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Escritório de Países da OIT para Brasil
Escritório Regional da OIT para América Latina e o Caribe
SOLICITAÇÃO DE PROPOSTAS (SDP)
OIT-LIM-004-2016
ESTUDOS SOBRE POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO NO
BRASIL
Data de encerramento da convocatória:
31 de outubro de 2016 às 18:00 horas (horário Lima)
3 de outubro de 2016
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Oficina Internacional del Trabajo SDP OIT-LIM-004-2016 –
Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
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De minha consideração:
Em nome da Organização Internacional do Trabalho (doravante
“OIT”), tenho o prazer de convidar a sua organização a apresentar
propostas para a prestação dos serviços de consultoria descritos
nos Termos de Referência (TdR) em anexo (Anexo I y Anexo II),
considerando-se os Termos e Condições aplicáveis aos Contratos de
Serviços da OIT (Anexo III). Os serviços solicitados correspondem à
realização de dois estudos sobre políticas de desenvolvimento
produtivo no Brasil:
Estudo 1. Panorama das Políticas de Desenvolvimento Produtivo no
Brasil
Estudo 2. Desemaranhando a tecnologia do êxito em políticas de
desenvolvimento produtivo: estudos de caso narrados a partir da
perspectiva de seus protagonistas.
O concurso está aberto a centros de pesquisa ou de estudos,
públicos ou privados, com experiência comprovada e com conhecimento
tanto da literatura teórica e dos debates contemporâneos sobre
Políticas de Desenvolvimento Produtivo, quanto da situação e
experiência com políticas de desenvolvimento produtivo no
Brasil.
Sua organização poderá apresentar propostas para a realização de
apenas um estudo ou para a realização de ambos. Em caso de optar
pela última opção, a organização poderá propor os mesmos
pesquisadores para a realização dos dois projetos, desde que as
propostas expliquem claramente a distribuição de tempo e a
estratégia que será utilizada para a correta execução de ambas
responsabilidades. No caso de que os dois estudos sejam designados
à mesma organização, a OIT poderá elaborar um único contrato de
serviços.
Esta carta, bem como os anexos nela contidos (listados abaixo),
é parte integrante da presente Solicitação de Propostas (SDP). A
fim de garantir um processo competitivo, todos os licitantes
interessados receberão a mesma documentação de SDP.
É indispensável que, em suas propostas, o licitante cumpra
rigorosamente os requisitos estabelecidos nesta SDP, especialmente
em relação aos Termos de Referência e os Termos e Condições
aplicáveis aos Contratos de Serviços da OIT em anexo.
As propostas podem ser apresentadas à OIT, desde que sua
instituição seja qualificada, possa e deseje prestas os serviços
solicitados nesta SDP. Entende-se que sua participação em esta SDP
implica na aceitação dos termos e condições contidos na mesma. A
falta de cumprimento dos requisitos contidos nesta SDP, bem como em
seus respectivos anexos, poderá fazer com que suas propostas sejam
declaradas inelegíveis e, portanto, não sejam objeto de
consideração.
Por favor, note que suas propostas deverão incluir uma cópia
assinada da Certificação a ser apresentada pelo licitante no
processo de licitação da OIT (Anexo IV) e o Modelo de Proposta
Comercial (Anexo V).
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
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1. Condições da Licitação
1.1 Idioma e Moeda da Proposta
1.1.1 As propostas devem ser apresentadas em espanhol ou em
inglês. Devem estar datadas e assinadas pelo representante legal do
licitante e incluir o selo oficial do licitante.
1.1.2 Os preços nas propostas comerciais devem ser dados em
dólares norte-americanos.
1.1.3 Propostas que contenham custos ocultos serão rejeitadas
imediatamente. Em caso de execução de um contrato previamente à
detecção de custos ocultos na proposta selecionada, a OIT
suspenderá unilateralmente o contrato e os pagamentos pendentes de
forma imediata após a detecção dos custos ocultos.
1.2 Consultas sobre os documentos de SDP
1.2.1 Em caso de necessidade de esclarecimentos sobre os
documentos de SDP, as perguntas podem ser enviadas por escrito a
[email protected]. As perguntas deverão ser enviadas somente por
e-mail, indicando como assunto “Consulta SDP OIT-LIM-OO4-2016”. A
OIT responderá por escrito via correio eletrônico a qualquer
inquérito recebido até o dia 14 de outubro de 2016. Uma cópia de
respostas da OIT (incluindo uma explicação da pergunta, mas sem
identificação da fonte) será publicada na mesma página web em que
foram incluídos os documentos desta SDP no dia 20 de outubro de
2016.
1.3 Período de validade das propostas e duração do contrato
1.3.1 As propostas devem ser ofertas firmes e válidas até pelo
menos noventa (90) dias corridos após a data limite estipulada na
SDP.
1.3.2 A OIT reserva-se o direito de estender o período de
validade das propostas e de modificar ou excluir quaisquer termos
desta SDP ao seu exclusivo critério. Nesse caso, o licitante poderá
aceitar manter os termos de suas propostas originais.
1.3.3 A duração dos contratos será determinada com base nas
propostas técnicas, até os máximos indicados nos termos de
referência. Os preços se manterão firmes durante toda a duração do
contrato.
1.4 Direito de aceitar ou rejeitar uma proposta
1.4.1 Esta SDP não contém nenhuma oferta contratual de qualquer
tipo. Toda proposta recebida será considerada simplesmente como uma
oferta e não como uma aceitação pela OIT de uma oferta realizada.
Portanto, e conforme as práticas habituais, a OIT se reserva o
direito de aceitar ou rejeitar qualquer proposta antes da
adjudicação do contrato. A OIT também se reserva o direito de:
a) Negociar com qualquer um dos licitantes ou outra
organização/prestador público de serviços/indivíduo, da maneira que
considere mais adequada; e a
b) Negociar e celebrar contratos múltiplos ou separados para os
elementos cobertos nesta SDP o em qualquer combinação que
considerar apropriada, a seu exclusivo critério.
mailto:[email protected]
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
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2. Procedimento para Apresentação de Propostas
2.1 Para cada um dos estudos aos quais sua organização deseje
aplicar, deve ser apresentada uma proposta original, assinada pelo
representante legal do licitante com seu selo oficial. Os
documentos devem ser incluídos em um envelope exterior e em dois
envelopes fechados no interior (um para a proposta técnica e outro
para a proposta comercial), conforme detalhado nos pontos 2.2, 2.3
e 2.4. O envelope exterior deve ser endereçado à Oficina Regional
da OIT para a América Latina e o Caribe, tal como indicado no ponto
2.2.
Cada um dos envelopes interiores deve ser fechado e deve indicar
o nome e endereço do licitante. O primeiro envelope deve conter a
Proposta Técnica do licitante e mencionar claramente “SDP
OIT-LIM-004-2016 – Estudio [1/2 – Indicar lo que corresponda] -
Proposta Técnica”. O segundo envelope interior deve incluir a
Proposta Comercial e mencionar “SDP OIT-LIM-004-2016 – Estudo [1/2
– Indicar lo que corresponda] - Proposta Comercial”. Toda
informação de caráter comercial deve ser incluída exclusivamente na
Proposta Comercial, que deverá ser preparada utilizando o Modelo de
Proposta Comercial que acompanha a presente carta como Anexo V. Na
Proposta Técnica, não deve ser incluída nenhuma proposta comercial,
orçamento ou outra informação financeira.
Nota: Se os envelopes não estiverem fechados e identificados
conforme ao disposto nesta cláusula, a OIT não se faz responsável
pela perda ou abertura prematura da proposta.
2.2 A fim de garantir uma identificação clara, sugere-se
recortar e colar uma etiqueta no envelope ou embalagem exterior,
conforme indicado abaixo:
Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe
(REGISTRO)
Av. Las Flores 275, San Isidro
Lima, PERÚ
SDP OIT-LIM-004-2016 – Estudios sobre Políticas de Desarrollo
Productivo en Brasil – Estudio [1/2 - Indicar lo que
corresponda]
NO ABRIR ANTES DEL 1 DE NOVIEMBRE DE 2016
2.3 Não serão aceitas propostas enviadas por fax ou correio
eletrônico. A OIT reserva-se o direito de rejeitar qualquer
proposta que não seja apresentada de forma adequada.
2.4 O envelope ou pacote contendo o original e as duas cópias da
proposta deve ser recebido pela OIT antes do dia 31 de outubro de
2016 às 18:00 horas de Lima (GMT-5). É de exclusiva
responsabilidade do licitante garantir que o envelope ou pacote
fechado chegue à direção indicada antes da data de encerramento
desta SDP. Não serão aceitas desculpas ou circunstancias
atenuantes. Toda proposta recebida após a data e hora de fechamento
será rejeitada e devolvida sem abrir ao remetente.
3. Requisitos para a Apresentação das Propostas
3.1 Os concorrentes terão de responder a todas as exigências
técnicas estabelecidas pela OIT. Propostas parciais serão
rejeitadas.
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3.2 As propostas serão avaliadas de acordo com os seguintes
critérios (ver detalhes no item 12 dos termos de referência
adjuntos):
Credenciais acadêmicas gerais e referências
Conhecimento e experiência prévia em PDP
Qualidade da proposta (relativa aos termos de referência)
Preço
3.3 A proposta técnica do licitante para cada um dos estudos
deve conter os seguintes documentos:
1. Descrição dos trabalhos a serem realizados, incluindo
curriculum vitae e informação de contato da equipe de pesquisa
proposta para cada estudo, conforme solicitado no ponto 9 dos
termos de referência em anexo.
2. Breve descrição da organização: tamanho da instituição e
perfil do pessoal empregado; organograma; experiência prévia na
realização de trabalhos semelhantes.
3. Referências: proporcionar ao menor três referências em
relação à realização de estudos semelhantes aos solicitados no
Brasil (por favor, mencionar os nomes, números de telefone e
correios eletrônicos das referências).
4. Certificação a ser submetida no processo de licitação da OIT
(Anexo IV).
A proposta comercial para cada um dos estudos deve conter o
seguinte documento:
5. Modelo de Proposta Comercial (Anexo V).
Os licitantes serão informados oportunamente se suas propostas
foram selecionadas. A OIT não é obrigada a dar razões ou
explicações sobre sua decisão.
De antemão, agradecemos o envio de um correio eletrônico a
[email protected] acusando a recepção deste convite. Por gentileza,
indique se sua instituição está disposta a apresentar uma
proposta.
Atenciosamente,
Florencio Gudiño
Responsável da SDP – Oficina Regional da OIT para América Latina
e o Caribe
Anexos:
Anexo I - Términos de Referencia del Estudio 1. El Panorama de
las Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
Anexo II - Términos de Referencia del Estudio 2. Desentrañando
la tecnología del éxito en políticas de desarrollo productivo:
estudios de caso narrados desde la perspectiva de sus
protagonistas
Anexo III - Términos y Condiciones aplicables a los Contratos de
Servicios de la OIT.
Anexo IV - Certificación a ser presentada por el licitador en
los procesos de licitación de la OIT
Anexo V - Modelo de propuesta comercial
mailto:[email protected]
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ANEXO I TERMINOS DE REFERENCIA DEL ESTUDIO 1
EL PANORAMA DE LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO EN
BRASIL
1. Antecedentes
1.1. El ciclo de la política industrial en América Latina y el
Caribe
La política industrial fue una de las herramientas centrales de
la política económica latinoamericana
en el período previo a la crisis de la deuda de los años 80.
Durante el período de reformas post-crisis,
tendió a ser abandonada en el discurso oficial (aunque
sobrevivió en algunos resquicios de la acción
estatal) y condenada como uno de los tantos errores que llevó a
la crisis. Más recientemente, y tras
décadas de lento crecimiento de la productividad en la región, y
ensanchamiento de las brechas de
productividad con los países líderes, el interés por las
políticas públicas orientadas al incremento de
la productividad y la diversificación económica ha revivido. Las
políticas de desarrollo productivo – un
nuevo nombre indicativo de un foco más amplio y de una
concepción teórica renovada – vuelven a
jugar un papel importante en el debate y la práctica de la
política económica en la región.
1.2. Re-evaluación de la historia
Este nuevo interés no surge únicamente de la frustración con el
bajo crecimiento de la productividad,
sino y de manera más fundamental, de una reevaluación del papel
efectivamente jugado por la política
industrial en el desarrollo económico. Este papel fue prominente
en la historia de Japón, Taiwán y
Corea del Sur y lo ha sido, con modalidades e instrumentos
distintos, en los casos de Singapur e
Irlanda. Las economías desarrolladas no escapan a este patrón,
aunque naturalmente los
instrumentos y el tipo de política industrial que se aplicó en
las etapas tempranas del desarrollo
económico es distinto al que se aplica en la actualidad.
Incluso en América Latina, el crecimiento de la productividad
durante la etapa de políticas industriales
agresivas, previo a la crisis de los 80, fue mayor que el que se
observa en la actualidad.
Pero lo interesante de esta re-evaluación es que se reconocen,
de igual manera, los grandes peligros,
fracasos y abusos a los que puede exponerse la política
industrial, particularmente cuando la acción
estatal busca sustituir en vez de crear condiciones para la
operación de la economía de mercado, y
cuando se supone que los planificadores estatales son
incondicionalmente benévolos y poseedores
de información completa sobre la economía y los mercados.
1.3. Un nuevo enfoque de la política de desarrollo
productivo
En el nuevo enfoque de la política de desarrollo productivo, el
papel del estado no consiste en diseñar
el desarrollo económico y elaborar planes minuciosos para la
ejecución de ese diseño, sino más bien
en propiciar “procesos de descubrimiento”, en colaboración y
diálogo con actores sociales, que
permitan identificar y aprovechar las oportunidades para el
crecimiento de la productividad y la
diversificación económica.
En esos procesos de descubrimiento, la separación tajante entre
“diseño de la política” y “ejecución
de la política”, que supone que un grupo de tecnócratas sabe
exactamente qué hay que hacer y cómo
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
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hacerlo, se desdibuja. De lo que se trata es de descubrir qué es
exactamente lo que hay que hacer y
cómo hacerlo mediante procesos de diagnóstico colectivo y de
coordinación pública-pública y pública
privada que demandan ensayo, error y adaptación.
En la nueva concepción de la política de desarrollo productivo,
si bien se reconocen los límites del
mercado – externalidades en general, externalidades
“marshallianas”, fallas de coordinación,
información incompleta y asimétrica – también se reconoce el
papel indispensable de los mercados
como mecanismos para disciplinar tanto la política pública como
el desempeño empresarial, así como
la función de los precios como mecanismos de transmisión de
información sobre la deseabilidad y
abundancia relativa de bienes y servicios.
El objetivo no es, en síntesis, ni suplantar el mecanismo de
mercado, ni mantener en operación
empresas que dependen indefinidamente de la asistencia estatal.
El objetivo es promover la
productividad y diversificación de la economía de mercado, las
oportunidades de mejoramiento
continuo de las empresas existentes y el surgimiento de empresas
que puedan competir exitosamente
en el mercado, incluyendo el mercado global.
1.4. Crecimiento inclusivo con más y mejores empleos
Si desde la perspectiva estricta de la política de desarrollo
productivo los objetivos son los recién
señalados, es evidente que desde una perspectiva más amplia de
política económica y de desarrollo
los objetivos necesariamente son más amplios.
En particular, una política de desarrollo productivo que fuese
exitosa en sus propios términos, pero
que no resultara en un desarrollo inclusivo, con más y mejores
empleos, y un incremento generalizado
del bienestar social, difícilmente sería sostenible.
En todo caso, si el bienestar de la ciudadanía es el objetivo
último de toda la acción pública, una
política que incrementara la productividad, pero no el bienestar
de los ciudadanos, no sería una
política deseable.
Pero la relación entre inclusión, empleo y políticas de
desarrollo productivo es más interesante: no se
trata nada más de que la inclusión social y la creación de más y
mejores empleos son deseables, sino
de que las políticas de empleo, formación de recursos humanos y
desarrollo productivo pueden ser -
y han sido – más exitosas cuando se coordinan y refuerzan
mutuamente: al fin y al cabo, si las
empresas necesitan trabajadores con determinadas calificaciones,
pero o bien la fuerza laboral no las
tiene debido a deficiencias en la política de formación de
recursos humanos, o el proceso de búsqueda
e identificación de esos trabajadores es lento y costoso, debido
al mal funcionamiento del mercado
laboral, la política de desarrollo productivo no será
exitosa.
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2. Marco conceptual1
2.1. Los caminos para el incremento de la productividad2
Las PDP suelen ser descritas en términos de objetivos
intermedios, tales como la promoción de la
innovación, el acceso al crédito, el desarrollo de conglomerados
(clusters) o la atracción de inversión
extranjera directa, en vez de en términos de su objetivo final,
que para efectos de este proyecto
definimos como el incremento de la productividad3 y el
crecimiento del empleo de alta calidad.
La productividad de un país se puede elevar de diversas maneras,
que se discuten seguidamente de
manera esquemática para “productos” o sectores específicos.
Pensemos en productos o servicios
específicos (a los que en adelante nos referiremos, por
brevedad, como “productos”), utilizando las
clasificaciones industriales estándar al nivel de desagregación
que resulte conveniente.
2.1.1. Elevar la productividad en la producción de un
producto
En el gráfico 1, la columna celeste representa un producto “1”,
el eje vertical mide la productividad de
las empresas en el sector, el tamaño de los círculos representa
el tamaño de las empresas, los círculos
verdes corresponden a empresas extranjeras, y los negros
empresas domésticas.
En concordancia con los datos, el rango de productividad (la
diferencia entre las empresas más
productivas y las menos productivas) es mayor en la economía
doméstica (una economía en
desarrollo) que en la extranjera (una economía desarrollada) y,
sobre todo entre las empresas
domésticas, el número de empresas pequeñas y de baja
productividad es sustancialmente mayor que
el de empresas de mayor tamaño y productividad4 .
Gráfico 1: Productividad de empresas domésticas y extranjeras en
la producción de “1”
1 Existe una amplia literatura sobre las políticas de desarrollo
productivo o políticas industriales, y se espera que los
proponentes estén familiarizados con ella. Esta sección, por lo
tanto, no pretende brindar un marco teórico exhaustivo, sino más
bien enfatizar ciertos aspectos de especial interés para esta
investigación, algunos de ellos quizá novedosos, a los que se
espera que los investigadores presten especial atención en sus
propuestas y en sus informes de investigación 2 Esta sección está
basada en Cornick (sp). 3 Incluso la diversificación económica es,
en realidad, un objetivo intermedio: dicha diversificación se
considera deseable porque las economías altamente diversificadas
son más productivas, en términos generales, que las poco
diversificadas. 4 Debe notarse, sin embargo, que el gráfico no está
hecho “a escala”: ni el número de empresas de cada tipo ni los
rangos de productividad son proporcionales a los datos reales.
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A partir de este gráfico es posible pensar en tres formas de
incrementar la productividad en la
producción nacional de “1”, que se ilustran en el Gráfico 2, en
el cual la línea punteada señala la
frontera entre la producción que tiene lugar dentro de la
economía doméstica y la que tiene lugar “en
el extranjero”.
1) La primera posibilidad, ilustrada por la flecha roja marcada
1, es el traslado de recursos
domésticos desde usos de baja productividad hacia usos de más
alta productividad. Este
traslado puede, a la vez, asumir dos formas: que empresas
pequeñas y de baja productividad
se conviertan en empresas de mayores dimensiones y
productividad, o bien que los recursos
utilizados por dichas empresas se trasladen hacia empresas más
grandes y productivas.
Típicamente el trabajo es el recurso que más fácilmente se podrá
movilizar de esta manera.
Nótese que en este caso la tecnología asociada con el incremento
de la productividad ya es
conocida en el país, pues es la que aplican las empresas
domésticas de mayor productividad.
2) La segunda posibilidad, ilustrada por la flecha amarilla
marcada 2, el acercar la productividad
de las empresas domésticas más productivas a la de las empresas
de los países desarrollados.
Nótese que en este caso el incremento de la productividad no se
puede lograr mediante el
simple traslado de recursos entre empresas ya existentes, y que
la tecnología necesaria para
el incremento de la productividad, aunque ya existe en el mundo,
no está disponible en el
país, puesto que ninguna empresa todavía la usa. Se presenta
pues un problema de
identificación, adquisición, dominio y adaptación de tecnología
nueva (para el país) que no se
presentaba en el caso anterior.
3) El tercer camino consiste en persuadir a una empresa
extranjera, cuya productividad es
superior a la de las empresas nacionales más productivas, de que
instale una planta de
producción o un centro de servicios en el país. En este caso, el
gobierno no tiene ningún
problema tecnológico que resolver, sino solamente uno de
incentivos para la atracción de
inversión extranjera directa.
Es importante tomar nota de que en todos los casos es posible
que existan obstáculos no-tecnológicos
que impidan la reasignación de recursos hacia usos más
productivos, y las PDP podrían estar
orientadas a eliminar esos obstáculos. A manera de ejemplos:
1) Los recursos humanos con las destrezas requeridas para el
incremento de la productividad
podrían ser escasos.
2) Las empresas y las personas podrían carecer del
financiamiento requerido para incrementar
su productividad.
3) Los costos de formalización podrían ser un obstáculo para que
las empresas pequeñas crezcan
y alcancen mayores niveles de productividad.
4) Las rigideces en el mercado laboral podrían hacer que las
empresas fuesen reacias a expandir
su personal permanente, ya que en caso de que la demanda por sus
productos se debilite
tendrían dificultades para reducir su planilla.
5) Los costos de salida del mercado y la falta de leyes que
faciliten los procedimientos de cierre
de empresas sin daños excesivamente severos para las
perspectivas futuras del empresario
podrían mantener en el mercado a empresas que deberían salir de
él.
6) Las empresas podrían requerir certificaciones o el
cumplimento de otros requisitos formales
para las cuales no están preparadas o que no pueden
financiar.
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Gráfico 2: Caminos para el incremento de la productividad en la
producción nacional de “1”
2.1.2. Transferir recursos hacia sectores cercanos que ya operan
en el país
Consideremos ahora el caso de dos productos “cercanos” en el
sentido de Hausmann, que ya operan
en el país, pero con productividades promedio distintas. Podría
pensarse, para poner un ejemplo, en
dos productos agrícolas, uno de los cuales permite obtener
mejores rendimientos económicos.
En este caso, se abre una nueva opción, a saber, la reasignación
de recursos desde el sector 1 hacia el
sector 2, ya se trate de empresas pequeñas o grandes en el
contexto nacional (flechas 4 y 5 en el
Gráfico 3). Al igual que en el caso anterior, el grado de
movilidad de diversos recursos será distinto.
Por ser sectores cercanos, podría pensarse que la movilidad del
trabajo es potencialmente alta. Si se
tratara de productos agrícolas, la tierra dentro de ciertos
márgenes puede usarse para distintos
cultivos y parte de la maquinaria agrícola también puede
utilizarse en diversos cultivos. Otros recursos
pueden ser menos móviles, o imposibles de trasladar: algunas
destrezas muy específicas, alguna
maquinaria e instalaciones.
Al igual que en el caso de las opciones 1 y 2, discutidas
anteriormente, las opciones 4 y 5 no demandan
ni la importación al país de nuevas tecnologías ni su
desarrollo. Por construcción, ya hay empresas
domésticas tanto pequeñas como grandes en la producción del
producto “2”, de manera que la
tecnología existe en el país. Los retos de identificarla,
codificarla y trasladarla a nuevos productores
se mantienen.
Gráfico 3: Productividad de empresas domésticas y extranjeras en
dos productos cercanos
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En el gráfico, las empresas más pequeñas y menos productivas en
la columna de la derecha son, sin
embargo, más productivas que las empresas más pequeñas y menos
productivas de la columna
izquierda. Supongamos que la primera representa la producción de
“papas” y la segunda la de
“mandarinas”. Una forma entonces de elevar la productividad de
la economía doméstica es la de
ayudar a los productores de papa, sean grandes o pequeños, a
trasladarse a la producción de
mandarinas. De nuevo, la tecnología necesaria está disponible en
el país. Naturalmente, los otros
caminos para el incremento de la productividad analizados en el
punto anterior siguen estando
disponibles.
2.1.3. Transferir recursos hacia sectores cercanos que no operan
en el país
Una tercera posibilidad es incursiones en sectores cercanos,
pero que todavía no operan en el país.
Esta es la opción representada por la posibilidad de transferir
recursos de la segunda a la tercera
columna en el Gráfico 4, en donde está representada por la
flecha café, con el número 6.
Para utilizar esta opción, se presenta una dificultad que no
existía en los casos anteriores: la tecnología
necesaria para la producción de “3” con niveles de productividad
superiores a los de las empresas
domésticas grandes en la producción de “1” y “2” no existe en el
país. Es necesario, pues, identificar
esa tecnología, adquirirla, aprender a usarla, adaptarla a las
condiciones del país, y divulgarla. Esas
dificultades no deberían ser extraordinariamente elevadas si,
como en el gráfico, la nueva actividad o
producto se encuentra “cerca” de productos que ya existen en el
país. Si se tratara de incursionar en
un producto “lejano”, las dificultades serían, naturalmente,
mayores.
Gráfico 4: transferencia de recursos hacia actividades más
productivas que todavía no
existen en la economía doméstica, pero que son cercanas a los
existentes
2.1.4. Incursionar en productos “nuevos para el mundo”
El efecto sobre la productividad de incursionar en nuevos
productos o servicios es impredecible ex –
ante, ya que la productividad no es solo cuestión de eficiencia
técnica, sino de relación entre el valor
de los insumos y el valor del producto. De nada serviría a nadie
instalar mañana la fábrica de cassettes
VHS más eficiente en la historia de la humanidad. Un nuevo
producto o servicio puede encontrar un
mercado o no encontrarlo. Y esto no dependerá únicamente de las
características técnicas del
producto o servicio, sino del mercadeo, distribución y otras
variables.
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Siendo así, es imprescindible que las políticas que busquen
facilitar la introducción de nuevos
productos o servicios en el mercado (políticas de innovación en
el sentido más estricto, pues se trata
de cosas nuevas en el mundo, no solo en el país de interés)
cuenten con un mecanismo que permita
discriminar entre ingresos exitosos y fracasados. La política,
en otras palabras, no solo debe fomentar
el ingreso de productos novedosos. Debe facilitar la salida de
los que fracasan en el mercado (o por
lo menos no obstaculizarla).
2.1.5. De la identificación del camino al recorrido del
camino
El punto de partida fue la identificación del objetivo último de
las políticas de desarrollo productivo:
elevar la productividad de una economía y crear empleos de mayor
calidad. Esto nos permite focalizar
el análisis: las políticas que no tienen este objetivo, no
importa cómo se presenten, no deben ser
consideradas políticas de desarrollo productivo. Una política de
desarrollo científico, por ejemplo,
que no esté conectada con la productividad, puede ser una cosa
loable y necesaria en sí misma, pero
no cae dentro del ámbito de la discusión de las políticas de
desarrollo productivo.
El segundo paso fue identificar una serie de “caminos” o para
decirlo con más precisión, de
mecanismos para lograr el incremento deseado en la productividad
y en empleos de mayor calidad.
Esta identificación nos permite analizar las políticas de
desarrollo productivo desde una perspectiva
que no suele ser explícita: ¿cuál o cuáles mecanismos espera
activar una determinada PDP para
incrementar la productividad? Más aún: ¿cuáles son los
instrumentos de política, dentro o fuera del
ámbito de las PDP, así como las precondiciones necesarias para
que dicho mecanismo se pueda
activar?
Se espera que los consultores utilicen este marco conceptual en
el análisis y descripción del panorama
de las PDP, cuyos detalles se describen más adelante. Es decir,
al presentar cada política, se debe
identificar el o los mecanismos específicos de incremento de la
productividad que esa política
pretende activar, así como las políticas complementarias que
buscan facilitar la activación de ese
mecanismo, tales como políticas de recursos humanos,
financiamiento, reducción de trámites y otras
o, de ser el caso, señalar que tales mecanismos no fueron
identificados.
De manera más general, se espera de los consultores una
descripción crítica de las políticas, utilizando
los elementos de esta sección, de la anterior, y los que los
consultores consideren apropiado aportar.
Si en el criterio razonado e informado de los consultores hay
problemas en los métodos de evaluación,
en la identificación de objetivos y metas o, de manera más
amplia, en el diseño de la política y su
marco institucional y operativo, se espera que así sea reportado
en el informe de investigación, que
de esta manera podría contribuir a explicar la “paradoja de la
productividad” que se observa en
algunos países, en los cuales hay un despliegue significativo de
PDP, sin resultados importantes sobre
la productividad.
2.2. La justificación de las PDP
La identificación de diversos caminos para el incremento de la
productividad no lleva, de manera
automática, a la justificación de políticas de desarrollo
productivo. Es necesario preguntarse por qué,
si existen opciones para el incremento de la productividad que,
presumiblemente, llevarían a un
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incremento de la rentabilidad empresarial, hace falta una
intervención estatal para aprovechar esas
oportunidades. Es decir, ¿por qué los empresarios no aprovechan
esas oportunidades por sí mismos?
En términos generales, una o varias fallas de mercado parecen
ser la justificación necesaria para una
intervención pública en materia de desarrollo productivo. Nótese
que este argumento no se ve
debilitado si se plantea que “las fallas del mercado y no la
competencia perfecta” son la condición
normal o el punto de referencia relevante en la definición de
las políticas de desarrollo productivo.
Aún en este caso, la definición de las políticas y la selección
de instrumentos a utilizar se ve disciplinada
por la identificación de las fallas de mercado específicas que
una determinada política de desarrollo
productivo pretende corregir.
El mismo razonamiento aplica frente al argumento de que el
estado está “obligado a escoger”, en el
sentido de que las políticas públicas y el suministro de insumos
públicos tienen inevitablemente
efectos sectoriales y geográficos diferenciados, de manera que
el estado está inevitablemente
involucrado en políticas de desarrollo productivo. También en
este caso, la definición de políticas y la
selección de instrumentos, por lo menos en el margen, se ve
disciplinada mediante la identificación
de las fallas de mercado específicas que una determinada
política de desarrollo productivo pretende
corregir.
2.3. Clasificación de las PDP
Según su alcance, las políticas de desarrollo productivo pueden
calificarse como “horizontales”, si
afectan a toda la actividad productiva, o “verticales”, si están
dirigidas a un sector o actividad
específico.
Por otra parte, según el tipo de instrumento utilizado, las
políticas pueden clasificarse como
“intervenciones de mercado” o como “suministro de insumos
públicos”. Programas de subsidios,
créditos dirigidos y exoneraciones fiscales son ejemplo del
primer tipo de política. Servicios de
certificación o de laboratorios, construcción de infraestructura
de transporte o telecomunicaciones o
formación de recursos humanos son ejemplos de este segundo tipo
de política.
El diálogo social y las PDP
Las PDP buscan, por definición, inducir a que empresas y
empresarios hagan cosas nuevas: que
introduzcan cambios en los métodos de producción, que
incrementen la escala de la producción, que
incursionen en nuevos productos o mercados, que mejoren la
calidad o diseño de sus productos o
servicios y otros cambios semejantes.
Pero precisamente porque las PDP incursionan en terrenos
novedosos, es consustancial a ellas el
hecho de que no se sabe de antemano, con certeza, qué es lo que
hay que hacer ni la mejor forma de
hacerlo. Las mejores PDP están diseñadas como procesos de
descubrimiento de políticas, no como
recetas predefinidas, que permiten identificar qué funciona y
cómo mejorarlo, así como, y con una
importancia quizá aún mayor, identificar qué es lo que no
funcional y debe ser corregido o desechado.
El diálogo social y la cooperación público-privada, por esto
mismo, se convierten tanto en
instrumentos indispensables del proceso de formación,
implementación y ajuste de políticas, como
en un posible peligro: el de la captura de las políticas por
parte de diversos grupos de interés.
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
14
La identificación y caracterización de los mecanismos de diálogo
social, de sus participantes y sus roles,
así como de los mecanismos y el diseño institucional que
procuren facilitar el diálogo y el intercambio
de información significativa, pero al mismo tiempo minimizar el
riesgo de captura, son por lo tanto
parte central de la descripción y análisis de las políticas de
desarrollo productivo.
3. Objetivos
3.1. Objetivo general
El objetivo general de la consultoría es producir una
descripción analítica del estado de las políticas de
desarrollo productivo en el país y de la evolución de la
productividad nacional (o sectorial si la
información disponible lo permite) debidamente ubicado en su
contexto histórico.
3.2. Objetivos específicos
Describir de manera general la evolución histórica de las PDP en
términos de su prominencia
relativa dentro del conjunto de políticas económicas, su
financiamiento, el nivel jerárquico
de sus responsables (en relación a los demás responsables de la
política económica), sus
objetivos, instrumentos y logros.
Identificar y caracterizar las principales políticas de
desarrollo productivo vigentes en la
actualidad. En la Sección 4.2 se enumeran los elementos mínimos
que debe contener dicha
caracterización, que además debe tomar en cuenta el marco
conceptual presentado en la
Sección 2.
Identificar, para cada política seleccionada, el mecanismo de
incremento de productividad
que intentan activar, utilizando como punto de referencia la
tipología presentada en la
sección 2, así como los instrumentos y políticas complementarias
con los que se busca lograr
tal activación.
Identificar el papel que juegan los procesos de diálogo social,
si es que alguno, en las dichas
políticas.
Cuantificar, en la medida de lo posible, el impacto de dichas
políticas en términos de número
de empleos, remuneraciones y otros indicadores de la calidad del
empleo creado.
4. Informe final: descripción general
El informe final esperado de esta consultoría es un documento
que describa “el panorama de la
productividad y de las políticas de desarrollo productivo en
Brasil”, que ubique dicho panorama en su
contexto histórico.
4.1. Contexto histórico
En esta sección del documento se espera una muy breve
descripción de la evolución de la
productividad y de las políticas de desarrollo productivo en
Brasil, organizada en tres períodos:
Antes de la crisis de los 80s
Durante el período de ajuste después de la crisis
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
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Las políticas recientes5
En esta sección se busca destacar los enfoques de política, su
importancia relativa dentro de la política
económica, así como los instrumentos más importantes utilizados,
pero no un análisis minucioso ni
evaluaciones de impacto rigurosas.
Una breve descripción de la evolución de la productividad
(nacional y, de ser posible, su perfil
sectorial) deberá acompañar la descripción de la evolución
histórica de las PDP.
4.2. El panorama actual de las PDP
En esta sección del documento se espera una caracterización
general del panorama actual de las PDP
en Brasil, en dos partes.
La primera parte debe comprender:
a) Una discusión de la importancia relativa de las PDP dentro de
la política económica, según se
evidencia en el discurso económico, la asignación de recursos, y
el nivel jerárquico de los
responsables de las PDP dentro de la institucionalidad
responsable de la política económica.
b) Una caracterización general de las PDP vigentes, tomando en
cuenta el marco conceptual
descrito en la parte 2 de estos Términos de Referencia, así como
otros elementos relevantes
a criterio de los investigadores.
c) La identificación y descripción de las principales PDP
vigentes6 en Brasil.
La segunda parte debe presentar una descripción y análisis
relativamente detallado de las principales
políticas identificadas en el punto anterior. Este análisis debe
comprender:
d) La justificación de las PDP: ¿por qué se consideró necesaria
una intervención pública? ¿Se
identificaron fallas de mercado que demandaban una corrección
por medio de política
pública? ¿Se usaron otros criterios de justificación? ¿Estaban
relacionados con la
productividad? ¿Y con el empleo?
e) La descripción de los objetivos de las PDP
a. ¿Están relacionados con la productividad?
b. ¿Incluyen metas en términos de cantidad y calidad de
empleo?
c. ¿Están definidos en términos de impactos medibles sobre la
productividad y empleo,
en contraste con metas en términos de acciones intermedias u
objetivos genéricos e
inconmensurables?
f) La identificación de las relaciones entre las políticas de
desarrollo productivo y las de
formación y entrenamiento de recursos humanos, laborales y de
empleo, así como los
mecanismos institucionales para atender esas relaciones.
5 La definición del “período reciente” se deja a criterio de los
investigadores. Se espera que la propuesta de investigación incluya
una argumentación convincente en favor de la definición propuesta.
6 Este punto es de importancia crítica. No cabe, dentro de los
términos de esta investigación, una descripción y análisis
exhaustivo de todas las PDP en Brasil. La selección, debidamente
razonada, de las principales PDP, que serán analizadas con más
detalla, es por lo tanto un factor crítico para el éxito y
relevancia de la investigación.
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
16
g) Los mecanismos y reglas de gobernanza de las agencias
responsables de las PDP identificadas
en el punto a): determinación y asignación del presupuesto,
contratación administrativa,
régimen laboral, definición de metas, criterios de evaluación de
desempeño, etc.
h) Los mecanismos y procedimientos para la articulación,
coordinación y cooperación público-
pública y público-privada necesaria para la implementación de la
política.
i) La clasificación de los instrumentos de política utilizados,
según sean horizontales o verticales,
y según consistan en intervenciones de mercado o en el
suministro de insumos públicos, y su
caracterización detallada.
j) La caracterización del público meta, así como los criterios y
mecanismos para seleccionar
beneficiarios y evaluar su desempeño. así como de los criterios
de selección de los
beneficiarios (¿están relacionados con la productividad?)
k) La descripción de los mecanismos de evaluación y ajuste de la
política (¿pueden ser y son
medidos regularmente los resultados? ¿Existen mecanismos que
permitan ajustar la política
en función de los resultados?)
l) Los resultados de la política, a la fecha de elaboración del
informe, y de evaluaciones formales
o informales, si las hubiera.
5. Productos esperados
Los productos esperados de esta consultoría son los
siguientes:
Un informe preliminar, que debe incluir un esquema o índice
detallado del informe final propuesto, así como un esquema
organizativo (diagrama) de las PDP en el país, y una matriz de
caracterización de las PDP actualmente vigentes que se propone
incluir en el análisis en la que se identifique:
o El nombre de la política
o El o los entes responsables
o El mecanismo de incremento de la productividad que busca
activar
o Los instrumentos que utiliza con ese propósito
Un informe de avance, cuyo contenido exacto se definirá tras la
presentación del informe preliminar, pero que deberá corresponder,
aproximadamente, a 2/3 del trabajo total de la consultoría.
Un borrador de informe final.
Un informe final, incorporando comentarios recibidos de la OIT
al informe borrador.
6. Dinámica de trabajo
La dirección general del proceso de investigación estará a cargo
del Director Regional de la OIT para
América Latina, con el auxilio de un Comité Académico, integrado
por el mismo director, un
funcionario de la OIT y dos consultores externos. Este Comité
será el responsable de la selección final
de la propuesta de investigación ganadora.
El Comité y el o los investigadores responsables de esta
consultoría tendrán como mínimos dos
reuniones virtuales (videoconferencias), durante las cuales se
presentarán y discutirán los avances de
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
17
investigación: una para la presentación del informe preliminar,
y otra para la presentación del informe
de avance.
Adicionalmente, el Secretario Técnico del Comité Académico
realizará una visita de campo durante la
cual se entrevistará con los miembros del equipo investigador y
con un grupo seleccionado de
informantes clave, y preparará un Informe de Avance de la
Investigación para el Comité Académico.
El equipo investigador deberá facilitar la organización de las
entrevistas que realizará el Secretario
Técnico.
7. Cronograma
Esta consultoría tendrá una duración total no superior a seis
meses. El cronograma tentativo se
presenta seguidamente.
El informe preliminar deberá ser presentado al finalizar el
primer mes de trabajo.
El informe de avance deberá ser presentado al finalizar el
cuarto mes de trabajo.
El borrador del informe final deberá presentarse al finalizar el
quinto mes de trabajo.
El informe final deberá presentarse un mes después de la
presentación del borrador del
informe final
8. Presupuesto
El presupuesto de referencia para este proyecto de investigación
es de $15,000 dólares de Estados
Unidos, incluyendo todos los gastos en que incurran los
investigadores (honorarios, pago de
asistentes, copia y adquisición de materiales, gastos de
transporte pare entrevistas). Se valorarán
positivamente las propuestas más económicas que demuestren
cumplir con todos los requisitos
técnicos
9. Las propuestas
Se espera que los investigadores que participen en este concurso
sean expertos en el tema de las
políticas de desarrollo productivo y tengan un profundo
conocimiento de dichas políticas en Brasil. Las
propuestas de investigación que sometan a consideración de la
OIT son la oportunidad de demostrar
que cumplen con estas condiciones.
El contenido de las propuestas debe ser el siguiente:
El debate contemporáneo sobre PDP y el enfoque de la
propuesta
Una síntesis del debate y su relevancia para la propuesta de
investigación, con una extensión máxima
de tres páginas
El contexto histórico y el debate de las PDP en Brasil
Una sección breve (tres páginas máximo) que prefigura el
contenido de la correspondiente sección del
informe final.
Las principales PDP vigentes
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
18
Una sección breve (cinco páginas máximo) que prefigura el
contenido de la correspondiente sección
del informe final. Se prestará especial atención a los criterios
y argumentos con los que se justifique
la selección de las PDP escogidas para esta sección.
Metodología y fuentes de información
Una descripción clara y específica de cómo se abordará el
proceso de investigación, de las tareas a
realizar y las fuentes de información a utilizar. Se prestará
especial atención a la identificación de
informantes clave, tanto en el sector público (responsables del
diseño e implementación de las
políticas) como en el privado (beneficiarios de las políticas) y
otros.
Índice detallado del informe final
Este índice debe dar una indicación tan clara como sea posible
del producto final que los
investigadores se comprometen a entregar en caso de que su
propuesta sea seleccionada. El índice
puede contener anotaciones y comentarios, pues se entiende que
en esta etapa del proceso no se
pueden conocer, con precisión, los resultados finales del
proceso de investigación.
Un cronograma de trabajo
Una programación detallada de la ejecución del proyecto, en la
que se identifiquen tareas,
responsables, productos intermedios e hitos en el proceso de
ejecución del proyecto.
Curriculae de los investigadores
Deberán indicarse la formación académica, experiencia
profesional y principales publicaciones de los
investigadores.
Para efectos de calificación de las propuestas de investigación,
los equipos de investigación podrán
estar conformados por un Investigador Principal y hasta dos
investigadores adicionales. La
participación de investigadores adicionales está permitida, pero
no será valorada a efectos de
selección de las propuestas.
Bibliografía
Anexos
Los que los proponentes consideren necesarios.
10. Equipo investigador
El equipo investigador deberá estar constituido por un
Investigador Principal, que actuará como
director del proyecto y, para efectos de calificación de las
ofertas, un máximo de dos investigadores
adicionales.
El Investigador Principal deberá contar como mínimo con:
Grado de Ph.D / Doctorado en Economía o en otra disciplina
relevante; alternativamente, grado de Maestría con más de quince
años de experiencia en investigación en campos relevantes
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
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Diez años de experiencia como investigador o consultor
independiente
Diez publicaciones académicas (artículos en revistas
especializadas, “working papers”, capítulos en libros) en temas
relacionados con los que serán objeto de investigación
Los Investigadores adicionales deberán contar como mínimo
con:
Grado de Maestría en economía u otras disciplinas relevantes
para la investigación
Cinco años de experiencia como investigador o consultor
independiente
Los oferentes deberán comprometerse a que el equipo de
investigación presentado en la propuesta
es el que efectivamente la llevará a cabo, y a no sustituir a
ninguno de sus miembros salvo con la
autorización previa, por escrito, de la OIT.
11. Requisitos de nacionalidad e idiomas
No existen requisitos de residencia ni nacionalidad para los
proponentes. Sin embargo, de tratarse de
personas jurídicas que no residan en el país en el que se
realizará la investigación, estos deberán:
Demostrar experiencia de investigación o consultoría en el país,
de no menos de cinco años en el caso del Investigador Principal y
de no menos de tres años en el caso de los demás investigadores
Que los investigadores tienen permiso legal para trabajar en el
país
Comprometerse a que el trabajo de campo será realizado por los
miembros del equipo investigador
Asistir a las reuniones con el Comité Académico, que se
describen más adelante
Indicar por escrito que aceptan que todos los gastos de viaje
que se deriven de su condición de no residentes en el país en el
que se realiza la investigación correrán por cuenta de los
oferentes, sin derecho a reembolso por parte de la OIT.
Las propuestas y los informes deberán ser elaborados en inglés o
español.
12. Criterios de evaluación de las propuestas
Los criterios de evaluación y el puntaje máximo que se otorgará
a cada uno son los siguientes:
Credenciales académicas generales 20 puntos
Conocimiento y experiencia previa en PDP 20 puntos
Calidad de la propuesta 50 puntos
Precio 10 puntos
Credenciales académicas generales
Se valorarán el grado académico de los proponentes, su
trayectoria como investigadores y
consultores, así como sus publicaciones académicas y de política
pública. Se tomará en cuenta tanto
el número como sobre todo la calidad de las publicaciones. Se
valorará positivamente el trabajo previo
de la institución en estudios de políticas públicas que hayan
implicado a organizaciones de
trabajadores y organizaciones de empleadores. Adicionalmente, se
analizarán las referencias
propuestas por la institución, que podrán ser verificadas por el
comité de selección.
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
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Trabajo académico y experiencia previa en PDP
Este rubro se divide en dos partes: experiencia práctica en PDP,
y publicaciones especializadas en PDP.
En este caso se considerará únicamente la experiencia y
publicaciones del Investigador Principal, ya
que el objetivo es establecer que dicho Investigador es un
experto en el tema.
Calidad de la propuesta
La valoración de la calidad de las propuestas se fundamentará en
el criterio experto de los integrantes
de los equipos responsables de la selección. Se valorarán los
siguientes aspectos:
Demostración de conocimiento teórico: la propuesta debe
identificar la literatura teórica relevante para el tema en
estudio. Se espera que los proponentes no se limiten a mencionar
dicha literatura, sino que expliquen brevemente por qué es
relevante para la propuesta concreta.
Demostración de conocimiento empírico: se espera que los
proponentes demuestren conocimiento del “estado de la cuestión” en
el tema de la propuesta en el país de la investigación. En otras
palabras, se espera que los proponentes dejen en evidencia que son
expertos en el tema a investigar.
Relevancia de las PDP: además de la descripción general del
panorama de las PDP en Brasil, también se espera que los
investigadores seleccionen las PDP más importantes en el país, y
que justifiquen esa selección. La claridad y lo persuasivo de los
argumentos para seleccionar determinadas PDP (y no otras) para un
examen más detallado será valorada en este punto.
Identificación de las fuentes de información relevantes: los
proponentes deben demostrar un conocimiento profundo de las fuentes
de información (documentales, estadísticas) disponibles para el
tema a investigar.
Identificación de informantes clave: las entrevistas a
informantes clave son una fuente invaluable de información, ya que
muchos aspectos de la dinámica de las PDP (de dónde vino la
iniciativa, quién la apoyó y quien se opuso, cuáles fueron los
eventos clave que facilitaron u obstaculizaron el éxito de una
iniciativa, etc.) suelen no quedar documentados en informes
oficiales o reportes estadísticos. Se espera que los proponentes
demuestren que han podido identificar a los informantes clave para
el tema bajo estudio. Los proponentes deben tener cuidado de
incluir únicamente informantes a los que tengan o esperen obtener
acceso, ya que se espera que en desarrollo de la investigación sean
entrevistados como mínimo todos (o la gran mayoría) de los
informantes clave identificados en la propuesta de
investigación.
Métodos, tareas y programa de trabajo: la claridad con la que
las propuestas describan los métodos de trabajo a emplear, las
tareas específicas a realizar, las personas responsables de cada
tarea, así como el programa detallado de trabajo, será valorada en
este punto. Lo que se espera es que las propuestas permitan
entender con la mayor precisión posible cómo será abordado el
proceso de investigación.
Concreción, claridad, redacción: la OIT espera divulgar
ampliamente los resultados de esta investigación, tanto entre
públicos especializados como no especializados. Por lo tanto, la
calidad de la redacción de los informes finales (claridad,
concisión, elocuencia, estilo) son de la mayor importancia. Por
esta razón, estos mismos aspectos serán evaluados en las
propuestas.
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
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Precio
Se valorará el precio total de la investigación, incluyendo
honorarios, equipo, espacio de oficinas, copia
o adquisición de materiales, traslados requeridos para la
ejecución de la consultoría y cualquier otro
gasto necesario para ella.
La oferta con el menor precio recibirá 10 puntos. Las demás
ofertas recibirán el número de puntos
que resulte de multiplicar (precio más bajo/precio ofertado) por
10.
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
22
ANEXO I TERMINOS DE REFERENCIA DEL ESTUDIO 1
DESENTRAÑANDO LA “TECNOLOGÍA DEL ÉXITO” EN POLÍTICAS DE
DESARROLLO PRODUCTIVO: ESTUDIOS DE CASO NARRADOS DESDE LA
PERSPECTIVA DE SUS PROTAGONISTAS
1. Antecedentes
1.1. El ciclo de la política industrial en América Latina y el
Caribe
La política industrial fue una de las herramientas centrales de
la política económica latina en el período
previo a la crisis de la deuda de los años 80. Durante el
período de reformas post-crisis, tendió a ser
abandonada en el discurso oficial (aunque sobrevivió en algunos
resquicios de la acción estatal) y
condenada como uno de los tantos errores que llevó a la crisis.
Más recientemente, y tras décadas de
lento crecimiento de la productividad en la región, el interés
por las políticas públicas orientadas al
incremento de la productividad y la diversificación económica ha
revivido. Las políticas de desarrollo
productivo – un nuevo nombre indicativo de un foco más amplio y
de una concepción teórica renovada
– vuelven a jugar un papel importante en el debate y la práctica
de la política económica en la región.
1.2. Una paradoja en la evolución de la productividad
Este nuevo interés surge en un contexto paradójico: globalmente,
el crecimiento de la productividad
en la región ha sido lento, y a pesar de un incremento en la
tasa de acumulación de factores de
producción, la región no se encuentra en camino de cerrar la
brecha de ingreso que la separa de las
economías desarrolladas.
Sin embargo, en la región también pueden citarse numerosos casos
de éxito en políticas de desarrollo
productivo. No son tantos ni su impacto es tan amplio como para
cambiar las estadísticas globales de
productividad de la región. Pero no son tan pocos como para
considerarlos casos aislados,
“excepciones que prueban la regla”, o meras casualidades y casos
irreproducibles.
Algunos ejemplos: la soya y la industria aeronáutica en Brasil,
la transformación de la industria del
vino y de la producción de arroz en Argentina, el desarrollo de
la floricultura en Colombia, la
exportación de frutas y salmón en Chile, el desarrollo de la
industria automotriz en México, la
manufactura avanzada, los servicios empresariales y los
dispositivos médicos en Costa Rica.
Si miramos el tema desde una perspectiva institucional, el INTA
en Argentina, EMBRAPA en Brasil, el
complejo Comex-Procomer-CINDE en Costa Rica, son reconocidas
como instituciones de clase mundial
en sus respectivos campos de acción.
Puede plantearse la hipótesis, por lo tanto, de que la región ha
sido capaz de descubrir “tecnologías
del éxito” en el desarrollo de PDP, pero que por razones a
determinar dichas tecnologías no han sido
generalizadas y tomadas como modelos para una transformación
global de las PDP.
Algunos ejemplos permiten ilustrar el punto.
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
23
El modelo de atención al cliente de CINDE es citado
frecuentemente por las transnacionales que han
invertido en ese país como una de los factores clave no sólo en
su decisión inicial de instalarse en
dicho país, sino en decisiones posteriores para expandir la
escala y elevar la complejidad de las
operaciones que realizan en el país. No ha habido ningún intento
de reproducir este modelo en las
instituciones públicas que atienden a los productores
nacionales.
INTA en Argentina es reconocido como un líder mundial en el
desarrollo de la agricultura de precisión,
que transforma la agricultura en una industria intensiva en
conocimiento científico y tecnología
avanzada. El modelo del INTA no se ha reproducido para otros
sectores de actividad económica.
2. Marco conceptual7
2.1. Los caminos para el incremento de la productividad8
Las PDP suelen ser descritas en términos de objetivos
intermedios, tales como la promoción de la
innovación, el acceso al crédito, el desarrollo de conglomerados
(clusters) o la atracción de inversión
extranjera directa, en vez de en términos de su objetivo final,
que para efectos de este proyecto
definimos como el incremento de la productividad9 y el
crecimiento del empleo de alta calidad.
La productividad de un país se puede elevar de diversas maneras,
que se discuten seguidamente de
manera esquemática para “productos” o sectores específicos.
Pensemos en productos o servicios
específicos (a los que en adelante nos referiremos, por
brevedad, como “productos”), utilizando las
clasificaciones industriales estándar al nivel de desagregación
que resulte conveniente.
2.1.1. Elevar la productividad en la producción de un
producto
En el gráfico 1, la columna celeste representa un producto “1”,
el eje vertical mide la productividad de
las empresas en el sector, el tamaño de los círculos representa
el tamaño de las empresas, los círculos
verdes corresponden a empresas extranjeras, y los negros
empresas domésticas.
En concordancia con los datos, el rango de productividad (la
diferencia entre las empresas más
productivas y las menos productivas) es mayor en la economía
doméstica (una economía en
desarrollo) que en la extranjera (una economía desarrollada) y,
sobre todo entre las empresas
domésticas, el número de empresas pequeñas y de baja
productividad es sustancialmente mayor que
el de empresas de mayor tamaño y productividad10 .
7 Existe una amplia literatura sobre las políticas de desarrollo
productivo o políticas industriales, y se espera que los
proponentes estén familiarizados con ella. Esta sección, por lo
tanto, no pretende brindar un marco teórico exhaustivo, sino más
bien enfatizar ciertos aspectos de especial interés para esta
investigación, algunos de ellos quizá novedosos, a los que se
espera que los investigadores presten especial atención en sus
propuestas y en sus informes de investigación 8 Esta sección está
basada en Cornick (sp). 9 Incluso la diversificación económica es,
en realidad, un objetivo intermedio: dicha diversificación se
considera deseable porque las economías altamente diversificadas
son más productivas, en términos generales, que las poco
diversificadas. 10 Debe notarse, sin embargo, que el gráfico no
está hecho “a escala”: ni el número de empresas de cada tipo ni los
rangos de productividad son proporcionales a los datos reales.
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
24
Gráfico 5: Productividad de empresas domésticas y extranjeras en
la producción de “1”
A partir de este gráfico es posible pensar en tres formas de
incrementar la productividad en la
producción nacional de “1”, que se ilustran en el Gráfico 2, en
el cual la línea punteada señala la
frontera entre la producción que tiene lugar dentro de la
economía doméstica y la que tiene lugar “en
el extranjero”.
1. La primera posibilidad, ilustrada por la flecha roja marcada
1, es el traslado de recursos domésticos desde usos de baja
productividad hacia usos de más alta productividad. Este traslado
puede, a la vez, asumir dos formas: que empresas pequeñas y de baja
productividad se conviertan en empresas de mayores dimensiones y
productividad, o bien que los recursos utilizados por dichas
empresas se trasladen hacia empresas más grandes y productivas.
Típicamente el trabajo es el recurso que más fácilmente se podrá
movilizar de esta manera. Nótese que en este caso la tecnología
asociada con el incremento de la productividad ya es conocida en el
país, pues es la que aplican las empresas domésticas de mayor
productividad.
2. La segunda posibilidad, ilustrada por la flecha amarilla
marcada 2, el acercar la productividad de las empresas domésticas
más productivas a la de las empresas de los países desarrollados.
Nótese que en este caso el incremento de la productividad no se
puede lograr mediante el simple traslado de recursos entre empresas
ya existentes, y que la tecnología necesaria para el incremento de
la productividad, aunque ya existe en el mundo, no está disponible
en el país, puesto que ninguna empresa todavía la usa. Se presenta
pues un problema de identificación, adquisición, dominio y
adaptación de tecnología nueva (para el país) que no se presentaba
en el caso anterior.
3. El tercer camino consiste en persuadir a una empresa
extranjera, cuya productividad es superior a la de las empresas
nacionales más productivas, de que instale una planta de producción
o un centro de servicios en el país. En este caso, el gobierno no
tiene ningún problema tecnológico que resolver, sino solamente uno
de incentivos para la atracción de inversión extranjera
directa.
Es importante tomar nota de que en todos los casos es posible
que existan obstáculos no-tecnológicos
que impidan la reasignación de recursos hacia usos más
productivos, y las PDP podrían estar
orientadas a eliminar esos obstáculos. A manera de ejemplos:
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
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1. Los recursos humanos con las destrezas requeridas para el
incremento de la productividad podrían ser escasos.
2. Las empresas y las personas podrían carecer del
financiamiento requerido para incrementar su productividad.
3. Los costos de formalización podrían ser un obstáculo para que
las empresas pequeñas crezcan y alcancen mayores niveles de
productividad.
4. Las rigideces en el mercado laboral podrían hacer que las
empresas fuesen reacias a expandir su personal permanente, ya que
en caso de que la demanda por sus productos se debilite tendrían
dificultades para reducir su planilla.
5. Los costos de salida del mercado y la falta de leyes que
faciliten los procedimientos de cierre de empresas sin daños
excesivamente severos para las perspectivas futuras del empresario
podrían mantener en el mercado a empresas que deberían salir de
él.
6. Las empresas podrían requerir certificaciones o el
cumplimento de otros requisitos formales para las cuales no están
preparadas o que no pueden financiar
Gráfico 6: Caminos para el incremento de la productividad en la
producción nacional de “1”
2.1.2. Transferir recursos hacia sectores cercanos que ya operan
en el país
Consideremos ahora el caso de dos productos “cercanos” en el
sentido de Hausmann, que ya operan
en el país, pero con productividades promedio distintas. Podría
pensarse, para poner un ejemplo, en
dos productos agrícolas, uno de los cuales permite obtener
mejores rendimientos económicos.
En este caso, se abre una nueva opción, a saber, la reasignación
de recursos desde el sector 1 hacia el
sector 2, ya se trate de empresas pequeñas o grandes en el
contexto nacional (flechas 4 y 5 en el
Gráfico 3). Al igual que en el caso anterior, el grado de
movilidad de diversos recursos será distinto.
Por ser sectores cercanos, podría pensarse que la movilidad del
trabajo es potencialmente alta. Si se
tratara de productos agrícolas, la tierra dentro de ciertos
márgenes puede usarse para distintos
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Estudios sobre Políticas de Desarrollo Productivo en Brasil
26
cultivos y parte de la maquinaria agrícola también puede
utilizarse en diversos cultivos. Otros recursos
pueden ser menos móviles, o imposibles de trasladar: algunas
destrezas muy específicas, alguna
maquinaria e instalaciones.
Al igual que en el caso de las opciones 1 y 2, discutidas
anteriormente, las opciones 4 y 5 no demandan
ni la importación al país de nuevas tecnologías ni su
desarrollo. Por construcción, ya hay empresas
domésticas tanto pequeñas como grandes en la producción del
producto “2”, de manera que la
tecnología existe en el país. Los retos de identificarla,
codificarla y trasladarla a nuevos productores
se mantienen.
Gráfico 7: Productividad de empresas domésticas y extranjeras en
dos productos cercanos
En el gráfico, las empresas más pequeñas y menos productivas en
la columna de la derecha son, sin
embargo, más productivas que las empresas más pequeñas y menos
productivas de la columna
izquierda. Supongamos que la primera representa la producción de
“papas” y la segunda la de
“mandarinas”. Una forma entonces de elevar la productividad de
la economía doméstica es la de
ayudar a los productores de papa, sean grandes o pequeños, a
trasladarse a la producción de
mandarinas. De nuevo, la tecnología necesaria está disponible en
el país. Naturalmente, los otros
caminos para el incremento de la productividad analizados en el
punto anterior siguen estando
disponibles.
2.1.3. Transferir recursos hacia sectores cercanos que no operan
en el país
Una tercera posibilidad es incursiones en sectores cercanos,
pero que todavía no operan en el país.
Esta es la opción representada por la posibilidad de transferir
recursos de la segunda a la tercera
columna en el Gráfico 4, en donde está representada por la
flecha café, con el número 6.
Para utilizar esta opción, se presenta una dificultad que no
existía en los casos anteriores: la tecnología
necesaria para la producción de “3” con niveles de productividad
superiores a los de las empresas
domésticas grandes en la producción de “1” y “2” no existe en el
país. Es necesario, pues, identificar
esa tecnología, adquirirla, aprender a usarla, adaptarla a las
condiciones del país, y divulgarla. Esas
dificultades no deberían ser extraordinariamente elevadas si,
como en el gráfico, la nueva actividad o
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producto se encuentra “cerca” de productos que ya existen en el
país. Si se tratara de incursionar en
un producto “lejano”, las dificultades serían, naturalmente,
mayores.
Gráfico 8: transferencia de recursos hacia actividades más
productivas que todavía no existen en la
economía doméstica, pero que son cercanas a los existentes
2.1.4. Incursionar en productos “nuevos para el mundo”
El efecto sobre la productividad de incursionar en nuevos
productos o servicios es impredecible ex –
ante, ya que la productividad no es solo cuestión de eficiencia
técnica, sino de relación entre el valor
de los insumos y el valor del producto. De nada serviría a nadie
instalar mañana la fábrica de cassettes
VHS más eficiente en la historia de la humanidad. Un nuevo
producto o servicio puede encontrar un
mercado o no encontrarlo. Y esto no dependerá únicamente de las
características técnicas del
producto o servicio, sino del mercadeo, distribución y otras
variables.
Siendo así, es imprescindible que las políticas que busquen
facilitar la introducción de nuevos
productos o servicios en el mercado (políticas de innovación en
el sentido más estricto, pues se trata
de cosas nuevas en el mundo, no solo en el país de interés)
cuenten con un mecanismo que permita
discriminar entre ingresos exitosos y fracasados. La política,
en otras palabras, no solo debe fomentar
el ingreso de productos novedosos. Debe facilitar la salida de
los que fracasan en el mercado (o por lo
menos no obstaculizarla).
2.1.5. De la identificación del camino al recorrido del
camino
El punto de partida fue la identificación del objetivo último de
las políticas de desarrollo productivo:
elevar la productividad de una economía y crear empleos de mayor
calidad. Esto nos permite focalizar
el análisis: las políticas que no tienen este objetivo, no
importa cómo se presenten, no deben ser
consideradas políticas de desarrollo productivo. Una política de
desarrollo científico, por ejemplo,
que no esté conectada con la productividad, puede ser una cosa
loable y necesaria en sí misma, pero
no cae dentro del ámbito de la discusión de las políticas de
desarrollo productivo.
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El segundo paso fue identificar una serie de “caminos” o para
decirlo con más precisión, de
mecanismos para lograr el incremento deseado en la productividad
y en empleos de mayor calidad.
Esta identificación nos permite analizar las políticas de
desarrollo productivo desde una perspectiva
que no suele ser explícita: ¿cuál o cuáles mecanismos espera
activar una determinada PDP para
incrementar la productividad? Más aún: ¿cuáles son los
instrumentos de política, dentro o fuera del
ámbito de las PDP, así como las precondiciones necesarias para
que dicho mecanismo se pueda
activar?
Se espera que los consultores utilicen este marco conceptual en
el análisis y descripción del panorama
de las PDP al que se hizo referencia en esta sección. Es decir,
al presentar cada política, se debe
identificar el o los mecanismos específicos de incremento de la
productividad que esa política
pretende activar, así como las políticas complementarias que
buscan facilitar la activación de ese
mecanismo, tales como políticas de recursos humanos,
financiamiento, reducción de trámites y otras
o, de ser el caso, señalar que tales mecanismos no fueron
identificados.
De manera más general, se espera de los consultores una
descripción crítica de las políticas, utilizando
los elementos de esta sección, de la anterior, y los que los
consultores consideren apropiado aportar.
Si en el criterio razonado e informado de los consultores hay
problemas en los métodos de evaluación,
en la identificación de objetivos y metas o, de manera más
amplia, en el diseño de la política y su
marco institucional y operativo, se espera que así sea reportado
en el informe de investigación, que
de esta manera podría contribuir a explicar la “paradoja de la
productividad” que se observa en
algunos países, en los cuales hay un despliegue significativo de
PDP, sin resultados importantes sobre
la productividad.
2.2. La justificación de las PDP
La identificación de diversos caminos para el incremento de la
productividad no lleva, de manera
automática, a la justificación de políticas de desarrollo
productivo. Es necesario preguntarse por qué,
si existen opciones para el incremento de la productividad que,
presumiblemente, llevarían a un
incremento de la rentabilidad empresarial, hace falta una
intervención estatal para aprovechar esas
oportunidades. Es decir, ¿por qué los empresarios no aprovechan
esas oportunidades por sí mismos?
En términos generales, una o varias fallas de mercado parecen
ser la justificación necesaria para una
intervención pública en materia de desarrollo productivo. Nótese
que este argumento no se ve
debilitado si se plantea que “las fallas del mercado y no la
competencia perfecta” son la condición
normal o el punto de referencia relevante en la definición de
las políticas de desarrollo productivo.
Aún en este caso, la definición de las políticas y la selección
de instrumentos a utilizar se ve disciplinada
por la identificación de las fallas de mercado específicas que
una determinada política de desarrollo
productivo pretende corregir.
El mismo razonamiento aplica frente al argumento de que el
estado está “obligado a escoger”, en el
sentido de que las políticas públicas y el suministro de insumos
públicos tienen inevitablemente
efectos sectoriales y geográficos diferenciados, de manera que
el estado está inevitablemente
involucrado en políticas de desarrollo productivo. También en
este caso, la definición de políticas y la
selección de instrumentos, por lo menos en el margen, se ve
disciplinada mediante la identificación
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de las fallas de mercado específicas que una determinada
política de desarrollo productivo pretende
corregir.
2.3. Clasificación de las PDP
Según su alcance, las políticas de desarrollo productivo pueden
calificarse como “horizontales”, si
afectan a toda la actividad productiva, o “verticales”, si están
dirigidas a un sector o actividad
específico.
Por otra parte, según el tipo de instrumento utilizado, las
políticas pueden clasificarse como
“intervenciones de mercado” o como “suministro de insumos
públicos”. Programas de subsidios,
créditos dirigidos y exoneraciones fiscales son ejemplo del
primer tipo de política. Servicios de
certificación o de laboratorios, construcción de infraestructura
de transporte o telecomunicaciones o
formación de recursos humanos son ejemplos de este segundo tipo
de política.
2.4. El diálogo social y las PDP
Las PDP buscan, por definición, inducir a que empresas y
empresarios hagan cosas nuevas: que
introduzcan cambios en los métodos de producción, que
incrementen la escala de la producción, que
incursionen en nuevos productos o mercados, que mejoren la
calidad o diseño de sus productos o
servicios y otros cambios semejantes.
Pero precisamente porque las PDP incursionan en terrenos
novedosos, es consustancial a ellas el
hecho de que no se sabe de antemano, con certeza, qué es lo que
hay que hacer ni la mejor forma de
hacerlo. Las mejores PDP están diseñadas como procesos de
descubrimiento de políticas, no como
recetas predefinidas, que permiten identificar qué funciona y
cómo mejorarlo, así como, y con una
importancia quizá aún mayor, identificar qué es lo que no
funcional y debe ser corregido o desechado.
El diálogo social y la cooperación público-privada, por esto
mismo, se convierten tanto en
instrumentos indispensables del proceso de formación,
implementación y ajuste de políticas, como
en un posible peligro: el de la captura de las políticas por
parte de diversos grupos de interés.
La identificación y caracterización de los mecanismos de diálogo
social, de sus participantes y sus roles,
así como de los mecanismos y el diseño institucional que
procuren facilitar el diálogo y el intercambio
de información significativa, pero al mismo tiempo minimizar el
riesgo de captura, son por lo tanto
parte central de la descripción y análisis de las políticas de
desarrollo productivo.
3. Consideraciones metodológicas
3.1. La identificación de los factores de éxito en el desarrollo
de PDP
Este proyecto busca hacer una contribución a la identificación
de los “factores del éxito” en el
desarrollo de PDP. Concretamente, busca respuesta a la
interrogante de qué es lo que ha permitido
el éxito en PDP en una región en la que, en general, el
crecimiento de la productividad ha sido lento e
insatisfactorio.
La pregunta se aborda desde una perspectiva específica: la de
los protagonistas de las PDP exitosas.
Y se aborda mediante la construcción estudios de caso.
Concretamente, un conjunto de cuatro a seis
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estudios de casos, de los cuales la mitad son casos de éxito
(medidos según algún indicador de
productividad) y la mitad casos que, a priori, aparentemente
tenían todas las condiciones para ser
exitosos, pero sin embargo no lo fueron.
Idealmente, se trataría de casos que, ex – ante, eran muy
parecidos a los que ex – post resultaron
exitosos, ya que el propósito es identificar los factores que
hacen la diferencia entre el éxito o el
fracaso.
Algunos ejemplos podrían ayudar a aclarar el tipo de similitudes
y diferencias que parecerían
relevantes:
Diferencias en los mecanismos de gobernanza: dos proyectos de
investigación y extensión agrícola, bien planeados, adecuadamente
financiados, con personal calificado, pero con reglas de gobernanza
diferentes: en un caso el proyecto podría estar a cargo de una
unidad dentro del gobierno federal, mientras que en el otro el
responsable podría ser una institución autónoma. O la diferencia
podría estar en que en un caso existen mecanismos de diálogo y de
participación de los beneficiarios en la gestión de la política,
mientras que en otro no.
Diferencias en cuanto a la selección de beneficiarios directos:
dos proyectos orientados a la expansión, modernización e incremento
de la productividad en actividades de manufactura, uno de los
cuales otorga financiamiento a centros de investigación, mientras
que el otro financia a los empresarios.
Diferencias en cuanto a la distribución del riesgo: proyectos de
incubación de empresas, en uno de los cuales el incubador recibe un
honorario por empresa incubada, sin aportar dinero propio ni
participación en las eventuales utilidades, mientras que en el otro
el incubador debe hacer un aporte de capital y tomar una posición
accionaria en las empresas incubadas.
Diferencias en cuanto a la relación con políticas
complementarias: dos proyectos de atracción de inversión extranjera
directa o promoción de conglomerados (clusters), en uno de los
cuales se trabaja de antemano en coordinación con organizaciones a
cargo de la formación de recursos humanos (académicas o técnicas)
para asegurar que las nuevas empresas encontrarán personal con las
destrezas requeridas por ellas, mientras que en el otro las
instituciones de formación de recursos humanos y las de atracción
de inversión funcionan de manera independiente y sin coordinación
entre ellas.
Diferencias en cuanto a los mecanismos de diálogo social: dos
proyectos que incluyen componentes de diálogo social, pero en uno
de los cuales el diálogo es meramente un mecanismo de consulta o
comunicación, mientras que en el otro los actores sociales son
parte de la toma de decisiones en la PDP.
En otras palabras, el proyecto busca hacer una contribución a la
tarea de desentrañar la “tecnología
del éxito” en las PDP. La hipótesis de partida es que los
elementos centrales de dicha tecnología no
están constituidos por una “receta” de cosas que hay que hacer y
cosas que no hay que hacer, sino
más bien por las características del proceso de descubrimiento y
construcción de políticas mediante
la cooperación y el diálogo entre el sector público y diversos
actores privados que pueden incluir a
organizaciones empresariales, sindicales, académicas, ONGs y
otros actores.
En función de esta hipótesis es que se ha tomado la decisión de
construir los casos sobre la base de
una serie de narrativas elaboradas desde la perspectiva de los
diversos actores que participaron en
ellos.
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3.2. Los casos
Los casos a ser estudiados deberán comprender dos o tres casos
de PDP exitosas, en los términos que
abajo se especifican, y un número igual de casos, tan similares
ex – ante a los que fueron exitosos (por
ejemplo, en términos de financiamiento, capacidades técnicas de
la agencia responsable, apoyo
político, etc.), pero que sin embargo no lo fueron. El propósito
es responder a la pregunta: ¿si todo
parecía igual en el punto de partida, por qué en unos casos se
alcanzó el �
