A Gestão da Zona Costeira Portuguesa - aprh.pt · PDF file84 1. Enquadramento O suporte biofísico da Zona Costeira portuguesa tem especificidades próprias de que são exemplos os

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A Gestão da Zona Costeira Portuguesa

Fernando Veloso GomesFaculdade Engenharia da Universidade do Porto

RESUMO

O artigo inclui as propostas que constam do Relatório “Bases para a Estratégia da Gestão Integrada das ZonasCosteiras”, elaborado para o Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. EsteRelatório, apresentado em versão final em Junho de 2006, tem como autores Fernando Veloso Gomes (coordenador),Ana Barroco, Ana Ramos Pereira, Carlos Sousa Reis, Helena Calado, João Gomes Ferreira, Maria da Conceição Freitas,Manuel Biscoito. Apresenta-se um enquadramento do tema e uma discussão de conceitos. Destacam-se alguns problemaschave relacionados com a dinâmica fisiográfica e erosões, vulnerabilidades e riscos, mitigação de acções antrópicas e deriscos, destacando-se a necessidade de uma nova geração de Planos de Ordenamento e do reforço da investigação emonitorização. De uma forma sumária referem-se algumas iniciativas nacionais e internacionais sobre a Zona Costeira.Apresentam-se propostas de oito Princípios, nove Objectivos Fundamentais e trinta e sete Opções Estratégicas para aGestão Integrada da Zona Costeira nacional. As Opções Estratégicas formuladas foram hierarquizadas de acordo comuma prioridade temporal, identificando a tipologia dominante das Medidas Associadas. Da análise das propostas detalhadasque foram formuladas surge um conjunto de medidas estruturantes, que se interligam e agregam diversas acções quereflectem o novo modelo de gestão integrada proposto para a Zona Costeira e que incluem a “Lei de Bases da ZonaCosteira”, o “Sistema Organizativo”, o “Programa de Acção” e a “Monitorização”.

ABSTRACT

The article includes the proposals that integrate the Report “Basis for a National Strategy for Coastal Zone Management”, prepared forthe Ministry of Environment, Territorial Planning and Regional Development. The Report, presented at its final version in June 2006, hasas authors Fernando Veloso Gomes (coordinator), Ana Barroco, Ana Ramos Pereira, Carlos Sousa Reis, Helena Calado, João GomesFerreira, Maria da Conceição Freitas, Manuel Biscoito. One presents the subject scope and a discussion of some concepts. Some key problemsconcerning coastal dynamic and erosion, vulnerabilities and risks, human action and risk mitigation are distinguished. The need for a newgeneration of Territorial Plans and the reinforcement of research and monitoring is distinguished as well. The National and InternationalInitiatives on Coastal Zones are described in brief. A set of eight Principles, nine Primary Objectives and thirty seven Strategic Options forthe Integrated Management of the national Coastal Zone are formulated. The Strategic Options were set hierarchically according to theirtemporal priority, identifying the dominant type of the Associated Measures. From the analysis of this previous comes a set of StructuralMeasures, which intertwined and aggregate several actions, and reflect the new integrated model for Coastal Zone management which includethe “Coastal Zone Law”, the “Institutional System”, the “Action Program” and the “Monitoring Program”.

Revista da Gestão Costeira Integrada 7(2):83-95 (2007)

Artigo sem revisão editorial

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1. Enquadramento

O suporte biofísico da Zona Costeira portuguesatem especificidades próprias de que são exemplos osestuários, os sistemas lagunares, as dunas, as arribas,as praias, o meio hídrico marinho e os sistemasinsulares. Noutros países, os mangais, os recifes, ascalotes de gelo constituem outros suportes biofísicosde importância considerável.

Existem ocupações, usos e actividades económicasmuito importantes à escala nacional e local que sedesenvolvem na Zona Costeira e que beneficiamdessas especificidades biofísicas. Destacam-se asinfra-estruturas portuárias e os transportes marítimos,o turismo e as actividades balneares e de lazer, anáutica de recreio, as pescas, a apanha, a aquaculturae a salicultura, bem como a utilização de recursosminerais e energéticos.

A Zona Costeira tem uma importância estratégicaem termos ambientais, económicos e sociais. Aresolução e mitigação dos seus problemas assumeessa mesma importância estratégica no âmbito de umapolítica de desenvolvimento sustentável, necessitandode ser enquadrada numa gestão integrada ecoordenada destas áreas, através do reconhecimento:

• Da existência de diversos conflitos deinteresses na zona costeira, com sistemasabertos, muito dinâmicos, complexos,heterogéneos, de interface, frágeis, comelevadas oportunidades sociais e económicase, por conseguinte, fortemente polarizadoresde actividades;

• Da necessidade de identificar plataformas deconsenso;

• Da dificuldade em fazer previsões dasevoluções a médio e longo prazo dos sistemasfísicos, sociais e económicos, justificando apreparação de cenários e a combinação decenários;

• Da necessidade e da dificuldade em considerar,com um nível geográfico muito alargado, asinteracções terra – mar, a nível das BaciasHidrográficas e do Oceano Atlântico;

• De um passado recente de instabilidadegovernamental, nomeadamente a nível da tutelado ambiente e do território, bem como dainstabilidade das políticas e programaslançados e das dificuldades da suaconcretização;

• Das acentuadas restrições socio-económicasque estarão presentes, pelo menos nospróximos anos, as quais poderão exigirpropostas muito pragmáticas para concretizarobjectivos que se desejam muito ambiciosos ede médio e longo termo;

• Da necessidade de uma intensa mobilização,participação e responsabilização da sociedadecivil, não limitada a grupos de pressão com

interesses muito sectoriais, a atitudespessimistas e a lógicas corporativas;

2. Conceito de Zona CosteiraTendo em consideração a utilização, de modo

indiferenciado, das designações de “litoral, costa, faixacosteira, faixa litoral, orla costeira, zona costeira, zonalitoral, área/região costeira”, sem existência de umconsenso quanto aos limites físicos dos seus sistemasnaturais, dos sistemas socio-económicos e do sistemalegal, o Grupo de Trabalho que elaborou as “Basespara a Estratégia da Gestão Integrada das ZonasCosteiras “ adoptou os seguintes conceitos:

• Litoral – termo geral que descreve porções do territórioque são influenciadas directa e indirectamente pelaproximidade do mar;

• Zona costeira – porção de território influenciada directae indirectamente em termos biofísicos pelo mar (ondas,

Figura 1: As infra-estruturas portuárias são vitais para aeconomia do País. É necessário mitigar os impactesassociados às dragagens e à existência de quebramares ecanais.

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marés, ventos, biota ou salinidade) e que pode ter parao lado de terra largura tipicamente de ordemquilométrica e se estende, do lado do mar, até ao limiteda plataforma continental;

• Orla costeira – porção do território onde o mar exercedirectamente a sua acção, coadjuvado pela acção eólica,e que tipicamente se estende para o lado de terra porcentenas de metros e se estende, do lado do mar, até àbatimétrica dos 30 m (englobando a profundidade defecho);

• Linha de costa – fronteira entre a terra e o mar;materializada pela intercepção do nível médio do marcom a zona terrestre.

3. Alguns Problemas Chave

3.1. Dinâmica Fisiográfica e Erosões

Nas faixas de baixa altitude e sem protecçõesnaturais rochosas da Zona Costeira continental doterritório português existe uma situação generalizadade regressão ou recuo da “linha de costa”, verificando-se o agravamento dos fenómenos de erosão e a suaexpansão para troços outrora não afectados (migraçãode praias para o interior, enfraquecimentos dosvolumes acumulados nas praias e dunas).

As planícies costeiras baixas e arenosas comedificações são particularmente susceptíveis aostemporais (ocorrência simultânea de agitação marítimaelevada, marés vivas e sobre elevação do nível domar de origem meteorológica) e o saldo sedimentarinter anual é, na generalidade dos casos, negativo.

A previsão de recuos em anos horizonte deprojecto, terá de ser encarada com muitos cuidadosface à complexidade dos fenómenos físicosenvolvidos, à capacidade de intervenção humanaacelerando ou travando evoluções, ou à possibilidade

de se atingirem limiares não controláveis ou nãoprevisíveis face ao actual estado de conhecimentos.

A uma escala geológica, as possíveis causas daregressão generalizada associam-se à subidageneralizada do nível médio das águas do mar, amovimentos de neo-tectónica e a possíveis alteraçõesmeteorológicas. A variabilidade meteorológica estásempre presente e deverá ser considerada a escalasde tempo muito diversificadas.

As causas mais recentes são associáveis aoenfraquecimento das fontes aluvionares (alterações anível das bacias hidrográficas, albufeiras e barragens,extracções de areias nos rios e estuários, e dragagensnos canais de navegação), à ocupação humana (sobredunas, praias e arribas), à construção de quebramaresportuários (Viana do Castelo, Aveiro, Figueira da Foze Vila Moura), à implantação de esporões e de obrasaderentes (com impactes de antecipação defenómenos a sotamar) e à fragilização de dunas(terraplanagens, pisoteio, acessos às praias, parquesde estacionamento, veículos motorizados e “cortes”de acesso para a arte xávega).

3.2. Vulnerabilidades e Riscos

É vital o reconhecimento de que situações naturaisaltamente dinâmicas em zonas vulneráveis às acçõesdo mar que no passado não suscitavam qualquerintervenção (nem existiam meios técnicos para ofazer) são actualmente contrariadas pelo tipo deocupação do solo (construções em restingas, dunas,

Figura 2: Erosões, galgamentos das dunas e risco de rupturada restinga na Costa Nova - Vagueira

Figura 3. Evolução e desaparecimento da restinga na Costada Caparica / Cova do Vapor. Pressão urbana relativamenterecente.


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praias) e pelos usos (exploração portuária) queactualmente se verificam nessas zonas.

Os riscos para as populações e actividadeshumanas na Zona Costeira portuguesa estão tambémassociados a desabamentos e deslizamentos de terranas arribas. Estes fenómenos são particularmentecríticos em grandes extensões das costas insularesportuguesas.

Existe a possibilidade de ocorrência de maremotoscom efeitos potencialmente devastadoresparticularmente nas zonas de baixa altitude. Sãofenómenos raros e actualmente não previsíveis. A suaeventual ocorrência durante o dia e na época balnearteria as consequências mais graves a nível de perdade vidas.

As alterações climáticas a uma escala globalprevisivelmente conduzirão a um agravamento daocorrência de fenómenos extremos e dos fenómenosde recuo da linha de costa em curso, comconsequências ao nível do ordenamento, dasintervenções de defesa (quando se justifique) e dacontingência.

Destacam-se situações muito críticas, em termosde segurança, de diversas frentes edificadas em zonasvulneráveis, em risco de exposição às acções directase indirectas do mar ou dependentes de estruturas dedefesa costeira, nomeadamente: Molêdo do Minho,Amorosa a Castelo de Neiva, S. Bartolomeu do Mar/ Ofir / Apúlia / Aguçadoura, Árvore a Mindelo,Granja / Espinho / Paramos, Praia de Esmoriz, Praia

financeiras, constituem intrusões paisagísticas epodem transmitir uma falsa sensação de estabilidadea longo prazo que encoraja a ocupação em zonas derisco.

Continua a existir uma polémica quanto àresponsabilidade dos esporões e obras aderentes noagravamento das erosões na Orla Costeira, a Sul dasua implantação, bem como à artificialização queintroduzem na paisagem. A necessidade de defesados núcleos urbanos mais expostos e a estabilizaçãoda linha de costa têm sido os principais argumentosa favor dessas obras.

Difícil será prever com fiabilidade qual seria asituação actual desses núcleos populacionais e quaisas evoluções dinâmicas em toda a faixa costeira senão tivessem sido executadas essas estruturas dedefesa. Estão em curso diversos fenómenoshidromorfológicos, com diversas intensidades,frequências e escalas temporais, e uma ocupaçãohumana de zonas muito dinâmicas. A atribuição degrandes responsabilidades às estruturas de defesacosteira pelo que sucede actualmente em termos deerosão ignora essa realidade complexa e não tem sidoacompanhada pela previsão, cientif icamentesustentada, de qual seria a evolução morfodinâmicada costa na ausência dessas estruturas.

Em diversas situações o recuo da “linha de costa”verifica-se a barlamar e a sotamar das intervençõesde defesa nas zonas urbanas, significando que ofenómeno tem uma amplitude preocupante e de difícilcontrolo. Só melhorando as capacidades de simulação

Figura 4: Dique arenoso artificial colocado em situação deemergência face à rotura eminente do cordão dunar a sulda Vagueira.

de Cortegaça, Furadouro, Costa Nova e Vagueira,Cova do Vapor, Costa da Caparica e Ria Formosa.

As estruturas de defesa costeira transferem ouantecipam os problemas para sotamar, exigemmanutenção periódica que não é efectuada por razões

Figura 5: Artificialização e situações de risco nosaglomerados urbanos de Esmoriz e Cortegaça. Recuo dalinha de costa a barlamar e a sotamar da frente edificada.

para diversos cenários será possível “isolar” osimpactes negativos associadas às estruturas de defesa.

Diversas frentes urbanas edificadas não existiriamactualmente se essas obras não tivessem sido


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construídas ou se tivessem sido removidas. A suaeventual remoção ou destruição pelo mar teriaintensos reflexos sociais e políticos. As estruturas dedefesa costeira (esporões e obras de defesa aderente)necessitam de manutenções periódicas, a levar a cabopreventivamente e por grupos de obras, face àdificuldade em estimar, obra a obra, os montantesdas intervenções. A não realização de operações demanutenção, a enquadrar num regime jurídico realistapara esta situação, implica o agravamento progressivo

3.3. Mitigação de Acções Antrópicas e deRiscos

Não é admissível que se continue a proceder àextracção de areias para a construção civil,nomeadamente nos rios e estuários, sem ter emconsideração os impactos sobre a Zona Costeira. Asdragagens de areias nos portos e nos canais denavegação por razões de segurança e operacionalidadeterão de proceder à reposição total ou parcial dossedimentos no sistema dinâmico a sotamar.

Por razões ambientais e defesa costeira, aconservação, reconstrução e estabilização das dunas,a sua protecção em relação às construções e aopisoteio, bem como o seu repovoamento vegetal, sãoacções que podem e devem ser incentivadas econcretizadas pela administração regional, pelasautarquias e por grupos ambientais.

Foram efectuadas e são actualmente visíveisnumerosas intervenções, através do fecho de acessossobre as dunas, passadiços elevados ou pousados,ripados, povoamento e protecção da vegetação. AsComissões de Coordenação e DesenvolvimentoRegional, em colaboração com as autarquias,efectuaram trabalhos de mérito, os quais devemprosseguir em todos os sistemas dunares portugueses.

Existem dificuldades em reunir condições socio-económicas para proceder às intervenções e àsretiradas planeadas de populações em risco, previstasnos Planos de Ordenamento da Orla Costeira,nomeadamente nos aglomerados de S. Bartolomeudo Mar, Pedrinhas, Cedovém, Paramos, Esmoriz,Cortegaça, Cova do Vapor e Ilha de Faro.

Foram elaboradas, para a Zona Costeira nacional,cartas preliminares de vulnerabilidade às acçõesdirectas e indirectas do mar sobre a Zona Costeira(incorrectamente denominadas “cartas de risco” doINAG).

Diversas metodologias e modelos estão a serdesenvolvidos, relacionados com vulnerabilidades eriscos. É importante melhorar os fundamentoscientíficos dessas metodologias e modelos, adquirire integrar mais dados de campo e considerar diversoscenários climáticos, meteorológicos e de intervençõesantropogénicas, de forma a elaborar previsões a médioe longo prazo essenciais para o ordenamento.

A elaboração de uma nova geração de cartas devulnerabilidade e risco, de delimitação de zonasvulneráveis a acontecimentos extremos e de evoluçãoda dinâmica costeira, exige um grande esforço econsenso da comunidade científica. Constitui umdesafio a médio prazo.

Figura 6: Furadouro. Que modelo de expansão urbana?Retirada planeada?

da sua situação estrutural que pode levar à suadestruição ou ao seu não funcionamento.

Em ambientes marítimos muito energéticos, comoé o caso da costa oeste portuguesa, as operações dealimentação artificial de praias podem sercompletamente ineficazes se não forem realizadas emsituações de contenção natural ou artificial da derivada zona costeira, exigem recargas periódicas e têmimpactes negativos locais a nível de turvação e balnear.


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3.4.Uma Nova Geração de Planos deOrdenamento

Não são de aceitar soluções de expansão edensificação dos núcleos urbanos que ignorem arealidade de vulnerabilidade das zonas de implantaçãoao admitirem que a Administração Centralproporcionará, sob o ponto de vista técnico efinanceiro, obras de defesa do aglomerado em relação“às investidas do mar”. Os Planos DirectoresMunicipais e os Planos de Pormenor terão deconsiderar a especificidade das situações à luz daproblemática global do Litoral.

Com uma maior conscencialização dosresponsáveis autárquicos e com o agravamento dassituações de exposição das frentes urbanas existentesàs acções do mar, foi possível adoptar modelos denão expansão das frentes edificadas ao longo da costa.Os Planos de Ordenamento da Orla Costeira(POOCs) consagraram estes modelos de nãoexpansão. Mas continua a assistir-se a umadensificação do edificado nos aglomerados urbanosjunto da costa, mesmo em situações de grandevulnerabilidade e risco às acções do mar e uma pressãopara a construção de novos empreendimentos muitasvezes com a invocação de “direitos e expectativasadquiridos” nomeadamente a nível de PlanosMunicipais.

Figura 7: Estruturas de defesa costeira em Espinho.

Os Planos de Ordenamento da Orla Costeira paraos diversos troços do território continental portuguêsforam aprovados através dos seguintes diplomas:Cidadela – S. Julião da Barra (RCM nº 123/1998 de19 de Outubro, Declaração de Rectificação 22-H/98, de 30 de Novembro, vigência até 2008), Sines –Burgau (RCM nº 152/1998 de 30 de Dezembro,vigência até 2008), Caminha – Espinho (RCM nº 25/

(Continuação Figura 7)


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1999 de 7 de Abril, vigência até 2009), Burgau –Vilamoura (RCM nº 33/1999 de 27 de Abril, vigênciaaté 2009), Sado – Sines (RCM nº 136/1999 de 29 deOutubro, vigência até 2009), Ovar – Marinha Grande(RCM nº 142/2000 de 20 de Outubro, vigência até2010), Alcobaça – Mafra (RCM nº 11/2002 de 17 deJaneiro, vigência até 2012), Sintra- Sado (RCM nº 86/2003 de 25 de Junho, vigência até 2013), Vilamoura– Vila Real de Sto. António (RCM nº 103/2005 de27 de Junho, vigência até 2015).

Os POOCs Sintra – Sado, Sines – Burgau eVilamoura – Vila Real de Sto. António, são daresponsabilidade do ICN. Os restantes são daresponsabilidade do INAG.

Na Região Autónoma dos Açores foramaprovados três Planos de Ordenamento da OrlaCosteira: Ilha Terceira (DRR 1/2005/A de 15 deFevereiro), Ilha S. Miguel troço Feteiras – Fenais daLuz - Lomba de S. Pedro (DRR 6/2005/A de 17 deFevereiro), Ilha de S. Jorge (DRR 24/2005/A de 26de Outubro). O POOC de S. Miguel Sul estáconcluído e os POOCs das ilhas de Santa Maria,Graciosa, Flores e Corvo estão numa fase avançadade elaboração.

As Comissões de Coordenação eDesenvolvimento Regional (CCDRs) elaboraram, emNovembro de 2005, documentos relativos aosprincipais problemas e constrangimentos detectadosna aplicação dos Planos de Ordenamento da OrlaCosteira, bem como dados estatísticos relativos à suaexecução.

É necessário preparar Planos de Ordenamento daOrla Costeira de segunda geração, incorporando osestuários e as zonas sob jurisdição das AdministraçõesPortuárias.

É também necessário preparar Planos deOrdenamento mais adaptativos que num horizontetemporal mais alargado contemplem o previsívelagravamento da ocorrência e intensidade dascatástrofes (delimitação de “zonas adjacentes”, zonascom restrições à edificabilidade, zonas naturais“tampão”, localização “recuada” de infra-estruturasvitais, rede eficaz de pré - alertas, planos de evacuaçãoe de contingência, responsabilização dos projectistas,promotores e autoridades licenciadoras pela segurançade novas edificações e empreendimentos, ...).

A Lei da Água (Lei 58/2005 de 29 de Dez.),transpõe para a ordem jurídica nacional a Directivanº 2000/60/CE (Directiva Quadro Água), doParlamento Europeu e do Conselho, estabelecendo

as bases e o quadro institucional para a gestãosustentável das águas. Este regime vem estabeleceras novas bases para a gestão sustentável das águassuperficiais interiores, subterrâneas, de transição ecosteiras. A Lei confere ao Instituto da Água (INAG)a condição de Autoridade Nacional da Água, comogarante da política nacional da água, cometendo-lhefunções de planeamento nacional, coordenação eregulação. Consagra o princípio da gestão por BaciasHidrográficas, prevê a criação de cincoAdministrações de Região Hidrográfica (ARH), cujassedes coincidem com as CCDR’s e outras duas nasRegiões Autónomas, com funções de planeamento,licenciamento e de fiscalização. A sistematização eunificação de normas dispersas no ordenamentojurídico relativo à Titularidade dos Recursos Hídricosfoi consagrada em diploma próprio (Lei 54/2005 de15 Novembro).

3.5.Investigação e Monitorização

É necessário continuar a investigar muitos aspectosde dinâmica costeira e a investir na monitorização dassituações para que se aprofundem os conhecimentosnecessários à compreensão dos fenómenos, à previsãodas evoluções e à sustentação das intervenções a nívelde ordenamento e de defesa costeira.

A comunidade científica e técnica continua ainvestigar muitos aspectos relacionados com adinâmica costeira e a divulgar resultados em encontrosnacionais e internacionais.

Foi lançado pelo Ministério com a tutela doAmbiente o estudo de um Programa de Monitorizaçãoda Zona Costeira. A generalidade da comunidadecientífica desconhece quais as propostas nele contidas.Possivelmente as capacidades institucionais efinanceiras estão a atrasar o lançamento de talPrograma. Tem-se verificado a recolha de fotografiasaéreas, levantamentos topográficos de algumas praiase outros importantes levantamentos de campo,executados por diversas entidades.

A nível de Monitorização, para além de iniciativasinstitucionais consolidadas sobre a qualidade daságuas balneares, obtenção de fotografias ortogonais/ fotogrametria da zona terrestre e de levantamentoshidrográficos nas zonas de interesse portuário, opanorama é preocupante. Nomeadamente existemcarências muito graves e irreversíveis a nível delevantamentos topo-hidrográficos em zonas com umaelevada dinâmica sedimentar.


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4. Iniciativas Nacionais sobre Zonas Costeiras

São muitas as iniciativas legislativas Nacionaissobre a Zona Costeira.

Cabe aqui uma referência sumária ao RegimeJurídico do Domínio Público Hídrico que remonta a1864 e que na actualidade está alicerçado na Lei daTitularidade dos Recursos Hídricos (Lei 54/2005 de15 Novembro), ao Decreto-Lei Nº 302/90, de 26 deSetembro que estabelece princípios a que deviaobedecer a ocupação, uso e transformação da faixacosteira (então considerada como uma faixa com 2kmde largura), ao Decreto-Lei Nº 451/91, de 4 deDezembro (Lei Orgânica) que transfere a jurisdiçãodo Domínio Público Marítimo “sem interesseportuário” (até então sob a alçada da Direcção Geralde Portos, para o então recém - criado Ministério doAmbiente e Recursos Naturais).

Os Decretos-Lei Nº 309/93, de 2 de Setembro e218/94, de 20 de Agosto e a Portaria Nº 767/96, de30 de Dezembro, referem-se aos Planos deOrdenamento da Orla Costeira, POOCs. A incidênciaterritorial das acções de planeamento foi consideradanuma faixa terrestre de protecção de 500 m paraalém da linha que delimita a margem e a uma faixamarítima de protecção até à batimétrica dos 30 metros.O Decreto-Lei Nº 151/95, de 24 de Junho, regula aelaboração dos Planos Especiais de Ordenamento doTerritório. O Livro Branco da Política Marítimo –Portuária Rumo ao Século XXI (editado em 1997)pelo Ministério do Equipamento, do Planeamento eda Administração do Território, a Resolução doConselho de Ministros Nº 86/98, de 10 de Julho(Programa Litoral - 1998) constituem outrasiniciativas de relevo.

A Lei de Bases da Política de Ordenamento doTerritório e de Urbanismo (Lei nº 48/98, de 11 deAgosto, Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro),o Plano Nacional de Política do Território (PNPOT),o Programa FINISTERRA (criado através daResolução do Conselho de Ministros N.º 22/2003de 18-02-2003, que estabelecia um Programa deIntervenção na Orla Costeira Continental que visavaa requalificação e reordenamento do litoral português,através da adopção de um conjunto integrado demedidas e intervenções estruturantes), a EstratégiaNacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS),o Projecto “Climate Change in Portugal (SIAM eSIAM II), os Planos de Bacia Hidrográfica (Decreto-Lei nº 45/94, de 22 de Fevereiro, concluídos e

aprovados para todo o território do continenteportuguês), o Plano Nacional da Água (PNA, aprovadopelo Decreto-Lei nº 112/2002, de 17 de Abril), oMemorando da Associação Nacional de MunicípiosPortugueses (2004 contempla propostas nas seguintestemáticas: Ambiente e Ordenamento do Território,Áreas Costeiras e Áreas Portuárias), o relatório OOceano. Um Desígnio Nacional Para O Século XXI(Março de 2004) e os projectos TICOR e MONAEsão outras iniciativas importantíssimas para aproblemática da Zona Costeira.

A Lei da Água (Lei 58/2005, de 29 de Dezembro)e a Lei da Titularidade dos Recursos Hídricos (Lei54/2005, de 15 Novembro) transpõem para a ordemjurídica nacional a Directiva nº 2000/60/CE(Directiva Quadro Água), do Parlamento Europeu edo Conselho. O Plano Estratégico de Abastecimentode Água e de Saneamento de Águas Residuais(PEAASAR II), o Plano Sectorial da Rede Natura2000 e a Estratégia Nacional de Conservação daNatureza e da Biodiversidade (ENCNB 2005 – 2007)constituem outros marcos relevantes.

5. Iniciativas Internacionais sobre ZonasCosteiras

A nível internacional e, em particular a níveleuropeu, destacam-se algumas das Convenções,Programas, Directivas e Recomendações,nomeadamente:

A Carta Europeia do Litoral (década de 80), aAgenda 21 (1992), a Convenção MARPOL (73/78),a Convenção OSPAR, o Acordo de Lisboa (1990), aConvenção sobre Biodiversidade, a Convenção deBerna sobre a Conservação da Vida Selvagem eHabitats Naturais na Europa, a Convenção para aPrevenção da Poluição Marinha pela Deposição deResíduos, a Convenção das Nações Unidas sobre aLei do Mar (UNCLOS), o Protocolo de Kyoto, aDirectiva Aves (1979/409/EEC), a Directiva sobreÁguas Residuais Urbanas (91/271/EEC), a DirectivaHabitat sobre a Conservação dos Habitats Naturaise da Fauna e Flora Selvagens (1992/43/EEC), aPolítica Comum da UE para as Pescas (CR 2371/2002/EC), as Directivas para os Portos (1995/21/EC e 2000/59/EC) e o Programa de Demonstraçãoda Comissão Europeia sobre Gestão Integrada dasZonas Costeiras (1996-1999).

De salientar ainda o Relatório de Avaliação de1999, da Agência Europeia do Ambiente, a


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Comunicação da Comissão ao Conselho e aoParlamento Europeu relativamente à GestãoIntegrada da Zona Costeira: Uma Estratégia para aEuropa” (COM/2000/547, adoptada em Setembrode 2000), a Directiva Quadro da Água (2000/61/ECA), a recomendação 2002/539/CE do ParlamentoEuropeu e do Conselho, relativa à Estratégia para aProtecção e Conservação do Ambiente Marinho, aRecomendação 2002/413/CE do ParlamentoEuropeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2002,relativa à Execução da Gestão Integrada da ZonaCosteira na Europa, a Recomendação 160/2005 doConselho da Europa, que consubstancia a anterior, eo Projecto EUROSION da Comissão Europeia(2004).

Em Outubro de 2005 foi elaborada pela Comissãodas Comunidades Europeias uma proposta“Establishing a Framework for Community Actionin the Field of Marine Environmental Policy (MarineStrategic Directive)”. Foi também apresentada em2005 uma Comunicação da Comissão ao Conselho eao Parlamento Europeu intitulada “Thematic Strategyon the Protection and Conservation of the MarineEnvironment” (SEC1290).

A Recomendação 2002/413/CE do ParlamentoEuropeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2002, indicaos seguintes princípios gerais da Gestão Integradada Zona Costeira:

·Uma perspectiva geral ampla (temática egeográfica) que tenha em conta a interdependência ea disparidade dos sistemas naturais e das actividadeshumanas com impacto sobre as zonas costeiras;

·Uma perspectiva a longo prazo que tenha emconta o princípio da precaução e as necessidades dasgerações actuais e futuras;

·Uma gestão adaptativa durante um processogradual que facilite os ajustamentos em função daevolução dos problemas e dos conhecimentos. Talimplica a necessidade de uma base científica sólidano que se refere à evolução da zona costeira;

·A especificidade local e a grande diversidade daszonas costeiras europeias, que permita dar respostaàs suas necessidades concretas com soluçõesespecificas e medidas flexíveis;

·Trabalho com processos naturais e respeitando acapacidade dos ecossistemas, o que tornará asactividades humanas mais compatíveis com oambiente, socialmente responsáveis eeconomicamente sólidas a longo prazo;

·Envolvimento de todas as partes interessadas

[parceiros económicos e sociais, organizações querepresentam os residentes de zonas costeiras,organizações não governamentais (ONG) e sectorempresarial] no processo de gestão, por exemploatravés de acordos e com base em responsabilidadespartilhadas;

·Apoio e envolvimento de todas as entidadesadministrativas competentes a nível nacional, regionalou local, entre as quais se deverão estabelecer oumanter ligações adequadas de forma a melhorar acoordenação das várias políticas existentes. A parceriacom e entre as autoridades regionais e locais deveráser aplicada sempre que oportuno;

·Utilização de uma combinação de instrumentosconcebidos para facilitar a coerência entre osobjectivos políticos sectoriais e a coerência entre oplaneamento e a gestão.

6. Princípios, Objectivos Fundamentais eOpções Estratégicas Propostos

O Grupo de Trabalho que elaborou as “Bases paraa Estratégia da Gestão Integrada das Zonas Costeiras”propôs que essa Estratégia observe nove PrincípiosFundamentais: sustentabilidade e solidariedadeintergeracional, coesão e equidade social, prevençãoe precaução, abordagem sistémica, suporte científicoe técnico, subsidiariedade, participação, co-responsabilização e operacionalidade.

Tendo presentes estes Princípios foram entãopropostos os seguinte oito Objectivos Fundamentaisque integram um conjunto de trinta e sete OpçõesEstratégicas:

6.1 . A Cooperação Internacional e IntegraçãoComunitária

- Incentivar a cooperação entre estados;- Reforçar os mecanismos de resolução de

questões transfronteiriças;- Assegurar a Gestão Integrada da Zona Costeira

(GIZC);- Conceber mecanismos de avaliação e de

reajustamentos das políticas comunitárias;- Reforçar os mecanismos de integração e de

articulação das políticas comunitárias à escalanacional;

- Afirmar a posição geo – estratégica nacional.


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6.2. O Reforço e a Promoção da ArticulaçãoInstitucional

- Reformular o quadro jurídico integrando-onuma “Lei de Bases da Zona Costeira”;

- Consolidar numa entidade gestora nacional acoordenação e responsabilização da GIZC;

- Reorganizar o modelo de competências;- Incrementar os mecanismos de cooperação

institucional nacional;- Constituir uma plataforma de diálogo e de

integração de estratégias sectoriais nacionais.

6.3. A Conservação de Recursos e do PatrimónioNatural e Paisagístico

- Integrar e valorizar o património natural epaisagístico;

- Garantir a integração dos valores patrimoniaisna Rede Nacional de Conservação da Natureza;

- Compatibilizar a utilização da zona costeiracom a conservação da natureza e os valoresda paisagem.

6.4. A Qualificação da Zona Costeira e oDesenvolvimento Sustentável de Actividades eUsos Específicos

- Qualificar as paisagens humanizadas, urbanase rurais;

- Compatibilizar os usos e as actividades defruição;

- Promover a integração na GIZC das zonas sobadministração portuária, militar e dos sistemaslagunares e estuarinos;

- Desenvolver o transporte marítimo;- Promover a sustentabilidade da pesca e das

actividades conexas;- Promover a gestão integrada dos recursos

minerais;- Intervir em áreas de qualificação prioritária;- Incentivar a inovação no uso, na tecnologia de

processos de intervenção e de exploração dosrecursos.

6.5. A Minimização de Situações de Risco e deImpactos Ambientais, Sociais e Económicos

- Intervir em áreas de risco associadas afenómenos de origem natural e/ou humana;

- Salvaguardar as áreas vulneráveis e de risco;- Promover a análise de custo – benefício;

- Articular de forma unificada os corposespecializados de intervenção em situações deemergência.

6.6. A Concepção de Políticas OperacionaisIntegradas

- Incluir uma visão prospectiva na política deocupação e gestão;

- Garantir que as políticas operacionais incluama articulação espacial;

- Rever e adaptar os instrumentos de gestãoterritorial e ambiental;

- Afectar fundos estruturais específicos e criarsistemas de incentivos.

6.7. A Promoção do Conhecimento e daParticipação Pública

- Fomentar o empenho e a responsabilizaçãopartilhada do cidadão;

- Incentivar a participação pública;- Promover a investigação científica;- Reformular e ampliar a aprendizagem nos

diversos níveis de ensino.

6.8. A Avaliação Integrada de Políticas e deInstrumentos de Gestão

- Assegurar a avaliação e a monitorizaçãocontínua;

- Controlar e monitorizar a aplicação daspolíticas integradas;

- Reforçar as acções de fiscalização.

7. A Estratégia a Curto e a Médio / LongoPrazo e o Conteúdo Programático

Os Princípios e Objectivos Fundamentais quedevem ser observados na Estratégia de GestãoIntegrada da Zona Costeira nacional, bem como asOpções Estratégicas fundamentais identificadas paraum adequado ordenamento, planeamento e gestãonuma visão a vinte anos, implicam a concretizaçãode um conjunto de Medidas a curto prazo emDomínios Prioritários, nos termos das opçõesestratégicas formuladas.

As Opções Estratégicas formuladas foramhierarquizadas de acordo com uma prioridadetemporal, apresentadas sob a forma de uma tabela,identificando a tipologia dominante das MedidasAssociadas, agregadas em:


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·A Medidas jurídicas, institucionais eadministrativas;

·B Medidas operativas e financeiras;·C Medidas de reorientação dos recursos

humanos.

dos instrumentos actuais, sua articulação e integração,permita um novo regime de coordenação e sistemade planeamento.

Assim, a “Lei de Bases da Zona Costeira” deveráconfirmar os princípios de gestão, estabelecerclaramente os seus objectivos e explicitar os níveis eâmbitos territoriais de intervenção. Deverá aindaapresentar a redefinição de competências com aconsolidação da entidade gestora nacional e a redede relações institucionais consequente, incluindo aRNOC e o Observatório da Zona Costeira. A estedocumento deverá também ser atribuído o papel deuniformização dos critérios nacionais de intervençãona Zona Costeira garantindo os objectivos desustentabilidade. Em particular, deverá resultar umaleitura clara da nova forma de operacionalização doDomínio Público.

Com o objectivo de harmonizar os interesses eestabelecer um sistema eficaz de gestão, a “Lei deBases da Zona Costeira” deverá ainda incluir osprincípios, objectivos, conteúdo material e documentalde um Instrumento de Gestão Territorial (IGT) decarácter sectorial, que explicitará cenários e opçõesrelativas à evolução da linha de costa, às grandesopções da Estratégia Integrada das Zonas Costeiras,bem como as diversas exigências complementares aonível do planeamento.

De entre estas, importa destacar a metodologiade revisão dos Planos de Ordenamento da OrlaCosteira (POOC), planos para áreas sob jurisdiçãomilitar, portuária, sistemas lagunares e estuarinos,gestão de dragados, relação com os restantes IGT,sistemas de compensação, participação emonitorização.

8.2. O “Sistema Organizativo”

A nova forma de organização institucional deveráestar intrinsecamente ligada ao novo quadrolegislativo, em simultâneo com a criação de redes efóruns, fomentando formas mais abrangentes eexpeditas de comunicação

A nova organização deverá funcionar comoelemento integrador das diversas políticascomunitárias e aos diversos níveis territoriaisnacionais. A circulação de informação de formatransversal em todas as actuações da administração,bem como a sua efectiva integração nas acções degestão, deverá ser prosseguida através de mecanismosde participação a coordenar por uma entidade gestoranacional.

Figura 8: Pressão urbana e operação de alimentaçãoartificial de areias em Portimão.

Esta hierarquia visa a operacionalidade das BasesEstratégicas definidas, bem como as medidas e acçõesprioritárias necessárias à sua concretização, a qualresultou de uma análise matricial.

Tendo como objectivo explicitar as acçõessubjacentes às opções estratégicas prioritáriasdefinidas, apresentou-se o seu ConteúdoProgramático fundamental, o qual não é apresentadona presente comunicação.

8. Medidas Estruturantes

Da análise das propostas detalhadas que foramformuladas de Domínios e Acções Programáticasassociadas às Opções Estratégicas, surge um conjuntode medidas estruturantes, que se interligam e agregamdiversas acções, e que reflectem o novo modelo degestão integrada proposto para a Zona Costeira.

Pela importância que assumem para aconcretização das bases estratégicas importa destacar,designadamente: a “Lei de Bases da Zona Costeira”,o “Sistema Organizativo”, o “Programa de Acção” ea “Monitorização”.

8.1. A “Lei de Bases da Zona Costeira”

O desenvolvimento da Estratégia de GestãoIntegrada da Zona Costeira (GIZC) deverá seralicerçado num novo quadro legislativo que, partindo


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Esta entidade, a definir na “Lei de Bases da ZonaCosteira”, deverá também clarificar as acções demonitorização, acesso à informação, fiscalização emecanismos de retroacção.

8.3. O “Programa de Acção”

Considera-se que a definição de intervenções dequalificação do território que resultem dosInstrumentos de Gestão Territorial em vigor, emespecial as que envolvem situações de risco parapessoas e bens, bem como as que exijam umaarticulação institucional complexa ou, ainda, as quepossam ter um carácter demonstrativo de qualificaçãodas zonas costeiras devem ser eleitas comointervenções prioritárias.

Estas situações deverão ser ponderadas, atravésde mecanismos de análise multifactorial. De igualforma deverão ser equacionadas as especificidadesda zona costeira das Regiões Continental e Insular,nas suas vertentes de variabilidade biofísica, situaçõesde maior gravidade de recuo da linha de costa, índicesde ocupação e actividades socio-económicas.

A necessidade de conceber a curto prazo um“Programa de Acção” que fomente a criação dosmecanismos necessários à concretização deintervenções que promovam a qualificação da zonacosteira, de forma exemplar e diversificada,respondendo a situações prementes, bem comocontribuindo para um novo impulso demonstrativode uma nova visão sobre as zonas costeiras, emergecomo um desígnio das bases estratégicas da GestãoIntegrada da Zona Costeira Nacional.

Neste contexto, considera-se que a prossecuçãodeste objectivo pode passar pela compatibilização dagestão atribuída às entidades que tenham a seu cargoa administração local da zona costeira respectiva. Emconsequência, as Regiões Autónomas deveriam, faceao seu Estatuto Político Administrativo, envidaresforços no sentido de se conseguir uma abordagemcoerente à escala nacional.

Neste processo deverá ser contemplado o reforçodo conhecimento técnico-científico, o incremento daparticipação pública, e da revisão e adequação doquadro legal, incluindo a problemática das Áreas dejurisdição Portuária e do Domínio Público Marítimo.

8.4. A “Monitorização”

As acções de monitorização deverão assumir umpapel relevante no sentido de assegurar que as

políticas de gestão sejam as mais apropriadas e que asintervenções tenham os efeitos previstos / esperados.A monitorização deverá permitir detectar comeficiência o sucesso ou insucesso das acções deplaneamento, medir as alterações dos sistemas emquestão e permitir responder em tempo útil a situaçõesimprevistas.

Embora a monitorização de parâmetros biofísicosseja fundamental, há que considerar a monitorizaçãonuma perspectiva global de gestão, nos seus elementosfundamentais e também dos programas / projectos eacções desencadeados. A monitorização da Estratégiade GIZC a estabelecer deverá versar aspectosdiferentes mas complementares:

• Monitorização de parâmetros ambientais –prendem-se com as características intrínsecasbiológicas, físico-químicas e microbiológicasdos ecossistemas presentes;

• Monitorização dos Instrumentos de GestãoTerritorial – na observação da aderência daspropostas ao sistema real;

• Monitorização de políticas, programas/projectos e acções – no estabelecimento deíndices de avaliação do modelo sustentável ede desenvolvimento pretendido.

Em relação à monitorização de parâmetrosambientais, salienta-se a existência de propostascontidas nos Planos de Ordenamento da Orla Costeirae nos Planos de Bacia Hidrográfica, a monitorizaçãodas Zonas Balneares, o Plano Nacional deMonitorização da Zona Costeira (com umacomponente de fisiografia e morfologia que énecessário divulgar e avaliar), e as recentes propostasdo projecto MONAE com as linhas de orientação damonitorização de qualidade da água e ecologia dazona costeira.

Através da monitorização de um conjunto deparâmetros (sistema de indicadores), é possíveladquirir informação para adequar as respectivasacções no âmbito do processo de planeamento,permitindo uma intervenção atempada, de acordocom a sua necessidade de alteração, correcção, revisãoou mesmo suspensão, numa perspectiva dedesenvolvimento sustentável. Desta forma, serápossível determinar o nível de adequação das políticasà mutabilidade dos sistemas.


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9. Considerações finais

A discussão e as propostas que se apresentamresultam de um intenso trabalho e reflexões de umaequipa multidisciplinar que muito beneficiou de umalonga experiência acumulada e da leitura atenta demuitos trabalhos publicados pela comunidade técnicae científica.

A capacidade de implementação e concretizaçãode Programas e Políticas institucionais sobre a ZonaCosteira em Portugal tem sido manifestamenteinsuficiente face aos enormes desafios com que asociedade e as comunidades locais são confrontadas.

Se não for aproveitada a presente oportunidadepara o poder político aprovar e lançar uma Estratégiapara a Gestão Integrada da Zona Costeira portuguesa,a qual manifestamente ultrapassa o âmbito de umministério, poderá ser demasiado tarde para auspiciaruma sustentabilidade.

Bibliografia

Fernando Veloso Gomes, Ana Barroco, AnaRamos Pereira, Carlos Sousa Reis, Helena Calado,João Gomes Ferreira, Maria da Conceição Freitas,Manuel Biscoito (2006). Bases para a Estratégia daGestão Integrada das Zonas Costeiras. Ministério doAmbiente, Ordenamento do Território e doDesenvolvimento Regional.

Figura 9: Empreendimento turístico em Vale do Lobo.


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A Gestão da Zona Costeira Portuguesa - aprh.pt · PDF file84 1. Enquadramento O suporte biofísico da Zona Costeira portuguesa tem especificidades próprias de que são exemplos os