8º Encontro da ABCP

01 a 04/08/2012, Gramado, RS

Área Temática: AT06 - Instituições Políticas

Produção legislativa e Vetos no Estado do Rio de Janeiro (2003-2010).

Luís Felipe Guedes da Graça

Instituto de Estudos Sociais e Políticos (Iesp-Uerj)

E-mail: lfggraca@yahoo.com.br

2

Resumo:

O campo de estudos dos Legislativos estaduais cresceu nos últimos anos,

todavia sua amplitude ainda é pequena frente à literatura sobre o Legislativo

nacional. As Assembleias Legislativas são vistas, pela maioria da literatura da

ciência política brasileira, como espaços dominados por governadores fortes e

por práticas não democráticas, associadas à corrupção e clientelismo. Este

estudo propõe desvelar um olhar mais fundo sobre a política subnacional a fim

de tentar capturar uma imagem mais complexa e diversa da federação. Para

isso, analisa a produção legal da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de

Janeiro e o padrão de vetos dos governadores no período de 2002 a 2010.

Assim, permite-se verificar padrões de acordo e conflito em espaços nos quais

a literatura nos apresenta baixa ocorrência de vetos, geralmente associados a

custos muito altos para os deputados estaduais.

Introdução

As Assembleias Legislativas brasileiras completam, neste ano de 2012,

trinta anos de retorno ao funcionamento normal sem intervenções externas. A

data que marca tal processo é a retomada das eleições diretas para a

governadoria dos estados realizadas em 1982. Contudo, estas casas

legiferantes continuam sendo apenas coadjuvantes nas análises feitas pelos

cientistas políticos brasileiros. Pouco se sabe sobre suas dinâmicas internas,

sobre o papel dos diversos atores no processo legislativo, ou mesmo sobre o

tipo de leis produzidas ali. A esfera da política estadual ainda é, relativamente,

pouco presente nos debates da Ciência Política brasileira. Tal entendimento

parece estar se alastrando, pois o número de trabalhos que tratam da política

estadual tem aumentado consideravelmente (Abrucio, Teixeira e Costa, 2001;

Domingues, 2001; Grohmann, 2001; Moraes, 2001; Santos, 2001; Pereira,

2001; Tomio, 2002 e 2005; Tomio e Ricci, 2009 e 2010; e Lopez, 2008).

Este artigo busca discutir algumas das teses colocadas pela literatura

sobre governos subnacionais no Brasil a partir dos dados da Relação

Executivo-Legislativo no Estado do Rio de Janeiro entre 2003 e 2010. O que se

propõe é mostrar como essa relação pode ser mais complexa do que as teorias

3

baseadas em alguma forma de delegação supõem e em como está, na mão

dos deputados estaduais, a possibilidade de fazer valer suas posições frente

ao Executivo. Desta forma, apresenta-se o padrão de dominância do Executivo

sobre a produção legislativa, a agenda do Legislativo e o padrão dos vetos

nesse período. Com esses dados, espera-se conseguir apresentar a

Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (Alerj) não só como

portadora de uma agenda focada na área social, mas também como pouco

leniente com a tentativa do Executivo de impedir suas decisões de se tornarem

leis através do uso recorrente da derrubada de vetos.

O período analisado é composto por duas legislaturas e dois

governadores diferentes. A primeira legislatura (2003-2007) tem a governadora

Rosinha Garotinho frente ao Executivo estadual. Ela é esposa do governador

anterior, Anthony Garotinho, e conseguiu ser eleita em primeiro turno nas

eleições de 2002. Apesar desta demonstração de força inicial, seu governo foi

tumultuado por uma crise fiscal do Estado. Ao fim do seu mandato, mesmo

com a possibilidade de se candidatar a reeleição, ela, Rosinha, não o fez. O

segundo período (2007-2010) é o do governo Sérgio Cabral, ele, apesar de ser

da mesma legenda que a antiga governadora, buscou afastar sua imagem do

casal Garotinho1, utilizando-os muitas vezes como sparring argumentativo na

camapanha. Sérgio Cabral tem uma história fortemente ligada à Alerj, tendo

sido seu presidente entre os anos de 1995 e 2002. Essa experiência, a priori,

deveria ajudar no seu relacionamento com a Assembleia. Além disso, o mesmo

teve um governo com boa aceitação, o que o levou a ser reeleito em 2010 no

primeiro turno. Assim, o período analisado abarca dois mandatos de

governadores com origens e experiências diferentes e força política diversa.

Enquanto a governadora Rosinha Garotinho tinha seu mandato muito criticado

e, ao final, desgastado, Sérgio Cabral teve um primeiro mandato com grande

apoio e se manteve forte o bastante para conseguir a reeleição em primeiro

turno.

1 Por volta de agosto de 2003, a governadora e seu marido, em conjunto com uma gama de

deputados estaduais, saíram do PSB para o PMDB. Essa saída se deu graças a brigas entre o comitê nacional do partido e a gestão local. Em um processo de recadastramento dos filiados, o casal teve seu registro negado.

4

Modelo de delegação

A organização interna das unidades federativas brasileiras também é

marcada pela separação de poderes, assim como ocorre no nível da União.

Por isso, pode-se dizer que essas também sofreriam com uma inerente tensão

entre o Poder Executivo e Legislativo devido as suas diferentes origens e

sobrevivências como apresentadas para os sistemas presidencialistas por

Shugart e Carey (1992). Esses realçam a ideia de que a eleição direta para o

Poder Executivo favoreceria a articulação de interesses mais gerais, enquanto

as eleições para o Poder Legislativo, principalmente em sistemas em que

ocorre competição intrapartidária, favoreceriam aos candidatos o

estabelecimento de conexões particularistas com o eleitorado.

Desse cenário surge a tese de que em países como no Brasil há um

“segredo ineficiente” que permite a tais sistemas manterem sua estabilidade.

Esse modelo apresenta um Executivo com fortes poderes legislativos e um

Legislativo composto por indivíduos que buscam continuamente apenas a

reeleição. Neste modelo, o Poder Executivo teria grande protagonismo na

iniciativa e aprovação de leis gerais, enquanto os representantes legislativos

poderiam se dedicar a prover as demandas particularistas de suas bases

eleitorais. Ao Executivo caberia distribuir esses recursos e manter o equilíbrio

das contas públicas de forma que essa demanda de recursos não chegue a

falir o Estado.

A principal tese sobre a relação entre as Assembleias Legislativas e os

Governadores de Estado no Brasil parte de premissas similares. Abrucio (1998)

propõe que devemos entender os governos estaduais como

“ultrapresidencialistas”. O autor apresenta um cenário político no qual os

governadores, tendo sob seu controle todos os cargos e os recursos do

Executivo, conseguiriam, através da patronagem e do clientelismo, fundar um

pacto homologatório entre governador e Assembleia Legislativa, influenciariam

as bancadas estaduais no Congresso Nacional e, além de tudo, seriam

capazes de minar a capacidade controladora dos agentes de accountability

intra-governamental. A estes recursos de poder já numerosos, soma-se o fato

de os deputados estaduais estarem preocupados principalmente em conseguir

recursos para os locais onde se concentram suas bases eleitorais.

5

A tese supracitada vai além da teoria do Modelo do Segredo Ineficiente

(Shugart e Carey, 1992), os incentivos à delegação de poderes dos deputados

estaduais ao governador não decorreriam apenas da divisão dos poderes e do

sistema eleitoral de lista aberta. O fato de o governador ter se beneficiado com

grandes parcelas de recursos fiscais quando da redemocratização e de

dominar recursos de patronagem e extra-orçamentários (como bancos

estaduais até meados dos anos noventa) tornaria ainda mais forte a atração

“governista” exercida pelo Executivo, já que ele seria capaz de recompensar e

punir fortemente as declarações de apoio ou de oposição.

No entanto, existem trabalhos que questionam se essa proposta analítica

da existência de uma delegação pode ser estendida para todos os Estados

brasileiros, mostrando que existem casos em que os dados não indicam esta

enorme dominância do governador sobre a produção legislativa e nem a

existência de um pacto homologatório entre as Assembleias e o Executivo

(Grohmann, 2001; Borges, 2007). O trabalho de Santos (2001) e Santos e

Graça (2009) apresentam uma relativa autonomia da Assembleia Legislativa do

Estado do Rio de Janeiro (Alerj) em relação às ações do Poder Executivo,

destoando de outras Assembleias Estaduais e da dinâmica encontrada dentro

do Congresso Nacional.

Além disso, a afirmação de que os deputados estaduais são atores

completamente absorvidos pela necessidade de produzir retornos locais para

suas bases eleitorais e, portanto, abertos a estabelecer uma dinâmica de

delegação de poderes é questionada pelo trabalho de Tomio e Ricci (2009) que

apresentam tal atitude legislativa localista ou paroquial como minoritária nos

dados de sete Estados para a legislatura 1999-20032.

Ainda, o trabalho de Borges (2007) afirma que, entre o ano 1998 e 2006,

houve um grande aumento na competitividade eleitoral nos Estados da

federação, e que esse nível da política tem se mostrado um “cemitério de

oligarquias” (Borges, 2007:131). Esse trabalho também apresenta a tese dos

estudos sobre descentralização e federalismo3 de que os processos de

2 Os Estados abarcados por esse estudo são Amapá, Espírito Santo, Minas Gerais, Paraná,

Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo. 3 A literatura da Ciência Política brasileira apresenta diversas alterações ocorridas no nível

nacional e que incorrem sobre as bases do poder dos governadores colocado por Abrucio,

6

municipalização de recursos como os de saúde e educação criaram uma

ligação direta entre a União e os Municípios, minando em parte a capacidade

dos governadores de estabelecerem relações de patronagem ou clientelismo

nessas áreas, sendo obrigados a competir com o governo federal na

distribuição de políticas públicas.

O texto de Tomio e Ricci (2010) apresenta um comparativo sobre

produção legislativa em 22 unidades da federação. Os autores afirmam que os

legislativos estaduais sofrem de uma fraqueza nata: o fato de não possuírem

qualquer competência exclusiva. Na realidade, o próprio Executivo estadual

também sofreria de liberdade condicional limitada. O Executivo seria um

administrador de prerrogativas locais fortes e exclusivas sobre definições

orçamentárias, tributárias e administrativas, enquanto a agenda social seria

não só concorrente com o Legislativo, como também com o nível federal que

tem centralizado ações neste âmbito nos últimos anos. Todavia, como os

próprios autores admitem, esta limitação não seria capaz de explicar as

variações concernentes à produção legislativa encontrada entre os diferentes

Estados. As diversidades nas Assembleias estaduais indicam não só uma

realidade do nível subnacional diferente da apontada por modelos de

delegação, como também que há espaço para a organização de agendas

públicas mais complexas.

Desta forma, a tese de que ocorreria uma delegação da atuação em

questões mais gerais do Poder Legislativo para o Poder Executivo, permitindo

aos deputados estaduais atuarem paroquialmente é central nos estudos

subnacionais brasileiros. Este artigo busca verificar se essa dinâmica ocorre no

Estado do Rio de Janeiro para o período entre 2003 e 2010. É interessante,

pois, explicitar algumas possíveis hipóteses decorrentes dessa delegação do

legislativo para o Executivo no âmbito estadual.

Hipótese 1 – Se o Legislativo delega a maior parte da preocupação com

políticas públicas e legislação para o Executivo, é de se esperar que esse

como o processo de descentralização de políticas públicas realizado em áreas como a Saúde, a Educação e Moradia/Saneamento (Arretche, 1999: 2002a: 2002b: 2004: 2005 ; Gomes, 2009; Melo, 2005; Souza, 2001; Abrucio, 2005) e o processo de ajuste fiscal e privatizações (Abrucio e Costa, 1999; Loureio, 2001; Samuels, 2003; Souza 2007; Regis,2009).

7

domine a produção legislativa. Se não toda, pelo menos aquela de leis

“relevantes”.

Hipótese 2 – A agenda do Legislativo deve ser composta em sua grande

maioria por leis que foquem em benefícios para grupos específicos.

Legisladores que delegam para o Executivo a produção de leis de caráter geral

devem produzir quase exclusivamente leis que tenham como objeto o trabalho

para as bases eleitorais.

Hipótese 3 – A relação entre os dois poderes deve ser tranquila, com o

Poder Executivo sem muito interesse em vetar leis do Legislativo, e quando

isso acontecer, o Legislativo deve consentir com o veto, dado que o governador

teria força suficiente para influenciar o futuro eleitoral dos deputados estaduais

revoltosos.

Produção legislativa - Dominância

A dominância sobre o que é aprovado é um fator que mostra o quanto os

projetos vindos de cada poder significam frente ao que é aprovado anualmente

pela Casa legislativa. Não existe um nível de dominância estabelecido como

normal, ele depende muito do padrão da relação entre os dois poderes e do

processo legislativo em si. No nível nacional, os trabalhos de Figueiredo e

Limongi (2006) têm mostrado uma forte dominância do Presidente sobre o que

é aprovado no Congresso, sendo a taxa de dominância do período 1989-2004

de 85,6%.

Caso exista delegação do Legislativo para o Executivo em torno da

produção de leis para que os deputados tenham tempo e recursos para buscar

realizar de forma intensa o trabalho para suas bases, então é de se esperar

uma dominância do Executivo sobre o que é produzido de leis na Assembleia

Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (Alerj).

As distribuições das dominâncias de cada poder são apresentadas na

tabela 1. Como fica claro, o Poder Executivo não é o principal autor das leis

8

aprovadas no período, ele se mantém sempre em torno de um quinto da

produção legislativa, com mínimo de 13,4% e máximo de 28,1%. Na legislatura

2003-2006, o governo Rosinha Garotinho, sua média é de 18,6% de

dominância. Na legislatura 2007-2010, governo Sérgio Cabral, sua taxa de

dominância média sobre para 21,2%. De qualquer forma, a diferença entre as

médias não parece indicar que um dos governos tenha sido mais atuante do

que o outro.

Tabela 1- Taxas de Dominância sobre a Produção Legislativa

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Poder Executivo

57 (28,1%)

33 (13,4%)

44 (22,1%)

39 (13,8%)

40 (18,9%)

50 (25,3%)

57 (20,7%)

44 (20,6%)

Poder Legislativo

138 (68%)

199 (80,6%)

146 (73,4%)

237 (83,7%)

163 (76,9%)

141 (71,2%)

213 (77,5%)

163 (76,2%)

Outros 8 (3,9%)

15 (6%)

9 (4,5%)

7 (2,5%)

6 (4,2%)

7 (3,5%)

5 (1,8%)

7 (3,2%)

Total 203 (100%)

247 (100%)

199 (100%)

283 (100%)

212 (100%)

198 (100%)

275 (100%)

214 (100%)

Fonte - Dados coletados no site da Alerj e organizados pelo autor.

É evidente pela tabela 1 que o poder que mais contribui para o conjunto

de leis aprovadas é o Legislativo. Este último tem taxa de dominância, apenas

com exceção de 2003, acima de 70%. Na legislatura 2003-2006, sua média é

de 77,3% de dominância. Na legislatura 2007-2010, sua taxa de dominância

média cai para 75,6%. O importante é que ela sempre está em torno de três

quartos do total.

A taxa de dominância nos mostra o quanto os projetos de um ator

representam frente ao total aprovado. Mas não nos dizem se essas leis são de

fato importantes. Uma das possíveis argumentações frente a essa distribuição

das taxas de dominância é o fato de que o Legislativo pode se ocupar

extensamente com a aprovação de leis de pouca relevância. No caso da

política estadual, essas leis seriam aquelas de caráter honorífico ou que dão

título de utilidade pública estadual para entidades sociais. Esta última é

associada por alguns autores a formas de clientelismo (Domingues, 2001). Tal

classificação desta categoria não é consensual, Santos (2001) e Moraes (2001)

são reticentes à associação direta entre este tipo de lei e a alcunha de

9

clientelismo. Santos (2001) defende que esses projetos são formas de apoio do

Estado ao desenvolvimento do associativismo e dos movimentos sociais

através da isenção fiscal que esses títulos garantem.

A tabela 2 apresenta os dados de dominância retiradas as leis de caráter

honorífico e as de declaração de utilidade pública, as quais são iniciadas quase

exclusivamente pelos deputados estaduais. Estas últimas representam sempre

em torno de 25% da produção legislativa anual.

Tabela 2- Taxas de Dominância sobre a Produção Legislativa sem as leis Honoríficas e de declaração de Utilidade Pública

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Poder Executivo

57 (37%)

33 (21,7%)

44 (30,6%)

39 (18,9%)

39 (26,5%)

50 (33,8%)

57 (29,2%)

44 (29,1%)

Poder Legislativo

89 (57,8%)

104 (68,4%)

91 (63,2%)

160 (77,7%)

99 (67,3%)

91 (61,5%)

133 (68,2%)

100 (66,2%)

Outros 8 (5,2%)

15 (9,9%)

9 (6,2%)

7 (3,4%)

9 (6,2%)

7 (4,7%)

5 (2,6%)

7 (4,7%)

Total 154 (100%)

152 (100%)

144 (100%)

206 (100%)

147 (100%)

148 (100%)

195 (100%)

151 (100%)

Fonte - Dados coletados no site da Alerj e organizados pelo autor.

A Tabela 2 acima mostra que, mesmo ao se retirar aquelas leis

consideradas mais “irrelevantes” e de caráter “clientelista”, o Poder Legislativo

continua como aquele que mais contribui com projetos para o total de leis

aprovadas nos diferentes anos. Ele mantém sempre mais da metade da

produção legislativa geral. Enquanto o Poder Executivo é responsável por

valores que cercam os 30%.

Estes dados colocam em questão a nossa primeira hipótese, mostrando

que o Poder Executivo não é o principal iniciador de leis. Isto não é suficiente

para determinar a não aplicação da tese da delegação. É preciso saber o que

os deputados estaduais aprovam.

Agenda do Legislativo

Para clarificar o que está por trás da segunda hipótese em relação à

suposta delegação do Legislativo para o Executivo estadual é preciso

10

destrinchar o que é aprovado como lei, especialmente aquela parte que provêm

exclusivamente do Legislativo. Para isto, realizou-se uma classificação

extensiva das leis por uma tipologia de assunto e outra que apresenta a forma

e o escopo da lei. A utilização de tipologias de classificação legislativa não é

novidade na literatura política brasileira (Santos, 1995; Lemos, 2001; Santos e

Amorim Neto, 2003; Ricci, 2003).

A tipologia de assunto construída possui as categorias: administrativo,

Desenvolvimento Cultural e Tecnológico, Declaração de Utilidade Pública,

Econômico, Honorífico, Orçamentário, Segurança, Social, Meio Ambiente e

Outros4.

A tabela no anexo 1 apresenta os dados da produção legislativa com

origem na Alerj a partir das categorias de assunto. Verifica-se que existe uma

tendência da soma das categorias “honorífico” e “declaração de utilidade

pública” compreenderem entre um terço e metade da produção anual, não

obstante, é necessário que esse fato não esconda o que acontece na outra

metade da produção. Percebe-se facilmente a existência de uma forte agenda

social que compreende cerca de um terço do que é produzido de leis com

origem no Legislativo a cada ano. Além disso, percebe-se a incidência de

quase 10 % das leis ligadas a questões administrativas. Por último, agendas de

segurança e meio ambiente, apesar de diminutas frente ao total, também

marcam presença no resultado legislativo. Essa parte da produção permite

perceber que, apesar da grande parte de leis voltadas para assuntos

“irrelevantes”, parte da agenda da Alerj trata de assuntos mais gerais. Esta

agenda não parece variar muito entre governos.

A escolha por impetrar esse tipo de projeto de lei, de declaração de

utilidade pública, assim como as de homenagens, para os deputados estaduais

pode residir no fato desses projetos terem uma tramitação mais rápida e

tranquila como mostra a figura abaixo. Nela, que contêm a média dos dias de

tramitação das leis aprovadas cuja iniciativa proveio de um ou mais deputados

4 A tipologia foi construída de forma mais extensa, com base no trabalho de Lapinski (2008).

Escolhi utilizar apenas o primeiro nível de classificação nesse artigo. A tipologia completa é apresentada no anexo 2.

11

estaduais5 pode-se verificar que esses dois tipos específicos de projetos tem

um tempo de tramitação consideravelmente menor do que os outros tipos de

leis. Em alguns anos, como em 2006, o tempo necessário para aprovar uma lei

que não fosse nem “honorífica” e nem de “declaração de utilidade pública”

necessitou de 645 dias em média, enquanto as outras necessitaram de 244

dias e 330 dias, respectivamente. Esse menor custo de tempo para aprovar

esses tipos de projeto pode explicar o porquê que essa agenda ocupa metade

do que é aprovado pelos deputados estaduais do Rio de Janeiro.

Figura 1 - Média de dias de tramitação de leis iniciadas pelos deputados estaduais.

Fonte - Elaborado pelo autor a parir dos dados do site da Alerj.

Além disso, vale lembrar que produção de leis de pouca importância não

é privilégio das casas legislativas subnacionais do Brasil, como nos lembra

Cameron (2000) sobre o Congresso Norte-Americano:

Há um pequeno segredo sobre o Congresso que nunca é discutido nas legiões de livros sobre o governo americano: a grande maioria da legislação produzida por esse augusto corpo é incrivelmente banal. Renomear edifícios federais em

5 Estão excluídos dessa média projetos iniciados pelo Poder Executivo, Poder judiciário,

Tribunal de Contas, Ministério Público, Mesa Diretora e as diversas comissões da Alerj.

150

250

350

450

550

650

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Outras Leis Honoríficas Declarações deUtilidade Pública

12

cidades pequenas; brincar com os limites dos parques nacionais; celebrar membros humildes da família vegetal; aumentar taxas de reembolso de diárias para participantes de obscuros grupos consultivos; alterar as provisões técnicas de um programa menor de subsídio: estes são os produtos típicos de maior legislativo do mundo6. (Cameron, 2000:36)

Outra maneira de classificação da produção legislativa é por “escopo” e

“forma”, a qual é baseada na tipologia apresentada por Santos (1995) e

utilizada posteriormente, com certas modificações, por Lemos (2001). A

primeira trata da extensão dos efeitos: se é concentrada em indivíduos ou em

áreas especificas, ou se é difusa. A segunda separa a forma da lei: se ela é de

regulamentação ou de distribuição de recursos. Nesta tipologia, a categoria

que fosse fruto do cruzamento da forma “transferência” com o escopo

“concentrado” - Transferência Concentrada de recursos – seria o equivalente a

atuação paroquialista. Sua concentração nos projetos de deputados estaduais

revelaria predominância dessa forma de atuação.

De acordo com a linha argumentativa de Moraes (2001), que apresenta o

fato de um tipo de lei recorrente nos níveis estaduais - as homenagens - não

poderem ser classificadas de forma pertinente nem como “transferência” e nem

como “regulação”, e muitas das quais também dificilmente classificadas como

“concentradas” ou “difusas”, proponho a adição de uma categoria “neutra” na

classificação de forma e de escopo.

Assim, como meio de perceber se o Legislativo estadual realmente

participa de um jogo de delegação no qual seus componentes buscam apenas

recompensar suas bases eleitorais com políticas paroquialistas, é central

destacar as leis classificadas como sendo concentradas e de transferência do

restante. A tabela 3 apresenta esses dados.

6 Tradução livre do autor. No original: “There is a little secret about Congress that is never

discussed in the legions of textbooks on American government: the vast bulk of legislation produced by that august body is stunningly banal. Renaming federal buildings in small towns; tinkering with the boundaries of national parks; commemorating humble members of the vegetable family; increasing per diem reimbursement rates for participants in an obscure advisory group; altering the technical provisions of a minor subsidy program: these are the typical products of the world’s greatest legislative body.” (Cameron, 2000:36)

13

Tabela 3- - Leis com origem no Legislativo classificadas como Concentradas e Transferência

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Concentrado e Transferência

40 (29%)

64 (32,2%)

45 (30,8%)

74 (31,2%)

57 (35%)

38 (27%)

70 (32,9%)

49 (30,2%)

Outros 97 (71%)

135 (67,8%

101 (69,2%)

163 (68,8%)

106 (65%)

103 (73%)

143 (67,1%)

113 (69,8%)

Total 137 (100%)

199 (100%)

146 (100%)

237 (100%)

163 (100%)

141 (100%)

213 (100%)

162 (100%)

Fonte - Elaborada pelo autor a partir dos dados do site da Alerj.

Os dados mostram que, apesar da tese da delegação, a parte da

produção legislativa com origem na Assembleia é composta geralmente por

apenas 30% de leis que se encaixam naquela categoria que descreveria ações

de cunho paroquialista com foco em populações específicas. Esta quantidade é

dada principalmente pela escolha de se alocar as leis de declaração de uma

entidade como de utilidade pública estadual nesta categoria, algo que vimos

não ser consensual. A quantidade de leis, além das de declaração de utilidade

pública, que se encaixa nesta categoria é muito reduzida. O significado disto é

que políticas focadas de distribuição de benefícios são práticas restritas. Este

dado mostra que não se aplica, pelo menos à Assembleia do Estado do Rio de

Janeiro, a tese de que os deputados estaduais delegam para o Executivo a

produção de leis de caráter geral e buscam apenas produzir leis que tenham

como objeto o trabalho para as bases eleitorais.

Vetos

Outra forma de verificar se existe um acordo de delegação entre os dois

poderes é analisar a existência de vetos sobre o que é produzido na Casa

Legislativa e a derrubada ou manutenção desses. Espera-se que, em um

cenário como o apresentado na tese do “ultrapresidencialismo”, no qual o

governador possui grande capacidade de influenciar a distribuição de

benefícios para as bases eleitorais e os deputados estaduais são

completamente voltados para o serviço direcionados a estas, a existência de

vetos deve ser ocasional e raramente contestada pela Assembleia.

14

A figura 2 apresenta a quantidade de vetos parciais e totais votados em

cada um dos anos da amostra. A Alerj votou entre os anos de 2003 e 2010 um

total de 689 vetos, sendo 197 vetos parciais e 492 vetos totais. Esses dados

indicam que a aposição de vetos pelo governador do Estado do Rio de Janeiro

sobre a produção legislativa da assembleia é pratica comum. No ano com

menor incidência, 2010, há um total de 52 vetos, já no ano com o maior número

de vetos, registra-se a existência de 147. Os dados mostram também uma

utilização em maior quantidade de vetos totais, com exceção de 2003.

Figura 2 - Vetos Parciais e Totais votados por ano.

Fonte - Elaborada pelo autor a partir dos dados do site da Alerj.

Este dado poderia ser entendido como a execução da tarefa do

governador de controlar a ânsia de gastos dos deputados estaduais em

políticas paroquialistas. Tal situação poderia ocorrer em um modelo de

delegação como o do segredo ineficiente. No caso, o governador estaria

prezando pela saúde fiscal do Estado ou outro bem maior.

Em um modelo de delegação de preocupações mais amplas da

Assembleia para o governador, o tipo de lei que deveria ser aprovado seriam

aqueles focados para as bases eleitorais de cada um dos representantes. Tais

leis passariam pelo processo legislativo graças ao log-roll, prática de troca de

0

20

40

60

80

100

120

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Vetos Parciais Vetos Totais

15

apoio no qual cada deputado aceitaria a iniciativa paroquialista do outro em

troca de apoio ao seu projeto focalizado. Este acordo tácito de baixo custo é o

que garantiria a aprovação do projeto. Porém, no caso de um veto imposto pelo

governador a um projeto específico, os custos de se formar uma maioria para a

derrubada desse veto se tornam grandes. Se o governador possui grande

poder político e financeiro, assim como capacidade de punir a falta de apoio

dos deputados estaduais, mesmo que o autor do projeto tenha interesse em

derrubar esse veto, é preciso vencer um sério problema de ação coletiva no

qual os custos de antagonizar o Executivo seriam maiores que o benefício de

derrubar o veto. Ainda mais se o objeto é uma lei que traz benefícios pontuais

para apenas um dos deputados estaduais, como seria o caso em projetos de

leis paroquialistas Portanto, se a tese da delegação estiver correta, devemos

esperar derrubadas de vetos muito pontuais.

Figura 3- Vetos derrubados por ano.

Fonte - Site da Alerj. Elaborado pelo autor.

A figura 3 apresenta os totais de vetos parciais e totais derrubados por

ano. No mesmo período em que votou 689 vetos, a Assembleia derrubou 249

destes, pouco mais de 36% do total. Ou seja, no período, algo em torno de um

0

10

20

30

40

50

60

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Vetos Parciais Derrubados Vetos Totais Derrubados

16

em cada três vetos apostos pelo governador do Estado foram derrubados pelo

plenário da Assembleia. Esses números atestam que a prática de derrubar

vetos7 é algo comum para os deputados estaduais do Rio de Janeiro. No ano

com menor número de derrubadas de veto, 2005, somam-se 11, sendo 6

parciais e 5 totais, já no ano com maior número de derrubadas de veto, 2006,

são registrados 60, sendo 7 parciais e 53 totais. Esses dados contradizem a

tese de que a incidência de vetos ocorre por necessidade de o Executivo

controlar a ânsia de gastos dos deputados estaduais em políticas

paroquialistas. Partindo da ideia de que os deputados estaduais buscam

maximizar a sua possibilidade de reeleição, se contrapor ao veto do

governador na defesa de um projeto de lei cujos benefícios seriam sentidos

apenas por uma população restrita e que já é base eleitoral de outro candidato

parece pouco provável.

Figura 4- Percentual de vetos parciais e totais derrubados.

Fonte - Site da Alerj. Elaborado pelo autor.

7 A derrubada de um veto parcial ou total do governador, segundo o § 4º do Art. 115 da

Constituição do Estado, requer voto da maioria absoluta dos membros da Assembleia Legislativa, em escrutínio aberto.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Vetos Parciais Derrubados Vetos Totais Derrubados

17

A figura 4 apresenta as linhas de percentuais de vetos derrubados por

tipo, parcial e total, sobre a totalidade de cada. Verifica-se grande alternância

entre qual dos dois tipos é o com maior taxa de derrubada entre 2003 e 2006,

mas entre 2007 e 2010, estabelece-se um padrão no qual os vetos totais tem

uma taxa de derrubada bem mais alta. Os vetos parciais tem seu pico com

57,8% dos vetos parciais apostos sendo derrubados em 2003 e depois declina

para algo em torno de 20% dos vetos parciais sendo derrubados por ano. Já os

vetos totais derrubados se mantêm abaixo de 35% entre 2003 e 2005,

alcançando um patamar acima de 40% a partir de 2006, com ápice em 2010,

ano em que 47,1% dos vetos totais apostos pelo governador foram derrubados.

Dada a preferência do Executivo por apor vetos totais como apresentado

na figura 2, é interessante notar que a Alerj derruba esse tipo de veto com mais

frequência. Enquanto os vetos parciais tem a característica de retirarem da lei

aprovada apenas uma parte do texto, os vetos totais impedem a publicação

dessa até a sua votação, indicando completa discordância do Executivo sobre

o conteúdo do projeto de lei. Isso coloca ao legislativo um pacote fechado no

qual ou derruba-se o veto, ou o projeto é arquivado. Como foi mostrado, é

comum o legislativo manter a sua decisão de aprovar a lei, mesmo após o veto

total do Executivo.

Figura 5- Participação dos projetos vetados em relação a todos os aprovados.

Fonte - Site da Alerj. Elaborado pelo autor.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Vetados

18

A figura 5 apresenta como essa quantidade de vetos não é irrelevante

frente ao total da produção legislativa. Verifica-se que em torno de um quinto

das leis aprovadas pela Alerj sofreram alguma forma de veto.

Este costume do Legislativo de derrubar vetos oriundos do Executivo, em

conjunto com os dados apresentados na seção anterior, indica não só que a

Assembleia do Estado do Rio de Janeiro tem uma agenda focada em políticas

além das paroquialistas, mas que também mantém suas decisões mesmo

quando o Executivo procura colocar empecilhos. A derrubada de vetos tem

caráter importante frente ao total de leis produzidas no ano, como mostra a

Figura 6.

Figura 6 - Proporção de leis com vetos derrubados em relação ao total de leis aprovadas

Fonte - Site da Alerj. Elaborado pelo autor

Em apenas 2005 e 2010, as leis que foram contestadas pelo Executivo

através do veto e cuja execução necessitou de uma ação coletiva dos

deputados estaduais contra a vontade do governador tiveram incidência menor

do que um décimo do total de leis sancionadas no ano. Em 2006, uma em cada

cinco leis aprovadas na Alerj passaram pelo veto do governador e tiveram esse

derrubado. Frente a estes dados, parece possível refutar a tese de que exista

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Vetos Derrubados

19

um processo de delegação no estilo “ultrapresidencialista” ou do “segredo

ineficiente” ocorrendo na Assembleia do Estado do Rio de Janeiro. Percebe-se,

na verdade, um Legislativo atuante e que enfrenta de forma aberta o Executivo

quando o convém.

Discussão

Os dados apresentados indicam que, pelo menos no Estado do Rio de

Janeiro, não há indícios da ocorrência de um qualquer forma de delegação ao

Executivo. O que parece existir é espaço para os legisladores construírem leis

para além das caracterizadas como prática paroquialista e a disposição dos

deputados estaduais reforçarem grande parte de suas decisões mesmo após o

Executivo mostrar oposição.

A existência de uma Assembleia forte não deve ser associada

diretamente com um governador sem força política ou incapaz de implantar sua

agenda. Este último continua a ser um ator central dentro da política estadual,

mesmo que necessite abrir espaço e conviver com a agenda do Legislativo. O

caráter central do governador advém dele ser eleito diretamente para o cargo,

ocasião que permite ao eleitor escolher claramente entre propostas

alternativas, o que traz a maior accountability a todo o sistema político. Esse

processo de eleição direta é o que dá legitimidade a esse portar e tentar

implementar uma agenda de governo. Desta forma, mesmo frente a um

Legislativo forte, não se espera uma fraqueza do Executivo, tal característica

torna o âmbito estadual do Rio de Janeiro um espaço muito interessante para

verificar essa dinâmica.

Um dos pontos pouco ressaltados pela literatura sobre política estadual

no Brasil é uma das suas principais diferenças comparado ao Legislativo

nacional. Enquanto o Poder Legislativo Federal é composto por duas câmaras

com tamanhos e métodos de eleição diferentes, as Assembleias estaduais são

unicamerais e compostas por um número não muito grande de parlamentares

(a Alerj que é uma das maiores possui 70 membros). Essa característica

diminui os custos de barganha na formação de maiorias, seja para apoiar o

governo, seja para derrubar um veto. Os custos da ação coletiva necessária

20

para derrubar um veto governamental são consideravelmente menores quando

são necessários menos votos em quantitativo e não existe uma casa revisora

que necessite ser articulada em conjunto. Não obstante, uma atuação conjunta

para derrubar um veto do governo só teria sentido se o objeto da ação, o

projeto de lei, tratasse de assuntos que beneficiariam pelo menos a maioria dos

deputados estaduais.

As ameaças de represália do governador do Estado do Rio de Janeiro

perderam muito de sua credibilidade depois do ajuste fiscal dos anos 1990 e

das privatizações das empresas e bancos estaduais, o que fez com que o

orçamento anual passasse a ser peça central na política estadual. Este

processo recolocou a Assembleia estadual no jogo político. O unicameralismo

da Alerj e seu tamanho reduzido apenas facilitam a ela exercer sua capacidade

legislativa.

Os dados do artigo mostram que a política estadual no Rio de Janeiro é

caracterizada como diferente de qualquer modelo de delegação. Isto não é

novidade (Santos, 2001; Santos e Graça, 2009). Mas o que também se faz é

uma análise usando um período maior e englobando dois governos distintos.

Tal fato não mostrou que existisse qualquer diversidade entre os dois períodos.

No governo Rosinha Garotinho (2003-2006), assim como no governo Sérgio

Cabral (2007-2010), o padrão de relação se manteve constante, sempre em

forma de conflito. O fato de Rosinha ter sido eleita em primeiro turno não

permitiu a ela qualquer alívio por parte dos deputados, assim como o fato de

Sergio Cabral ter feito um governo forte e com apoio massivo, conseguindo se

reeleger em primeiro turno, não atenuou o padrão conflitivo existente.

Independente do governador, a Alerj manteve seu espaço na produção

legislativa.

21

Anexo 1- Classificação da Produção Legislativa com origem no Poder Legislativo.

Tipologia - Legislativo

2003 % 2004 % 2005 % 2006 % 2007 % 2008 % 2009 % 2010 %

Administrativo 27 19,6% 29 14,6% 26 17,8% 48 20,3% 21 12,9% 22 15,6% 23 10,8% 11 6,8%

Desenvolvimento Cultural e Tecnológico

6 4,3% 6 3,0% 1 0,7% 4 1,7% 4 2,5% 2 1,4% 9 4,2% 6 3,7%

Declaração de Utilidade Pública

28 20,3% 54 27,1% 34 23,3% 47 19,8% 39 23,9% 32 22,7% 48 22,5% 33 20,4%

Econômico 5 3,6% 1 0,5% 2 1,4% 10 4,2% 5 3,1% 7 5,0% 8 3,8% 7 4,3%

Honorífico 21 15,2% 41 20,6% 21 14,4% 30 12,7% 25 15,3% 18 12,8% 32 15,0% 30 18,5%

Orçamentário 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 1 0,5% 0 0,0%

Segurança 4 2,9% 3 1,5% 4 2,7% 9 3,8% 8 4,9% 4 2,8% 9 4,2% 3 1,9%

Social 43 31,2% 59 29,6% 53 36,3% 76 32,1% 50 30,7% 52 36,9% 77 36,2% 65 40,1%

Meio Ambiente 4 2,9% 6 3,0% 3 2,1% 10 4,2% 9 5,5% 4 2,8% 3 1,4% 5 3,1%

Outros 0 0,0% 0 0,0% 2 1,4% 3 1,3% 2 1,2% 0 0,0% 3 1,4% 2 1,2%

Total 138 100,0% 199 100,0% 146 100,0% 237 100,0% 163 100,0% 141 100,0% 213 100,0% 162 100,0%

Fonte - Elaborada pelo autor a partir dos dados do site da Alerj.

22

Anexo 2

Figura 3- Tipologia Taxonômica de classificação legislativa por assunto

Tipologia Taxonômica

1º Nível - Agenda 2º Nível – Tipo de Ação

Administrativo

Estrutura Administrativa

Processo Administrativo

Pessoal

Previdência

Adequação de Leis

Outros

Desenvolvimento Cultural e Tecnológico

Cultural

Cientifico

Tecnológico

Declaração de Utilidade Pública

Econômico

Incentivos Fiscais – Tributários

Incentivos Fiscais – Financeiros

Autorização de Empréstimos

Infraestrutura

Fiscalização

Arrecadação

Piso Salarial

Tributos

Adequação de Leis

Outros

Honorífico

Modificar ou dar nome a Edificações, ruas, avenidas e

monumentos.

Instituição de datas comemorativas

Outros

Orçamentário

Segurança

Tamanho da corporação

Piso Salarial

Melhorias técnicas e de armamento

Treinamento

Outros

Social

Direitos das Minorias

Idosos

Deficientes Físicos

Utilidade Pública

Saúde

Educação

Assistência Social

Drogadição

Direitos do Consumidor

Outros

Meio Ambiente

Outros

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