Controladoria-Geral da Unio

AN

O II - N

3D

ezembro/2007

ISSN 1981-674XCGU

Controladoria-Geral da Unio

Revista da CGU

Braslia, DFDezembro / 2007

Jorge HageMinistro-Chefe da Controladoria-Geral da Unio

Luiz Navarro de Britto FilhoSecretrio-Executivo da Controladoria-Geral da Unio

Valdir Agapito TeixeiraSecretrio Federal de Controle Interno

Eliana PintoOuvidora-Geral da Unio

Marcelo Neves da RochaCorregedor-Geral da Unio

Marcelo Stopanovski RibeiroSecretrio de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas

A Revista da CGU editada pela Controladoria-Geral da Unio

Tiragem: 1.500 exemplaresPeriodicidade: semestralDistribuio gratuita

Permitida a reproduo parcial ou total desta obra desdeque citada a fonte.O contedo e a opinio dos artigos assinados no so deresponsabilidade da CGU, mas sim de seus respectivos autores.

Diagramao e arte: Jojafe - Comunicao e Marketing Ltda.

Revista da CGU./ Presidncia da Repblica, Controladoria-Geralda Unio. - Ano II, n 3, Dezembro/2007. Braslia: CGU, 2007.

111 p. Coletnea de artigos.

1.Auditoria pblica. I. Controladoria-Geral da Unio.

ISSN 1981- 674XCDD 352.17

SumrioApresentao..................................................................................... 07

Editorial.............................................................................................. 09

Artigos ............................................................................................... 11

O Direito de Acesso Pblico aos Documentos Oficiais na Sucia, Bulgria e Romnia.Julian Jaber Tontini .................................................................................................... 12As novas bases do controle, marco legal e informatizao.Francisco Carlos da Cruz Silva .................................................................................. 26Gerenciamento de Riscos em Organizaes Pblicas: uma prtica efetiva para controle preventivo e melhoria dos gastos pblicos no Brasil?Srgio Nogueira Seabra ........................................................................................... 38

Empresas Estatais Federais: Governana Corporativa para Combater a Corrupo.Joo Mouro Mendes .............................................................................................. 50

Da Constitucionalidade da Subdelegao da Competncia para o Provimento e Desprovimento de Cargos Pblicos Federais (Art. 84, XXV e Pargrafo nico da CF).Vinicius de Carvalho Madeira ................................................................................ 65

Valores Republicanos e Corrupo no ocupam o mesmo espaoMarco Antonio Gallo ................................................................................................ 75

Legislao ......................................................................................... 89

Atos Normativos ........................................................................................ 90

Legislao em destaque ............................................................................ 93

Jurisprudncia ................................................................................. 101

Julgados recentes do TCU Acrdos ................................................... 102

Julgados recentes de Tribunais Acrdos ........................................... 106

Revista da CGU 7

AapresentaoO debate sobre medidas de preveno, represso e controle da corrupo

cresce em todos os pases, tanto nas instituies pblicas quanto nas entidades privadas, bem como em eventos nacionais e internacionais.

Diante desse desafio, a Controladoria-Geral da Unio, criada em janeiro de 2003, com a misso de defender o patrimnio pblico e combater os desvios e os desperdcios de recursos pblicos federais, realiza aes, tanto na preveno quanto no combate corrupo, por meio de auditorias; fiscalizaes; anlise e apurao de denncias; e implementao de polticas de preveno corrupo e de promoo da transparncia pblica.

Dessa forma, uma das aes da rea de preveno foi o lanamento da Revista da CGU em dezembro de 2006 que agora, com a publicao desta 3 Edio, completa um ano. O intuito desta publicao fomentar a produo de conhecimento e incentivar a publicao de trabalhos acadmicos sobre os temas relativos s atividades de auditoria, fiscalizao, ouvidoria, correio e preveno da corrupo.

A Revista da CGU uma publicao tcnico-cientfica que divulga trabalhos inditos relativos s atividades j mencionadas, produzidos por servidores da CGU e tambm por pesquisadores, estudantes e profissionais da rea. Alm dos artigos cientficos, o leitor encontra doutrina especializada e sees de legislao e jurisprudncia sobre as reas de interesse da Revista.

Com a publicao da Revista, a CGU espera que as experincias e vises diversas sobre o fenmeno da corrupo e o combate ao mau uso do dinheiro pblico possam contribuir para a adoo de polticas anticorrupo e demais solues que gerem o aperfeioamento da atividade regulatria e a melhoria dos servios pblicos oferecidos sociedade.

Esta 3 edio da Revista da CGU traz artigos com temas relevantes para o atual debate sobre o desenvolvimento de polticas de preveno e combate corrupo. O leitor encontrar tanto anlise de polticas de transparncia e acesso informao em perspectiva comparada quanto estudos de carter mais tcnico.

O artigo O direito de acesso pblico aos documentos oficiais na Sucia, Bulgria e Romnia argumenta que a transparncia pblica um dos principais meios para preveno da corrupo. Em seu artigo, o autor indica os principais pontos sobre o Acesso Pblico aos Documentos Oficiais em trs legislaes estrangeiras. A escolha da Sucia justificou-se por esta possuir uma das mais avanadas leis sobre o assunto, bem como por sua longa tradio de transparncia pblica. Bulgria e Romnia foram selecionados para anlise por possurem leis recentes, institudas, principalmente, como pr-requisitos para a entrada de ambos os pases na Unio Europia.

No artigo As novas bases do controle, marco legal e informatizao, o autor estabelece um paralelo entre alguns aspectos da atividade realizada pela Controladoria-Geral da Unio (Auditoria da Despesa) e outros realizados pela Receita Federal do Brasil (Auditoria da Receita), de forma a facilitar o entendimento sobre as novas bases do controle interno e a necessidade crescente de maior responsabilizao do gestor pblico.

Os artigos Gerenciamento de Riscos em Organizaes Pblicas: uma prtica efetiva para controle preventivo e melhoria dos gastos pblicos no Brasil? e Empresas Estatais Federais: Governana Corporativa para Combater a Corrupo discorrem sobre a possibilidade de se implantar prticas gerenciais no setor pblico, at ento difundidas apenas no setor privado, de governana corporativa com base no combate corrupo e no fomento da transparncia nos gastos pblicos.

Em Da Constitucionalidade da subdelegao da competncia para o provimento e desprovimento de cargos pblicos federais, defende-se a constitucionalidade da subdelegao da atribuio presidencial para o provimento e desprovimento de cargos pblicos federais.

Editorial

Revista da CGU 10

O artigo Valores Republicanos e Corrupo no ocupam o mesmo espao argumenta como a relao harmnica entre Poderes essencial tanto para o combate corrupo e, conseqentemente, para consolidao da democracia no Brasil.

Alm dos artigos, legislao em destaque desta edio da Revista da CGU, o Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse.

Esperamos que os artigos, a legislao e a jurisprudncia apresentados na 3 edio da Revista da CGU contribuam para a reflexo e o aprofundamento da discusso sobre a preveno e o combate corrupo.

Boa leitura!

Revista da CGU 11

Artigos

Revista da CGU 12

1. Introduo

Um dos principais meios de pre-veno e combate corrupo a promoo do Princpio da Transpa-rncia Pblica. Quando fala-se em Transparncia no se refere apenas ao Princpio da Publicidade, j conso-lidado no artigo 37 da Constituio Federal. A Publicidade o dever das Entidades e Autoridades Pblicas de publicarem os atos administrativos oficiais. A Transparncia mais am-pla do que isso. Ela, alm de abarcar a Publicidade, envolve, no mnimo, mais dois aspectos: o fornecimen-to de informaes em linguagem compreensvel a toda populao e a concesso do acesso pblico aos documentos oficiais.

O incremento da Transparncia Pblica fundamental para o desen-volvimento da democracia, j que ela facilita o controle social sobre as atividades do Estado, contribuindo para a diminuio dos casos de cor-rupo. Conforme salienta Fredrik Eriksson, especialista sueco em aces-so informao, tica, integridade no setor pblico, legislao sobre transparncia e em medidas anticor-rupo:

O Direito de Acesso Pblico aos Documentos Oficiais na Sucia, Bulgria e Romnia1

Julian Jaber Tontini, Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Santa CatarinaAnalista de Finanas e Controle lotado na Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas

H uma forte relao entre a democracia e o acesso informao, assim como entre a transparncia e a ausncia de corrupo. A transparncia talvez seja um dos melhores caminhos para a preveno do abuso de poder porque torna os ocupantes do poder conscientes do fato de que esto sendo vigiados e podem ser chamados para prestar conta de seus atos. Para que a democracia funcione adequadamente, o parlamento, a mdia e o pblico devem ter acesso pleno informao acerca do que o executivo est fazendo.2

A Transparncia Pblica e o Aces-so Informao tambm so temas recorrentes no cenrio internacional quando o assunto o meio de pre-veno ou combate corrupo. Um exemplo disso, a Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo que dedica um artigo inteiramente necessidade de se aumentar a Trans-parncia na Administrao Pblica. A Conveno Interamericana contra a Corrupo tambm trata do assun-

Revista da CGU 13

esto em vigor. Os pases escolhidos para essa anlise foram a Sucia, a Bulgria e a Romnia. A escolha da Sucia justifica-se por esta possuir uma das mais avanadas leis sobre o assunto e por sua longa tradio de transparncia e abertura. J a Bulg-ria e Romnia foram escolhidos por possurem leis recentes, institudas, principalmente, como pr-requisitos para a entrada de ambos na Unio Europia4.

O artigo est dividido em cinco sees, incluindo esta introduo que corresponde a seo 1. Na se-o 2 aborda-se a legislao sueca sobre o assunto, na 3 a blgara e na 4 a romena. Na seo 5 so feitas algumas consideraes finais.

2. Sucia

Quando o assunto o direito de acesso pblico aos documentos ofi-ciais, a Sucia referncia mundial. Nesse pas, o acesso aos documen-tos oficiais no s um direito como um princpio constitucionalmente garantido. Para se ter uma idia da importncia do assunto nesse pas, a Constituio Sueca dedica uma das suas quatro partes5 inteiramente a esse assunto.

O Princpio de Acesso aos Docu-mentos Pblicos possui uma slida fundamentao histrica na Su-cia. A sua origem ocorreu em 1766, quando o Parlamento Sueco (Riks-dag6) decretou a Lei de Liberdade de Imprensa, a qual garantia popula-o o direito informao sobre as atividades das autoridades pblicas, excetuando-se apenas nos casos em

to, dando destaque principalmente para a instituio de mecanismos que estimulem a participao da so-ciedade civil e de organizaes no-governamentais nos esforos para prevenir a corrupo.

O Brasil, seguindo a tendncia mundial de ampliao dos meios de Transparncia Pblica, elaborou, no mbito do Conselho de Transparn-cia Pblica e Combate Corrupo3, um Projeto de Lei que ser encami-nhado ao Congresso Nacional sobre o acesso s informaes que esto em poder dos rgos da Administra-o Pblica.

Este artigo traz uma anlise dos principais pontos sobre o Acesso P-blico aos Documentos Oficiais em trs legislaes estrangeiras que j

o Princpio de Acesso aos Documentos

Pblicos signifi ca que o pblico e os meios de

comunicao de massa (jornais,

rdios e televiso) tm direito a receber informaes sobre

as atividades da Administrao

Pblica.

Revista da CGU 14

que havia uma especial razo para se invocar o sigilo.

A razo para essa regulao na-quela poca pode ser encontrada no sistema poltico adotado pela Su-cia, o qual era bem diferente dos outros pases europeus. Aps o rei-nado de uma Monarquia Absolutis-ta, iniciou-se em 1720 um perodo conhecido como Idade da Liberdade (Age of Liberty), que perdurou at 1772. Durante esse espao de tem-po, o Parlamento Sueco assumiu o poder poltico do pas. O poder do Rei estava restrito apenas a funes representativas e quase no possua influncia poltica. Os Conselheiros do Rei, que correspondiam ao que atualmente seriam os Ministros, pre-cisavam do apoio do Parlamento, ou

pelo menos do seu consentimento, para que pudessem tomar qualquer medida que tivesse um impacto de maior relevncia.

O Parlamento era formado por representantes das quatro classes sociais existentes: a Nobreza, o Cle-ro, a Burguesia e os Camponeses, que formavam um sistema onde dois partidos se alternavam no Poder. Es-ses partidos eram conhecidos como the hats (os chapus) e the caps (os bons, gorros). Os Membros do Par-lamento tinham conscincia de que ter acesso s informaes sobre o governo e sua administrao era de grande importncia quando eles es-tavam em posio minoritria. Isso porque detendo essas informaes eles poderiam influenciar a opinio poltica, alm de controlar as aes do partido que estava no Poder.

Por essas razes, emergiu entre os Membros do Parlamento o consenso de que era preciso haver liberdade de informao. Assim, foi decretada a Lei de Liberdade de Imprensa, que foi a primeira Lei no mundo a trazer dispositivos sobre o direito ao amplo acesso aos documentos pblicos.

Atualmente, o Princpio de Aces-so aos Documentos Pblicos signifi-ca que o pblico e os meios de co-municao de massa (jornais, rdios e televiso) tm direito a receber informaes sobre as atividades da Administrao Pblica. Os cidados suecos acreditam que, dessa forma, a corrupo e o abuso so reduzidos a nveis mnimos, j que as autorida-des esto sujeitas a fornecer, a qual-quer momento, toda e qualquer do-

O direito liberdade de expresso, que defi nido

como a liberdade para comunicar oralmente, por

escrito, por imagens ou por outro meio,

informaes e expressar idias,

opinies ou sentimentos.

Revista da CGU 15

cumentao, sob sua guarda, relativa aos assuntos de sua competncia.

A Lei de Liberdade de Imprensa estabeleceu cinco direitos basilares que garantem a efetividade ao Prin-cpio de Acesso aos Documentos P-blicos. So eles:

- o acesso pblico aos documen-tos oficiais (access to official documents);

- a liberdade de expresso dos funcionrios pblicos (freedom of expression for civil servents and others);

- o direito dos funcionrios p-blicos de publicar informao (com-munication freedom for civil servents and others);

- o acesso pblico aos processos dos Tribunais (access to court hearings); e

- o acesso pblico s reunies do Parlamento (access to meetings of decision-making assemblies).

Acesso Pblico aos Documentos Oficiais

Qualquer cidado sueco ou es-trangeiro possui o direito de ler os documentos que esto em poder de uma Autoridade Pblica. Contudo, esse direito no absoluto, podendo ser restringido de duas formas:

1) Primeiro, o pblico s possui o direito de ler os documentos classi-ficados como Documentos Oficiais. Nem todos os documentos em po-der de uma Autoridade Pblica so considerados Documentos Oficiais. Assim, por exemplo, uma minuta ou um rascunho de um documento no um Documento Oficial se no fi-

zer parte do material que ao final for produzido.

2) Segundo, o pblico no pode ter acesso aos documentos classifi-cados como Secretos. A Constitui-o Sueca dispe sobre as nicas sete possibilidades de se classificar um documento como secreto. De acordo com o texto constitucional, possvel negar o acesso aos docu-mentos oficiais que tratam de assun-tos relacionados a:

- segurana do Rei e do Estado Sueco ou as suas relaes com ou-tros Estados ou Organizaes Inter-nacionais;

- polticas financeira, monetria ou cambial do Estado Sueco;

- atividades de autoridades que envolvam inspeo, monitoramento ou qualquer outra forma de super-viso;

- atividades de preveno ou per-secuo criminal;

- interesses econmicos pblicos;- integridade pessoal ou circuns-

tncias financeiras do indivduo (aqui esto includas as informaes referentes aos benefcios recebidos como forma de assistncia social); e

- preservao de espcies animais e vegetais.

Essas sete possibilidades so de-talhadas na Lei do Sigilo (The Se-crecy Act). Essa uma Lei especial, bastante minuciosa e extensa, com 16 captulos, que trata somente das hipteses em que um documento ou informao pode ser classificada como Secreta. A sua existncia jus-tifica-se para diminuir a discriciona-riedade do Administrador na anlise dos pedidos de acesso. Dessa forma,

Revista da CGU 16

a correta classificao de extrema importncia porque, caso um do-cumento seja considerado Secreto, este ser negado quando ocorrer um pedido de acesso por parte de um cidado.

Liberdade de Expresso dos Funcionrios Pblicos

De acordo com a Constituio Sueca, todos os cidados suecos e estrangeiros gozam de certos direi-tos e liberdades fundamentais. Um dos mais importantes o direito liberdade de expresso, que defini-do como a liberdade para comunicar oralmente, por escrito, por imagens ou por outro meio, informaes e expressar idias, opinies ou senti-mentos.

No entanto, possvel que a li-berdade de expresso seja restrin-gida. A Constituio Sueca estabe-lece que o Parlamento pode editar normas nesse sentido. Uma das for-mas existentes que restringem esse direito o dever, estabelecido pela Lei do Sigilo, de confidencialidade a que esto submetidos os servidores pblicos.

Direito dos Funcionrios Pblicos de Publicar Informao

A liberdade de publicar informa-o garantida a todos, mas essa uma caracterstica particularmente importante para os servidores pbli-cos e outros que atuam na Adminis-trao Pblica. As regras referentes a esse direito tambm esto contidas na Lei de Liberdade de Imprensa.

O direito de publicar informao o direito que todos os servidores pblicos possuem de livremente se expressar em formas impressas, como por exemplo, livros e jornais. Essa publicao no precisar ser pa-trocinada diretamente pelo servidor pblico. Ela pode ocorrer por meio de empresas de comunicao.

Caso a publicao de alguma in-formao resulte num crime, como por exemplo, calnia, normalmente apenas o autor punido. Contudo, quando a publicao ocorrer num jornal, apenas o editor-chefe, que o responsvel maior por tudo o que publicado, ser responsabilizado. Todos os outros envolvidos estaro livre de qualquer acusao.

Tambm assegurado aos fun-cionrios pblicos o direito de forne-cer informao para publicaes es-critas. No entanto, o dever de sigilo deve ser preservado. No possvel fornecer um documento considera-do secreto para publicao, mesmo

As informaes referentes renda e patrimnio de todos

os funcionrios pblicos esto

disponveis para serem acessados.

Revista da CGU 17

sob a alegao de que o direito a comunicar se sobrepe ao dever de sigilo.

Acesso Pblico aos Processos dos Tribunais

De acordo com a Constituio Sueca, as audincias dos Tribunais devem ser pblicas, isto , o pbli-co e a mdia podem ter acesso s audincias do Poder Judicirio. O Parlamento pode estabelecer exce-es a esse direito, casos em que as audincias sero realizadas a portas fechadas, sendo permitido apenas o acesso das pessoas que so partes no processo.

O Cdigo de Procedimento Judi-cial estabelece os casos em que as audincias sero realizadas a portas fechadas.

Acesso Pblico s Reunies do Parlamento

Diferentemente dos outros direi-tos e princpios tratados at agora, o direito de acesso pblico s reunies do Poder Legislativo no garanti-do constitucionalmente. Esse direito est previsto nas leis que regulamen-tam este Poder, como por exemplo, a Lei do Parlamento (The Riksdag Act).

As reunies dos membros do Le-gislativo nas quais as decises polti-cas so tomadas so pblicas. Este princpio muito importante para se garantir a transparncia no processo de tomada de decises. Alm disso, comum que os importantes deba-tes sejam transmitidos pelas rdios e

televises suecas. Em casos excep-cionais esse direito tambm poder ser restringido.

Como dito anteriormente, para se poder acessar um documento ne-cessrio que este seja um documen-to oficial. Um documento ser consi-derado oficial (pblico) se estiver em poder de uma autoridade pblica ou se tiver sido recebido ou elaborado por uma autoridade pblica. Um do-cumento recebido pela autoridade fora do seu local de trabalho, como por exemplo, em casa, tambm considerado um documento pblico. J os documentos em elaborao ou que faam referncia a um assunto em julgamento, enquanto no con-cludos, no so pblicos. Entretan-to, se um documento em elaborao for enviado a uma outra autoridade pblica, tornar-se- um documento pblico mesmo que no esteja com-pleto uma vez que ele passou a ser considerado recebido. Importante destacar que as informaes refe-rentes renda e patrimnio de to-dos os funcionrios pblicos esto disponveis para serem acessados. Esses documentos so publicados nos sites das rgos e entidades do governo.

Aps a solicitao, um documen-to pblico deve ser disponibilizado to logo seja possvel pessoa que deseja v-lo. Esta disponibilizao deve ocorrer no local em que foi so-licitado e sem nenhuma taxa. A par-tir do momento em que um funcio-nrio pblico recebe um pedido de acesso a um documento, este deve parar tudo o que est fazendo para atend-lo. A disponibilizao da in-

Revista da CGU 18

formao, quando possvel, tambm pode ser feita pela Internet ou por telefone. Mediante o pagamento de uma taxa, possvel receber um traslado ou cpia (at 9 folhas de graa; aps, 2 coroas suecas por p-gina; algo em torno de R$ 0,55 por cpia). A solicitao deve ser feita autoridade em poder do documen-to. Caso esta solicitao seja feita autoridade no-competente, h a obrigatoriedade de se encaminhar o pedido para a autoridade correta.

Aqueles que desejarem obter acesso a um documento oficial no precisam indic-lo precisamente. Em contrapartida, as entidades no podem fazer extensivas inquisies a fim de obter o documento para o requerente quando este no puder fornecer mais detalhes sobre o do-cumento solicitado.

A autoridade est proibida de fa-zer perguntas quanto ao motivo pelo qual o interessado deseja fazer uso do material ou sobre sua identidade: o acesso a documentos pblicos totalmente livre. No tocante aos do-cumentos classificados como sigilo-sos, aplicam-se outras regras desde que, por exemplo, a identidade do solicitante seja importante para ava-liar o risco de violao das normas de sigilo. Este tipo de documento, cuja divulgao poderia contrariar interesses pblicos ou privados, no est coberto pelo Princpio do Aces-so Pblico segundo as normas deta-lhadas na Lei do Sigilo.

A Lei do Sigilo estabelece um prazo mximo de 70 anos para que seja mantido um documento sob a

classificao de Secreto. No entanto, se o documento tratar de assuntos militares, esse prazo pode ser pror-rogado indefinidamente, o que j no ocorre no tocante s informa-es sobre as relaes exteriores. Informaes referentes intimidade da pessoa, como a sua ficha mdica, esto submetidas ao sigilo por um prazo que varia entre 50 e 70 anos. J as informaes referentes situa-o financeira dos indivduos esto submetidos a um prazo de sigilo, em mdia, de 20 anos.

Um rgo pblico pode, em de-terminadas circunstncias, ao forne-cer um documento estabelecer cer-tas condies, restringindo o direito do requerente de utilizar as informa-es solicitadas. So as chamadas re-servas (reservations). O rgo pode, por exemplo, proibir o requerente de publicar as informaes ou utiliz-las para outro fim que no o de pes-quisa. Uma reserva nunca pode ser imposta quando a informao for-necida a um outro rgo pblico.

Se informaes sujeitas a sigilo necessitam ser fornecidas ou divul-gadas em um tribunal, esse deve, ge-ralmente, realizar a audincia com as portas fechadas. Neste caso, o dever de sigilo deve ser imposto queles que participarem do ato.

Existe a possibilidade de que, em determinadas situaes, o sigilo seja transferido de um rgo a outro. Assim, o sigilo pode ser transferido para:

- rgos que fiscalizam ou reali-zam auditorias em outros rgos;

- rgos que se ocupam de ma-

Revista da CGU 19

trias relacionadas com as questes disciplinares e afins;

- rgos que desenvolvam ativi-dades de pesquisa;

- rgos que lidam com arquiva-mento; e

- rgos que lidam com negocia-es sindicais.

Os servidores e ex-servidores pblicos devem manter o sigilo das informaes confidencias a que te-nham ou tiveram acesso em razo do desempenho de suas funes. Essa obrigao tambm estendida queles servidores que no possuem vnculo permanente com a Adminis-trao Pblica, como por exemplo, os que esto prestando o servio militar obrigatrio.

mente justificada com base numa lei, seja na Lei do Sigilo ou em alguma outra lei especial. Ademais, a pes-soa deve ser informada de que tem direito a recorrer daquela deciso a um Tribunal Administrativo. Este um direito personalssimo, isto , so-mente a pessoa que est pedindo a informao que pode recorrer.

interessante destacar que no sistema de recursos administrativos o Estado sueco no possui o direi-to de recorrer das decises relativas ao acesso informao. Apenas os particulares podem recorrer. Assim, a partir do momento que a Justia Administrativa concede o acesso ao documento, a Administrao Pbli-ca deve conced-lo, no havendo a possibilidade de interposio de re-curso dessa deciso.

3. Bulgria

A Constituio da Repblica da Bulgria instituiu, nos artigos 39, 40 e 41, os direitos de liberdade de ex-presso, opinio e informao.

O artigo 41, em particular, esta-belece que todos possuem o direito de procurar, obter e disseminar infor-mao. No entanto, esse direito no pode ser exercido em detrimento dos direitos e reputaes dos outros, ou em detrimento da segurana na-cional, ordem pblica, sade pblica e da moralidade. Alm disso, os ci-dados possuem o direito de obter informao dos rgos e agncias estatais sobre qualquer assunto de seu legtimo interesse e desde que no seja uma matria confidencial e que no afete interesse de terceiros.

Essa Lei possui um duplo objetivo: criar oportunidades para

que os cidados e as empresas

tomem decises bem informados e

controlar a efi cincia do Estado.

Quando uma informao for ne-gada, o cidado tem o direito de obter essa deciso por escrito com a devida justificao legal, no prazo mximo de 24 horas. Qualquer limi-tao ao direito de acesso aos docu-mentos oficiais deve ser necessaria-

Revista da CGU 20

A Lei de Acesso Informao Pblica da Bulgria foi publicada no dia 7 de Julho de 2000. Esta a primeira Lei blgara nesse sentido. Antes da adoo dessa lei, os cida-dos s podiam acessar as informa-es dos registros pblicos e aquelas referentes ao meio ambiente. Essa Lei possui um duplo objetivo: criar oportunidades para que os cidados e as empresas tomem decises bem informados e controlar a eficincia do Estado.

De acordo com essa Lei, qual-quer pessoa tem direito de acesso s informaes de seu interesse. Isto significa que os cidados blgaros, estrangeiros e pessoas jurdicas de qualquer nacionalidade possuem o direito de requerer o acesso s infor-maes e todas as autoridades esta-tais, nacionais e locais, so obriga-das a garanti-las. Tambm so obri-gadas a fornecer informaes todas as pessoas que so financiadas pelo oramento estatal.

Devem ser fornecidas quaisquer informaes detidas por instituies estatais, no importando como fo-ram arquivadas, como por exemplo, ordens de ministros e prefeitos, de-cises dos Conselhos Municipais en-tre outros, e inclusive as razes pelas quais aquela deciso foi tomada, as opinies proferidas, os posiciona-mentos, as recomendaes etc. Se for requerido, esse material tambm deve ser disponibilizado.

As solicitaes de acesso infor-mao podem ser feitas de forma oral ou escrita. Solicitaes feitas por meio da Internet tambm so

aceitas. No entanto, diferentemente do que ocorre na Sucia, o solicitan-te da informao precisa se identifi-car e indicar um endereo para cor-respondncia. O solicitante tambm deve informar o modo pelo qual de-seja receber a informao. A pessoa pode:

- receber a informao oralmen-te;

- ver e ler a informao no local onde ela se encontra; ou

- receber um cpia do documen-to com as informaes em papel ou em outra mdia disponvel.

O requerimento de acesso in-formao deve ser respondido no perodo de 14 dias, a contar da re-quisio. Na deciso, devem estar indicados:

- qual parte da informao reque-rida o acesso foi garantido;

- por quanto tempo ela estar disponvel;

- onde a informao requerida pode ser obtida;

- forma de acesso; e- se h alguma despesa.

A informao deve ser garantida por pelo menos 30 dias. O acesso gratuito, mas pode haver algum cus-to em decorrncia do fornecimento de cpias, gravaes etc. possvel que o requerente seja contactado para que especifique melhor a infor-mao requerida nos casos em que o pedido for muito amplo ou que no esteja claro qual a informao desejada.

O prazo de 14 dias pode ser es-tendido caso a quantidade de infor-mao requerida seja muito gran-

Revista da CGU 21

de e caso seja necessrio um prazo maior para selecionar e compilar as informaes. Essa prorrogao no pode ser por mais do que dez dias. Tambm pode haver prorrogao de prazo caso seja necessrio o consen-timento de uma terceira pessoa ou se a informao solicitada estiver em poder de uma outra instituio. Nes-te caso, o prazo pode ser prorroga-do por mais 14 dias.

A recusa de acesso a alguma in-formao oficial deve ser formal. O requerente deve ser notificado por carta registrada ou pessoalmente mediante a oposio de sua assina-tura. Essa notificao de recusa deve conter qual a informao negada, os motivos que justificaram a negativa e para qual instituio e por qual pe-rodo o requerente pode recorrer da deciso.

Os motivos que justificam uma recusa a um requerimento de acesso a informao esto claramente lista-dos na Lei de Acesso Informao Pblica. Uma informao no pode ser negada sob o argumento de que se trata de informao interna, ou de que o documento requisitado no oficial, ou de que a informao no foi processada, etc. De acordo com a Lei, a informao pode ser negada nos seguintes casos:

- quando se tratar de segredo de estado (informao relacionada defesa nacional, poltica externa, segurana interna, condio econ-mica e segurana do transporte a-reo);

- quando se tratar de segredo oficial (h um apndice na Lei indi-cando quais so as informaes que

constituem segredo oficiais, como por exemplo, informaes sobre a sade de uma pessoa, sigilo fiscal, sigilo profissional, etc);

- quando a informao requerida refere-se a um cidado ou pessoa ju-rdica que se ope divulgao;

- quando se tratar de informao solicitada pelo mesmo requerente a menos de seis meses e essa informa-o foi disponibilizada; e

- quando a informao est re-lacionada a preparao de atos das instituies que no possuem signi-ficado em si mesmo e quando pos-

Essa Lei estabelece que o indivduo

tem livre e irrestrito acesso s informaes

pblicas e que esse direito representa um dos princpios

fundamentais entre indivduos e rgos

pblicos.

suam declaraes e recomendaes para conversaes ou negociaes presentes ou futuras.

Em todos os casos de recusa possvel apelar no prazo de 14 dias. A apelao deve ser direcionada

Revista da CGU 22

Corte Regional. Se a recusa provm do Conselho de Ministros ou de ou-tros Ministros, Ministrio ou uma instituio subordinada ao Conselho de Ministros, a apelao deve ser direcionada Suprema Corte Admi-nistrativa. A apelao endereada a uma dessas Cortes pela instituio que negou o acesso informao. Assim, a apelao deve ser encami-nhada ao departamento administra-tivo do rgo ou entidade, indicando contra qual deciso a apelao est sendo proposta e a data da deciso recorrida.

4. Romnia

Na Romnia, a transparncia e o acesso informao esto fundadas em trs instrumentos bsicos:

1 - Livre Acesso Informao P-blica: algumas informaes so con-cedidas de ofcio e outras precisam ser requisitadas, e somente as infor-maes secretas no so fornecidas;

2 - Declaraes de bens dos servi-dores pblicos: ela publicada e h o acompanhamento pelo Instituto Nacional de Integridade; e

3 - Transparncia na tomada de decises do Poder Executivo.

O direito de acesso informao garantido pelo artigo 31 da Consti-tuio Romena. Conforme o dispos-to nesse artigo, as autoridades p-blicas, de acordo com as suas com-petncias, so obrigadas a prover informaes corretas aos cidados sobre assuntos de interesse pessoal ou pblico.

A Lei n 544, de 12 de outubro de 2001, regulamenta o Livre Acesso

s Informaes Pblicas. No primei-ro artigo, essa Lei estabelece que o indivduo tem livre e irrestrito acesso s informaes pblicas e que esse direito representa um dos princpios fundamentais entre indivduos e r-gos pblicos em conformidade com a Constituio Romena e com os do-cumentos internacionais ratificados pelo Parlamento.

Essa Lei determina que todos os rgos pblicos devem estabelecer uma equipe de relaes pblicas ou indicar uma pessoa responsvel por receber o pedido de acesso s infor-maes.

Espera-se que, o mais breve possvel, a Lei brasileira entre em vigor e que ela seja efetivamente

aplicada pela autoridade

pblica, j que a Transparncia

Pblica uma arma fundamental na

luta contra o mal chamado Corrupo.

Adiante, no art. 5, a Lei estabe-lece que os rgos pblicos devem prover, de forma ativa, as seguintes informaes pblicas:

- as normas administrativas de funcionamento da organizao e da entidade pblica;

Revista da CGU 23

- a estrutura da organizao, as atribuies dos departamentos, o perodo de trabalho e de audin-cias;

- o nome completo da diretoria, bem como do pessoal responsvel pela divulgao das informaes p-blicas;

- o endereo e as forma de con-tato com a organizao ou com a entidade pblica;

- as fontes financeiras, o ora-mento e o balano;

- os prprios programas e estra-tgias;

- a lista dos documentos pbli-cos;

- a lista das categorias dos docu-mentos produzidos ou administra-dos;

- os modos para contestar caso o indivduo se sinta lesado no seu direito de acesso s informaes p-blicas.

As informaes pblicas podem ser obtidas de forma oral ou por es-crito. H tambm a possibilidade de se solicitar a informao por meio eletrnico. O requerimento, quando feito por escrito, deve conter o nome da entidade pblica para qual est sendo feito o requerimento, a infor-mao requerida, o nome, sobreno-me e assinatura do requerente, bem como o endereo para o qual a res-posta ser enviada. Dessa forma, ve-rifica-se que o requerimento escrito no poder ser annimo. O tempo para a resposta poder variar, mas no poder exceder o prazo de 30 dias. Caso seja recusado o acesso informao solicitada, o solicitante deve ser notificado dentro de 5 dias contados do recebimento do reque-

rimento. Na notificao devem cons-tar as razes da recusa.

Quando o requerimento for oral, o encarregado dever prestar as in-formaes sobre os meios de se ter acesso quela informao e provi-denci-la sem atraso, caso seja de sua competncia. No estando dis-ponvel no local do pedido, o reque-rente aconselhado a fazer o pedi-do por escrito. As solicitaes orais sero respondidas dentro do menor prazo possvel. Quando a informa-o pblica for requerida por algum meio de imprensa, a resposta deve ser providenciada imediatamente ou num prazo nunca superior a 24 ho-ras.

A princpio, o fornecimento da informao gratuita. No entanto, caso a prestao da informao im-porte na reproduo de documen-tos, o requerente deve arcar com os custos das cpias.

O acesso aos documentos pbli-cos poder ser negado caso o reque-rimento trate de informaes relati-vas aos seguintes assuntos:

- ao campo de defesa nacional, ordem pblica e segurana se, de acordo com a lei, se qualificarem como informaes confidenciais;

- a consultas de autoridades e a respeito de interesses polticos e econmicos da Romnia se, de acor-do com a lei, se qualificarem como informaes confidenciais;

- a informaes de atividades de finanas ou comrcio se, de acordo com a lei, a liberao das informa-es for contrria ao princpio da justa competitividade;

Revista da CGU 24

- a informaes pessoais sob os termos da lei;

- a informaes sobre o proces-so durante as investigaes criminais ou disciplinares caso comprometa o resultado, ou fontes confidenciais sejam reveladas, ou a vida pessoal exposta, ou a integridade corporal e sade ameaadas depois ou durante a investigao;

- a informaes processuais, caso a liberao ocorra em detrimento de um julgamento justo ou dos in-teresses legtimos de qualquer das partes;

- a informaes cuja publicao prejudique as medidas protetoras para menores de idade.

As informaes pessoais sobre um cidado podem se tornar pbli-cas contanto que elas se refiram ao exerccio de um cargo pblico.

A explcita ou silenciosa recusa contrria s disposies da Lei de Acesso Informao pelo funcion-rio designado considerada um in-frao disciplinar. Dentro de 30 dias da notificao, a pessoa lesada po-der reclamar a recusa para o chefe da entidade pblica que deve abrir um procedimento para investigar a reclamao. Caso seja verificada, aps a investigao administrativa, que a reclamao fundamentada, o reclamante receber, num prazo no superior a 15 dias da apresen-tao da reclamao, a informao pblica previamente requisitada e ser informado tambm das sanes disciplinares impostas pessoa jul-gada culpada pela recusa indevida.

Uma pessoa que se considere

privada do seu direito de acesso informao, pode apresentar uma reclamao ao departamento de assuntos contenciosos do Tribunal Administrativo da sua rea residen-cial ou na sede da organizao ou entidade pblica. Caso proceda a reclamao, o Tribunal determinar que o rgo pblico fornea a infor-mao requerida e, caso seja devi-do, o eventual pagamento de danos morais e materiais.

5. Consideraes Finais

Esse artigo teve por objetivo apresentar brevemente as princi-pais regras sobre o Acesso Pblico aos Documentos Oficiais na Sucia, Bulgria e Romnia, visto que possi-velmente o Brasil adotar legislao semelhante.

A adoo de uma Lei nesse sen-tido de fundamental importncia para a preveno e o combate corrupo. Isso se deve ao fato que os cidados e Organizaes No-Governamentais tero o acesso a um nmero de informaes muito maior do que as disponveis atual-mente, contribuindo para a realiza-o de um efetivo controle das aes Estatais. No basta apenas estimular a atuao do controle social, pre-ciso dar meios para que ele possa se desenvolver7.

Percebe-se que uma Lei de Aces-so aos Documentos Oficiais deve prever, no mnimo, quatro pontos para que se torne efetiva:

- ela deve determinar quem o responsvel por fornecer o docu-mento ou a informao;

Revista da CGU 25

1. Este texto foi produzido com base em informaes e dados obtidos em visita tcni-ca Sucia, Romnia e Bulgria no mbito do Projeto EuroBrasil 2000, no perodo de 1 de outubro a 14 de outubro de 2007.

2. Brasil. Ministrio do Planejamento, Or-amento e Gesto. Secretaria de Gesto. Co-misso Europia. Seminrio Brasil-Europa de preveno da corrupo: textos de referncia - tica e transparncia na Administrao Pbli-ca. Fredrik Eriksson. Braslia: MP, 2007. p. 64.

3. O Conselho da Transparncia Pblica e Combate Corrupo, rgo colegiado e consultivo vinculado Controladoria-Geral da Unio, tem a finalidade de sugerir e debater medidas de aperfeioamento dos mtodos e sistemas de controle e incremento da transpa-rncia na gesto da administrao pblica e estratgias de combate corrupo e impu-nidade.

4. A Bulgria e a Romnia entraram ofi-cialmente na Unio Europia em 1 de janeiro de 2007.

5. A Constituio da Sucia composta por quatro estatutos: The Instrument of Go-vernment (que trata dos princpios bsicos de governana e a diviso dos Poderes; The Act of Succession (que trata da sucesso real); The Freedom of Press Act (que trata da liberdade de expresso e acesso informao quando esta impressa); e The Fundamental Law on Freedom of Expression (que trata da liberdade de expresso e informao quando a forma utilizada o rdio, televiso ou outra forma similar).

6. Riksdag a forma como conhecido o Parlamento Sueco.

7. Um outro instrumento fundamental de apoio ao desenvolvimento do controle social o Portal da Transparncia do Governo Federal (www.portaldatransparencia.gov.br).

Notas

- o prazo mximo para a disponi-bilizao do documento solicitado;

- os casos, de forma taxativa, em que o acesso informao pode ser negado; e

- a previso da possibilidade de recurso da deciso denegatria.

Espera-se que, o mais breve pos-svel, a Lei brasileira entre em vigor e que ela seja efetivamente aplicada pela autoridades pblicas j que a Transparncia Pblica uma arma fundamental na luta contra o mal chamado Corrupo. No a nica, mas uma das mais eficientes.

Revista da CGU 26

Introduo

Nos ltimos anos, o sistema de controle da aplicao de recursos p-blicos no Brasil vem se fortalecendo e se consolidando no ordenamento jurdico. Apesar disso, as aes ins-titucionais ligadas ao controle e as anlises sobre o tema vem sendo fo-cadas muito na forma de executar, no vigor das aes e na capacidade dos recursos humanos para produzir os resultados. Na maioria das anli-ses elaboradas, houve sempre a pre-ocupao de quantificar as deman-das e tipificar as aes de controle executadas. Em poucas oportunida-des, analisa-se estrategicamente a questo do ponto de vista de como melhorar a eficincia dos trabalhos e os objetivos a serem alcanados.

Especificamente com a refor-mulao da Controladoria-Geral da Unio (CGU) no incio de 2003, houve grandes avanos em face da vontade poltica1 dos acordos inter-nacionais2 e do clamor da socieda-de. Assim, as questes de controle passaram a trilhar naturalmente um caminho mais adequado de enfoque

As Novas Bases do Controle: Marco Legal e Informatizao

Francisco Carlos da Cruz Silva, Engenheiro graduado pela Universidade Federal da Bahia, Mestre em administrao pela Universidade Federal da Bahia

Analista de Finanas e Controle - Chefe da Controladoria-Regional da Unio no Estado da Bahia

que, com certeza, levar a um novo padro legal e institucional de ampla capacidade de formulao e atuao no controle da aplicao dos recur-sos pblicos.

Atualmente, a CGU integra as funes de ouvidoria, correio, fis-calizao e inteligncia para cumprir a sua misso institucional A moder-nizao e as alteraes ocorridas e em implementao nessa institui-o, que busca se tornar referncia na rea de controle da aplicao de recursos pblicos por meio de trata-tivas com a ONU, evidenciam uma nova forma de posicionamento for-temente calcado no aprimoramento do marco legal e na informatizao.

Nesse momento, como ponto de inflexo dos modelos at ento vigentes no controle interno do go-verno federal, observa-se que tais atributos de consolidao legal e institucional marcaram tambm a modernizao da Receita Federal.

Esse trabalho visa a analisar a questo do controle realizando um

Revista da CGU 27

breve paralelo entre aspectos da ati-vidade da Controladoria-Geral da Unio (Auditoria da Despesa) e a Re-ceita Federal do Brasil (Auditoria da Receita), permitindo assim, entender melhor as novas bases do controle interno (marco legal e informatiza-o) e a necessidade crescente de maior responsabilizao do gestor pblico.

A evoluo dos mecanismos de fiscalizao

At a mudana de poltica ocor-rida com a eleio presidencial de 2002, o controle dos recursos pbli-cos era objeto apenas de segunda importncia no governo. Desde a criao do rgo de Controle Inter-no, que se firmou na base da legis-lao Oramentria e Financeira at a Constituio de 1988, a sua evolu-o no Brasil ocorreu de forma lenta e gradual.

A Constituio de 1988 consoli-dou a necessidade de sistematizao do controle interno (CF 1988, art. 74). A partir de ento, o sistema de controle interno se aparelhou e cres-ceu, porm sempre limitado pela in-sero como uma das secretarias do Ministrio da Fazenda. Esse fato, ao mesmo tempo que permitiu a estru-turao mais orgnica da Secretaria Federal de Controle em 1994, limi-tou em muito as possibilidades de crescimento pela ausncia de auto-nomia do rgo.

Entre 1994 e 2003, as grandes discusses se voltaram sempre em torno da forma e quantidade de aes do rgo de Controle Inter-no. O controle interno teve grandes avanos com a estruturao da Se-cretaria Federal de Controle e o ca-minho na direo de maior autono-mia culminaram com a vinculao Presidncia da Repblica em 2002.

Mesmo com toda essa evoluo, at 2002 havia uma aparente apa-tia decorrente dos condicionantes polticos e legais que silenciosamen-te restringiam o ponto at onde a instituio podia atuar. Ressalte-se que corrupo, nesse perodo, era palavra quase proibida, era caso de polcia. Assim, no se buscava entender o fenmeno como letal estrutura estatal e poltica no pas, consequentemente, reduzia-se o foco de ao a meros preenchimen-tos de formulrios e encaminhamen-tos de processos.

Esse novo dispositivo legal propiciou uma

melhor articulao do Controle Interno com outras funes

indiretamente vinculadas

fi scalizao a cargo do governo Federal.

Revista da CGU 28

A partir de 2003, com a nova base legal na estruturao da Presidn-cia da Repblica (Lei 10683/2003), a CGU passou a acumular avanos crescentes na efetividade das aes. A poltica contra a corrupo passa a ter nfase em medidas preventivas, punitivas, persecutrias e repressivas (SOBRINHO, 2006).

A mudana do foco, que passou a enxergar a corrupo como num patamar no aceitvel, motivou a re-alizao de vrias aes de controle desde o caso emblemtico de Fiscali-zao efetuada no municpio de Por-to Seguro na Bahia at as recentes operaes conjuntas com a Polcia Federal.

Ressalta-se que toda essa nova face do controle interno teve como uma base importante a coragem de enfrentar o problema da corrupo de peito aberto, sem esmorecer com a possibilidade de desprest-gio natural que ocorre quando se tem que enfrentar o problema de tal monta cristalizado na adminis-trao pblica. Ou seja, quando se tem conscincia de que o combate corrupo ir de forma concomitan-te trazer algum prejuzo imagem do governo e de certa forma dificul-tar as bases para mudanas neces-srias.

A elaborao do programa de sorteio pblico, logo em 2003, pos-sibilitou uma reformulao total dos conceitos relacionados efic-cia do nosso trabalho. O programa

viabilizou uma forte aliana com a sociedade pela capilaridade no terri-trio nacional e visibilidade atingida. Como reforo da poltica de incen-tivo ao controle social, passou-se a valorizar em grande medida a in-formao disponvel nos locais sobre a execuo (denncias).

Esse novo enfoque evidenciou claramente que as aes anteriores puramente formais e calcadas em metodologias preponderantemente racionais e cartesianas estavam se mostrando ineficazes. A nova es-tratgia passou a envolver tambm a articulao intensa das vrias ins-tituies incumbidas da tarefa de fiscalizar. Toda essa mudana e os resultados iniciais proporcionaram uma reavaliao interna dos con-ceitos utilizados para mapeamento dos riscos envolvidos e para o plane-jamento da fiscalizao dos gastos pblicos pelo controle interno.

Apesar das dificuldades organi-zacionais e culturais internas, nesse processo de crescimento, construiu-se, passo-a-passo, as novas bases de uma instituio que ganhou rapida-mente reconhecimento e respaldo popular para atuar.

De forma aparentemente contr-ria s previses de desgaste e apesar dos escndalos que permearam o governo nos ltimos anos, o comba-te consistente da corrupo, efetiva-do com outras instituies como a Polcia Federal e Ministrio Pblico, foi, juntamente com as polticas so-

Revista da CGU 29

cais implementadas, com certeza, determinante para alicerar a reelei-o do governo em outubro de 2006 e para manter a expectativa positiva por parte da sociedade, ao contrrio das possveis previses, quanto s aes que passaram a fazer parte do cotidiano.

O aprimoramento do marco legal.

Nos ltimos anos, a CGU vem realizando incessantemente alte-raes no marco legal que lhe per-mita desenvolver a rdua tarefa de controlar a aplicao dos recursos federais. Em 2003, a publicao da Lei 10683/2003, trouxe grandes mu-danas quando definiu competn-cias antes sem cobertura expressa por nenhum rgo Oficial. A es-

truturao por meio da referida lei permitiu a consolidao de uma nova face do controle interno, trans-cendendo os artigos constitucionais meramente aplicados matria e a Lei 10180/2001, mas perfazendo uma interpretao integrada da CF. Esse novo dispositivo legal propiciou uma melhor articulao do Controle Interno com outras funes indire-tamente vinculadas fiscalizao a cargo do governo Federal, tais como funes essenciais justia (polcia) e ao interesse pblico (Ministrio Pblico). Assim, a nova formulao jurdica sedimentou a idia de uma instituio voltada ao combate corrupo no pas.

Ressalte-se que o Estado bra-sileiro j buscava mecanismos de preveno e combate ao crime de lavagem de dinheiro com a vigncia da Lei n. 9.613, de 3 de maro de 1998, que tipificou o crime de lava-gem de dinheiro e criou o Conselho de Controle de Atividades Financei-ras (COAF).

Nas reunies da Estratgia Na-cional de Combate Lavagem de Dinheiro e Recuperao de Ativos (ENCLA, posteriormente a sigla foi alterada para ENCCLA, incorporan-do o combate Corrupo), a partir de 2003 com a participao da CGU, apontou-se uma experincia indita de articulao entre os diversos r-gos do Estado para o estabeleci-mento de uma poltica pblica de combate ao crime de lavagem de dinheiro, corrupo e, em sentido mais amplo, ao crime organizado no Brasil.

Vrias instituies de governo seguiram

o caminho de informatizao

intensiva ou esto nessa rota por conta da disponibilidade

de tecnologias, da reduo dos

custos e da evidente melhora dos resultados.

Revista da CGU 30

A interao institucional com os demais rgos mostrou-se nos l-timos anos extremamente eficien-te para concentrar a sinergia nas aes e vencer obstculos comuns. A atuao integrada com a Polcia Federal, Ministrio Pblico e outras instituies governamentais d uma demonstrao de que possvel re-sultados nunca antes vistos. Nesse aspecto, pode-se falar que foi em-blemtica a articulao consegui-da no caso da fiscalizao de Porto Seguro na Bahia. Ao longo de todo esse tempo, enquanto se articulava com outros rgos, a CGU induzia naturalmente sada da inrcia e a busca do resultado comum em prol da sociedade. Ao mesmo tempo que se projetam aes articuladas na fis-calizao, cria-se continuamente o ambiente propcio para novas parce-rias por meios de aes de preven-o.

Atuando na ENCCLA, surgiram novas tarefas e desafios para a CGU. O prprio ritmo das aes da CGU que estavam em curso j delineavam vrias limitaes em termos da legis-lao vigente: Problemas relaciona-dos competncia, ao sigilo fiscal e sigilo bancrio e limitaes em ter-mos de acesso a documentos. Mes-mo em reas na qual havia teorica-mente uma previso legal de acesso informao, h vrias situaes de limitao ao controle. Toda essa si-tuao e a discusso naquele frum tm resultado em estabelecimento de estratgias de modificao do marco legal, fixando-se metas e res-ponsabilidades entre as instituies.

As alteraes legais caminham

em direo ao aprimoramento e sem dvidas traro grande contri-buio para o aperfeioamento da base legal para a ao da CGU. Por exemplo, as mudanas introduzidas pelo novo Decreto 6170/2007 sobre transferncias voluntrias (conv-nios, contratos de repasse e termos de cooperao) so, sem dvida, um grande avano que somente foi pos-svel com base na experincia dos casos prticos resultantes das aes de controle das quais se destaca o programa de sorteio de municpios e aes integradas com outros r-gos.

Apesar disso, preciso ainda avaliar e entender a posio da le-gislao de controle quando compa-radas a legislao da rea tributria. Dvidas que surgem so: As metas fixadas na ENCLA so suficientes? preciso estabelecer um calendrio prprio de metas e outras bases para mudanas institucionais? preciso reavaliar o foco das alteraes le-gais? De certo precisamos entender que em muitas questes a legislao na rea de controle mais insipien-te que a legislao tributria e isso precisa ser entendido e modificado, alm do que h muito espao para informatizao dos processos.

A fora da informatizao.

No de hoje que se vem perse-guindo a necessidade de informati-zao do Governo. A Administrao na rea privada d o tom dessa nova era que altera as relaes comerciais, institucionais e sociais a cada ano. Muitos autores j apontam a neces-sidade da administrao pblica in-

Revista da CGU 31

troduzir fortemente a tecnologia de informao (TI) em seus processos antes mesmo dos recursos mais pre-cisos e eficazes de gerenciar grandes quantidades de dados. Isso fato anteriormente aos padres, sistemas e velocidades eficientes de disponi-bilizao e manipulao de infor-maes de massa, como as dispon-veis atualmente, via Internet. Vrias instituies de governo seguiram o caminho de informatizao inten-siva ou esto nessa rota por conta da disponibilidade de tecnologias, da reduo dos custos e da evidente melhora dos resultados.

No caso da CGU, o processo de informatizao, passou a ganhar mais fora com a constituio de setor especializado e contratao de servidores com formao especfica. Tal iniciativa abriu as portas para um novo momento da instituio. Por fora da necessidade institucional e dos desafios impostos pelo cotidia-no, os mtodos anteriores informais vo aos poucos sendo direcionados para solues tcnicas e compatveis com os requisitos necessrios ao tra-tamento das informaes e proble-mas existentes.

Nessa perspectiva, alm das ne-cessidades que vo se consubstan-ciando na prpria lgica do trabalho por demandas dos setores tcnicos da CGU, h novos projetos que de-correm dos consensos que resultam tambm da participao da CGU na ENCCLA e outros fruns de discus-so.

Alm da perspectiva de novos sistemas, a crescente estruturao do parque tecnolgico est possibi-litando um grande avano que eleva tambm consideravelmente a quali-dade dos trabalhos e a eficincia dos resultados. Esse , sem dvida, um ciclo virtuoso que ainda ir produzir grandes melhorias institucionais.

Vislumbra-se que o prximo pas-so a ser dado em termos de TI est no campo da integrao de sistemas. A integrao pode ser entendida sob dois enfoques. O primeiro, no campo das parcerias com outras instituies incumbidas direta ou indiretamente com o controle de recursos pbli-cos. Nesse caso, incluem-se todas

Do ponto de vista do marco legal, considerando a

legalizao efetivada no Cdigo Tributrio,

a evoluo da Receita Federal

pode ser entendida como bastante

independente da vontade do prprio

rgo.

Revista da CGU 32

as instituies que so responsveis por informaes, resultados e dados utilizados para a fiscalizao: Minis-trio Pblico, Tribunais de Contas, assim como parceiras com Secreta-rias de Fazenda, Juntas Comerciais e etc. O segundo enfoque, no campo do acesso e trnsito de informaes com as unidades jurisdicionadas, as entidades e gestores fiscalizados, elevando a presena do controle por meio de uma mais atuao sistem-tica. Em ambos os casos, as iniciati-vas devem viabilizar aes cada vez mais integradas aos sistemas da ins-tituio.

O paradigma da Receita Federal

Nesse estudo, a Receita Federal foi escolhida como referncia por estar evidente que exerce funo essencial ao pas, atua exercendo a funo fiscal do estado e contempla os dois parmetros de nossa compa-rao: marco legal e informatizao.

Inicialmente devemos perceber que estabelecida historicamente na competncia do estado para arreca-dar tributos, o caminho da Receita Federal no ocorreu com a mesma lgica que est seguindo o controle interno. No incio os coletores (anti-gos fiscais de tributos) atuavam com supremacia do poder estatal, mas a base legal era muito insipiente. O trabalho era mais da fora e do po-der do estado do que da estrutura e da base legal.

A formulao do Cdigo Tribut-rio de 1964 introduziu no ordena-mento jurdico o conceito de supre-

macia do fisco sobre todas as demais reas do governo que foi, tambm, cristalizado na Constituio. Com a importncia natural concedida pe-los governantes e polticos vidos por arrecadar mais, existia sempre o consenso nas questes relacionadas a arrecadao e ao poder necessrio para execut-la. Assim, foram cria-dos diversos normativos e fundos que permitiram a Receita Federal de-senvolver uma gigantesca estrutura de arrecadao.

O natural fortalecimento e a enor-me base de arrecadao, incluindo pessoas fsicas e jurdicas, implicou a utilizao de estratgia de infor-matizao, visando a melhorar cada vez mais a eficcia da ao. Recen-temente, como mais uma demons-trao de fortalecimento e coeso da rea tributria foi estabelecida a Receita Federal do Brasil que passou a incorporar, alm da receita federal tradicional, a receita previdenciria tambm.

Do ponto de vista do marco legal, considerando a legalizao efetivada no Cdigo Tributrio, a evoluo da Receita Federal pode ser entendida como bastante independente da vontade do prprio rgo. Desde muito tempo atrs, a apropriao legal de impostos j era marca con-tempornea dos Estados modernos. Essa apropriao sempre foi funda-mentada na necessidade de orga-nizao estatal, na supremacia do estado, na soberania e em razes de estado.

A consolidao do Cdigo Tribu-trio e legislao no Brasil determina

Revista da CGU 33

uma nova base para os processo e procedimentos do rgo Arrecada-dor. As figuras do sujeito passivo, do sujeito ativo e poder dever do rgo tributrio ganham conotao incontestvel no meio jurdico. No h o que se discutir quando se trata de arrecadao essencial para sobre-vivncia do Estado. Essa prioridade no campo das receitas tributrias induzem naturalmente a se pensar, apesar de no ser correto, que a su-pervalorizao da funo do Estado de arrecadar produz desenvolvimen-to no pas independente da capaci-dade de gerenciar, controlar e apli-car o produto da arrecadao nos programas essenciais de governo.

Apesar disso, nessa linha de en-tendimento, o rgo cresceu e o processo de informatizao foi pra-ticamente pioneiro. A Receita Fede-ral h muitos anos vem investindo fortemente na informatizao dos processo de trabalho. Tal informati-zao rendeu Receita Federal o re-conhecimento por toda a sociedade e pelas demais instituies estatais.

A elevao do interesse na auditoria da despesa.

A despeito do estado atual de entendimento sobre o assunto (au-ditoria de despesa x auditoria de re-ceita), importante uma reavaliao de conceitos e prioridades para a nao. A elevao do interesse pelo controle da despesa diante da crise tica evidenciada pela intensificao da fiscalizao dos gastos pblicos nos faz intuitivamente olhar para a Receita Federal como padro.

Preliminarmente, no caso da Au-ditoria da Despesa Pblica, impor-tante evidenciar a curiosa permissivi-dade embutida nos padres de con-trole (legislao e sistemas) ao con-trrio do que ocorre na Auditoria da Receita Pblica que impe padres rgidos de responsabilizao.

A responsabilizao do gestor p-blico (accountability) tem sido vista como necessria e muito ligada ao trao social vigente, porm sempre fundamental para o sucesso do pro-cesso de controle na aplicao dos recursos pblicos. Apesar disso, no se tem dado importncia suficiente necessidade de elevao do rigor na obrigao do gestor pblico de prestar contas, aumentando o grau de responsabilidade do gestor indi-vidual e institucional.

Apesar de explcito na legislao, o papel de controlar a atuao do gestor pblico muito complicada na prtica, na medida em que cabe sempre ao fiscal a cabal comprova-o, o levantamento de informaes e evidncias para consubstanciar, o que na maioria das vezes est bvio: a irresponsabilidade do agente.

O mesmo no ocorre na com-parao com a atuao da Receita Federal sobre o sujeito passivo (contribuinte) na qual cabe ao con-tribuinte todas as obrigaes legais e responsabilidades, inclusive, levan-tamento de todos os elementos de comprovao que atuou de forma legal e compatvel com padres nor-mativos definidos pelo rgo arre-cadador.

Revista da CGU 34

Diante dessas diferenas resultan-tes da comparao, entende-se que imprescindvel uma mudana na abordagem na auditoria da despesa pblica.

No quadro 1 a seguir, demons-tra-se de forma simplificada um bre-ve paralelo entre situaes que tm abordagem completamente diferen-te quando tratadas sob o enfoque da Auditoria de Despesa versus o enfoque da Auditoria da Receita.

Dessa rpida comparao, fica evidente a necessidade de focar as alteraes do marco legal e da infor-matizao em curso na CGU, com base em uma verdadeira reconstru-o da atividade de Auditoria de Despesa Pblica no seio da socieda-de erguendo e reformando os con-

ceitos, especialmente, quanto res-ponsabilizao do gestor pblico.

No caso do sucesso da Receita no cumprimento de sua misso institu-cional, fica claro que a base de infor-matizao francamente alicerada numa legislao que transfere toda

Item comparado Auditoria da Despesa Pblica Auditoria da Receita Pblica

Sujeito Passivo Gestor Pblico Contribuinte

Sujeito AtivoPoder pblico e a sociedade (controle social)

Poder Pblico

Norma que autoriza a atividade

Constituio Federal e legislao: leis ordinrias, decretos e etc.

Constituio Federal e Legislao: Cdigo tributrio (Lei complementar), Lei Ordinrias

Interesse social envolvido Muito grande, diretoGrande, Indireto, Relativo e limitado

Periodicidade de reavaliao da legislao visando fechar brechas

Sem periodiciade definidaH histrico de alteraes no mnimo Anualmente.

Poder normativo sobre o sujeito passivo

Muito limitado Bastante abrangente e completo

Acesso sigilosSem acesso definido. Limitadssimo (somente casos especias em processos prprios)

Fiscal. Acesso outros sigilos crescentemente extendido.

Forma preponderante de fiscalizao

Visita regular in loco e operaes especiais

Sistemas informatizados e declarao do sujeito passivo

Fora da legislao base na sociedade

Em construo, ainda muito frgil no seio social

Muito forte e consolidado no seio social

Informatizao Insipiente e em construo intensiva

Prestao de contas legalAnual, extraordinria e meramente formal

Em muitos casos j mensal e transcende a mera formalidade

Estrutura para recuperao dos passivos

No existe rgo especfico. A AGU firmou termo de cooperao com a CGU. Somente nas aes que cumprem todo o rito administrativo ocorre a solicitao de ressarcimento.

A receita possui normalmente uma Procuradoria especfica que trata da recuperao dos passivos.

Quadro 1 Breve comparao auditoria da despesa versus auditoria da receita

Revista da CGU 35

responsabilidade para o contribuin-te, libera acesso aos sistemas e s informaes e prov meios efetivos de responsabilizao, facilitando e tornando mais eficaz a atuao da auditoria.

Consideraes Finais

No caso da Auditoria da Despesa, apesar de as mudanas apontarem para uma situao mais confortvel, torna-se fundamental que o proces-so de informatizao e alteraes do marco legal em curso compreendam esses determinantes, invertendo as posies no que diz respeito s obri-gaes de comprovar entre a audi-tor e auditado, viabilizando, assim, maior efetividade da atuao.

Tal alterao de posies, no en-tanto, somente seria possvel com a construo de um novo conceito de gestor pblico como sujeito passivo efetivamente responsvel pela apli-cao do recurso pblico. Tal con-ceito deveria vir aliado disponibili-zao de meios eficazes para que o mesmo possa efetuar a prestao de contas similarmente como ocorre na Receita por declarao sob condi-o de posterior reviso pelos rgo de fiscalizao.

Essa nossa concepo teria que ser acompanhada com uma pro-funda alterao da legislao de responsabilizao do gestor nas si-tuaes na qual a sua declarao foi feita de forma irregular, carateri-zando a m-f. Possivelmente, seria

necessria tambm a criao de um cadastro nacional de gestor pblico que acumulasse as informaes re-ferentes as prticas do sujeito como gestor pblico.

Ampliar o poder normativo do rgo fiscalizador da despesa tam-bm se faz importante, visto que, para permitir uma atuao mais consistente, como ocorre na recei-ta, so necessrios constantes apri-moramentos da legislao. Nesse aspecto, o fechamento de brechas e a administrao das ocorrncias a cada exerccio permitiram fixar no-vas bases. Assim, no que a compe-tncia normativa seja possvel, a ins-tituio deve exercer a sua funo, buscando a atualizao constante.

Alm de tudo isso, fica claro que com os recursos de informtica existentes atualmente inadmiss-vel que preponderantemente a vi-sita in loco seja, ainda, a principal alternativa de atuao no caso da Auditoria da Despesa. No caso das transferncias voluntrias, o Decre-to 6170/2007 viabilizar grandes inovaes nessa rea, porm en-tendemos que ainda h um enorme campo para avanos nesse sentido. Nesse caso, bem como de outras verbas pblicas, os sistemas de in-formao devero privilegiar a aqui-sio de dados e informaes a dis-tncia, alm dos cruzamentos ne-cessrios que permitam concentrar esforos em inteligncia, elevando significativamente o potencial de ao de controle.

Revista da CGU 36

Referncias bibliogrficas

ABRUCIO, Fernando Luiz. O impacto ge-rencial na Administrao Pblica: Um breve es-tudo sobre a experincia internacional recente, Cadernos ENAP N 10, Braslia,1997.

BRESSER PEREIRA. Reforma do Estado para a cidadania A Reforma Gerencial brasi-leira na perspectiva institucional, ENAP, Edito-ra 34, Braslia-DF, 1998.

CAMPOS, Ana Maria. Accountability: quando poderemos traduzi-la?, Revista de Ad-ministrao Pblica, Rio de janeiro, FGV, 24(2), fev./abr./1990.

CUNILL GRAU, N. C. A rearticulao das relaes Estado-sociedade: em busca de novos significados, Revista do Servio Pblico, Ano 47, 120(1):113-137, Jan./Abr. 1996.

CGU, Dados e informaes histricas no site institucional da Controladoria-Geral da Unio. http://www.cgu.gov.br/.2007.

DINIZ, ELI. Em busca de novo paradigma: A Reforma do Estado no Brasil dos anos 90, in: Crise, Reforma do Estado e Governabilidade, Eli Diniz, Rio de janeiro, Editora Fundao Ge-tlio Vargas. 1997.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 9a Edio, So Paulo, Atlas, 1998.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Cidado e sua defesa. A Res pblica e sua defesa, Tra-balho apresentado no Seminrio Internacional - Sociedade e a Reforma do Estado, So Paulo, 26 a 28 de Maro,1998a.

EDELMAN, Hugo e APARCIO, Rafael El Control Interno em las empresas del Estado, 2a Ed. Montevideo, Programa Nacional de Desburocratization, 104p, 1992.

ENAP/MARE Histrico das Reformas Ad-ministrativas no Brasil e tendncias e inova-es em nvel internacional (perspectivas do governo Fernando Henrique Cardoso), Centro de Documentao, Informao e Difuso Gra-ciliano Ramos, Braslia-DF, 1995.

FURTADO, Lucas Rocha. A comunidade Internacional e a Corrupo transnacional: razes para combater a corrupo. Revista da CGU, Ano I, N 1. 2006.

KLITGAARD, Robert E. A corrupo sob controle, traduo de Otvio Alves Velho, Rio de Janeiro, Editora Jorge Zahar, p.9-10, 1994.

LOUREIRO, Maria Rita e FINGERMANN, Henrique Mudanas na Relao pblico-pri-vado e a problemtica do controle social: Al-gumas reflexes sobre a situao Brasileira in: Parceria Pblico/Privado- Cooperao Finan-ceira e Organizacional entre o Setor Privado e as administraes Pblicas Locais. Lodovici, E., Bernareggi, G., Fingerman, H. (org). Vol. I, Sumus Editora, So Paulo, 1992.

MARTINS, Humberto Falco Burocracia e a revoluo gerencial - a persistncia da dico-tomia entre poltica e administrao. Revista do Servio Pblico, Ano 48, 1:43-79, Jan./Abr. 1997.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Adminis-trativo Brasileiro, 20a Edio, Atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho, Malheiros Editores, So paulo, 569-627, 1995.

NASSUNO, Marianne Organizao dos usurios: participao na gesto e controle das organizaes sociais. Revista do Servio Pblico, Ano 48, 1:43-79, jan./abr. 1997.

NOGUEIRA, Marco Aurlio. A crise da gesto pblica: Do reformismo quantitativo a um caminho qualitativo de reforma do Estado, Cadernos Fundap, 25:6-25, 1997.

ODONNELL, Guilhermo. Poliarquias e a (in)efetividade da lei na Amrica Latina, Novos Estudos CEBRAP, 51:37-61, Jul.,1998.

ODONNELL, Guilhermo. Accountabili-ty horizontal e novas poliarquias, Lua Nova, 44:26-54, 1998a.

OSBORNE, David. e GAEBLER, Therborn. Reinventando o Governo: Como o Esprito em-preendedor est Transformando o Setor Pbli-co. Braslia. MH Comunicao. 1995.

PIMENTA, Carlos Csar. A Reforma Geren-cial do Estado brasileiro no contexto das gran-des tendncias mundiais, Revista de Adminis-trao Pblica, Rio de Janeiro, 32(5):173-199. Set./Out., 1998.

PINHEIRO, Paulo Srgio e VIEIRA, Oscar Vilhena Prefcio: Corrupo, a morte anun-ciada dos governos in: Itlia: Operao mos limpas / E no Brasil? Quando? Jos Luiz Del Roio, traduo: Anzio de Oliveira, So Paulo, Editora cone, p9-19, 1993.

Revista da CGU 37

NOTAS1 No Artigo possvel Evitar a Corrupo, publicado na Revista da CGU, Ano I, Dezembro de 2006, O Ministro Jorge Hage faz uma larga explanao das conquistas e perspectivas na atuao da CGU no combate a corrupo, demonstrando a enorme vontade poltica para tonar o rgo mais eficaz.

2 As principais convenes internacionais que versam sobre corrupo: Conveno da Organizao das Naes Unidas (ONU) - Conveno das Naes Unidas contra a corrupo, adotada pela Assemblia-Geral das Naes Unidas.

Conveno da Organizao dos Estados Americanos (OEA) - Conveno interamericana contra a corrupo.

Conveno da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmicos (OCDE) - Conveno sobre o combate da corrupo de funcionrios pblicos estrangeiros em transaes comerciais internacionais.

PINHO, Jos Antnio Gomes de. Reforma do Aparelho do Estado: Limites do gerencialis-mo frente ao patrimonialismo, Organizaes e Sociedade, Escola de Administrao da UFBA, 5(12)59-79, Maio./Agosto, 1998.

PUTNAM, Robert D. Comunidade e De-mocracia: A experincia da Itlia moderna, Traduo de: Making Democracy work: Civic traditions in moden Italy (Princeton University Press, 1993), por: Luiz Alberto Monjardim. Rio de Janeiro, Editora Fundao Getlio Vargas, 1996.

RECEITA FEDERAL, Dados e informaes no site institucional da Receita Federal do Bra-sil http://www. receita.fazenda.gov.br/.

RIBEIRO, Sheila Maria Reis. Controle inter-no e paradigma gerencial, Texto para Discus-so no 17, Braslia: MARE/ENAP, 1997.

BALB, Ronald da Silva. Uma longa histria de corrupo: dos anes s sanguessugas. Re-vista da CGU, Ano I, N 1. 2006.

SATO, Cludio Seiji. Utilizando a internet na Administrao Pblica, Textos para discus-so no 22, Braslia, MARE/ENAP, Dez/1997.

SANTOS, Luiz Alberto dos e CARDOSO, Regina Luna dos Santos. Avaliao de Desem-penho da Ao Governamental no Brasil: Pro-blemas e Perspectivas, Trabalho apresentado e vencedor do 1 Lugar no XV Concurso de Ensayos del CLAD Control y Evaluacin del Desempeo Gubernamental, Caracas, 2001

SHERPED, Geofrey e VALENCIA, Sofia. Modernizando a Administrao Pblica na Amrica Latina: problemas comuns, sem solu-es fceis, Revista do Servio Pblico, Ano 47, 120(3):101-128, Set-Dez/ 1996.

SOBRINHO, Jorge Hage. possvel evitar a corrupo? Revista da CGU, Ano I, N 1. 2006.

VIEGAS, Waldyr. Controle administrativo e controle social Analogias, contrastes e pa-ralogismos, Cadernos de Administrao, Ano II, no 6, Departamento de Administrao da Universidade de Braslia, Braslia-DF, Out./Dez. 1996.

Revista da CGU 38

1 - Introduo

Escndalos envolvendo grandes corporaes nas ltimas dcadas proporcionaram uma maior relevn-cia para uma prtica organizacional conhecida como gerenciamento de riscos de negcios (business risk ma-nagement). Casos como o colapso do banco Ingls Barings em 1995, cau-sado por uma ao isolada de um de seus funcionrios que perdeu US$ 1.4 bi apostando em contratos futuros e, mais recentemente, as fraudes cont-beis do grupo Enron, em 2001, segui-da pela dissoluo da famosa firma de auditoria Arthur Andersen, em 2002, por acobertar as operaes fraudulen-tas do grupo, levaram governos a im-por a adoo, por parte das empresas, de modelos de controles internos e ge-renciamento de riscos mais efetivos e integrados aos processos da organiza-o como um todo. Exemplos incluem a Lei do Sarbanes-Oxley em 2002 nos EUA, e o Turnbull Report em 1999 na Inglaterra.

Gerenciamento de Riscos em Organizaes Pblicas: uma prtica efetiva para controle preventivo e melhoria dos gastos pblicos no Brasil?

Sergio Nogueira Seabra, Engenheiro, Mestre em Administrao Publica e Poltica Publica, Doutorando em Administrao pela Universidade de Bath, Inglaterra. Analista de Finanas e Controle, Secretaria Federal

de Controle, Controladoria Geral da Unio.

Desde ento, prticas de gerencia-mento de potenciais eventos que im-punham riscos ao alcance dos objeti-vos da empresa ficaram cada vez mais integradas aos controles internos e aos processos estratgicos das empresas (COSO, 2004). A tradicional funo de auditoria interna passou a ter suas ati-vidades ampliadas para avaliar e opi-nar sobre a adequao dos processos de controles da gesto no que tange identificao, avaliao e ao contro-le dos riscos que ameaam o alcance eficiente dos objetivos da organizao como um todo. Boa organizao passou a ser sinnimo de bom sis-tema de gerenciamento de riscos (Po-wer, 2004).

Assim como nas organizaes pri-vadas, as organizaes pblicas esto tambm, ou talvez at mais, sujeitas a eventos que podem afetar o alcance efetivo e eficiente dos seus objetivos, tais como: fraude, desvios, corrupo, ineficiente aplicao de recursos pbli-cos etc.

Revista da CGU 39

Todas as organizaes esto ex-postas a riscos. Portanto, o gerencia-mento de riscos significa administrar essa exposio, de forma a conduzir os riscos a um nvel aceitvel (HM Tre-asury 2004). Seguindo esse princpio, governos de vrios pases desenvolvi-dos vm adotando medidas visando implementao de prticas de ges-to de riscos, similares aos modelos desenvolvidos no setor privado, nas suas organizaes pblicas. Na Ingla-terra, por exemplo, o governo central publicou em 2001 a estratgia de gesto de riscos a ser adotada nas organizaes pblicas, popularmen-te conhecido como orange book. A presso pela efetiva adoo das prticas de gerenciamento de riscos proposta pelo governo foi refora-da em posterior auditoria realizada pelo National Audit Office (entidade suprema de auditoria britnica), que avaliou o nvel de implementao dessas prticas nas organizaes go-vernamentais e recomendou uma s-rie de medidas visando plena ado-o de prticas pelos departamentos governamentais (NAO 2004).

No Brasil, apesar dos freqen-tes escndalos envolvendo fraudes e desvio de recursos pblicos (e.g. escndalo dos vampiros, escndalo dos sanguessugas, para ficar apenas nos mais recentes) e dos contunden-tes relatrios de auditorias da Con-troladoria-Geral da Unio - CGU e do Tribunal de Contas da Unio TCU, que revelaram ndices relativamen-te altos de aplicao ineficiente dos recursos descentralizados aos muni-cpios para implementao de pro-gramas pblicos federais, a prtica sistemtica de gerenciamento de ris-cos por parte dos rgos e entidades governamentais ainda novidade.

Nesse cenrio, fundamental que se discutam as seguintes questes: (i) at que ponto a adoo de pr-ticas correntes de gerenciamento de riscos da organizao factvel nas organizaes pblicas brasileiras, em especial nos ministrios e secretarias do governo federal responsveis pela formulao, implantao, execuo e acompanhamento dos progra-mas pblicos federais?; (ii) at que ponto a adoo dessas prticas desejvel nas organizaes pblicas brasileiras, tanto do ponto de vista da legislao em vigor, quanto do benefcio potencial de contribuio para um controle preventivo mais efetivo, reduzindo fraudes, desvios e, conseqentemente, melhorando a qualidade dos gastos pblicos?; e (iii) quais os efeitos colaterais decorren-tes da adoo de prticas de gesto de riscos nas organizaes pblicas? Em outras palavras, quais os riscos do gerenciamento de riscos?

Em geral, modelos de gerenciamento de riscos propem prticas voltadas

para apoiar decises no que concerne identifi cao dos

riscos.

Revista da CGU 40

Definidas as perguntas chaves acer-ca da implantao do gerenciamento de riscos nas organizaes pblicas, a seguir passaremos a respond-las uma a uma.

2 Viabilidade da aplicao de prticas de gesto de ris-cos nas organizaes pbli-cas brasileiras

O princpio norteador da adoo de prticas de gerenciamento de riscos o de que todas as organizaes, se-jam elas voltadas para o lucro ou no, lidam com incertezas que representam riscos ao pleno alcance dos seus obje-tivos (COSO, 2004). Exemplos de riscos abundam e incluem eventos que vo desde fraudes, desvios de recursos, conluio de fornecedores em operaes de compras/licitaes, at a perda de possveis oportunidades que emanam do contexto externo das organizaes. Gerenciamento de riscos nas organiza-es consiste, portanto, em prticas gerenciais voltadas para ajudar as or-ganizaes a lidarem com incertezas inerentes s suas operaes e seus riscos associados, aumentando, dessa forma, sua capacidade de agregar va-lor por meio de suas operaes (ibid).

Em geral, modelos de gerenciamen-to de riscos propem prticas voltadas para apoiar decises no que concerne identificao dos riscos, avaliao dos seus impactos e probabilidades de ocorrncia, e a forma como a organi-zao ir responder a esses potenciais riscos, seja controlando, afastando ou transferindo a terceiros (e.g segurado-ras). Nos modelos de gerenciamento de riscos de negcios, essas prticas devem estar incorporadas nas rotinas

de controle interno da gesto e alinha-das a estratgias da organizao como um todo.

Diferenas entre o contexto de em-presas pblicas e privadas so bastante evidentes e esto bem documentadas na literatura sobre o tema (c.f Rainey, 1997). Essas diferenas levam facil-mente um experiente e atento profis-sional do setor pblico a questionar a aplicabilidade dos correntes modelos de gerenciamento de riscos de neg-cios para organizaes do setor pbli-co. Evidentemente, tais diferenas no se aplicam nos casos das empresas pblicas e sociedades de economia mista que operam como organizaes privadas na comercializao de bens e servio para o mercado (e.g Banco do Brasil, Petrobras etc.). Para essas orga-nizaes, gerenciamento de riscos de negcios j prtica corriqueira em suas operaes.

Entretanto, nos casos dos minist-rios e das secretarias nacionais (Ad-ministrao Direta ou Centralizada), cuja principal misso a formulao e implementao de programas e po-lticas pblicas, muitas vezes de forma descentralizada, a adoo do modelo de gerenciamento de riscos de neg-cios pode ser considerada, a princpio, como no realista.

Com efeito, pelo menos trs carac-

tersticas encontradas nas abordagens de gerenciamento de riscos de neg-cios so estranhas s operaes dos rgos integrantes da Administrao Direta Federal, notadamente: foco em empreendimentos ou centro de lu-cros como unidade de anlise; riscos so concebidos em termos de even-

Revista da CGU 41

tos que afetam valores adicionados aos acionistas; e decises estratgicas que afetam os riscos so tomadas iso-ladamente pela prpria organizao e mantidas sigilosas para assegurar con-fidencialidade comercial (Hood e Ro-thstein, 2000). De que forma, portan-to, abordagens de gerenciamento de riscos de negcios podem ser aplicadas s organizaes pblicas no Brasil?

Adaptando-se o modelo proposto por Hood e Rothstein (2000) poss-vel identificar equivalncias que per-mitem aplicar o modelo de gerencia-mento de riscos de negcio ao caso especfico das organizaes pblicas brasileiras, especialmente os minist-rios, secretarias e seus departamen-tos subordinados (tabela 1).

Tabela 1 Adaptando modelos genricos de gerenciamento de riscos ao caso dos rgos da administrao direta do Governo Federal Brasileiro

Gerenciamento de riscos de negcios no setor privado

Possvel equivalncia com o geren-ciamento de riscos em departa-mentos do setor pblico no Brasil

Fococentro de lucro ou empre-endimentos

Programas finalsticos e/ou ad-ministrativos contidos na LOA ou PPA

ObjetivoValores dos acionistas (sha-reholders) ou proprietrios

Objetivo dos programas

Abordagem

Abordagem de gerencia-mento de riscos como mo-delos heursticos voltados para ajudar a estratgia cor-porativa, dentro de um re-gime de confidencialidade comercial.

Processo de gerenciamento de riscos em mltiplos nveis envol-vendo interao e regime regula-trio com todas as organizaes envolvidas na implementao do programa, tais como outros minis-trios e entidades nos municpios responsveis pela implementao.

Adaptado de Hood e Rothstein (2000)

Foco. Modelos de gerenciamento de riscos no setor privado tendem a focar nos eventos que imponham potencias riscos a determinados centro de lucros ou empreendimentos (Hood e Rothstein, 2000). No caso dos ministrios e das se-cretarias do governo federal, esses mo-delos poderiam ser facilmente aplicados usando-se os programas contidos no oramento de forma anloga aos cen-tros de lucros ou empreendimentos. Dessa forma, o gerenciamento de riscos focaria nos eventos que imponham ris-cos aos programas do oramento, sejam finalsticos ou administrativos.

Objetivo. O objetivo final de em-presas privadas agregar valor a seus acionistas (shareholders) ou proprie-trios. Sendo assim, obviamente, a adoo de prticas de gerenciamen-to de riscos tem como objetivo mini-mizar a possibilidade ou impacto de eventos que causem perdas a seus acionistas ou proprietrios. O obje-tivo de criar valor aos acionistas das organizaes do setor privado, tem sido freqentemente equiparado, no caso de organizaes pblicas, ao de criar valor pblico (Moore,

Revista da CGU 42

1995) ou criar valor que os cidados valorizam (Hood e Rothstein, 2000, citando Barzelay e Armajani, 1992). Em sistemas de democracia repre-sentativa, como no caso do Brasil, existe a presuno de que as po-lticas governamentais, traduzidas em forma de programas pblicos votados e aprovados no legislativo, representam os interesses dos ci-dados. Dessa forma, modelos ge-nricos de gerenciamento de riscos podem ser aplicados, por analogia, aos rgos da Administrao Direta do governo federal brasileiro, igua-lando o objetivo de agregar valores aos acionistas com o objetivo de al-canar os objetivos dos programas pblicos, traduzindo-se em agregar valores pblicos.

Abordagem. Uma das grandes difi-

culdades de se aplicar modelos gen-ricos de gerenciamento de riscos em rgos governamentais que o alcan-ce dos seus objetivos depende de uma

rede de organizaes trabalhando em cooperao. Assim, o alcance dos ob-jetivos depende no s de como um rgo gerencia os riscos de um particu-lar programa, mas tambm como ou-tras organizaes envolvidas na execu-o do programa tambm gerenciam seus riscos. Portanto, gerenciar riscos em rgos pblicos envolve frequen-temente a integrao e a regulao do gerenciamento de riscos de outras organizaes envolvidas no processo. Por exemplo, no incio do Programa Carto Alimentao, que distribua rendas para famlias pobres por meio de descentralizao de verbas federais para os municpios, o governo federal teve que regular no sentido de que esses dispusessem de mecanismos de controle social que garantisse o rece-bimento da bolsa pelo pblico alvo do programa.

3 - Beneficio da adoo de prticas de gerenciamento de riscos nas organizaes pblicas brasileiras.

Na seo anterior verificamos que o modelo corrente de gerenciamento de riscos de negcio pode ser facil-mente adaptado para o caso especfi-co dos ministrios e secretarias do go-verno federal. A questo que se levan-ta agora at que ponto desejvel que esses rgos adotem prticas de gerenciamento de riscos integradas gesto estratgica de suas operaes. Em um pas onde a maioria dos pro-cedimentos administrativos regulada por meio de legislao (princpio da legalidade do Direito Administrativo), a resposta a essa pergunta requer no s um anlise dos potenciais benef-cios advindos de sua implementao,

Adaptando-se o modelo proposto por Hood e Rothstein (2000) possvel identifi car equivalncias que permitem aplicar

o modelo de gerenciamento de

riscos.

Revista da CGU 43

mas tambm uma anlise de sua ade-quao ao ordenamento jurdico em vigor no Pas.

Comeando pelo ordenamento jur-dico, o artigo 87, inciso I, da Constitui-o Federal de 1988 dispe que com-pete ao Ministro de Estado ...exercer a orientao, coordenao e supervi-so dos rgos da Administrao Fe-deral em sua rea de competncia. Os objetivos dessa superviso foram defi-nidos no Decreto Lei 200/1967, ainda em vigor, e inclui:

Assegurar a observncia da legis-lao Federal;

Promover a execuo dos progra-mas

Fiscalizar a aplicao e utilizao de dinheiros, valores e bens pblicos.

Interpretando esses dois disposi-tivos jurdicos, conclui-se que res-ponsabilidade do Ministro a execuo dos objetivos colimados e assegurar a observncia da legislao. Devido in-troduo do princpio da eficincia na Administrao Pblica, por meio da Emenda Constitucional 19/1998, pode-se inferir ainda que esses obje-tivos devam ser alcanados no s no aspecto legal, mas tambm minimi-zando seus custos e maximizando seus resultados.

Uma forma de cumprir com essa responsabilidade seria a adoo de prticas de gerenciamento de riscos capazes de identificar, avaliar, mitigar os riscos ao atendimento eficiente e regular dos objetivos das unidades vinculadas pasta, bem como atribuir responsabilidades (ou accountability) para cada risco identificado. Portanto,

do ponto de vista do ordenamento ju-rdico hoje em vigor no Brasil, prticas de gerenciamento de riscos nas orga-nizaes pblicas so no s viveis, mas, tambm, desejveis.

Entre os principais benefcios da adoo de prticas de gerenciamen-to de riscos nas organizaes pblicas destacam-se: melhoria do controle preventivo, resultando em melhor qualidade dos gastos pblicos; maior e melhor responsabilizao, ou accoun-tability, em relao ao alcance dos ob-jetivos finalsticos e das operaes ad-ministrativas; e maior estmulo ino-vao e ao empreendedorismo sadio por parte dos gestores pblicos.

Beneficio 1. Melhor controle preventivo.

Controles, em geral, podem ser classificados como a priori (ou pre-ventivos), voltados para limitar a pos-sibilidade de acontecer um resultado indesejado, ou a posteriori, voltados para verificar a ocorrncia, ou no, de resultados indesejveis. Ambos tm sua importncia e so desejveis em qualquer sistema organizacional. O controle preventivo ganha, entretanto, uma especial relevncia para o caso da administrao pblica no Brasil, tendo em vista a baixa eficcia e alto custo das aes destinadas a recuperar os recursos desviados. Exemplo que se tornou clssico na administrao p-blica brasileira foi o caso dos desvios de recursos pblicos na construo da sede do Tribunal Regional do Trabalho em So Paulo, sob a ento gesto do Juiz Nicolau dos Santos Neto. Do total desviado, cerca de US$ 100 milhes, apenas US$ 830 mil haviam sido re-

Revista da CGU 44

patriados ate 2002. Nos ltimos sete anos as multas aplicadas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) atingiram cerca de R$3,3 bilhes e a estimativa do Tribunal de que apenas 1% des-se total retorne aos cofres pblicos (O Globo, 03/06/2007).

Modelos de gerenciamento de riscos so, por natureza, mecanismos de con-trole preventivos. Esses modelos envol-vem, em geral, um conjunto de prticas e