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8ª Conferência Anual da
Ordem dos Economistas
O Orçamento do Estado de 2013 em Análise 13-Novembro-2012
Fundação Calouste Gulbenkian
As PPP em Portugal:
Panaceias, Problemas e Promessas Mariana Abrantes de Sousa
PPP Lusofonia
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PPP em Portugal
• De panaceia a problema
• As PPP e a crise de
sobreendividamento
• Respostas e reacções das Partes
• Recuperar a promessa das PPP
Mariana ABRANTES de Sousa 2
De panaceia a problema:
o que falhou nas PPP • Princípios
– Falhas de rigor (tráfego) na preparação de alguns projectos
– Não integração no programa de investimento público, PIDDAC
• Procedimentos
– Estruturação, contratação e gestão de alguns contratos não
consistente com as boas práticas, ex. disponibilidade
– Orçamentação e cabimentação de projectos e Programa de PPP
• Não orçamentação, Art 31.1(l) da LEO; em falta no OE, 2001-2013
– Financiamento externo e concentração de risco na banca local
• Profissionalismo – PPP tratadas mais no plano politico (temporário) do que técnico (permanente)
– Mito da falta de especialistas de PPP, curva de aprendizagem pouco consolidada
– Funções do Estado nas PPP confusas e desarticuladas, com descontinuidades
– PPP excepção para tudo: orçamentação, auditorias, acompanhamento, renegociações
Mariana ABRANTES de Sousa 3
SCUT sem
cobrança ao
utilizador
TIR
accionista
RACSD
RCVE
Tráfego
Real
/Cenário
Base
SCUT A 6,0 1,2 1,3 1,46
SCUT B 7,0 1,2 1,3 1,13
SCUT C 11,0 1,5 1,4 0,73
SCUT D 13,0 1,2 1,3 0,75
SCUT E 13,0 1,4 1,4 0,79
SCUT F 13,0 1,3 1,4 0,79
SCUT G 11,0 1,4 1,4 0,61 •TIR accionista - Internal Rate of Return to Shareholders
•RASD - Annual Debt Service Coverage Ratio, EBITDA/Debt Service, Interest plus principal
•RCVE - Loan Life Coverage Ratio
•Fonte: TdC
Critérios de bancabilidade – exigências
Mariana ABRANTES de Sousa
5
Orçamentação do Investimento Público
Exemplo:
Infra-estrutura de
domínio público
Enquadramento
Orçamental-LEO
Limite de Impacto
Financeiro
PIDDAC
AP, SEE
Empreitada
Limite/projecto, no
OE, LEO art 31.1(f)
aprovado na AR
Divida Pública Directa
OT’s
Artº___ proposta LOE 2013
SEE
Empresas
Limite/garantias do
Estado, LEO art 31.1 (h)
aprovado na AR
Passivo de empresas
SEE, com aval do Estado
Artº___ proposta LOE 2013
PPP Concessões
Lei 52/2011 - LEO artº 31.1(l)
“A determinação do limite máximo
de eventuais compromissos a
assumir com contratos de
prestação de serviços em regime
de financiamento privado ou
outra forma de parceria dos
sectores público e privado”
Encargos Plurianuais com
PPP (limite não aplicado)
ROE–Encargos f(cenário)
+ Riscos
+ Reequilíbrios 5
Risco de volume/tráfego: Argumentos contra
os pagamentos por disponibilidade
• Previsões de tráfego e necessidades sujeitas
a muito menos escrutínio
(due diligence light)
– Promotores não têm upside de tráfego
– Bancos não têm downside de tráfego
– Risco de tráfego todo do lado do Concedente
• Maior risco de projectos pouco viáveis
• Tráfego, tráfego, tráfego – Receita dos utilizadores e receita fiscal, portanto a
sustentabilidade, variam em função do tráfego
6
Outros factores que
contribuíram para o problema • Critérios Maastricht focados na despesa pública e divida
pública directa
• Eurostat ESA 95 critérios (ligeiros) de desorçamentação
• Projectos PPP fora do PIDDAC
(…do respectivo Programa Orçamental e do Orçamento de
Estado aprovado na Assembleia da República)
• Excesso de liquidez bancária até 2007, seguida de forte
contracção de credito que deixou alguns projectos
encalhados, nas fases de contratação ou de construção
• Custos elevados de preparação e contratação (bidding
costs), difícil emendar caminho
• Recessão: tráfego = f(PIB e rendimento disponível)
Sinais precoces de crise anunciada
• Maior recurso ao contribuinte-pagador
– SCUT e (sub)concessões passam de contagem para
disponibilidade
• Enquadramento orçamental adiado, apenas anual
• Gestão processual problemática
– Falta de consensos estáveis nos projectos estruturantes
– Falta de condições precedentes • Impacto ambiental e traçados aprovados, Vistos Tribunal de Contas
– Renegociações e reequilíbrios frequentes • Condições confidenciais, não divulgadas
• Alterações da partilha de riscos por “ajustes directos” enormes
• Concentração de risco bancário
• Gestão de PPP fragmentada ou descontinuada
Causalidade entre excesso de PPP
e a crise de endividamento externo
Qualidade
• Baixos tráfegos e
excesso de capacidade
• Projectos baseados na
disponibilidade
• Destruição de Valor para
o Concedente com REFs,
renegociações frequentes
• Investimento pouco
produtivo, na média
• Baixo valor acrescentado
Quantidade - 120
• Ilusão de disciplina
orçamental
• Encargos diferidos com
PPPs não cabimentados,
fora de qualquer restrição
orçamental
• Absorção de crédito
• Riscos para os bancos e
promotores locais
• “Vagas” acima da
capacidade organizativa
Crise e as respostas e reacções das Partes
Concessionários e
Bancos
• Reduzir exposição aos
riscos do projecto, com
renegociações e reforço
de apoios do Concedente
• Reclamações,
renegociações e
arbitragens agressivas e
frequentes
• Comportamento
estratégico
Concedente
• Reforço de garantias
para assegurar
contratação em 2008-
2009
• Cedências negociais
excessivas
• Eventual suspensão
de projectos em fase
de contratação
Mas as exigências de bancabilidade
podem ameaçar a sustentabilidade • No investimento público, a sustentabilidade económica depende
da relação custo-benefício, global, plurianual e em termos de
”Whole Life Costs”, incluindo eventuais renegociações
indemnizações e REFs, isto é da produtividade do investimento
• Nas PPPs, a alteração da partilha de riscos, com maior
assunção de riscos pelo Concedente, pode melhorar a
bancabilidade do projecto, mas não garante a sustentabilidade
económica
• Sem sustentabilidade económica , baseada na selectividade dos
projectos e no rigor da gestão dos contractos, não há garantias
de sustentabilidade orçamental
• Em momentos de contracção de crédito e crise financeira, as
exigências de bancabilidade aumentam, com consequências
negativas previsíveis para a sustentabilidade orçamental
Mariana ABRANTES de Sousa
Riscos orçamentais nas PPP • Risco de tráfego e disponibilidade
– Estudos de tráfego optimistas, projectos marginais
• Frequência de alterações e renegociações
– Contratos incompletos, comportamento estratégico e re-
afectação de riscos não compensada pelo retorno
• Captura do Concedente (Lonsdale: asymmetric lock-in)
– Custos opacos, não orçamentados
– Deficiências nas capacidades do Concedente
– Rigidez nas políticas e na despesa pública
• PPP sobrecarregam banca local fragilizada
– Absorção de capacidade de crédito, crowding out
– Prazos longos, margens negativas com funding caro 12
13
Concessionário pode ter poder negocial assimétrico na fase pós-adjudicação;
Melhor informação/formação
Ameaças de abandono e interrupção do serviço
Concessões sujeitas a rescisão e retoma em caso de incumprimento ou abandono
Concedente tem que assegurar o serviço público em qualquer circunstância, para evitar roturas
Tradição de descontinuidades ou experimentação por “conta e risco” do contribuinte
Sector público pouco sensível ao risco, vê-se como “natural” o Estado aceitar revisão de preços, indexação, custos de alterações políticas, etc.
“Agency problem”, gestores públicos tomam decisões por conta e risco do Concedente-contribuinte, fora da AR
Concedente é “dono final do risco”
nos serviços públicos - SIEG e PPP
Acumulação de encargos para o
Concedente deve ter limites
Decreto -Lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro
(revisto pelo Decreto-Lei n.º 110/2009 de 18 de Maio),
reflectido no Contrato de Concessão, cl 25.2, mas não aplicado
Bases da Concessão das Estradas de Portugal, 22-5
A concessionária pode, com justa causa, incumprir, no todo ou em
parte, o conteúdo da comunicação que lhe seja feita nos termos
dos n.º s 2 a 4 desde que demonstre, fundadamente, que:
a) O cumprimento de tal notificação se encontra vedado por
disposição de qualquer contrato anteriormente por ela outorgado,
nomeadamente por disposição de qualquer contrato de
financiamento; ou que
b) O cumprimento de tal notificação não é tecnicamente viável.
Mariana ABRANTES de Sousa
Risco do Concedente não se
pode passar Risco de crédito
• Concessionário e
credores procuram
apoios e garantias do
Concedente.
• Concedente demasiado
generoso põe em causa
o rating soberano,
acabando por
acrescentar risco ao
projecto
Risco de desempenho • Concedente absorve
custos das suas deficiências
• Modificações unilaterais de traçado
• Atraso nos prazos de aprovações
• Descontinuidades
• Alterações legislativas e
• Renegociações e reequilíbrios sucessivos, em regime de Ajuste Directo
Visão de conjunto: 120 contratos…
não fazem um programa de PPP
• Selecção: PPP e o PIDDAC investimento público
• Orçamentação: LEO enquadramento desde 2001
• Organização: Comissões temporárias ou
Unidades permanentes de gestão de PPP
ALERTAS internos devem antecipar externos
=> Iceberg de despesa e dívida desorçamentada
(2007)
=> Potenciais riscos orçamentais (OECD 2008 )
=> Riscos orçamentais significativos (IMF 2010-
2011)
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• Organização, racionalizar e reforçar (30 anos)
• Orçamentação, restrição orçamental credível
• Transparência (confidencialidade injustificada é
inconsistente com serviços públicos)
• Desalavancagem para todos
• Monitorização da matriz de riscos, gestão activa
• Cumprimento de critérios para “renegociações
eficientes” –workout de alguns projectos
• Defesa do Value for Money do Programa
• Sustentabilidade da carteira de contratos
Recuperar as promessas de um
Programa de PPP
Agência de PPP
com responsabilidade permanente • Sediada no MFAP
• Obrigação mutua de colaboração e articulação com o Concedente sectorial
• Envolvimento contínuo em todas as fases da gestão dos contratos
• Alargamento do âmbito a todas as concessões de obras e serviços públicos, incluindo subconcessões e concessões regionais e municipais
Critérios de avaliação
• Value (serviços prestados) for Money (encargos e riscos orçamentais)
• Sustentabilidade orçamental
• Optimização da carteira de projectos e contratos dentro do Limite Orçamental
• Optimização da partilha de riscos
Orçamentação e Transparência Transparência e
divulgação Normas do Banco Mundial:
o Resumo do projecto e dos
contratos
o Alterações, reclamações,
renegociações e arbitragens em
curso e concluídas
o Encargos orçamentais plurianuais
para o Concedente
o Resumo dos relatórios periódicos
de acompanhamento do projecto
o Tráfego actual comparado com
cenário base
o Desempenho do concessionário e
do Concedente
Limite orçamental
plurianual Exemplo to Brasil :
“…a soma das despesas
de caráter continuado derivadas do
conjunto das parcerias já
contratadas por esses (não deve
exceder ) a 5% da Receita Corrente
Líquida do exercício e… as
despesas anuais dos contratos
vigentes nos 10 (dez) anos
subsequentes (não devem exceder
5% da receita corrente
líquida projetada para os
respectivos exercícios...” (Art. 28 da Lei Federal no. 1.079/04, redação dada
pela Lei nº 12.024, de 2009
Desalavancar as PPP • Reduzir dependência do contribuinte, com portagens pagas
pelo utilizador
• Prorrogar prazos de concessão, havendo financiamento
• Cancelar projectos “subprime”
• Resolver contratos problemáticos, REFs
• Limitar renegociações bilaterais, inclusive recurso a
arbitragem, assegurar transparência das alterações
• Reduzir exposição dos bancos locais às PPPs
– Libertar garantias bancárias afd EIB
– Alienar créditos PPP ou obter funding apropriado
20 Mariana ABRANTES de Sousa
Introdução de portagens nas SCUT: Receita financeira, Perda económica
• Introdução de portagens nas SCUT, por conta do
Concedente, concessionário passou a ser
remunerado por disponbilidade
• Alteração da partilha de riscos sem ajustamento
do retorno previsto
• Quedas de tráfego de 25-50% em estradas já
com baixo trafego, um desvio de tráfego que
destroi de valor para a economia
• Mas, receitas de portagens nas ex-SCUT
importantes para EP (€284 milhões S1/2012
comparáveis à receita da CSR)
A questão imediata Partilhar as perdas nos projectos fracos entre
- Os accionistas das concessionárias
- Os credores das concessionárias (bancos locais podem
recorrer a fundos PAF para cobrir imparidades)
- Os utilizadores através de aumento de tarifas
Ou apenas:
- O Concedente e os contribuintes através de apoios ao
concessionário ou outras formas de assunção de
encargos
Ou
- Todas as opções acima em proporções variáveis,
dependendo poder negocial relativo do Concedente, dos
concessionários, e dos seus bancos em cada projecto
Mariana ABRANTES de Sousa 22
Conclusão • PPP, especialmente contratos baseados só em
disponibilidade, aumentam encargos para o Estado-contribuinte a muito longo prazo
• PPP fora do programa de investimento-PIDDAC e fora do Orçamento, ignorando os limites da LEO facilitam o excesso de investimento em projectos pouco reprodutivos e o excesso de endividamento insustentável
• Contratos PPP ultra complexos e opacos têm riscos recorrentes ao longo de mais de uma geração (30+ anos)
=> Países que, como Portugal, excluírem e isentarem PPP do escrutínio e enquadramento normal do investimento público, correm maiores riscos orçamentais com PPP do que nas empreitadas tradicionais.
23 Mariana ABRANTES de Sousa
Obrigada!
Mariana Abrantes de Sousa
PORTUGAL
Novembro 2012
Ver mais no blog PPP
Lusofonia http://ppplusofonia.blogspot.com
PPP Lusofonia
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