A GESTÃO DEMOCRÁTICA E OS CONSELHOS ESCOLARES: … · Sobre a gestão e participação da comunidade escolar é necessário analisar suas características e contribuições, para

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Universidade Estadual de Maringá 02 a 04 de Dezembro de 2015

A GESTÃO DEMOCRÁTICA E OS CONSELHOS ESCOLARES:

IMPLANTAÇÃO, LIMITES E POSSIBILIDADES

BURAKI, Gislaine1 ZANARDINI, Isaura Monica Souza2

A escolha do tema Conselhos Escolares, objetiva a discussão sobre o histórico

da administração escolar e sua passagem para a definição de gestão democrática e a

reflexão sobre a atuação e implantação do Conselho Escolar, pois diante da

complexidade do campo educacional e com o objetivo de efetivação da gestão

democrática e não apenas no plano dos discursos, é necessário evidenciarmos a

importância do Conselho Escolar, como órgão de participação e contradição.

A proposta de implantação de conselhos escolares, caracteriza-se como

articulação para efetivação da gestão democrática, entretanto evidencia-se a contradição

de participação em uma sociedade essencialmente capitalista em que as decisões estão

atreladas a reprodução da sociedade e as determinações estruturais do sistema.

Desta forma, se faz necessário questionar se há possibilidade de efetivar a

gestão democrática na forma atual de nossa sociedade? E que gestão democrática seria

essa?

Estes questionamentos não se encerram neste artigo, o qual contribui para

analisar a contradição nestes termos e a criação de uma releitura do processo social no

qual estamos inseridos sob a ruptura da responsabilização e parceria da sociedade civil

pelo Estado.

De acordo com os documentos do Curso de Formação para Conselhos

Escolares, verifica-se que o Conselho Escolar está pautado nos pressupostos básicos de

uma educação como direito, com garantia da permanência, da gratuidade e da qualidade

do ensino a todos os cidadãos, com prevalência da igualdade de condições, coletividade,

1 Discente no Programa de Pós-Graduação stricto sensu em Educação – Nível Mestrado, na Área de concentração em ‘Sociedade, Estado e Educação’, na Universidade Estadual do Oeste do Paraná. Endereço Eletrônico: [email protected] 2 Docente e Orientadora da Universidade Estadual do Oeste do Paraná. Endereço Eletrônico: [email protected]

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democratização da educação, com vista a cumprir a função social3 da escola pública

prevista na legislação educacional vigente.

Ao analisarmos o contexto histórico do início da redemocratização do país4,

verificamos que a sociedade encontrava-se em constante transformação (substituição do

manufaturamento dos artesões pela industrialização e a produção em série). Neste

momento, a administração visava a eficiência sob a regulação Taylorista/fordista5 para a

racionalização do trabalho, que objetiva a formação de cidadãos capacitados para atuar

nas empresas e indústrias. Assim, a função de Diretor Escolar apresentava imensa

responsabilidade, sendo o membro de maior importância, conduzindo todo o trabalho

escolar.

A administração escolar era caracterizada como a administração realizada em

empresas, seguindo o modelo de produção capitalista no qual a produção visava a

obtenção de lucro e a eficácia da produção, bem como a formação de cidadãos para

atuar neste modelo, tornando as atividades escolares e o trabalho do professor

fragmentado.

Neste modelo importado das empresas, a burocracia hierarquizada

caracterizava o poder do administrador escolar, conforme afirma Fayol (1975, p.35) a

“autoridade significativa, tanto o direito de mando, quanto de responsabilidade, no

sentido de dever, de atividade e atribuição”.

Este modelo perdurou até meados de 1970, em que buscou-se uma nova

concepção em relação à administração escolar. Aos poucos a administração escolar foi

delimitando suas atividades e voltando-se para um novo sistema, com a política do

Estado de bem-estar social, regulando e revigorando a economia.

3 A função social da Escola Pública como menciona Libâneo (2007, s/p) na abordagem sociocrítica “é promover para todos o acesso aos bens culturais e o desenvolvimento das capacidades cognitivas e afetivas necessários ao atendimento de necessidades individuais e sociais dos alunos, tendo em vista a inserção crítica”. 4 Na redemocratização do país, houve mudanças acentuadas na educação brasileira, conforme afirma Dourado (2007, p. 926) “com destaque para a aprovação e promulgação da Constituição Federal de 1988, que garantiu uma concepção ampla de educação e sua inscrição como direito social inalienável, bem como a partilha de responsabilidade entre os entes federados e a vinculação de recursos para a educação. 5 O Taylorismo e o Fordismo caracterizam-se como a nova organização do trabalho, no qual propõem a padronização nas fábricas e indústrias, aperfeiçoando o sistema de produção e busca à racionalização deste processo (BATISTA, “Fordismo, taylorismo e toyotismo: apontamentos sobre suas rupturas e continuidades”, disponível em http://www.uel.br/grupo-pesquisa/gepal/terceirosimposio/erika_batista.pdf, acesso em ago./14).

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O neoliberalismo neste momento evidencia-se por meio de um estado mínimo,

quando a deslegitimação da política ideológica, no qual o Estado diminui gastos que

não trouxeram retorno, como dos direitos sociais à população, sob as orientações do

Banco Mundial e da economia capitalista, e neste caso, a escola pública é atribuída

como direito social.

Com o advento da globalização, a escola passa a assumir a exigência de formar

cidadãos múltiplos, com flexibilidade e aperfeiçoamento contínuo, sendo necessário que

cada sociedade invista em “capital humano”.

O conceito de capital humano ou, mais extensivamente, de recursos humanos, busca traduzir o montante de investimentos que uma nação faz ou os indivíduos fazem, na expectativa de retornos adicionais futuros. Do ponto de vista macroeconômico o investimento no “fator humano” passa a significar um dos determinantes básicos para o aumento da produtividade e renda (FRIGOTTO, 1994, p. 40-41).

Este autor destaca ainda que o investimento no conjunto de capacidades de

conhecimentos e competências favorece a realização do trabalho no aumento da

produção econômica, motivando o governo e as instâncias internacionais a

determinarem as metas para a democratização e a melhoria da educação básica voltada

para a reprodução do sistema (FRIGOTTO, 1994).

Assim, a produtividade e a concentração de renda fortalecem a divisão de

classes antagônicas, as quais sob as relações capitalistas geram o desemprego e a

desigualdade social, estando a escola pública atrelada a estes fatores e entre as

expectativas de retorno para a sociedade.

A educação passa a ser alvo privilegiado das reformas educacionais, com

ênfase nos valores democráticos e participativos, no qual o Estado legitima-se com

valores de excelência, competitividade, eficácia, livre escolha do mercado e associados

à defesa dos programas sociais, devido à necessidade das relações de financiamentos e

empréstimos com os organismos internacionais como o BIRD, o Banco Mundial, o

CEPAL e a UNESCO, por exemplo.

O financiamento não é único nem o mais importante papel do Banco Mundial em educação; o Banco Mundial transformou-se na principal agência de assistência técnica em matéria de educação para os países em desenvolvimento e, ao mesmo tempo, a fim de sustentar tal função

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técnica, em fonte e referencial importante de pesquisa educacional no âmbito mundial (LIBÂNEO apud TORRES, 2007, s/p).

Estes organismos exigem uma reorganização dos processos de

responsabilização e organização da sociedade capitalista, sendo necessário

desenvolvimento de conhecimento útil ao trabalhador e informação para o

desenvolvimento econômico.

Dessa forma, a escola passa a ser organizada com a finalidade de integração e

da partilha dos objetivos e valores de relevância para a sociedade, fundamental para o

alcance das metas desejáveis em ambos os extremos, Estado e Educação. A

administração escolar passa a ser assumida com nova definição de “gestão

compartilhada” ou “gestão democrática”, com ideais e características democráticas,

cujos objetivos e valores permanecem atrelados as metas do Estado.

O conceito de gestão pressupõe a participação como ato político do trabalho,

convidando toda a comunidade escolar para participar, aprender, refletir e propor

alterações na organização escolar (tomada de decisões referentes a recursos

descentralizados, eleição do diretor, Projeto Político Pedagógico, entre outras ações

amparadas pela legislação).

Sobre a gestão e participação da comunidade escolar é necessário analisar suas

características e contribuições, para que não ocorra como uma ideologia mascarada,

para justificar e responsabilizar a sociedade civil pela ineficiência do Estado com a

educação.

Desta forma, ao longo do contexto histórico da administração e gestão escolar,

verificamos a importância de se constituir o Conselho Escolar, para contribuir na

efetivação da gestão democrática, não esgotando-se na organização burocrática da

escola, mas voltando-se para a prática social, contribuindo, assim, para a sensibilidade,

reflexão e criticidade coletiva, bem como para o acompanhamento e avaliação das ações

da Escola Pública.

Ao analisar a passagem da administração escolar para a gestão democrática,

evidenciamos a participação da comunidade escolar, sendo necessário refletir sobre a

implantação do Conselho Escolar e seu contexto histórico.

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Sendo assim, as primeiras formas de organização social em conselhos foram os

conselhos de anciãos, os quais possuíam sacerdotes ou pessoas de notáveis

conhecimentos, com o papel de aconselhar os soberanos (reis, governantes) sobre

aspectos religiosos ou em momentos de crises, como as guerras.

Na Idade Média, os conselhos passaram a ter a função de elaboração de

estratégias políticas e militares e o aconselhamento sobre a economia.

Após a queda da República Velha, sob o impacto da Revolução de 1930,

ocorreu a passagem de uma sociedade pré-capitalista para uma sociedade urbano-

industrial no Brasil.

As características e o desenvolvimento refletiram em novo “olhar” sobre sua

finalidade, buscando uma educação laica, gratuita e de direito para toda a sociedade.

Com a criação do Ministério da Educação e Saúde Pública, em 1930 e do

Conselho Nacional de Educação, órgão consultivo destinado a assegurar as atividades

do ministério, iniciaram-se as reformas educacionais potencializando o Estado, com

caráter seletivo, elitista e preparatório para o trabalho.

No período de 1930, os conflitos existentes entre os divergentes interesses das

classes sociais de diversas comunidades locais expandiram-se em busca da realização

do bem-público e da co-gestão das políticas públicas.

O sentido dado aos Conselhos foi construído historicamente. Eles sempre se situaram na interface entre o Estado e a sociedade civil. Muitas vezes foram utilizados na defesa dos interesses das elites, tutelando a sociedade (BRASIL, 2013, p. 21).

A reivindicação por uma escola pública como direito de todos e dever do

Estado foi mencionado no “Manifesto dos Pioneiros da Escola Nova” (1932), em que

vinte e seis intelectuais reuniram-se na elaboração do documento6, no qual propuseram

os princípios de laicidade, obrigatoriedade, gratuidade e co-educação e que cada escola

6 Intelectuais que elaboraram o Manifesto dos Pioneiros da Escola Nova (1932): Fernando de Azevedo, Afrânio Peixoto, A. de Sampaio Dória, Anísio Spínola Teixeira, M. Bergström Lourenço Filho, Roquette Pinto, J. G. Frota Pessôa, Julio de Mesquita Filho, Raul Briquet, Mario Casassanta, C. Delgado de Carvalho, A. Ferreira de Almeida Jr., J. P. Fontenelle, Roldão Lopes de Barros, Noemy M. da Silveira, Hermes Lima, Attilio Vivacqua, Francisco Venâncio Filho, Paulo Maranhão, Cecília Meireles, Edgar Sussekind de Mendonça, Armanda Álvaro Alberto, Garcia de Rezende, Nóbrega da Cunha, Paschoal Lemme e Raul Gomes.

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deveria reunir em torno de si as famílias dos alunos, estimulando e aproveitando as

iniciativas dos pais em favor da educação.

Por isso, o Estado, longe de prescindir da família, deve assentar o trabalho da educação no apoio que ela dá à escola e na colaboração efetiva entre pais e professores, entre os quais, nessa obra profundamente social, tem o dever de restabelecer a confiança e estreitar, as relações, associando e pondo a serviço da obra comum essas duas forças sociais – a família e a escola – que operavam de todo indiferentes, senão em direções diversas e, às vezes, opostas (AZEVEDO, et al, 2010, p. 43).

O educador Anísio Teixeira foi um dos intelectuais e administradores públicos

em favor da escola como caminho para a democracia, e que, a partir desse princípio

seria capaz de fortalecer o pertencimento dos cidadãos com o público.

Para compreender os movimentos de “gestão democrática” no cenário político da transição democrática, é necessário considerar por que a luta pela democracia no Brasil se tornou o principal objetivo dos trabalhadores (BASTOS, 2005, p. 21).

Conforme apontou Bastos (2005), o Conselho Escolar possui suas raízes nesse

percurso das lutas dos movimentos populares, buscando a participação dos segmentos

da escola no processo de tomada de decisão e fortalecimento da consciência e a busca

pela efetivação dos direitos sociais.

Após vários movimentos sociais que passaram a se organizar contra o regime

militar brasileiro, na década de 1970, a democracia foi sendo cada vez mais constante

nas solicitações de todos os cidadãos. Na década de 1980, havia conselhos que

propunham questões de caráter governamental, no âmbito estadual e nacional.

No ano de 1988, tivemos um marco em nosso país com a aprovação da

Constituição Federal, também conhecida como Carta Cidadã7, na qual, o artigo 205,

estabelece que:

A educação, direito de todos e dever do Estado e da Família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho (BRASIL, 1988, s/p, grifos nossos).

7 A Constituição Federal promulgada no ano de 1988 é conhecida como Carta Cidadã, em razão de ser a Constituição Federal que mais trouxe conquistas em relação à instituição de direitos.

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A partir da sua efetivação na Constituição, a educação passa a ser um direito de

todo cidadão brasileiro, cabendo ao Estado e a Família o dever de assegurá-la, sendo

incentivado pela sociedade.

O artigo 206 da Constituição Federal de 1998 propõe que o ensino será

ministrado com vistas a alguns princípios, entre eles está o que geriu os órgãos

colegiados, sendo o sexto princípio a relatar que a “gestão democrática do ensino

público na forma da lei” (BRASIL, 1988, s/p).

A partir deste período, a gestão democrática, os direitos, o compartilhamento

da tomada de decisões passou a ser discutido e implantado na sociedade, em especial,

no âmbito educacional.

No Estatuto da Criança e do Adolescente aprovado no ano de 1990, o artigo 53

estabelece que “[...] é direito dos pais ou responsáveis ter ciência do processo

pedagógico, bem como participar da definição das propostas educacionais” (BRASIL,

1990, s/p).

Assim, verificamos a responsabilidade dos pais e da comunidade escolar em

participar, discutir, acompanhar e fiscalizar, contribuindo para a melhoria da educação

pública.

A Conferência Mundial de Educação Para Todos de Jomtien, realizada na

Tailândia em março de 1990, promovida pela Organização das Nações Unidas para a

Educação – UNESCO, auxiliou no apontamento da necessidade da construção da

democratização na educação a partir da legislação, tomando corpo, forma e legalidade, a

partir das “[...] prerrogativas para educação em países em desenvolvimento e a

universalização e a prioridade do Ensino Fundamental” (FERREIRA, 2009, p.363).

Após aproximadamente oito anos de discussão8, em 1996 foi aprovada a atual

Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional nº 9394/96, que concretizou o que

tange a legislação educacional no princípio constitucional da gestão democrática,

reconhecendo a escassez de recursos para a escola pública e a importância da

8 Conforme discussão proposta pelo autor Carlos da Fonseca Brandão no artigo “A Formação Docente no Contexto da Legislação Educacional Brasileira Atual”, disponível em http://www.unesp.br/prograd/e-book%20viii%20cepfe/LinksArquivos/4eixo.pdf (p. 12 - 19), acesso em ago./2014.

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descentralização das decisões no âmbito educacional bem como a busca pela educação

pública universal e de qualidade.

A descentralização das decisões no âmbito educacional não tem por objetivo

resolver o problema da escassez de recursos, mas de apenas propor que a comunidade

escolar amplie sua participação como mecanismo que assegure a gestão dos recursos

repassados.

Na referida Lei, em seu artigo 12, inciso VI, dispõe que “[...] os

estabelecimentos de ensino terão a incumbência de articular com as famílias, criando

processos de integração da sociedade com a escola”, e o inciso VII, relata que é de “[...]

responsabilidade dos pais e responsáveis serem informados sobre a frequência e o

rendimento dos alunos, bem como sobre a execução de sua proposta pedagógica”

(BRASIL, 1996, s/p).

Desta forma, é responsabilidade da escola informar e explicar aos responsáveis

pelos alunos, qual a proposta de ensino, fazendo a integração da comunidade com a

escola.

Os professores também possuem suas incumbências, conforme o artigo 13,

inciso VI, “[...] os docentes devem colaborar nas atividades de articulação da escola

com a família e a comunidade” (BRASIL, 1996, s/p).

No artigo 14, ressalta-se que os sistemas de ensino contribuirão para a

definição de normas que efetivem a gestão democrática do ensino público, segundo os

princípios:

I- participação dos profissionais da educação na elaboração do PPP; II- participação da comunidade escolar e local em conselhos escolares ou órgãos equivalentes (BRASIL, 1996, s/p).

A autonomia escolar segundo a LDB, nº 9394/96, artigo 15, será definida pelos

sistemas de ensino, com “[...] progressivos graus de autonomia pedagógica,

administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro

público”.

Para tanto, percebemos a abertura para a gestão democrática, a partir da

descentralização de recursos descentralizados para as escolas públicas e da autonomia

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escolar, bem como a necessidade da participação da comunidade escolar para gerir e

contribuir neste processo.

Concretizando as disposições da Constituição Federal e da nova LDB, o Plano

Nacional de Educação (PNE), aprovado como Lei Federal nº 10.172, de 9 de janeiro de

2001, apresentou como meta a criação dos Conselhos Escolares nas instituições de

ensino público (Educação Infantil, Ensino Fundamental e Médio), com o objetivo de

contribuir na efetivação da gestão democrática.

Assim, percebemos como nossa legislação é ampla e dispõe sobre a gestão

democrática, mas cabe aos Sistemas de Ensino, conforme a autonomia e consciência

crítica, com análise e discussão para efetivar na prática, de forma a contribuir no

processo educativo e na mobilização de todos os segmentos para uma participação

consciente e crítica.

Uma dimensão importante da participação dos pais na escola, seja integrando o conselho de escola ou a APM, seja tomando parte de outras atividades, como o grupo de formação de pais, é a da atenção que se deveria ter para com os motivos dessa participação, procurando saber qual o ponto de vista dos usuários a respeito. Uma das possíveis questões a serem levantadas diz respeito ao custo dessa participação e às recompensas que ela traz para quem participa. Para os servidores da escola, a participação em colegiados, por exemplo, pode-se dizer que faz parte das tarefas de seu trabalho, para o qual ele recebe um salário. Muito embora o exercício da representação nesses colegiados lhes seja facultativa, não é difícil integrá-la como parte do rol das demais atividades que eles desempenham no interior da instituição escolar. O mesmo não acontece com os pais e mães de alunos, que embora devam ter motivações outras para a participação, não tem como atribuições profissionais integrar um conselho de escola, por exemplo (PARO, 2000, p. 120).

Na atualidade o Conselho Escolar é um órgão colegiado importante na

constituição da gestão democrática, sendo um processo necessário dentro da instituição

escolar, entretanto, possui limites a serem superados, entre eles, a mobilização na

participação e o conhecimento de suas atribuições pela comunidade escolar.

Embora integrantes da estrutura e do sistema de ensino, não representem o

governo, este é um órgão colegiado que representa os interesses da instituição de ensino

que "não falam pelo governo, mas falam ao governo" (BRASIL, 2004).

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Vale ressaltar que a gestão democrática como processo, exige ação do sistema

e co-responsabilidade da comunidade escolar, sendo realizada mediante a participação

de todos os segmentos da comunidade escolar sob os princípios de transparência, zelo

no exercício da autonomia e a valorização da escola como agência educativa (BRASIL,

2004).

O Conselho Escolar necessita atuar em coerência com a legislação e com o

Diretor Escolar. O Ministério da Educação e Cultura estipulou as informações da gestão

democrática entre as metas e diretrizes da implantação do Plano de Metas para a

Educação, a partir do Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007, estando entre as

diretrizes do Art. 2º, inciso XXV,

[...] fomentar e apoiar os conselhos escolares, envolvendo as famílias dos educandos, com as atribuições, dentre outras, de zelar pela manutenção da escola e pelo monitoramento das ações e consecução das metas do compromisso (BRASIL, 2007, s/p).

Dessa forma, no Plano de Ações Articuladas da Educação – PAR9

(planejamento multidimensional da política de educação e coordenado pelas secretarias

municipais e estaduais de educação com a participação de gestores, professores e a

comunidade local), o MEC oferece um roteiro de ações com pontuação de um a quatro e

13 tipos de tabelas com dados demográficos e do Censo Escolar. Entre estas ações está a

implantação dos conselhos escolares ou órgãos colegiados equivalentes.

Os critérios das ações atuam na gestão democrática, sendo o Conselho Escolar

o órgão gestor do controle do processo de alimentação do sistema realizado pelos

técnicos das secretarias de educação.

Para tanto, o Conselho Escolar passa a ser implantado em diversos municípios

e estados, com o apoio da União, levando em consideração as ações do Plano de Metas

e Compromissos todos pela Educação.

Com o Conselho Escolar implantado se faz necessário o aprimoramento dos

conselheiros e do Diretor, a partir da capacitação e das análises sobre este

envolvimento, pois o Diretor passa a ser líder e não autoridade na organização

educacional.

9 Orientações no sítio: http://www.fnde.gov.br/programas/par/par-apresentacao (out./2014).

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Para ilustrar essa nova organização, imaginemos que as decisões da escola

funcionam como uma árvore: sendo a comunidade escolar as folhas, os alunos que estão

prestes a serem formados os frutos, se houver espinhos, são as dificuldades e os

obstáculos a serem superados, o tronco o Conselho Escolar, e as raízes, as funções deste

órgão aliado à direção escolar para consolidar a gestão democrática e um ambiente de

ensino-aprendizagem.

Assim como a árvore realiza a fotossíntese, o Conselho Escolar aliado a escola

deve realizar a aprendizagem significativa e cumprir os objetivos educacionais contidos

no Currículo e no Projeto Político Pedagógico, levando em consideração as

necessidades e características da comunidade escolar.

O importante a destacar nessa via é que, não apenas se possibilita a cada unidade escolar a adaptação a sua realidade, não engessando suas ações e iniciativas, mas também se possibilita o surgimento de novas maneiras de se resolver os problemas e se concretizar os objetivos traçados nas diretrizes gerais, ou seja, com isso, dá-se oportunidade à criatividade de cada unidade escolar, possibilitando a criação de formas eficazes que podem ser generalizadas (PARO, 2000, p 118).

A gestão democrática, conforme cita Paro (2000), no âmbito educacional, deve

contemplar a articulação de toda a comunidade escolar, sendo o Conselho Escolar um

destes propulsores.

Dessa forma, é importante a participação de todos os segmentos

representativos da escola no Conselho Escolar, pois a democracia contribui para o

exercício de controle social do Estado, buscando a efetividade das políticas públicas na

prática. Conforme afirma Paro,

[...] uma efetiva democracia social exige o permanente controle democrático do Estado, de modo a levá-lo a agir sempre em benefício dos interesses dos cidadãos. Esse controle precisa exercer-se em todas as instâncias, em especial naquelas mais próximas à população, onde se concretizam os serviços que o estado tem o dever de prestar, como é o caso da escola pública. Daí a importância de que esta preveja, em sua estrutura, a instalação de mecanismos institucionais que estimulem a participação em sua gestão, não só de educadores e funcionários, mas também dos usuários, a quem ela deve servir: colegiados com participação de alunos, pais e pessoal escolar, processos eletivos de escolha dos dirigentes; processos coletivos de avaliação continuada dos serviços escolares (PARO, 2000, p. 9).

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Evidenciamos, portanto, que o Conselho Escolar é um órgão de

acompanhamento, fiscalização, mobilização e deliberação, no qual com voz ativa,

participando, discutindo e propondo ações e estratégias podemos buscar a qualidade que

almejamos para a educação e denunciar as incoerências existentes no âmbito

educacional.

A Escola Pública possui em todos os níveis e modalidades a função social de

contribuir para a formação de um aluno como um cidadão crítico, ético e participativo, a

partir da socialização dos conhecimentos científicos historicamente acumulados e

sistematizados. Essa formação almejada, perpassa pela gestão democrática, nesse

sentido Davis (2002) apresenta a seguinte contribuição:

Compreendendo as múltiplas faces da educação e da aprendizagem na sociedade do conhecimento, é importante destacar outra importante dimensão da função social da escola: sua articulação com a democracia e a cidadania (p. 30).

De acordo com este autor a gestão democrática deve contribuir para reconhecer

a comunidade escolar e assumir o compromisso de uma educação pública de qualidade,

na qual reconheçam a existência do saber popular da comunidade, que será aprofundado

com o saber científico.

No município de Cascavel, estado do Paraná, a gestão democrática vem sendo

discutida desde meados dos anos 1990, com o processo de eleição direta e secreta para o

cargo de Diretor, com a participação da comunidade escolar, realizado pela primeira vez

em 1997. Contudo, as discussões sobre a implantação dos Conselhos Escolares iniciou

no ano de 2003, quando os diretores das escolas públicas das “Séries Iniciais do Ensino

Fundamental”, participaram de grupo de estudos e discussões sobre a elaboração do

anteprojeto de lei, por intermédio da Secretaria Municipal de Educação.

Entretanto, a concretização de algumas ações não foi possível, pois a

necessidade de uma autonomia na Rede Municipal estava em processo de construção,

dando forma para o repasse de recursos descentralizados para as escolas, por intermédio

da Associação de Pais, Professores e Servidores – APPS, antigamente denominada

Associação de Pais, Mestres e Funcionários – APMF, e demonstrando a carência do

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Sistema Municipal de Ensino, dotado de autonomia para que as discussões fossem além

do plano das ideias, partindo para a práxis pedagógica.

Conforme afirma Bordignon,

A construção do Sistema Municipal de Educação constituirá processo de diálogo entre pessoas e instituições, fundado em estudos e reflexões sobre a concepção de educação e responsabilidades prioritárias do município. A definição prévia de princípios, de referenciais e de processos ajudará a orientar e dar coerência ao processo de organização do Sistema (2013, p. 37).

Assim, o Plano Municipal de Educação de Cascavel (PME), aprovado em

2004, sob a Lei Municipal nº 3.886, de 16 de julho de 2004, descreve sobre a

necessidade de mecanismos de consolidação da gestão democrática, entre estes

encontra-se a necessidade de implantar o Sistema Municipal de Ensino, oportunizando a

normatização e a autonomia na Rede Pública Municipal de Ensino e dos Conselhos

Escolares.

É fundamental a criação do Sistema Municipal de Ensino para que fortaleça e promova a efetiva desburocratização e descentralização da gestão nas dimensões pedagógicas, administrativas e normativas, implantando definitivamente a gestão democrática. Para tanto, é imprescindível a criação do Conselho Municipal de Educação, que reúna competência técnica e representativa dos diversos setores educacionais para atuação na gestão do sistema. Já no âmbito das unidades escolares, é importante destacar a formação de Conselhos Escolares que assegurem a participação da comunidade educacional nas decisões (CASCAVEL, 2004, p. 122).

Conforme afirma Bordignon, o Sistema próprio de ensino contribui para a

normatização da educação em consonância com a realidade do município.

Com seu Sistema, o município pode tornar concreto seu projeto próprio de educação, subordinado somente às normas nacionais. A criação do Sistema Municipal de Educação (SME) insere no processo da gestão democrática da educação. A municipalização situa o governo mais próximo do cidadão, do local onde ele vive, possibilitando o exercício mais ativo da cidadania. A municipalização é uma estratégia de descentralização que aumenta as oportunidades de participação dos cidadãos nas decisões de governo e possibilita um controle social mais efetivo (BORDIGNON, 2013, p. 39).

No contexto contemporâneo, as discussões foram ampliadas e no ano de 2009,

fruto do anseio educacional e autônomo da rede, bem como das discussões, o órgão

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normatizador denominado Conselho Municipal de Educação de Cascavel e o Sistema

Municipal de Ensino foram concretizados na prática10, sob forma de autonomia

pedagógica, administrativa e financeira, com o propósito de contribuir para a melhoria

da qualidade da educação municipal.

O Sistema Municipal de Educação define a organização formal, legal do conjunto das ações educacionais do município. A instituição do sistema por lei municipal explicita e afirma o espaço da autonomia do município e as responsabilidades educacionais próprias (BORDIGNON, 2013, p. 37).

A partir do ano de 2011, sobre a implantação dos Conselhos Escolares, foram

realizadas novas discussões e formações continuadas, como o I Seminário dos

Conselhos Escolares da Rede Pública Municipal de Ensino de Cascavel, em parceria

com o Ministério da Educação, no qual participaram representantes da Rede Municipal

de Ensino de Cascavel e dos Municípios do Oeste do Paraná, desenvolvendo discussões

e aprofundamento teórico sobre o processo de implantação.

A Comissão de Estudo e Implantação dos Conselhos Escolares nomeada sob a

Portaria nº 04/2012, formado por representantes dos segmentos: Professor, Diretor de

Escola, Coordenador do Centro Municipal de Educação Infantil, Servidor,

Coordenadores Pedagógicos das Escolas, Secretaria Municipal de Educação,

Associação de Pais Professores e Servidores, Conselho Municipal de Educação,

Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB, os quais

foram eleitos entre os seus pares.

Após as reuniões da Comissão, realizadas nos dias 11, 19 e 29 de junho de

2012, o esboço do projeto de lei foi encaminhado a Secretaria Municipal de Educação,

que realizou o protocolo junto à Câmara Municipal de Vereadores, a qual aprovou no

dia 11 de setembro de 2012 o anteprojeto, vigorando como Lei Municipal nº

6.116/2012, a qual dispõe sobre a implantação dos Conselhos Escolares, sendo

divulgada no órgão oficial eletrônico do município no dia 18 de setembro de 2012.

10 A Lei Municipal nº 5.694/2010, publicada no órgão oficial do Município no dia 24/12/2010, dispõe sobre a organização do Sistema Municipal de Ensino e a criação do Conselho Municipal de Educação de Cascavel.

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A Comissão deu continuidade aos trabalhos, auxiliando nas orientações e nos

encaminhamentos frente ao processo de eleição de cada segmento e na elaboração do

Regimento Interno do Conselho Escolar, conjuntamente com as orientações da

Secretaria Municipal de Educação.

As eleições foram realizadas no dia quatorze de novembro de dois mil e doze

em cinquenta e oito Escolas Municipais, e a cerimônia da posse para a gestão de dois

mil e treze a dois mil e quinze, foi realizada no dia dez de dezembro de dois mil e doze.

A comissão encerrou as atividades11 após a elaboração do Regimento Interno

único para todos os Conselhos Escolares das Escolas Municipais, o qual deveria ser

reformulado após um ano de vigência do Conselho Escolar.

Art. 13. Cada Conselho Escolar deverá elaborar seu Regimento Interno com base no regimento unificado da Secretaria Municipal de Educação.

Parágrafo Único – Para o primeiro ano de vigência do Conselho Escolar será adotado Regimento Interno padrão e único para todas as instituições de ensino, devendo, depois deste prazo, apresentar as propostas de alteração, conforme especificidade da instituição de ensino (CASCAVEL, 2012, s/p).

No ano de 2014, sob a Lei Municipal nº 6.364, de 03 de junho de 2014, o

processo de implantação dos Conselhos Escolares nos Centros Municipais de Educação

Infantil foi organizado, sendo a eleição realizada no dia trinta de setembro de dois mil e

quatorze, para o mandato de 2015-2017.

A partir da implantação nas Escolas, algumas alterações foram verificadas na

prática, com a atuação do Conselho Escolar, pois o Diretor não atua sozinho, mas sim

compartilha decisões e encaminhamentos nas atividades pedagógicas, administrativas e

financeiras com o envolvimento da comunidade escolar no Conselho Escolar.

Sobre o Conselho Escolar enquanto espaço de contradição, refletimos sobre a

letra do Hino dos Conselhos Escolares “A cidade esta mudando/ E pensando em

crescer/ Democracia e direitos/ O conselho vai fazer” (Letra Mabel Cavalcanti e Rosário

Batista, 2014), este órgão colegiado demonstra um caminho a trilhar juntamente com o

11 Reuniões realizadas na sala de reuniões da Secretaria Municipal de Educação e na sala do Centro de Aperfeiçoamento do Servidor Público Municipal, nos dias 25 de setembro, 03 e 04 de outubro de 2012 e no dia 20 de fevereiro de 2013.

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Diretor Escolar, tendo como protagonistas a comunidade escolar e local na busca por

uma educação de qualidade, mas que em alguns momentos demonstra equívocos na

prática.

O contexto da implementação dos conselhos escolares efetiva-se nas

transformações sociais e de políticas liberais.

[...] um novo padrão de intervenção estatal, que se explicita no chamado “Estado Mínimo”. Tal movimento, experimentado em escala mundial, aparece como justificativa de adequação do aparelho administrativo aos requerimentos da nova ordem econômica (MARQUES, 2003, p. 578).

O Conselho Escolar possibilita o compartilhamento do poder da direção escolar

em um grupo heterogêneo, trazendo diferenciadas posições e expectativas para a

democratização do ensino e da qualidade da educação, com a participação da

comunidade na escola. No entanto, a influência das políticas liberais demonstram a

minimização da participação do Estado na efetivação dos serviços públicos, frente a

abertura da democracia na sociedade.

As atividades da gestão democrática possuem a finalidade da construção de

cidadãos críticos e participantes no universo escolar e na sociedade, entretanto a co-

responsabilização pela gestão administrativa, financeira e pedagógica,

contraditoriamente estrutura a fuga do Estado perante suas responsabilidades com o

sistema educacional. Entretanto devemos refletir sobre as dificuldades e limitações de

suas ações, bem como as relações de poder no interior da escola e do Estado.

A legislação vigente preconiza e assegura como meta a gestão democrática,

indicando as responsabilidades dos sistemas de ensino na efetivação da participação da

comunidade nos Conselhos Escolares.

Apesar do princípio da gestão democrática, a burocracia e a centralização

impedem esta prática efetiva, como evidencia Marques (2003, p. 581) por meio da

“participação controlada e uma autonomia meramente operacional”, a qual restringe as

possibilidades reais de participação e autonomia da escola, refletindo-se apenas na

busca por recursos financeiros e não na tomada de decisão e a autonomia da escola nas

finalidades do Projeto Político Pedagógico baseado na realidade escolar.

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[...] a falta de organicidade entre as políticas de gestão e organização das unidades escolares desenvolvidas pelo MEC, resultando em programas e ações cujo escopo político pedagógico encontra-se, contraditoriamente, estruturado por concepções distintas. De um lado, a centralidade conferida à gestão democrática e, de outro, a concepção gerencial como norte pedagógico (DOURADO, 2007, p. 936-937).

A eficácia e a eficiência da administração/gestão escolar evidencia a retirada

do Estado, mas não podemos considerar que o Conselho Escolar atue apenas na

fiscalização dos recursos financeiros descentralizados nas escolas (reuniões para assinar

os recibos e contratos que foram definidos pela direção escolar) e sim fomentar a sua

contribuição na discussão e definição das aquisições, pois o conselho escolar não

restringe sua atuação na fiscalização, sendo suas funções: deliberativa, fiscalizadora,

mobilizadora e consultiva12.

A atuação do Conselho Escolar acentua duas dificuldades em sua prática,

sendo a primeira referente a ausência da participação, na mobilização da comunidade

escolar, sendo resquícios de uma sociedade enraizada no Estado patrimonialista, no qual

justificam-se a ausência da participação da comunidade escolar, devido as origens da

tradição da obediência e autoridade e valores tradicionais da burocracia.

A segunda dificuldade é a falta de compreensão ou conhecimento sobre as

funções e ações do Conselho Escolar.

Isso provoca insegurança tanto na tomada de decisões, quanto no cumprimento das deliberações. E, muitas vezes, inibe a participação e dificulta a intervenção do conselho enquanto agente inovador na prática da gestão escolar (LUIZ; CONTI, 2007, p. 8).

É fundamental, compreender e conhecer o processo e lutas históricas

empreendidas em busca da escola pública para todos, fomentar a mobilização da

12 Segundo o Regimento Interno do Conselho Escolar da Rede Pública Municipal de Ensino de Cascavel (2013), art. 6º “As funções do Conselho Escolar são: I – Deliberativas: decidir sobre o Projeto Político Pedagógico, aprovar encaminhamentos de problemas, garantir a elaboração de normas internas e o cumprimento da legislação vigente, sobre a organização e o funcionamento da instituição, propondo à direção escolar as ações a serem desenvolvidas. II – Consultivas: assessorar e analisar as questões encaminhadas pelos diversos segmentos da instituição e apresentar sugestões ou soluções, que poderão ou não ser acatadas pela direção. III – Fiscalizadoras: acompanhar a execução das ações pedagógicas, administrativas e financeiras, avaliando e garantindo o cumprimento das normas da instituição e a qualidade da educação. IV – Mobilizadoras: promover a participação, de forma integrada, dos segmentos representativos da comunidade escolar, contribuindo assim para a efetivação da democracia participativa”.

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participação de grupos de estudos sobre suas atribuições e a legislação educacional

vigente, visando superar a burocracia e buscar a partilha do poder no âmbito

educacional, submetendo-se as ações promovidas e a determinação da finalidade deste

órgão colegiado.

Apesar do ideário liberal, a participação da comunidade escolar e a autonomia

da escola devem envolver estratégias e as orientações para a superação de práticas

autoritaristas, oportunizando aos conselheiros, formações continuadas e grupos de

estudos, refletindo sobre as políticas liberais no âmbito educacional e a importância da

tomada de decisão coletiva e a descentralização das ações do diretor para o bem comum

com a escola e o compromisso com a comunidade escolar.

E de pouco adianta, como tem mostrado a prática, um conselho de escola, por mais deliberativo que seja, se a função política de tal colegiado fica inteiramente prejudicada pela circunstância de que a autoridade máxima e absoluta dentro da escola é um diretor em que em nada depende das hipotéticas deliberações desse conselho, e que tem claro que este não assumirá em seu lugar a responsabilidade pelo (mau) funcionamento da escola (PARO, 2003, p. 111-112).

Vale ressaltar que o papel do gestor e do Conselho Escolar é contribuir, não

apenas trazendo a responsabilidade para si, mas um processo de construção, de diálogo,

superando as dificuldades e refletindo sobre as ações colocadas em relação ao Estado,

para não ser baseadas conforme afirma Paro apud Oliveira (2003, p. 109) na “autonomia

do abandono” do Estado.

Procura-se identificar as condições de possibilidade dessa participação e buscam-se os mecanismos necessários à distribuição da autoridade no interior da escola, de modo a adequá-la ao mister de – ao mesmo tempo que procura formas democráticas de alcance dos objetivos educacionais a ela inerentes – constituir-se em mecanismo de pressão junto ao Estado e aos grupos detentores de poder, para que sejam propiciadas as condições que possibilitem o seu funcionamento e autonomia (PARO, 2003, p. 14).

A efetivação da eficácia e competência são termos do estado capitalista sobre o

processo de ensino-aprendizagem, os quais devem voltar-se para a realidade

educacional, condições físicas e humanas, inerentes a um trabalho a ser desenvolvido

com qualidade e dever do próprio estado assegurá-las.

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Por sua participação no Conselho, pais, alunos, professores e funcionários comprometem-se com a gestão da escola, o que não é simplesmente resolver o problema do muro, da caixa d’água ou das lajotas do pátio, mas comprometer-se com o perfil das pessoas que está sendo formado ali dentro, com valores que estão sendo passados em sala de aula. [...] O Conselho é um ato de vontade dos que estão na escola (WERLE, 2003, p.60).

A retirada do Estado frente à responsabilização com a educação é realizada na

alegação falsa e interessada de ignorar a educação pública, afirmando que o público é

ineficiente, enquanto que “costuma ser ineficiente não quando é público, mas quando se

articula com interesses particularistas dos grupos privados” (PARO, 2003, p. 110).

Assim, as ações que passam a ser distribuídas para a sociedade para concretizar a

qualidade e universalização do ensino, retirando das atribuições do Estado.

Considerando que a relevância social da escola e o compromisso pela

qualidade do ensino devem ser alcançados pela apropriação do saber pelo educando,

conforme a realização dos objetivos e propósitos do Projeto Político Pedagógico e as

atividades realizadas que devem estar em constante avaliação e redimensionamento para

atingir a qualidade da educação, o conselho é o mecanismo de sugestão e de

contribuição na avaliação, para a superação desta “ineficiência” do serviço público.

Ouvir o conselho significa que ele tem algo a dizer e que aquilo que ele disser será considerado e levado em conta nas negociações, produzindo revisão de posições pelo direcionamento do diretor. [...] A necessidade de compartilhamento é essencial para que as decisões implementem-se (WERLE, 2003,p.62).

Contudo, não basta implantar em lei o Conselho Escolar, se na prática não são

avaliadas as limitações deste órgão e não são realizadas formações continuadas ou

grupos de estudos, com a finalidade de aprimorar o conhecimento dos conselheiros e

tratar sobre a importância da participação de todos os segmentos que compõem a

comunidade escolar. Visando dar significado a esta nova forma de gestão da escola,

“possibilitando a incorporação de alternativas de controle social na gestão escolar”

(WERLE, 2003, p. 66).

CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES

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O desenvolvimento desta investigação se deu a partir da compreensão de que a

administração escolar passa a ser denominada e caracterizada como gestão escolar e

suas ações voltadas para a efetivação do princípio democrático, ao longo do seu

contexto histórico, as políticas públicas e ao Estado Liberal.

Assim, se faz necessário que a educação seja realizada com a finalidade da

transformação social e não apenas voltar-se para a eficiência e excelência do mercado

econômico, conforme os princípios da sociedade capitalista, sendo o Conselho Escolar

um instrumento de apoio a direção escolar, como um dos órgãos para tornar de fato a lei

da gestão democrática real na práxis educacional.

Sua constituição e objetivos remetem-nos a pensar nas contradições existentes

e na dificuldade de implantação dos Conselhos Escolares, devido à ausência da

participação da comunidade escolar, nas limitações decorrentes da atuação do diretor de

forma autoritária e, em primeira instância, questionamos a possibilidade efetivação

desse órgão na sociedade organizada sob a égide do capitalismo, onde se evidenciam as

limitações atreladas à determinação proveniente dessa forma de organização social.

Nessa perspectiva, nosso entendimento é de que a constituição do Conselho

Escolar, embora decorrente da legislação vigente, deve ser destacado como participe da

política liberal, conduzindo a retirada da responsabilidade do Estado, sendo necessário

refletir sobre as contradições e o modo da responsabilização da sociedade civil em gerir

os problemas da educação, bem como, a importância de sua implantação para ser o

gestor do Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE Interativo e do Plano de Ações

Articuladas do Governo Federal, para que a escola possa receber recursos

descentralizados.

Fato este, que contribui para que vários municípios busquem implantar e

efetivar seus conselhos, pois sua implementação é imprescindível, devido a alimentação

dos dados no Sistema Integrado do Monitoramento do Ministério da Educação e Cultura

– SIMEC, que conduz a possibilidade de solicitação de recursos do Sistema Federal.

No entanto, não podemos deixar de destacar que este órgão colegiado, trouxe

contribuição para o trabalho do diretor escolar, que passa a refletir e tomar ações

coletivamente sobre a gestão escolar, sendo fruto de lutas e movimentos históricos.

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Na Rede Pública Municipal de Ensino de Cascavel, apesar do longo processo

para realizar a implantação, a analise documental demonstra-se que a partir do ano de

2011 o processo ocorreu de forma democrática. Contudo, reconhecemos que o retorno

será em longo prazo, no primeiro mandato as atividades estão voltadas a compreensão e

ao aprofundamento teórico e prático sobre as suas atribuições e a legislação

educacional.

Compreendemos que o Conselho Escolar é importante para a consolidação da

gestão democrática nas escolas públicas, mas devemos analisar suas contribuições e

limitações, bem como superar o modelo autoritário de gestão, buscando promover a

participação efetiva e consciente dos envolvidos, compreendendo as mobilizações e

lutas no contexto histórico e a contradição do Estado, com vistas a promover a

finalidade educacional de acesso de todos os sujeitos ao conhecimento cultural da

humanidade.

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