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Alexandre Miguel Rodrigues Manaia da Silva
A cooperação para o desenvolvimento portuguesa:
uma análise de saúde na (e da) relação com os PALOP
Dissertação de Mestrado na área científica da Ciência Política e Relações
Internacionais, sob orientação da Professora Doutora Daniela Nascimento e apresentada
à Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra.
Setembro de 2011
ii
Alexandre Miguel Rodrigues Manaia da Silva
A cooperação para o desenvolvimento
portuguesa: uma análise da saúde na (e da)
relação com os PALOP
Dissertação de Mestrado na área científica da Ciência Política e Relações
Internacionais, sob orientação da Professora Doutora Daniela Nascimento e apresentada
à Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra.
Coimbra, 2011
iii
Sumário
Nesta dissertação pretende-se analisar a forma como Portugal se relaciona com os seus
parceiros preferenciais em matéria de cooperação para o desenvolvimento, os PALOP e
Timor-Leste. A forma como as teorias em Relações Internacionais analisam a
cooperação para o desenvolvimento está longe de ser unânime. Esta complexidade torna
a cooperação para o desenvolvimento uma das práticas diplomáticas mais interessantes
de ser estudada e, simultaneamente, uma das mais utilizadas actualmente.
O empenho de Portugal para com as suas antigas colónias é bastante meritório e merece
destaque nesta dissertação. Contudo este empenho, numa altura de graves problemas
orçamentais, é posto em causa pelo constante incumprimento de Portugal das metas
internacionais estabelecidas. Esta realidade torna urgente a necessidade de actuar de
forma diferenciada e com menos recursos, de forma a fazer mais pelos países
receptores.
A área da saúde foi escolhida para demonstrar alguns dos erros que têm sido cometidos,
bem como formas alternativas de agir. Outro dos erros que podemos verificar é a
existência de uma linha discursiva comum, ao longo dos anos, que cria expectativas
constantemente defraudadas nos estados beneficiários. Estes erros de actuação, em
junção com a incapacidade governativa dos países beneficiários, resultam em décadas
de recursos desperdiçados de forma ineficaz. A importância da saúde, a situação débil
dos países beneficiários e as restrições orçamentais nos países doadores justificam,
portanto, uma outra forma agir e pensar o fenómeno recente da cooperação
internacional para o desenvolvimento.
Palavras-chave: Cooperação, Saúde, Globalização, Desenvolvimento, Retórica
iv
Abstract
This thesis aims to analyze how Portugal works with its preferential partners in what
concerns cooperation for development, such as PALOP (Portuguese-speaking African
countries) and Timor-Leste. It is far from being unanimous how the international
relations theory analyzes the cooperation for development. This complexity turns out to
make cooperation for development one of most interesting diplomatic practices to be
studied, and simultaneously, one of the most used these days.
Portugal’s commitment with its old colonies is commendable and has a prominent place
in this thesis. However, this commitment has been jeopardized as a result of Portugal’s
constant failure in achieving the international goals established, at a time of a serious
budget crisis. This reality illustrates urgent need to act in a differentiated way and with
fewer resources, yet doing more for the recipient countries.
The area of health has been chosen to demonstrate some of the mistakes that have been
made, as well as the alternative ways to act. Furthermore, another fault to be mentioned
here is the existence of a common speech line over the years, which constantly creates
expectations that do not materialize for the beneficiary states. These errors of actions,
along with the recipient countries inability to rule, result in decades of wasted resources
inefficiently. The importance of health care, the weak position of the recipient countries
and the budget restrictions in donor countries, substantiate the need for a new way of
thinking and acting toward the recent phenomenon of international cooperation for
development.
Key Words: Cooperation, Health, Globalization, Development, Rhetorical
v
Agradecimentos
Esta dissertação é o resultado palpável de um processo enriquecedor e estimulante a
todos os níveis. Durante este período os momentos de incerteza, frustração e até alguma
angústia foram sempre ultrapassados com a ajuda de algumas pessoas, a quem gostaria
de aqui agradecer:
à minha orientadora, Daniela Nascimento, que desde o primeiro dia se mostrou
disponível para me ajudar a questionar, esquematizar, desenvolver, ou simplesmente
entender as minhas próprias ideias. Pela sua disponibilidade e paciência inesgotável,
durante as fases de menor clarividência e rigor.
ao Dr. Alexandre Diniz, Dr. Cláudio Correia, Dr.ª Ana Diniz Couto e D.ª Dina
que me receberam e acompanharam durante todo o período de estágio na Direcção
Geral da Saúde, que em larga medida contribuiu para um aprofundamento do tema.
aos meus Pais, Irmã, Avós e restante família pela paciência inesgotável, apoio
constante e imensa vontade demonstrada em que tudo corresse da melhor forma.
à Rita, por todos os momentos em que abdicou da minha companhia em favor de
todo este processo. E ainda, pelo interesse, vontade de ajudar e extrema preocupação
com que encarou as minhas incertezas.
ao Samuel e à Telma por todo o companheirismo e dedicação demonstrada em
todo o percurso académico e pessoal.
E finalmente a todos aqueles que de alguma forma estiveram comigo em todos
os sítios por onde passei e que me tocaram e, dessa forma, acabaram por me influenciar
decisivamente e contribuíram para a minha formação académica e pessoal.
vi
Índice
Sumário ............................................................................................................................ iii
Abstract ............................................................................................................................ iv
Agradecimentos ................................................................................................................ v
Lista de Tabelas/Gráficos .............................................................................................. viii
Lista de Acrónimos .......................................................................................................... ix
Introdução ......................................................................................................................... 1
Capitulo I. A cooperação para o desenvolvimento nas Relações Internacionais ........... 10
1.De “paz perpétua” a catalisador de assimetrias ....................................................... 10
2.A Ajuda Pública ao Desenvolvimento e a Cooperação Técnica. ............................ 17
3. A Cooperação Internacional, complexidade teórica. .............................................. 19
Capítulo II. Portugal e a cooperação .............................................................................. 28
1. Portugal, a relação com a cooperação para o desenvolvimento e a relação consigo
mesmo. ........................................................................................................................ 28
2. Herança ................................................................................................................... 29
3. Portugal, o Estado Novo e o Mundo ....................................................................... 30
4. Uma alteração de paradigma ................................................................................... 32
5. Cooperação Estratégica aproveitando a História .................................................... 34
6. A operacionalização governamental da cooperação em Portugal........................... 38
7.Princípios Estratégicos da cooperação portuguesa .................................................. 43
8. Sociedade Civil e a Cooperação ............................................................................. 46
Capitulo III. (Des)empenho de Portugal à luz dos compromissos internacionais .......... 48
vii
1. Operacionalização prática da estratégia nacional para a cooperação para o
desenvolvimento. ........................................................................................................ 48
2. Volume da ajuda ..................................................................................................... 49
3. Evolução histórica ................................................................................................... 52
4.Canalização da Ajuda .............................................................................................. 53
5. A Ajuda Pública ao Desenvolvimento Bilateral ..................................................... 55
6. Sectores de actuação ............................................................................................... 57
7. Avaliação ................................................................................................................ 63
8. Outros mecanismos de Avaliação ........................................................................... 69
Capítulo IV. A Saúde na Cooperação para o Desenvolvimento .................................... 73
1.A Saúde enquanto área prioritária e sector estratégico da cooperação portuguesa . 73
2. Contexto global da saúde enquanto ameaça ........................................................... 76
3.Limitações e constrangimentos à saúde da ajuda para o desenvolvimento ............. 79
4. A diplomacia (na) da Saúde .................................................................................... 80
5. A importância estratégica “de ter e promover saúde” ............................................ 83
6. Portugal e a Saúde Global ....................................................................................... 85
7. A Saúde nos PALOP e urgência de agir, perante a incapacidade de capacitar ...... 86
8. Sustentabilidade na Saúde dos PALOP .................................................................. 91
9. Retórica, linha discursiva comum ........................................................................... 93
Conclusão ....................................................................................................................... 97
Bibliografia ..................................................................................................................... 99
viii
Lista de Tabelas/Gráficos
Quadro 1 – Objectivos de Portugal em matéria de política externa.
Quadro 2 – Evolução APD Portuguesa 2006/2009
Gráfico 3 –APD Bilateral Portuguesa
Tabela 4 – Evolução do volume disponível para a cooperação para o desenvolvimento
Gráfico 5 – Variação dos Fluxos de APD Bilateral, Multilateral e Total.
Gráfico 6 – APD Bilateral entre os anos 2006 e 2009.
Gráfico 7 – APD Bilateral para os PALOP, Timor-Leste e Resto do Mundo.
Gráfico 8 – Distribuição Sectorial da APD Bilateral Portuguesa
Gráfico 9 - Distribuição Sectorial da APD Bilateral Portuguesa
Gráfico 10 – Variação APD Multilateral entre os anos de 2006 e 2009
Gráfico 11 – Distribuição APD Multilateral
Quadro 12 – Valores APD multilateral Portuguesa
ix
Lista de Acrónimos
APD – Ajuda Pública ao Desenvolvimento
APAD - Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento
DGS – Direcção Geral da Saúde
CAD – Comité de Ajuda ao Desenvolvimento
CEE – Comunidade Económica Europeia
CONCORD – Confederação Europeia das ONG de Ajuda ao Desenvolvimento
CPLP – Comunidade dos Países de Língua Oficial Portuguesa
FED – Fundo Europeu de Desenvolvimento
ICP - Instituto da Cooperação Portuguesa
IPAD – Instituto de Apoio ao Desenvolvimento
MNE – Ministério dos Negócios Estrangeiros
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
ODM – Objectivos de Desenvolvimento do Milénio
OMS – Organização Mundial da Saúde
ONG – Organização não-governamental
ONU – Organização das Nações Unidas
PALOP - Países Oficiais de Língua Oficial Portuguesa
PECS – Plano Estratégico de Cooperação em Saúde
RI – Relações Internacionais
RNB – Rendimento Nacional Bruto
UE – União Europeia
x
Sometimes it's necessary to go a long distance out of the way in order to come back a
short distance correctly.
Edward Albee.
Begin at the beginning and go on till you come to the end; then stop.
Lewis Carrol, Alice in Wonderland, 1865.
1
Introdução
Esta dissertação tem como principal objectivo a análise do tipo de cooperação para o
desenvolvimento levado a cabo por Portugal relativamente aos seus parceiros
preferenciais, mais especificamente na área da saúde. O crescimento exponencial da
cooperação internacional nas últimas décadas, sobretudo enquanto ferramenta
diplomática, não pode ser ignorado. A globalização e o estreitamento de relações entre
Estados, sobretudo desde a descolonização, são marcos históricos que em muito
contribuíram para que, hoje, esta seja a principal forma de relacionamento entre
Estados.
Na nossa opinião, este facto fez crescer as espectativas em torno do papel que a
cooperação internacional para o desenvolvimento poderia desempenhar no sistema
internacional. Por sua vez, estas expectativas fizeram crescer a consciência colectiva de
que a acção concertada dos Estados desenvolvidos poderia, verdadeiramente, alterar
todo o panorama de subdesenvolvimento vivido nos países em desenvolvimento.
Acreditando que o status quo destes Estados poderia ser alterado, sobretudo ao nível da
segurança humana, desenvolvimento, direitos-humanos e condições básicas de
subsistência, inúmeras organizações internacionais, como as Nações Unidas ou a
OCDE, juntaram esforços para ajudar a alcançar estes mesmos objectivos. O longo
caminho que foi percorrido desde então degenerou em milhares de programas e
iniciativas que fizeram despertar a consciência na comunidade política e na opinião
pública, de que era necessário agir. A verdade é que ao longo deste sinuoso percurso os
Estados Desenvolvidos alcançaram alguns avanços notáveis em matéria de cooperação
para o desenvolvimento. Um desses avanços, que é hoje desvalorizado mas que há
2
algumas décadas era impensável, foi a contemplação e definição das verbas disponíveis
para a cooperação internacional nos orçamentos dos países desenvolvidos.
Todo este percurso, de consciência colectiva, pouco alterou alguns factores
fundamentais que impedem, ainda, que os Estados receptores de ajuda ao
desenvolvimento possam crescer e desenvolver-se sustentadamente. O objectivo desta
dissertação é precisamente fazer uma análise de alguns dos factores que, na nossa
opinião, constrangem a cooperação para o desenvolvimento, particularmente no caso de
Portugal para com os seus parceiros preferenciais e que identificamos como sendo os
Países de Língua Oficial Portuguesa (PALOP), nomeadamente no sector da Saúde. Se,
por um lado, são muito discutíveis algumas das opções estratégicas tomadas por
Portugal enquanto doador, por outro lado é também reconhecida a incapacidade política
de uma grande parte dos países beneficiários, de alocar e potenciar efectivamente a
ajuda que lhes é prestada. De facto, a situação é ainda mais grave, se restringirmos o
âmbito da análise ao sector da Saúde. A escolha da Saúde, como área específica de
análise, resulta do estágio realizado pelo autor na Direcção-Geral da Saúde, o qual se
revelou fundamental para passar a encarar o sector de saúde como algo prioritário para
qualquer Estado, desenvolvido ou em desenvolvimento. Tendo em conta esta realidade
e o objectivo da nossa análise, torna-se necessário analisar e clarificar alguns conceitos.
O primeiro conceito a ter em conta é o próprio conceito de cooperação. Para Reiss, em
1970, a Cooperação não ia muito para além de um meio para atingir a paz, ou a
convivência pacífica entre Estados. (Reiss, 1970). No entanto, actualmente, o conceito
cooperação vai muito para além da objectiva necessidade de cooperar como forma de
3
evitar o confrontamento. De facto, as estreitas relações entre os vários Estados criaram
uma interdependência global que tornar a cooperação muito mais do que a ausência de
confrontação. Este facto torna o sistema de alianças do passado completamente
anacrónico. A cooperação hoje tem de ser compreendida como forma de relacionamento
preferencial entre Estados, uma ferramenta diplomática que pode mesmo influenciar a
política interna dos estados. Afigura-se, por isso, fundamental compreender todas as
dimensões do conceito cooperação, por forma a compreender também a necessidade de
adaptar o conceito às necessidades de todos os Estados. Enfatiza-se o termo todos,
porque de facto todos teriam a ganhar com um tipo de cooperação para o
desenvolvimento que fosse pensada de outra forma. Em particular os países
beneficiários, pela potenciação real dos recursos, para poderem crescer
sustentadamente. E os países desenvolvidos, porque numa altura de controlo orçamental
apertadíssimo poderiam criar condições estruturais e necessárias nos países em
desenvolvimento para progressivamente poderem diminuir os montantes destinados à
ajuda ao desenvolvimento. O argumento de que todos teriam a ganhar com uma
mudança de modelo de cooperação internacional para o desenvolvimento é fundamental
no âmbito desta dissertação, na qual procuramos relacionar o conceito de cooperação
internacional para o desenvolvimento com o conceito de “saúde global”.
O conceito de “saúde global” nasce a partir do momento em que se verifica que o
mundo pode vir a ser cada vez mais globalizado e que essa globalização pode fazer
emergir alguns problemas de saúde pública com repercussões globais. A realidade é
que, actualmente e cada vez mais, as doenças transmissíveis não têm fronteiras, devido
ao enorme volume de fluxos de pessoas, bens e serviços um pouco por todo o mundo.
Este facto torna qualquer país permeável a qualquer patologia, mesmo que a génese
4
dessa mesma patologia ocorra do outro lado do planeta. A necessidade de actuar
globalmente, em termos de Saúde, ganha assim outra importância e é aqui que, na nossa
opinião, este conceito se pode cruzar com o conceito de cooperação para o
desenvolvimento.
Identificada a necessidade de cooperar ao nível da Saúde, seria de esperar que Portugal
enquanto Estado doador aumentasse os esforços para corresponder a esta necessidade. A
verdade é que em termos relativos, a parcela relativa à Saúde no quadro da cooperação
portuguesa tem diminuído nos últimos anos. Portugal tem, à semelhança de outros
países, optado estrategicamente por outras áreas em detrimento da Saúde, o que se pode
revelar um erro estratégico, tendo em conta que os parceiros preferenciais de Portugal
têm indicadores chocantes em termos de Saúde. Grande parte da política externa
Portuguesa, e também do volume disponível para ajuda pública ao desenvolvimento, é
canalizada através do vector preferencial constituído pelos PALOP e Timor-Leste e
centrada noutras áreas consideradas prioritárias e que não abrangem necessariamente a
Saúde, tais como a Educação, criação de infra-estruturas, Serviços, etc.
A opção estratégica de Portugal de enfoque nas antigas colónias é também alvo de
análise nesta dissertação. A preferência por territórios que partilham com Portugal
aspectos culturais, linguísticos e laços históricos não é incomum no sistema
internacional. Os anos que se seguiram à descolonização não foram muito profícuos a
que a relação entre colonizadores e colonizados fosse a melhor, contudo ultrapassadas
algumas décadas verificamos que até Portugal, último país a retirar-se das colónias
depois da Segunda Guerra Mundial, percebeu o seu papel diferenciado em relação às
5
mesmas e o potencial que poderia advir de um bom relacionamento com os novos
governos.
Sendo certo que este é um tema amplamente analisado por teóricos, pretende-se com
esta análise identificar algumas das questões que consideramos mais pertinentes para
perceber as dinâmicas associadas à cooperação internacional para o desenvolvimento
levada a cabo por Portugal e as suas implicações. Uma grande parte da literatura que
existe sobre o tema debruça-se especificamente sobre as motivações dos países
doadores, ou sobre o impacto negativo do incumprimento das metas estabelecidas
internacionalmente. Esta dissertação pretende ir além disto, apesar de se assumir que é
imprescindível que as metas sejam definidas e cumpridas e que a cooperação contribua
para maximizar ganhos dos países doadores ao mesmo tempo que promove algum tipo
de ajuda e apoio a países em desenvolvimento.
Neste contexto, um dos pressupostos de base desta análise é o de que os
constrangimentos económicos não podem determinar exclusivamente a forma como se
coopera e a eficácia dessa mesma cooperação. E, neste caso em particular, a Saúde é
identificada como uma área em que esta realidade é incontornável. Associado a isto, há
ainda que analisar as condições para que a canalização da ajuda seja potenciada para
níveis satisfatórios. A realidade no terreno ilustra que, passadas décadas desde que
coopera internacionalmente, doadores e receptores ainda não potenciaram ao máximo
todos os recursos existentes. Em parte porque os Estados doadores não têm feito as
melhores escolhas, mas também, em grande parte, porque é necessária uma real
mudança estrutural nos Estados em desenvolvimento. Política e culturalmente ainda não
estão criadas as condições para que Estados em desenvolvimento possam subsistir
sustentadamente, motivo pela qual a boa governação é uma das áreas transversais mais
importantes em contexto de desenvolvimento.
6
Como já referido a percepção de que o tema é extenso e complexo, a análise foi
restringida ao sector da Saúde, quer pela pertinência do sector, quer por considerarmos
que se trata de um estudo de caso que ilustra bem a realidade e as limitações ao nível da
cooperação internacional para o desenvolvimento, nomeadamente em Portugal. A
problemática central do trabalho é, a partir da caracterização de Portugal enquanto
estado dador, compreender a evolução da cooperação para o desenvolvimento
particularmente em relação ao conceito da saúde global. A relação entre estes dois
conceitos díspares, à partida, resulta na formulação do argumento subjacente a esta
análise e que é “ Se Portugal compreender o imperativo que significa saúde global, a
canalização dos seus recursos para a cooperação internacional será diferente da actual?”
ou “Se a cooperação internacional e a saúde global continuarem a crescer
internacionalmente as principais pandemias globais serão erradicadas?”
Importa ainda salientar, sob o ponto de vista metodológico, a escolha bibliográfica que
complementa toda esta dissertação. A escolha recaiu sobre fontes primárias e
secundárias. A multidisciplinariedade associada a esta tese torna as fontes muito
diversas. Dados relativos aos números de Portugal em termos de ajuda pública ao
desenvolvimento são de relativa facilidade de recolha, no entanto questões mais
subjectivas são de difícil recolha bibliográfica, pelo número restrito de autores que
escrevem sobre temas como a retórica discursiva, a título de exemplo. Em contraste
surge outra dificuldade metodológica decorrente de temas com uma vastidão de autores
enorme, o que torna difícil a selecção das fontes a usar.
A restante bibliografia foi preferencialmente encontrada no âmbito do estágio, que
decorreu em simultâneo com a elaboração desta tese, na Direcção Geral da Saúde. O
acesso a informação, em relação ao sector da Saúde, foi uma das grandes vantagens
deste estágio. Não substituindo o IPAD, na sua função de coordenação à cooperação em
7
Portugal, a Direcção Geral da Saúde desempenha também um papel importante quer na
cooperação e mobilidade de doentes oriundos de países em desenvolvimento e parceiros
preferenciais de Portugal, quer na posição internacional de Portugal em relação a outras
vertentes da Saúde.
Há que salientar também a estrutura de toda a dissertação em forma de pirâmide,
pretendendo que o leitor consolide conhecimentos em relação a temas mais latos, para
que há medida que a tese avança ir restringindo o alcance temático da análise. Assim
sendo, o primeiro capítulo é um capítulo de sustentação teórica sobre o conceito mais
lato desta dissertação, a cooperação. O primeiro capítulo é uma tentativa de
contextualização do percurso que se vem fazendo em termos de cooperação, sempre
acompanhado pela evolução da teoria associada a esta ferramenta de relacionamento
entre Estados. A nível teórico o objectivo deste capítulo não é uma escolha de uma das
muitas teorias em Relações Internacionais que analisa esta dinâmica. Mais importante
do que escolher uma teoria é a percepção da enorme complexidade do tema e das
múltiplas leituras que este pode ter. Esta “abertura” teórica é benéfica no entendimento
dos argumentos que esta tese pretende validar.
O segundo capítulo restringe mais o espectro da análise, agora para o caso específico de
Portugal. A escolha de Portugal enquanto estudo de caso é importante pelo papel
diferenciado de Portugal em relação às questões para o desenvolvimento. Portugal
assume-se como um dos países no mundo com mais laços culturais e históricos com o
grupo dos países em desenvolvimento, fruto, em grande parte, do seu passado colonial.
Esta característica, juntamente com a posição geográfica central, torna Portugal um
estudo de caso diferente. Todas estas especificidades são explanadas neste segundo
8
capitulo, que pretende ilustrar a passagem de Portugal de receptor a dador até aos dias
de hoje. Outro dos objectivos deste capitulo passa pela compreensão da actual estratégia
portuguesa em matéria de cooperação, fundamental para perceber algumas das opções
de Portugal em termos de Saúde.
O terceiro capítulo consiste numa análise mais específica aos esforços de Portugal, em
perpetuar e manter o referido papel diferenciado no sistema internacional. Este capítulo
pretende analisar, recorrendo também a dados quantitativos, a performance de Portugal
à luz dos compromissos internacionais assumidos, nomeadamente os Objectos de
Desenvolvimento do Milénio (ODM). Esta reflexão permite uma análise prática da
forma como a estratégia portuguesa para a cooperação tem sido implementada. Perceber
os números da cooperação portuguesa é ainda vantajoso na compreensão da distribuição
da ajuda, fundamental para compreender que peso tem a Saúde no orçamento para a
cooperação e qual a sua eficácia. O desempenho de Portugal é ainda medido neste
capítulo, a partir da avaliação de que os restantes Estados dadores fazem de Portugal. A
avaliação é um mecanismo fundamental para se perceber quais os aspectos positivos e
sobretudo negativos ao nível da cooperação para o desenvolvimento dos países
doadores. É neste contexto que alguns relatórios de avaliação a Portugal serão também
analisados neste capítulo.
O quarto e último capítulo da dissertação é o capítulo reservado à Saúde, nas suas várias
dimensões, e à forma como tem sido tida em conta por Portugal. O objectivo deste
capítulo é demonstrar que o papel de Portugal é meritório, mas que há luz daquilo que é
hoje a saúde global, Portugal poderia fazer mais e melhor, mesmo com todas as
restrições orçamentais conhecidas. Além deste facto é também tida em conta uma
dimensão retórica, presente na análise discursiva de alguns decisores nacionais sobre
9
esta matéria. Perante sucessivos falhanços é possível identificar uma linha comum ao
discurso, que acaba por gerar espectativas constantemente não cumpridas.
10
Capitulo I. A cooperação para o desenvolvimento nas
Relações Internacionais
1.De “paz perpétua” a catalisador de assimetrias
Esta tese pretende analisar o fenómeno relacionado com a cooperação internacional.
Não procurando obter conclusões numa temática que não suscita consenso, o mais
importante na análise é compreender a multiplicidade de opiniões e visões como um
benefício, antes de esta multiplicidade ser encarada como uma dificuldade na análise.
Este capítulo procura ser o mais amplo possível, na análise desta temática, como forma
de contextualizar e não excluir dados relevantes, que suscitem validação teórica à
análise.
A complexidade das relações entre Estados está relacionada, numa grande parte das
vezes, com as motivações que levam os Estados a interagir e que emoções os conduzem.
Moisi escreve sobre esta dialéctica e considera, mesmo, que as emoções serão o
principal vector de relacionamento internacional do novo Século. Para o autor, a
humilhação, o medo e a esperança são as emoções dominantes no sistema internacional
e sistematiza quais as reais potencialidades destas, na catalisação de algumas dinâmicas
que poderão deflagrar, em muitos casos, em conflitos. (Moisi, 2009).
A análise sobre as emoções, e o seu papel no sistema internacional, é tão importante
como o papel das motivações dos Estados. (Moisi, 2009).
11
Podemos considerar que as motivações são sempre subjectivas e, como tal, é difícil
decifrar os objectivos de cada um em matéria de política externa. No entanto, há
algumas dinâmicas que merecem ser tidas em conta, como o crescimento exponencial
do fenómeno da cooperação internacional nas últimas décadas, associado à opção
estratégica que esta forma de relacionamento entre Estados passou a ser. Actualmente,
grande parte da política externa dos Estados é definida em torno deste “instrumento”. A
verdade é que o aspecto motivacional e emocional em torno da cooperação tem sido
amplamente analisado ao nível das teorias das Relações Internacionais (RI), não só
porque reflecte em grande parte a identidade dos Estados, mas também, em muitos
casos, a sua história.
A cooperação para o desenvolvimento é um conceito e simultaneamente uma prática,
relativamente, recente e que foi criado pelos países com maior nível de
desenvolvimento, na tentativa de atenuar as desigualdades e as dificuldades económicas
dos países em desenvolvimento1. O conceito, na sua definição ideal, encara a
cooperação para o desenvolvimento como acções coordenadas para problemas comuns
(Corell, 2005) com base numa relação entre actores estatais, não governamentais ou
privados com vista à promoção do desenvolvimento económico e social sustentável em
países em desenvolvimento.
Podemos afirmar que em alguns casos tal é verificável, como o caso da criação do
MERCOSUL2, em que Estados historicamente rivais cooperaram sob uma perspectiva
económica e de facto retiraram dividendos comuns dessa “aliança improvável”.
Contudo, apesar de alguns casos de sucesso, o debate em Relações Internacionais sobre
1 O conceito “Países em desenvolvimento” foi formulado originalmente para formular considerações
sobre Países com menor capacidade económica, abaixo dos Estados Desenvolvidos, e com um Índice de
Desenvolvimento Humano variável entre o médio e o baixo (Tischler, 2010). 2 O MERCOSUL é um acordo, concretizado em 1991, para o estabelecimento de um mercado comum,
entre os Estados do Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai (Flores, 2005).
12
esta matéria é intenso e inconclusivo, já que diversas teorias optam por enfatizar a
tentativa de capitalizar ganhos, em diversas áreas por parte de Estados doadores, para
prejuízo dos beneficiários, os Estados considerados mais frágeis.
Esta realidade algo paradoxal ilustra bem a ideia de que o crescimento da cooperação
foi acompanhado, pelo crescimento da complexidade das relações entre Estados.
Podemos considerar a abordagem de Jacques Rousseau, sobre a unificação Europeia,
como o primeiro esboço de uma ideia corporativa. Outro grande teórico das Relações
Internacionais sobre a temática, da Cooperação entre Estados, foi o filósofo Immanuel
Kant. No século XVIII Kant teorizou a possibilidade de uma convivência pacífica entre
Estados, através do chamado “pacto federativo”3. O pacto federativo criaria a
possibilidade de uma paz permanente, que seria gerada pela aproximação dos Estados,
uns aos outros, levando à percepção de que a guerra é irracional e a paz e a cooperação
vantajosas. A cooperação seria interpretada como um meio para atingir a paz, ou a
convivência pacífica entre Estados. (Reiss, 1970).
Apesar de diversos autores terem, posteriormente a Kant, criado diversas teorias que
previam a necessidade de cooperar, ou que explicavam os problemas que a cooperação
Internacional poderia gerar no sistema internacional, foi a partir das duas Grandes
Guerras que o fenómeno da cooperação para o desenvolvimento se tornou uma
realidade incontornável. O final da Primeira Grande Guerra foi um período
internacional marcado pelo esforço, único até então, de tentar evitar outro conflito à
escala mundial, como o que tinha destruído parcialmente a Europa. A percepção de que
a coexistência pacífica era imperativa marcou este período, entre guerras, e tal
3 A noção de Pacto Federativo foi explanada por Kant e refere-se a um contrato social, sem qualquer
forma de poder soberano, que permita atingir um paz sustentada. (Kant e Gregor, 1999).
13
percepção resultou no aparecimento de diversas instituições internacionais com o
objectivo de potenciar o relacionamento saudável entre Estados. (Martin, 1999).
O melhor exemplo é, exactamente, o aparecimento da Sociedade das Nações4.
Woodrow Wilson, Presidente Americano da altura, surge como o principal rosto deste
novo paradigma internacional, numa altura em que a Europa estava destruída e os
Estados Unidos da América assumiram uma posição privilegiada em termos de poder
no sistema internacional e de apoio à reconstrução da Europa. Esta nova posição
internacional facilitou a aprovação dos “14 pontos de Wilson”5, uma herança clara dos
ideais Kantianos.
Este esforço conjunto que marca a primeira acção concertada entre Estados, tendo em
vista a cooperação, cai por terra após a implosão da Segunda Guerra Mundial. A
Sociedade das Nações fica conhecida, historicamente, como uma tentativa fracassada e
ainda algo ingénua de atingir um fim muito mais complexo do que o que a teoria
Kantiana tinha previsto. (Hinsley, 1980).
O final da Segunda Guerra Mundial dita a necessidade de um verdadeiro compromisso
global, com objectivo único de aproximar os Estados e criar uma instituição capaz de
resolver os diferendos internacionais, responsável portanto por criar uma paz
sustentável. A partir deste problema global surge a necessidade de criar uma resposta
global e coordenada. Nasce assim, em 1945 a Organização das Nações Unidas (ONU)
4 Fundada em 1919, esta organização internacional foi responsável pelas negociações de paz depois da I
Guerra Mundial. Considera-se recorrentemente que foi a antecâmara do aparecimento da ONU
(Oppenheim, 2009). 5 Estes 14 pontos seriam os imperativos na época para se atingir paz depois da primeira grande guerra à
escala Mundial. Ficaram conhecidos por este designação por terem sido formulados pelo Presidente dos
EUA da época, Woodrow Wilson (Saraiva, 2001).
14
que, como princípio fundamental e primeiro artigo da sua carta6, menciona a
necessidade de disseminar a cooperação técnica internacional.
Depois do final da Segunda Guerra Mundial assiste-se, de algum modo, a um exagerado
uso da cooperação técnica, em grande parte devido à bipolarização do mundo, que opôs
o bloco soviético aos Estados Unidos da América. O primeiro grande projecto de
cooperação técnica surgiu, neste contexto, com a necessidade de reconstrução europeia,
que tinha sido o palco predominante das duas Grandes Guerras. O Plano Marshall foi o
mais importante de vários projectos levados a cabo pela lógica das alianças, a
cooperação técnica foi, como é visível, concebida sob uma perspectiva estratégica,
desde a sua génese.
Esta situação veio, de algum modo, desvirtuar o conceito que tinha levado a ONU a
colocar a cooperação como uma prioridade no relacionamento entre Estados, o que
levou a ONU a rever o conceito em 1959, reafirmando a possibilidade de ganhos
mútuos na relação entre Estados desiguais. (Filho, 2007).
Apesar disto, o exagero no recurso a esta ferramenta diplomática pôs ainda mais em
evidência as fragilidades dos Estados mais débeis, que utilizavam esta ajuda externa
sem qualquer critério, ou planeamento a médio/longo prazo. Esta realidade foi mais
evidente e agudizou ainda mais a situação de todos os países receptores quando, na
década de setenta, surgiu a “crise petrolífera”. Além de ter feito com que o preço do
petróleo aumentasse para preços impraticáveis na maioria dos países em
6 “Artigo 1º – Manter a paz e a segurança internacionais e para esse fim: tomar medidas colectivas
eficazes para prevenir e afastar ameaças à paz e reprimir os actos de agressão, ou outra qualquer ruptura
da paz e chegar, por meios pacíficos, e em conformidade com os princípios da justiça e do direito
internacional, a um ajustamento ou solução das controvérsias ou situações internacionais que possam
levar a uma perturbação da paz;” (Nações Unidas, 1945).
15
desenvolvimento, esta crise fez ainda disparar a taxa de juro dos empréstimos
contraídos pelos Estados em desenvolvimento. A crise do petróleo degenerou então na
chamada “crise da dívida”, que historicamente não é mais do que a incapacidade dos
Estados receptores em pagarem taxas de juros elevadíssimas dos empréstimos
contraídos, depois do recurso a empréstimos internacionais, sem qualquer critério. Esta
situação revelou todas as debilidades dos países receptores, da chamada cooperação
técnica. O princípio fundamental da tentativa de tornar menos evidente a clivagem entre
desenvolvidos e não desenvolvidos, que deveria ser a motivação de dadores e
receptores, acabou por não se verificar e a cooperação desenfreada da época revelou-se
profundamente perversa, pois acabou por ter um impacto profundamente negativo.
(Eichengreen e Lindert, 1992).
Além de ter contribuído decisivamente para uma degradação das condições de vida dos
países em desenvolvimento, esta grave crise financeira serviu ainda para evidenciar as
debilidades de um sistema de cooperação que não estava dotado de qualquer rigor, ou
coerência. (Soros, 2008).
A literatura histórica internacional aponta ainda, como erro estratégico, a crença
generalizada de que uma crescente abertura dos mercados e desregulamentação
económica poderiam ser importantes para o crescimento sustentado de países em
situação económica e financeira débil. Esta situação acabou por ser a premissa
fundamental a cumprir pelos estados receptores que pretendessem contrair empréstimos.
A este novo paradigma as instituições internacionais chamaram Consenso de
Washington7. Esta obrigatoriedade tornou as frágeis economias dos Estados em
desenvolvimento, um alvo fácil na competição com economias mais fortes,
7 O Consenso de Washington consiste em dez medidas, formuladas em 1989, em instituições como o FMI
ou o Banco Mundial, que se tornaram política oficial do FMI, como uma receita para os Estados em
Desenvolvimento (Serra e Stiglitz, 2008).
16
comprometendo irremediavelmente o futuro e o crescimento dos mercados em
desenvolvimento. (Serra e Stiglitz, 2008).
O colapso do bloco Soviético e o consequente final da Guerra-Fria conferiram alguma
estabilidade ao mundo. No entanto, sob o ponto de vista da cooperação para o
desenvolvimento, este colapso resultou numa diminuição drástica do volume dos fundos
disponíveis. O final da lógica das alianças, resultado da tentativa dos dois blocos
dominantes de angariarem aliados, fez com que este propósito de cooperação não
fizesse mais sentido.
Sem esta motivação, a comunidade internacional sentiu a necessidade de assegurar
alguma coordenação e coerência, que haviam faltado até à data, à cooperação
internacional. É neste contexto que surge a realização da Conferência sobre o
Financiamento e o Desenvolvimento. Esta conferência, realizada em Monterrey, marca
o alinhamento mundial em relação à “Ajuda Para o Desenvolvimento”. Este
alinhamento ficou conhecido como “Consenso de Monterrey”, que acrescentou mais
coerência e harmonia aos processos de cooperação técnica. Alguns dos resultados mais
significativos desta nova parceria entre doadores e receptores foram a avaliação à
eficácia da ajuda, ou ainda, a adopção dos Objectivos do Milénio8. (Lopes, 2005).
A adopção de oito objectivos gerais, apelidados de “Objectivos do Milénio”, marca um
forte compromisso, por parte de grande parte dos países do mundo, na luta contra a
pobreza, fome, desigualdade de género, degradação ambiental e doenças infecciosas. Os
oito objectivos, a cumprir até 2015 são 1) redução para metade da pobreza extrema e da
8 Os Objectivos do Milénio são oito objectivos, definidos em conjunto, com o objectivo final de diminuir
drasticamente a pobreza extrema do Mundo (Nwonwu, 2008).
17
fome no mundo, 2) alcançar o ensino primário universal, 3) Promoção da igualdade de
género, 4) Reduzir em dois terços a mortalidade infantil, 5) Reduzir em 75% a
mortalidade materna, 6) Combater o VIH/SIDA, a malária e outras doenças graves, 7)
Garantir a Sustentabilidade ambiental, 8) Fortalecer uma parceria global para o
desenvolvimento. (Lofgren e Diaz-Bonilla, 2008).
2.A Ajuda Pública ao Desenvolvimento e a Cooperação Técnica.
É recorrente, mesmo dentro de alguma literatura especializada, existir uma certa
confusão entre o conceito de cooperação internacional e o de Ajuda Pública ao
Desenvolvimento (APD). É portanto essencial, a uma tese que pretende abordar esta
temática, distinguir perfeitamente estes dois conceitos.
A Ajuda Pública ao Desenvolvimento é um dos vários formatos que a cooperação para
o desenvolvimento pode assumir. Esta designação surge apenas depois da criação do
Comité de Ajuda ao Desenvolvimento9 (CAD).
Podemos considerar como diferença fundamental, entre estes dois conceitos, a
reciprocidade, que apenas está associada à Cooperação para o Desenvolvimento.
Idealmente, um projecto de cooperação contempla ganhos mútuos, com a satisfação de
interesses mútuos. Já em relação à Ajuda Pública ao Desenvolvimento a sua
característica mais marcante é o facto de esta ser um investimento sem qualquer tipo de
contrapartida financeira, ou de outro género. (Gomes, 2007).
9 O CAD é uma organização multilateral, inserida na OCDE, responsável pela coordenação e análise de
políticas de desenvolvimento comum (Development Co-operation Directorate, 2011).
18
Ainda sob esta óptica é necessário distinguir outras variáveis. As principais motivações
da Ajuda Pública ao Desenvolvimento são de índole humanitária, principalmente como
resposta a cataclismos, catástrofes naturais ou situações inesperadas que causem grande
impacto, como surtos infecciosos por exemplo. O factor histórico é também,
recorrentemente, apontado como uma importante motivação. Normalmente antigos
colonizadores assumem a vontade de contribuir para o crescimento e estabilidade das
antigas colónias. (Gomes, 2007).
Outra variável importante é a duração. Para um projecto de Ajuda Pública ao
Desenvolvimento, a duração do projecto é sempre menor do que para um projecto de
cooperação. (Wood, 1986).
Nas últimas décadas, a Ajuda Pública ao Desenvolvimento tem assumido uma
relevância no sistema mundial que não tinha até então.
Alguns teóricos, como Vattel, sustentam que este facto é a confirmação da teoria que
afirma que o subdesenvolvimento e a pobreza extrema em que vivem alguns Estados
são apenas resultado directo da acção de Estados mais desenvolvidos. (Vattel, 1805).
No entanto, estas últimas décadas, em que diversas formas de cooperação
(nomeadamente a APD) se destacaram, como forma de relacionamento entre estados do
Norte e Sul, marcam um esforço conjunto para reverter esta situação. (Wood, 1986).
19
3. A Cooperação Internacional, complexidade teórica.
Como já foi referido anteriormente, o tema da cooperação tem sido um tema
amplamente tratado pelos teóricos em Relações Internacionais. A complexidade e o
crescimento do volume da cooperação técnica são motivação suficiente para explicar a
grande variedade de literatura sobre o tema na actualidade. É absolutamente vital
compreender a complexidade do tema antes de o tratar de uma forma mais
individualizada.
A principal fonte de discórdia em Relações Internacionais, relativamente a este tema,
prende-se com as reais motivações que estão na base da escolha de uma estratégia de
política externa baseada na cooperação, por parte dos actores internacionais. Esta opção
dos Estados em direccionarem a sua política externa para uma orientação que, em
teoria, serve interesses comuns a outros Estados é algo que é visto com desconfiança
por alguns teóricos e com optimismo por outros.
É esta dualidade que marca, na generalidade, os debates em Relações Internacionais
sobretudo quando se trata de questões relacionadas com a cooperação. Esta tentativa de
racionalizar e perceber a cooperação internacional surge numa altura em que a
cooperação já é a principal forma de relacionamento entre Estados. Esta mudança de
paradigma obrigou algumas teorias a reformularem as suas teses relativas à cooperação,
com a generalidade dos teóricos mais contemporâneos a adoptarem uma atitude menos
radical em relação a este tema.
Para alguns autores, a actual convivência pacífica global existe devido ao aumento
exponencial da cooperação entre Estados, que de algum modo vem suprir a necessidade
20
de uma governação global centralizada. A criação da ONU associada à adopção de um
conjunto de regras, por uma grande parte dos Estados do mundo, permitiu esta
realidade. Esta adopção de regras comuns gera confiança no sistema internacional, que
acaba por levar a uma certa ordem nas relações entre Estados. Ordem essa que sem
entidade reguladora é sustentada porque o sistema criou mecanismos de auto regulação
que o tornam, de algum modo, previsível. Esta visão desenvolvida por Kehoane marca
uma actualização necessária em relação à escola liberal. (Kehoane, 1984).
Kehoane encara a teoria Liberal Kantiana de “paz perpétua” como uma utopia e critica
ainda a teoria Realista, que considera ser redutora para analisar esta realidade tão
complexa, por apenas se preocupar com aspectos estratégicos defensivos. Esta análise
considera que de facto é possível atingir uma paz estrutural, mas não porque os Estados
são levados a cooperar por serem altruístas. Este romantismo liberal é um dos pontos
que Kehoane critica. Para este autor, e para os seguidores institucionalismo liberal, os
estados são, sem dúvida, egoístas e é o egoísmo que os faz cooperar actualmente. A
clara percepção dos Estados que é necessário cooperar, sob um ponto de vista
estratégico, faz com que, progressivamente, todos sejam mais interdependentes e
consequentemente tenham comportamentos mais expectáveis. Indispensável é perceber
que esta interdependência e esta ordem do sistema, que podem conduzir à paz, não
significam que todos são potencialmente iguais. Toda esta teoria tem como alicerce a
desigualdade entre Estados numa constante competição, num quadro cooperativo de
ganhos comuns, ganhará quem estrategicamente interpretar melhor o sistema. (Kehoane,
1984).
21
Outra escola de pensamento que encara a cooperação como uma forma de fomentar a
confiança e a ordem no sistema é o Construtivismo.
Tal como no Institucionalismo Liberal esta corrente de pensamento valoriza o papel que
outros actores, como organizações não-governamentais (ONGs), instituições ou fóruns
internacionais têm no sistema. (Onuf, 1998). Para os teóricos construtivistas, todos os
actores referidos têm capacidade para alterarem de forma decisiva interesses ou mesmo
identidades. Todas as experiências vividas pelos Estados são encaradas como uma
forma de “aculturação” que influencia decisivamente aquilo que é um Estado e,
consequentemente, a sua identidade. (Onuf, 1998).
Esta dinâmica é enunciada pelo construtivismo como a capacidade para o agente
constranger a estrutura e simultaneamente ser constrangido, o que torna o sistema
dinâmico. (Wendt, 1999). Esta divergência, que consiste na capacidade dinâmica de
todos os actores para alterarem o sistema ou sofrerem alterações, é determinante na
percepção do argumento construtivista. Sendo a estrutura passível de ser alterada o
agente ganha um papel mais preponderante no sistema internacional. Transportando a
visão construtivista, para a área da cooperação, podemos considerar que os
construtivistas, e a sua análise subjectiva das Relações Internacionais, acreditam que as
políticas externas ou domésticas podem ser influenciadas por normas internacionais,
normas estas criadas na maioria das situações por indivíduos sem interacção directa na
elaboração das mais diversas agendas. (Wendt, 1999). Esta óptica construtivista
contribui para uma análise subjectiva de tudo aquilo que representa a cooperação,
sempre dependente do contexto social, condições históricas, actores envolvidos, ou
ainda factores identitários e culturais. Seguindo a linha de pensamento construtivista é
fácil compreender que a forma como cada Estado coopera, está intimamente relacionada
22
com as suas relações, com os seus líderes e também com a sua relação com a sua
própria História.
A cultura e a identidade são, para os autores construtivistas, aspectos fundamentais a ter
em conta em todas as dinâmicas internacionais, sendo que a cooperação não é excepção.
Ao papel do indivíduo é conferida uma importância vital, devido à crença de que o
indivíduo é construído, tal como a realidade (Wendt, 1999). Isto é, os construtivistas
acreditam que todos os processos de socialização, aculturação e até as experiências
pessoais que o indivíduo sofre, têm implicações sobre a construção da personalidade e
identidade do indivíduo.
O construtivismo considera igualmente que todos os indivíduos são altamente sociais.
Assim sendo, os interesses dos actores não são interesses completamente exteriores ao
sujeito. O sujeito não se movimenta de forma estratégica no sistema com o objectivo de
apenas maximizar ganhos. Os interesses são, para os construtivistas, endógenos, sendo
portanto construídos, tal como tudo na realidade. A identidade joga nesta teoria um
papel fundamental. É através da identidade que os interesses são gerados e é através
desta dinâmica reflexa que estrutura e sujeito se mutam a cada acção (Comin, s.d.).
Podemos então considerar que, sob a óptica desta corrente, os actores não encaram a
cooperação apenas como uma forma de imperialismo ou de maximização de ganhos
individuais, como consideram outras teorias. Até que porque, mesmo as preferências ou
interesses são construídos socialmente e não definidos pelos actores (Zehfuss, 2006).
A cooperação é um exemplo crasso de diferentes interpretações para um mesmo
problema. Esta panóplia de diferentes interpretações torna a interpretação do fenómeno
23
da cooperação algo muito complexo, podendo ainda tornar-se mais difusa se apenas
considerarmos as motivações subjacentes à cooperação.
Os autores neo-realistas têm uma compreensão mais extremada e radical em relação à
cooperação, bem como a outros temas relacionados com as relações entre Estados. Esta
dinâmica é encarada sob a perspectiva Hobbesiana, que encara a sobrevivência e a
segurança do Estado como condições base que determinam toda a política externa e
consequentemente a cooperação internacional. Esta premissa fundamental evidencia que
toda a ajuda externa é definida pelo interesse nacional, no caso dos Estados. A
perspectiva Hobbesiana revela então uma certa falta de moralidade, que marca todo o
discurso Neo-Realista (Waltz, 1979).
A definição/entendimento de cooperação sofre uma mutação sob a perspectiva desta
teoria, que não acredita em ganhos mútuos nas relações entre Estados. Prevalece a teoria
da soma zero, em que para um qualquer Estado ganhar, terá de existir sempre um
Estado a perder (Thomas, 2001). Qualquer Estado doador teria, sob esta óptica,
interesses em aumentar ganhos materiais, com novos investimentos e oportunidades
muito vantajosas com lucros substanciais. Mas ainda mais importante, que os possíveis
ganhos materiais, seriam os bens não quantificáveis como o alargamento da influência
política e geoestratégica, em Estados frágeis e susceptíveis a subornos ou tráfico de
influências.
Esta óptica neo-realista pretende reafirmar a convicção de que no sistema internacional,
a cooperação internacional é indissociável de todas as relações de poder e portanto
desprovidas de qualquer moralismo ou ética (Waltz, 2001).
24
Outra corrente de pensamento usualmente mencionada, quando se fala de cooperação, é
o Estruturalismo. De uma natureza claramente Marxista, esta corrente de pensamento
interpreta o crescimento desta forma de relacionamento internacional como uma forma
de Imperialismo. Esta conclusão resulta da ideia de que existe um modelo ocidental que
é aplicado a Estados em desenvolvimento e que acaba por acentuar mais ainda as
desigualdades e as clivagens entre doadores e receptores, levando assim a que a situação
não se inverta e que os doadores sejam sempre beneficiados pelo manutenção do status
quo (Guimarães, 2005).
Esta corrente reclama que a utilização do modelo de desenvolvimento, consagrado no
“Consenso de Washington”, em nada favorece os países receptores que ficam cada vez
mais dependentes da ajuda externa. A noção de ganhos mútuos, que deveriam surgir
com a cooperação é, assim desconstruída por esta abordagem. Autores estruturalistas
consideram a cooperação como a nova ferramenta de dominação (Touraine, 2005).
Outras teorias consideram anacrónico falar de imperialismo nos dias de hoje, mas esta
corrente considera que a obrigatoriedade de levar este modelo a países sem estabilidade
política e social é condenar, à partida, os países receptores (Touraine, 2005). Além
destas teorias em R.I., ainda surgem outras abordagens ao tema, com enfoque também
em diferentes áreas. Um dos exemplos é a teoria Neoliberal, com uma vertente
importante para a Economia Política Internacional. Sob o ponto de vista Neoliberal, a
cooperação internacional pode ser vista como um obstáculo ao desenvolvimento global.
Isto porque a defesa do mercado livre é condição fundamental para esta teoria, que
considera-a como uma forma de intervencionismo sobre a acção estatal. A defesa do
mercado livre global não se mostra compatível, segundo autores neoliberais, com
25
intervenções estatais que afectam a total liberalização no acesso aos mercados (Grieco,
1990).
É esta multiplicidade de teorias sobre a temática que a torna tão rica e,
consequentemente, tão complexa. Esta multiplicidade de disciplinas, que analisam o
fenómeno actual da cooperação internacional é reveladora da importância que esta
forma de relacionamento adquiriu. Nos dias de hoje, podemos facilmente verificar casos
em que Estados historicamente rivais optam por cooperar, devido à percepção
generalizada de que podem retirar dividendos comuns, num sistema internacional cada
vez mais competitivo.
Desde o final da Segunda Guerra Mundial, podemos afirmar que se assistiu a uma
complexificação de todas as relações institucionais internacionais, facto que não poderia
passar despercebido às grandes correntes de pensamento das Relações Internacionais.
Para qualquer investigador que pretenda estudar o tema da cooperação internacional é
indispensável conhecer os debates teóricos despoletados por todos os acontecimentos
históricos já relatados, mas ainda mais importante é interpretar as transformações, ao
nível da governação, associadas a cada período.
Muito para além da percepção do antagonismo de propostas teóricas como a Liberal ou
a Realista é necessário compreender alguns dados comuns, que poderão fornecer
informações importantes associadas a esta dinâmica. Todos os argumentos apresentados
pelas diversas correntes de pensamento poderão parecer completamente antagónicos à
partida. No entanto, autores como Foucault apontam aspectos motivacionais comuns.
Foucault acrescenta a toda a esta complexidade aquele que acredita ser o dado
fundamental, e comum, às diversas teorias em Relações Internacionais: a manutenção
26
da ordem do sistema (Foucault, 2007). Muito para além dos objectivos mais altruístas
ou mais competitivos, é a manutenção do Sistema e da sua ordem que está em questão.
Qualquer uma das teorias não sistematiza, ou prevê, uma alteração brusca do sistema,
apesar de todos os factores em volta da governação terem sido alterados drasticamente
desde o final da Segunda Guerra Mundial (Foucault, 2007). Este autor recua ainda mais
no tempo e recorda Vestefália, como uma data marcante nas Relações Internacionais, e
que já nessa época foi concretizado com esta mesma finalidade. Todas as alterações que
ocorreram entretanto no sistema e que levaram, por exemplo, ao final do “Estado
Providência” não conseguiram abalar a estabilidade e a ordem do sistema, em grande
parte devido à ferramenta da cooperação internacional. Os objectivos subjacentes à
governação mudaram e a cooperação também, o que se materializou no aparecimento de
novos actores, que passaram a desempenhar funções anteriormente apenas destinadas ao
actor central, o Estado (Foucault, 2007).
Esta argumentação sustenta que grande parte dos projectos de cooperação poderão, de
facto, materializar-se em ganhos mútuos e que outros até poderão ter um cariz mais
egoísta e realista, mas que objectivamente o que todos procuram é que o sistema não
sofra uma alteração de fundo, que acabe por tornar as acções ainda mais imprevisíveis e,
consequentemente, mais perigosas. A complexidade do tema e as diferentes abordagens
são sempre analisadas na óptica dos Estados e não na óptica do sistema.
Paradoxalmente, é mais fácil analisar o tema encarando as diferentes opiniões do que
encarar os pontos em comum que podem surgir entre teorias.
Tendo em conta este enquadramento, o capítulo seguinte terá novamente a cooperação
internacional como tema geral, mas procura restringir a análise ao caso de Portugal e à
sua política externa.
27
Portugal é hoje um Estado doador, tendo já no passado sido um Estado receptor. Nos
dias de hoje, e talvez influenciado pelo crescimento exponencial da cooperação
internacional, Portugal define grande parte da sua política externa e das suas Relações
Internacionais usando este instrumento diplomático. Se a princípio as prioridades eram
estabelecidas sem grande critério, hoje em dia podemos verificar a adopção de metas
específicas anuais, ou ainda, a adopção de um Estratégia Nacional, em grande parte
virada para as antigas colónias nacionais, para os PALOP10
e para Timor Leste.
10
Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa. Este grupo, formado em 1996 é constituído por Angola,
Cabo Verde, Guiné-Bissau, Guiné Equatorial, Moçambique e São Tomé e Príncipe.
28
Capítulo II. Portugal e a cooperação
1. Portugal, a relação com a cooperação para o desenvolvimento e a
relação consigo mesmo.
O presente capítulo visa apresentar, em traços gerais, o passado, presente e futuro da
cooperação para o desenvolvimento em Portugal.
A escolha de Portugal como estudo de caso para ilustrar as diferentes dimensões de um
Estado que se assume como detentor de um papel especial no sistema internacional não
foi inocente. Portugal pode ser considerado como um estudo de caso de enorme relevo a
nível internacional dada a sua posição geográfica central, ponto estratégico entre três
continentes. Outro motivo fundamental, e que distingue Portugal de outros Estados, é a
sua alegada vocação para a cooperação. Depois de um passado colonial, Portugal passou
de colonizador a principal parceiro estratégico das suas ex-colónias. A este factor não
serão alheios laços culturais comuns como a língua, comuns e o passado secular de
relacionamento comum, com os antigos territórios ultramarinos. Por todos estes motivos
e ainda pelo seu enquadramento é importante perceber como se concretiza a cooperação
para o desenvolvimento em Portugal.
29
2. Herança
Como verificável no capítulo anterior, o fenómeno da cooperação internacional cresceu
exponencialmente nas últimas décadas, por todo o mundo. Verificando que passámos da
inexistência desta ferramenta diplomática, para a sua utilização massiva numa questão
de décadas, ainda mais necessário se torna compreender esta nova dinâmica.
Como ficou claro no primeiro capítulo, esta realidade é ampla e complexa, devido à
existência de uma multiplicidade de correntes e teorias das Relações Internacionais que
a permitem explicar. Ainda assim, foi possível encontrar uma convergência de opiniões
e teorias, que focava a manutenção, no tempo, da ordem do Sistema Internacional.
Verificando que os factores de governação, foram profundamente abalados e,
consequentemente, alterados é de realce que a ordem internacional seja mantida, mesmo
depois de décadas de grandes convulsões. A estabilidade e a previsibilidade desde
sempre foram factores primordiais para os principais actores em Relações
Internacionais. (Kegley, 2009).
Todo o último capítulo, de validação teórica, ou de contextualização do “estado da
arte”, relativo à cooperação internacional é útil também para uma análise mais prática
do fenómeno da cooperação internacional. De facto, o caso Português ilustra
perfeitamente a mudança radical em matéria de política externa nas últimas décadas, tal
como a opção estratégica actual, inscrita na visão estratégica para a cooperação
internacional, que será explanada mais a frente.
30
É inevitável referir a data de 1961 como assinalando a génese da cooperação, como
ferramenta diplomática de Portugal, pois é o ano que assinala a criação do Comité de
Apoio ao Desenvolvimento (CAD). Historicamente Portugal é membro fundador do
CAD e esta condição, por si só, torna Portugal num país pioneiro na cooperação
internacional para o desenvolvimento. (Olivares e Guedes, 2005).
À data da criação do CAD, Portugal mantinha um estatuto diferenciado dos restantes
países fundadores devido à sua condição de doador e receptor. É importante assinalar
que nesta altura Portugal era apenas doador devido a acordos bilaterais celebrados com
as, agora, ex-colónias (Olivares e Guedes, 2005).
3. Portugal, o Estado Novo e o Mundo
Os anos que sucederam o final da Segunda Guerra Mundial serão relembrados pelo
esforço dos países Europeus em restaurar o dilacerado continente Europeu. Não só no
plano económico e financeiro, já que a Europa foi palco geográfico das duas Grandes
Guerras, mas também sob o plano ideológico e dos valores. Havia nesta altura a plena
consciência de que na Europa não podia voltar a acontecer um conflito armado, como os
dois que haviam acontecido com pouco distanciamento temporal.11
Esta consciência comum, entre os principais líderes Europeus, levou à criação de
organizações de cooperação que contribuíssem para que o diálogo e o movimento
corporativo fossem a base da “nova Europa” (Cini, 2003).
11
Apenas duas décadas separam as duas Grandes Guerras Mundiais, que tiveram como palco preferencial a Europa.
31
É neste contexto histórico que é criada a Organização para a Cooperação Económica
Europeia12
, originalmente criada para gerir da melhor forma a aplicação das verbas
recebidas através do plano Marshall, entre outros objectivos. (Cini, 2003).
Resultado de uma boa experiência Europeia, em 1961 nasce a Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE)13
. Portugal, apesar de
discursivamente proclamar o seu afastamento da Europa, devido à preferência Atlântica
foi membro fundador das duas organizações. Vários autores, como Nicolau Andersen-
Leitão afirmam que a retórica discursiva de Salazar não correspondia à realidade.
Podemos portanto afirmar que a componente discursiva associada à cooperação para o
desenvolvimento é criada no exacto momento em que Portugal, por opção estratégica,
se tornou doador. Este facto não torna a cooperação indissociável da retórica política
mas é importante, sob o ponto de vista da percepção motivacional e estratégica
(Andresen-Leitão, s.d.).
Como já referido outro importante fórum internacional, criado também em 1961, foi o
Comité de Apoio ao Desenvolvimento (CAD). Portugal é igualmente membro fundador
deste comité que, actualmente, é um dos principais fóruns internacionais que tem como
tema fundamental a Cooperação para o Desenvolvimento.
O CAD é um comité da OCDE que foi criado exactamente para monitorizar e coordenar
a aplicação dos recursos, que os seus membros disponibilizam em favor dos países
receptores. Aos Estados receptores é pedida responsabilidade na aplicação dos recursos,
sempre na tentativa de diminuir o nível de pobreza, reforçando a preocupação com as
12
Criada em 1948, abrangia originalmente Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, França, Grã-Bretanha, Itália, Noruega, Portugal, Suíça, Suécia, Turquia e Espanha.
32
populações dos chamados “Estados frágeis”14
. Actualmente o CAD, percebendo alguns
erros cometidos no passado, é responsável ainda por avaliações de desempenho dos seus
Estados membros (OCDE, 2010).
4. Uma alteração de paradigma
A revolução de 25 de Abril de 1974 em Portugal marcou, de forma clara, uma cisão
com o Estado Novo, marcado pela governação de Salazar e Marcelo Caetano. Em
matéria de política externa, Portugal estava isolado, já que foi um dos últimos países
democráticos a abandonar a experiência colonial. A exigência irredutível dos demais
Estados democráticos era agora cumprida, no momento em que Portugal concedia a
independência às suas ex-colónias. Com a revolução de Abril, acabava finalmente o
isolamento internacional de Portugal, bem como, a Guerra Colonial (Gonçalves, 1994).
Do ponto de vista internacional, esta alteração foi bem recebida. A queda repentina das
estruturas autoritárias abriu as portas à participação activa de Portugal num sistema
internacional já dominado pelos valores democráticos e anticolonialistas (Gonçalves,
1994). O afastamento em relação às ex-colónias, bem como a condição financeira do
país no final da guerra colonial, fez com que Portugal fosse afastado do CAD, enquanto
país doador. Portugal era agora apenas um país receptor de Ajuda Pública para o
Desenvolvimento. Esta realidade manteve-se até a data da adesão de Portugal à
Comunidade Económica Europeia (CEE), em 1986. Com a adesão de Portugal ao
14
O termo “estados frágeis”, ou “estados falhados”, é utilizado para descrever países incapazes de administrar os seus territórios de uma forma efectiva (Kaplan, 2008).
33
“projecto europeu”, Portugal passou a assumir também para si as metas, estabelecidas
por todos os Estados Membros, em termos de cooperação internacional (Palma, 2002).
Este foi o pior momento de Portugal, em matéria de cooperação para o
desenvolvimento. O regresso a África, por todas as emoções envolvidas entre ex-
colonizadores e ex-colonizados, não se revelou fácil. Uma forte animosidade entre
Portugal e as antigas colónias marcou este período específico para a cooperação
portuguesa.
Mais de três décadas depois da Revolução de 25 de Abril de 1974, Portugal é,
necessariamente, um país diferente. O caminho percorrido depois da descolonização até
ao, processo de construção europeu e ao processo de consolidação de crescimento
sustentável interno, tornaram Portugal um país mais atento ao exterior e perfeitamente
consciente da alteração de paradigma, imposto pela globalização, e das reais
potencialidades do salutar relacionamento entre estados.
Durante séculos Portugal foi construindo uma teia de relações privilegiadas com uma
assinalável diversidade de países. O passado nacional da aventura dos Descobrimentos
mostrou ao mundo um país que é hoje largamente multicultural, e em grande parte
devido a esta herança.
Actualmente Portugal tenta reconstruir uma teia de relações históricas, mas numa
perspectiva cada vez mais estratégica. Interpretando o sistema e as suas regras, e
potenciando assim a sua posição no mundo actual. Neste contexto, a globalização
constituiu uma importante oportunidade para Portugal. Numa altura em que grande
parte da atenção diplomática estaria focada no processo de integração europeia, os
governantes Portugueses foram audazes a ponto de perceberem que seria igualmente
importante tentar uma reaproximação estratégica com todos os países com os quais
partilhava aspectos culturais comuns, como a língua (Pereira, 2005).
34
A reaproximação aos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP) e a
Timor-Leste torna-se, do ponto de vista estratégico, uma vantagem para Portugal, quer
para si individualmente, quer colectivamente, enquanto membro da União Europeia. O
património histórico e cultural que Portugal construiu e disseminou por todo o mundo
voltou a conferir a Portugal uma centralidade, muito para além da vantagem geográfica,
bastante importante no actual sistema Internacional. (Ministério dos Negócios
Estrangeiros, 1995).Esta consciência colectiva fez com que progressivamente a ajuda
pública para o desenvolvimento fosse ganhando relevância a nível interno.
5. Cooperação Estratégica aproveitando a História
“Há dez anos procurou-se dar expressão ao objectivo segundo o qual a cooperação é
“uma política de interesse nacional e de longo prazo”.
(José Manuel Durão Barroso, 1995).
A citação pertence a José Manuel Durão Barroso, actual Presidente da Comissão
Europeia e em 1995 Ministro dos Negócios Estrangeiros de Portugal e demonstra a
percepção de que a cooperação internacional, a longo prazo, poderia constituir um
trunfo diplomático. Esta percepção levou o Ministério dos Negócios Estrangeiros em
35
1995 a declarar os seguintes objectivos estratégicos em matéria de política externa, para
a área da cooperação internacional:
Fonte: Ministério dos Negócios Estrageiros (1995:11).
Quadro 1 – Objectivos de Portugal em matéria de política externa.
Da análise desta sistematização operacional, de há mais de uma década, destacam-se as
vertentes motivacionais e estratégicas. É de realçar, que ao longo da tabela é sublinhado
aquilo que alguns autores apelidam de “vocação histórica” de Portugal. O legado
deixado por Portugal, através de um processo de aculturação15
que durou séculos, é hoje
determinante e constitui o maior contributo para a definição da nossa identidade actual,
em matéria de política externa. Portugal reassume actualmente a sua opção pelas ex-
colónias, mas hoje através desta ferramenta diplomática que é, inegavelmente, a
cooperação internacional para o desenvolvimento (Moreira, 2004).
Neste sentido, a centralidade geográfica proporcionou a Portugal uma acelerada
integração europeia. Este processo de integração, segundo o MNE, deve ser
acompanhado por uma constante afirmação da cultura Portuguesa. A integração
Europeia não deve ser sinónima de uniformização cultural, de todos os Estados da
15
Aculturação é um termo sociológico que se refere a uma adaptação ao sistema de valores de outra
sociedade e integração do conhecimento e comportamentos entre os grupos culturais, num processo
dinâmico e contínuo (Backstrom, 2009).
36
comunidade. A queda das fronteiras imaginárias, na Europa, deverá ser encarada como
uma forma de reafirmação, de todos os elementos culturais e identitários que
diferenciam Portugal no Mundo. (MNE, 2003). Este “papel histórico” diferenciado é
ainda acentuado pela forte carga ideológica presente em vários documentos oficiais, que
caracterizam a identidade portuguesa em matéria de política externa. Em teoria,
podemos aproximar esta vocação histórica de Portugal ao papel dos Estados Unidos no
sistema internacional. Obstante a posição de hegemonia dos Estados Unidos e enorme
diferença de poder militar, económico ou territorial, podemos comparar em termos
discursivos esta auto proclamação. Os Estados Unidos, apesar do seu isolacionismo
histórico, proporcionado pelo facto de estar ladeado pelos Oceanos Pacífico e Atlântico,
acreditaram desde a sua fundação ter um lugar “especial”16
no mundo. Mearsheimer é
um autor crítico de algumas opções estratégicas americanas, mas ilustra perfeitamente o
papel que os Estados Unidos acreditam ter, bem como o papel que os outros esperam
que os Estados Unidos desempenhem. A posição de pacificador e garante de ideais
democráticos, que estiveram na origem da fundação, do próprio Estado, são
características que os próprios Norte-americanos esperam que o país preserve. Mesmo
que na maioria das vezes, o Estado Hegemónico não retire dividendos dessa posição.
Como o próprio Mearsheimer menciona, inúmeros Estados esperam que os Estados
Unidos assumam a sua posição hegemónica para retirarem benefício desse status
(Mearsheimer, 2010).
Portugal, apesar de não ter obviamente um papel semelhante ao atribuído aos Estados
Unidos, é ainda assim um estudo de caso importante pelo seu potencial em relação à
cooperação internacional para o desenvolvimento, nomeadamente no que diz respeito
16
Varella descreve este papel como uma “característica que acompanha o nascimento dos EUA,
representando uma visão missionária: salvar o mundo do mal. Essa predestinação é encontrada tanto nos
textos jurídicos qudno em muitos instrumentos de divulgação cultural, há séculos” (Varella, 2004).
37
aos seus principais parceiros. Mesmo saindo de uma ditadura colonialista, o que torna o
caso português diametralmente oposto do caso Americano, Portugal assume hoje uma
postura diferenciada em relação às ex-colónias. Durão Barroso justificou a opção
preferencial pelos PALOP como uma necessidade comum, o que reitera os benefícios
comuns e vantagens para receptores e doadores. Para além deste facto existe “a
necessidade de Portugal se reconciliar com o passado, na valorização das relações com
o espaço lusófono”. (Durão, 1998). Em 1995, foi o próprio Ministério dos Negócios
Estrangeiros (MNE) a expressar os desígnios da vocação histórica de Portugal:
Contextualizada a Politica de Cooperaçao, devem ser sublinhados dois
aspectos que permitem melhor avaliar a sua natureza: o facto de essa
política se traduzir numa “Vocação Histórica” que contribui para a
definição da nossa identidade em política externa e o facto de ela operar
através da chamada “Ajuda Pública ao Desenvolvimento (Ministério dos
Negócios Estrangeiros, 1995).
Portugal reafirma assim a sua opção pela Ajuda para o Desenvolvimento como forma de
relacionamento com as ex-colónias. A relação secular de Portugal com as antigas
colónias não constitui apenas um vector fundamental de política externa, vai para além
disto sendo, actualmente, parte da identidade de Portugal (Durão, 1998).
Afirmar constantemente que a língua, enquanto elemento presente no relacionamento
com as ex-colónias, é a vantagem predominante na relação com as antigas colónias é
deveras minimalista. Analisando um documento semelhante ao do MNE de 1995, mas
datado de 2006, compreendemos com mais clareza esta atitude altruísta assumida por
Portugal e que coloca em relevo princípios como os Direitos Humanos, a diversidade
cultural e religiosa ou a luta contra a pobreza e a sustentabilidade ambiental, em áreas
prioritárias como educação, economia ou saúde. Portugal reafirma assim a necessidade
de apoiar e capacitar os países em desenvolvimento, mais concretamente os PALOP,
vector da política externa portuguesa que se mantém, desde os primeiros passos de
38
Portugal enquanto doador. Tudo isto depois de ter sido um dos últimos países a
abandonar a opção colonial, depois da Segunda Grande Guerra. A orientação
estratégica, em matéria de cooperação para o desenvolvimento, manteve-se no tempo. A
relação privilegiada com os PALOP e Timor, bem como a prioridade de integração
europeia constituem quase a totalidade dos esforços encetados por Portugal, em matéria
de Política externa desde que se tornou um país democrático.
Além dos óbvios benefícios mútuos, rapidamente compreendidos por todos os que
planeiam estrategicamente a política externa portuguesa, é ainda clara a importância do
factor geográfico na ligação da Europa com o resto do mundo. A posição geográfica
Portuguesa é, pois, fundamental, porque cria vias de relacionamento importantes de
ligação deste continente a continentes como África, América ou até Ásia. De um
autoproclamado isolamento, passamos, desde a adesão à Comunidade Económica
Europeia (CEE), a uma abertura ao mundo como poucos Estados conseguiram e
conseguem alcançar no sistema internacional. (Teixeira, 2008).
6. A operacionalização governamental da cooperação em Portugal
Como já referido, é inequívoca a importância da cooperação internacional para
Portugal, como garante de relacionamento diplomático, económico e até como forma de
potenciar a posição geoestratégica.
Esta importância, quer pelo crescimento do volume da cooperação internacional no
mundo, quer pelas opções tomadas por Portugal em matéria de política externa, é
encarada pelos decisores políticos portugueses como fundamental. Em termos
organizacionais e políticos esta importância é visível, quer pelo conteúdo dos
39
documentos oficiais, quer pelo elevado número de organismos existentes com
competências directas nesta área. Esta grande compartimentação (de responsabilidades)
cria problemas ao nível da coordenação e da operacionalização. É facilmente
perceptível que o Ministério dos Negócios Estrangeiros tem sempre a última palavra,
até porque toda a responsabilidade política e institucional recai sobre este Ministério.
Contudo, revela-se difícil coordenar centenas de institutos e fundações que deveriam ter
como fim o apoio técnico ao próprio Ministério. A este propósito Ana Guedes Mesquita
refere que tem sido difícil para o Ministério dos Negócios Estrangeiros assegurar um
controlo rigoroso de todas as acções promovidas em Portugal em termos de cooperação
para o desenvolvimento (Mesquita, 2005). Apesar da existência de uma Estratégia
Nacional para a Cooperação, datada de 1995 e que surge da necessidade de fazer mais e
melhor com menos recursos, estas dificuldades criam constrangimentos vários e
decisivos, como a falta de coordenação e coerência. A definição de uma tal estratégia é
um momento importante para a cooperação para o desenvolvimento em Portugal, que
entre outras medidas, ditou a criação do Conselho de Ministros para os Assuntos da
Cooperação, em 1998. Estas mudanças levaram a que o orçamento de Estado do ano de
1999 tivesse, pela primeira vez, uma parcela relativa à cooperação internacional para o
desenvolvimento.
Outro momento fundamental da cooperação internacional portuguesa foi a criação do
Instituto de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD)17
, em 2003. Este órgão, resultado da
fusão do Instituto da Cooperação Portuguesa (ICP) e da Agência Portuguesa de Apoio
ao Desenvolvimento (APAD), veio conferir uma nova forma de actuação do governo
17
“O Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD), criado em Janeiro de 2003, é um
instrumento central da política externa portuguesa. Toda a cooperação de ajuda pública do Estado
português é realizada por este organismo. A acção do IPAD tem em vista a promoção do
desenvolvimento económico, social e cultural dos países de língua oficial portuguesa, bem como a
melhoria das condições de vida das suas populações” (Ministério dos Negócios Estrageiros, 2011).
40
português relativamente às questões da cooperação internacional para o
desenvolvimento. O objectivo central à criação do IPAD foi conferir uma melhor
coordenação interna dos recursos e prioridades de cooperação internacional, que se
materializariam numa melhor actuação externa em matéria de promoção de
desenvolvimento nos países receptores de ajuda. (IPAD, 2011).
No entanto, o IPAD viria a ser importante não só em termos de coordenação, mas
também em termos de avaliação de custos. A falta de um órgão verdadeiramente
central, tornou toda a cooperação internacional portuguesa uma verdadeira manta de
retalhos, em que ninguém tinha realmente a certeza de quanto era gasto anualmente, e
mais grave ainda, que recursos eram gastos de forma desnecessária e injustificada.
Actualmente, com todos os Ministérios a canalizarem fundos para a cooperação para o
desenvolvimento nas mais diversas áreas, o IPAD assume uma importância
fundamental. Além da tarefa de supervisão, quer a órgão públicos quer privados, o
IPAD tem a responsabilidade de elaborar planos anuais que indicam quais as reais
necessidades, de cada Estado preferencial. Estes planos, apelidados de Planos Anuais de
Cooperação são elaborados em conjunto com representantes diplomáticos presentes em
Portugal, de modo a dar a reflectir quais as reais necessidades dos países receptores,
tornando-se uma ferramenta essencial para doadores e receptores (IPAD, 2006).
Todas estas mudanças estruturais resultaram em diferenças fundamentais na forma de
actuação de Portugal em matéria de cooperação internacional para o desenvolvimento.
Analisando comparativamente alguns documentos oficiais é fácil perceber uma
mudança em termos de política que vai para além da semântica e do simples discurso.
41
“Um terceiro plano de reforma que tem vindo a ser considerado prende-se com a
necessidade de dotar a política de cooperação de uma base organizativa mais sólida e
eficiente, o que passa pela clarificação das funções e competências das diferentes
instituições, designadamente o Instituto da Cooperação Portuguesa, o Fundo para a
Cooperação Económica e o Instituto Camões, no âmbito do Ministério dos Negócios
Estrangeiros, e dos diferentes departamentos que, na orgânica dos diversos ministérios,
têm competências no domínio da cooperação.” (MNE, 1995).
“A programação de segunda geração, que surge a partir de 2001 e que requer agora um
novo dinamismo, contém três passos distintos: primeiro, uma identificação política das
áreas prioritárias por via do contacto entre os responsáveis políticos pela cooperação em
cada país; segundo, um trabalho de programação técnica efectuado pelo IPAD, com
recurso a consultores especializados nos sectores em que isso se justifique; terceiro, já
numa fase de elaboração de projectos, o trabalho com os executores competentes, sejam
do sector público ou do sector privado, para corresponder ao estabelecido nas primeiras
duas fases” (MNE, 2009).
O documento “Visão Estratégica para a Cooperação”, (2009), marca, sem margem para
dúvidas, um momento importante para Portugal. Além de rever todas as orientações
estratégicas, previstas em 1999, este documento tem em conta novas metas e
compromissos assumidos por Portugal. Além da declaração de Monterrey18
, estão ainda
previstos os objectivos previstos no quadro da Declaração da Cimeira do Milénio da
ONU19
.
18
A Declaração de Monterrey surge da conferência Internacional das finanças para o desenvolvimento,
em Março de 2002 (Goff e Heinbecker, 2005). 19
Na Declaração do Milénio, adoptada no ano de 2000, a comunidade internacional traçou como
objectivo erradicar a pobreza extrema e a fome (OECD et al., 2011).
42
Para além desta actualização, está ainda incluído um fundamental compromisso de
responsabilização política, inexistente até então. Esta responsabilização é importante
porque foca aspectos como a orçamentação, execução, coordenação política e relação
com a sociedade civil. Todas estas dimensões previstas neste documento sugerem que,
politicamente é necessário um compromisso real e efectivo para a persecução das metas
traçadas. Esta responsabilização mostra um grau diferente de envolvimento na questão
da cooperação para o desenvolvimento, que em parte existe devido às metas impostas
internacionalmente. Compromissos assumidos, como os Objectivos de
Desenvolvimento do Milénio, serviram para a tomada de consciência da necessidade
real de aumentar a eficácia do uso de todos os recursos, bem como para a necessidade
de aumentar substancialmente o volume dos recursos existentes. Ainda assim, Portugal
tem reafirmado, consecutivamente, que os recursos disponíveis são escassos, razão
principal para justificar o incumprimento de alguns objectivos internacionais,
delineados para Portugal. Estes objectivos, delineados para os Estados doadores, são o
resultado não só do crescimento exponencial da cooperação para o desenvolvimento
enquanto forma preferencial de relacionamento, mas também da necessidade de
fomentar uma forte coordenação multilateral nesta matéria.
Toda a estratégia de cooperação portuguesa corresponde, em larga medida, às
necessidades identificadas pela comunidade internacional. O documento “Uma visão
estratégica” (2009) demonstra que Portugal, enquanto país doador, tem o dever de
promover um processo de globalização mais justo, participado e inclusivo, bem como,
uma integração económica de todos os países, que se encontrem em fase de maturação e
desenvolvimento a nível económico, de forma a fomentar uma competitividade que
sirva os interesses de todos. Todos estes objectivos latos devem corresponder a uma
43
coordenação multilateral, que seja profícua e que faça com que nenhum recurso seja
desperdiçado. (IPAD, 2009).
Esta relação entre aproveitamento dos recursos existentes e necessidade de aumentar o
volume desses mesmos recursos está espelhado na estratégia portuguesa, que deriva dos
vários documentos produzidos pelos principais fóruns internacionais. A estratégia
portuguesa assenta ainda em princípios fundamentais, que caracterizam perfeitamente a
importância que Portugal confere à Cooperação para o Desenvolvimento e que são
apresentados de seguida.
7.Princípios Estratégicos da cooperação portuguesa
Um dos princípios estratégicos subjacentes à cooperação portuguesa diz respeito ao
“Empenho na prossecução dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio”. Os ODM,
definidos pela ONU foram desde a sua adopção um objectivo essencial para Portugal. A
consciência de que as metas traçadas seriam bastante ambiciosas não fez recuar
Portugal, quer devido ao seu forte envolvimento em questões da cooperação para o
desenvolvimento, quer pelo facto de as metas traçadas estarem acima da realidade da
maioria dos parceiros preferenciais de Portugal.
Priorizando áreas fundamentais como a Saúde, e Educação ou Boa Governação os
ODM surgiram como uma oportunidade única para, efectivamente, reduzir o número de
pessoas que vivem em pobreza extrema20
. Ainda assim, é possível afirmar que Portugal
não alterou significativamente a sua estratégia em função dos ODM, porque toda a
estratégia portuguesa já estava focada em atingir objectivos similares. De facto, o
20
Segundo o Banco Mundial todas as pessoas que vivem com menos de um dólar por dia estão em situação de pobreza extrema (SENAC, 2009).
44
documento “uma visão estratégica para a cooperação Portuguesa” (2009) apesar de não
contemplar mudanças estruturais, para atingir os ODM, já previa este movimento como
um objectivo comum a atingir.
Neste sentido, principal mudança que surge com os ODM, em questões de cooperação
para o desenvolvimento, tem a ver com o número de parceiros institucionais
empenhados em objectivos similares e com os quais Portugal passa a lidar.
Aliada a esta mudança, o facto de este objectivo figurar na estratégia portuguesa é de
grande importância, dada a grande visibilidade que este compromisso representa para a
sociedade civil. Num país ainda caracterizado por alguma reserva no que diz respeito à
cooperação para o desenvolvimento, esta iniciativa veio dar visibilidade e importância a
objectivos reais e papel de Portugal no seu relacionamento com os seus parceiros
preferenciais.
Um segundo princípio estratégico refere-se à promoção da chamada “segurança
humana”. Portugal cedo se apercebeu que a segurança humana tem que ir muito para
além de cooperação militar e por isso procurou capacitar os órgãos institucionais dos
países com quem se relaciona em matéria de cooperação para o desenvolvimento, de
modo a garantir que os órgãos locais conseguissem garantir o controlo territorial e
político, de forma a conferir estabilidade aos territórios. Apenas com um contexto
estável se pode perspectivar um crescimento sustentado de um país em
desenvolvimento. Partindo deste pressuposto, Portugal tem procurado, não só em casos
de conflito armado, mas também em contextos de instabilidade social, assegurar que os
Estados receptores da ajuda conseguem ultrapassar períodos mais conturbados, sempre
na óptica de defender, acima de qualquer pressuposto, a segurança humana.
O terceiro princípio estratégico é o de “apoio à Lusofonia”. Como já foi referido, a
Lusofonia constitui vector estratégico fundamental para Portugal. A língua Portuguesa é
45
hoje uma das principais línguas do mundo e o número de pessoas que utilizam o
português, como língua materna diariamente é substancialmente maior devido ao
passado colonial português. A língua é de facto, um dos mais marcantes aspectos
culturais de Portugal. A língua assegura ainda uma vantagem de relacionamento com as
ex-colónias, pois é objectivamente mais simples a comunicação e o entendimento.
Finalmente, o quarto princípio diz respeito à promoção de um “Desenvolvimento
Económico e Sustentável”. O surgimento e desenvolvimento dos ditos Estados mais
frágeis constitui, teoricamente, a motivação principal dos países doadores. Nesse
sentido, a sustentabilidade económica dos países em desenvolvimento é condição
imprescindível para diminuir a pobreza extrema e, simultaneamente, fomentar a coesão
social e ambiental. O alinhamento destas prioridades estratégicas define todas as opções
tomadas por Portugal em matéria de cooperação para o desenvolvimento. Aqui
podemos verificar a opção por países que partilham aspectos culturais importantes
(como as ex-colónias), bem como a definição de áreas preferenciais de actuação como a
educação e um enfoque especial na boa governação. A transição dos anteriormente
designados territórios ultramarinos para Estados Soberanos não foi pacífica e, ainda
hoje, se fazem sentir problemas decorrentes dessa transição. Portugal e a comunidade
internacional demonstram através de vários documentos produzidos que a boa
governação é fundamental para ultrapassar problemas estruturais que, enraizados,
provocam pobreza extrema, iliteracia e problemas em áreas como o ambiente ou a saúde
pública. Priorizar um compromisso como a boa governação permite ainda, alargar o
espectro de programas e iniciativas a apoiar. A vastidão de áreas que podem ser
abrangidas por projectos, que tenham em conta a boa governação ou a segurança
humana, são úteis dentro da estratégia nacional definida. Contudo, do ponto de vista
funcional, torna toda a definição da estratégica algo genérica e excessivamente
46
inclusiva. Uma grande maioria dos projectos apresentados pode enquadrar-se dentro da
imensidão do conceito, o que torna quase todos os projectos elegíveis à partida. Este
constrangimento pode asfixiar iniciativas que sejam prioritárias e de enquadramento
estratégico mais favorável.
8. Sociedade Civil e a Cooperação
Igualmente fundamental é a forma como se articulam a cooperação para o
desenvolvimento e a sociedade civil. O documento designa sociedade civil como o
“conjunto de associações e impulsos de natureza não-governamental, independente e
autónoma, que constituem um espaço privilegiado para o exercício de uma cidadania
activa e responsável.” (IPAD, 2009). A esta definição está associada a enorme
variedade de organizações de sociedade civil em Portugal, o que só por si é mais do que
um factor de dispersão e descentralização que requer uma enorme coordenação. Ainda
assim, e apesar da necessidade de priorizar projectos e tornar mais coesa a vasta rede de
pessoas e organizações, que têm como objectivo a cooperação, Portugal reafirma que a
liberdade e espírito de iniciativa da sociedade civil tem que ser constantemente
valorizado. A importância atribuída a todas as parcerias está expressa na Estratégia
Nacional para a Cooperação. Sempre apelando à necessidade de coordenação real e
efectiva, o documento refere que todas as relações entre actores institucionais e
parceiros públicos, ou privados são fundamentais pelo capital humano e financeiro
envolvido. Esta é mais uma forma de apelar à participação da sociedade civil, criando
um envolvimento favorável à persecução de políticas e disponibilização de recursos
47
para esta ferramenta diplomática. A verdade é que grande parte da realidade apresentada
neste capítulo é apenas teórica, isto é, é a realidade inscrita nos documentos citados. Na
prática, a convergência destes objectivos com a realidade nem sempre retrata uma forma
eficaz de executar a cooperação internacional para o desenvolvimento, como vamos
perceber no próximo capítulo.
48
Capitulo III. (Des)empenho de Portugal à luz dos
compromissos internacionais
1. Operacionalização prática da estratégia nacional para a cooperação
para o desenvolvimento.
O capítulo anterior analisou os principais princípios e directrizes da cooperação para o
desenvolvimento, enquanto ferramenta diplomática, em Portugal. Como foi verificável,
a definição de uma estratégia nacional marcou uma viragem institucional importante, no
modus operandis de Portugal relativamente aos seus parceiros preferenciais.
Apresentadas as prioridades e motivações de Portugal, em relação à cooperação para o
desenvolvimento e revistas as prioridades geográficas de relacionamento, é importante
auferir o cumprimento das metas traçadas e dos compromissos assumidos. Portugal
construiu uma teia de relações muito forte e consolidada, mas que obriga a um esforço
permanente e a um compromisso real, por forma a corresponder às metas projectadas. A
evolução do volume de recursos disponíveis e canalizados para a cooperação merece,
portanto, atenção neste capítulo.
49
2. Volume da ajuda
Segundo dados do IPAD, Portugal canalizou para a área da cooperação para o
desenvolvimento a percentagem de 0,23 do seu Rendimento Nacional Bruto (RNB), no
ano de 2009. A esta percentagem do RNB, corresponde o valor de 368 milhões de
euros.
O valor registado está bastante aquém dos 430 milhões de euros disponibilizados em
2008 e este decréscimo inverte a tendência de crescimento que Portugal vinha atingindo
nos últimos anos. Dados dos anos de 2006 até 2009, no quadro 1, ilustram esta
realidade.
Quadro 2 – Evolução APD Portuguesa 2006/2009
O crescimento, pouco significativo, de 0,01% entre os anos de 2006 e 2007 explica
perfeitamente o fraco investimento realizado neste período específico. Em 2008
assistiu-se ao maior aumento quantitativo de volume de recursos para a cooperação para
o desenvolvimento. O crescimento de 0,05 pontos percentuais corresponde a um
aumento de cerca de 87 milhões de euros, no curto espaço de um ano. Este aumento
exponencial, em relação a anos transactos, pode ser explicado pela concessão de uma
linha de crédito a Marrocos, de 66 milhões de euros.
50
Gráfico 3 – APD Bilateral Portuguesa
Como ilustra o gráfico 3, o crescimento da parcela relativa ao Resto do Mundo no ano
de 2008 reflecte perfeitamente a diferença quantitativa em relação a outros anos que
figuram no gráfico. E em grande parte, o factor responsável por este aumento
significativo foi o empréstimo concedido a Marrocos.
Durante o ano de 2009 a percentagem fixou-se nos 0,23% do PIB. Esta percentagem
significa um decréscimo em relação ao ano transacto, mas acaba por seguir a linha de
aumento de 0,01% dos anos anteriores, se exceptuarmos o ano de 2008. Encarando o
ano de 2008 como um ano de excepção, a verdade é que Portugal continua bastante
longe das metas estabelecidas. Tendo como referência o ano de 2009, Portugal
encontra-se de facto a uns longínquos 0,10% da meta estabelecida. Meta esta que era
um objectivo para 2006, segundo as metas traçadas após a assinatura da Declaração do
Milénio, em 2000. Mais distante está ainda Portugal se considerarmos a meta de 0,7%,
projectada para o ano de 2015. Para que Portugal atingisse a meta de 0,7% deveria
triplicar o volume da ajuda, o que significaria um esforço financeiro de mais de mil
milhões de euros, para além do esforço actual de Portugal.
51
O porta-voz da Plataforma Portuguesa das ONGD21
, César Neto lamenta que Portugal
continue a não respeitar os compromissos assumidos, mesmo tendo em conta a actual
conjuntura europeia. O compromisso de aumentar, gradualmente, a percentagem do PIB
para 0,51% do PIB em 2010 já foi falhado largamente e a tendência é para o próximo
compromisso, estabelecido para 2015, ficar ainda mais aquém do objectivo definido.
Esta realidade coloca algumas preocupações às ONGD portuguesas porque pela
primeira vez, nos últimos anos, Portugal viu o financiamento da Ajuda Publica para o
Desenvolvimento diminuir em relação ao ano transacto. Este é um sinal preocupante
para o representante das ONGD em Portugal, porque mesmo havendo a consciência
colectiva de que muito raramente Portugal conseguiu cumprir as metas estabelecidas em
matéria de cooperação para o desenvolvimento, nos últimos anos nunca se tinha
assistido a uma redução orçamental deste tipo. Mas ainda assim, César Neto acredita ser
possível fazer melhor, mesmo não acreditando que seja possível atingir os objectivos.
(Neto, 2011).
21 A Plataforma Portuguesa das Organizações Não-Governamentais para o Desenvolvimento (ONGD) é
uma associação privada sem fins lucrativos que representa um grupo de 69 ONGD registadas no
Ministério dos Negócios Estrangeiros (Plataforma Portuguesa ONGD, 2011).
52
3. Evolução histórica
Tabela 4 – Evolução do volume disponível para a cooperação para o desenvolvimento
Como mencionado no capítulo anterior, a primeira metade da década de oitenta não foi
um período significativo, em termos de recursos disponíveis para a Ajuda Pública ao
Desenvolvimento. Quer pelo atraso económico de Portugal na altura, quer pela sua
saída, enquanto doador, do CAD. Esta tendência foi invertida na segunda metade da
década de oitenta, em que se registou um crescimento relativo, correspondente a dois
pontos percentuais do PNB. O século XXI, contrariamente ao esperado, regista uma
média de 0,23% do PNB de Portugal de fundos canalizados para a cooperação para o
desenvolvimento, excluindo o atípico ano de 2004. Esta estagnação evolutiva está
aquém do esperado no passado. Os compromissos Internacionais, assumidos por
Portugal, eram bem mais ambiciosos e o enorme esforço que Portugal se propôs a
concretizar é hoje adjectivado como limitado, quer em recursos, quer em ideias. João
Gomes Cravinho, ex-Secretário de Estado para a Cooperação e os Negócios
Estrangeiros, acredita que existe neste âmbito um “debate estéril”, dominado pelos que
53
acreditam que o volume da APD não é fundamental e os que acreditam que é imperativo
cumprir as metas internacionais definidas. Contudo, o argumento de que é imperativo
melhorar a qualidade e eficiência da ajuda púbica, destinada ao desenvolvimento não
tem de se sobrepor ao argumento que acredita ser imperativo cumprir as metas
internacionais. Esta é a opinião de João Gomes Cravinho partilhada nesta análise, e que
assenta na ideia fundamental de quando se trata de recursos públicos “há uma obrigação
absoluta de assegurar a qualidade, a relevância e a utilidade de verbas que serão sempre
escassas face aos desafios” (Cravinho,2008).
A priorização de objectivos orçamentais, como o controlo do deficit ou a estabilização
da despesa pública, tem sido invocada como motivo para a falta de empenho para com
os compromissos assumidos. João Gomes Cravinho alerta que, face à escassez de
recursos, é necessário priorizar, programar, avaliar e racionalizar de modo a que se
possam obter resultados progressivamente melhores. (Cravinho,2008).
4.Canalização da Ajuda
Analisar o fluxo anual de recursos que é canalizado pelo Estado Português para a ajuda
pública ao desenvolvimento é importante, contudo insuficiente. É fundamental também
perceber de que forma esta ajuda é canalizada e até onde chega.
Tecnicamente, podemos agrupar os processos de canalização da ajuda em dois tipos:
ajuda pública ao desenvolvimento bilateral ou multilateral. A APD bilateral é
caracterizada pela ajuda prestada directamente a um determinado país receptor, quer a
54
título individual quer através de apoios de Organizações não-governamentais para o
Desenvolvimento (ONGD). A outra característica que a APD bilateral pode ter é a
realização de actividades no próprio país doador, como é exemplo o apoio a refugiados.
(Afonso e Fernandes, 2005).
A APD multilateral, por seu lado, é resultado da canalização de recursos directamente
para os orçamentos de organizações multilaterais que actuam, directa ou indirectamente,
na área do desenvolvimento. Estes fundos passam a ser geridos autonomamente pela
organização em questão (Afonso e Fernandes, 2005).
Gráfico 5 – Variação dos Fluxos de APD Bilateral, Multilateral e Total.
Através do gráfico 5 podemos verificar que nos últimos anos a tendência foi de
aproximação entre os valores destinados à ajuda bilateral e multilateral. A tendência
actualmente é para um trabalho bi-multi que se pretende que passe por uma abordagem
comum face a fragilidades, previamente identificadas nos países receptores da ajuda. A
capacidade para um determinado país doador conseguir articular a sua componente
bilateral e multilateral em torno de um determinado objectivo estratégico, pode tornar a
55
actuação muito mais eficaz, sob a perspectiva dos países receptores. Existe, neste
âmbito, uma nova ferramenta de actuar na cooperação, à qual se chamou abordagem
sectorial integrada. Esta nova ferramenta é encarada no Sistema Internacional, como
uma tentativa conjunta de desenvolver ou apoiar um determinado sector de forma
integrada e colectiva. A principal vantagem desta nova abordagem é a unificação na
gestão dos recursos, na tentativa de alcançar objectivos comummente acordados
(Afonso e Fernandes, 2005).
Esta nova forma de actuação poderá potenciar o papel de Portugal no Mundo.
Actualmente Portugal é membro da União Europeia (EU), e de todas as principais
organizações multilaterais para o desenvolvimento, o que poderá permitir a Portugal um
papel de relevo ao nível da coordenação, especialmente para com os PALOP. Este é, de
resto, o 6º Objectivo identificado pelo governo em matéria de política externa
Portuguesa22
(Governo de Portugal, 2003).
5. A Ajuda Pública ao Desenvolvimento Bilateral
Segundo dados do IPAD, a APD Bilateral Portuguesa atingiu, no ano de 2009, os 199
milhões de euros. Em termos de percentagem, este valor corresponde a 54% do total da
APD portuguesa em 2009, prova da prevalência que a abordagem “bi-multi” tem
assumindo nos últimos anos.
22
6º Objectivo – Papel activo de Portugal na Construção Europeia e na Cooperação Internacional
(Governo de Portugal, 2003).
56
Gráfico 6 – APD Bilateral entre os anos 2006 e 2009.
A distribuição destes 199 milhões de euros (gráfico 6) comprova a opção estratégica
pelos PALOP e Timor Leste. Este bloco, parte integrante dos continentes Africano e
Asiático, representa 83% da APD bilateral Portuguesa relativa ao ano de 2009. Esta
centralização em Timor Leste e nos PALOP, já analisada no capítulo anterior, reflecte
um equilíbrio difícil de atingir. Se por um lado a análise pode levar a crer que apoiar,
quase em exclusivo, apenas seis países é concentrar demasiado os recursos existentes,
por outro lado podemos reafirmar a necessidade de não dispersar demasiado esses
mesmos recursos, sobretudo quando são cada vez mais escassos.
Gráfico 7 – APD Bilateral para os PALOP, Timor-Leste e Resto do Mundo.
57
O argumento da continuidade, utilizado pelo MNE, faz sentido em teoria. A
continuidade permite um conhecimento da realidade local, cultural, dos hábitos e
necessidades reais dos países preferenciais da ajuda. No entanto, o profundo
conhecimento que existe em relação, quer aos PALOP quer a Timor não foi ainda
suficiente para colmatar algumas da fragilidades identificadas pelo CAD, na sua última
avaliação a Portugal, avaliação esta que será fundamental para identificar as principais
lacunas e falhas na cooperação para o desenvolvimento levada a cabo por Portugal, e
que vão para além da escassez de recursos disponíveis (OCDE e Banco Africano de
Desenvolvimento, 2010).
6. Sectores de actuação
Na análise decorrente do volume da APD Portuguesa é ainda fundamental compreender
que áreas de actuação recebem mais, ou menos, recursos. Normalmente, a área de
actuação do projecto não é determinada pelos bens disponíveis por parte do doador, mas
sim pelas necessidades de cada país receptor. Aquilo a que Maria Manuela Afonso
chama de gestão de recursos centrados pelas necessidades dos países beneficiários,
evitando estratégias puramente ditadas pela oferta (Afonso, 2005).
58
Actualmente, qualquer projecto de APD pode ter em conta mais que um sector, neste
caso estamos na presença de um projecto multissectorial ou transversal, pelo espectro de
áreas que pode contemplar. Outras contribuições podem não ter como objectivo
nenhuma área em específico, o exemplo mais claro é o apoio prestado para o alívio da
dívida e restruturação orçamental.
Gráfico 8 – Distribuição Sectorial da APD Bilateral Portuguesa
Gráfico 9 - Distribuição Sectorial da APD Bilateral Portuguesa
59
De acordo com os gráficos apresentados podemos perceber qual o peso de cada sector
na distribuição da APD bilateral portuguesa. Nos quatro anos representados,
verificamos uma prevalência, que de resto desde sempre se verificou na APD bilateral
portuguesa, para a canalização de uma grande maioria dos fundos para o sector das
Infra-estruturas e Serviços Sociais. É interessante analisar que, apesar de a Educação
continuar a ser a área com mais financiamento em todos os anos analisados, podemos
verificar um crescimento enorme dos valores correspondentes ao item “Governo e
Sociedade Civil”. Este facto comprova a importância que Portugal atribui à “Boa
Governação” e à sociedade civil. Este investimento reflecte a real necessidade de
conferir estabilidade às antigas colónias, que contribua para um crescimento sustentado.
Noé Nhantumbo acredita que a ausência de “boa governação” é a fonte de todos os
problemas em África e que a tomada de consciência de que a culpa não reside apenas no
colonialismo, é um avanço significativo. Para o autor, é tão importante que os países
doadores percebam esta realidade, aumentando sectorialmente o montante disponível
para a “boa governação”, como que os países receptores percebam esta necessidade.
Ainda segundo Nhantumbo:
“ Os Africanos têm de compreender que a chave para um futuro de
sucessos está de facto na Boa-Governação porque nela estão os conceitos
que se aplicados os levarão à viabilização dos seus Países. A tão cara e
falada democracia tem as suas bases na Boa-Governação. Transparência
governativa, responsabilização consequente, separação efectiva de
poderes são requisitos fundamentais para que a democracia exista.”
(Nhantumbo, 2007).
Importa ainda salientar enquanto unidade sectorial a área da Saúde, que será tema do
próximo capítulo. O gradual desinvestimento que se vem verificando nos últimos quatro
anos deve, na nossa opinião constituir motivo de reflexão. Considerada como uma área
fundamental, a importância da Saúde tem sido menosprezada nos últimos anos pela
60
APD portuguesa, numa altura em que alguns problemas graves de Saúde pública
assolam os principais beneficiários da ajuda pública para o desenvolvimento
Portuguesa, alguns desses problemas já totalmente erradicados em Portugal, como a
Poliomielite23
. A proliferação destes graves problemas de Saúde pública, associados ao
crescimento exponencial do volume de doentes que são enviados para Portugal,
deveriam ser motivos suficientes para que a Saúde continuasse a constituir uma grande
prioridade de actuação.
Em ordem inversa, ao que acontece com a ajuda bilateral, podemos encontrar o
investimento crescente na APD multilateral. Como verificável no gráfico 10, a ADP
multilateral registou uma subida significativa no ano de 2008, com um aumento de
cerca de 25 Milhões de euros. A comprovar esta opção, relativamente recente, Portugal
decidiu documentar esta estratégia. O documento denominado “Estratégia Portuguesa
de Cooperação Multilateral” reflecte uma das recomendações do CAD, aquando da
avaliação em 2006 – a necessidade de fazer crescer o apoio de Portugal por via da APD
multilateral.
Gráfico 10 – Variação APD Multilateral entre os anos de 2006 e 2009.
23
A Poliomielite é uma doença viral contagiosa, transmitida através de alimentos e água contaminados, e
que afecta o sistema nervoso central. Causa paralisia e deformações no corpo. Actualmente é uma doença
extinta nos países desenvolvidos, graças à existência de uma vacina eficaz (Cliff e Smallman-Raynor,
2006).
61
O pós-25 de Abril mostrou ao mundo que Portugal, conciliando as suas vertentes
Lusófona e Europeia, podia ser um actor chave no plano internacional e por isso
também em matéria de desenvolvimento. A era da globalização potenciou ainda mais
esta abertura de Portugal que, actualmente, tem papel preponderante nas mais
importantes organizações internacionais. A estratégia multilateral para a cooperação
portuguesa refere como instituições preferenciais, a União Europeia, a Comunidade dos
Países de Língua Oficial Portuguesa (CPLP), a ONU24
, a OCDE25
, as Instituições
Financeiras Internacionais26
, a conferência Ibero-Americana e ainda as diversas
organizações regionais27
direccionadas, directa ou indirectamente, para as questões para
o desenvolvimento (IPAD, 2007).
Todas estas instituições contam com o decisivo contributo de Portugal, estando a UE,
actualmente, no topo das prioridades. Uma grande parcela de recursos para a
cooperação multilateral disponibilizada por Portugal é absorvida, portanto, pela UE. A
UE é actualmente o maior dador multilateral do mundo, ultrapassando inclusivamente
algumas organizações multilaterais criadas apenas para promover o desenvolvimento.
O Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) é o fundo criado pela Comissão Europeia
para a coordenação de recursos, disponibilizados por todos os Estados Membro. As
contribuições anuais são canalizadas para este fundo, que mesmo já sendo o destino de
grande parte dos fundos portugueses, continua a ver os contributos nacionais crescer
anualmente, conforme ilustra o gráfico 11.
24
Assembleia Geral, ECOSOC e seguintes Fundos, Programas e Agências especializadas - PNUD, ACNUR, FNUAP, UNICEF, FAO, OMS e OIT (IPAD, 2007). 25
Em especial o CAD (IPAD, 2007). 26
Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional e Bancos Regionais de Desenvolvimento - BAfD, BAsD e BID (IPAD, 2007). 27
União Africana, a SADC e a CEDEAO (IPAD, 2007).
62
Gráfico 11 – Distribuição APD Multilateral: Fonte: IPAD.
Vinculando todos os Estados-Membros a um contributo anual para o FED28
, a União
Europeia garante um volume de recursos assinalável. Estes recursos são
disponibilizados para todos as regiões ou países em desenvolvimento, sem qualquer tipo
de estratégia geográfica associada. De facto, é aos Estados-Membros da UE que cabe o
papel de influência de orientação, estratégica e geográfica, de cooperação para o
desenvolvimento. Nesta questão em particular, Portugal assume legitimas pretensões de
ter um papel relevante, quer pela sua tradição histórica para com África, quer pela
afirmada estratégia portuguesa de apoio a sectores como a segurança humana e
ambiental, como complemento ao desenvolvimento sustentável. Este papel é
desempenhado, não só dentro da UE, mas também no seio de todas as outras
organizações multilaterais de apoio ao desenvolvimento (Ministério dos Negócios
Estrangeiros, 1995).
28
O Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) é o principal instrumento da ajuda comunitária no
âmbito da cooperação para o desenvolvimento. O Tratado de Roma de 1957 previu a sua criação para a
concessão de ajuda técnica e financeira, inicialmente aos países africanos que eram colónias na altura e
com os quais determinados Estados mantinham laços históricos (União Europeia, 2011).
63
O quadro 12 apresenta os valores disponibilizados por Portugal para a cooperação
multilateral, representando os principais parceiros em 2009.
Quadro 12 – Valores APD multilateral Portuguesa.
7. Avaliação
A avaliação constitui um dos principais momentos da Cooperação para o
Desenvolvimento em Portugal. A capacidade para perceber que aspectos podem ser
melhorados e como atingir essa melhoria é, sem dúvida, o principal benefício da
avaliação da execução anual de Portugal.
Portugal, em comparação com o restante grupo de dadores do CAD, faz parte do grupo
dos pequenos dadores. Esta classificação pode parecer minimalista e redutor, apenas
pelo tamanho geográfico de Portugal e, consequentemente, pelos baixos valores gerados
pelo País, mas a verdade é que o esforço financeiro relativo de Portugal está de facto
bastante aquém das espectativas. Esta é a principal fragilidade identificada à cooperação
para o desenvolvimento por parte de Portugal. Esta é claramente a indicação, por parte
64
de quem nos avalia, de que falta ainda um rigoroso compromisso político para alcançar
as metas pretendidas.
Para além dos ODM, considerando o consenso de Monterrey e o Conselho de Assuntos
Gerais e Relações Externas da UE os compromissos mais relevantes, de ordem
quantitativa, podemos afirmar que Portugal falhou em ambos. Politicamente, os
decisores reafirmam a vontade de atingir as metas passadas, que ainda não foram
atingidas, mas justificam o incumprimento com as constantes restrições orçamentais
impostas.
Contudo, o argumento deste trabalho sugere que tais constrangimentos não têm de ser
decisivos. As últimas avaliações do CAD a Portugal são a prova desta realidade. O
CAD realiza, de quatro em quatro anos, uma avaliação rigorosa de todas as políticas
nacionais de cooperação, de todos os seus Estados-Membros. Esta avaliação é levada a
cabo por outros estado-membros, que são designados aleatoriamente. Portugal
submeteu-se durante o ano de 2010 à última avaliação do CAD, levada a cabo pela
Irlanda e pela Finlândia, bem como um elemento da Eslovénia, excepcionalmente
convidado por Portugal. Esta avaliação intensiva decorreu durante vários meses em
Portugal, com uma visita complementar a um dos países com maior relevância
estratégica para Portugal (nesta última avaliação o país designado foi Cabo Verde.)
(Plataforma Portuguesa ONGD, 2010).
Se consultarmos as últimas três avaliações levadas a cabo pelo CAD, verificamos que
Portugal evoluiu lentamente entre 2001 e 2010. O CAD refere, já em 2006, alguns
progressos significativos, decorrentes dos principais problemas identificados em 2001,
particularmente em termos da disseminação da informação, em que o esforço de
65
Portugal é valorizado em várias iniciativas mediáticas, como a campanha “ Pobreza
Zero”.
É inegável o valor destes relatórios, mais concretamente no que concerne às
recomendações feitas por forma a atingir uma melhoria significativa em aspectos
fundamentais como Coerência das Políticas, Eficácia da Ajuda, Desenvolvimento de
capacidades ou Segurança e Desenvolvimento, temas gerais do relatório de 201029
.
O avanço alcançado com a criação do IPAD, como já referido anteriormente, constituiu
a principal inovação evolutiva entre os anos de 2001 e 2006. Contudo o CAD acredita
que IPAD necessitava ainda de mais recursos humanos como forma de assumir um
controlo geral do orçamento da ajuda bilateral. O relatório do CAD refere ainda que
Portugal beneficiaria bastante se o IPAD assumisse uma postura menos administrativa e
mais estratégica em matéria de cooperação para o desenvolvimento. A
operacionalização e a escolha dos projectos seria mais criteriosa, o que contribuiria para
uma maior eficácia da ajuda. (IPAD, 2006).
A avaliação do CAD, datada de 2006, alertava em traços gerais, para a necessidade de
uma gestão totalmente centralizada nos resultados, mas coerente com a estratégia de
cooperação traçada por Portugal. Procura-se assim uma previsibilidade que é benéfica
para todos os actores envolvidos. Como já referido, uma grande maioria dos actores
internacionais procuram uma estabilidade e ordem no sistema internacional, que possa
dotar todas as acções de previsibilidade. É neste sentido que o CAD recomenda a
adopção de planos plurianuais, planeando projectos com maior antecedência projectos e
beneficiando assim os países receptores da ajuda. (IPAD, 2006).
29
Coerência das Políticas e Eficácia da Ajuda (tema central), Desenvolvimento de capacidades (tema especial), (Segurança e Desenvolvimento (tema especial escolhido por Portugal), Igualdade de Género (Questão transversal) e Acção Humanitária (Plataforma Portuguesa ONGD, 2010).
66
O relatório de 2006 é ainda muito crítico em questões como a revisão da distribuição
sectorial da ajuda bilateral, o incumprimento das metas em relação ao volume da ajuda
disponibilizada por Portugal ou a aplicação de projectos que não tenham como
objectivo principal suprir necessidades reais dos países receptores.
Conforme analisámos anteriormente, as metas em termos de volume da ajuda foram
constantemente incumpridas, as elações principais a retirar do relatório são, portanto, a
fragmentação sectorial e a avaliação da pertinência dos projectos financiados. Se por um
lado é elogiado o trabalho que é feito por Portugal, em questões como a Educação e o
ensino da Língua Portuguesa, por outro deve ser questionado o papel cada vez menos
relevante que a Saúde assume nos sucessivos projectos de cooperação bilateral levados
a cabo por Portugal.
A verdade é que não podemos afirmar que a área da Saúde tenha sofrido uma evolução
qualitativa nos PALOP, que possa levar a que Portugal consiga apostar noutros sectores,
em detrimento da Saúde. A recomendação de que as necessidades reais dos países em
desenvolvimento devem ser analisadas, em detrimento de oportunidades de projectos
vantajosos para a o país doador, é portanto fundamental e tem de ser tida em conta.
Cláudio Correia, responsável pela divisão da mobilidade de doentes, da Direcção Geral
da Saúde (DGS) é categórico ao afirmar que os pedidos de assistência médica dos
PALOP quadruplicaram nos últimos anos. Os acordos realizados nesta área permitem
aos PALOP o envio de doentes para Portugal com uma cota de doentes, definida
anualmente, para cada país individualmente. A definição destas cotas é contudo
insuficiente e Cláudio Correia refere falhas na triagem dos doentes nos países de
origem, o que leva a que alguns casos já cheguem em estado terminal a Portugal
(Correia, 2010). O representante da divisão de mobilidade de doentes da DGS afirma
67
ainda que há um esforço financeiro significativo anual, com a chegada de milhares de
doentes dos PALOP, que na sua maioria vêm para receber cuidados de saúde altamente
especializados, que não existem nos seus países de origem (Correia, 2010).
Na verdade, este é um esforço financeiro que poderia ser minimizado. A Saúde,
enquanto estudo de caso escolhido, pode ser um exemplo perfeito de falta de eficácia e
coerência da ajuda. A verdade é que a falta de recursos não pode ser encarada como
uma limitação determinante para Portugal. Discursivamente, este tem sido o argumento
utilizado, até à exaustão, para justificar a incumprimento das metas previstas. No
entanto, e socorrendo-me do argumento desta tese, há a percepção de que se podia fazer
mais e melhor, mesmo na actual conjuntura económico-financeira.
Em questões de cooperação para o desenvolvimento, o objectivo final deve ser dotar o
país receptor de condições necessárias para que este possa atingir um estado de
desenvolvimento consolidado e sustentável. Portugal tem falhado claramente neste
objectivo, porque neste momento, em questões de Saúde, canaliza grande parte dos
recursos disponíveis para a prestação de cuidados de Saúde em solo nacional, deixando
assim de dotar os países receptores de ajuda, de condições necessárias para tratamentos
especializados nos respectivos países de origem. O investimento falha na medida em
que não são criadas condições para que, no futuro, cada país em desenvolvimento
consiga ter um sistema de saúde que absorva e consiga assegurar os cuidados de todos
os seus cidadãos.
O relatório do CAD de 2010, é o espelho desta realidade. Tal como em 2006, o CAD
reconhece que Portugal melhorou significativamente desde a anterior avaliação, em
aspectos como segurança humana. O CAD foca ainda a aposta de Portugal nos PALOP,
o que demonstra o envolvimento de Portugal em desafios internacionais relevantes,
68
como é o apoio aos chamados “Estados Frágeis”. Ainda assim é evidente a falha
sistemática de Portugal em honrar compromissos em relação ao volume da ajuda, que
como já vimos, tem sofrido um aumento pouco significativo.
Outra das grandes falhas apontadas a Portugal, resultantes da observação do CAD,
prende-se com a necessidade de simplificar todo o processo de definição da ajuda.
Apesar dos avanços feitos nos últimos anos nesta área em específico, Portugal continua
ainda a utilizar uma forma de actuação bastante fragmentada. O número de
organizações com responsabilidades nesta área torna todo o processo mais demorado e
necessariamente mais complexo. A recomendação é, em 2010, a mesma que em outras
avaliações: a necessidade de conferir a um só órgão, neste caso o IPAD, a coordenação
de todos os projectos de cooperação e ajuda. De facto, o IPAD tem actualmente
competências reforçadas, mas a fragmentação ainda é uma constante, existindo um
grupo de organismos que gere muitos pequenos projectos, em detrimento de um órgão
que assuma o planeamento de poucos grandes projectos.
Do extenso documento, com inúmeras recomendações, podemos ainda destacar as
correcções recomendadas em áreas como a cooperação multilateral, apesar do progresso
alcançado em termos de percentagem de volume nos últimos anos neste tipo de ajuda.
Ou ainda, a necessidade de criar mecanismos mais céleres na ajuda a Estados terceiros
contra crises humanitárias ou catástrofes naturais. (OECD, 2010).
69
8. Outros mecanismos de Avaliação
A prova real de que a cooperação para o desenvolvimento assume, actualmente, um
papel preferencial na política externa de uma larga maioria, dos Estados é a importância
conferida à avaliação destes neste domínio. Para além do CAD, enquanto parte
integrante da OCDE, a Cooperação Portuguesa está também sujeita a outros tipos de
avaliação, quer pela sua inclusão em outras organizações, quer por deliberação
ministerial interna. Uma das organizações que se propôs a elaborar um relatório de
avaliação foi a CONCORD (Confederação Europeia das ONG de Ajuda ao
Desenvolvimento). O relatório do CONCORD30
, intitulado “Aid Watch 2010”, mostra
que os Estados-Membros da UE não alcançaram os objectivos colectivos para a
cooperação para o desenvolvimento. Tendo em conta que a UE é o maior dador
multilateral do mundo, este incumprimento compromete significativamente o esforço
global para atingir os ODM. O incumprimento por parte de Portugal é, portanto,
acompanhado pelo incumprimento por parte da EU como um todo. Os números são
reveladores desta realidade, com o relatório a referir um desvio de mil milhões de euros,
desde o ano de 2008, com Portugal a ter a quinta pior performance do grupo. O relatório
refere ainda que o rigoroso controlo orçamental de uma grande parte dos Estados
europeus não pode servir como argumento para negligenciar os objectivos assumidos
pelos mesmos. Esta grande disparidade entre os compromissos assumidos e a realidade
poderia colocar em causa o papel da Europa, enquanto líder global das causas da ajuda
ao desenvolvimento. (CONCORD, 2010).
30
O CONCORD é a Confederação Europeia das ONG de Ajuda ao Desenvolvimento. Os seus membros, associações nacionais e redes internacionais, representam mais de 1 600 ONG que são apoiadas por milhões de cidadãos de toda a Europa. O CONCORD promove reflexões e acções políticas e contribui regularmente para o estabelecimento do diálogo entre as instituições europeias e outras organizações da sociedade civil (Martins, 2010).
70
A verdade é que passamos de uma época de entusiasmo desenfreado, para uma de
descrença generalizada. Os objectivos traçados em Monterrey, ou a própria Declaração
dos Objectivos do Milénio foram adjectivados como as metas mais ambiciosas de
sempre, constituindo uma tentativa real e objectiva para reduzir significativamente a
pobreza e o subdesenvolvimento no Mundo. No entanto, à medida que os anos vão
passando e as avaliações se vão sucedendo, percebemos que estamos ainda muito longe
das metas entusiastas que haviam sido traçadas. Até porque na altura na definição, de
tais metas, nada foi dito quanto a formas de atingir as metas, ou quanto às diferentes
capacidades dos Estados para garantirem, ano após ano, um esforço financeiro
significativo, canalizável para a APD (Lieshout, et al. 2010).
O relatório da CONCORD refere ainda que esta é a primeira geração da História com
condições suficientes para reduzir as enormes desigualdades existentes e que ainda não
é tarde para a Europa reassumir um papel preponderante, nesta questão. A questão
fundamental é que Portugal, à semelhança da Europa, tem apostado em projectos que,
para quem está no terreno, não são considerados na sua maioria absolutamente
prioritários e/ou eficazes.
Neste contexto, é a nossa convicção que a limitação orçamental não tem que ser
determinante fundamental na persecução de metas e objectivos fundamentais como os
ODM. A Europa, à semelhança de Portugal, deve racionalizar e estudar a aplicação
estratégica e eficaz de recursos que ameaçam ficar mais escassos de ano para ano. A
necessidade de fazer mais com menos é portanto o novo desafio que se coloca aos
países doadores. E para que isto possa acontecer é necessário um conhecimento da
realidade dos países receptores, das suas necessidades reais, bem como priorizar que
sectores devem ser privilegiados a curto prazo (Cravinho 2008).
71
É neste aspecto que Portugal se pode destacar, quer no seio da União Europeia, quer em
termos de cooperação bilateral. O conhecimento impar da realidade dos países onde foi
presença activa, durante a era do colonialismo, pode ser actualmente um enorme
vantagem. Ainda assim, os últimos resultados da cooperação portuguesa, bem como as
últimas avaliações, criaram a consciência em Portugal da necessidade de uma avaliação
constante do seu desempenho em matéria de ajuda para o desenvolvimento. Esta
avaliação inclui uma auditoria interna e independente a todas as actividades levadas a
cabo pelo IPAD, mecanismo que tem como objectivo melhorar a eficácia da ajuda, a
partir da compreensão do impacto dos projectos levados a cabo e o seu alcance.
Também neste relatório encontramos referência à necessidade de repensar a cooperação
para o desenvolvimento, numa perspectiva de actuação a longo prazo. A
sustentabilidade dos projectos é identificada como uma das principais necessidades de
actuação, em países em desenvolvimento. O investimento a curto-prazo não consegue
resolver problemas de fundo em Estados ditos “Frágeis”, colmatando apenas pequenas
falhas sectoriais. A Resolução n.º 82/2010 do Conselho de Ministros corrobora esta
opinião:
“A descoordenação e a incoerência de políticas têm custos económicos
elevados, quer para as populações dos países em desenvolvimento, quer
para os próprios contribuintes nacionais e, nesse sentido, Portugal tem
subscrito, em diversos fóruns internacionais, em particular no quadro da
UE, da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
(OCDE) e da Organização das Nações Unidas (ONU), um conjunto de
compromissos internacionais em matéria de CPD, que destacam a
importância de assegurar que as políticas adoptadas em diferentes áreas
sejam coerentes e consistentes com os objectivos do desenvolvimento.”
(Governo de Portugal, 2010).
Perante estas avaliações, João Gomes Cravinho, opta por salientar os progressos
realizados por Portugal numa época de contenção orçamental. Tendo em conta
72
declarações de 1995, percebemos que existe uma linha discursiva que teve a sua génese
com o próprio aparecimento da cooperação para o desenvolvimento em Portugal. As
declarações de João Cravinho, Durão Barroso, ou qualquer outro Secretário de Estado
para a Cooperação ou Ministro dos Negócios Estrangeiros seguem um alinhamento que
será também analisado neste trabalho. É fundamental perceber os argumentos utilizados,
muitas vezes até à exaustão, pelos decisores políticos nacionais, antes de encarar formas
alternativas de actuação. O próximo capítulo pretende ser uma análise do sector
específico da Saúde, na ajuda pública para o desenvolvimento levada a cabo por
Portugal. Pretende-se ainda que a avaliação aqui explanada seja cruzada com a forma
como a retórica política é projectada, para a área específica da cooperação internacional,
sempre tendo em conta a importância que a cooperação para o desenvolvimento tem nos
dias de hoje e analisando o papel de Portugal, enquanto estudo de caso.
73
Capítulo IV. A Saúde na Cooperação para o
Desenvolvimento
1.A Saúde enquanto área prioritária e sector estratégico da cooperação
portuguesa
No capítulo anterior verificámos, através dos números, algumas das opções de Portugal
em matéria de cooperação para o desenvolvimento. Segundo estes mesmos números, foi
possível perceber que o sector da Saúde é um sector estratégico que vê o seu orçamento
anual progressivamente diminuído. É indiscutível que a área da Saúde sempre foi uma
das áreas mais significativas em cada estado, contudo esta importância ganha ainda
outra dimensão se acrescentarmos à Saúde uma dimensão global.
De acordo com a Organização Pan-Americana em Saúde:
“Se bem que as doenças novas e re-emergentes representam uma ameaça,
existem também outras preocupações. Os desastres naturais, os acidentes
químicos e nucleares, a mudança climática e suas consequências e o
bioterrorismo que podem afectar a segurança da saúde pública
internacional. Entretanto, as mesmas forças da globalização que
permitem que os patógenos circulem livremente no mundo, podem ser
utilizadas para construir alianças multinacionais para ajudar a expandir o
acesso aos remédios e às vacinas, a fim de melhorar a infra-estrutura da
saúde pública nos países em desenvolvimento e iniciar melhores
programas de educação de recursos humanos em saúde pública em todo o
mundo.” (Organização Pan-Americana Para a Saúde, 2007).
Mirta Roses, Directora Geral desta organização, ilustra bem nesta afirmação o novo
paradigma sobre questões de Saúde, desenhado através da globalização. O constante
fluxo de informação, bens, serviços e mesmo pessoas redesenharam o sistema
74
internacional de forma clara e marcam os passos mais recentes da política externa, de
todos os Estados. Contudo, este paradigma, tal como afirma Mirta Roses, é
profundamente perverso pela dualidade que apresenta, entre a capacidade de difundir
rapidamente um cura, ou ainda mais rapidamente uma nova e perigosa patologia. A
globalização fez surgir a saúde global, da mesma forma que fez nascer a economia
global, ou qualquer outro movimento global. Os desafios globais necessitam de
respostas globais, mesmo que sejam criados, em muitos casos, alguns dogmas difíceis
de combater. Pranab Bardhan acredita que a ideia de que a globalização torna os ricos
mais ricos e os pobres mais pobres é um desses dogmas. A fundamentação do seu
argumento assenta em exemplos claros de países como a China que encararam a
globalização como uma oportunidade e conseguiram assim alterar, significativamente, o
número de pessoas que viviam abaixo do limiar da pobreza. A abertura, implícita ao
processo de globalização, não representa uma inevitabilidade para os países mais
pobres, pode ser encarada sim, como um desafio que implica uma mudança estrutural
que, segundo o autor, não é fácil, mas que é a única forma de conseguir crescer. Esta
realidade não torna a globalização como a solução para todos os problemas, assim como
não faz da globalização a fonte de todos os problemas. Para o autor, a cooperação
internacional para o desenvolvimento deve funcionar como apoio a áreas fundamentais
como a Saúde, enquanto os Estados receptores criam as condições para a tal mudança
estrutural fundamental para crescer, num contexto de globalização. (Bardhan, 2005).
Joanna Macrae, confirma a necessidade de uma mudança estrutural nos países
receptores da ajuda, de forma a que esta ajuda seja mais eficaz. A autora acredita que
actualmente é impossível separar a economia da política, mas este facto não pode
influenciar decisivamente a estratégia em torno da ajuda pública ao desenvolvimento. A
autora argumenta igualmente, tal como já foi afirmado, que a falta de condições
75
políticas nos países receptores, torna a ajuda pouco efectiva. Esta premissa deve ser
encarada como verdadeira e inequívoca, para que os Estados doadores compreendam
que é cada vez mais urgente reformular o compromisso em torno da cooperação
internacional para o desenvolvimento. A verdade é que a receita ideal para a cooperação
internacional para o desenvolvimento em geral, na Saúde em particular, não é muito
complexa e até já foi encontrada. A canalização de dinheiro para esse efeito e a
existência de perfeitas condições políticas de governação seriam elementos
determinantes suficientes para fazer um qualquer país crescer sustentadamente.
Contudo, sabemos que os recursos são escassos e a estabilidade política, na maior parte
dos países em desenvolvimento, nem sempre é uma realidade. Esta realidade imperfeita
e complexa, face ao que seria desejável, faz com que os dadores optem, numa grande
maioria das vezes, por disponibilizar fundos para o “hardware” da saúde. A opção pelas
condições físicas, como medicamentos ou infra-estruturas, torna os resultados imediatos
melhores, mas não beneficia a sustentabilidade desses resultados no tempo (Macrae,
2001). Joanna Macrae afirma ainda que a crise na saúde e nos sistemas de saúde é
estrutural e não apenas cingida a um problema de infra-estruturas. Os países em
desenvolvimento precisam tanto de hospitais como de condições sociais e politicas, para
terem esse mesmo hospital. Em contextos de violência e conflito, é importante afirmar
que estes não podem ser as causas fundamentais do falhanço dos sistemas de saúde. Isto
é, o conflito cria problemas graves de saúde pública, nomeadamente no que diz respeito
à ausência de capacidade para garantir cuidados de saúde à população e à fragilização
dos meios disponíveis, mas não explica problemas estruturais dos próprios sistemas de
saúde. A autora reitera a importância do sector da Saúde nos Estados mais frágeis,
argumentando que a Saúde tem uma componente política, legitimando o Estado aos
olhos da população. A prestação de serviços básicos, como a Saúde, representa uma das
76
responsabilidades idealmente asseguradas pelo Estado, garantindo o acesso equitativo e
igual a cuidados de saúde e esta verdade não pode ser alienada (Macrae, 2001).
2. Contexto global da saúde enquanto ameaça
A evolução da saúde global tem correspondido aos novos desafios que vão aparecendo.
A verdade é que todo o caminho que foi percorrido desde as primeiras conferências
internacionais sanitárias31
, em meados do século XIX, até à criação da Organização para
a Saúde da Liga das Nações ou da Organização Mundial de Saúde (OMS), toda a
evolução surgiu como resposta às novas ameaças à saúde pública. Só faz sentido pensar
em organização e coordenação mundial em torno da Saúde, a partir do momento em que
certas patologias ultrapassaram fronteiras e ameaçaram, de igual forma, países em
desenvolvimento e desenvolvidos. Cólera, Malária ou Febre-amarela são alguns dos
exemplos dos primórdios desta abordagem vertical à saúde pública internacional
(Basch, 1978). A abordagem vertical em Saúde era a forma de actuação dominante na
época, apenas procurando dar resposta a problemas imediatos de saúde pública, nunca
alargando o espectro para determinantes como a higiene ou condições gerais de
alimentação, como forma de disseminação de doenças. Apenas a Segunda Guerra
Mundial veio alterar a forma como a saúde global era encarada. O período pós-Segunda
Guerra Mundial marcou, de forma inequívoca, a forma como a Saúde era encarada em
termos mundiais, exactamente devido a uma mudança de abordagem por parte da OMS.
Aspectos como a nutrição, higiene ou exercício físico são exemplos de novas
prioridades da OMS, que marcam a passagem de uma abordagem totalmente vertical
31
As primeiras conferências internacionais sanitárias são datadas de 1851, 1859, 1868, 1874, 1881 e 1885, na tentativa de ultrapassar dois fortes surtos de cólera na Europa (Siddiqi, 1995).
77
para uma abordagem mais horizontal de outras determinantes de Saúde, que não as
doenças transmissíveis. Esta nova filosofia surge numa época em que conceptualmente
a Saúde passou a ser mais do que a ausência de doenças e passa a ser enquadrada no
âmbito da cooperação internacional para o desenvolvimento. Esta profunda revolução
em relação às anteriores prioridades é ainda mais acentuada devido aos actores que,
segundo a OMS, deveriam ter um papel mais activo em questões de saúde global.
Segundo a OMS, a partir da década de 70, e depois da própria OMS ter chamado a si
própria a coordenação de toda a organização vertical, teriam de ser os estados doadores
a assumir responsabilidades no estabelecimento de sistemas de saúde e infra-estruturas
nos países em desenvolvimento. Esta responsabilização dos doadores, perante os países
em desenvolvimento, geraria nestes um mecanismo automático de melhoria contínua de
todas as condições de Saúde que progressivamente progrediria para a capacitação de
todos os países em desenvolvimento no que respeita às condições propícias para
assegurar bons níveis de controlo de saúde pública (Basch, 1978).
Esta mudança de paradigma fez também alterar as prioridades no acesso a cuidados de
Saúde. Depois do programa “Saúde para todos” a abordagem passou a incidir nos
cuidados de Saúde primários, exactamente como reforço da abordagem horizontal, com
os países desenvolvidos a assumirem cuidados com áreas transversais aos cuidados de
Saúde. A noção de que o conceito de saúde global é indivisível e ultrapassa fronteiras é
fundamental para que o debate teórico em torno da forma de actuar, altere
decisivamente o conceito enraizado de actuar apenas quando existem graves problemas
de saúde pública.
78
Analisando a literatura especializada, alguns autores referem que a primeira vez que o
termo “global health”/”saúde global” foi amplamente explanado foi em 1978, por
intermédio de Paul Frederick Basch. A obra International Health aparece num contexto
completamente diferente do actual, com o mundo crescentemente dividido em dois
pólos e onde havia ainda uma outra preocupação, os Estados não-alinhados na sua
maioria constituídos por antigas colónias, Asiáticas e Africanas, com indicadores
“chocantes” em termos de saúde pública, depois de guerras coloniais destrutivas e com
sistemas de saúde muito frágeis ou mesmo inexistentes. O autor, neste contexto,
considera ainda que a década de 90 foi uma década perdida, tanto económica como
politicamente, década na qual prevaleceu o consenso de Washington, com implicações
claras do ponto de vista da cooperação internacional para o desenvolvimento em geral e
na área da Saúde, em particular (Basch, 1978). A morte de Basch não determinou o final
do pensamento crítico sobre impacto das transformações globais na Saúde. Em 2009,
surge uma nova edição do livro de Basch com toda uma nova síntese do contexto global
histórico, cultural, económico e político, como forma de perceber as características e
números mais recentes em termos da saúde global. À semelhança de Basch, os novos
discípulos acreditam que as mudanças significativas das últimas décadas, potenciadas
pela globalização, mudaram decisivamente a forma de ver o mundo e implicam novos
desafios importantes. Em questões de saúde pública novas doenças infecciosas
aparecerem, enquanto outras reapareceram, para além de novas doenças que ainda estão
por explicar, que frequentemente têm a sua génese em países em desenvolvimento.
Graves problemas relacionados com aspectos básicos da saúde pública, como higiene ou
imunização tornam mais vulneráveis os habitantes dos países em desenvolvimento ao
surgimento e proliferação de novas doenças.
79
Esta realidade torna fundamental, a necessidade real de potenciar a Saúde e os sistemas
de saúde dos países em desenvolvimento, como forma de dar resposta a este grave
problema global. Prova desta realidade é a importância conferida à Saúde, na altura da
definição dos Objectivos do Milénio, com um bom número de objectivos a serem
directamente relacionados com indicadores de Saúde (Holtz, 2009), como são exemplos
os objectivos 4, 5 e 6.
3.Limitações e constrangimentos à saúde da ajuda para o
desenvolvimento
Algumas teorias em Relações Internacionais privilegiam, ao nível da cooperação para o
desenvolvimento, o altruísmo dos Estados doadores em favor dos receptores. Por vezes,
este altruísmo pode fazer os Estados caírem em alguns erros, na tentativa de
solucionarem rapidamente os problemas, geralmente graves, dos países em
desenvolvimento. Um desses erros é a fragmentação da ajuda, ainda mais problemática
no caso da saúde. O apoio de uma grande variedade de organizações resulta numa ajuda
fragmentada, porque o Estado não tem capacidade política para que a ajuda seja
coordenada e canalizada de forma eficiente. A percepção da urgência, numa área tão
sensível quanto a Saúde, é outra das razões para que a ajuda não seja eficaz. A
necessidade de uma resposta urgente faz com que falte planeamento e coordenação na
forma como esta ajuda é canalizada. (Macrae, 2001).
Apesar de toda a incapacidade política dos chamados “Estados frágeis” é ainda
identificado algum alheamento por parte de alguns responsáveis pela ajuda. Estes
80
actores têm, indubitavelmente, de ter a capacidade para analisar os impactos políticos
decorrentes da sua intervenção. Isto implica uma definição de estratégias que não
sirvam apenas os interesses de política externa, dos estados doadores frequentemente
colocados acima de interesses colectivos (Macrae, 2001).Para além desta preocupação
são ainda identificados novos constrangimentos aos países em Desenvolvimento, que
podem condicionar decisivamente a forma como esses podem crescer, ou ver a sua
situação tornar-se ainda mais dramática. Um dos novos desafios colocados é a recente
escalada do preço de bens alimentares e energéticos, o que torna ainda mais difícil a
subsistência de um grande número de pessoas que vivem abaixo do limiar da pobreza.
(Macrae, 2001). Factores como os que foram apresentados tornam o termo “saúde
global” extremamente complexo e necessariamente diferente, de dia para dia, a cada
novo desafio colocado.
4. A diplomacia (na) da Saúde
A percepção de que o próprio conceito de saúde global é hoje diferente, do que em
1978, é corroborado pelo próprio Instituo de Saúde dos Estados Unidos. O relatório de
2009 avança com a seguinte definição:
“The goal of improving health for all people in all nations by promoting
wellness and eliminating avoidable disease, disability , and death. It can
be attained by combining population-based health promotion and disease
prevention measures with individual-level clinical care. This ambitious
endeavor calls for an understanding of health determinants, practices, and
solutions, as well as basic and applied research on risk factors, disease,
and disability.” (Instituto Americano de Medicina, 2009).
81
Paulo Buss acredita que esta é uma definição possível, mas reforça a importância do
novo conceito da Diplomacia da Saúde, não referido na definição transcrita. Para Buss,
este conceito é definido como uma nova área de conhecimento e prática, remete para
uma série de recursos e instrumentos políticos e de política externa, directamente
ligados à saúde e outros sectores, em torno da saúde global. A Diplomacia da Saúde tem
ainda em conta, outros objectivos como a paz e a prosperidade, como exemplifica o
autor. A paz e a prosperidade deixaram de ser objectivos apenas da diplomacia da paz,
para passarem hoje a ser objectivos de outras áreas da diplomacia como a Diplomacia
da Saúde e da ciência (Buss, 2010). A importância verdadeiramente global da Saúde é
um dos aspectos mais importantes neste debate, também sublinhados por outros autores.
Acreditando que a principal preocupação deve passar obrigatoriamente pelas
necessidades reais dos países em desenvolvimento, a saúde global tem sempre em conta
a redução das desigualdades no acesso aos cuidados de saúde e a protecção das
sociedades contra ameaças globais.
Neste contexto, a cooperação para o desenvolvimento, associada ao conceito da saúde
global faz portanto todo o sentido. A cooperação em torno de um objectivo comum, que
permitirá ganhos mútuos, está na génese da própria concepção da cooperação para o
desenvolvimento. E neste contexto, a inexistência de barreiras físicas para problemas
graves de saúde pública ganha ainda outra dimensão. A clara percepção do que
significa, para todos os actores, o conceito de saúde global implica o aparecimento de
uma nova estratégia e uma nova abordagem para a cooperação para o desenvolvimento
e mais concretamente para a Saúde. A dependência dos estados em desenvolvimento,
em questões para a Saúde, faz exaltar ainda mais a interdependência que existe
actualmente no sistema internacional. Importa ainda distinguir o conceito de saúde
global e saúde internacional. O conceito de saúde internacional, que precedeu o de
82
saúde global, era um conceito muito mais limitado sob o ponto de vista disciplinar.
Actualmente, especialistas em gestão, direito, economia, agricultura, engenharia
ambiental, medicina veterinária ou ciências mostram interesse por trabalhar nas suas
áreas de forma a potenciar a saúde global, especificamente porque é perceptível o
alcance lato do conceito.
Autores mais realistas sugerem outro tipo de leitura para o novo paradigma
nomeadamente no que diz respeito a questões para o desenvolvimento. Para autores que,
teoricamente, tenham uma visão mais realista, a explicação para estas parcerias e
cooperação entre estados são apenas uma forma de perpetuar os seus próprios interesses
e aproveitar alguns problemas dos países em desenvolvimento, como forma de
aproveitarem a seu favor o fenómeno que constitui a globalização (Yach;
Bettcher,1998).
Outros autores, como Macfarlane, que se afastem mais desta visão realista, afirmam que
apesar do altruísmo que possa estar associado à cooperação internacional para o
desenvolvimento é importante em qualquer projecto existir uma grande ponderação. À
semelhança do que acontece em Portugal, os projectos relativos à Saúde são muitas
vezes levados a cabo de forma precipitada e pouco eficiente. O altruísmo subjacente a
quem quer ajudar, não pode colocar em causa o discernimento, na aplicação de recursos
cada vez mais escassos. No entanto, o sector da Saúde tem sempre uma componente de
urgência associada que condiciona, à partida, todo o planeamento que possa existir. A
multidisciplinariedade, implícita ao conceito é neste contexto, uma enorme vantagem. A
ponderação, a vários níveis de análise e perante várias perspectivas, de todas as
condicionantes e impactos de um projecto de Saúde num país em desenvolvimento
permite avaliar e reajustar no terreno possíveis debilidades existentes.
83
Uma das debilidades identificadas por todos os autores, na altura de avaliação da
cooperação para o desenvolvimento, mais concretamente, no sector da Saúde, é a falta
de coerência e planeamento dos projectos, o que condiciona à partida a sustentabilidade
dos projectos, acabando apenas por privilegiar os números e os resultados a curto prazo.
Neste contexto, a própria Organização das Nações Unidas refere que a Saúde é algo que
é diferente dos outros desafios globais actuais, porque é quase sempre consequência de
carências a outros níveis, como escassez alimentar ou mudanças climáticas. Assim
sendo, sustentabilidade de um projecto de cooperação para o desenvolvimento, na área
da Saúde, está sempre sujeita a todo o contexto envolvente e este facto, torna
indispensável que a saúde global seja pensada sob uma perspectiva
multidisciplinariedade, que tarda em ser uma realidade em alguns casos práticos, como
o português. (Macfarlane, 2008).
5. A importância estratégica “de ter e promover saúde”
Sob o ponto de vista teórico, é inegável o crescimento exponencial dos teóricos que
atribuem elevada importância ao conceito de “saúde global”, designadamente a nível
político. Alcazar e Fidler são peremptórios na afirmação de que a saúde global ocupa
actualmente um lugar de destaque, estratégico na agenda internacional. Prova desta
realidade é a inclusão do tema na agenda em diversos fóruns mundiais como a
Assembleia Geral das Nações Unidas, do G8 ou da Organização Mundial do Comércio.
(World Health Organization, 2010). Teoricamente, a ideia de saúde global ganhou
alguma relevância no sistema internacional devido ao crescimento de outras agendas,
relacionadas intimamente com factores de Saúde, tais como a segurança, a economia e a
84
justiça social. Quanto à segurança podemos afirmar que a agenda da segurança se cruza
intimamente com a da saúde global pelo receio de propagação de doenças, numa era em
que é possível espalhar um vírus mortal, de forma global, numa questão de horas. Já no
que diz respeito à economia não podemos considerar apenas a avaliação do impacto
económico do sub-desenvolvimento ou do crescimento pandémico de algumas doenças.
Falar de economia global e de saúde global implica também abordar questões
fundamentais como a importância de indústrias como as do tabaco, alimentares ou
farmacêuticas, no contexto actual. No que diz respeito à agenda da justiça social, a
saúde é fundamental, tendo em conta que é vista como um direito fundamental e
inalienável. Este pressuposto faz com que qualquer ameaça à Saúde, em qualquer uma
das suas dimensões, tenha que ser vista como uma prioridade da comunidade
internacional (World Health Organization, 2010). Estes são alguns dos motivos
responsáveis pelo exponencial crescimento da relação entre a política externa e a Saúde.
A nível internacional, esta realidade incontornável faz com que o conceito de saúde
global seja hoje altamente politizado, saindo da esfera puramente técnica
tradicionalmente associada a uma área como a Saúde. Tal facto não é necessariamente
negativo, porque confere à Saúde, uma importância estratégica que esta não tinha até
então.
Esta mudança estrutural fez com que muitos estados redefinissem a sua política externa
em função da crescente importância da saúde global. A clara percepção das várias
esferas da saúde global, em torno de temas fundamentais como o desenvolvimento
económico, política externa, segurança e comércio, conseguiram determinar uma
mudança importante na definição, em vários estados, de políticas para o
desenvolvimento. (Amorim, 2007).
85
6. Portugal e a Saúde Global
Aparentemente, e em razão dos dados apresentados em capítulos anteriores, Portugal
ainda não compreendeu esta alteração de paradigma em relação às questões
relacionados com a Saúde, no que diz respeito à sua política de cooperação para o
desenvolvimento. Não se afirma que Portugal não faça um esforço meritório em relação
a esta questão, afirma-se sim, por outro lado, que o planeamento em relação à Saúde não
é o mais adequado tendo em conta os novos desafios e novas realidades. A visão
estratégica para a cooperação, datada de 2005, contempla o sector Saúde enquanto
sector estratégico de actuação preferencial. Contudo, este facto não contribuiu para que
a parcela destinada à saúde não diminuísse relativamente a outros anos.
Estrategicamente, e em teoria, a Estratégia Nacional Portuguesa pretende que o
objectivo geral seja sempre “fortalecer os sistemas públicos de saúde nos países em
desenvolvimento enquanto elemento fundamental nas estratégias de redução de
pobreza” (IPAD, 2005). Pretende-se ainda que a aplicação deste objectivo seja sempre
resultado de um cruzamento entre com uma estratégia sectorial com prioridades
horizontais, direitos humanos, luta contra a pobreza, igualdade de género, diversidade
cultural ou sustentabilidade ambiental, e elementos como a boa governação, democracia
e educação para o desenvolvimento. Tudo isto, preferencialmente aliado a um “maior
investimento financeiro” (IPAD, 2005).
O documento é, de facto, um bom exercício teórico e também uma boa forma de
compreender uma alternativa válida, em ternos de intervenção prioritária na área da
saúde, em alguns pontos. Nele se pode compreender a difícil dicotomia resultante da
globalização e que permite, por um lado, a rápida disseminação de tecnologias médicas
e por outro, o rápido alastrar de pandemias a nível global.
86
É também possível identificar algumas das causas em relação ao desinvestimento nesta
área, por parte de Portugal, apesar do volume financeiro disponível para a saúde a nível
internacional ter aumentado. Segundo o documento estratégico, o aparecimento de uma
grande multiplicidade de fundos sectoriais, cada vez mais difíceis de gerir pelos países
terceiros, significou uma perda considerável de oportunidades de financiamento,
tornando mais frágil todo o mecanismo de eficácia da ajuda. (IPAD, 2005). A verdade é
que, se teoricamente, a política externa de Portugal se parece posicionar
convenientemente neste tema em específico, na verdade e na prática ainda se encontra
num imbróglio institucional que não permite nem coordenação, nem a eficácia desejável
de uma grande maioria dos projectos implementados. É hoje impossível, mesmo ao
IPAD, saber quantos projectos estão em fase de implementação por Portugal, ou
quantos já foram implementados. Em relação ao caso português, falar na necessidade da
capacitação dos países em desenvolvimento também na área da saúde, como forma de
potenciar os recursos da cooperação, tem que implicar também uma simplificação
organizacional por parte de quem tem o papel de coordenação e avaliação em Portugal.
7. A Saúde nos PALOP e urgência de agir, perante a incapacidade de
capacitar
Como já analisado anteriormente, os PALOP e Timor-Leste constituem o principal
vector de actuação e apoio em matéria de cooperação para o desenvolvimento por parte
de Portugal. É inegável que apesar da actuação e presença de Portugal nestes países, que
os indicadores em termos de Saúde ainda deixam muito a desejar. A mortalidade
Infantil e a mortalidade materna apresentam ainda níveis anormais/muito elevados na
maior parte destes países, condicionando em grande medida a baixa esperança de vida à
87
nascença. Cabo Verde consegue diferenciar-se dos demais pelos bons números que
apresenta em todos os indicadores de Saúde, no entanto, as doenças infecciosas,
perinatais e deficiências nutricionais afectam igualmente Cabo Verde, à semelhança dos
restantes PALOP (República de Cabo-Verde, 2007). Comum a todos os PALOP, é
também o alto nível de fertilidade que ainda é deficientemente acompanhado por
serviços de planeamento familiar, o que contribui inegavelmente para uma elevada
mortalidade materna.
Os sistemas de saúde, base fundamental para qualquer país em desenvolvimento, têm
uma baixa cobertura, estando portanto acessíveis a uma pequena proporção da
população. Apesar da proximidade com Portugal, os PALOP continuam a registar uma
enorme carência de recursos, comprovada pelo rácio entre gastos de saúde e pessoal
qualificado, inferiores à média Africana. Angola e Cabo Verde são, ainda assim, os
menos dependentes da intervenção externa. No entanto, todos apresentam ainda uma
grande carência de recursos humanos, o que impossibilita à partida que se consigam
atingir as metas propostas nos ODM (IPAD, 2005). Todos estes factores, associados a
outros factores horizontais deficitários, criam limitações à capacidade institucional dos
PALOP. A fragilidade institucional limita qualquer actuação do Estado e impõe
constrangimentos ao nível do planeamento, tornando-o, cada vez mais dependente de
actuação externa. Nestes casos, os países podem optar por focar a sua atenção em
necessidades imediatas de funcionamento mínimo dos serviços ou permitir condições de
formação e investigação, que servirão os países a médio-longo prazo. Como já
analisado, em relação à Saúde, a opção passa quase sempre por privilegiar o imediato,
optando por agir apenas em urgência, na tentativa de suprir necessidades básicas de
saúde pública imediatas (German; Randel, 1995).
88
É inegável que os Estados com este tipo de necessidades se caracterizam por um baixo
PIB, uma elevada dívida externa, grande dependência em relação ao exterior, fraca
capacidade de todas as instituições públicas e de governo, além de um baixo índice de
desenvolvimento humano.32
Contudo, é indispensável que se pense a Saúde a longo
prazo, como forma de capacitação dos demais sistemas de saúde, mesmo que nestes
estados existam sempre situações de urgência, até porque a maioria dos problemas
enumerados, justificam uma actuação a nível institucional a longo prazo. Como já
referido anteriormente, a percepção de que a mudança institucional, é fundamental, tem
de ser convicção dos países doadores, mas também dos receptores. A capacidade de
mudança estrutural e institucional por parte de quem dá e de quem precisa de receber é
fundamental e implica uma vontade de actuar a um nível diferente daquele a que
Portugal tem actuado.
Como já foi demonstrado anteriormente, Portugal, contraria a tendência dos maiores
doadores, em que os ODM e a saúde global condicionaram estrategicamente as agendas
internacionais, permitindo um aumento da parcela destinada à saúde. O desinvestimento
português nesta área reflecte-se num total de 2,79%, do total de ajuda pública ao
desenvolvimento bilateral portuguesa, referente ao período entre 2003 e 2008. Esta
percentagem engloba já todos os custos decorrentes das evacuações dos doentes
PALOP, um valor que tem aumentado significativamente de ano para ano. De facto, o
processo de evacuação de doentes provenientes dos PALOP para Portugal, é uma das
formas de APD com que Portugal concretiza diariamente a sua contribuição em matéria
de Saúde. Este processo corresponde a necessidades urgentes da população dos PALOP.
32
O Índice de Desenvolvimento Humano é uma forma de comparar o grau de desenvolvimento humano de todos os países. Este índice é alcançado através da média geométrica de dados que têm em conta a expectativa de vida no momento do nascimento, educação e PIB per capita (Moreira, 2003).
89
Com uma cota pré-estabelecida anualmente para cada Estado, Portugal predispõe-se a
receber nos seus hospitais milhares de habitantes oriundos dos PALOP, com reais
necessidades de cuidados de Saúde urgentes. A triagem funciona de acordo com os
critérios das autoridades dos países de origem dos cidadãos evacuados para Portugal.
Não é à toa que todos os anos o número de doentes evacuados supera em muito a cota
definida anualmente, principalmente em cuidados de saúde altamente especializados. A
Direcção-Geral da Saúde e as embaixadas dos países de nacionalidade dos doentes,
asseguram o acompanhamento dos doentes em Portugal. Este acompanhamento inclui a
marcação de consultas nos hospitais centrais, o visto provisório para quem vem de fora
e também uma ajuda monetária por parte da embaixada. para alojamento e alimentação
durante a estadia do doente em Portugal.
Cláudio Correia, chefe de divisão da mobilidade de doentes da Direcção-Geral da
Saúde, principal responsável por este processo não tem dúvidas em afirmar que o
volume de doentes que chegam a Portugal justifica a importância que este acordo tem
para os PALOP. Contudo, e como já foi referido antes, esta solução dispendiosa para
Portugal consegue apenas responder a urgências imediatas, deixando por resolver
problemas a longo prazo. Os problemas estruturais que já foram abordados
anteriormente são vistos com preocupação por parte de Cláudio Correia, que recorre à
alegoria do pescador e do peixe para explicar como se deveria intervir. A necessidade
de ensinar a “pescar em vez de dar o peixe” é fundamental e poderia fazer com que os
recursos utilizados para a evacuação de doentes diminuíssem drasticamente, criando
aqui a possibilidade de canalizar estes fundos para a real capacitação dos sistemas de
saúde dos PALOP (Correia, 2010).
90
O actual sistema torna “cómoda” a situação dos países em desenvolvimento apoiados
por Portugal em matéria de saúde, na medida em que se limitam a enviar para Portugal
todos aqueles doentes que necessitam de cuidados altamente diferenciados, não
necessitando assim de reproduzir e desenvolver formas de prestar esses mesmos
cuidados no seu próprio país. Esta aparente comodidade, torna mais difícil todo um
processo de mudança mais profunda que só por si já é bastante complicado. A
necessidade de mudança pode criar oportunidades, quer para receptores, quer para
doadores e enquanto as duas partes não pretenderem que a situação seja diferente, os
problemas para a população vão continuar.
A abordagem de Foucault, tal como revisto no primeiro capítulo, prevê que os actores
do sistema internacional privilegiem a estabilidade e a previsibilidade do sistema, como
forma de defesa e protecção face às ameaças. A verdade é que a posição internacional,
em ternos de rankings e indicadores de Saúde, manteve-se inalterada desde a
descolonização nos países em vias de desenvolvimento. A situação destes países, quer
em termos de índice de desenvolvimento humano, quer em indicadores de Saúde
manteve-se inalterada apesar da forte de presença, de várias formas, de ex-potências
coloniais nos seus territórios. Nesse sentido, e perante tais factos, podemos afirmar que,
a imperiosa necessidade de mudança estrutural que crie condições para uma efectiva
capacitação dos sistemas de saúde ainda não aconteceu por falta de vontade de todas as
partes envolvidas (Bardhan, 2005). Não se pretende que o argumento seja mais uma
teoria da conspiração, com rasgos de novo colonialismo. A verdade é que os países
receptores vivem há décadas com apoios inconstantes, que aparecem e reaparecem
apenas em alturas de extrema necessidade. Esta actuação incoerente acaba por ter
impacto positivo nos números que vão sendo gerados anualmente, mas não gera as
condições necessárias para que os países em desenvolvimento sejam capazes de
91
assegurar que uma próxima urgência em saúde pública, dentro das suas fronteiras, seja
combatida e gerida dentro do e pelo próprio Estado, que em teoria tem o papel de
assegurar essa segurança à sua população. Para que os estados doadores, que atravessam
claras dificuldades de controlo orçamental, possam um dia deixar de contribuir com
elevados montantes para os países receptores, pretende-se apenas que os recursos
actuais passem a ser canalizados para uma progressiva e efectiva capacitação dos
sistemas de saúde dos países em desenvolvimento. Só assim estes poderão crescer e
tornar-se de facto independentes, num mundo cada vez mais interdependente e
globalizado.
8. Sustentabilidade na Saúde dos PALOP
Em 2009, é aprovado pelos Ministros de Saúde dos países da CPLP, no Estoril, o Plano
Estratégico de Cooperação e Saúde. Fundamentalmente focado para os ODM, esta
declaração surge da constatação geral de que os sistemas de protecção social e de saúde
dos PALOP e de Timor-Leste são ainda muito frágeis, com cobertura deficiente,
escassez de unidades de serviço e dificuldades na governação. Constata, além disso, que
os gastos com saúde, nestes Estados, são irrisórios, não cobrindo sequer as necessidades
básicas com cuidados primários de Saúde. (Machado et al., 2011). Esta tomada de
posição surge da necessidade de desenvolver um novo modelo operativo de cooperação
para o desenvolvimento, depois de se compreender que o modelo tradicional com
enfoque vertical estaria completamente desajustado às necessidades dos PALOP, para
além de ser desajustado às práticas correntes de outros Estados doadores a nível
internacional. Este programa, designado de Plano Estratégico de Cooperação em Saúde
92
(PECS) previa, portanto, uma mudança rumo a uma abordagem horizontal, capaz de
potenciar factores importantes como a língua ou elevado número de recursos humanos
qualificados no terreno. É visível uma tentativa de tornar sustentável toda a nova
abordagem prevista no novo documento onde se refere que é “reconhecida a ligação
entre Saúde e desenvolvimento, e definindo a Saúde como direito fundamental e
obrigação do estado, fixa-se como principal propósito do plano o aperfeiçoamento dos
sistemas de saúde dos Estados-membro da CPLP de forma a garantir o acesso universal
a serviços de Saúde de qualidade.” (Plano Estratégico de Cooperação em Saúde, 2009)
A capacidade institucional dos sistemas de saúde é portanto a prioridade deste
documento, sempre em relação com conceitos com desenvolvimento, saúde global ou
democracia (Machado et al., 2011).
O documento foca a sustentabilidade e inova também quando propõe sete eixos de
actuação para definição de futuros projectos, e respectivos objectivos de
implementação. São eles: a “formação e desenvolvimento da força de trabalho em
saúde, informação e comunicação em saúde, investigação em saúde, desenvolvimento
do complexo produtivo da saúde, vigilância epidemiológica e monotorização da
situação de saúde, emergência e desastres naturais e promoção e protecção à saúde”
(CPLP,2011). Em teoria, estes sete eixos fundamentais suprem muitos dos erros e
omissões cometidos por Portugal até então. A aposta em áreas diversificadas como a
formação de pessoal em saúde, numa altura em que os estudantes de intercâmbio
PALOP acabam por nunca voltar ao seu pais, ou a informação e comunicação em saúde
seriam realmente formas muito válidas de pautar a actuação de Portugal nos diversos
parceiros preferenciais. A verdade é que, volvidos dois anos do PECS, há com certeza
um verdadeiro aspecto positivo que passa pela percepção e constatação de que a
cooperação para o desenvolvimento em matéria de Saúde estaria a seguir por um
93
caminho que não era de todo o correcto. A necessidade de programar este documento
em conjunto com os Ministros da Saúde dos PALOP serve, de algum modo, como
validação para esta tese, que se propõem a identificar alguns erros de actuação, que vão
muito para além da escassez de recursos. Apenas tornando estes projectos sustentáveis
se pode almejar a tornar os sistemas de saúde eficazes e efectivos, sempre na
perspectiva de que os estados em desenvolvimento não serão, idealmente, países em
desenvolvimento para sempre e que esta condição serve apenas para dotar estes Estados
das condições necessárias para se desenvolverem.
9. Retórica, linha discursiva comum
Em 1991, Jack Mendelsohn afirmava que grande parte dos problemas da ordem mundial
seriam resolvidos se a confrontação fosse substituída pela cooperação, a retórica política
substituída pela realidade e o unilateralismo dos Estados Unidos pela acção colectiva
coordenada pela Organização das Nações Unidas. Há duas décadas atrás, a identificação
de alguns dos problemas do sistema internacional estava já correcta por parte de Jack
Mendelshon. Contudo estes problemas e outros subsistem. A opção pela cooperação
internacional, felizmente, cresceu exponencialmente entretanto, sendo contudo ainda
incapaz de substituir a confrontação. Quanto à retórica e à realidade, parece ser um
problema endémico global, que subsiste desde sempre. (Mendelshon, 1991).
Teoricamente, o debate em relação ao papel da retórica e da componente discursiva em
torno da política é bastante aceso, mas algo inconclusivo. Nicholas O'Shaughnessy e
Stephan Henneberg optam por explicar a retórica discursiva, desfasada da realidade,
como “populismo”. O marketing político, para estes autores, consiste em toda a
94
comunicação política que é feita com base em expressões, que se sabe à partida que são
opinião base da chamada opinião pública. Eticamente, havendo manipulação da
informação ou desfasamento em relação à realidade, toda e qualquer retórica política é
condenável. Outra perspectiva em torno da componente discursiva política é a
simbologia. A utilização estratégica de palavras em determinadas alturas e para
determinadas audiências é outra das formas de utilizar a retórica ao serviço da política.
Aqui as emoções e a psicologia de massas são outras matérias que interessam analisar,
sob pena de compreender a “habilidade discursiva” de alguns dos principais oradores a
nível mundial (O'Shaughnessy e Henneberg, 2002).
Para Bitzer a retórica vai muito para além disto, para o autor inclui motivações,
princípios, pensamentos, argumentos e sentimentos, tudo em comunicação. A retórica
política inclui todos estes aspectos enquanto instrumento de acção ou expressão.
Enquanto arte política, desde sempre, toda a dialéctica da retórica pode resumir-se a
uma simples questão; “até que ponto a retórica política tem de conter verdade e validade
moral?” (Bitzer, 1998). A retórica foi considerada pelos gregos a saúde da alma, pois
reflectia qualidades do intelecto que só através da arte de bem se exprimir poderiam ser
dadas a conhecer. A retórica sofista da época, dava enfâse exactamente à capacidade de
persuasão do orador, para produzir determinados efeitos na multidão (Bitzer, 1998). E
actualmente, muito para além de toda a teoria associada à retórica, o fim é sempre este,
a necessidade de produzir determinado efeito através da oratória ou da escrita.
É relevante analisar a importância da retórica associada à política, na cooperação para o
desenvolvimento em Portugal, porque é de fácil percepção que existe uma linha comum
discursiva no que concerne a este tema específico. Considerando o período desde o qual
Portugal se tornou dador, até aos dias de hoje, podemos encontrar uma linha discursiva
bem delineada. A justificação de que os recursos são escassos e de que, perante grandes
95
constrangimentos orçamentais, não é possível fazer mais é um vector comum a todas as
personalidades, que foram sendo responsáveis pela cooperação para o desenvolvimento
em Portugal. Não sendo uma irrealidade que, de facto, Portugal desde há várias décadas
nunca conseguiu uma estabilidade orçamental que lhe permitisse um aumento
exponencial do montante disponível para a cooperação para o desenvolvimento, alienar
outros factos a esta discussão seria uma falácia. A retórica discursiva, nesta questão em
particular, é visível na diferença de discursos perante diferentes públicos.
A 15 de Novembro de 2007, Cavaco Silva, Presidente da República recebeu o então
Presidente de Timor-Leste, José Ramos Horta no Palácio Nacional em Queluz. No seu
discurso, durante esse jantar Cavaco Silva reafirmou a importância que Timor-Leste
tinha para Portugal afirmando que a cooperação teria necessariamente de passar a ter,
ainda, mais importância para Portugal (Jornal Expresso, 2007).No entanto, meses
volvidos, o Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e da Cooperação da altura,
reafirma precisamente o contrário, quando confrontado com relatórios que traduziam o
fraco empenho de Portugal, no que diz respeito aos compromissos em termos de volume
anual disponível para a cooperação. Este exemplo é apenas um pequeno exemplo de
como a retórica tem sido utilizada para este pressuposto. Diplomaticamente é
constrangedor que metas ou fasquias sejam colocadas altas para, volvidos meses ou
poucos anos, se verificar que mais uma vez Portugal falhou. Ainda assim, a constatação
de que as metas traçadas são irrisórias não se aplica acontece apenas em Portugal, com
quase a totalidade dos Estados europeus a ficarem aquém das metas europeias traçadas
em 2002. (Jornal Publico, 2002). Se, sob o ponto de vista diplomático esta estratégia é
condenável, sob o ponto de vista operacional esta estratégia é decisivamente negativa.
Perante o plano teórico da previsibilidade, já analisado, estabelecer metas que há partida
são de “impossível cumprimento” apenas cria expectativas nos países receptores que
96
podem condicionar decisivamente o futuro desses mesmos estados. Em termos de
Saúde, esta disparidade pode resultar em muitas mortes e em graves problemas de saúde
pública.
Este exercício não pretende apenas exaltar todos os problemas que a cooperação para o
desenvolvimento em Portugal tem. Muito pelo contrário, a verdade é que a actuação de
Portugal nos PALOP e em Timor-Leste é absolutamente decisiva. Todo o apoio técnico
prestado por Portugal nas mais diversas áreas, e mais concretamente na Saúde, é
importantíssimo para as populações dos países em causa. Ao mesmo tempo que
podemos afirmar que Portugal falha em muitos dos compromissos, podemos igualmente
reafirmar o número de vidas que são salvas pela intervenção portuguesa. A proximidade
cultural e linguista permitem a Portugal um papel, de facto, diferenciado em relação a
outros parceiros corporativos. Apesar dos números pouco positivos apresentados, em
relação ao esforço de Portugal para com os seus parceiros preferenciais, é indiscutível
que a actuação de Portugal é insuficiente, mas paradoxalmente fundamental para
milhares de pessoas. (Cravinho, 2009). A questão não se prende com a pertinência de
agir, essa é inegável em Estados com um tão baixo índice de desenvolvimento. Esta tese
apenas pretende ser uma reflecção sobre de que forma Portugal deve cooperar, sem
nunca negar o papel diferenciado que Portugal, enquanto estudo de caso, desempenha
para os seus parceiros preferenciais.
97
Conclusão
Através deste trabalho foi possível compreender a complexidade actual da cooperação
para o desenvolvimento, enquanto ferramenta diplomática. Para além disso, e referindo-
me ao estudo de caso, ficou igualmente em evidência o papel que Portugal desempenha
neste momento, em questões para o desenvolvimento para com os seus parceiros
preferenciais, os PALOP. No entanto, e apesar dos esforços financeiros evidentes de
Portugal, as metas internacionais estabelecidas são constantemente incumpridas. Este
facto gerou a principal motivação na escolha desta temática para a dissertação, contudo,
e depois de uma extensiva investigação, e depois de finda esta tese, fica a ideia de que o
incumprimento das metas é apenas uma das falhas de um sistema operacional que ainda
não se fez notar.
A Saúde, enquanto área específica de análise escolhida, é reveladora desta incoerência
de Portugal, enquanto país doador. A cooperação internacional para o desenvolvimento,
por parte de Portugal, para a área da Saúde tem sido prestada apenas para suprir
necessidades imediatas de países que ainda nem conseguiram estabelecer um sistema
nacional de saúde. À medida que os cada vez menos recursos vão sendo gastos é
perceptível que não foram ao longo de todos estes anos criadas condições, numa grande
maioria, dos PALOP para que estes possam ser capazes de responder a todas as
necessidades das suas populações, em termos de Saúde. Esta realidade demonstra uma
enorme incoerência em relação aos sucessivos documentos governamentais que têm
sido produzidos, sobre a cooperação em Portugal, que visivelmente são excelentes
exercícios em matéria de cooperação internacional para o desenvolvimento.
98
Contudo, mais grave e insustentável se torna esta situação se, analisando o conceito
recente da saúde global, compreendermos que a Saúde é um tema quente nas agendas
dos diversos fóruns internacionais, pela urgente necessidade de agir colectivamente, na
tentativa de minimizar pandemias que já não respeitam fronteiras nem hierarquias.
Associada a estas dinâmicas, por si já bastante complexas, podemos identificar uma
convergência discursiva em torno desta questão que cria embaraços diplomáticos e gera
expectativas infundadas nos países receptores de ajuda pública ao desenvolvimento.
Apesar de tudo isto, a convicção que fica é que realmente Portugal poderia ser um
estudo de caso de referência global, se conseguisse potenciar todas as suas
características em torno da questão da cooperação internacional para o
desenvolvimento. Apesar de todo o mérito que tem actualmente, não conseguindo ser
um excelente doador em termos de metodologia e aplicação no terreno do plano teórico
inscrito nos diversos documentos oficiais, fica apenas ideia de que Portugal tem os
próximos anos para melhorar, mesmo depois de um longo percurso percorrido nas
últimas décadas.
99
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