A NOVA CONSTITUIO FEDERAL E OSINSTRUMENTOS NORMATIVOS PARA A GESTO DO

URBANO EM SALVADOR 1

o texto tem por base a compreen-so da legislao urbana como inte-grante de processos sociais gerais,sendo, por isso, evolutiva no tempoe no espao. Coloca sua vinculaoao Estado e forma como este trataa propriedade imobiliria urbana;aponta as limitaes decorrentes desua natureza e da superposio denrveis de competncia de governona gesto do urbano; analisa as figu-ras jurrdicas introduzidas pela novaConstituio Federal, suas potencia-lidades e limitaes, e indica para oMunicfpio de Salvador algumas me-didas normativas de adoo ime-diata, a fim de adequ-Io s inova-es constitucionais.

Com a promulgao, em outubro de 1988, da nova Consti-tuio Federal Brasileira (CF), retoma ao centro das discusses asempre atual questo das limitaes e possibilidades dos instru-mentos normativos de controle do uso e ocupao do solo nasoluo da "questo habitacional" e ordenamento das cidades.

Entre os projetos de pesquisa em desenvolvimento no Mes-trado em Arquitetura e Urbanismo da FAUFBa, o estudo do pla-nejamento da Regio Metropolitana de Salvador (RMS) contem-pla a anlise dos instrumentos normativos e do papel que elesdesempenham na estruturao do espao em Salvador, desde aprimeira de suas leis sobre o assunto - o Decreto-Lei n 701/48- at a vigente, n 3858/88.

Este texto traz para discusso as novas figuras jurfdicaspropostas pela CF/88 e analisa as possibilidades abertas pore/as, se devidamente incorporadas legislao municipal vigen-te.

2. LIMITAES E POTENCIALlDADESDOS INSTRUMENTOS NORMATIVOS

As leis refletem uma determinada sociedade em suas li-nhas gerais, so seu produto e emanam sempre do Estado. Parase adaptar s mutaes processadas na sociedade, as leis tam-bm evoluem, no significando que isso ocorra .aari passu comaquelas. Lei e Direito no so sinnimos, no havendo lei queabranja todo o Direito. Por sua vinculao ao Estado as leis per-manecem, como este, sob o controle dos que comandam o pro-cesso econmico, na qualidade de proprietrios dos meios deproduo. A legislao, por isso, abrange o Direito propriamentedito e sua negao, ou seja, aquilo que a ideologia do Estadoidentifica como Direito, para atender s suas convenincias. 2 Daresulta a importncia de como a legislao trata a questo dapropriedade, em especial da propriedade imobiliria urbana, dadoo significado da acessibilidade terra na busca de solues paraa "questo habitacional" e ordenamento das cidades.

As foras sociais desencadeadas pelo processo de urbani-zao tm renovado radicalmente o conceito de propriedade nospases desenvolvidos, considerando-se hoje de importncia fun-damental a definio das relaes jurdicas que do ao propriet-rio o direito de decidir se quer ou no vender, se quer ou noconstruir, se quer ou no usar o seu terren03:trata-se de interven-o na propriedade visando a sua finalidade social. A, em decor-rncia de demandas populares, vem evoluindo o Direito em di-versos pases, a exemplo dos Estados Unidos e da Itlia, sendoque, neste ltimo, por fora da Lei da Reforma Urbana de 1977, odireito de construir no decorre mais da propriedade, mas consti-tui uma concesso do Estado 4. Assim tambm vem evoluindoa legislao urbanstica: originalmente voltada para assegurarprivilgios locacionais, espaciais e de segregao tnica e social,transformou-se em atividade mediadora de interesses divergen-tes, sob o impulso de presses populares, da organizao comu-nitria e poltica.

No Brasil, esta legislao se tomava operacional exclusi-vamente a partir do estabelecimento de diversas limitaes ao di-reito de construir, por fora de leis municipais, estaduais e fede-rais, determinando-se onde e como se podia proceder ao aprovei-tamento dos terrenos urbanos. Essas limitaes, no entanto, soapenas condies para o exerccio do direito; dependem da mani-festao da vontade do proprietrio de utilizar o bem. O ordena-mento das cidades e a melhoria da acessibilidade terra urbanarequeriam novos instrumentos, fundamentados no apenas nas

limitaes administrativas, mas no princfpio da funo social dapropriedade, que autoriza a imposio da obrigao de fazer aoproprietrio, isto , o dever de exercitar o seu direito de proprie-dade. Isto no significa a abolio da propriedade, muito pelocontrrio, visa justamente preserv-Ia.

Mas o controle do uso e ocupao do solo urbano no sepode apoiar em apenas um tipo de instrumentos - normativo -,posto que ele atua somente no mOl11entoem que a atividade dinfcio apropriao de um projeto. E preciso criar condies quepossam interferir sobre a prpria deciso de utilizar ou no os ter-renos, capazes de dirigir espacialmente a ocupao. Os instru-mentos jurfdicos adequados para isso so os tributrios, comfuno extrafiscal.

Mas alm de o controle requerer o uso de instrumentos di-versificados, ele depende da articulao inter e intra governamen-tal, medida.que cada um dos instrumentos operado, pricipal-mente, ainda que no exclusivamente, por cada um dos nfveis degovem06

A nova CF/88, em que pesem as incoerncias e retrocessosque Ihes so atribufdos, traz alguns avanos importantes na bus-ca de solues para a questo habitacional e o ordenamento ur-bano, merecendo destaque 7:

Institui-se o Direito Urbanfstico como categoria aut-noma, ao lado de outros ramos do Direito (Art.24,1).Ramo doDireito ainda em formao, trata das "necessidades conexascom o estabelecimento humano da cidade" 8. Seu contedodiz respeito "s normas disciplinadoras da conduta do ho-mem e das entidades de personificao jurdica, principal-mente do Estado (...)"9. As disposies constitucionais sobrea matria acham-se agrupadas sob o Utulo Da Politica Ur-bana e tambm disseminadas em outros tftulos e capftulos,dos quais os mais importantes sero levantados a seguir.

A competncia legiferante sobre Direito Urbanfstico concorrente entre os trs nfveis de governo (Art. 24, I). Cabe Unio o estabelecimento de normas gerais (Art. 24, 19) e,ao estado, normas complementares (Art.24, 29) ou, na ine-

xistncia daquelas, a competncia plena (Art. 24, 3)atque se suspenda sua eficcia, pela supervenincia de lei fe-deral (Art. 24, 4).

Explicita-se a competncia do municfpio sobre a "le-gislao sobre assuntos de interesse local"{Art. 30, Q e para"promover a proteo do patrimnio histrico-cultural do lo-cal, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal eestadual" (Art. 29,IX). A legislao relativa "responsabili-dade por danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens edireitos de valor artstico, esttico, turstico e paisagstico de competncia concorrente entre os trs nveis de gover-no"(Art.21, VIII).

3.2 Funo Social Da Propriedade (Art. 5, XXIII, Art. 170, 11IeArt. 182, 2)

o Art.5, XXIII coloca a propriedade em funo s0-cial como um dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos(Captulo I) integrante dos Direitos e Garantias Fundamen-tais. J o Art. 170, 11Ireconhece a funo social da propriedadecomo um Dos Princfpios Gerais da Atividade Econmica(Captulo I) regentes Da Ordem Econmica e Financeira (T-tulo VII), estabelecendo adiante, no Captulo 11,Da PolticaUrbana, o critrio de cumprimento da funo social da pro-priedade (Art. 182, 2). Estabelecem-se, portanto, as basesnorteadoras da utilizao do solo urbano, "bem de produocuja natureza jurdica a de um hem de uso",que obrigato-riamente passa a cumprir sua funo social somente quan-do "atende s exigncias fundamentais de ordenao da ci-dade expressas no plano diretor". Nisto reside a inovao daCF/88, visto que na Carta Constitucional anterior, entre osDiretos e Garantias Individuais (Captulo IV), do Ttulo 11.DaDeclarao de Direitos, constava, no Art.153, 2,"0 direitode propriedade", salvo o caso"desapropriao por necessida-de ou utilidade pblica ou por interesse social". O Ttulo 111,Da Ordem Econmica e Social, em seu Art. 160,11,j se refe-ria "funo social da propriedade", mas no estabelecia cri-trios para o seu cumprimento.

Pela primeira vez no Brasil, introduz-se na Constitui-o um captulo sobre a poltica urbana: Da Politica Urba-na. parte integrante do Ttulo Da Ordem Econmica e Finan-

ceira, trazendo, inclusive, algumas figuras jurdicas avana-das para o controle do ordenamento urbano. A Carta Consti-tucional vigente incorpora e se adequa, assim, s mudanasprocessadas na realidade nacional, que, inicialmente basea-da em uma economia predominantemente agrcola, trans-formou-se em preponderentemente industrial, processo quese fez acompanhar por intensiva urbanizao, sobretudo apartir da dcada de 70. As referidas transformaes, aliadas generalizao das relaes assalariadas e capitalizao,tanto no campo como na cidade, determinaram profundasmodificaes na estrutura ocupacional e ordenamento so-ciallO Estas, por sua vez, tambm determinaram alteraesno ordenamento urbano, seja a nvel interurbano, ou intra-ur-bano, sem que os instrumentos jurdicos de controle do"reordenamento" sofressem as alteraes necessrias paraatend-Ias.

As diretrizes para a implementao da poltica urbanaaparecem tambm integrando o Ttulo 11I, Da Organizao doEstado, Captulo 11, Da Unio, Captulo, 11I, Dos Estados Fede-rados, e Captulo IV, Dos Municpios. A Unio cabe a institui-o de "diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusivehabitao, saneamento bsico e transportes urbanos "(Art.21 ,XX). Aos estados federados compete a instituio de regiesmetropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies para"integrar a organizao, o planeiamento e a execuo defunes pblicas de interesse comum", E aos municpiosatribui-se competncia para a "promoo, no que couber, deadequado ordenamento territorial, mediante planejamento econtrole do uso, do parcelamento e da ocupao do solo ur-hano".

3.4 Plano diretor como instrumento obrigatrio da poltica de de-senvolvimento urbano (Art.182, 1 combinado com oArt.30, I)

O plano diretor toma-se instrumento obrigatrio da po-Iftica de desenvolvimento das cidades de mais de 20.000 ha-bitantes, devendo ser aprovado pela Cmara Municipal, e vi-sa" o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade egarantir o hem-estar de seus habitantes",A competncia domunicpio para promover o" adequado ordenamento territo-riat, mediante planejamento e controle do uso, do parcela-mento e da ocupao do solo urbano",bem como a"proteodo patrimnio histrico cultural locar, no constitui propria-

mente uma novidade; esta reside na sua obrigatoriedade.Apesar de ser irrefutvel a importncia e a necessidade deelaborao de planos diretores, essa experincia durante osanos passados no deixou um saldo positivo, havendo umapolmica, em curso, sobre sua convenincia sem a adooprvia de outras medidas e providncias.

3.5 IPTU progressivo e desapropiao-sano (Art. 182, 4Q, I, 11,11I)

Aplica-se conforme estabelecido nos planos diretoresmunicipais s reas desocupadas, onde os proprietrios se-ro instados a dar-Ihes utilizao, sob pena de exigir-se su-cessivamente o parcelamento ou edificao compulsrios, oemprego do IPTU progressivo no tempo e a desapropriao-sano. Seu objetivo possibilitar, impositiva e indutivamen-,te, a racional utilizao dos servios pblicos e expanso da"mancha" urbana. Sua aplicao depender de lei sobre osprincfpios gerais e da lei federal regulamentadora.

Permanece a contri buio de melhoria j constante naCarta de 1967, com algumas modificaes: retirou-se a refe-rncia a im6veis "beneficiados" por servios pblicos e, almdisto, sua incidncia passou a afetar os contribuintes gra-dualmente, "segundo a capacidade econmica" (Art. 145, 11I, 1Q).

3.7 Direito Moradia (Art. 183)

Entre os direitos individuais e coletivos no se colocouo direito moradia. Representa um avano, no entanto, ainstituio do usucapio urbano, aplicvel aos terrenos comat duzentos e cinquenta metros quadrados de rea, ocupa-dos ininterruptamente e sem oposio por cinco anos e apro.veitados para moradia prpria ou da famflia do possuidor.No se trata de aquisio da propriedade, no se aplicandono caso de imveis pblicos (Art. 183, 3Q).

3.8 Participao popular

Procede-se a um avano em termos de participaopopular, pela instituio da obrigatoriedade de a lei orgnicados munidpios conter o preceito de "iniciativa oooular de

oroietos de lei de interesse especfico do Municpio, da (;ida-de ou de Rairros, atravs de manifestao de, pelo menos,cinco por cento do eleitorado" (Art. 29, XI). Trata-se de insti-tuto que pode vir a ser utilizado na defesa da localizao deassentamentos de populao pobre. A implantao da polti-ca urbana , tambm, fortaleci da pelo mandado de injuno(Art.59, LXXI) e pela garantia de ao popular (Art. 59, LXXIII).

Duas importantes figuras jurfdicas no foram, no entanto,absorvidas pela CF/88: Direito de Preempo e Direito de Super-freie. O primeiro facilitaria a aquisio de terras pelo municfpio,para a promoo de empreendimentos habitacionais e para aconstruo de um Banco de Terras, atuando como regulador domercado; o Direito de Superffcie fundamentaria a instituio doSolo Criado.

Os avanos propiciados pela CF/88, caso levados prti-ca, podero auxiliar a soluo da "questo habitacionar' e do or-denamento urbano. As novas figuras jurfdicas "parcelamento eedificao compulsrios" e a aplicao do IPTU progressivo p0-dero reduzir os problemas da reteno de terras para fins espe-culativos, cujos efeitos so a descontinuidade da rea ocupada, oaumento dos custos de montagem de infra-estrutura e, conse-qentemente, a elevao dos custos dos terrenos urbanos, comreflexos negativos sobre a acessibilidade terra, especialmentepela populao pobre.

A contribuio de melhoria, por sua vez, ao repassar oscustos dos equipamentos e servios de infra-estrutura para osimveis, poder carrear recursos para aplicao em outros equi-pamentos e servios. Considere-se, alm disto, que incidir gra-dualmente conforme a capacidade aquisitiva do consumidor. Me-receriam, contudo, ser estudados os efeitos de sua aplicao noscustos dos terrenos.

A iniciativa de projetos de lei pela populao poder, es-pecialmente se associada aplicao do usucapio, assegurar alocalizao de assentamentos de baixa renda e o acesso, con-comitante, moradia.

Como retrocesso, pode-se destacar a no absoro de instrumen-tos jurfdicos, a exemplo do Direito de Preempo e do Direito deSuperffeie, que h mais de dez anos j vm sendo discutidos epropostos no bojo de uma Lei de Desenvolvimento Urbano. A in-troduo na CF/88 desses instrumentos requerer a adequaodos recursos normativos de controle do uso e ocupao do solo.

4. A ADEQUAO DA LEGISLAO DESALVADOR

Em Salvador so vigentes trs grupos de diplomas legais,instrumentos do seu Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano: oque dispe sobre o processo de planejamento e de participaocomunitria neste; aquele que trata especificamente da aprova-o do Plano Diretor de Desenvolvimento eo que diz respeito aoordenamento do uso e ocupao do solo, seja a lei geral ou asleis especfficas, incidentes sobre pores do territrio municipal.Algumas dessas leis precisariam ser modificadas e haveria, tam-bm, a necessidade de elaborao de outras para incorporar, osnovos institutos da CF/88, o que um estudo pormenorizado indi-caria Mas, mesmo sem ele, salta vista a urgncia da adequa-o dos instrumentos legais vigentes aos avanos constitucionaisrelativos participao popular no processo de planejamento e racionalizao do processo de ocupao urbana

Os avanos relativos participao popular no processode planejamento afetaro obrigatoriamente a lei orgnica, a serelaborada aps a promulgao da Constituio Estadual (Art. 29,XI) e devero ser, tambm, incorporados Lei do Processo dePlanejamento e Participao Comunitria, considerada muito tf-mida desde a poca de sua elaborao. Nesse documento pode-ro ser estabelecidas as situaes em que se requer a participa-o popular e quais os seus c>ndicionantes. Pode-se citar, a U-tulo de exemplo, a criao de Areas Sujeitas a, Regime Especffi-co (reas de Proteo d!3 Recursos Naturais, Areas de ProteoCultural e Paisagrstica, Areas de Proteo Scio-ecolgica) ou aaprovao para a realizao de atividades e/ou a implantao deempreendimentos que, por seu porte ou quaisquer outros atribu-tos, modifiquem significativamente as caracterfsticas locais, bemcomo aqueles que impliquem degradao ambiental.

Quanto racionalizao do processo de ocupao urbana,esta requerer a indicao das reas onde se aplicaro os novosinstitutos de parcelamento e edificao compulsrios, seguidosda aplicao de IPTU progressivo, em atendimento s diretrizesestabelecidas no Modelo Ffsico-territorial, integrante do Plano Di-retor de Desenvolvimento Urbano. Paralelamente, dever ser re-gulamentada a aplicao, no municfpio, de tais institutos.

Grande parte dos instrumentos legais de ordenamento ur-bano, a nfvel nacional, j existem; a sociedade conseguiu quefossem formalizados na CF/88. A experincia histrica, contudo,demonstra que a aprovao de leis no garantia de sua aplica-o. A forma como a sociedade se relaciona com o Estado e asresponsabilidades deste para com o cidado esto em constanteevoluo e decorrem de conflitos sociais, que podem resultar emconquistas. Assim como cabe sociedade lutar para a aprovaodas leis, lhe caber oxigir o seu cumprimento.

( 1) presente texto foi desenvolvido com base em trabalho apre:-sentado para obteno de crdito na disciplina Estrutura Urbana e Uso do.Sob no Mestrado em Arquitetura e Urbanismo da FAUFBa, intitulado OsInstrumentos Legais de Controle Urbanfstico e a Que.c;toHabitacional.

( 2) Cf. Lyra Filho.( 3) Cf. Sunfeld, p.1-22.( 4)Cf. Pessoa, p.51-71.( 5) Cf. Zaratin, p.157 -62.( 6) Ibid.( 7) Cf. Leo.( 8) Silva, p.3.( 9) Moreira Neto, p.60.(10) Cf. Santos, p.224-335.

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