8º Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política01 a 04/08/2012, Gramado, RS

Área Temática 5: Estado e Políticas Públicas

Política metropolitana do clima em São Paulo: dilemas de formulação no contexto do federalismo brasileiro.

Dr. Marcelo Coutinho Vargas - vargasm@ufscar.br

Professor Associado

Programa de Pós-Graduação em Ciência Política

Universidade Federal de São Carlos – SP

Resumo:

Ao aderir à Convenção da ONU sobre Mudanças Climáticas e ao Protocolo de Kyoto, o Brasil tornou-se ator relevante no regime internacional dedicado ao tema, dando início à formulação de uma política nacional nesta área. Foram criados a Comissão Interministerial, o Fórum Brasileiro, o Plano, além da Política e do Fundo Nacional de Mudanças Climáticas. Face às fragilidades inerentes aos regimes internacionais, indicadas na literatura, o país também tem envolvido atores subnacionais na formulação de políticas de mitigação e adaptação de âmbito estadual e local. Porém, no tocante às áreas urbanas, a despeito da atuação de redes de cooperação entre cidades, faltam políticas que articulem os municípios e os estados na escala metropolitana para enfrentar os principais riscos decorrentes deste fenômeno. O texto procura entender os obstáculos político-institucionais à formulação de uma política metropolitana do clima no âmbito do federalismo brasileiro, a partir de reflexões situadas no contexto paulista, apoiando-se em resultados parciais de pesquisa na Região Metropolitana da Baixada Santista.

Palavras chave:

Mudança climática – políticas de mitigação e adaptação – áreas metropolitanas

Restrita inicialmente aos meios científicos, a preocupação com o aquecimento

global, e prováveis conseqüências para as pessoas, o meio ambiente e a

economia, foi paulatinamente ganhando espaço em círculos sociais mais

amplos. Tornou-se não apenas um assunto que chama a atenção da grande

mídia e inquieta a opinião pública no mundo inteiro, mas também um dos

principais temas na agenda política internacional contemporânea. A crescente

midiatização e politização desta questão mobilizaram diversas lideranças da

comunidade científica, da política e do movimento ambientalista mundial, além

das principais organizações multilaterais, cujas ações culminaram na

constituição de um tênue regime internacional para enfrentar a mudança

climática global. Tendo aderido a este regime, consubstanciado na Convenção

da ONU e no Protocolo de Kyoto, o Brasil assumiu compromissos e formulou

uma política nacional de mudança climática, com seus respectivos

instrumentos, metas e recursos, sumariamente descritos adiante.

Contudo, diante das fragilidades inerentes aos regimes internacionais,

indicadas na literatura especializada, outros atores têm se envolvido na

formulação de políticas de mitigação e adaptação de âmbito estadual e local.1

Porém, no tocante às áreas urbanas, a despeito da atuação de redes de

cooperação internacional entre cidades, faltam políticas que articulem os

municípios e os estados na escala metropolitana para enfrentar os principais

riscos decorrentes deste fenômeno. Este trabalho procura entender os

obstáculos à formulação de uma política metropolitana do clima no contexto

brasileiro, apoiando-se em resultados parciais de pesquisa realizada na

Baixada Santista (SP), associados ao debate teórico sobre os dilemas do

federalismo em nosso país.2

O texto a seguir divide-se em três seções, seguidas de algumas considerações

finais. A primeira seção aborda a inserção do Brasil no regime internacional de

mudança climática, descrito em linhas gerais, analisando as principais ações,

obstáculos e limites envolvidos na formulação e implementação de uma política

1 Cf. Betsill & Bulkeley (2004); Martins & Ferreira (2011) e Romeiro & Parente (2011), entre outros.2 A pesquisa mencionada refere-se à vulnerabilidade da infraestrutura e dos serviços de saneamento básico à mudança climática na Baixada Santista, fazendo parte do projeto temático Crescimento Urbano, Vulnerabilidade e Adaptação: dimensões sociais e ecológicas da mudança climática no litoral de São Paulo, financiado pela FAPESP (proc. nº2008/58159-7).

nacional de mudança climática. A segunda examina os impactos gerais da

mudança climática sobre as cidades e os efeitos do processo de urbanização

sobre este fenômeno, destacando o papel das políticas subnacionais de

adaptação e mitigação. A terceira, focalizada no estado de São Paulo,

desenvolve esta questão, discutindo as razões e as consequências da

ausência de uma política metropolitana do clima num estado que tem

procurado assumir certo protagonismo nesta área no contexto brasileiro.

1. O Brasil no regime internacional de mudança climática

Embora as primeiras análises sobre o fenômeno do aquecimento global

remontem ao século XIX, foram necessárias décadas de pesquisa científica

para que a complexidade deste problema e a gravidade de suas

consequências fossem compreendidas e assimiladas pelas lideranças políticas

mundiais (cf. Abranches, 2010), as quais se mobilizaram, ao lado de cientistas

e ambientalistas, para constituir um Regime Internacional voltado para a

governança do clima. 3

O primeiro passo concreto nesta direção se deu na “Cúpula da Terra”, a

Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento,

realizada no Rio de Janeiro em 1992, que deu origem à Convenção Quadro

das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas, doravante denominada

Convenção da Mudança Climática (CMC). Contando com a adesão da maior

parte dos países desenvolvidos, bem como dos emergentes e dos menos

desenvolvidos, a CMC iniciou-se com um tímido compromisso assumido por

parte dos primeiros: manter “congeladas” suas respectivas emissões de Gases

do Efeito Estufa (GEE) nos níveis de 1990, a partir do ano 2000. Diante da

insuficiência desta proposta, na IV Conferência das Partes da CMC, em 1997,

foi elaborado o Protocolo de Kyoto. Firmado em 1999, tal protocolo entrou em

vigor somente em fevereiro de 2005, com a adesão da Rússia, a qual lhe

permitiu ser ratificado por 55 países, representando 55% das emissões de GEE

inventariadas em 1990. De acordo com este protocolo, não ratificado pelos

3 Pode-se definir “regime internacional” como um sistema de regras explicitadas em tratado internacional, pactuado entre governos de diferentes países, que regula as ações dos diversos atores envolvidos no tema em pauta, permitindo reduzir os custos de transação entre os Estados nacionais aderentes (Viola, 2001; Vargas & Freitas, 2009). Na agenda política destes regimes encontram-se problemas cujas causas, consequências e soluções implicam relações de interdependência e cooperação entre países diversos, limítrofes ou não (Ribeiro, 2001).

EUA, os países desenvolvidos, listados no Anexo 1, assumiram o compromisso

de cortar ao menos 5,2% de suas emissões de GEE medidas naquele ano

durante o primeiro período de compromisso, de 2008 a 2012, podendo fazê-lo

diretamente ou através do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), que

permite o comércio internacional de “créditos de carbono” e o financiamento de

projetos de redução de emissões nos países em desenvolvimento.4

Embora possamos dizer que a CMC e o Protocolo de Kyoto (PK) configuram

em si mesmos um “Regime Internacional de Mudanças Climáticas”, visando o

enfrentamento do problema de maneira articulada na escala planetária, trata-se

de um regime muito tênue que se encontra em processo de transformação. De

fato, a comunidade internacional reconheceu a necessidade de ir além do PK,

cujas metas, insuficientes, não estão sendo globalmente alcançadas, seja pelo

descumprimento de boa parte dos países do Anexo 1, seja pelo aumento das

emissões de GEE dos países em desenvolvimento, que já representam mais

da metade do total mundial. No entanto, as negociações para substituí-lo ou

aprofundá-lo pouco avançaram, e o PK estava se encaminhando para a

extinção em 2012. Mas, a 17ª Conferência das Partes da CMC realizada em

Durban (África do Sul), no final de 2011, obteve sua prorrogação por um

período suplementar de pelo menos cinco anos.

Apesar da Rússia, do Japão e do Canadá terem se retirado do PK, alguns

avanços foram obtidos na Conferência de Durban. Além da prorrogação do

protocolo, os países em desenvolvimento aceitaram comprometer-se com

metas de corte de emissões, assim como o fizeram os EUA, por meio de um

“compromisso legalmente vinculante”, superando as promessas de cortes

voluntários acordadas nas conferências de Copenhague (2009) e Cancun

(2010). Porém, o patamar destes cortes não foi sequer definido, devendo ser

detalhado apenas em 2015 para aplicação a partir de 2020.

As dificuldades de aprofundamento e implementação do PK, que refletem a

diversidade de interesses de quase duas centenas de países signatários,

sugerem que a governança do clima global não pode se restringir às iniciativas

tomadas nos planos internacional e nacional, devendo necessariamente incluir

4 O MDL é o principal “mecanismo de flexibilização” das metas de cortes de emissão adotadas pelos países desenvolvidos (ou industrializados) no Protocolo de Kyoto. Para maiores detalhes sobre estes mecanismos, ver Vargas & Freitas (2009)

estratégias de cooperação descentralizada que envolvam governos e iniciativas

de âmbito subnacional, especialmente nas grandes cidades e regiões

metropolitanas. Porém, antes de aprofundar esta questão no contexto

brasileiro, cabe ainda examinar a inserção do país no cambaleante Regime

Internacional de Mudança Climática (RIMC).

1.1. O Brasil no Regime Internacional de Mudança Climática

O Brasil já participa plenamente do RIMC. Além de ter sediado e firmado a

CMC, ratificando-a por Decreto Legislativo em fevereiro de 1994, nosso Estado

nacional também aderiu posteriormente ao Protocolo de Kyoto, ao assiná-lo em

29 de abril de 1999 e ratificá-lo em 23 de agosto de 2002. Essa adesão, por

sua vez, desdobrou-se em diversas medidas internas. Assim, dois meses

depois do país ter firmado o mencionado Protocolo, foi criada por decreto

presidencial, em 7 de julho de 1999, a Comissão Interministerial de Mudança

Global do Clima, tendo como principais objetivos: i) coordenar e articular, no

âmbito da administração pública federal, políticas destinadas a reduzir as

emissões de GEE, promover a adaptação e reduzir a vulnerabilidade

socioeconômica e ecológica aos efeitos negativos das mudanças climáticas; ii)

emitir pareceres sobre planos, programas e projetos de políticas setoriais,

normas técnicas e legislação de interesse para a política nacional de mitigação

e adaptação à mudança climática global.5

A Comissão Interministerial foi composta inicialmente por representantes dos

seguintes ministérios: Ciência e Tecnologia, Meio Ambiente, Relações

Exteriores, Agricultura, Transportes, Minas e Energia, Desenvolvimento e

Comércio Exterior, Orçamento e Gestão, além da pasta da Fazenda.

Posteriormente, foi agregado o Ministério das Cidades, criado no início do

governo do presidente Lula. A presidência da CIMC foi atribuída ao Ministro da

Ciência e Tecnologia, cuja pasta também assumiu as funções de Secretaria

Executiva desta comissão.

5 Por “mitigação”, ou políticas de mitigação, entende-se iniciativas que promovam o corte de emissões de GEE, agindo sobre as causas do aquecimento global. Por “adaptação”, ou políticas de adaptação, entende-se ações voltadas para reduzir a vulnerabilidade e os riscos da população e dos lugares aos efeitos negativos do aquecimento global ou para aproveitar benefícios potenciais.

Além das atribuições gerais mencionadas acima, cabe igualmente a esta

Comissão Interministerial representar o importante papel de autoridade

nacional oficialmente designada tanto para aprovar os projetos de MDL, cujos

resultados serão convertidos em créditos de carbono, como para credenciar as

“entidades operacionais designadas” que deverão verificar e validar tais

resultados em termos de corte efetivo de emissões ou sequestro de carbono.

Tal papel foi formalmente reconhecido em 2002, quando a CMC foi registrada

enquanto “autoridade nacional designada” junto ao Conselho Executivo do

MDL na ONU. E, neste papel, também cabe a esta comissão definir critérios

nacionais específicos de elegibilidade e priorização para os projetos de MDL.

Aliás, cumpre lembrar que o Brasil teve um papel pioneiro tanto na concepção

quanto na aplicação deste “mecanismo de flexibilização”, sendo o primeiro país

do mundo a ter um projeto de MDL aprovado junto à ONU: o aterro sanitário de

Nova Iguaçu (RJ), que permite capturar as emissões de metano do lixo

orgânico para a produção de biogás, resultando em créditos de carbono

vendidos para a Holanda.

Voltando ao processo de institucionalização interna do RIMC, cabe mencionar

outras inciativas tomadas pelo governo federal. A primeira delas foi a

elaboração de uma minuta de projeto de lei para instituir a Política Nacional de

Combate às Mudanças Climáticas, encaminhada ao Congresso Nacional em

junho de 2008. Após ter recebido emendas, com contribuições da sociedade

civil, tal projeto resultou na lei federal nº 12.187, aprovada em 29/12/2009, que

estabelece princípios, diretrizes e instrumentos para a política nacional de

mudança climática, além de formalizar as metas voluntárias apresentadas pelo

Brasil semanas antes na 15ª Conferência das Partes da CMC, em Copenhague

(cf. Infra). Porém, um dos mais importantes instrumentos desta política, o

Fundo Nacional de Mudança Climática, só foi regulamentado quase um ano

depois, via Decreto Federal 7343, publicado em outubro de 2010.

Outra iniciativa relevante do governo federal foi submeter a consulta pública,

em setembro de 2008, uma proposta preliminar de Plano Nacional de

Mudanças Climáticas (PNMC), preparada pelo Ministério do Meio Ambiente.

Baseada na identificação sumária de oportunidades de mitigação e adaptação,

o texto foi duramente criticado pelas entidades ambientalistas por não conter

metas quantitativas de redução de emissões. Pressionado, em comunicado

conjunto do presidente Lula e do Ministro do Meio Ambiente, Carlos Minc, o

governo anunciou uma versão diferente do PNMC, apresentada na 14ª COP,

em Poznam (Polônia), com a meta de reduzir progressivamente em 72% o

desmatamento na Amazônia (que corresponderia a cerca de 3/4 das emissões

de GEE do país) até 2017. Metas ainda mais abrangentes foram levadas

posteriormente à Conferência de Copenhague, no final de 2009, onde a

delegação brasileira apresentou proposta voluntária de redução nas projeções

de crescimento das emissões nacionais de gases de efeito estufa de 36,1% a

38,9% até 2020, tendo como base mudanças na agricultura, na matriz

energética, na siderurgia e, sobretudo, a redução nas taxas de desmatamento

da amazônia e do cerrado. Enfim, como vimos, o país aceitou estabelecer

metas de cortes de emissões através de “compromisso legalmente vinculante”

na Conferência de Durban no final do ano passado (2011).

Por outro lado, em movimento de desconcentração da política climática

nacional, o governo federal criou, através do Decreto nº 3515, de 20 de junho

de 2000, o Fórum Brasileiro de Mudança Climática (FBMC). Presidido pelo

Presidente da República, este fórum compõe-se de doze ministros de Estado,

juntamente com representantes do corpo técnico das pastas envolvidas; do

diretor-presidente da Agência Nacional de Águas; dos presidentes do BNDES,

da Petrobrás e da Eletrobrás; de dirigentes do Operador Nacional do Sistema

Elétrico, além de representantes de alguns segmentos da sociedade civil

(empresariado, ONGs, instituições de pesquisa) e personalidades com notório

conhecimento da matéria. De acordo com o decreto de criação do FBMC, este

amplo colegiado de caráter consultivo teria como principal objetivo

“conscientizar e mobilizar a sociedade para a discussão e tomada de posição

sobre os problemas decorrentes da mudança do clima por gases de efeito

estufa” (art. 1º), cabendo-lhe ainda promover projetos de MDL, bem como

auxiliar o governo federal a incorporar diretrizes de mitigação e adaptação às

mudanças climáticas no planejamento e gestão das políticas públicas setoriais.

Para além da esfera federal, diversas iniciativas têm sido tomadas pelos

governos subnacionais, com o apoio da sociedade, nas esferas estadual e

municipal. Diversos estados já criaram leis, planos e fóruns de mudança

climática, como Amazonas, Minas Gerais, Paraná, Pernambuco, Piauí e São

Paulo. Medidas semelhantes foram tomadas por alguns governos municipais,

especialmente nas grandes cidades, como São Paulo e Rio de Janeiro.

Portanto, podemos dizer que o processo de construção do RIMC, além de ter

se ramificado na esfera estatal, entre os diferentes níveis de governo, tem

estabelecido alianças estratégicas com o mercado e o chamado terceiro setor,

através de iniciativas as mais diversas, entre as quais se destacam políticas de

cooperação internacional descentralizada entre as grandes cidades (cf. Infra).

2. Urbanização e mudança climática: considerações gerais

Antes de abordar a cooperação internacional que vem sendo desenvolvida

entre as grandes cidades no campo examinado, e discutir suas limitações, é

preciso esclarecer as relações mais amplas que se estabelecem entre a

mudança climática global (MCG) e os diferentes aspectos da urbanização. O

caráter estratégico de um conhecimento mais aprofundado sobre a interação

entre esses dois processos foi plenamente reconhecido pelo IHDP, que

destacou a urbanização, pelos impactos que provoca e sofre na mudança

climática global, como objeto de um dos cinco programas centrais de pesquisa

desta organização científica multilateral, os denominados Core Science

Projects.6 De acordo com as diretrizes deste programa (IHDP, 2005), tais

relações devem ser analisadas em quatro planos interligados: 1º) o dos

processos urbanos que contribuem para a MCG; 2º) o dos impactos da MCG

sobre as cidades e a vulnerabilidade dos sistemas urbanos; 3º) o das respostas

desenvolvidas no âmbito das políticas urbanas de adaptação e de mitigação; e

finalmente, 4º) o do impacto provável de tais políticas nos rumos e efeitos da

“mudança ambiental global”.

Com relação ao primeiro plano, o IHDP (2005) considera que a urbanização,

enquanto fenômeno social e processo de transformação física da paisagem, do

uso e da ocupação do solo, “é uma das mais poderosas, irreversíveis e visíveis

forças antropogênicas sobre a Terra”. Além disso, observa que as cidades são

o principal cenário das transformações socioeconômicas ligadas aos processos

6 Criado em 1996, o International Human Dimensions Programme on Global Environmental Change (IHDP), é um programa internacional de pesquisa interdisciplinar coordenado pela UNESCO e apoiado por diversas entidades científicas de vários países. Para maiores informações, cf. http://www.ihdp.org.

de globalização (p. 8). A importância do processo de urbanização se expressa

nos seguintes fatos: i) mais da metade da população do planeta vive em áreas

urbanas; ii) projeções demográficas indicam que mais de 90% do crescimento

populacional futuro se concentrará nas cidades, sobretudo nos países menos

desenvolvidos; e iii) estimativas do C40, grupo que reúne as 40 maiores

cidades do mundo para desenvolver ações cooperativas, visando enfrentar a

MCG (cf. Infra), sugerem que as cidades seriam responsáveis por cerca de

75% do consumo mundial de energia e também das emissões de GEE.7

No que tange à vulnerabilidade das cidades, da infraestrutura e dos serviços

urbanos aos riscos da MCG, há vários aspectos envolvidos. Para além dos

aspectos técnicos, econômicos e sanitários mais evidentes da noção de

vulnerabilidade, é preciso também considerar aspectos sociais, culturais e

psicológicos que repercutem nas diferenças de resiliência e capacidade de

adaptação da população e dos agentes sociais (Hogan & Marandola Jr., 2006).

Assim, podemos distinguir a vulnerabilidade das pessoas, dos lugares, dos

serviços e da infraestrutura às consequências de eventos hidrometeorológicos

extremos (chuvas torrenciais, estiagem prolongada, ondas de calor, etc.), tais

como inundações, deslizamentos de terra, propagação de doenças associadas

às enchentes, rompimento de barragens, pontes e estradas, colapso no

abastecimento de água; ou ainda, a vulnerabilidade das cidades costeiras aos

riscos derivados da elevação do nível do mar.

Os demais planos mencionados, o das respostas e resultados buscados no

campo das políticas de mitigação e adaptação dos sistemas urbanos, são

abordados no próximo tópico, a partir de reflexões sobre o caso da Grande São

Paulo. Antes disso, cabem algumas considerações sobre a cooperação

internacional descentralizada que vem sendo desenvolvida entre cidades de

grande e médio porte para enfrentar o desafio das mudanças climáticas.

2.1. A cooperação internacional das cidades na mudança climática

Articulando governos subnacionais de caráter local e regional, a cooperação

internacional descentralizada teve início na Europa, depois da 2ª Guerra

Mundial, juntamente com a reconstrução dos países devastados pelo conflito. A

partir dos anos 60, foi se expandindo dentro e fora do continente europeu,

7 Cf. website do grupo: http://www.c40cities.org .

especialmente em direção aos países menos desenvolvidos do hemisfério sul.

Pode-se dizer que, nos dias atuais, a cooperação descentralizada tornou-se

multiforme, com iniciativas abrangentes, reunindo coletividades territoriais do

mundo inteiro, articuladas em redes temáticas multilaterais, as quais se apoiam

em fundos comuns, além de convênios com diversas agências da ONU

(Vargas & Freitas, 2009). Cabe destacar, aqui, ao menos duas destas redes,

cuja atuação no enfrentamento da mudança climática tem tido repercussões

significativas no Brasil, particularmente na cidade de São Paulo.

Fundado em 1990, o International Council for Local Environmental Initiatives, o

ICLEI, “rebatizado” posteriormente como ICLEI Local Governments for

Sustainability, foi a primeira grande rede de cooperação descentralizada

articulando cidades do mundo inteiro em torno de questões ambientais.

Atualmente, conta com mais de mil membros, incluindo municípios e outras

coletividades territoriais subnacionais, além de associações de governos locais

e regionais, em todos os continentes. Onze cidades brasileiras são membros

do ICLEI, dentre as quais São Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Curitiba e

Goiânia, que participam de maneira variável na campanha “Cidades para a

Proteção do Clima”. Lançada pelo ICLEI em 1993, esta campanha incentiva as

cidades a adotarem políticas para atingir reduções nas suas respectivas

emissões de GEE, melhorando a qualidade do ar e do meio ambiente urbano.8

Em 2003, a cidade de São Paulo aderiu a esta campanha, assumindo cinco

compromissos: 1) fazer um inventário das emissões de GEE do município; 2)

definir uma meta de redução destas emissões; 3) elaborar um plano de ação

para alcançar a meta; 4) implantar medidas previstas no plano; 5) criar um

sistema para monitorar o plano e avaliar seus resultados.

Também merece destaque a rede de cooperação que articula as maiores

cidades do mundo no grupo Large Cities Climate Leadership, também

denominado C40. Criado em outubro de 2005, durante encontro de prefeitos de

18 grandes metrópoles de diferentes países, realizado em Londres, o grupo

cresceu e obteve apoio da Clinton Climate Initiative, no ano seguinte.9

8 Informações obtidas na página do ICLEI na internet: http://www.iclei.org.9 Trata-se de campanha lançada pela fundação do ex-presidente dos EUA, Bill Clinton, que procura envolver governos e empresários de todo o mundo, apoiando iniciativas voltadas para três objetivos estratégicos: i) promover o aumento da eficiência energética nas cidades; ii) viabilizar o fornecimento em larga escala de

Atualmente, conta com 40 cidades participantes, entre as quais se destacam

São Paulo e Rio de Janeiro. Dentre os principais objetivos do C40, podemos

citar: i) criação e implementação de métodos comuns para medir as emissões

de GEE das cidades; ii) criação de uma rede de informações on-line, visando

difundir conhecimento científico e divulgar experiências de adaptação e

mitigação das cidades associadas; iii) cooperação técnica para desenvolver

programas de redução no consumo de energia e uso de energias renováveis;

iv) auxílio na montagem de projetos MDL e na captação de recursos noutros

mercados de créditos de carbono; v) aquisição compartilhada, a custos

reduzidos, de sistemas de sequestro de carbono; e vi) promoção de encontros

periódicos para fortalecer e associar novos membros à rede.

Cabe observar que o município de São Paulo faz parte da coordenação

executiva do C40, bem como da direção mundial do ICLEI, e vem adotando

políticas públicas que refletem efetivamente as diretrizes, os objetivos e os

compromissos assumidos pela cidade com a “proteção do clima mundial”

perante tais organizações. Assim, depois de um amplo processo de discussão

iniciado em 2007, com a participação de técnicos de todas as áreas da

administração municipal, bem como de especialistas do ICLEI e da FGV, a

prefeitura de São Paulo preparou projeto de lei que institui a política de

climática do município, encaminhado à Câmara Municipal no final do ano

seguinte. Depois de receber emendas e alterações, o projeto transformou-se

na lei nº 14.933, aprovada em 5 de junho de 2009 , que institui a Política

Municipal de Mudança Climática de São Paulo, cuja meta principal é reduzir em

30% as emissões de GEE da cidade até 2012, tendo como referência o nível

de emissões apurado em 2003.

Resultando de um processo de inserção da cidade no debate mundial e

nacional sobre este tema, esta lei representa o coroamento de outras iniciativas

adotadas pelo município neste campo, como a criação do Comitê Municipal de

Mudanças Climáticas e Eco-Economia e a publicação do primeiro inventário de

emissões de GEE da cidade em meados de 2005 (Back, 2012). Contudo, resta

saber se a política municipal de mudança climática desenvolvida por São

Paulo, com o apoio de redes internacionais de cidades, é o melhor caminho

energia limpa; e iii) impedir o avanço do desmatamento.

para a formulação de políticas coerentes de adaptação e mitigação na escala

apropriada. Essa questão é aprofundada a seguir.

3. Política Metropolitana do Clima em São Paulo: o “elo perdido”.

Pode-se dizer que a inserção da cidade de São Paulo nas grandes redes de

cooperação descentralizada favoreceu a aprovação de uma lei com diretrizes

gerais e metas de redução de emissões bastante avançada. Entretanto,

verifica-se que as iniciativas previstas nesta lei (inspeção veicular, incentivos e

penalidades que favorecem o uso de tecnologia e energia limpa, nas áreas de

transporte e resíduos sólidos, entre outras) enfatizam muito mais as políticas

de mitigação do que as políticas de adaptação às mudanças climáticas.

Ora, nas áreas metropolitanas, as políticas de adaptação dependem

amplamente de medidas ancoradas no território, cuja adoção e implantação

envolvem articulação intersetorial e interurbana numa escala regional. Numa

metrópole como São Paulo, por exemplo, é inviável enfrentar os problemas

derivados de eventos hidrometeorológicos extremos (enchentes, inundações)

mediante intervenções localizadas no sistema de drenagem urbana da capital,

sem articulação com as cidades situadas a montante ou a jusante, no vale do

Tietê, muitas delas conurbadas (Silva & Porto, 2003). O mesmo pode ser dito

com relação ao abastecimento de água, face ao possível aumento na

freqüência de estiagens prolongadas, uma vez que a água potável distribuída

na Grande São Paulo já envolve o uso de mananciais e sistemas que

interligam diversas bacias hidrográficas numa escala meso-regional ou macro-

metropolitana. Portanto, a precariedade das iniciativas de adaptação previstas

na lei municipal de mudança climática expõe os limites da cooperação

internacional neste campo. Como ressaltado por Vargas e Freitas (2009):

“(...) por mais bem articuladas, concebidas e adequadamente planejadas que sejam as políticas de enfrentamento da mudança climática desenvolvidas através da cooperação multilateral entre as grandes cidades, tais políticas não poderão jamais ser efetivamente bem sucedidas sem um alto grau de cooperação interna, intermunicipal e federativa (...), devidamente articulada nas escalas regional e metropolitana (p. 221).

Porém, a lei municipal de mudança climática de São Paulo não envolve

iniciativas de articulação regional com os municípios vizinhos, nem tampouco

com o Estado. Resta saber se a agenda climática estadual, discutida a seguir,

reserva espaço para uma política metropolitana do clima, que busque lidar com

a vulnerabilidade dos sistemas urbanos na escala apropriada.

3.1. A questão metropolitana na política estadual de mudança climática.

A questão da mudança climática está presente na agenda política paulista

desde meados de 1995, quando foi criado o Programa Estadual de Mudanças

Climáticas de São Paulo (PROCLIMA), mediante resolução da Secretaria de

Meio Ambiente, na gestão do secretário Fábio Feldmann, conhecido por sua

liderança no movimento ambientalista brasileiro. Coordenado pela CETESB, o

Proclima tem realizado cursos e seminários sobre o tema, bem como firmado

convênios e parcerias com entidades públicas e privadas para desenvolver

estudos, pesquisas e projetos voltados principalmente para a elaboração de

inventários e redução de emissões de GEE.10

Em 2005, o governo estadual instituiu o Fórum Paulista de Mudanças

Climáticas Globais e Biodiversidade, cujos principais objetivos são: i) participar

da formulação, implementação e avaliação da Política Estadual de Mudanças

Climáticas; ii) engajar o empresariado e a sociedade civil paulista em projetos e

políticas de mitigação de GEE, envolvendo captação e aplicação de recursos

do MDL; iii) articular secretarias estaduais, autoridades federais,

representantes da sociedade civil e personalidades ligadas ao tema, sob a

presidência do governador, para subsidiar a formulação de políticas de

mitigação e adaptação às mudanças climáticas de âmbito estadual.

Como previsto, o fórum participou do processo de elaboração do anteprojeto de

lei voltado para criação da política climática estadual, coordenado pela

CETESB/Proclima. Depois de passar por consulta pública, o anteprojeto foi

submetido à Assembleia Legislativa, onde foi debatido e alterado, resultando

na lei nº 13.798, promulgada em 9 de novembro de 2009, que institui a Política

Estadual de Mudança Climática (PEMC) de São Paulo, com a meta de redução

de 20% das emissões estaduais de GEE até 2020. Para tanto, além de

princípios e diretrizes, a lei estabelece diversos instrumentos, estratégias e

medidas de mitigação e adaptação, que envolvem articulação entre diferentes

10 Há parcerias e convênios com a Petrobrás, o ICLEI, o Instituto Mauá e o Ministério das Relações Exteriores do Reino Unido, entre outros. Informações detalhadas sobre o assunto podem ser encontradas na página da CETESB/Proclima na internet: http://www.cetesb.sp.gov.br/mudancas-climaticas/proclima (consultada em junho de 2012).

setores das políticas públicas e da economia estadual, cabendo destacar: i)

incentivos fiscais e financeiros à redução de emissões nas áreas de construção

civil (obras públicas), transportes, conservação de matas e florestas, pesquisa

e inovação tecnológica; ii) elaboração de Plano Participativo de Adaptação aos

Efeitos das Mudanças Climáticas e de Plano Estratégico para Ações

Emergenciais, à cargo da Defesa Civil estadual; iii) elaboração e divulgação

quinquenal da Comunicação Estadual sobre a política paulista de proteção ao

clima, contendo o Inventário de Emissões Antrópicas de GEE do Estado

(atualizado e elaborado a partir de metodologia reconhecida pelo IPCC), bem

como mapeamento de áreas de vulnerabilidade e referências a planos de ação

com medidas específicas de prevenção, mitigação e adaptação (artigo 7º). 11

Além das medidas mencionadas acima, a lei 13.798/09 prevê estratégias de

articulação da política de mudança climática com as políticas estaduais de

energia, transportes, meio ambiente e recursos hídricos, entre outras, na

elaboração de planos e na aplicação de fundos setoriais específicos. Porém,

embora a lei procure estabelecer diretrizes de planejamento do uso e da

ocupação do solo no território paulista compatíveis com o enfrentamento das

mudanças climáticas, a questão metropolitana, crucial neste aspecto, não

recebe tratamento adequado em seu texto. É mencionada, sumária e

genericamente, como devendo ser considerada nas diretrizes gerais da PEMC

e nos programas de avaliação ambiental estratégica, enfatizando os aspectos

relacionados ao setor de transportes.12

Contudo, a questão metropolitana também foi parcialmente contemplada no

Conselho Estadual de Mudanças Climáticas. Previsto na lei examinada como

um colegiado de caráter consultivo e composição tripartite, com representantes

do Estado, dos municípios e da sociedade civil, esse conselho veio a ser

criado, em junho de 2010, pelo Decreto nº 55.447, que regulamenta a PEMC.

Conforme estabelecido neste decreto, o Conselho, presidido pelo governador,

é composto paritariamente por 42 membros titulares (e respectivos suplentes),

11 Algumas destas medidas já foram ou estão sendo implementadas. A Comunicação e o Inventário das Emissões estaduais foram publicados em 2010, com estimativas de 1990 a 2008. Foi adotado o ano de 2005 como referência para a meta de cortar 20% das emissões até 2020. E o Plano Participativo de Adaptação já conta com um esboço que está em processo de consulta pública.12 O termo metropolitano (ou metropolitana) aparece somente quatro vezes no texto da lei 13.789, nos artigos 6º, 7º e 16º.

sendo 14 representantes de cada segmento. Os representantes do Estado são

fixos, pois, além do governador, envolvem os titulares das dez secretarias

estaduais mais relacionadas à agenda climática, os diretores-presidentes da

CETESB e do Instituto de Pesquisas Tecnológicas (IPT), e o procurador geral

do Estado.13 A representação dos municípios, por sua vez, foi estruturada da

seguinte maneira: os prefeitos dos municípios sede das regiões metropolitanas

de São Paulo, Campinas e Baixada Santista (Santos) têm “cadeira cativa”

neste colegiado; os demais onze representantes deste segmento serão

prefeitos, eleitos entre os pares, no âmbito dos comitês de bacias hidrográficas

do sistema estadual de recursos hídricos, agrupados dois a dois.14 Quanto à

representação da sociedade civil neste Conselho, o arranjo adotado procurou

equilibrar diferentes visões e os principais interesses envolvidos na matéria,

fixando representantes de entidades chave, como as federações da Indústria

(FIESP), da Agricultura (FAESP) e do Comércio (FECOMERCIO) do Estado de

São Paulo, a FAPESP e as universidades estaduais paulistas, entre outras.

Ora, a fixação dos prefeitos dos municípios sede das principais regiões

metropolitanas do Estado de São Paulo no Conselho Estadual de Mudanças

Climáticas favorece o desenvolvimento de políticas supramunicipais de

adaptação e mitigação na escala apropriada para tais metrópoles, nas quais os

municípios envolvidos já se encontram parcialmente articulados entre si e com

o governo estadual na gestão do território. Os três prefeitos, agindo

conjuntamente como representantes das respectivas regiões metropolitanas,

com apoio dos municípios e organismos regionais envolvidos (fundos de

desenvolvimento, conselhos e agências de cada metrópole) têm condições de

desenvolver e aprofundar a PEMC na direção de uma descentralização

regionalizada, baseada em estruturas de “governança territorial” adaptadas às

especificidades das metrópoles15. Por outro lado, a articulação do Conselho e

da Política Estadual de Mudança Climática com o Sistema Estadual de Gestão 13 Tratam-se das Secretarias Estaduais de Meio Ambiente, Desenvolvimento, Transportes, Transportes Metropolitanos, Agricultura e Abastecimento, Saúde, Fazenda, Economia e Planejamento, Saneamento e Energia, Cultura, e Educação. Os secretários das duas últimas pastas não têm status permanente, revezando-se nas reuniões do Conselho (art. 12). E cabe à Secretaria de Meio Ambiente a vice-presidência e a função de Secretaria Executiva do Conselho (art. 10). 14 O sistema paulista de gestão integrada dos recursos hídricos é composto por 22 comitês de bacia hidrográfica, cobrindo as diferentes unidades hidrográficas do território estadual, além de um colegiado central, o Conselho Estadual de Recursos Hídricos.15 Para uma visão mais aprofundada sobre a noção de governança territorial, ver Pires (2011).

dos Recursos Hídricos, tal como previsto em diversos artigos da lei 13.789/09,

foi extremamente oportuna, uma vez que os principais problemas de adaptação

às mudanças climáticas estão relacionados com a água (Vargas, 2011)

Contudo, o desenho institucional estabelecido na legislação da Política

Estadual de Mudança Climática de São Paulo, parcialmente favorável à

formulação de uma política metropolitana do clima nas principais aglomerações

urbanas do Estado, não garante a mobilização política e social necessária para

a formulação e implementação de políticas de adaptação e mitigação nesta

escala territorial. Foi o que se constatou em breve pesquisa de campo,

realizada em fevereiro de 2011, na Região Metropolitana da Baixada Santista,

focalizada na percepção dos atores regionais sobre a vulnerabilidade dos

sistemas de recursos hídricos e saneamento às mudanças climáticas,

conforme se discute a seguir, após uma descrição sumária da região.

3.2. Política climática na Baixada Santista: ecos de uma agenda ausente.

Formada por nove municípios, − Bertioga, Cubatão, Guarujá, Itanhaém,

Peruíbe, Praia Grande, Mongaguá, Santos e São Vicente − a Região

Metropolitana da Baixada Santista (RMBS), oficialmente criada pela lei

estadual complementar nº 815, aprovada em meados de 1996. Abriga hoje

mais de 1,6 milhão de habitantes, numa área de 2.373km2, que se estende ao

longo da zona central do litoral paulista (CBH-BS, 2009).

Trata-se de uma região economicamente dinâmica, altamente industrializada e

urbanizada que, no entanto, apresenta fortes disparidades socioeconômicas

entre os municípios que a compõem. 16 A RMBS, que ostenta hoje um Produto

Interno Bruto da ordem de 18,5 bilhões de reais, desenvolveu-se

historicamente em torno da atividade portuária de Santos e da instalação de

um forte parque industrial em Cubatão, concentrado na produção de bens

intermediários nos setores de petroquímica e metalurgia. Santos não é apenas

a capital administrativa, mas também a capital econômica da região. Além de

16 O PIB per capita de Santos, que atingiu quase 59 mil reais em 2008, é cerca de oito vezes superior ao de São Vicente, o menor da região. Tais desigualdades também se refletem no plano social: enquanto o IDHM de Santos (índice de desenvolvimento humano municipal, calculado pela Fundação SEADE) é o terceiro maior do Estado de São Paulo, as demais cidades da Baixada ocupam posições muito inferiores no ranking deste indicador, variando da 179ª (São Vicente) à 378ª (Cubatão) posição. Fontes: SEADE, apud CBH-BS (2007 e 2008).

sediar as instituições metropolitanas descritas adiante, é também a cidade mais

populosa da Baixada, seguida de São Vicente, Guarujá e Praia Grande.17

Embora já apresentasse alguns problemas típicos de uma aglomeração

metropolitana no início dos anos 80 do século passado, tais como

especialização funcional, polarização centro-periferia e migração pendular

entre os municípios que a compõem, reclamando ações supramunicipais para

solucionar problemas na oferta de infraestrutura, especialmente nos setores de

transporte e saneamento, a região metropolitana da Baixada Santista só foi

criada oficialmente em 30 de julho de 1996, através da lei complementar

estadual nº 815. Para operacionalizar a governança metropolitana da região,

foram criados e regulamentados sucessivamente um Conselho (CONDESB),

um Fundo e uma Agência de Desenvolvimento da Baixada Santista (AGEM).

Esta foi criada pela lei complementar nº 853, de dezembro de 1998, como uma

entidade autárquica vinculada à Secretaria Estadual de Economia e

Planejamento, com a finalidade integrar a organização, o planejamento e a

execução das funções públicas de interesse comum da metrópole.

Além das instituições metropolitanas mencionadas acima, a Baixada Santista

também conta com uma organização voltada para garantir os usos múltiplos

dos recursos hídricos regionais de maneira sustentável, o Comitê da Bacia

Hidrográfica da Baixada Santista (CBH-BS). Criado em obediência à lei

nº7663/91, que estabelece a Política Estadual de Recursos Hídricos de São

Paulo, trata-se de um colegiado normativo e deliberativo, composto

paritariamente por representantes do Estado, dos municípios e da sociedade

civil da região, cujas principais atribuições legais são aprovar Planos de Bacia e

Relatórios de Situação dos Recursos Hídricos para a Baixada, deliberando

sobre a aplicação dos recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos

(FEHIDRO) destinados à região.18 Desde que foi instalado em dezembro de

17 Porém, de acordo com dados do Censo 2010, o crescimento demográfico de Santos, que atingiu 420 mil habitantes, praticamente estagnou na década passada, quando a população da capital da RMBS cresceu menos de 0,5%, contra 9,5% de São Vicente e 34,7% de Praia Grande, a cidade que teve a maior expansão populacional da região.18 Seguindo diretrizes do Conselho Estadual de Recursos Hídricos, os Planos de Bacia, de âmbito regional e horizonte quadrienal, devem ser consolidados em um Plano Estadual de Recursos Hídricos, a ser aprovado por lei. Os Relatórios de Situação, por sua vez, deveriam ser publicados anualmente, representando um instrumento de avaliação da implementação dos Planos de Bacia. Quanto ao FEHIDRO, trata-se de um fundo cujas principais fontes de recursos são os royalties provenientes de hidrelétricas recebidos pelo Estado e a cobrança pelo uso da água, de implantação ainda incipiente e limitada no âmbito estadual.

1995, o CBH-BS aprovou dois Planos de Bacia (2000-2003 e 2008-2011) e

dois relatórios de situação (Relatório Zero, 1999 e Relatório 1, 2006).

Atualmente, desenvolve estudos para implantar a cobrança pelo uso da água

na região, além de uma agência de bacia com funções executivas.

A bacia hidrográfica da Baixada Santista caracteriza-se por alta pluviosidade,

com uma precipitação média anual de 2.670mm, que não se distribui

linearmente no espaço regional, nem tampouco entre os doze meses do ano

(CBH-BS, 2009). É bastante alta de novembro a janeiro, caindo

consideravelmente de junho a agosto. As áreas urbanas dos nove municípios

são assoladas por alta vulnerabilidade a enchentes, devido a chuvas

convectivas e orográficas persistentes e chuvas de intensidade moderada com

duração prolongada, combinadas com o efeito das marés (idem).

As características gerais da Baixada Santista, descritas no item anterior,

indicam que a região é vulnerável a algumas das principais tendências

esperadas da mudança climática global, especialmente aos riscos relacionados

à água. Entre estes, Entre estes, cabe mencionar, primeiramente, o

agravamento de inundações, processos erosivos e deslizamentos de terras,

associados às previsões de maior frequência e intensidade dos eventos

hidrometeorológicos extremos (tempestades, chuvas torrenciais), assim como à

elevação do nível do mar, dificultando o escoamento das águas pluviais nas

áreas mais baixas; em segundo lugar, o provável aumento nos episódios de

interrupção temporária, ou mesmo duradoura, no abastecimento de água, bem

como na coleta e no tratamento de esgotos, decorrentes de grandes enchentes

urbanas, estiagem prolongada, ondas de calor ou dificuldades mais amplas de

planejamento e adaptação dos sistemas face às incertezas da maior

variabilidade climática esperada, com possíveis mudanças no regime

hidrológico dos rios.

Em breve pesquisa de campo realizada na RMBS em fevereiro de 2011,

buscou-se analisar como e até que ponto os riscos acima estão sendo

percebidos e enfrentados na região pelos poderes públicos direta ou

indiretamente envolvidos. A pesquisa limitou-se ao levantamento e análise de

dados, informações e documentação do comitê de bacias e da agência

metropolitana da Baixada Santista, além da realização de entrevistas com

representantes destes órgãos e da Defesa civil do município de Santos.

Verificou-se que, a despeito de existirem estudos abrangentes sobre áreas

críticas sujeitas a riscos de inundação, deslizamento e erosão desenvolvidos

por iniciativa da AGEM para o conjunto da região metropolitana, tais estudos

não trazem qualquer referência à questão das mudanças climáticas. Refiro-me

ao Programa Regional de Identificação e Monitoramento de Áreas Críticas a

Inundações, Erosões e Deslizamentos (PRIMAC), concluído em 2002, bem

como ao Programa Regional de Identificação e Monitoramento de Habitações

Desconformes (PRIMAHD), encerrado três anos depois. Ora, das 323 áreas

críticas identificadas pelo PRIMAC na região, 79% concernem riscos

deinundação. Por outro lado, como notaram Carmo e Silva (2009), as obras de

drenagem eram responsáveis por mais de 50% dos recursos solicitados ao

FEHIDRO no âmbito Comitê de Bacia da Baixada Santista. No entanto,

observa-se que estas questões não vêm sendo tratadas na escala

metropolitana, mas antes através de soluções isoladas, sem articulação

regional. Afora a contratação dos estudos mencionados, cuja divulgação foi

precária e insuficiente,19 para não mencionar a implantação das obras

projetadas, a AGEM não tomou qualquer outra iniciativa para intervir no

planejamento da macrodrenagem da metrópole.

O mesmo se repete, por outro lado, quando se verifica a atuação do comitê da

bacia hidrográfica neste campo. Assim, de acordo com informações contidas

no último Plano de Bacia da Baixada Santista, cobrindo o período 2008-2011

(CBH-BS, 2009), dos nove municípios da região, apenas São Vicente, Praia

Grande e Guarujá têm planos de macrodrenagem em curso, com

financiamento do FEHIDRO; Itanhaém e Bertioga têm projetos submetidos em

fase de avaliação. No Plano de Bacia, cuja formulação foi coordenada pelo

Comitê, não constam informações sobre planos regionais ou metropolitanos de

drenagem, que busquem integrar as obras, medidas e ações numa escala

supramunicipal. Ora, ainda que a drenagem urbana seja considerada uma

atribuição típica das prefeituras municipais, nas áreas metropolitanas a

19 Conforme opinião dos dois técnicos da Defesa Civil de Santos entrevistados na pesquisa, que demonstraram desconhecimento de ambos estudos, embora os relatórios estejam disponíveis para download na página da AGEM na internet (.http://www.agem.sp.gov.br).

macrodrenagem poderia ser alvo de projetos e políticas regionais

economicamente viáveis; as obras seriam deliberadas no âmbito do comitê de

bacia e coordenadas pelo DAEE, cujas atribuições legais dizem respeito à

gestão da disponibilidade quantitativa dos recursos hídricos (outorga de direitos

de uso, construção de reservatórios para controle de cheias, etc.).20

Contudo, o fenômeno da mudança climática não é mencionado sequer uma

única vez nos Planos de Bacia ou nos Relatórios de Situação coordenados

pelo CBH-BS, mesmo que um dos Programas de Duração Continuada do

Plano Estadual de Recursos Hídricos incluídos nos Planos de Bacia da

Baixada Santista seja o “Programa de Prevenção e Defesa contra Eventos

Hidrológicos Extremos”. Assim, não surpreende que o secretário executivo

deste comitê tenha respondido de maneira tão direta ou evasiva nossas

indagações sobre o tema, durante a mencionada entrevista. Questionado a

respeito da percepção deste colegiado sobre os riscos ou impactos da

mudança climática na disponibilidade dos recursos hídricos ou na

macrodrenagem da bacia hidrográfica, respondeu singelamente: “no comitê, a

gente não trata muito da questão climática; o problema aqui é água mesmo.”

Ora, a pesquisa de campo realizada na RMBS em fevereiro de 2011, mais de

um ano depois da aprovação da lei da PEMC e seis meses após a publicação

do decreto que a regulamenta, demonstrou que a questão climática ainda não

entrou na agenda política das instituições metropolitanas da região, embora os

agentes da defesa civil de Santos tenham manifestado alguma preocupação

com o enfrentamento da mesma na escala regional. Veremos a seguir que, além

das dificuldades próprias ao tema, a formulação de uma política metropolitana do

clima enfrenta dilemas gerais inerentes ao federalismo brasileiro.

Considerações Finais

Nas áreas conurbadas e regiões metropolitanas, há problemas comuns entre

os municípios que transcendem suas respectivas capacidades de gestão e

regulação. Por esse motivo, há necessidade de coordenação e cooperação dos

municípios entre si, bem como com o Estado, ou mesmo a União, no

20 Trata-se do Departamento de Águas e Energia Elétrica do Estado de São Paulo, autarquia que tem atuação destacada no Sistema Estadual de Gestão Integrada de Recursos Hídricos, ocupando a secretaria executiva dos principais comitês de bacia hidrográfica do Estado, incluindo o CBH-BS.

planejamento e gestão de políticas públicas de escopo regional nas áreas de

recursos hídricos, saneamento básico (abastecimento de água potável,

esgotamento sanitário, resíduos sólidos, drenagem e manejo de águas

pluviais), meio ambiente, habitação, transporte, desenvolvimento urbano e

ordenamento territorial, entre outras. Trata-se de áreas que possuem ampla

interface com políticas de mitigação das causas e adaptação aos efeitos da

mudança climática (Martins & Ferreira, 2011), que se beneficiariam

enormemente de planejamento e ações coordenadas na escala metropolitana.

A Constituição Federal de 1988 atribuiu aos Estados a competência de instituir,

mediante lei complementar, “Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e

Microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para

integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de

interesse comum” (art.25, §3º). No entanto, a Constituição não define ou

fornece elementos que esclareçam quais são as funções públicas de interesse

comum, e a que esfera de governo cabe administrá-las (Arretche, 2010). Por

outro lado, contrapondo-se à centralização administrativa do regime militar, a

Constituição criou uma federação peculiar, que confere ampla autonomia

política e administrativa aos municípios, a despeito das enormes disparidades

de população, arrecadação e disponibilidade de recursos humanos que se

observam entre eles. Tais condições dificultam a institucionalização de

instrumentos eficazes de gestão metropolitana, pois implicam altos custos de

transação dos municípios entre si e com o governo estadual (Machado, 2009).

Neste quadro, para que uma política metropolitana do clima venha a ser

formulada e implementada no Estado de São Paulo, será preciso que as

prefeituras das cidades sede das metrópoles paulistas se articulem entre si e

assumam uma liderança proativa na mobilização das organizações regionais

de que fazem parte, e das demais cidades envolvidas, para incluir a questão

metropolitana na agenda da política climática estadual.

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