4.1 Riscos de desastres e mudança climática · neladas de dióxido de carbono, sendo que 35% delas correspondiam ao transporte, 34% à industria, 10% ao consumo próprio do setor

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Sustentabilidade Urbana na América Latina e Caribe

4. Os desafios Urbanos na ALCO crescimento urbano acelerado na ALC se reflete em uma série de desafios enfrentados pelas cidades da região para garantir sua susten-tabilidade nos próximos anos. Esses desafios podem ser organizados em três grandes grupos: i) risco de desastres e mudança climática, ii) desenvolvimento urbano integral, e iii) gestão fiscal, governança e transparência. Na maioria dos casos, estas áreas se inter-relacionam e as decisões tomadas em uma delas afetarão as demais. Por isso, é difícil estabelecer um canal de transmissão em uma só direção.

4.1 Riscos de desastres e mudança climática

Devido às características do desenvolvimento urbano na ALC, a sustentabilidade ambiental urbana tem duas grandes áreas de in-tervenção: i) a gestão de risco de desastres e a vulnerabilidade às mudanças do clima, e ii) a redução das emissões de gases do efeito estufa (GEE).

Riscos de desastres e vulnerabilidade às mudanças do climaMuitos países da ALC terão um aumento da população urbana nos próximos anos, o que significará um aumento da vulnerabilidade como resultado de processos deficientes do planejamento urbano e do uso abusivo dos recursos ambientais. Apenas se forem incor-porados ao planejamento critérios de prevenção do risco prove-niente de fenômenos naturais, que levem em conta as causas da vulnerabilidade, será possível um verdadeiro processo de urbani-zação equilibrado que contribua para o desenvolvimento sustentá-vel e que não intensifique a vulnerabilidade da população.

Os desastres desencadeados por fenômenos naturais têm efeitos cada vez mais devastadores, na perspectiva do desenvolvimento social e econômico da maioria dos países da ALC. De 1970 a 2008, as catástrofes na região afetaram aproximadamente 4,5 milhões de pessoas por ano e resultaram em uma média anual de 6.800 mortos, além dos danos materiais que têm um valor estimado de US$120 bilhões (Emdat,s/f). Entre estes danos econômicos, US$100 bilhões correspondem a eventos hidrometeorológicos (inundações, secas, deslizamentos causados por chuvas, etc) e US$20 bilhões a even-tos geofísicos (terremotos, tsunamis, erupções vulcânicas, etc.).

A mudança climática modificará as variações de temperatura, pre-cipitação e vento, as quais podem causar, entre outras conse- quências, maiores variações na intensidade e frequência dos eventos

10

Liderando o Desenvolvimento Sustentável das Cidades

hidrometeorológicos, aumento do nível do mar, variações na dis-ponibilidade de água, incremento da frequência e intensidade das inundações, redução da produtividade de cultivos e ampliação da incidência de doenças transmitidas por vetores. Em muitos casos, a mudança climática resultará em uma pressão maior sobre popu-lações vulneráveis, as quais têm menor capacidade de adaptação às mudanças.

Nas cidades que possuem uma infraestrutura inadequada ou que são construídas em zonas vulneráveis, as chuvas intensas e tormen-tas tropicais causam inundações e deslizamentos de terra. O risco de inundações surge não apenas devido a chuvas intensas e pro-longadas, mas também devido ao aumento do nível do mar e às mudanças na vazão dos rios, causados, por exemplo, pelo degelo das calotas polares (Satterthwaite et al., 2007). Se não forem toma-das medidas preventivas de mitigação, a fim de reduzir os efeitos dos eventos extremos nas próximas décadas, estes custos podem chegar a até US$250 bilhões no ano de 2100 (Samaniego, 2009).

As mudanças do clima podem gerar novas ameaças, tais como as relacionadas ao aumento do nível do mar, que põe em risco a infra-estrutura costeira. Sendo que, 50% das cidades latino-americanas com mais de 5 milhões de habitantes estão localizadas nas zonas costeiras de baixa elevação8. Além disso, o aumento do nível do mar pode resultar na salinização de aquíferos costeiros, o que afe-taria negativamente a qualidade das águas subterrâneas. Por outro lado, as cidades localizadas em áreas de maior altitude são vulne-ráveis a modificações na disponibilidade de água, causadas pela deterioração dos ecossistemas de pântanos, entre outras razões.

Emissões de GEE nas cidadesOs centros urbanos são responsáveis pela maior parte das emis-sões de GEE devido ao uso de combustíveis fósseis9, tanto de forma direta (principalmente na indústria e no transporte urbano) quanto indireta (geração de eletricidade ou transporte de merca-dorias). Por outro lado, as emissões de GEE provenientes dos resí-duos e processos industriais também estão fortemente vinculadas ao meio urbano.

8 De acordo com Dasgupta et al. (2007), se o nível do mar subisse 1 metro, o dano causado à ALC seria de aproxima-damente 0,54% do PIB regional; se subir 3 metros, chegaria a 1,35% do PIB regional.

9 Em relação às emissões causadas pelos usos de combustíveis fósseis, em 2008 a ALC alcançou 1.480 milhões de to-neladas de dióxido de carbono, sendo que 35% delas correspondiam ao transporte, 34% à industria, 10% ao consumo próprio do setor de energia, 11% ao setor residencial e os 10% restantes aos outros setores (IEA, 2010).

11


O setor de transporte se sobressai por sua importância. Sua con-tribuição de 35% das emissões ligadas ao uso de combustíveis é a porcentagem mais alta quando comparada com outras regiões do mundo. As altas taxas de motorização, a rápida urbanização, a lenta renovação da frota de veículos e os padrões relativamente baixos nas economias de combustíveis fizeram com que as emis-sões de dióxido de carbono provenientes do setor de transporte na ALC tenham aumentado, durante a última década, a uma taxa maior que a de qualquer outro setor consumidor de energia. O transporte por rodovias é responsável por 92% das emissões de GEE do setor de transporte na região e, aproximadamente, a me-tade dessas emissões vem do transporte de passageiros e a outra metade da distribuição de carga.

O setor de água e resíduos também ocupa uma posição prepon-derante nas emissões urbanas de GEE, principalmente devido ao metano produzido pelos resíduos sólidos e líquidos, e pela utiliza-ção da energia produzida pelo setor. Especialmente, as emissões de metano em aterros sanitários estão aumentando rapidamente na região, visto que se está produzindo mais resíduos como re-sultado de rendas maiores e da falta de regulamentações para o tratamento adequado.

4.2 Desenvolvimento urbano integral

Para alcançar uma visão global do desenvolvimento urbano na ALC, faz-se necessário considerar os fatores que caracterizam as cidades da região. Esta seção apresenta as características urbanas consideradas prioritárias para que se alcance a sustentabilidade do desenvolvimento urbano no médio e longo prazo.

Desigualdade, informalidade, desemprego e competitividadeA ALC é a região com maior desigualdade do mundo e suas cida-des não são diferentes.

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Gráfico 3. Coeficiente Gini para um grupo de cidades selecionadas da ALC

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Fonte:Nações Unidas-Hábitat (2008).

A falta de equidade urbana regional é superior à registrada em algumas nações em desenvolvimento da Ásia e África. Além disso, os resultados positivos observados no crescimento do PIB per ca-pita nos últimos anos não resultaram em uma diminuição da desi-gualdade urbana na mesma magnitude, problema que até mesmo aumentou em certos casos.

Algumas cidades latino-americanas têm um coeficiente Gini supe-rior a 0,6, um valor considerado alto pelos padrões internacionais. O Gráfico 3 mostra que neste grupo estão São Paulo, Rio de Janei-ro, Belo Horizonte, Fortaleza, Brasília, Goiânia e Bogotá.

Estas desigualdades regionais na renda urbana são resultado, em parte, da incapacidade dos aparelhos produtivos em gerar os em-pregos necessários que absorvam a crescente população, o que resultou em elevadas taxas de desemprego e informalidade na região. Apesar do bom desempenho econômico da América La-tina nos primeiros anos do século XXI, em 2007 ainda havia altas taxas de desemprego urbano em São Paulo (10,3%), Buenos Ai-res (10,6%), Bogotá (9,1%), San José (10,2%), Porto Alegre (9,6%), Montevidéu (10,6%), Quito (10,1%) e La Paz (9,5%) (ver gráfico 4).

Uma característica importante do emprego na ALC é a alta taxa de informalidade. O estudo de Perry et al. (2007) estima que o emprego informal nas zonas urbanas da região chegue a 57%, e

13


explica que há dois grupos, com uma diferença considerável en-tre os países: o grupo dos trabalhadores independentes informais, correspondente a 24% do total do emprego urbano; e um segun-do grupo, o dos trabalhadores informais assalariados, que corres-pondem a 33% do emprego total urbano e mais da metade de todo o trabalho informal. A elaboração adequada de estratégias de sustentabilidade urbana na região deve levar em conta essas condições do mercado de trabalho.

Por outro lado, o impacto entre a oferta de emprego e o aumento da produtividade das pequenas e médias empresas (PME) loca-lizadas em uma cidade começa a ser considerado como um dos principais aspectos para o desenvolvimento urbano. Vale destacar que, entre os fatores tradicionalmente considerados para analisar a competitividade de uma cidade, estão a infraestrutura e as comu-nicações, os recursos naturais, a qualidade dos recursos humanos, a qualidade de vida e a sofisticação do empresariado local.

Gráfico 4. Taxa de desemprego urbano nas cidades latino- americanas selecionadas, 2007 (Porcentagens).

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Fonte: Nações Unidas-Hábitat (2010)

Segurança e convivência cidadãOs índices de criminalidade da ALC estão entre os mais altos do mundo. Atrás apenas do Sul e Oeste da África, a ALC registra a maior taxa de homicídios por 100.000 habitantes, de tal forma que triplicou a média mundial em 2007. O problema não é homogê-neo, pois há muita variabilidade. El Salvador, Honduras e Jamaica possuem as mais altas taxas de homicídio, enquanto Argentina, Chile e Uruguai ficam bem abaixo da média.

14


As cidades da ALC contribuem, em grande medida, para as taxas regionais de criminalidade. Em um quadro elaborado pela organi-zação civil mexicana Conselho Cidadão para a Segurança Pública e Justiça Penal, em 2010, entre as 10 cidades com mais homicídios no mundo, 9 são latino-americanas: Ciudad Juárez, San Pedro Sula, Caracas, Chihuahua, Tegucigalpa, Guatemala, Mazatlán, Culiacán e Medellín, juntamente com a cidade de Kandahar no Afeganistão (ver gráfico 5).

As altas taxas de criminalidade ameaçam o bem-estar dos cida-dãos, especialmente da população mais pobre, já que são um obstáculo ao desenvolvimento em múltiplas dimensões: elevam os custos econômicos dos indivíduos e das empresas, inibem a pos-sibilidade de um clima propício para os negócios e para a convi-vência pacífica de uma sociedade democrática, destroem o capital social virtuoso e, em certas ocasiões, fomentam economias para-lelas, próprias do crime organizado, o que corrói a confiança das instituições, especialmente das encarregadas de cuidar dos direi-tos e deveres dos indivíduos. Todos estes fatores relacionados aos crimes tornam as cidades latino-americanas menos competitivas e aumentam sua vulnerabilidade social.

A segurança cidadã é, atualmente, um dos fatores que mais in-fluenciam a qualidade de vida e sustentabilidade nas cidades. Questionários realizados em 15 países da região indicam que cer-ca de 40% dos residentes das principais cidades foram vítimas de algum crime nos últimos 12 meses. Este é um importante desafio para a ALC, pois a falta de segurança e a percepção da insegu-rança pelos habitantes10 impactam negativamente e deterioram o ambiente para os investimentos e negócios.

Água, esgotamento sanitário e gestão dos resíduosEmbora tenha aumentado o número de áreas atendidas com ser-viços de água potável, esgoto e eletricidade na região, certos gru-pos da população urbana permanecem excluídos. Quando anali-samos o acesso a esses serviços pelos dois quintos mais ricos em comparação aos dois quintos mais pobres nas áreas urbanas, po-demos verificar a grande segmentação existente nas cidades lati-no-americanas, com diferenças bem acentuadas em certos países. Nos casos mais críticos, constata-se que, em relação ao saneamen-to básico, a diferença na cobertura regional chega a 17,8%. Essa

10 A falta de segurança é considerada como o problema mais importante da região, de acordo com várias pesquisas regionais: Latinobarometro, FLACSO e LAPOP.

15


diferença chega a 30% na Argentina, Brasil, El Salvador, Honduras, México, Peru e Uruguai (Cristini et al., 2008).

Várias vezes esses serviços sofrem interrupções: ou a água que che-ga que chega aos usuários não tem pressão o bastante ou não é suficientemente potável. A má qualidade do serviço e as estruturas tarifárias inadequadas levam os grandes usuários industriais a fazer pressão por fontes de abastecimento alternativas, o que afeta os níveis dos aquíferos.

Em relação ao esgotamento sanitário, um dos serviços mais precá-rios, vemos que 10 países apresentam uma cobertura menor que 50%. A falta de cobertura se concentra nas áreas urbanas de menor renda, com diferenças de quase 18 pontos entre os dois quintos mais ricos e os dois quintos mais pobres. As famílias de menor ren-da têm suas necessidades atendidas por meio de latrinas, fossas negras e outros recursos de baixo nível sanitário.

A prestação destes serviços é feita, na maioria das vezes, por em-presas estatais com sérias dificuldades financeiras e de gestão, que impedem o fornecimento de serviços adequados e com custos efi-cientes. Os níveis de água não contabilizados nos sistemas supe-ram os 50% na maioria das grandes cidades. Por outro lado, há inúmeros casos de desperdício de água, resultado da má gestão da demanda, incluindo desde a falta de medição até as estruturas tarifárias inadequadas.

A principal limitação sobre os resíduos sólidos urbanos é a inade-quada disposição final, pois, como pode ser visto no quadro 1, ape-nas 55% dos resíduos gerados recebe o tratamento final adequado em aterros sanitários. O restante dos resíduos é jogado em lixões a céu aberto, não controlados, ou em corpos hídricos. São vários os impactos ambientais negativos relacionados com um inapropriado tratamento final do lixo e raramente essas consequências são con-sideradas na hora de decidir onde investir. O crescimento popula-cional e econômico da região está levando o sistema de disposição final à beira de um colapso em várias capitais, onde não há mais es-paço disponível para expandir ou construir aterros sanitários. O tra-tamento e a disposição desses resíduos, em volume cada vez maior, constituem o grande desafio para a região nas próximas décadas.11

O outro grande problema urbano-ambienta, relacionado aos resí-duos, diz respeito aos lançamentos de efluentes industriais nos cor-

11 A média regional da geração atual de resíduos sólidos está em 0,63 Kg/habitante/ano, enquanto nos países desen-volvidos estes valores estão estabilizados em um nível maior do que o dobro deste valor.

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pos hídricos. Várias são as cidades da ALC em que os rios principais alcançaram níveis extremos de poluição, ao ponto de ter a utilização restringida de forma absoluta e de seus fluxos terem ficado sem vida.

Quadro 1. Geração per capita de resíduos, porcentagem de coleta e de resíduos sólidos urbanos dispostos na ALC, 2010 (continuação)

País

Geração per capita de resíduos na ALC

(kg/hab/dia)Porcentagem de cobertura do serviço de

coletaa

Porcentagem de resíduos sólidos

urbanos dispostos

RSD RSU Aterro sanitário

Forma não controladab

México 0,58 0,94 93,2 65,6 34,4

Panamá 0,55 1,22 84,9 41,7 58,3

Paraguai 0,69 0,94 57 36,4 63,6

Peru 0,47 0,75 84 43,5 56,5

Uruguai 0,75 1,08 98 3,8 96,2

Venezuela 0,65 0,86 100 12,9 87,1

Média da América Latina

0,63 0,91 86 55,2 44,8

Fonte: BID-OPS-A-ID IS (2010)Notas: a Porcentagem de cobertura do serviçoe de coleta, de acordo com o tamanho da populaçãob Incluindo aterros controlados e a céu aberto, queima a céu aberto, corpos hídricos e alimento para animais. RSD: Resíduos Sólídos Domiciliares. RSU: Resíduos Sólidos Urbanos.

Planejamento urbanoO rápido e ineficiente crescimento das cidades nas últimas déca-das impactou de forma significativa seu meio ambiente físico. A falta de planejamento e/ou a inadequada fiscalização das normas existentes geraram uma ocupação desordenada e padrões irracio-nais do uso do solo, o que contribui para um número excessivo de deslocamentos internos e congestionamentos urbanos. A expan-são continua acelerada, consumindo recursos naturais, invadindo áreas protegidas e vulneráveis e zonas de uso agrícola. A ocupa-ção sem controle adequado de terras ou áreas expostas a riscos ambientais contribui para o aumento do dano causado pelos de-sastres naturais. Isso amplia os impactos das inundações, furacões e terremotos que costumam afetar a população mais pobre.

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Gráfico 6. População urbana que vive em assentamentos informais na ALC. (Porcentagens)

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ALC

Fonte: Nações Unidas-Hábitat (2008)

Um reflexo dos problemas relacionados ao planejamento urbano na ALC é a proliferação de assentamentos informais nas diversas cidades. Conforme mencionado, aproximadamente 27% da popu-lação urbana da região vivem em bairros irregulares. Esse indica-dor é bastante heterogêneo entre os países (ver o gráfico 6). En-quanto o Brasil e o México têm 54% da população urbana da ALC, os dois países concentram o maior número de residentes urbanos vivendo em assentamentos informais: cerca de 45 milhões de ha-bitantes no Brasil e 12 milhões no México, representando 48% do total regional.

A população residente nas áreas informais é mais vulnerável a pro-blemas de saúde e fenômenos naturais associados às más condi-ções de saneamento ambiental às quais estão expostos. Por isso, o planejamento urbano é um instrumento fundamental para desen-volver cidades harmoniosas, que sejam eficientes no uso do solo urbano, contribuam para melhorar a qualidade de vida da popula-ção, disciplinem as atividades e facilitem os deslocamentos casa--trabalho. O planejamento urbano deve superar a simplicidade de um exercício técnico para converter-se em uma tarefa de grande alcance, que envolva os ativos tangíveis e intangíveis de uma cida-de. Este processo deve responder à desigualdade e a segmenta-ção crescente e deve contemplar a expansão metropolitana ou a consolidação da cidade-região que caracterizou o desenvolvimen-to urbano recente (Nações Unidas-Hábitat, 2008).

18


Sistemas de transporteO transporte é um componente fundamental da sustentabilidade das cidades. A infraestrutura do transporte urbano da ALC enfren-ta um nível de demanda excessivo, o qual, na maioria dos casos, ultrapassa suas capacidades.

Em alguns casos, essa infraestrutura está pouco desenvolvida e é necessário planejar seu crescimento. Mas, por outro lado, aumentar a capacidade desta estrutura geralmente envolve um alto custo para a sociedade quando se trata de ambientes urbanos já consolidados.

O rápido crescimento da frota de veículos particulares (processo de motorização) é uma causa direta dos problemas de congestio-namento, poluição e acidentes de trânsito evidenciados nas cida-des da ALC. O fenômeno da motorização pode ser explicado por uma combinação de fatores: o aumento do PIB per capita, uma tendência decrescente no preço dos automóveis, a má qualidade do transporte público, os padrões de desenvolvimento das áreas suburbanas e os altos níveis de subvenção dos combustíveis. Se as atuais tendências forem mantidas, é provável que, em 2030, a re-gião alcance o nível europeu de motorização dos anos 60, mas com o agravante que superará a Europa daquela época, e até mesmo a Europa atual, em relação ao número de regiões metropolitanas com mais de 5 milhões de habitantes (Schipper et al., 2009).

Os congestionamentos afetam negativamente não apenas a viabi-lidade econômica das cidades, mas também aprofundam as desi-gualdades sociais, pois impactam principalmente os mais pobres, aqueles que costumam morar mais longe dos locais de trabalho e sofrem mais atrasos nos trajetos. E embora a crescente motoriza-ção ocorra, majoritariamente, devido à presença de novos carros adquiridos pelos segmentos da sociedade com maiores rendas, o congestionamento afeta mais drasticamente os usuários do trans-porte público, que compartilham a mesma estrutura que o trans-porte individual.

Juntamente com a motorização e o congestionamento, surgem também os problemas de segurança viária e poluição ambiental. O aumento no tráfego fez crescer os níveis de acidentes viários no mundo, a ponto de a Organização Mundial de Saúde (OMS), clas-sificá-lo como uma epidemia global. As cidades da ALC também sofrem com este fenômeno, registrando níveis de acidentes supe-riores à média observada nas cidades dos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

19


A deficiência do transporte urbano também está relacionada com o estado de conservação da infraestrutura existente. O Observatório da Mobilidade Urbana da Corporação Andina de Fomento (CAF) concluiu que, apesar da oferta de vias poder ser classificada como ampla na maioria das áreas metropolitanas estudadas, sua quali-dade é bastante precária. Essa situação pode ser explicada pelos elevados custos de manutenção diante das limitações de verba existentes na maioria dos casos. Em relação à mobilidade média nas áreas metropolitanas da ALC, uma comparação com outras re-giões do mundo nos permitiu detectar que ela é significativamente inferior à das cidades dos países desenvolvidos.12

EnergiaQuanto ao acesso à energia elétrica, de acordo com a Organização Latino-americana de Energia (Olade, 2010), pelo menos 38 milhões de pessoas na ALC estão desassistidas, 73% delas são pobres. En-quanto alguns países possuem um alto grau de eletrificação (su-perior a 99%), outros têm que fazer um grande esforço para que sua população tenha acesso à eletricidade, tanto em áreas urbanas quanto rurais (CEPAL, 2010b). Este é o caso, por exemplo, de Bo-lívia, Haiti e Nicarágua, cujas taxas de cobertura deste serviço são de 69%, 34% e 63%, respectivamente. Além disso, deve-se pres-tar especial atenção à população urbano-marginal, para que esta possa também contar com um serviço sustentável de eletricidade.

Em relação ao meio ambiente, um dos efeitos mais visíveis ligados ao consumo energético nas cidades são os pontos negativos do consumo massivo de combustíveis fósseis, usados na geração de eletricidade13. O impacto relacionado ao consumo de combustí-veis de baixa qualidade, tanto fora14 quanto dentro15 das casas, também tem um papel importantesobre ambiente das cidades, uma vez que geram efeitos não desejados, em razão da superex-ploração de recursos naturais locais para satisfazer as necessidades energéticas.16

12 Este índice de mobilidade (número de viagens/habitante/dia) está diretamente relacionado aos níveis de atividade econômica nos centros urbanos,e também com a qualidade, eficiência, segurança e acessibilidade de um sistema de transporte (infraestrutura e serviços) que permita o desenvolvimento destas atividades.

13 Mediante o uso de combustíveis fósseis, o setor energético contribui de forma relevante para a emissão de GEE; além de liberar óxidos de nitrogênio (NOx), óxidos de enxofre (SOx), compostos orgânicos voláteis (VOC) e material particulado respirável (menores que 10 microns- PM10), de acordo com a qualidade do combustível.

14 Um bom exemplo desta inter-relação é o caso da má qualidade do ar nas cidades do sul do Chile devido à com-bustão de biomassa para calefação.

15 As famílias com poucos recursos costumam utilizar sistemas poluentes para a calefação das suas residências ou para preparar seus alimentos (lenha ou querosene).

16 Um exemplo é o caso do Haiti, que tem uma alta taxa de desmatamento devido, em parte, ao uso indiscriminado de lenha para fins energéticos.

20


A energia não é necessária apenas para garantir a qualidade de vida da população nas cidades, também é um fator de economia. Por isso, a eficiência energética (EE) é tão importante para reduzir o gasto mensal em eletricidade e combustível das casas e indústrias, ao mesmo tempo em que contribui para reduzir os GEE, notada-mente nos casos em que a energia é obtida através da utilização de combustíveis fósseis. Os estudos financiados pelo Banco Inte-ramericano de Desenvolvimento (BID) mostram que, com pouco investimento, é possível economizar de 15% a 20% de energia na ALC, especialmente em iluminação e refrigeração.

Outras medidas que contribuem para a sustentabilidade energé-tica incluem o uso de energias renováveis (ER). Desde que sejam economicamente viáveis, estes sistemas possibilitam a redução da dependência dos combustíveis fósseis. Assim, as casas, os comér-cios e a indústria podem abastecer a si mesmos e, eventualmente, vender o excesso de energia de volta para a rede.17

O planejamento de uma cidade é a chave para a definição da de-manda e oferta energética. As normas urbanas regulam aspectos como a altura das construções e o grau de sombra permitido, o que impacta na demanda energética dos edifícios. Por outro lado, o planejamento urbano definirá a quantidade de espaços verdes por área da cidade, uma ferramenta que serve para mitigar os efei-tos próprios das cidades, como as ilhas de calor.18

4.3 Gestão fiscal, governabilidade e transparência

As cidades da ALC enfrentam o desafio de gerar os recursos e ter as instituições necessárias para satisfazer as demandas dos cida-dãos por bens públicos. Nas últimas duas décadas, foram execu-tados projetos de descentralização que transferiram competências do governo central para as administrações locais.

Assim, a sustentabilidade urbana está estreitamente ligada à con-solidação da situação fiscal dos municípios e ao fortalecimento de suas instituições.

17 A fim de alcançar este objetivo, faz-se necessário uma legislação energética adequada que permita a compra e venda de pequenas quantidades de energia, como em Barbados e Mexicali (México).

18 As ilhas de calor dentro das cidades aumentam a curva de calor em relação ao tempo, o que impacta a demanda por refrigeração.

21


Gestão fiscalA solidez fiscal dos governos das cidades é uma condição neces-sária para a qualidade de vida urbana. Na maioria dos países da região, os governos municipais são responsáveis pela prestação de grande parte dos serviços urbanos locais. No entanto, a maioria dos municípios depende de transferências nacionais e não utilizam de forma adequada suas próprias fontes de renda, motivo pelo qual necessitam de recursos para investimentos. Em média, o grau de dependência dos governos locais latino-americanos em relação às transferências efetuadas pelo governo central chega atualmente a 59%, embora esse valor varie de acordo com as funções transfe-ridas e os acertos institucionais existentes.

A região registra profundas assimetrias na capacidade de gestão dos governos locais. Por um lado, existem grandes metrópoles com melhor capacidade institucional, por outro há cidades de peque-no e médio porte com um fraco desempenho. Na grande maioria dos casos, as bases tributárias são débeis e exploradas de forma inapropriada, o que não ajuda na geração de recursos próprios ne-cessários para atender, de forma adequada, às competências des-centralizadas e os novos desafios impostos pela urbanização e pela mudança climática. Analisando um dado número de cidades lati-no-americanas, Cristini et al. (2008) observaram uma grande dispa-ridade nas receitas fiscais totais, em termos per capita e de moeda homogênea (ver gráfico 7). O baixo nível de receita própria muni-cipal traduz-se em uma excessiva dependência das transferências advindas do governo central (desequilíbrios verticais) e grandes diferenças entre as cidades com uma maior base econômica e as com menor base econômica (desequilíbrios horizontais).

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Gráfico 7. Renda anual por habitante nas cidades latino- americanas selecionadas, 2006. (Em dólares dos EUA, corrigidos pela PPA).

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Fonte: Cristini et al. (2008)

Ao analisar a informação sobre os gastos, Cristine et al. (2008) ob-servaram uma grande heterogeneidade na amostra empregada. No gráfico 8, pode-se ver que Buenos Aires, México D.F. e Bogotá são as cidades que têm os maiores gastos por habitante, enquanto o Panamá, Lima, Santa Cruz e Santo Domingo são as cidades com menores gastos.

Gráfico 8. Gasto anual por habitante nas cidades latino-americana selecionadas, 2006. (Em dólares dos EUA, corrigidos pela PPA).

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3000

2500

2000

1500

1000

500

0


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Ao analisarmos a composição dos gastos, se observam outros de-talhes interessantes. Em países tradicionalmente centralistas, como o Chile e El Salvador, as cidades têm quase exclusivamente gastos correntes. Logo, nas cidades brasileiras e argentinas os gastos cor-rentes chegam a 80%, o mesmo ocorre no Panamá, Santo Domin-go e México D.F. Por fim, os maiores gastos de capital são vistos em Guaiaquil, Santa Cruz e Bogotá (ver gráfico 9).

Gráfico 9. Gastos correntes em relação aos gastos de capital em cidades latino-americanas selecionadas, 2006. (Porcentagens do gasto total)

Gastos correntes Gastos de capital

100

80

60

40

20

0

Sant

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Governabilidade e transparênciaOs problemas de gestão das administrações municipais são ge-neralizados e incluem a deficiência dos sistemas financeiros e ad-ministrativos internos, a ausência de controles efetivos sobre os serviços públicos e a escassa capacidade de planejamento. Além disso, nos aglomerados metropolitanos ou conurbações, a ausên-cia de mecanismos de coordenação é um forte obstáculo à im-plantação de políticas de planejamento regional, à aplicação de funções regulatórias e à realização de serviços de interesse comum importantes para a sustentabilidade urbana e ambiental.

A governabilidade limitada se reflete na alta percepção da cor-rupção existente na ALC. Por exemplo, o índice de corrupção es-timado pela Transparência Internacional mostra que a média de

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corrupção na ALC (3,9) é bem maior que a média estimada para países como a Suécia (9,2), Japão (7,7), Alemanha (8,0) e Estados Unidos (7,5).19

Quando a análise foca nos governos locais da região, percebe-se, novamente, a baixa confiança depositada pelos cidadãos. De acor-do com a informação da Latinobarômetro (2009), 60% das pessoas que participaram da pesquisa afirmaram ter pouca ou nenhuma con-fiança nas autoridades locais. Como pode ser visto no gráfico 10, a falta de confiança em governos locais no Equador, Panamá, Brasil, Guatemala, República Dominicana, México, Honduras, Argentina, Peru e Nicarágua é superior à média regional. Por outro lado, a falta de confiança nas autoridades locais é menor no Chile, Costa Rica, Paraguai e Uruguai, embora ainda esteja próximo dos 50%.

Gráfico 10. Cidadãos que têm pouca ou nenhuma confiança nos governos locais, em países selecionados e média para a ALC, 2009. (Porcentagens)

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0

Fonte: Latinobarômetro (2009)

Resumindo, há elementos diferenciadores das cidades latino-ame-ricanas: problemas ambientais que resultam em alta vulnerabili-dade frente a desastres naturais, um desenvolvimento sustentável com grande número de assentamentos irregulares, insegurança, informalidade, desemprego e segmentação no acesso a serviços básicos, e uma governabilidade local caracterizada por desequilí-brios fiscais verticais e baixa capacidade institucional.

19 O índice de corrupção estimado pela Transparência Internacional varia entre 0 e 10. Quanto mais baixo o valor, maior a percepção de corrupção no país.

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4.1 Riscos de desastres e mudança climática · neladas de dióxido de carbono, sendo que 35% delas correspondiam ao transporte, 34% à industria, 10% ao consumo próprio do setor