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A governação das autoridades portuárias

em Portugal e Espanha

Abílio Marques Afonso

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As vantagens domodelo espanhol

sobre o português.

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Título: A governação das autoridades portuárias em Portugal e EspanhaAutor: Abílio Marques Afonso

Coordenação editorial: Transportes & Negócios / Riscos EditoraFoto da capa: Porto de Lisboa (José António Modesto)

escreva sobre transportes NÓS PUBLICAMOSé uma iniciativa da ADFERSIT,

com a colaboração do Transportes & Negócios como media partner

Os textos publicados são da exclusiva responsabilidade dos seus autores enão vinculam nem a ADFERSIT nem o TRANSPORTES & NEGÓCIOS

Fevereiro 2013

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A governaçãodas autoridades portuárias

em Portugal e Espanha

Abílio Marques Afonso

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Enquanto nos portos portugueses a movimentação totalde mercadorias, entre 1990 e 2010, cresceu a uma taxa médiaanual de 0,79%, o que equivaleu a um acréscimo global nesteperíodo de 17%, o sistema portuário espanhol cresceu no mes-mo período a uma taxa média anual de 2,81%, o que correspon-deu a um acréscimo global de 74% naqueles 20 anos.

Os contentores constituem o modo de acondicionamentopor excelência das mercadorias ligadas à globalização, o quejustifica as maiores taxas de crescimento, e transportam asmercadorias com maior valor acrescentado no modo marítimo,o que lhes confere um enorme potencial para a fixação de ati-vidades logísticas de valor acrescentado no território do porto,sendo, por tudo isto, o tipo de carga mais desejado por umporto que se quer moderno As diferenças verificadas nestesegmento de mercado foram substancialmente maiores: no sis-tema portuário nacional verificou-se, durante aquele período,uma taxa de crescimento média anual de 7,9% e no sistemaportuário espanhol o crescimento médio anual foi de 9,7%,ou seja, aquele tráfego nos portos espanhóis multiplicou-se,naquele período, por 6,4 e nos portugueses apenas por 4,6.

Durante este mesmo período, a modernização ocorridana generalidade dos portos espanhóis, e em particular nos maio-res, trouxe-lhes uma competitividade que os coloca ao níveldos melhores portos do mundo.

Haverá muitos fatores que contribuíram para este melhordesempenho dos portos espanhóis: desde logo a maior dimen-são da sua economia e também do respetivo sistema portuário;também o diferente dinamismo das duas economias explicaráquer os aumentos verificados quer o impulso para a moderniza-ção; refira-se, ainda, o papel da alfândega espanhola que tomouela própria (no início da década de 90) a iniciativa da informa-tização do despacho alfandegário nos portos, o que contribuiu

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decididamente para um grande avanço na simplificação deprocedimentos e também para o facto de terem estado na van-guarda do desenvolvimento de sistemas de informação de apoioao negócio portuário, de que são bons exemplos as experiênciaspioneiras do porto de Barcelona e do porto de Valência. Noentanto, o modelo de governo das autoridades portuárias espan-holas terá sido um elemento determinante para que o efeitodaqueles fatores se tivesse traduzido no impacte positivo quese veio a verificar. O dinamismo das autoridades portuáriasde Espanha é uma realidade que tem hoje um reconhecimentointernacional unânime. A prova disso é o grande número deelementos daquelas autoridades que desempenham cargos deprestígio em organizações internacionais, de que se destaca oSantiago Garcia Milla, subdiretor-geral da Autoridade Portuá-ria de Barcelona, que tem, entre outros cargos, o de vice-presi-dente da IAPH (Internatonal Association of Ports and Harbours)e de presidente (chairman) da ESPO (European Sea Ports Asso-ciation).

No que se segue comparam-se os principais aspetos dosmodelos de governo dos portos em Espanha e em Portugal eevidenciam-se as vantagens resultantes do modelo espanhole, por contraste, alguns dos efeitos negativos que resultam domodelo de governo português.

Enquanto no modelo português o conselho de administra-ção é constituído por três elementos nomeados pelo governoe, por isso, substituídos muito frequentemente quando há umaalteração da respetiva tutela governamental, o modelo espanholcaracteriza-se por ter um conselho de administração onde têmassento um presidente, proposto pelo governo regional e comfunções executivas, o diretor do porto, que naturalmente temtambém funções executivas na administração portuária, e a

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que se juntam um conjunto de elementos não executivos querepresentam os diversos interesses no porto, quer ao nível donegócio quer ao do território.

Os elementos não executivos representam os interessesregionais, as diversas associações dos agentes económicos queatuam no porto e os próprios sindicatos dos trabalhadores dasautoridades portuárias.

O presidente, como se disse, tem funções executivas etem naturalmente competências mais alargadas que as dos ou-tros membros do conselho, cabendo-lhe, designadamente, arepresentação do porto.

O diretor do porto, de uma forma geral, é escolhido en-tre os técnicos da administração portuária, pela sua competên-cia profissional (de acordo com a atual lei de portos tem deter pelo menos 5 anos de experiência reconhecida em técnicase gestão portuária – nas anteriores versões eram requeridos 10anos). Para além de ter assento no conselho, como já se disse,coordena, com a colaboração de sub-diretores do porto, o tra-balho dos outros diretores, estes, também de uma forma geral,escolhidos entre os técnicos da administração portuária.

A lei de portos estabelece a existência do conselho, osprincípios da respetiva constituição bem como o vasto conjuntode funções que lhe está atribuído. Entre elas, destaca-se:

· Aprovação, por iniciativa do presidente, da organiza-ção da autoridade portuária (AP) e as suas modificações;

· Nomeação dos diretores do porto e aprovação do seuregime retributivo, por proposta do presidente, bem como adefinição da política de pessoal da AP;

· Aprovação do orçamento anual da AP, o seu programade atuação, investimentos e financiamento;

· Aprovação do relatório e contas anual;· Fixação dos objetivos de gestão anuais, em linha com

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o estabelecido pelo Ente Público Puertos del Estado;· Fixação das tarifas;· Outorga de concessões e autorizações, etc…..Para a aprovação das decisões do conselho basta, de uma

forma geral, uma maioria relativa de votos. Contudo, algumasdelas, como, por exemplo, a nomeação do diretor do porto e aaprovação do orçamento requerem uma maioria absoluta. Anomeação do diretor do porto pelo conselho bem como dosrestantes diretores, requerendo, no entanto, a nomeação dodiretor a maioria absoluta, é um aspeto que convém ser sublin-hado na medida em que garante, sem sombra de dúvidas, umamaior competência dos nomeados.

De acordo com a lei dos portos espanhola, ao diretorcabe a responsabilidade pelas seguintes funções:

a) A direção e gestão corrente da autoridade portuária,com respeito pelas diretrizes recebidas dos órgãos de governoda autoridade portuária e a apresentação ao presidente da pro-posta da estrutura organizacional;

b) Dar início e processar o expediente administrativo,quando não estiver expressamente atribuído a outro órgão, bemcomo emitir informações sobre autorizações e concessões eelaborar os estudos técnicos e relatórios sobre os projetos eatividades que as sustentam;

c) Aprovar os aspetos técnicos dos projetos de construçãoa serem executados pela autoridade portuária;

d) A preparação e a submissão ao presidente, para apre-ciação e decisão, dos objetivos de gestão e critérios de desem-penho da autoridade portuária, da proposta de orçamento, pro-gramas de ação, investimentos, financiamento e contas anuaisbem como as necessidades de pessoal.

Conclui-se, pelo que é explicitado na lei dos portos deEspanha, que a gestão corrente do porto é da responsabilidade

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do diretor que, por sua vez, delegará competências em primeirolugar nos sub-diretores e, depois, nos restantes elementos docorpo de directores, respondendo perante o conselho de admi-nistração.

Nas administrações portuárias em Portugal não há a figurado diretor de porto, há, sim, um corpo de diretores, respondendocada um deles perante um dado elemento do conselho de admi-nistração (CA), sendo deste a responsabilidade pela gestãocorrente que, para a exercer, se socorre em menor ou maiorgrau, em função da idiossincrasia do respetivo membro, dosdiretores das áreas dos assuntos em causa. Os diretores, porsua vez, poderão a qualquer momento ser substituídos por deci-são do conselho ou como consequência de uma reestruturaçãoglobal ou porque o diretor deixou por sua iniciativa, e pordistintas razões, de continuar no cargo ou, o que é menos fre-quente, porque o conselho toma a iniciativa de substituir umdado diretor.

Entre as vantagens decorrentes do modelo de governonas autoridades portuárias espanholas sobre o modelo presentenos portos em Portugal, e que mais à frente se justificam,salientam-se: a estabilidade das políticas, um melhor aproveita-mento do conhecimento, e uma maior contribuição para a suasolidificação e sedimentação, uma gestão mais eficiente, umamaior neutralidade partidária, que tem como contrapartida aaposta no mérito, e uma efetiva representação dos diversos in-teresses do porto.

Quanto à estabilidade das políticas, de que não valerá apena referir as vantagens, ela é garantida pelos membros nãoexecutivos do conselho, dos quais uma parte não está sequersujeita ao ciclo político, mas também pelo corpo de diretoresque, como se disse, são responsáveis pela gestão corrente, esão, de uma forma geral, recrutados entre os quadros da

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autoridade portuária e porque a sua nomeação está dependentedo conselho não estão também sujeitos ao ciclo político. Emcontrapartida, em Portugal, os membros do conselho, porqueexecutivos, acabam por ser na prática os verdadeiros diretoresdo que resultam, porque as mudanças são frequentes, roturasmesmo ao nível das políticas de gestão corrente, o que é sempremau mas às vezes tem consequências negativas muito sériasna gestão dos portos.

Adicionalmente a existência de planos diretores, com aforça que lhes é conferida por lei em Espanha, ao fixar um ru-mo com um horizonte alargado, contribui também para a estabi-lidade da gestão portuária, agora já ao nível da estratégia.Recorde-se que em Portugal não existem planos directorescom a força de lei.

A agravar esta realidade sabe-se que, em Portugal, nãotem sido prática na nomeação dos membros do conselho deadministração a exigência de conhecimentos da atividade por-tuária e, muitas vezes, nem sequer de prévios conhecimentosde gestão. Infelizmente, a filiação partidária tem-se impostocomo critério determinante das nomeações do que resulta queé elevada a probabilidade de os conselhos serem integradospor elementos que não preenchem os requisitos mínimos paradesempenharem aquelas funções.

No entanto, mesmo quando não se está perante um proble-ma de competência, ainda assim, da excessiva concentraçãode poder nos membros do conselho de administração e, porcontrapartida, da subalternização do corpo de directores, cara-terística do modelo de governo em vigor nos portos portugue-ses, decorrem consequências negativas no que ao fomento doconhecimento diz respeito.

Sendo reconhecidamente o conhecimento o melhor ativodas empresas, ou seja o fator sem o qual os ativos materiais

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nunca atingirão a sua rendibilidade potencial, haverá que pôrem prática políticas que efetivamente o promovam e valorizem.Para um melhor aprofundamento e consolidação do conheci-mento será vantajoso que no processo da sua produção se vápara além do domínio das empresas. Deste ponto de vista, oenvolvimento das universidades deverá ser uma meta a pros-seguir, porém, os primeiros e mais importantes depositáriosdesse conhecimento terão de ser, de uma forma geral, os trabal-hadores das empresas e, em particular, os seus diretores.

A importância do conhecimento assume particular rele-vância em setores em profunda mudança, como é o caso da a-tividade portuária. O modelo de gestão em vigor em Portu-gal, porque excessivamente centrado no conselho de adminis-tração, tem como consequência não aproveitar cabalmente oconhecimento já existente na empresa, para fundamentar asprincipais decisões de gestão, e também não fomentar a respeti-va acumulação, sedimentação e generalização.

As consequências da marginalização dos directores noprocesso de gestão vão, porém, para além dos aspetos acimareferidos. Ela é, também, um fator que, tendencialmente, con-duz à desresponsabilização, à desmotivação e ao alheamento.É, infelizmente, demasiado frequente que, face a algumas deci-sões com consequências negativas para o porto ou para a admi-nistração da empresa, os diretores e técnicos se refugiem naindignação ou na resignação suportada na máxima: “eles pas-sam e nós continuaremos cá”.

Outra área onde se verificam reflexos negativos evidentesé o da representação internacional, arena propícia à afirmaçãoda notoriedade dos portos nacionais e que é simultaneamentefonte de conhecimento. Nas administrações portuárias portu-guesas é vulgar que esta representação seja feita pelos adminis-tradores do que, tendencialmente, resultam desvantagens. Em

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primeiro lugar, porque não sendo requerida experiência portuá-ria nem sequer de gestão para a nomeação dos administradores,não estarão reunidas, de uma forma geral, as melhores condi-ções para que se possa transmitir uma boa imagem de Portu-gal nos fora onde se participa. Em segundo lugar, todo o inves-timento que é feito, em viagens, estadas e custos de pessoalperde-se porque no final do mandato, ou às vezes antes, saemda administração e vão para outros lugares onde o conhecimen-to adquirido de pouco ou mesmo nada vale. Finalmente, sãotambém consequências negativas desta opção não se garantira continuidade de uma representação efetiva e o facto de seretirar, a quem a poderia garantir, diretores ou mesmo técnicosda AP, a possibilidade de acumularem conhecimento que teriaefeitos positivos sobre a gestão portuária. Em situações extre-mas, iniciativas envolvendo parceiros internacionais, porquecentradas nos membros do conselho, são descontinuadas quan-do eles terminam a comissão, o que, como se compreende,tem consequências negativas sobre a imagem de Portugal.

Em consequência do que acima se referiu, e como já sedisse, enquanto que as administrações portuárias espanholasestão muito bem representadas nos fora internacionais, a repre-sentação portuguesa é praticamente nula ou, quando existe,traduz-se em posições de nenhum relevo.

No que respeita à questão da neutralidade partidária ha-verá que começar por referir dois aspetos.

Em primeiro lugar constata-se que há hoje um consensoalargado sobre a política portuária, em termos gerais e pelomenos no que respeita aos partidos do designado arco da gover-nação. As divergências sobre aspetos concretos, ainda que mui-tas vezes importantes, atravessam as diversas famílias políticas.Em segundo lugar, recorde-se que, no modelo espanhol, o presi-dente, que tem competências mais alargadas, é nomeado pelo

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governo, o que é uma forma de garantir um alinhamento dagestão do porto com a sua política para o setor. Complementar-mente o Ente Público Puertos del Estado estabelece as grandesdiretrizes e encarrega-se da fiscalização da sua execução.

Por outro lado, da despartidarização da gestão resultaráum maior empenho de todos no sucesso da gestão do porto, in-dependentemente das suas opções partidárias. Se isto é verdadeem termos gerais, mesmo no que respeita ao empenho da pró-pria comunidade portuária, convirá ter presente, no que respeitaàs autoridades portuárias, os efeitos profundamente negativosdas lutas partidárias no seu interior. São frequentes as atitudesde “contravapor” por parte de representantes de partidos quenão estão no momento no governo, que, em alturas que lhessão mais propícias, fomentam o alastramento de um mal-estarna empresa. É colocar a luta política num campo que não deve-ria ser o seu.

Finalmente, da efetiva representação dos diferentes inte-resses do porto resulta, por um lado, a possibilidade de pondera-ção nas deliberações tomadas dos diversos aspetos da realida-de, que é complexa, e a contribuição para a atenuação da con-flitualidade, para melhores práticas de gestão e maior transpa-rência em decisões como adjudicações e contratação de pes-soal, favorecendo também a luta contra a corrupção. Finalmen-te, este modelo é um garante da estabilidade de um rumo estra-tégico.

Há quem defenda que a representação dos interesses doporto poderia ser feita através de um conselho consultivo. Noentanto, o modo de atuar e as funções da responsabilidade deum conselho desta natureza retiram-lhe toda a eficácia. Umconselho consultivo não participa nas decisões, comenta-as,de uma forma geral à posteriori.

Acrescente-se, a terminar, que a generalização deste mo-

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delo à gestão da coisa pública, com as adaptações necessáriasa cada caso, para além de trazer a cada uma das entidades osefeitos positivos atrás referidos, ao diminuir o número dos no-meados partidariamente, daria lugar a uma mais exigente sele-ção dos nomeados com óbvios reflexos na respetiva qualidadee capacidade para o exercício das funções que lhes são atribuí-das.

Carlos Moreno, em “Como o Estado Gasta o nosso Din-heiro” afirma que “Mesmo decorridos 18 anos de má gestãode PPP, em Junho de 2010, o Estado continua sem pôr de péuma estrutura bem organizada e apetrechada com recursos téc-nicos e humanos para assessorar horizontalmente todo o sec-tor público a bem gerir, até ao fim dos respectivos prazos, to-das as concessões PPP.” e mais à frente conclui que “Este agirtem impedido a acumulação do saber e da experiência adquiri-dos pelos múltiplos e casuísticos consultores externos, aindapor cima financiados por dinheiros públicos”. Ora, eu tive naminha vida profissional, e ao longo dos últimos anos, contatoscom processos de PPP, em diversas situações e nomeadamenteno GATTEL, organismo que lançou o concurso da ponte Vascoda Gama, onde fui assessor desde o início do processo, peloque estou em boas condições para, neste aspeto em concreto,perceber e concordar com a afirmação de Carlos Moreno. Emminha opinião, esta é uma das consequências negativas domodelo de governo das instituições públicas que terá tido iníciono final da década de 80 e que, ao longo dos anos, tem vindo,de forma cada vez mais despudorada, a acentuar a degradação.

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Abílio Marques Afonso

Licenciado em Engenhariapelo Instituto SuperiorTécnico e em Economia peloInstituto Superior deEconomia.Consultor do Banco Mundialem 1987. Integrou o GATTEL.e foi director de projecto naExpo98.Vogal do CA da APL (1996-2002), vogal do CA da APS(2002-2005), director dePlaneamento e Controlo deGestão e DirectorCoordenador de NegócioPortuário na APL (2005-2012,quando se aposentou).Orador em seminários econferências internacionais.

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Títulos publicados:

* JUP - Janela Única Portuária, o Simplex do MarFernanda Nunes Ferreira

* O sucesso financeiro dos Caminhos de Ferro da ÍndiaLuís Manuel Lopes Ascensão

* Sines como ativo geoestratégico nacional Paulo Jorge Pires Moreira * A economia do transporte público na acessibilidade

urbana Carlos Gaivoto* O desempenho do terminal de contentores: modelo

conceptual Vítor Caldeirinha