservao da taxa de lu-cro dos bancos, mantm-se como um meio de garantir a eficin-cia na produo de habitaes novas de um determinado esta-mento de renda familiar.

Nesse ponto o sistema tem se revelado contraditrio, j queenfrenta movimentos opostos de eroso da renda real de gruposmdios e mdios inferiores de renda e de ampliao do nmerototal de famflias que participam destes estamentos. A rentabili-dade deste sistema torna-se duvidosa, ap~sar de contar com ga-rantias no plano estritamente financeiro. E. oortanto, necessriocomparar os resultados obtidos no sistema oficial e para-oficialde produo de habitao e a produo privada de habitao.Repetem-se as defasagens entre os objetivos iniciais dos pro-gramas habitacional e a composio da renda dos seus tomado-res finais.

Esse problema transluz nas reivindicaes de moradia dapopulao urbana perifrica, na medida em que estas reivindica-es vinculam claramente a questo habitacional de emprego edo prioridade disponibilidade de solo urbanizado. Estabilidadena moradia em conjunto com estabilidade no emprego. Este pro-blema tambm fica evidenciado na insolvncia dos consumidoresda produo oficial de habitao, mas no aparece com igual cla-reza na produo de habitao realizada pelos diferentes gruposde rendas mdias. A composio da produo de moradia dife-rente ar da produo oficial. Encontram-se sensveis diferenasnos custos sociais, entre a totalizao dos custos assumidos peloEstado mediante o sistema oficial e o para-oficial de produo dehabitao e a totalizao dos custos incorridos pela sociedade,onde entram os custos assumidos pelos produtores-consumido-res de habitao.

A reviso desta anlise uma tarefa que supera os termosde referncia que se autoprops a anlise econmica dos custosda urbanizao. tal como ela se configurou a partir da dcada de

70, e a anlise de custos do sistema oficial de produo de habi-taes '10vas, supondo que ele trabalha sobre uma base real decustos. E uma questo que interessa ao planejamento urbano emseu sentido mais amplo, onde se contrapem as colocaes doeixo habitao-emprego com as colocaes do eixo moradia-con-sumo. As formas de convivncia dos grupos de mdia e baixarendas na estrutura de uma mesma cidade dependem desse pla-nejamento que, portanto, deve penetrar numa definio conjuntados custos de infra-estrutura dos espaos urbanos alm dos cus-tos diretos de cada unidade-habitao.

O aprofundamento de uma pesquisa desse tipo implicauma concepo da presena do poder local, definida de modoautnomo presena federal. Esta se materializaria num estilode planejamento habitacional mais aberto que o atual e emapoiar diretamente os produtores-eonsumidores, portanto a ope-rar com financiamento complementar quele que j realizado.Isto resultaria num estilo de planejamento integrado s possibili-dades operacionais das empresas produtoras de unidades habi-tacionais novas.

(1) Infelizmente so muito escassos os estudos sobre as classes mdiasurbanas, sobre sua formao e sobre a composio dos grupos debaixa renda. A designao genrfca de 'nvases para as concentra-es de habitaes precrfas incompleta. Ao acompanhar a criaode empregos industriais e do comrcio moderno em Salvador nas d-cadas de 60 e 70, observamos que, exceo dos empregos indus-triais em indstrfas de ponta, a remunerao familiar no muito supe-rior percehida em trabalho independente como alfaiates, sapateiros,marceneiros, etc. A precrledade do conhecimento sobre as equiva-lncias de renda no Impede, entretanto, que se faam estas compa-raes relativamente aos diversos tipos de favelas.

(2) Entram aqui as influncias das igrejas, Catlica, protestantes, doscultos negros, bem como a participao de movimentos sociais defundo polftico e de simples defesa de interesses locais. Os estudosconhecidos sobre a urbanizao perffrfca mostram a presena cons-tante destas instituies e sua importncia na formao das atitudesdos grupos urbanos. - A emergncia dos movimentos de bairro, dascomunidades de base e mesmo de movimentos estritamente religiosospesam muito na organizao do consumo urbano, na estruturao debairros e passaram a ter um profundo significado econOmico.

(3) A comparao entre as mudanas no plano cultural e a org8l'!Izaopolftica urbana um fato significativo nas capitais brasileiras. O manejoda publicidade na polftica, as modificaes nas condies de acesso a

informaes transformaram os hbitos polfticos e, por conseqOncia,passaram a atingir a pr6pria polftlca urbana. Isto se cruza com o cres-cimento de problemas de segurana e de administrao urbana, que jchegam mesmo a capitais estaduais de menor porte e acabam porcriar novos requisitos na polftica habitacional.

(4) Salvador foi uma exceo no quadro das capitais brasileiras que tive-ram cerca de 90 por cento das terras municipais vendidas em meadosda dcada de 60, como base para uma reforma urbana radical, queeliminou seus espaos rurais, criou um sistema de avenidas que con-duziram valorizao das terras, abriu espao para a especulaoimobiliria e eRminou a funcionaRdade do centro da cidade, que se tor-nou "centro hist6rico" e criou novos impasses para a relao habita-o-emprego.

(5) A complexidade da interveno do Estado na economia brasileira tor-na diffcil ter uma noo realista de quem paga os verdadeiros custosde cada programa. Em termos gerais, os grupos sociais mais dinmi-cos transferem seus custos em barganhas de preos, de salrios, aosgrupos com menor capacidade de resistncia. A excluso de popula-o um custo extremo, que, entretanto, caracteriza cidades comoSalvador, Recife e Fortaleza, onde uma minoria da populao temacesso estrutura de servios pblicos. Neste sentido, o mecanismode financiamento um mecanismo de excluso dos que no o rece-bem.

(6) H alguns estudos interessantes sobre este particular em outros par-ses latino-americanos. Podemos presumir que a elevada participaodas classes mdias no mercado financeiro habitacional tem certa pro-poro com a atividade pr6pria desses grupos sociais em autoprodu-o. Destaca-se, entretanto, o aspecto qualitativo do problema, pelacapacidade desses grupos de realizar fisicamente suas habitaes.