1

แมบทการเมองไทย

รองศาสตราจารยนรนต เศรษฐบตร*

การเปลยนแปลงการปกครองแผนดนในป พ.ศ.2475 ผานมา 76 ป จงเปนเจดสบหกปของการสรางประชาธปไตยในประเทศไทย และเปนชวงเวลาทบานเมองไทยไดพบเหนเหตการณทางการเมองหลายตอหลายเหตการณ มวนสาคญวนหนงของเหตการณสาคญในการสรางประชาธปไตยของไทยทกาหนดข4นเพอระลกถงสถาบนทสาคญในทางการเมอง และวนทระลกอนสาคญวนน4 ไดยนยงมาเปนเวลาหลายทศวรรษจวบจนถงวนน4 วนน4นกคอวนทระลกรฐธรรมนญ วนท 10 ธนวาคม รฐธรรมนญของไทยทมอยหลายฉบบ มท4งฉบบทมเน4อหาเปนประชาธปไตย และฉบบทมเน4อหาไปในทางเผดจการ มท4งฉบบทรางกนโดยคณะผรางไมกคนไปจนถงฉบบทรางโดยคณะบคคลหลายคนท4งประเภทผรางจากหลายอาชพและหลากหลายจากพ4นทของประเทศ ซ งนกวชาการหลายฝายสรปวามตวรฐธรรมนญอยจนถงฉบบ พ.ศ.2550 รวมอยดวยเปนจานวน 18 ฉบบ ดงน4นวนทระลกถงรฐธรรมนญน4นจงมอยดวยกนหลายวน ข4นอยกบวาจะระลกถงรฐธรรมนญฉบบใด หรอหากจะระลกถงรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ. 2540 ทกลาวกนวาเปนรฐธรรมนญฉบบประชาชน เพราะเสมอนวาประชาชนไดมสวนรวมในการแสดงความคดเหนเกยวกบรฐธรรมนญมามากกวาฉบบอนๆ ทรางกนมากอน วนน4นกตองเปนวนท 24 สงหาคม เพราะรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ. 2550 เปนรฐธรรมนญทประกาศใชในวนท 24 สงหาคม พ.ศ.2550 หรอหากจะถอเอาวนทประเทศไทยมเอกสารแมบทการปกครองระบอบประชาธปไตยทถอวาเปนรฐธรรมนญ และเอาวนทประกาศใชเอกสารทเปนหลกในการปกครองแผนดนหลงเปลยนแปลงการปกครอง กคงตองเอาวนท 27 มถนายน เพราะเปนวนทการประกาศใช “พระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนสยามชวคราว พ.ศ.2475” ทประกาศใชในวนท 27 มถนายน พ.ศ.2475 แตวนทระลกรฐธรรมนญของเราไดถอเอาวนท 10 ธนวาคม อนเปนวนทมการประกาศใชรฐธรรมนญฉบบทสองของแผนดน อนเปนรฐธรรมนญทต4 งใจจะใหเปนรฐธรรมนญ “ถาวร” ฉบบแรกของประเทศ และเปนรฐธรรมนญทดาเนนการจดรางโดยคณะกรรมการ และมการพจารณาโดยทประชมรฐสภา แมสมาชกจะมาจากการแตงต4งกตามท เพราะรฐธรรมนญฉบบน4ประกาศใชในวนท 10 ธนวาคม พ.ศ.2475

* อดตประธานสภารางรฐธรรมนญ อดตอธการบดมหาวทยาลยธรรมศาสตร อดตเลขาธการสถาบนพระปกเกลา ประธานสภาพฒนาการเมอง

2

กระน4นรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ.2475 ซ งผรางมความต4งใจจะใหเปนรฐธรรมนญฉบบถาวรของประเทศ กถกใชอยประมาณ 14 ปเทาน4น เพราะไดมการรางรฐธรรมนญฉบบใหมออกมาประกาศใชแทนในวนท 9 พฤษภาคม พ.ศ.2489 อนเปนการ “เปลยน” รฐธรรมนญ อยางทเคยมมาในชวงเวลากวาทศวรรษทใชรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ.2475 หลงจากน4นๆเรากมการ “เปลยน” รฐธรรมนญกนอกหลายคร4 ง นบไดกวาสบคร4 ง แตวนทระลกรฐธรรมนญยงเปนวนท 10 ธนวาคม อนเปนการระลกถงการมรฐธรรมนญฉบบทสาคญ และเสมอนแทนสถาบนรฐธรรมนญมากกวาตวรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ.2475 เพยงฉบบเดยว ทเปนดงน4 จงเปนตนเหตอนนาพจารณาถงสงทรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม ไดใหไววายงยนยงอยอยางไรในการเมองไทย ในประชาธปไตย แมวาตวรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ.2475 จะไมอยเปนแมบทกฎหมายทบงคบใชในวนเวลาน4 กตาม หรอวาสงเหลาน4นมไดมอยแลว รฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม เหลอไวแตเพยงชอเทาน4นเอง คาวา “รฐธรรมนญ” น4น เปนศพทใหมทมาพรอมกบตวรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ.2475 กอนหนาน4นในวนเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 คอวนท 24 มถนายน พ.ศ.2475 คณะผเปลยนแปลงการปกครองฯ กใชเรยกเอกสารน4 ในคาประกาศคณะราษฎร ฉบบแรกวา “กฎหมายธรรมนญการปกครองแผนดน” 1 และตวรฐธรรมนญฉบบแรกททางคณะราษฎรผนาการเปลยนแปลงการปกครองไดรางเตรยมไวและประกาศใชในวนท 27 มถนายน พ.ศ.2475 กมชอวา “พระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนสยามชวคราว” ดงน4นแมบทกฎหมายทเปนหลกเรองการเมองการปกครองของประเทศทมคณะบคคลชวยกนรางภายหลงการเปลยนแปลงการปกครองใหม ๆ จงมชอวา “รฐธรรมนญ” และเปนชอใหมทตองอธบายกน ดงทกรมหมนนราธปพงศประพนธไดอธบายไวในเวลาตอมาหลงการประกาศใช รฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม เปนเวลาเกอบหนงป “...ตามศพทแปลวาระเบยบอานาจหนาทในการปกครองแผนดน ‘ธรรมนญ’ แปลวาระเบยบอานาจหนาท และ ‘รฐ’ แปลวาการปกครองแผนดนเปนคาทดดแปลงมาจากวลทวา ‘พระธรรมนญการปกครองแผนดน’ เพอใหกระทดรดข4น และเพอใหเปนศพทขลงตามสมควรแกสภาพทศกดL สทธ คาวา ‘รฐธรรมนญ’ น4 เปนคาแปลมาจากภาษาฝรงวา ‘Constitution’ เพราะวธการปกครองแบบน4 เปนวธทดดแปลง ______________________________ 1 คาแถลงการณของคณะราษฎรฉบบแรก ใน มจ.พนพศมย ดศกล, สงทขาพเจาพบเหน ในงานพระราชทานเพลงศพ หมอมเจาพนพศมย ดสกล (23 สงหาคม 2533), หนา 3 มาจากฝรง ดงปรากฎในพระราชปรารถแหงรฐธรรมนญ (ฉบบท 2) วา ‘เพอใหสยามราชอาณาจกร ไดมการปกครองตามวสยอารยประเทศในสมยปจจบน’....” 2

รฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ.2475 ซ งเปนเจาของวนทเราจด “ระลกถง” ความเปนสถาบนของ “รฐธรรมนญไทย” น4นไดถกยกเลกไป เมอ พ.ศ.2489 นบถงวนน4กเปนเวลาไดประมาณ 60 กวาปแลว และถานบวน

3

ต4งแตเรมใชรฐธรรมนญฉบบดงกลาวมาถงปน4กเปนเวลา 76 ป จงเปนเวลา 76 ป ของการสรางประชาธปไตยไทยทองหลกสาคญเดมทมในรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ.2475 หากเราตองการศกษาถงความคดเกยวกบการปกครองระบอบประชาธปไตยของไทย เมอมการเปลยนแปลงการปกครองแผนดนในวนท 24 มถนายน พ.ศ.2475 แลว เรากไมควรมองขามรฐธรรมนญฉบบน4 แมจะถกยกเลกไปแลวกตาม เนองจากเปนหลกแนวคดสาคญในการปกครอง เมอเราศกษาถงสาระทวาดวยรปแบบโครงสรางของสถาบนการเมองทถกกาหนดโดยรฐธรรมนญฉบบน4 โดยละเอยด จะทาใหเหนรปรางระบบการปกครองประชาธปไตยหลงเปลยนแปลงการปกครองแผนดนเมอ 76 ปกอนวาเปนการปกครองระบบรฐสภาทพระมหากษตรยเปนประมข ซ งระบบน4กไดดารงอยตอมาจนถงขณะน4 แมวาจะมการเปลยนรฐธรรมนญ ท4งโดยการยกเลก แกไขเพมเตม หรอรางใหมกนออกมาใชถง 18 ฉบบ แลวกตามทโครงสรางของระบบการปกครอง ยงมไดเปลยนแปลงไป รฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ.2475 น4นเปนทรบรกนวามทมาจากคณะราษฎร ซ งเปนคณะผเปลยนแปลงการปกครองแผนดนในวนท24 มถนายน พ.ศ.2475 ดงน4 นแนวความคดในเร องรปแบบการปกครองทมอยในรฐธรรมนญยอมไดมาจากแนวความคดของคณะราษฎรหรอคณะผเปลยนแปลงการปกครองแผนดนนนเอง และผรางรฐธรรมนญฉบบน4กยนยนวาหลกการสาคญในรฐธรรมนญฉบบน4 มไดตางไปจากหลกการสาคญในพระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนชวคราว พ.ศ.2475 ซ งเปนรฐธรรมนญฉบบแรกของประเทศไทย ซ งคนของคณะราษฎรเปนผรางแตฝายเดยวเลย “ในนามของกรรมการ ซ งสภาน4ไดต4งใหไปพจารณารางพระธรรมนญ บดน4ไดทาสาเรจแลว ดงทเจาพนกงานไดแจกไปแลวน4น จงนามาเสนอตอสภา เพราะเหตทรางใหมน4 แลดแตเผน ๆ แลว จะเหนวาผดกบพระธรรมนญฉบบชวคราวทใชอยบดน4มาก ๆ แตขาพเจาขอเสนอวาถาอานไปจนตลอดแลวในหลกการสาคญน4นไมไดมขอผดเพ4ยนไปเลย กลาวคอรางใหมน4กเปนรปพระธรรมนญอยางราชาธปไตยตามรฐธรรมนญเชนเดยวกบพระราชบญญตธรรมนญชวคราวฉะบบเดม เวนแตวาไดจดรปเสยใหม” 3

พระราชบญญตธรรมนญชวคราวฉบบเดมน4นกคอ พระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนสยามชวคราว พ.ศ.2475 ซ งจะขอเรยกวารฐธรรมนญฉบบ 27 มถนายน พ.ศ.2475 น4ไดกาหนดรปแบบการ _____________________________ 2 จากปาฐกถาทางวทยกระจายเสยงเรอง “รฐธรรมนญ” แสดงเมอคนวนท 3 ตลาคม พ.ศ. 2476 โดยหมอมเจาวรรณไวยากร วรวรรณ อางถงใน ไพโรจน ชยนาม, รฐธรรมนญบทกฎหมายและเอกสารสาคญในทางการเมอง, เลม 1 (กรงเทพฯ – มหาวทยาลยธรรมศาสตร-2519), หนา 10 3 รายงานการประชมสภาผแทนราษฎร คร4 งท 34/2475 (วสามญ) 16 พฤศจกายน พ.ศ. 2475 อางอยใน นรนต เศรษฐบตร, เขยนคาอธบาย เอกสารการพจารณารางรฐธรรมนญ 10 ธนวาคม 2475 (กรงเทพ-ศนยศกษาการพฒนาประชาธปไตย-2542)

4

ปกครองของไทยตามแนวคดของคณะผเปลยนแปลงการปกครองเอาไวทเหนไดชดกคอ เปนประชาธปไตยในระบบรฐสภาทสภาผแทนราษฎรมอานาจมากทสด โดยเปนคณะบคคลคณะหน งในบรรดาบคคลหรอคณะบคคลเพยง 4 ประเภทท “เปนผใชอานาจแทนราษฎร” ดงน4นระบอบการเมองใหมจงตองมสภา ทเรยกวาสภาผแทนราษฎร สวนสมาชกสภาผแทนราษฎรน4นจะมาจากไหนและมาอยางไร ข4นแรกทเปนการชวคราวกไดใหคณะผรกษาพระนครฝายทหารในเวลาน4นต4งผแทนราษฎรชวคราวข4นมาจานวน 70 คน ทจะทางานเปนเวลา 6 เดอน หรอจนกวาจะจดการประเทศเปนปกตซ งในความเปนจรงกวาจะมผแทนราษฎรทมาจากการเลอกต4ง โดยจดการเลอกต4งสมาชกสภาผแทนราษฎรไดคร4 งแรกเวลากลวงเลยมาถงเดอนพฤศจกายน พ.ศ.2476 นบเปนเวลากวาหนงป อานาจสาคญของสภาผแทนราษฎรตามรฐธรรมนญฉบบแรก มอยสองประการคอ 1.อานาจในการออกกฎหมายมาบงคบใชแกประชาชนพลเมองทวไปในประเทศ 2.อานาจในการควบคมดแลกจการของประเทศ อานาจท4งสองน4 มระบไวชดเจนในตวกฎหมายรฐธรรมนญฉบบแรก เชนอานาจในการออกกฎหมายน4น มาตรา 8 ของพระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนฯบญญตวา “สภาผแทนราษฎรมอานาจออกพระราชบญญตท4งหลาย และพระราชบญญตน4นเมอกษตรยไดประกาศใหใชแลว ใหเปนอนใชบงคบได” สวนอานาจทสภาควบคมดแลกจการของประเทศ ทเหนไดชดกคอเลอกและต4งผบรหารปกครองประเทศ และถอดถอนผบรหารปกครองประเทศได โดยบญญตไวในมาตรา 33 ของกฎหมายธรรมนญการปกครองแผนดนฯวา “ใหสภาเลอกต4งสมาชกในสภาผหน งข4นเปนประธานคณะกรรมการและใหประธานน4นเลอกสมาชกในสภาอก 14 นาย เพอเปนกรรมการการเลอกน4 เมอไดรบความเหนของสภาแลว ใหถอวาผทไดรบเลอกน4นเปนกรรมการของสภา…..” ท4งในมาตราเดยวกนกระบให “สภามอานาจเชญกรรมการใหออกจากหนาท” คณะกรรมการชดน4 คอ คณะกรรมการราษฎร ซ งเปนคณะผบรหารประเทศทรบผดชอบตอกจการท4งปวงททา “การกระทาใดๆของกษตรยตองมกรรมการราษฎรผหน งผใดลงนามดวย 4 โดยไดรบความยนยอมของคณะกรรมการราษฎร จงจะใชได มฉะน4นเปนโมฆะ” สาระของรปแบบการปกครองทมอยในพระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนสยามชวคราว พ.ศ.2475 จงยงอยในตวรฐธรรมนญถาวรฉบบ 10 ธนวาคม ตอมาคอ สภาผแทนราษฎร ยงเปนหลกสาคญของแผนดนท4งในการออกกฎหมาย เลอกรฐบาลและควบคมดแลการบรหารประเทศ _______________________________ 4 ด มาตรา 7 พระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนสยามชวคราว พ.ศ.2475 อนรปแบบการปกครองใหมทปรากฎในรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ.2475 น4น กนาจะเปนรปแบบทปรบไปจากทมอยในพระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดน ฉบบวนท 27 มถนายน พ.ศ.2475 “กลาวคอ รางใหมน4กเปนรปอยางราชาธปไตยตามรฐธรรนญเชนเดยวกบพระราชบญญตธรรมนญชวคราวฉบบเดม เวนแตวาไดจดรปเสยใหม” 5

5

การจดรปเสยใหมน4นนาจะเปนการประนประนอมระหวางกลมคน 2 ฝายท4งในคณะอนกรรมการผรางรฐธรรมนญและในคณะรฐบาลทหมายถงคณะกรรมการราษฎร

สาหรบการรางรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม น4น มการต4งคณะอนกรรมการข4นมาต4งแตวนแรกทมการประชมสภาผแทนเปนคร4 งแรก คอในวนท 28 มถนายน พ.ศ.2475 คณะอนกรรมการคร4 งแรกทต4งมจานวน 7 คน โดยมหลวงประดษฐมนธรรมอยดวยในจานวนน4 ดงมรายชอคณะอนกรรมการดงน4

1.พระยามโนปกรณนตธาดา ประธานคณะกรรมการราษฎร อดตอธบดศาลอทธรณ 2.พระยาเทพวทรพหลศรตาบด อธบดศาลฎกา 3.พระยามานวราชเสว อธบดกรมอยการ 4.พระยานตศาสตรไพศาลย อดตอธบดกฤษฎกา และอธบดศาลอาญา 5.พระยาปรดานฤเบศร อดตทปรกษากฎหมายกระทรวงวง 6.หลวงประดษฐมนธรรม ผกอการฯและกรรมการราษฎร 7.นายพนตรหลวงสนาดโยธารกษ นายทหารทมใชผกอการฯ ดรายชอคณะอนกรรมการชดน4 แลวจะเหนวาไดคนดงคนเดนทางกฎหมายของไทยยคน4นมาท4งน4น และด

เหมอนจะไมมใครยอมอยในอาณตใคร แตคณะราษฎรกมหลวงประดษฐมนธรรมคนเดยวทเปนผกอการฯเขาไปรวมอยดวย และนาจะเปนคนทขาดไมได เพราะเปนผรางรฐธรรมนญฉบบแรก ซ งคณะอนกรรมการตองใชเปนฐานในการรางฉบบท 10 ธนวาคม พ.ศ. 2475

แตกระน4นหลวงประดษฐมนธรรมกมใชจะเปนผกาหนดทกอยางในการรางรฐธรรมนญใหม และตอมานายปรด พนมยงคเองกเขยนยนยนวา “หลวงประดษฐมนธรรมคนเดยวไมสามารถทจะบงคบหรอใชอทธพลตอผทรงคณวฒอก 8 คน ใหตองยอมตามความเหนของหลวงประดษฐฯคนเดยวได” ทวา 8 คนกเพราะในเดอนกนยายน พ.ศ.2475 พระยามโนปกรณฯ ผเปนประธานไดเสนอตอสภาใหต4งพระยาศรวศาลวาจา กรรมการราษฎรกบนายพลเรอโท พระยาราชวงสน เขาเปนอนกรรมการรางรฐธรรมนญเพมเตม ทาใหนาเชอไดวาฝายประธานคณะอนกรรมการมเสยงขางมากในภายหลง

แตบทบาทในการพจารณาและเสนอความคดเพอยนยนหลกประชาธปไตยของหลวงประดษฐมนธรรม กคงจะมอยมาก ดงจะเหนไดจากคาอภปรายในการพจารณารางรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม

_____________________________ 5 นรนต เศรษฐบตร, อางแลว, หนา 17

ระหวางวนท 16 พฤศจกายน ถงวนท 3 ธนวาคม พ.ศ.2475 ทหลวงประดษฐมนธรรมเองในฐานะทเปนอนกรรมการคนหนงไดช4 แจงแสดงความเหนอยหลายๆคร4 งและในหลายๆเรองทสาคญ ซ งสวนมากประเดนอภปรายของหลวงประดษฐมนธรรมสมาชกสภาจะรบฟง มเรองสาคญเรองหน งทหลวงประดษฐมนธรรมอยากใหคงใชชอ

6

คณะผบรหารประเทศวา คณะกรรมการราษฎร แตทางประธานคณะอนกรรมการบอกวา “สมเดจพระเจาอยหวทรงทก...ทรงรบสงวาคาไมเพราะ และไมคอยจะถกเรองตามแบบราชาธปไตยตามรฐธรรมนญ” 6 ซ งกไดมการถกกนในสภาเปนเวลานานและผอภปรายมาก ผลสดทายเมอลงมต “มผเหนควรใชคารฐมนตร 28 เสยง ไมออกเสยง 24 เสยง เหนควรใชคาอน 7 เสยง” 7 จงตกลงใชคาวารฐมนตร

ในข4นน4 จะขอแยกดโครงสรางของระบอบการปกครองใหม ซ งกยงถกพระยามโนปกรณฯ ผเปนประธานคณะราษฎรและประธานคณะอนกรรมการ เรยกวาเปนแบบ “ราชาธปไตยตามรฐธรรมนญ” 8

การปกครองทเรยกวาราชาธปไตยตามรฐธรรมนญดงทปรากฎในรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ. 2475 หรอ “ฉบบถาวร” น4 เปนระบอบประชาธปไตยในระบบรฐสภา โดยรฐธรรมนญยงยนยนระบบสภาเดยว ทเรยกวาสภาผแทนราษฎรดงเดม ฉะน4นการปกครองโดยราษฎรทมข4นน4นจงเปนการปกครองแบบประชาธปไตยตวแทน (Representative Democracy) และมพระมหากษตรยเปนประมขของประเทศ อยางไรกตามไดมการปรบเปลยนในประเดนตางๆ ทสาคญอยหลายประเดน 1. เรองความชอบธรรมแหงอานาจปกครองของระบอบการปกครองของประชาชน (Democracy) น4นอยทหลกนตธรรมและเหตผล 9 ดงท แมกซ เวเบอร นกคดฝรงไดอธบายเอาไว สาหรบกรณไทยตามรฐธรรมนญน4น อานาจสงสดของประเทศทเปลยนคามาเรยกใหมวาอานาจอธปไตย ระบไวในมาตรา 2 วา “อานาจอธปไตยยอมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษตรยผเปนประมขทรงใชอานาจน4 นแตโดยบทบญญตแหงรฐธรรมนญน4” จงเปนการเปลยนจากอานาจท “เปนของราษฎรท4งหลาย” มาเปน “ยอมมาจากปวงชน” ในเรองความหมายของคาไทยทวา “เปนของ” กบ “มาจาก” น4นตอมาไดมการถกเถยงกนในการรางรฐธรรมนญอกหลายคร4 งจนมาถงฉบบ พ.ศ.2540 น4 ตอนทรางรฐธรรมนญกไดถกเถยงกนอกวาควรจะใชคาใดจงจะเปนการใหความหมายทถกตองแทจรงอนมงมนไปทประชาชนเปนหวใจของการปกครอง _____________________________________ 6 รายงานการประชมสภาผแทนราษฎร คร4 งท 34/2475 (16 พ.ย. 2475), อางแลว, หนา 23 7 รายงานการประชมสภาผแทนราษฎร คร4 งท 41/2475 (28 พ.ย. 2475), อางแลว, หนา 173 8 รายงานการปะชมสภาผแทนราษฎร คร4 งท 34/2475 (วสามญ) 16 พฤศจกายน 2475 อางอยใน นรนต เศรษฐบตร เขยน คาอธบาย เอกสารพจารณารางรฐธรรมนญ 10 ธนวาคม 2475 (กรงเทพ - ศนยศกษาการพฒนาประชาธปไตย, 2542), หนา 23 9 H.H. Gerth and C. Wright Mills, tr. And ed. From Max Weber (New York : Oxford University Press, 1972), หนา 78-79 แตเชอวาในตอนทคณะอนกรรมการรางรฐธรรมนญ ฉบบ 10 ธนวาคม ไดยกรางน4นคงจะไดตกลงกนแลว ดงน4น ในการประชมพจารณาคร4 งน4น ทประชมสภาผแทนราษฎรจงมไดถกกนในประเดนน4 เลย พระยามโนปกรณผ เปนประธานอนกรรมการ ไดอธบายเพยงวา

7

“คอหมายความวา อานาจอธปไตย ซ งภาษาองกฤษเรยกวา ‘Sovereignty’ คออานาจสงสดในทางนตบญญต ทางบรหารและทางตลาการน4นมาจากปวงชน มไดมาจากบคคลใดบคคลหนง มาจากชาตคอราษฎรรวมกน แตอานาจน4 ราษฎรรวมกนทกคน จะตางคนตางใชไมไดเราเอาอานาจน4นมารวมกนเปนอนหน ง แลวพระมหากษตรยผเปนประมขทรงใชอานาจน4น แมพระมหากษตรยทรงใชกจรง แตวาทานมไดทรงใชตามพระทย ทรงใชตามบญญตแหงรฐธรรมนญ” 10

2. ดงทไดกลาวมาแลววาระบอบการปกครองทสรางใหม จะเปนระบบรฐสภาและเปนการปกครองของประชาชนโดยมตวแทน สภาเดยวทมและทรงอานาจนตบญญตกคอ สภาผแทนราษฎร ซ งสภาผแทนราษฎรน4 มหนาทสาคญอย 2 ประการ ไดแกการออกกฎหมายมาบงคบใชภายในประเทศกบควบคมการบรหารราชการแผนดน หนาทประการแรกน4นไดมบญญตไวในมาตรา 36 ของรฐธรรมนญวา “บรรดาพระราชบญญตท4 งหลาย จะตราข4 นเปนกฎหมายได แตโดยคาแนะนาและยนยอมของสภาผแทนราษฎร” มาอานขอความน4 ในสมยปจจบนน4กอาจไมเหนอะไรใหม เพราะมาถงป พ.ศ.2547 ความคดทวากฎหมายจะออกมาใชบงคบไดตองผานรฐสภาเสยกอน ซ งกหมายความวาเปนไป “โดยคาแนะนาและยนยอม” ของรฐสภาน4นเปนเร องปกตวสยของการปกครองทคนไทยโดยทวไปคนเคยและซมทราบดแลววา เสยงขางมากในสภาจะเปนผ กาหนด แตเมอป พ.ศ.2475 น4น พระยามโนปกรณนตธาดา ประธานอนกรรมการรางรฐธรรมนญตองอธบายช4แจงวา “พระมหากษตรยทรงใชพระราชอานาจในทางนตบญญตคอออกกฎหมาย แตโดยทสภาผแทนราษฎรกราบบงคมทลแนะนาและยนยอม” 11 หนาทประการทสองทสาคญของสภาผแทนราษฎรน4น มาตรา 40 ของรฐธรรมนญกาหนดวา “สภาผแทนราษฎรมอานาจควบคมราชการแผนดน ในทประชมสมาชกทกคนมสทธต4 งกระท ถามรฐมนตรในขอความใดๆอนเกยวกบการงานในหนาท แตรฐมนตรยอมทรงไวซ งสทธทจะไมตอบเมอเหนวาขอความน4นๆ ยงไมควรเปดเผย เพราะเกยวกบความปลอดภยหรอประโยชนของแผนดน” เมอพจารณาความในมาตราขางบนจะเหนไดวาเปนเร องของการเปดทางใหสมาชกสภาผแทนราษฎรคอยสอดสองดแลการทางานของรฐบาลและในกรณทเหนวารฐมนตรคนใดหรอคณะรฐมนตรทา ไมถกตองกลงมตไมไววางใจไดท4งกรณเปนรายบคคลหรอท4งคณะ ตามความในมาตรา 41 ของรฐธรรมนญ ทวา “สภายอมทรงไวซ งสทธทจะลงมตความไววางใจในรฐมนตรรายตวหรอท4งคณะ”

10 ดรายงานการประชมสภาผแทนราษฎร คร4 งท 35/2475 25 พ.ย. 2475 ใน อางแลว, หนา 3 11 คาแถลงประธานอนกรรมการรางรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรสยาม 16 พ.ย.2475

8

เมอประกาศใชรฐธรรมนญ 10 ธนวาคมพ.ศ. 2475 แลวรฐธรรมนญฉบบน4 กคอ คมอการปกครองและการถกปกครองของไทยนนเอง ท4งมาตรา 40 และ 41 ทเขยนไวน4น ไดบอกวาสมาชกสภาผแทนราษฎร ทเขามาทาการแทนราษฎรจะทาอะไรไดบางในการควบคมรฐบาลทเปนของราษฎรใหทางานเพอราษฎรโดยรวม 3.ในเรองเกยวกบความเสมอภาคหรอความเทาเทยมกนและเสรภาพน4น รฐธรรมนญไดบญญตไวเปนหมวดหน งโดยเฉพาะ เพอ “แสดงเสรภาพสทธและหนาทของชนชาวสยาม อนทจรงกเปนส งท รสกกนอยแลวในใจประชาชนแตวาเปนขอสาคญทสมควรจะตราตรงไวเปนลายลกษณอกษร ขอความเชนน4 ในรฐธรรมนญของตางประเทศกมเหมอนกน”12 พระยามโนปกรณฯ ทานวาเปนสงทรสกกนอยแลวในใจประชาชนน4น คอนขางจะนาสงสย วาประชาชนสมยน4นสวนใหญเขาใจเรองสทธเสรภาพ และความเสมอภาคอยางไร นาจะมเพยงคนสวนนอยทมการศกษาทกลาคดในเรองน4 ฉะน4นการทจะ “ตราตรง” ไวเปนลายลกษณอกษรจงสาคญ “มาตรา 12 ภายในบงคบแหงบทบญญตในรฐธรรมนญน4 บคคลยอมเสมอกนในกฎหมาย ฐานนดรศกดL โดยกาเนดกด โดยแตงต4งกด หรอโดยประการอนใดกด ไมทาใหเกดเอกสทธL อยางใดเลย” ทจรงแลวเน4อความในมาตรา 12 ของรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ. 2475 น4น ตองถอวาสาคญมาก เพราะเปนคร4 งแรกทระบถงความ “เสมอกนในกฎหมาย” ของบคคลไมวาจะเปนประชาชนหรอผปกครอง และในสมยน4นยงมบรรดาศกดL ของขาราชการอย ซ งคาวา “ฐานนดรศกดL ” ทเขยนไวในมาตราน4 เจาพระยาธรรมศกดL มนตรไดอธบายวา “ฐานนดรศกดL คลมความถง”13 บรรดาศกดL ดวย ท4งตอมารฐธรรมนญทตราข4นมาใชเปนรฐธรรมนญหลกท4งหลายทมหมวดหรอมาตราทวาดวยสทธเสรภาพกไดยกเน4อความในมาตรา 17 น4 เกอบท4งหมดมาบญญตไว เชน รฐธรรมนญ พ.ศ.2489 รฐธรรมนญฉบบ พ.ศ.2490 รฐธรรมนญฉบบ พ.ศ.2492 และรฐธรรมนญ พ.ศ.2511 มาเปลยนถอยคาคอนขางมากในรฐธรรมนญ พ.ศ.2517 เปนคร4 งแรกดงปรากฎในมาตรา 27 และ 28 ของรฐธรรมนญ ฉบบ พ.ศ.2517 “มาตรา 27 บคคลยอมเสมอกนในกฎหมาย และไดรบความคมครองตามกฎหมายเทาเทยมกน” “มาตรา 28 บคคลยอมมสทธและเสรภาพภายใตบงคบบทบญญตแหงรฐธรรมนญ ชายและหญงมสทธเทาเทยมกน” ดเผนๆคงเหนวาความทเขยนไวในแบบเดมต4งแตรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม 2475 มาจนถงฉบบทแกไขเน4อความ พ.ศ. 2517 น4นเหมอนกน ทจรงการเนนชดในถอยคาเดมถง “ศกดL ” ใดกตามทบคคลจะไดมาโดยกาเนดหรอโดยตาแหนงหรอโดยอยางอนอยางใดน4นจะไมทาใหเกดเอกสทธL ดจะเปนความต4งใจทผรางตองการบอกใหรวาบดน4 ไดมการยนยนถงความเทาเทยมกนทเดมอาจไมมอยใหมอย การทเขยนไดส4นๆวา “บคคลยอมเสมอกนในกฎหมาย” แลวไมมใครรสกกระทบ รสกเดอดรอนตองแกไข จงนาจะแสดงวา แมไมตองอางถง “ศกดL ” อยางทเคยอางเพอขจดใหหมดไป คนทวไปคงเชอและรสกกนแลววาความเสมอภาคกนในกฎหมายกคอความจาเปนทตองระบไวเทาน4นเอง ในอกสวนหนงแมจะพดหรอไมพดเอาไว ความเสมอภาคในเรองเพศกนามอยเชนกน แตทตองเขยนวา “ชายและหญงมสทธเทาเทยมกน” ไวดวยน4น เพราะมงหมายทจะเนนใหเหนเดนชดมากกวาน4นเอง

12 เชงอรรถในหนงสอหนา 32 “ เพงอางหนา 20” 13 รายงานการประชมสภาผแทนราษฎร คร4 งท 36/2475 พ.ย.2475

9

สาหรบเรองเสรภาพอนรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ. 2475 ไดบญญตไวใน 2 มาตรา ทสาคญคอ มาตรา 13 และมาตรา 14 “มาตรา 13 บคคลยอมมเสรภาพบรบรณในการถอศาสนาหรอลทธใดๆและยอมมเสรภาพในการปฏบตพธกรรมตามความเชอถอของตนเมอไมเปนปฏปกษตอหนาทพลเมองและไมเปนการขดตอความสงบเรยบรอยหรอศลธรรมของประชาชน” มาตราน4 เปนการใหคาประกนแกคนไทยทวไป ทกคนไมวาจะนบถอศาสนาใด เพราะคนไทยในเวลาน4นกเหมอนกนกบปจจบนน4 ทมนบถอศาสนาตางกน หลกการน4 เปนหลกการทประเทศทพฒนาประชาธปไตยท4งหลายไดบญญตประกนสทธของราษฎรของตน ไมเพยงแตเทาน4น ดร.สมคด เลศไพฑรย ซ งเปนผศกษาเรอง “รฐธรรมนญในอดมคตของ ปรด พนมยงค” ยงไดช4 ใหเหนวาความในมาตรา 13 น4 วามใชเพยงแตเสรภาพในการนบถอศาสนาเทาน4น ยงรบรองเสรภาพในการนบถอลทธใดๆดวย ตอมารฐธรรมนญท เขยนข4 นภายหลงต4 งแตฉบบ พ.ศ.2492 ไดเปลยนแปลง “..โดยตดคาวา ‘ลทธใดๆ’ ตามฉบบ 2475 และคาวา ‘ลทธนยมใด’ ตามฉบบ 2489 ออกไป อนเปนการตดสทธเสรภาพบรบรณในการนบถอลทธใดๆ ในทางการเมอง เศรษฐกจ และการมทรรศนะตามลทธน4น”14 สวนมาตรา 14 น4นเกยวกบเรองการเมองโดยตรง เพราะระบถงเสรภาพในการพด การเขยน การโฆษณา การศกษาอบรม การประชมโดยเปดเผย และการต4งสมาคม ทดแปลกในการอานสมยน4 คอไมไดพดถง “การพมพ” ไวเปนการเฉพาะ แตกนาจะตความไดวาเมอมเสรภาพในการเขยนและการโฆษณาไวแลว การพมพกนาจะอยตรงทเอาสงทเขยนไปโฆษณาเผยแพรนนเอง เน4อความในมาตรา 14 มดงน4 “ภายในบงคบแหงบทกฎหมาย บคคลยอมมเสรภาพบรบรณในรางกาย เคหสถาน ทรพยสน การพด การเขยน การโฆษณา การศกษาอบรม การประชมโดยเปดเผย การต4งสมาคม การอาชพ” เพยงมาตราเดยว แตไดพดถงเสรภาพท4งหลายไวอยางทวถง นบวาเปนการเขยนทกระทดรดดมาก เขาใจไดหมด ตอมานกรางรฐธรรมนญยคหลงๆมกจะเอามาแยกมาตราทาใหดวามสทธเสรภาพมาก โดยแทจรงการเขยนรวมไวดจะงายตอมหาชนทจะจดจาไดท4งหมด ท4งยงเปนมาตราทชวยสงเสรมใหมการถกเถยงกนในเรองการบานการเมองไดในวงกวางเพอใหมหาชนไดรขอมลขาวสารไดรวมชมชนทางการเมองได ดงน4นเรองความเสมอภาคกด เสรภาพกด ไดเขยนแสดงแนะนาไวต4งแตตน รวมท4งเรองเสรภาพในการต4งพรรคการเมอง เสรภาพใน “การต4งสมาคม” นนเองทหมายความรวมไดถงเสรภาพในการจดต4งพรรคการเมอง คาวาพรรคการเมองเปนคาการเมองทมาใหม ในตอนตนน4นยงไมมใครแปล Political Party วาพรรคการเมอง อยางมากเหนทใชกนกเรยกวาคณะ ดงเชนคณะราษฎร พรรคการเมองในตอนน4นกคอ สมาคมการเมอง ดงคาอภปรายของพระยานตศาสตรไพศาล ตอนพจารณารางรฐธรรมนญ 10 ธนวาคม เมอวนท 26 พฤศจกายน พ.ศ.2475 “สาหรบในเมองไทยเวลาน4กเหนมสมาคมการเมองอยแหงเดยวคอสมาคมคณะราษฎร”15 ฉะน4นสรปไดวาการปกครองใหมตามรฐธรรมนญ 10 ธนวาคม ทเรยกวาการปกครองแบบราชาธปไตยตามรฐธรรมนญน4น มพระมหากษตรยเปนประมขทมอานาจสงสดมาจากประชาชน และพระมหากษตรยเปนผใชอานาจ 14 สมคด เลศไพฑรย “ รฐธรรมนญในอดมคตของปรด พนมยงค” (บทความทางวชาการทเขยนข4นเนองในวาระครบรอบ 100 ป ชาตกาลของศาสตราจารย ดร.ปรด พนมยงค นาเสนอทคณะรฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร เมอ 9 พ.ค. 2543), หนา 8 15 การประชมสภาผแทนราษฎร คร4 งท 38/2475 26 พ.ย.2475

10

อธปไตยทางนตบญญตผานสภาผแทนราษฎร อานาจอธปไตยทางบรหารผานทางคณะรฐมนตร และอานาจอธปไตยทางตลาการผานศาลยตธรรม ท4งน4พระยามโนปกรณนตธาดา ไดสรปเอาไววา “ในหลกการปกครองราชาธปไตยอานาจจากดน4 น พระมหากษตรยไมตองทรงรบผดในกจการใดๆ เพราะฉะน4นกรรมการราษฎรจงตองลงชอรบพระบรมราชโองการแปลวา เปนผรบผดชอบ”16 ขณะทพระยามโนปกรณนตธาดาช4 แจงน4น ในรางยงใชคาวา “กรรมการราษฎร” อย แตทายทสดเมอมการถกเถยงและลงมตแลวไดใชนายกรฐมนตร คณะรฐมนตร และรฐมนตร แทนชอผบรหารประเทศท4งในรปเฉพาะตวและหมคณะ แตรปแบบของรฐสภาหรอสภาผแทนราษฎรทปรากฏตามความในรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ.2475 น4น กมสภาพ “ก งประชาธปไตย” เพราะคณะบคคลทเปนผแทนราษฎรในรฐสภาน4น จานวนคร งหน งของจานวนท4งหมด ประชาชนเปนผออกสทธออกเสยงเลอกมาเองอกคร งหนงทางรฐบาลเปนฝายเลอกคดเอาเอง ทเปนดงน4 เปนไปตามบทเฉพาะกาลของรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ. 2475 นนเอง มาตรา 65 ซ งเปนบทเฉพาะกาล ระบวา “เมอราษฎรผมสทธออกเสยงเลอกต4 งสมาชกสภาผแทนราษฎรตามบทบญญตแหงรฐธรรมนญน4 ยงมการศกษาไมจบประถมศกษาสามญมากกวาก งจ านวนท4 งหมด และอยางชาตองไมเกนกวาสบป นบแตวนใชพระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนสยามชวคราว พ.ศ.2475 สภาผแทนราษฎรประกอบดวยสมาชก 2 ประเภทมจานวนเทากน

(1) สมาชกประเภทท 1 ไดแก ผทราษฎรเลอกต4งข4นตามเงอนไขในบทบญญต มาตรา 16, 17 (2) สมาชกประเภทท 2 ไดแก ผซ งพระมหากษตรยทรงต4งข4นตามพระราชบญญตวาดวยการเลอกต4งสมาชกสภาผแทน

ราษฎร ในระหวางเวลาทใชบทบญญตเฉพาะกาลในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรสยาม พทธศกราช 2475” โดยบทเฉพาะกาลดงทยกมาน4 ไดกลายเปนการเปดทางใหรฐบาลในขณะน4นโดยตวนายกรฐมนตร และผม

อานาจในรฐบาลสามารถแตงต4งบคคลเขามาเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทท 2 ได ความทวา “พระมหากษตรยทรงต4งข4น ตามพระราชบญญตวาดวยการเลอกต4ง” น4นมไดหมายความวากษตรยจะเปนผเลอกเอง เพราะเมอพระเจาอยหวรชกาลท 7 จะสละราชสมบต ไดม “พระราชบนทก ขอไขตางๆ เพอเสนอตอคณะรฐบาลและสภาผแทนราษฎร” น4น กมความตอนหนงทอางถงเรองสมาชกประเภท 2 วา

“....การทจะใหมสมาชกประเภทท 2 ซ งคณะรฐบาลเปนผเลอกต4งเองน4น จะเปนเหตทาความไมพอใจใหเกดข4นได และเปนอนตรายแกวธการปกครองแบบใหม ซ งกาลงจะสถาปนาข4น”17 แตสภาพ “กงประชาธปไตย” หรอประชาธปไตย “คร งใบ” ทวาน4 คณะราษฎรหรอคณะผรางรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ. 2475 กไดยนยนถงเวลาเฉพาะกาลเพยง 10 ปเปนอยางมาก โดยวางเงอนไขเอาไวในรฐธรรมนญ ทนาเสยดายและเปน “ตาหน” ในการสรางประชาธปไตยกเมอระยะเวลาสบปตามบทเฉพาะกาลไดถกขยายเปนยสบป ในสมยทหลวงพบลสงครามเปนนายกรฐมนตร ในป พ.ศ.2483 โดยสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวด

16 รายงานการประชมสภาผแทนราษฎร คร4 งท 34/2475 16 พ.ย.2475 17 สพจน ดานตระกล, พระปกเกลากบคณะราษฎร (กรงเทพ : สานกพมพจรวรรณนสรณ, 2526), หนา 69

11

อบลราชธาน ขนบรสการกตตคด ไดเสนอแกไขเพมเตมบทเฉพาะกาลของรฐธรรมนญ เพอขยายเวลาใหมผแทนราษฎรประเภทแตงต4งไดนานออกไปจากเดมภายใน 10 ป เปนภายในเวลา 20 ป การปกครองระบบใหมทเรยกในอดมคตวาเปนการปกครองแบบราชาธปไตยตามรฐธรรมมนญ และเปลยนมาเรยกวาประชาธปไตยในตอนหลงตามรฐธรรมนญ 10 ธนวาคม พ.ศ.2475 น4น ไดมการประพฤต ปฏบตบางอยางทอาจถอไดวาเปน “ประเพณหรอธรรมเนยมการปกครองในระบอบประชาธปไตย” ทควรสงเกตอยหลายประการ ประการท<หน<ง ไดมการยดถอปฏบตกนวารฐบาลโดยคณะรฐมนตรตองแถลงนโยบายตอรฐสภาและตองมการลงมตเพอไววางใจรฐบาล ท4งน4 แตแรกรฐธรรมนญกมไดระบไวชดแจง หากแตในมาตรา 5 วรรคแรกไดเขยนโยงไปถงการเขารบหนาทของรฐบาลเอาไว จงนาจะเปนแนวทาง ความน4นมวา “รฐมนตรท4งคณะตองออกจากตาแหนงเมอสภาผแทนราษฎรลงมตไมไวใจในคณะ หรอเม<อสภาผแทนราษฎรชดท<ใหความไวใจแกคณะรฐมนตรในขณะเขารบหนาท<น4นส4นสดลง ในกรณท4งสองน4 ทานวาคณะรฐมนตรทออกน4นตองอยในตาแหนงเพอดาเนนการไป จนกวาคณะรฐมนตรทต4งข4นใหมจะเขารบหนาท” วธปฏบตน4 ไดดาเนนมาทกรฐบาล แมตอมารฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม จะถกยกเลกไป และมรฐธรรมนญตอมาอกหลายฉบบกตามท รฐบาลตองแถลงนโยบายกอนทางาน และตองไดรบมตไววางใจ หากมไดรบมตไววางใจคอไดเสยงเกนกวากงหนงของสภา รฐบาลตองพนตาแหนงหนาท จนกระทงถงรฐธรรมนญ พ.ศ.2521 จงไดบญญตกนเสยใหมใหรฐบาลเพยงแถลงนโยบายแตไมตองมการลงมต ท4งน4 จงเปนการปองกนใหรฐบาลทเขามาใหมอยไดโดยไมตองรบมตไววางใจ นบเปนการบญญตแนวคดใหมในรฐธรรมนญทคอนขางแปลก เพราะรฐบาลน4นเมอรบตาแหนงทางานแลว จะถกสภาเอาออกในกรณไมไววางใจกลบตองใชเสยงในสภาเกนกวาก งหน งของสมาชกทม ทเปนดงน4 กเพราะหลงจากใชรฐธรรมนญพ.ศ.2517 แลว รฐบาลเสยงขางนอยของนายกรฐมนตรม.ร.ว.เสนย ปราโมช ไดแพเสยงในวาระแรกทแถลงนโยบาย โดยไดรบเสยงไววางใจไมเกนกงหนง ทาใหตองเปลยนรฐบาล ประการท<สอง ไดถอกนวา ถารฐบาลแพเสยงในสภา กรณทขอใหสภาใหสตยาบนในขอตกลงททางรฐบาลไปลงนามกบตวแทนตางประเทศทางรฐบาลจะตองลาออกหรอยบสภา กรณทเกดข4นน4นกคอรฐบาลของพระยาพหลพลพยหเสนาไดไปทาขอตกลงลงนามยอมรบจากดโควตายางและนามาขอสตยาบนจากสภา เมอวนท 16 ธนวาคม พ.ศ.2476 ทางผแทนราษฎรโดยเฉพาะ นายไต ปาณกบตร ส.ส.กรงเทพ กบนายทองอนทร ภรพฒน ส.ส.อบลราชธาน ไดอภปรายคดคานรฐบาล เมอถงตอนลงมต รฐบาลแพเสยงไมไดรบการใหสตยาบน โดยมผคาน 73 คน และเหนดวย 25 คน นายพนเอกพระยาพหลพยหเสนา ผเปนนายกรฐมนตรจงไดลาออกจากตาแหนงนายกรฐมนตร ประการท<สาม การต4งกระทถามซ งถอกนวาเปนกลไกในการทสมาชกสภาผแทนราษฎรจะควบคมการทางานของรฐบาล กมกรณการต4งกระททโดงดงของนายเลยง ไชยกาล ส.ส.อบลราชธาน ถามเกยวกบการซ4อขายทดนทรพยสน ซ งพระคลงขางทดแลอย โดยยนกระทเมอวนท 7 กรกฎาคม พ.ศ.2480 เปดเผยบคคลสาคญซ งบางคนเปนรฐมนตรรวมรฐบาลอยดวย ท4งหมดมจานวน 16 คน วาดาเนนการซ4อทดงกลาวในราคาถกผดปกต หลงการอภปราย ยงไมทนลงมต นายกรฐมนตร พระยาพหลฯไดลาออกจากตาแหนงนายกรฐมนตร ประการท<ส< นายกรฐมนตรใชอานาจออกพระราชกฤษฎกายบสภา ดงทไดกลาวมาแลววา ถาทางฝายรฐบาลแพมตในสภา นายกรฐมนตรมทางเลอกอยวาจะลาออกหรอยบสภา ปรากฏวาทางรฐบาลไดแพมตเกยวกบการราง

12

ขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎรในการพจารณากนเมอวนท 10 กนยายน พ.ศ.2481 รฐบาลแพเสยง เพราะมเสยงคานถง 45 เสยงในขณะทมเสยงสนบสนนเพยง 31 เสยงเทาน4น คร4 งน4นายกรฐมนตรไดเลอกทางยบสภา ดงน4นพระยาพหลฯ จงเปนนายกรฐมนตรคนแรกทใชอานาจตามกตการฐธรรมนญ ยบสภา ในวนท 11 กนยายน พ.ศ.2481 และจดใหมการเลอกต4งใหมในวนท 12 พฤศจกายน ปเดยวกน หลงการเลอกต4งแลว แมสภาจะมาขอใหพระยาพหลฯ เปนนายกรฐมนตรอกทานกไมรบ ทางสภาจงไดมมตใหหลวงพบลสงครามเปนนายกรฐมนตร สบตอมา ประการท<หา สภาไมผานรางพระราชบญญตอนมตพระราชกาหนดรฐบาลกลาออก กรณน4 เกดข4นในสมยจอมพล ป. พบลสงครามเปนนายกรฐมนตรในวนท 20 กรกฎาคม พ.ศ.2487 รฐบาลไดเสนอรางพระราชบญญตอนมตพระราชกาหนดระเบยบราชการบรหารนครบาลเพชรบรณตอสภา เพอพจารณาอนมต แตสภาลงมตดวยคะแนนลบ และมมตไมรบรางพระราชบญญต ตอมาอก 2 วน คอวนท 22 กรกฎาคม พ.ศ.2487 หลงจากทต4งสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภท 2 อก 9 คน รฐบาลกเสนอรางพระราชบญญตอนมตพระราชกาหนดจดสรางพทธบรมณฑลใหสภาพจารณาอนมตอกเมอไดพจารณากนอยางกวางขวาง และกลงมตดวยคะแนนลบอกเชนกน ผลกคอสภามมตไมรบรางพระราชบญญตอกเปนคร4 งทสอง ผลของการทสภาไมรบรางพระราชบญญตอนมตพระราชกาหนด 2 ฉบบ ซ4 ากน ทาใหนายกรฐมนตร จอมพล ป.พบลสงคราม ลาออกจากตาแหนงนายกรฐมนตร วถปฏบตทดจะเหนธรรมเนยมการเมองประชาธปไตยทวาน4 ไดรบการปฏบตสบมา ไมวาจะเปนการต4งกระท ถาม หรอการยบสภา ซ งเปนทางเลอกทนายกรฐมนตรคนตอๆมามกเลอกใชมากกวาการลาออก เมอมปญหาขดแยงหรอแมแตแพมตในสภา ระบบรฐสภาทไทยเอาแบบบอยางมาจากยโรปน4 นเปนระบอบประชาธปไตยตวแทน (Representative Democracy) เนองจากการมประชาธปไตยโดยตรง เปนเร องททาไดยากและลาสมยในยคปจจบน ระบอบประชาธปไตยตวแทนทาใหประชาชนจะตองเลอกผแทนราษฎรไปทาหนาทสมาชกสภาผแทนราษฎร เพอต4งรฐบาลปกครองแผนดน ไดมคนเคยกาหนดลกษณะทสาคญอยางนอยทสด 3 ประการ ของระบอบประชาธปไตยตวแทนเอาไวดงน4 18

1. ประชาชนเปนผควบคมอยางแทจรง 2. ฐานของการมตวแทนประชาชนตองเปนฐานทกวางและเปนการทวไป ประชาชนโดยทวไปตองมสทธทจะม

ตวแทน ฉะน4นสทธในการเลอกต4งจะไมเปนของกลมชนหนงกลมใดโดยเฉพาะ หรอมเงอนไขทเปนการกดกนมาก

3. สทธพ4นฐานของประชาชนตองไดรบการประกน เชน สทธในการพด การเขยน การนบถอศาสนา และสทธทเทาเทยมกนในศาลเปนตน

รฐธรรมนญฉบบกอนๆ โดยเฉพาะอยางยงฉบบทเปนประชาธปไตย ไดยดหลกแนวทางประชาธปไตยตวแทน ยกอานาจของรฐสภาใหสาคญสดยอด มลกษณะเปนไปตามขอท 2 คอใหฐานการมตวแทนน4นกวางเปนการทวไป และพยายามมขอจากดใหนอยทสดและเปนไปตามขอท 3 ทคมครองสทธพ4นฐานของประชาชนทเกยวกบ

18 George B.De Huszar กบ Thomas H.Stevenson, Political Science (Ames,Iowa:Littlefield, Adama & Co.,1955), หนา 65.

13

ขอบเขตตวแทนน4น หากศกษาจากกรอบในรฐธรรมนญฉบบถาวรฉบบแรกทเรยกวา “รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรสยาม ฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ.2475” น4นไดพยายามเปดใหประชาชนทวไปมสทธในการลงสมครรบเลอกต4งและเปนผมสทธเลอกต4ง แมแตสตรไทยเองกไดรบสทธท4งในการออกเสยงและในการเปนผสมครมาต4งแตการเลอกต4งคร4 งแรก จะมขอจากดทนาสงเกตสาหรบพระบรมวงศานวงศอยอยางหนงกคอ การไมใหยงเกยวกบการเมอง ดงทระบไวในมาตรา 11 ของรฐธรรมนญฉบบน4วา “พระบรมวงศานวงศต�งแตช�นหมอมเจาข�นไปโดยกาเนดหรอโดยแตงต�งกตาม ยอมดารงอยในฐานะเหนอการเมอง”19 ตอมาทจะมการกดกนอยบางจนเปนปญหาฟองรองตความกนในบางคร4 งกเปนเรองกดกนบตรของคนตางดาวทเกดในประเทศไทย โดยกาหนดคณสมบตเพมเตมเปนเงอนไขในการทจะมสทธเปนผสมครรบเลอกต4งเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร แตสาหรบสทธข4นพ4นฐานแลว รฐธรรมนญไทยต4งแตฉบบถาวรฉบบแรกไดระบๆไวชดเจน เชน ในวรรคสองของ มาตรา 1 ของรฐธรรมฉบบ 10 ธนวาคม พ.ศ.2475 ทวา “ ประชาชนชาวสยามไมวาเหลากาเนดหรอศาสนาใด ยอมอยในความคมครองแหงรฐธรรมนญน�เสมอกน”20 การเปลยนแปลงในดานอานาจตามโครงสรางการเมองทเหนถงความแตกตางไดชดเจนข4นกเมอมการจดทารฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 อนเปนความพยายามของบคคลและคณะบคคลนอกรฐสภา ทตองการปฏรปการเมองหลงจากมเหตการณของความรนแรงทางการเมองถงข4นปะทะกน และมผคนลมตาย ในการขดแยงและตอสทางการเมองทเรยกวา “พฤษภาทมฬ” ในป พ.ศ. 2535 การเรยกรองใหมปฏรปการเมองคร4 งน4 ตองการใหมการรางรฐธรรมนญฉบบใหมข4นมาแทนฉบบ พ.ศ. 2534 และฉบบแกไขตาง ๆ โดยแสดงเจตนาชดเจนวา ผรางรฐธรรมนญตองไมใชนกการเมองในขณะน4น คอไมใชสมาชกรฐสภา การเรยกรองดงกลาวไดกอใหเกดการถกเถยงกนมากในเรองการจดทารฐธรรมนญใหม ท4งจากฝายการเมองเอง จากนกวชาการ และนกกจกรรมประชาธปไตย จนทาใหมสภารางรฐธรรมนญทปลอดจากนกการเมองในขณะน4นข4นมาไดใน พ.ศ. 2539 และรางรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ. 2540 ออกมาประกาศใชไดในวนท 11 ตลาคม พ.ศ. 2540

คร4 นเมอมาพจารณาดสาระทกาหนดรปแบบการปกครองของไทย ตามนยทปรากฏในรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ.2540 ซ งเปนรฐธรรมนญทรางข4นโดยคนนอกรฐสภาในขณะน4น โดยมงทจะปฏรปการเมองไทย จะพบวามการแกไขในโครงสรางของสถาบนการเมองจากเดมบาง แตกยงเปนการเมองระบบรฐสภา เพยงแตวาไดมการพฒนามากข4นจงเปนการพฒนาระบบรฐสภาของไทยไปตามกรอบ 3 กรอบทคณะผรางรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ.2540ไดกาหนดไว 1.กรอบทเกยวกบเรองสทธหนาท และการมสวนรวมของพลเมอง 2.กรอบทเกยวกบเรองการตรวจสอบการใชอานาจรฐ 3.กรอบทเกยวกบเรองสถาบนการเมองและความสมพนธระหวางสถาบนการเมอง 19 รวมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2475 – 2502 เลม 1. (เอกสารของสานกงานเลขาธการสภา ผแทนราษฎร ไมบอกปทพมพ), หนา 23. 20 เพงอาง, หนา 24.

14

กรอบท< 1 ในแนวความคดกรอบทหน งทวาดวยสทธหนาท และการมสวนรวมของพลเมองน4น หากจะพจารณาดจาก

เน4อหาของรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ. 2540 แลว ผคนทวไปจะเหนไดวาเปนรฐธรรมนญของไทยทมเน4อหาสาระในเรองสทธเสรภาพและหนาทของพลเมองและการมสวนรวมของประชาชนมากกวาทเคยมบญญตไวในรฐธรรมนญฉบบกอนๆ ดงจะแยกดกนเปนสามสวน สวนแรกวาดวยเรอง สทธเสรภาพ โดยเฉพาะในหมวดทวาดวยสทธเสรภาพกมจานวนมากถง 39 มาตรา นอกจากน4นยงมบญญตไวในหมวดอนๆ อกหลายประการ จานวนท4งหมดเมอเอามารวมกนแลวถง 53 มาตรา 21 ท4งน4เพราะผรางรฐธรรมนญไดเคยมความเหนวา ปญหาเกยวกบสทธเสรภาพและหนาทพลเมองน4น ยงมการบญญตเรองสทธ เสรภาพ และหนาทบางประการไวไมครบถวนหรอไมชดเจนอยางหนง กบอกอยางหน ง สทธ เสรภาพ และหนาทบางประการทรฐธรรมนญรบรองไวยงไมมผลคมครองใหบงคบไดจรงในทางปฏบต หรอทแยไปกวาน4นอกกคอมการออกกฎหมายหรอกฎเกณฑอนไดงายๆ เพอมาจากดสทธ เสรภาพ ของประชาชน22 บทบญญตในรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 จงไดบญญตเพมในเรองสทธ เสรภาพไวหลายประการดงปรากฏในมาตราตางๆ ดงน4

(1) เรองศกดL ศรความเปนมนษย นบวาเปนคาใหมทมคนถามถงความหมายอยพอสม ควร แตกไมมผใดตอบไดเปนทจใจผรบฟง หากแตวาผคนหลายคนกพงพอใจกบคาน4 และเขาใจความหมายไปตามนยทตนตองการ มาตรา 4 ของรฐธรรมนญไดระบวา “ ศกด4ศรความเปนมนษย สทธ และเสรภาพของบคคล ยอมไดรบความคมครอง” แมไมเขยนศกดL ศรความเปนมนษยเอาไวดวย มเพยงสทธและเสรภาพกเชอวา สงทคดกนวาเปน “ศกดKศรความเปนมนษย” กมอยไดหากสทธและเสรภาพไดรบความคมครองอยางแทจรง กระน4นการเขยนถอยคาน4 เอาไว กทาใหผคนทวไปดจะชนใจมากกวาเดม

สาหรบองคกรทเกยวกบสทธของประชาชนซ งสาคญมากกเกดไดโดยรฐธรรมนญฉบบน4 นบเปนคร4 งแรกทรฐธรรมนญบญญตใหมคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต เปนองคกรอสระตามรฐธรรมนญ ทวฒสภาเปนผเลอกจานวน 11 คน โดยมเงอนไขใหม “ผแทนจากองคกรเอกชนดานสทธมนษยชน” รวมดวย23 ท4งมาตรา 200 ยงระบหนาทของคณะกรรมการสทธมนษยชนทนาสนใจไว 2 ประการนอกเหนอจากหนาทอนคอ “(1) ตรวจสอบและรายงานการกระทาหรอการละเลยการกระทา…… การละเมดสทธมนษยชนหรออนไมเปนไปตามพนธกรณระหวางประเทศเกยวกบสทธมนษยชนทประเทศไทยเปนภาคและเสนอมาตรการ…. ทเหมาะสมตอบคคลหรอหนวยงานทกระทาหรอละเลยการกระทาดงกลาวเพอดาเนนการในกรณทปรากฏวาไมมการดาเนนการตามทเสนอใหรายงานตอรฐสภาเพอดาเนนการตอไป

21 บวรศกดL อวรรณโน , เจตนารมณรฐธรรมนญ (กรงเทพ : สถาบนพระปกเกลาฯ, 2544), หนา 39 22 เพงอาง , หนา 36 23 รฐธรรมนญ แหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 มาตรา 199

15

(2) เสนอแนะนโยบายและขอเสนอในการปรบปรงกฎหมายหรอขอบงคบ ตอรฐสภาและคณะรฐมนตร เพอสงเสรมและคมครองสทธมนษยชน”

ในสวนทเกยวกบการมสวนรวมของพลเมองน4น นกกฎหมายผรางรฐธรรมนญไดช4 ประเดนในเรองทตองการใหรฐธรรมนญกาหนดบทบาทของประชาชนใหมสวนรวมทางการเมองไดตลอดเวลา มใชเฉพาะในการเลอกต4งเทาน4นไวดงน4 “เม8อการเมองในอดตเปนการเมองของนกการเมอง (representative democracy) ท8เตมไปดวยการแยงชงอานาจรฐธรรมนญฉบบน�กปรบการเมองดงกลาวใหเปนการเมองของพลเมองหรอการเมองแบบมสวนรวม (participatory democracy) โดยเพ8มสวนรวมการเมองทกระดบมากข�น”24 ถาพจารณาดตวบทบญญตในรฐธรรมนญน4นจะเหนไดวา มความมงมน จะเปดทางใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในการกาหนดความเปนไปของตนเองมากกวาทเคยมมา ใหมองคกรอสระเกดข4นไดโดยกฎหมายรบรองบทบาทดวย เชน สภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต องคกรของรฐท เปนอสระทมาดแลเร องกจการโทรคมนาคมและวทยแทนองคกรรฐทถกควบคมโดยฝายการเมอง องคกรอสระซ งมผแทนองคกรเอกชนดานส งแวดลอม เพอประเมนผลกระทบของโครงการตอคณภาพส งแวดลอม องคการอสระดานคมครองผบรโภคทประกอบดวยผแทนผบรโภคมาทาหนาทเพอคมครองผบรโภคในดานตางๆ เปนตน โดยเฉพาะสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ซ งมาตรา 89 ของรฐธรรมนญกาหนดวา “มหนาท8ใหคาปรกษาและขอเสนอแนะตอคณะรฐมนตรในปญหาตางๆท8 เก8ยวกบเศรษฐกจและสงคม” ย8งกวาน�นกคอ “แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตและแผนอ8นตามกฎหมายบญญต ตองใหสภาท8ปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตใหความเหนกอนพจารณาประกาศใช” เดมมาน4นถอวาเปนเรองของรฐบาลทไดอานาจปกครองมาจะเปนผ หารอขาราชการประจาทเปนผใตบงคบบญชาทมความรและความชานาญดานเศรษฐกจและสงคมเปนสาคญแตฝายเดยว มาบดน4ตองรบฟงสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตทเปนอสระ การมสวนรวมทางการเมองของประชาชนไดเพมมากข4นเปนอยางมากดวยในการเลอกต4งผแทนระดบชาต กเพราะการกาหนดเปนบทบงคบในมาตรา 68 ของรฐธรรมนญใหประชาชนมหนาทตองไปใชสทธเลอกต4ง เพยงแตวาเปนการบงคบใหมสวนรวมทางการเมอง แตในขณะเดยวกนกนาเสยดายทรฐธรรมนญฉบบน4 ไดปดโอกาสผทศกษาจบตากวาปรญญาตรใหลงสมครเขารบเลอกต4งเปนผแทนราษฎรหรอสมาชกวฒสภา ทาใหประชาชนไมเกนรอยละ 10 ของจานวนประชากรท4งหมดมโอกาสลงสสนามเลอกต4ง อาสาใหประชาชนเลอกต4งได

การมสวนรวมทางการเมองของประชาชนทดจะเปนการเมองภาคประชาชนมากน4 น จะเหนไดชดท มบทบญญตในรฐธรรมนญกาหนดใหประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกต4ง จานวน 50,000 คนเสนอรางกฎหมายได แมจะเสนอไดในเรองตามทกาหนดไวเฉพาะในหมวด 3 และหมวด 5 ของรฐธรรมนญเพยงเทาน4นกตาม25 และประชาชน

24 เจตนารมณรฐธรรมนญ , อางแลว ,หนา 42 25 มาตรา 170

16

จานวน 50,000 อกเชนเดยวกนทสามารถเขาชอกนรองของตอประธานวฒสภาเพอใหวฒสภาถอนถอนนายกรฐมนตร รฐมนตร สมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา ประธานทกศาล กรรมการองคกรอสระตามรฐธรรมนญ และขาราชการผดารงตาแหนงระดบสงไดในความผดทรายแรงทบญญตไวในรฐธรรมนญ นอกจากในการเมองระดบชาตแลว ทการเมองระดบทองถน ประชาชนในทองถนทมสทธเลอกต4งจานวนไมนอยกวาสามในสของจานวนผมสทธเลอกต4งทมาลงคะแนนเสยง อาจดาเนนการขอใหมการออกเสยงใหสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถนพนจากตาแหนงไดตามทกฎหมายบญญต ซ งกแสดงถงสทธในการถอดถอนตาแหนงโดยเสยงของประชาชนนนเอง และในทองถนอกเชนกนทประชาชนในทองถนจานวนไมนอยกวากงหนงของผมสทธออกเสยงเลอกต4งกมสทธเขาชอเสนอขอบญญตทองถนได26 กรอบท< 2 ในตวรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 น4 จะมหมวดทระบใหมทไมเคยมมากอนในรฐธรรมนญฉบบกอนๆของไทย แมแตรฐธรรมนญของประเทศตะวนตกทเปนประเทศประชาธปไตยสาคญหลายแหงกไมมบญญตไวเชนน4 นนกคอ หมวด 10 ทวาดวย การตรวจสอบการใชอานาจรฐ ซ งแบงออกเปนหลายสวน หากอานพจารณาดจะเหนไดวาขอความทบญญตไวในหมวด 10 น4 ไดเปลยนแนวความคดเร องการปกครองระบอบประชาธปไตยในเมองไทยทเชอเร องประชาธปไตยตวแทน มาสรางกลไกใหมใสไวในรฐธรรมนญ เพอใหการปกครองระบอบประชาธปไตยในเมองไทยน4นเปน ประชาธปไตยแบบประชาชนกากบ ดงไดกาหนดอยในกรอบท 2 ของคณะผรางทวาดวยเรองการตรวจสอบการใชอานาจรฐ เรมจากสวนท 1 วาดวยการแสดงบญชรายการทรพยสนและหน4 สนกบ สวนท 2 วาดวยคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต มาตรา 29127 ระบวา “ผดารงตาแหนงทางการเมองดงตอไปน4 มหนาทยนบญชแสดงรายการทรพยสนและหน4 สนของตน คสมรส และบตรทยงไมบรรลนตภาวะตอคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต ทกคร4 งทเขารบตาแหนงหรอพนจากตาแหนง

(1) นายกรฐมนตร (2) รฐมนตร (3) สมาชกสภาผแทนราษฎร (4) สมาชกวฒสภา (5) ขาราชการการเมองอน (6) ผบรหารทองถนและสมาชกสภาทองถนตามทกฎหมายบญญต”

26 มาตรา 287 27 รางรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกร พทธศกราช, เอกสารของสานกงานเลขาธการสภารางรฐธรรมนญทพมพออก เผยแพร ไมมปทพมพ , หนา 97-98

17

สวนการยนแสดงบญชทรพยสนของนกการเมองเลอกต4งทเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรและวฒสมาชกน4นไมใชเรองใหมในคร4 งน4 เพราะไดมการผลกดนในเรองน4 ในการแกไขรฐธรรมนญมาต4งแตป พ.ศ.2537 แลว ซ งกไดผลบางทระบไวในรฐธรรมนญ พ.ศ.2534 ฉบบแกไขเพมเตมคร4 งท 5 พ.ศ.2538 ในมาตรา 95 และมาตรา 17028 “มาตรา 95 สมาชกวฒสภาและสมาชกสภาผแทนราษฎรตองยนบญชแสดงทรพยสนตอประธานแหงสภาทตนเปนสมาชกตามทกฎหมายบญญต” “มาตรา 170 รฐมนตรตองยนบญชแสดงทรพยสนและหน4ตามกฎหมายบญญต” แตกเปนการยนของสมาชกรฐสภาตอสภาของตนเทาน4น หลกเกณฑ และการมคณะกรรมการกยงไมไดระบอานาจและการควบคมดแลไวมากและเดนชดเทาทปรากฏในรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 ยงไปกวาน4น ในมาตรา 293 ของรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 ยงระบวาบญชและเอกสารทยนของผปกครองและผบรหารประเทศยงตองเปดเผยใหมหาชนรดวยวา “บญชและเอกสารประกอบตามวรรคหน8งของนายกรฐมนตรและรฐมนตรใหเปดเผยใหสาธารณชนทราบโดยเรว แตตองไมเกนสามสบวนนบแตวนท8ครบกาหนดตองย8นบญชดงกลาว”29 นอกจากบญชแสดงทรพยสนและหน4 สนแลว นบเปนคร4 งแรกทรางรฐธรรมนญฉบบน4บญญตใหแจงรายการเสยภาษเงนไดประจาปทผานมาดวย โดยเขยนไวในวรรคทสองของมาตรา 291 “บญชตามวรรคหน8งใหย8นพรอมเอกสารประกอบซ8งเปนสาเนาหลกฐานท8พสจนความมอยจรงของทรพยสนและหน�สนดงกลาว รวมท�งสาเนาแบบแสดงรายการภาษเงนไดบคคลธรรมดาในรอบปภาษท8ผานมา โดยผ อ8นจะตองลงลายมอช8อรบรองความถกตองกากบไวในบญชและสาเนาหลกฐานท8ย8นไวทกหนาดวย” สาหรบคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตทมข4นใหมตามรางรฐธรรมนญน4กตางไปกวาคณะกรรมการ ปปป. เดม เพราะมทมาซ งไมผกพนกบการเสนอชอของรฐบาล ดงทบญญตไวในสวนท 2 มาตรา 302 ทใหหนวยงานธรการและหวหนาหนวยงานคอ เลขาธการคณะกรรมการฯข4นตรงตอประธานคณะกรรมการฯ จงเปนอสระไมข4นกบรฐบาลและรฐสภา แมเรองงบประมาณกเปนอสระ สวนคณะกรรมการน4นกมทมาอสระมากกวาเดมดงมาตรา 297 ทระบวา “คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต ประกอบดวย ประธานกรรมการตนหน8ง และกรรมการผทรงคณวฒอ8นอกแปดคนซ8งพระมหากษตรยทรงแตงต�งตามคาแนะนาของวฒสภา”30 ท4งน4 ทมาของคณะกรรมการน4นใหมคณะกรรมการสรรหาจานวน 15 ทานเปนผทาการสรรหามาเสนอ ซ งมาตรา 297 วรรคสองกไดเขยนถงองคประกอบของคณะกรรมการสรรหาไวชดและวรรคสามกระบใหประธานวฒสภาเปนผลงนามรบสนองพระบรมราชโองการ

28 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกร พ.ศ.2534 แกไขเพ<มเตมโดยรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย แกไขเพ<มเตม (ฉบบท< 5) พ.ศ.2538 (กรงเทพ-กองการพมพสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร,2538), หนา 30 และ หนา 64 29 ดมาตรา 293 วรรคสอง ในรฐธรรมนญ พ.ศ.2540 30 ดมาตรา 297 ในรฐธรรมนญ พ.ศ.2540

18

“…….ประกอบดวย ประธานศาลฎกา ประธานศาลรฐธรรมนญ ประธานศาลปกครองสงสด อธการบดของสถาบนอดมศกษาของรฐท8เปนนตบคคลทกแหง ซ8 งเลอกกนเองใหเหลอเจดคน ผแทนพรรคการเมองทกพรรคท8มสมาชกเปนสภาผแทนราษฎร พรรคละหน8งคน ซ8งเลอกกนเองใหเหลอหาคน เปนกรรมการ ใหประธานวฒสภาลงนามรบสนองพระบรมราชโองการแตงต�งกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต”31 ดวยความต4งใจทจะกากบดแลผปกครอง ผมอานาจ และนกการเมองเลอกต4งในเรองความสจรตอยางใกลชด รฐธรรมนญน4 จงไดลงรายละเอยดเกยวกบสาระสาคญทตองมอยในกฎหมายประกอบรฐธรรมนญทวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตอกหลายรายการ เชนทเขยนในมาตรา 331 ของบทเฉพาะกาล32 “ (1) การกาหนดลกษณะอนเปนการร8ารวยผดปกตและการกระทาอนเปนทจรตตอหนาท8 (2) การหามกระทาการอนเปนการขดกนระหวางประโยชนสวนบคคลและประโยชนสวนรวม ซ8 งผดารงตาแหนงทางการเมองหรอเจาหนาท8อ8นของรฐตองรบผดชอบท�งในระหวางดารงตาแหนงหรอหลงพนจากตาแหนงตามเวลาท8กาหนด (3) ……………………………………………………………………………………………….. (4) การใหผดารงตาแหนงทางการเมองและเจาหนาท8ของรฐแสดงทรพยสนและหน�สนพรอมท�งเอกสารประกอบ หลกเกณฑในการพจารณาและตรวจสอบทรพยสนและหน�สนน�นเปนระยะและหลกเกณฑในการเปดเผยบญชทรพยสนและหน�สน (5) วธการกลาวหาวาผดารงตาแหนงทางการเมองหรอเจาหนาท8ราชการกระทาผดตอตาแหนงหนาท8ในการยตธรรม หรอกระทาการท8สอใหเหนวามพฤตการณดงกลาว ซ8งระบพฤตการณและมหลกฐานหรอเบาะแสพอสมควร

(6) กระบวนการไตสวนขอเทจจรงและทาสานวนในกรณท8ผดารงตาแหนงทางการเมอง ถกกลาวหา โดยใหคานงถงฐานะของตาแหนงซ8งมอานาจใหคณใหโทษในระดบสง และการคมครองผถกกลาวหา

ตามสมควร (7) กระบวนการพจารณาของวฒสภาในการถอดถอนผใดผหน8งออกจากตาแหนง ซ8งตอง

เปดเผย เวนแตมความจาเปนเพ8อคมครองประโยชนสาธารณะสาคญ และการลงมตซ8งตองกระทาเปนการลบ (8) ……………………………………………………………………………………………….. ( 9 ) … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … . . ( 1 0 ) … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … …

( 1 1 ) … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … (12) หลกเกณฑและวธการใหชดใชราคาทรพยสนในกรณท8ปรากฏวามการโอนหรอยายทรพยสน” นอกจากน4นตามมาดวย สวนท 3 วาดวย การถอดถอนจากตาแหนง ไดมเสยงเรยกรองวาใน

ระบอบประชาธปไตยน4น เมอประชาชนมอบอานาจใหผแทนราษฎรได ประชาชนกนาจะเอาอานาจคนได เพราะอานาจอธปไตยเปนของประชาชนอยางทมการเชอกนอยมากและรฐธรรมนญฉบบน4 กเขยนระบไวชดเจงในมาตรา 3 31 เพงอาง , หนาเดยวกน 32 เพงอาง

19

วา “อานาจอธปไตยเปนของปวงชนชาวไทย”33 การบญญตเรองการถอดถอนจากตาแหนงจงเปนเรองสาคญดงความในมาตรา 303 และมาตรา 304 “มาตรา 303 ผดารงตาแหนงนายกรฐมนตร รฐมนตร สมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา ประธานศาลฎกา ประธานศาลรฐธรรมนญ ประธานศาลปกครองสงสด หรออยการสงสด ผใดมพฤตการณร8ารวยผดปกต สอไปในทางทจรตตอหนาท8 สอวา กระทาผดตอตาแหนงหนาท8ในการยตธรรมหรอสอวาจงใจใชอานาจท8ขดตอบทบญญตแหงรฐธรรมนญหรอกฎหมาย วฒสภามอานาจถอดถอนผน�นออกจากตาแหนงได

บทบญญตวรรคหน8งใหใชบงคบกบผดารงตาแหนงดงตอไปน�ดวยคอ (1) กรรมการการเลอกต�ง ผตรวจการแผนดนของรฐสภา ตลาการศาลรฐธรรมนญและกรรมการ

ตรวจเงนแผนดน (2) ผพพากษาหรอตลาการ พนกงานอยการ หรอผดารงตาแหนงระดบสง ท�งน�ตามกฎหมายประกอบ

รฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต” 34 จะเหนไดวาใหอานาจวฒสภามาก ท4งน4 เพราะวฒสมาชกจานวน 200 คน ในรางรฐธรรมนญน4

มาจากการเลอกต4งของราษฎรในเขตจงหวดตางๆ 35 มาตรา 304 “สมาชกสภาผแทนราษฎร จานวนไมนอยกวาหน8งในส8ของจานวนสมาชกท�งหมดท8มอยของสภา

ผแทนราษฎร หรอประชาชนผ มสทธเลอกต�งจานวนไมนอยกวาหาหม8นคน มสทธเขาช8อรองตอประธานวฒสภาเพ8อใหวฒสภามมตตามมาตรา 307 ใหถอดถอนบคคลตามมาตรา 303 ออกจากตาแหนง คารองขอดงกลาวตองระบพฤตการณท8กลาวหาวาผดารงตาแหนงดงกลาวกระทาความผดเปนขอๆ ใหชดเจน

สมาชกวฒสภาจานวนไมนอยกวาหน8งในส8ของจานวนสมาชกท�งหมดเทาท8มอยของวฒสภา มสทธเขาช8อรองขอตอประธานวฒสภา เพ8อใหวฒสภามมตตามมาตรา 307 ใหถอดถอนสมาชกวฒสภาออกจากตาแหนงได”36

ในมาตราน4 จะมทนาสงเกตมากกคอ ประชาชนผมสทธจานวนหาหมนคนรองขอตอวฒสภาใหพจารณาถอดถอนผปกครองและผมอานาจท4งหลายออกจากตาแหนงไดน4น ไดมสมาชกสภารางรฐธรรมนญบางทานไดบอกวาจากการสอบถามหาความเหนของประชาชนทาใหทราบวาส งหน งทประชาชนตองการคอ อานาจในการถอดถอนผแทนราษฎรทเขาเลอกต4งมาเอง

นอกจากเรองถอดถอนแลวกเปนเรองการดาเนนคดอาญากบผดารงตาแหนงทางการเมองทเขยนไวในสวนท 4 ของหมวด 1 0 น4 ดงความในมาตรา 3 0 8 ทวา

“ในกรณท8นายกรฐมนตร สมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา หรอขาราชการการเมองอ8น ถกกลาวหาวาร8ารวยผดปกต กระทาความผดตอตาแหนงหนาท8ราชการตามประมวลกฎหมายอาญา หรอกระทาความผดตอตาแหนง

33 เพงอาง 34 เพงอาง 35 ดมาตรา 121,122 และ 123 ของ เพงอาง 36 เพงอาง

20

หนาท8หรอทจรตตอหนาท8ตามกฎหมายอ8น ใหศาลฎกาแผนกคดอาญาของผดารงตาแหนงทางการเมอง มอานาจพจารณาพพากษา”37

สาหรบศาลฎกาแผนคดอาญาของผ ดารงตาแหนงทางการเมองในศาลฎกาโดยองคคณะผ พพากษา ประกอบดวย ผพพากษาในศาลฎกา ซ งดารงตาแหนงไมตากวาผพพากษาศาลฎกา จานวนเกาคน ซ งไดรบเลอกโดยทประชมใหญศาลฎกาโดยวธลงคะแนนลบ และใหเลอกเปนรายคด38

ท4งน4 ไดมการระบถงข4นตอนการไตสวน การวนจฉยลงมตไวดวยพอสมควรในรฐธรรมนญ นอกเหนอจากทจะใหไปบญญตเพมเตมในกฎหมายประกอบรฐธรรมนญ ซ งในตวรฐธรรมนญน4กยงกาหนดสาระสาคญ วาตองไปบญญตเอาไวดวย โดยระบไวในมาตรา 3 3 2

ฉะน4นจงแสดงใหเหนถงความต4งใจทจะควบคมผปกครอง ผมอานาจ และนกการเมองทมาจากการเลอกต4งอยางใกลชดตอไป มใชวาส4นสดหลงการเลอกต4งทวไปแลว นกการเมองจะบรหารและปกครองอยางเสร แทบไมมการ

ตดตามกากบของประชาชนอยางทเคยเปน สวนการเลอกต4งนกการเมองซ งไดเปนทรกนทวไปแลววามการใชเงนซ4อเสยงกนมาก และทาใหการเลอกต4ง

บรสทธL เสร และยตธรรมน4นมขอเสยหายอยางมาก จนเปนสวนหนงททาใหประชาชนขาดศรทธาตอนกการเมอง จงไดมการบญญตใหมคณะกรรมการการเลอกต4ง โดยเขยนไวในสวนท 4 ของรฐธรรมนญ39 ความคดทจะมคณะกรรมการการเลอกต4งไมใชเปนของใหมในคร4 งน4 เพราะในการแกไขรฐธรรมนญเมอ พ.ศ.2537 จนถง พ.ศ.2538 จนแกไขออกมาเรยบรอยกมระบถงคณะกรรมการการเลอกต4งเอาไว เพยงแตไมไดพดถงการใหมอานาจทมากและชดเจน และตอมาทางสภาผแทนราษฎรกผานพระราชบญญตและการประกาศใชไปแลว กระน4นเน4อความทรฐธรรมนญฉบบปจจบนเขยนถงคณะกรรมการการเลอกต4งกมความสาคญทนาสงเกตอย เพราะทมาของคณะกรรมการกด คณสมบตกด อานาจหนาทกด มความพเศษ และดจะเปนองคกรทจะทาใหการเลอกต4งบรสทธL ยตธรรม และเสรไดยงข4น

สงทนาสงเกตนอกเหนอจากความเปนอสระของคณะกรรมการการเลอกต4ง กคอ อานาจหนาทซ งมมาก และนาจะเกดผลดในการแกไขความไมถกไมควรในเรองการเลอกต4งได

มาตรา 145 “คณะกรรมการการเลอกต�งมอานาจหนาท8ดงตอไปน� (1) ออกประกาศกาหนดการท�งหลายอนจาเปนแกการปฏบตตามกฎหมาย ตามมาตรา 144 วรรค

สอง (2) มคาส8งใหขาราชการ พนกงาน หรอลกจางของหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ

หรอราชการสวนทองถ8น หรอเจาหนาท8อ8นของรฐ ปฏบตการท�งหลายอนจาเปนตามกฎหมาย ตามมาตรา 144 วรรคสอง

(3) สบสวนสอบสวน เพ8อหาขอเทจจรง และวนจฉยช�ขาดปญหาหรอขอโตแยงท8 เกดข�นตามกฎหมาย ตามมาตรา 144 วรรคสอง

37 เพงอาง 38 เพงอาง 39 เพงอาง

21

(4) ส8งใหมการเลอกต�งใหมหรอออกเสยงประชามตใหมในหนวยเลอกต�งใดหนวยเลอกต�งหน8ง หรอทกหนวยเลอกต�ง เม8อมหลกฐานอนควรเช8อไดวาการเลอกต�งหรอการออกเสยงประชามตในหนวยเลอกต�งน�นๆ มไดเปนไปโดยสจรตและเท8ยงธรรม

(5) ประกาศผลการเลอกต�งและการออกเสยงประชามต (6) ดาเนนการอ8นตามท8กฎหมายบญญต

ในการปฏบตหนาท คณะกรรมการการเลอกต4ง มอานาจเรยกเอกสารหรอหลกฐานทเกยวของจากบคคลใด หรอเรยกบคคลใดมาใหถอยคา ตลอดจนขอใหศาล พนกงานอยการ พนกงานสอบสวน หนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ หรอราชการสวนทองถน ดาเนนการเพอประโยชนแหงการปฏบตหนาทการสบสวน สอบสวน หรอวนจฉยช4ขาด คณะกรรมการการเลอกต4งมอานาจ แตงต4งบคคล คณะบคคลหรอผแทนองคการเอกชนเพอปฏบตหนาทตามทมอบหมาย40 ในสวนของเรองการตรวจสอบอานาจรฐน4 ยงมองคกรสาคญเกดข4นมาใหมมาทาหนาทเกาทสาคญ คอการตความรฐธรรมนญ ในอดตน4นรฐธรรมนญกไดบญญตใหมตลาการรฐธรรมนญ เปนผมหนาทตความ แตตลาการรฐธรรมนญกมทมาซ งเกยวพนกบอานาจนตบญญตและขาราชการประจาเพราะมประธานรฐสภาเปนประธาน และยงมอยการสงสดซ งเปนขาราชการประจาเปนตลาการรฐธรรมนญอยดวย รฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 ตองการทจะต4งศาลรฐธรรมนญข4 นมาเปนองคกรอสระตามรฐธรรมนญทไมผกพนกบหนวยงานทมอยเดมไมวาจะเปนรฐสภาหรอขาราชการประจา โดยใหวฒสภาทมาจากการเลอกต4งโดยตรงของประชาชนเปนผเลอก41 ศาลรฐธรรมนญน4นอกจากจะมอานาจในการตความรฐธรรมนญแลว ยงมอานาจวนจฉยปญหาเกยวกบอานาจหนาทขององคกรตางๆ ตามรฐธรรมนญดวย ดงทระบไวในมาตรา 266 “ในกรณทมปญหาเกยวกบอานาจหนาทขององคกรตางๆ ตามรฐธรรมนญ ใหองคกรน4นหรอประธานรฐสภาเสนอเรองพรอมความเหนตอศาลรฐธรรมนญเพอพจารณาวนจฉย” อานาจททาใหศาลรฐธรรมนญดจะมบทบาทนาในบรรดาองคกรอสระตามรฐธรรมนญกคออานาจทระบไวในมาตรา 269 ทวา “คาวนจฉยของศาลรฐธรรมนญใหเปนเดดขาด มผลผกพนรฐสภา คณะรฐมนตร ศาล และองคกรอนของรฐ” องคกรอสระตามรฐธรรมนญอกองคกรหนงทเปนองคกรเกาทดงออกมาจากอานาจบรหาร คอ คณะกรรมการตรวจเงนแผนดน โดยมาตรา 312 ระบวา “การตรวจเงนแผนดน ใหกระทาโดยคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนและผวาการตรวจเงนแผนดนทเปนอสระและเปนกลาง”

40 เพงอาง 41 เพงอาง, มาตรา 255

22

การใหเปนอสระจากรฐบาล เพราะรฐบาลเองกจะถกตรวจสอบได จงใหมคณะกรรมการสรรหาตวบคคลและมาเสนอใหวฒสภาเปนผเลอก คณะกรรมการเองกมวาระดารงตาแหนงไดเพยงวาระเดยวเปนเวลาหกปจะไดรบเลอกซ4 าไมได ทจรงในเรองการตรวจสอบอานาจรฐน4น ยงมองคกรตรวจสอบอนทเปนองคกรอสระตามรฐธรรมนญอกเชน ผตรวจการแผนดนของรฐสภาจานวนไมเกนสามคน ดงปรากฏวาในตอนตนวฒสภาไดเลอกเพยงคนเดยวและตอไดเลอกเพมข4นมาอกหนงคนรวมเปนสามคน สถาบนยตธรรมใหมทเกดข4นโดยรฐธรรมนญฉบบน4 อกสถาบนหน งกคอ ศาลปกครองทมความเปนอสระ มาตรา 276 บญญตเอาไววา “ ศาลปกครองมอานาจพจารณาพพากษาคดทเปนขอพพาทระหวางหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ หรอราชการสวนทองถน หรอเจาหนาทของรฐทอยในบงคบบญชา หรอในกากบดแลของรฐบาลกบเอกชน หรอระหวางหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ หรอราชการสวนทองถน หรอเจาหนาทของรฐทอยในบงคบบญชาหรอในกากบดแลของรฐบาลดวยกน….” ฉะน4นจงเหนไดวาในเรองการตรวจสอบอานาจรฐจะเปนการเปดมตใหมของลกษณะการเมองทถกตรวจสอบมากกวาเดมอยางจรงจง กรอบท< 3 การเปลยนแปลงในสวนของสถาบนการเมองน4นจะเหนไดวา รฐธรรมนญฉบบน4 ไดมงใหมการเปลยนแปลงทวฒสภา ทสภาผแทนราษฎร พรรคการเมอง และคณะรฐมนตรอยางเหนไดชด และมผลใหความสมพนธระหวางสถาบนเปลยนแปลงไปจากเดมทเคยมมา 1. สถาบนแรกทตองพจารณากคอ วฒสภา การเปลยนแปลงหรอการปฏรปวฒสภาทเดนชดและแตกตางทเคยมมากคอ กาหนดใหสมาชกวฒสภาจานวน 200 คน มาจากการเลอกต4งโดยตรงของประชาชน42 และใหใชเขตจงหวดเปนเขตเลอกต4งสาหรบสมาชกวฒสภาดวย43 สภาสงของไทยทเคยมมาจากการเลอกต4งกอนหนาน4กคอ พฤฒสภา แตเปนการเลอกต4งทางออม เมอใหประชาชนเปนผเลอก รฐธรรมนญจงไดบญญตใหอานาจวฒสภาซ งเปนสภากลนกรองกฎหมาย มอานาจเฉพาะข4 นมาใหมในการเลอกคณะกรรมการ และตลาการขององคกรอสระตามรฐธรรมนญ ซ งเปนองคกรการเมองสาคญทต4งข4นมาใหมเพอตรวจสอบการดาเนนงานและการใชอานาจของรฐสภา รฐบาลขาราชการระดบสงของประเทศ และนกการเมองทองถนท4งหลาย การเลอกบคคลเขาดารงตาแหนงสาคญขององคกรอสระตามรฐธรรมนญน4 น จะเหนไดคอการเลอกคณะกรรมการการเลอกต4งจานวนหาคน44 การเลอกตลาการศาลรฐธรรมนญจานวนสบหาคน ซ งมหนาทตความรฐธรรมนญกบหนาทสาคญอนทรฐธรรมนญกาหนด45 การเลอกคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรต 42 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 มาตรา มาตรา 121 43 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 มาตรา มาตรา 122 44 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 มาตรา มาตรา 136 45 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 มาตรา มาตรา 255

23

แหงชาตจานวนเกาคน46 การเลอกคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนจานวนสบคน และผวาการตรวจเงนแผนดนหน งคน47 การเลอกผตรวจการแผนดนของรฐสภาจานวนไมเกนสามคน48 การเลอกคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาตจานวนสบเอดคน49 ท4งน4 ยงมอานาจใหความเหนชอบผทรงคณวฒจานวนไมนอยกวาหน งในสามของตลาการศาลปกครองท4งหมดได โดยผทรงคณวฒทวฒสภาใหความเหนชอบน4ตองไดรบความเหนชอบจากคณะกรรมการตลาการศาลปกครองดวย50 กบมอานาจในการเลอกกรรมการตลาการศาลยตธรรมจานวนสองคน เลอกกรรมการตลาการศาลปกครองสองคน และใหความเหนขอบในการต4งผทรงคณวฒเปนกรรมการปองกนและปราบปรามการฟอกเงน นอกจากอานาจในการแตงต4งและใหความเหนชอบในตาแหนงสาคญดงทไดกลาวมาแลว วฒสภายงมอานาจสาคญในการถอดถอนอกดวย ในระบอบประชาธปไตยน4น การทผปกครองไดอานาจมาปกครองน4นกเปนเพราะประชาชนเปนผมอบอานาจใหดวยการเลอกต4งใหเปนผแทนของประชาชนมาทาหนาท ดงน4นเมอประชาชนตองการเรยกรองเอาอานาจของเขาคน ซ งกคอการถอดถอนบคคลสาคญในวงการเมองและราชการออกจากตาแหนง จงตองมบทบญญตเปดทางใหทาได โดยมข4นตอนตามกฎหมายและรฐธรรมนญมาตรา 303 กใหอานาจน4แกวฒสภา “ผด ารงตาแหนงนายกรฐมนตร รฐมนตร สมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชวฒสภา ประธานศาลฎกา ประธานศาลรฐธรรมนญ ประธานศาลปกครองสงสด หรออยการสงสด ผใดมพฤตการณร ารวยผดปกต สอไปในทางทจรตตอหนาท สอวากระทาผดตอตาแหนงหนาทในการยตธรรม หรอวาจงใจใชอานาจหนาทขดตอบทบญญตแหงรฐธรรมนญหรอกฎหมาย วฒสภามอานาจถอดถอนผน4นออกจากตาแหนงได” อานาจและหนาทใหมในการแตงต4งผดารงตาแหนงสาคญในองคกรอสระตามรฐธรรมนญกด หรอในการถอดถอนผดารงตาแหนงสาคญกดน4 ทาใหวฒสภามบทบาทสาคญมากกวาทเคยเปน นอกเหนอจากการเปนสภากลนกรองกฎหมาย ในขณะเดยวกน การทสมาชกวฒสภามาจากการเลอกต4งโดยตรงของประชาชน กทาใหสมาชกวฒสภามความเปนอสระจากงานราชการและเปนตวของตวเองมากข4น 2. สภาผแทนราษฎร ซ งเดมน4นมความสมพนธกบฝายบรหารใกลชด เพราะอานาจนตบญญตและอานาจบรหารไมไดแยกกนอยางเดดขาด แตรฐธรรมนญพ.ศ.2540 ไดไปเอาแนวคดทแยกอานาจนตบญญตและอานาจบรหารทเคยมอยในรฐธรรมนญ พ.ศ.2511 กลบมาใช นนคอกาหนดหามมใหผดารงตาแหนงนายกรฐมนตร และรฐมนตร เปนสมาชกรฐสภาในเวลาเดยวกน การแยกกนอยางเดดขาดน4 ก เพอตองการใหความเขมแขงแกนายกรฐมนตรทจะไม ถกรกรานจากสมาชกสภาผแทนบางกลมทจะใชอานาจหนาททางนตบญญตแสวงหาทางไปดารงตาแหนงรฐมนตรโดยกดดนนายกรฐมนตร เนองจากเมอไปเปนรฐมนตรกจะตองพนสมาชกภาพสมาชกสภาผแทนราษฎร แมเมอพนจากตาแหนงรฐมนตรแลวกจะกลบมาเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรโดยอตโนมตไมได

46 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 มาตรา มาตรา 297 47 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 มาตรา มาตรา 312 48 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 มาตรา มาตรา 196 49 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 มาตรา มาตรา 199 50 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 มาตรา มาตรา 277

24

กระน4นรฐธรรมนญฉบบน4กไดพยายามสรางความชอบธรรมใหแกหวหนารฐบาลหรอนายกรฐมนตรวาไดรบความสนบสนนจากประชาชนโดยตรงดวย สวนหน งนนคอบญญตวาผทเปนนายกรฐมนตรตองไดรบเลอกต4งจากประชาชนในฐานะสมาชกสภาผแทนราษฎรเสยกอน ดงทมาตรา 201 วรรคสองระบวา “นายกรฐมนตรตองแตงต4งจากสมาชกสภาผแทนราษฎรหรอผเคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร แตพนจากสมาชกภาพตามมาตรา 118 (7) ในอายของสมาชกสภาผแทนราษฎรชดเดยวกน” การพนตาแหนงสมาชกสภาผแทนราษฎรตามมาตรา 118(7) กคอ “ไดรบแตงต4 งเปนนายกรฐมนตรหรอรฐมนตร” นนเอง ในสวนของการต4งรฐมนตรน4น กมการเขาใจกนวารฐธรรมนญอาจตองการใหมการต4งจากผทอยในบญชรายชอของพรรคทไดเปนรฐบาลเปนสาคญ อยางไรกตามกมไดมบทบญญตใดในรฐธรรมนญฉบบน4 ไดเจาะจงทจะตองเลอกจากสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทบญชรายชอเทาน4นมาเปนรฐมนตร แตรฐบาลแรกทต4งข4นหลงจากมการเลอกต4งทวไป สมาชกสภาผแทนราษฎรตามรฐธรรมนญฉบบน4 ทมสมาชกสภาผแทนราษฎรทมาจากการเลอกต4งท4งประเภทเขตเลกทมผแทนคนเดยว และผแทนราษฎรประเภทบญชรายชอของพรรคการเมองแลว นายกรฐมนตร คอ พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร ไดเลอกรฐมนตรมาจากผสมครทเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทบญชรายชอของพรรคแตอยางเดยวเทาน4น ในกรณทเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรอยดวย จงทาใหพนสมาชกภาพและสามารถเลอนผทอยในบญชรายชออนดบถดไปข4นมาเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรได สวนสมาชกสภาผแทนราษฎรทมาจากเขตเลกน4นมไดเลอกสรรมาดารงตาแหนงรฐมนตรเลย เพราะกาหนดเปนนโยบายหามเอาไว เนองจากไมตองการใหมการเลอกต4งซอมสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทน4

3. กรณพรรคการเมอง หากดทรฐธรรมนญฉบบน4 จะเหนไดชดวารฐธรรมนญฉบบน4 มเจตนาสงเสรมพรรคการเมองใหญเปนสาคญ แตในขณะเดยวกนกเลกปดก4นหรอรงแกพรรคการเมองเลกๆ เปดโอกาสใหต4งพรรคการเมองไดงายและสามารถอยทากจกรรมทางการเมองตอไปไดแมจะแพในการเลอกต4งกตาม หรอแมแตไมลงสสนามเลอกต4งกยงอยเปนพรรคการเมองได การสงเสรมพรรคการเมองใหญน4นมใชเปนของใหม ไดมความพยายามของผรางรฐธรรมนญหลายคณะไดทากนมาเปนเวลานานแลว โดยบงคบใหผลงสมครสมาชกสภาผแทนราษฎรตองสงกดพรรคการเมอง และเคยใหพรรคการเมองทจะสงสมาชกลงสมครเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรได จะตองมกาลงสงผสมครในการเลอกต4งทวไปจานวนมาก อนเปนการบบบงคบโดยปรยายใหพรรคการเมองเลกๆทมทนนอยเกดไมได ซ4 ารายหากแพเลอกต4งไมมสมาชกสภาผแทนราษฎรเลย ยงตองถกยบพรรคดวย แตรฐธรรมนญ พ.ศ.2540 น4 ยงยนยนใหผสมครเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรตองสงกดพรรคการเมอง และยงกาหนดใหผทจะเปนนายกรฐมนตรตองไดรบเลอกเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรเสยกอนดวย ดงน4นจงเทากบใหความสาคญยงแกพรรคการเมองในการทเปนองคกรการเมองทกาหนดตวผทจะมสทธเปนนายกรฐมนตรแตเพยงองคกรประเภทเดยวเทาน4น การสงเสรมพรรคการเมองใหญทมบญญตข4นใหมกคอ การใหมสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทบญชรายชอของพรรค ซ งกหมายความวาการเลอกผแทนราษฎรประเภทน4 เปนการเลอกนโยบายของพรรคการเมอง เลอกผนาพรรคการเมอง หรอเลอกพรรคการเมองนนเอง และการกาหนดใหพจารณาใหทนงในสภาผแทนราษฎรเฉพาะพรรค

25

การเมองทไดคะแนนรวมจากการออกเสยงเลอกต4งผแทนราษฎรประเภทบญชรายชอของประชาชนจากจานวนรอยละหาข4นไปจากจานวนผออกเสยงเลอกต4งท4งหมด ทาใหพรรคการเมองเลกเสยประโยชน และพรรคการเมองใหญไดโอกาสทจะมทนงในสภาผแทนราษฎรเกนเสยงทพรรคของตนมอย ซ งกเปนเจตนาทจะสรางความเขมแขงใหแกพรรคการเมองใหญนนเอง การสนบสนนพรรคการเมองใหญ หรอสนบสนนผนาพรรคการเมองใหมอานาจควบคมสมาชกพรรคการเมองทเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรใหอยในแนวทางพรรคการเมองน4นกยงมอยอก โดยเฉพาะอยางยงมาตรการททาใหยายพรรคการเมองของสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนไปไดยาก นนกคอ บคคลผมสทธสมครรบเลอกต4งเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรน4นตองมคณสมบตตามมาตรา 107 (4) ทวา “เปนสมาชกพรรคการเมองพรรคการเมองใดพรรคการเมองหน งแตเพยงพรรคเดยว นบถงวนสมครรบเลอกต4งเปนเวลาไมนอยกวาเกาสบวน” เจตนาตามท มการกลาวกนมาก เ ม อคดจะมมาตรการน4 ก คอ ปองกนการยายพรรคการเมองของสมาชกสภาผแทนราษฎร ในเวลาทมการเลอกต4งใหม อนเปนการทาใหพรรคการเมองออนแอ และมความระส าระสาย แตผลของการมบทบญญตเชนน4 ในรฐธรรมนญ กทาใหผบรหารพรรคมอานาจควบคมสมาชกสภาผแทนราษฎรทสงกดพรรคตน จงเปนการสรางความเขมแขงทอาจกอใหเกดความกระทบกระเทอนตอการดาเนนงานของสมาชกสภาผแทนราษฎรทสงกดพรรคการเมองน4น ๆ ไมวาจะเปนพรรคฝายรฐบาลหรอพรรคนอกรฐบาล และไมวาจะเปนพรรคขนาดใหญมากหรอนอยกตามท เมอดมาตรการทเอ4อเฟ4 อพรรคการเมองใหญใหเขมแขงและปทางใหพรรคการเมองใหญลดจานวนลงแลว ในสวนของพรรคการเมองเลกน4นกตองนบวาไดรบความคมครองดข4น คอบทบญญตในมาตรา 328 ของรฐธรรมนญทบงคบวากฎหมายประกอบรฐธรรมนญวาดวยพรรคการเมอง ตองมสาระสาคญดงตอไปน4อยดวย “(1) การจดต4งพรรคการเมอง ซ งอยางนอยใหกระทาไดโดยบคคลต4งแตสบหาคนข4นไป และการจดแจงการจดต4งพรรคการเมองในทะเบยนพรรคการเมอง

(2) การเลกพรรคการเมอง ท4งน4 โดยมไดนาเอาเหตทพรรคการเมองไมสงสมาชกสมครรบเลอกต4งหรอเหตทไมมสมาชกของพรรคการเมองไดรบเลอกต4งมาเปนเหตใหตองเลกหรอยบพรรคการเมอง”

ฉะน4นจงมการจดต4งพรรคการเมองกนงายข4น และมพรรคการเมองเกดข4นจานวนมากในเวลาเลอกต4ง ตามทไดมการจดแจงการจดต4งน4นมจานวนถงหาสบกวาพรรคการเมอง และบางพรรคกมไดสงผสมครเขาแขงขนในการเลอกต4งเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร ท4งเมอแพเลอกต4งหรอไมไดสงสมาชกเขาสมครรบเลอกต4งเปนผแทนราษฎร พรรคการเมองทต4งข4นมาใหมกยงอยได ตอมาไดมจานวนพรรคการเมองลดลงกเพราะมพรรคการเมองบางพรรคไดยบรวมกบพรรคการเมองอน หรอบางพรรคการเมองอาจยบตวเองหรอถกยบดวยสาเหตอน รวมท4งสาเหตทมไดปฏบตตามกฎหมายพรรคการเมองอยางถกตอง บทบญญตทใหมมากสาหรบพรรคการเมอง และดจะเปนผลดแกพรรคการเมองท4งพรรคการเมองใหญ และพรรคการเมองเลกกคอ การทรฐธรรมนญบญญตเปนคร4 งแรกใหรฐใหเงนอดหนนแกพรรคการเมอง และมมาตรการสนบสนนพรรคการเมองในการหาเสยงเลอกต4ง

26

ในสวนของการใหเงนของรฐสนบสนนแกพรรคการเมองน4 น มาตรา328(5)ระบใหกฎหมายประกอบรฐธรรมนญวาดวยพรรคการเมอง บญญตถง “(5) การสนบสนนทางการเงนหรอประโยชนอยางอนแกพรรคการเมองโดยรฐ การจากดวงเงนคาใชจายของพรรคการเมองในการเลอกต4ง และการควบคมการรบบรจาคของพรรคการเมอง” ปรากฏวาในเวลาทผานมาภายหลงการประกาศใชกฎหมายประกอบรฐธรรมนญวาดวยพรรคการเมอง และเกณฑกาหนดของคณะกรรมการการเลอกต4งในเรองน4 ทางรฐบาลไดอนมตงบประมาณเพอสนบสนนทางการเงนแกพรรคการเมองปละสองสามรอยลานบาทตามลาดบ ผลดน4นกคอพรรคการเมองขนาดเลกพอจะมเงนไปดาเนนกจกรรมพรรคการเมองของตนเองและสามารถทากจกรรมทางการเมองอยได เกยวกบการสนบสนนพรรคการเมองในการเลอกต4งสมาชกสภาผแทนราษฎรน4น มาตรา113 ของรฐธรรมนญ ไดระบไวในรฐธรรมนญอยางชดเจน “(1) จดทปดประกาศและทตดแผนปายเกยวกบการเลอกต4งไปใหผมสทธออกเสยงเลอกต4ง

(2) พมพและจดสงเอกสารเกยวกบการเลอกต4งไปใหผมสทธออกเสยงเลอกต4ง (3) จดหาสถานทหาเสยงเลอกต4งใหแกผสมครรบเลอกต4ง (4) จดสรรเวลาออกอากาศทางวทยกระจายเสยงและวทยโทรทศนใหแกพรรคการเมอง (5) กจการอนทคณะกรรมการการเลอกต4งประกาศกาหนด

การดาเนนการตาม (1) (4) และ (5) โดยผสมครรบเลอกต4ง พรรคการเมอง หรอบคคลอนนอกจากรฐ จะกระทามได

หลกเกณฑ เงอนไข และวธการดาเนนการตามมาตราน4 ใหเปนไปตามกฎหมายประกอบรฐธรรมนญวาดวยการเลอกต4งสมาชกสภาผแทนราษฎรและสมาชกวฒสภา ซ งตองใหโอกาสโดยเทาเทยมกน”

4. คณะรฐมนตร รฐธรรมนญฉบบน4 ไดทาใหคณะรฐมนตรเลกลงทนทจากเดมทมรฐมนตรไดถง 45 คนใหเหลอเพยง 36 คน โดยบญญตกาหนดจานวนใหไมเกน 36 คนไวในรฐธรรมนญมาตรา 201 ดงน4

“พระมหากษตรยทรงแตงต4งนายกรฐมนตรคนหน ง และรฐมนตรอนอกไมเกนสามสบหาคนประกอบเปนคณะรฐมนตร มหนาทบรหารราชการแผนดน

นายกรฐมนตรตองแตงต4งจากสมาชกสภาผแทนราษฎรหรอผเคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร แตพนจากสมาชกภาพตามมาตรา 118 (7) ในอายของสภาผแทนราษฎรชดเดยวกน”

จะเหนไดชดวานอกจากใหคณะรฐมนตรเลกลงแลว รฐธรรมนญยงช4 ใหเหนวาคนเปนนายกรฐมนตรตองเปนผ ทไดรบเลอกเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรในชดเดยวกนกบสภาผแทนราษฎรทจะออกเสยงเลอกนายกรฐมนตร

การเลอกนายกรฐมนตรโดยสภาผแทนราษฎรไดถกกาหนดอยางชดเจนวาสภาผแทนราษฎรตองใหความเหนชอบภายในสามสบวนนบแตวนทมการเรยกประชมรฐสภาเปนคร4 งแรกตามมาตรา 159 โดยการเสนอชอของบคคลทจะเปนนายกรฐมนตรตองมสมาชกสภาผแทนราษฎรรบรองจานวนหนงในหาของสมาชกสภาผแทนราษฎรท4งหมดทมอย และการลงมตตองทาโดยเปดเผย ดงทระบอยในมาตรา 202 วรรคท 3 วา

“มตของสภาผแทนราษฎรทเหนชอบดวยในการแตงต4งบคคลใดใหเปนนายกรฐมนตร ตองมคะแนนเสยงมากกวากงหนงของจานวนสมาชกท4งหมดเทาทมอยของสภาผแทนราษฎร การลงมตในกรณเชนวาน4 ใหกระทาโดยการ

27

ลงคะแนนโดยเปดเผย” นอกจากน4นกไดกลาวมาแลวในสวนทวาดวยสภาผแทนราษฎร คอรฐธรรมนญฉบบน4 มเจตนาทจะแยกอานาจนตบญญตและบรหารออกจากกน แมจะเปนการปกครองระบบรฐสภากตาม จงบญญตไวในมาตรา 204 หามผดารงตาแหนงในคณะรฐมนตรและสมาชกรฐสภาดารงตาแหนงท4งสองในเวลาเดยวกน

“นายกรฐมนตรและรฐมนตรจะเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรหรอสมาชกวฒสภาในขณะเดยวกน มได สมาชกสภาผแทนราษฎรซงไดรบแตงต4งเปนนายกรฐมนตรและรฐมนตรใหพนจากตาแหนงสมาชกสภาผแทนราษฎรในวนถดจากวนทครบสามสบวนนบแตวนทมพระบรมราชโองการแตงต4ง” ฉะน4นสงทเปนการพฒนาหรอเปลยนแปลงบางและยงอยอยางเดมแตปรบปรงบาง จงปรากฏดงน4 ประการแรก ทเหนไดชดวาแตกตางกนมากกจะอยทรฐสภา เดมน4นอานาจนตบญญตของประเทศเปน “สภาเดยว” คอสภาผแทนราษฎรเพยงสภาเดยว มาบดน4 เปนสภาค มสภาผแทนราษฎรและวฒสภารวมกนเปนรฐสภา และแมวาสมาชกวฒสภาจะมาจากการเลอกต4งกตามท แตสภาผแทนราษฎรกคอสภาหลกทางอานาจนตบญญตทเลอกตวนายกรฐมนตรและประธานสภาผแทนราษฎรกคอ ประมขของฝายนตบญญต ประการท<สอง การเมองการปกครองระบบประชาธปไตยทใชอยกยงเปนระบบรฐสภา รฐบาลมาจาก สภาผแทนราษฎรและตองรบผดชอบตอสภาผแทนราษฎร แตมการแยกอานาจนตบญญตกบอานาจบรหารออกจากกนอยางเดดขาด กระน4นกไมไดเปลยนรปแบบรฐบาลทมาจากสภาและรบผดชอบตอสภาแตอยางใด ประการท<สาม นายกรฐมนตรกยงมอานาจยบสภา และสภาผแทนราษฎรกมอานาจอภปรายและลงมตไมไววางใจนายกรฐมนตร และรฐมนตรไดหากมเสยงเพยงพอตามทกาหนดไวเปนเงอนไขในรฐธรรมนญ ซ งกเปนแนวคดเดมทมมาต4งแตรฐธรรมนญฉบบ 10 ธนวาคม จนถงปจจบน แมในความจรงจะเปนทรจกกนมานานแลววาในระบบรฐสภาของประเทศตางๆทรวมท4งประเทศไทย ถาพรรคการเมองมความเขมแขงแลว ระบบทวา “ตรวจสอบและมดลยภาพ” น4นกจะเหลอเพยง “ตรวจสอบ” เทาน4นเอง เรองดลยภาพน4นยากมาก นายกรฐมนตรดจะมเอกสทธในการยบสภา แตฝายสภาน4นกคงอภปรายได แตออกเสยงลงมตไมไววางใจ จะแทบไมมทางเปนจรง หากรฐบาลมเสยงขางมากไมเปลยนแปลง และถาเสยงมไมพอเปนเสยงขางนอยเมอไร รฐบาลกอยไมไดอยแลว โดยไมตองอภปรายไมไววางใจ ประการท<ส< การเลอกต4งทมการปรบเปลยนกนมาบางน4นจากการเลอกต4งคร4 งแรกทเปนการเลอกต4งทางออมคอเลอกผแทนหมบานและผแทนตาบลตามลาดบ เพอไปเลอกต4งผแทนราษฎร ซ งใชอยเพยงคร4 งเดยวทตอมากเปนการเลอกต4งทางตรง ทอาจมเขตใหญหลายคนและเขตเลกหลายคนจนมาถงเขตเดยวใหมผแทนไดคนเดยว และบดน4ใหมผแทนราษฎรทเลอกโดยเลอกพรรคการเมองตามบญชรายชอทพรรคการเมองเสนอ กเปนการเปลยนแปลงไมมากนกอกเชนกน ประการท<หา ทมลกษณะเดนมากคอการเกดข4 นของ “อานาจทส ” ดวยวาเดมน4 นต4 งแตหลงจากการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 มาจนถง พ.ศ.2540 เวลาพดถงอานาจทแบงแยกกนน4นมเพยงสามอานาจคอ อานาจนตบญญต อานาจบรหาร และอานาจตลาการ แตบดน4 มอานาจทส คออานาจในการตรวจสอบการใชอานาจรฐ ซ งเปนอานาจทยงใหญทมมาใหมตามรฐธรรมนญฉบบปจจบน (พ.ศ.2540) นนเอง ประการท<หก ระบบประชาธปไตยตวแทน ทประชาชนเลอกผแทนราษฎรแลวกเปนอนตองปลอยใหผแทนราษฎรไปทาหนาทตามแตผแทนราษฎรจะเหนสมควรอยางเดยวน4น มาตอนน4 ราษฎรกมสวนรวมในทาง

28

การเมองมากข4 น รฐธรรมนญฉบบน4 ไดเปดทางใหการมสวนรวมของประชาชนในบางกรณทาไดเสมอนเปนประชาธปไตยโดยตรง ซ งไดแกการเปดโอกาสใหประชาชนทรวมตวกนไดจานวนหนงสามารถเสนอรางกฎหมายได หรอสามารถยนเรองราวใหพจารณาถอดถอนผดารงตาแหนงทางการเมองได ตลอดจนกาหนดใหมกระบวนการลงประชามตไดในบางเรอง เมอใชรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ. 2540 มาได 8 ป ผานการเลอกต4งทวไปมา 2 คร4 ง มการบงคบใชรฐธรรมนญครบทกมาตรา ผลจาการปฏรปการเมองโดยอาศยรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 กนามาสรฐบาลทเขมแขงสมดงทคณะผรางรฐธรรมนญปรารถนา พรรคไทยรกไทยชนะการเลอกต4งอยางมากในการเลอกต4งทวไปเมอ พ.ศ. 2544 โดยหวหนาพรรค พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร ไดเปนนายกรฐมนตรทเขมแขง แมจะเปนรฐบาลผสมกตามท แตเนองจากพรรคไทยรกไทยมเสยงอยมาก ท4งตอมายงรวมพรรคการเมองอน ๆ เขามารวมในพรรคไทยรกไทยดวย ประกอบกบวนยพรรคทเขมแขง ทาใหนายกรฐมนตรมความเขมแขงมาก สามารถปรบเปลยนรฐมนตรไดโดยไมมแรงกระทบทางการเมองแตอยางใด หลงการเลอกต4งทวไปในป พ.ศ. 2548 พรรคไทยรกไทยไดชนะอยางถลมทลาย ไดเสยงขางมากพรรคเดยวมจานวนเกนกวาคร ง เกนกวา 300 เสยง จากจานวนท4งหมด 500 เสยง และพรรคการเมองท4งหลายทลงสสนามเลอกต4งมเพยง 4 พรรค เทาน4น ทสามารถชนะทมทนงในสภา โดยมพรรคประชาธปตยเปนพรรคใหญอนดบสอง แนวโนมทจะพรรคการเมองใหญเพยง 2 พรรคจงเปนเรองทผคนคดวาเปนไปไดมากในการเลอกต4งทวไปคร4 งตอไป หรออยางมากกคงไมเกน 3 พรรค ดงน4นสภาผแทนราษฎรจงออนแอเพราะพรรคการเมองเขมแขง แตเมอหนมาดทางองคกรอสระตามรฐธรรมนญ ซ งผรางรฐธรรมนญไดสรางข4นเพอใหเปนตวคานอานาจรฐและคอยตรวจสอบอานาจรฐ เพราะคาดการณไววายามทพรรคการเมองเขมแขงและวนยพรรคเขมงวดกบการหามยายพรรคโดยงาย จะทาใหสมาชกสภาผแทนราษฎรตองฟงมตพรรคเปนสาคญ อนอาจทาใหสภาผแทนราษฎรออนแอน4น องคกรอสระซ งมทมาทปลอดจากการเมองจะไดทาหนาทตรวจสอบและคานอานาจรฐไดน4น กจะพบวาองคกรอสระตามรฐธรรมนญหลายองคกรมปญหาในการบรหารองคกรเอง กบการไดรบความไววางใจจากประชาชน จนมเสยงวพากษวจารณกนมากในสงคม ดงปรากฏเรองการสรรหาทมปญหาทคณะกรรมการการเลอกต4ง และผวาการตรวจเงนแผนดน หรอการทคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตตองถกฟองจนในทสดตองลาออกจากตาแหนงท4งคณะ รวมท4งทายทสด คณะกรรมการการเลอกต4งทเหลออย 3 คน ถกฟองและถกพพากษาจาคก จนไดลาออกจากตาแหนงท4ง 3 คน ปญหาขององคกรอสระเกดข4นในเวลาเดยวกน กบทฝายการเมองหรอรฐบาลเองกเผชญกบการตอตาน และแมจะมเสยงในสภาจานวนมากจนดเขมแขงและมนคง กลบไมมนคงจรง การตอตานท4งในสภาและนอกสภาไดทาใหนายกรฐมนตรตดสนใจยบสภาเมอวนท 24 กมภาพนธ พ.ศ. 2549 หลงจากพรรคไทยรกไทยชนะเลอกต4งคราวกอนมเสยงเกนกวาสองในสามในสภาผแทนราษฎร กระน4นเสถยรภาพทางการเมองของรฐบาลมอยไมจรง การเมองทผานมา 74 ป จงผานเขามาปท 75 ดวยความสบสน รฐบาลทยบสภา มคณะรฐมนตรรกษาการ คณะกรรมการการเลอกต4งจดการเลอกต4งทวไปเมอวนท 2 เมษายน พ.ศ. 2549 ทถกตดสนโดยศาลรฐธรรมนญวาเปนการเลอกต4งโดยมชอบ ดงน4นจงรอการเลอกต4งคร4 งใหมทจะมมา โดยคาดหวงวาจะไดคณะกรรมการการเลอกต4งชด

29

ใหมและดาเนนการเลอกต4 งใหเรวทสด เพอจะไดมรฐบาลใหม ภายในป พ.ศ. 2549 และไดดาเนนการแกไขรฐธรรมนญเพอปฏรปการเมองอกคร4 ง แตแลวการแกไขวกฤตการณทางการเมองตามรฐธรรมนญยงมทนไดลลวงไป การรฐประหาร ยดอานาจการปกครองประเทศโดย “คณะปฏรปการปกครองในระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข” กเกดข4 นในคนวนท 19 กนยายน พ.ศ. 2549 และมประกาศใหรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ. 2540 ส4นสดลง รวมท4งไดประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ฉบบชวคราว พ.ศ. 2549 เมอวนท 1 ตลาคม พ.ศ. 2549 อนเปนรฐธรรมนญฉบบท 17 ของประเทศ รฐธรรมนญชวคราว ฉบบวนท 1 ตลาคม พ.ศ. 2549 ไดยนยนทจะใหมสภารางรฐธรรมนญข4นมาอกคร4 ง เพอรางรฐธรรมนญ ฉบบท 18 ดงความในมาตรา 19 ของรฐธรรมนญชวคราวฉบบน4ระบวา “ใหมสภารางรฐธรรมนญ เพอจดทารางรฐธรรมนญ ประกอบดวยสมาชก ซ งทรงพระกรณาโปรดเกลาฯ แตงต4งตามวธการทบญญตไวในรฐธรรมนญน4 มจานวนหนงรอยคน” การไดมาของสภารางรฐธรรมนญทเลอกกนมาจากสมชชาแหงชาตจานวนเกอบสองพนคน มาเหลอจานวนหน งรอยคน จนสามารถต4งไดในวนท 1 มกราคม พ.ศ. 2550 น4น ไดนาไปสการเรมตนของการทจะรางรฐธรรมนญ ฉบบท 18 ของประเทศไทย รฐธรรมนญชวคราว ฉบบ พ.ศ. 2549 มาตรา 29 ระบไวชดเจนถงเวลาทตองรางรฐธรรมนญฉบบใหมน4 ใหเสรจ “ใหสภารางรฐธรรมนญจดทารางรฐธรรมนญ และพจารณาใหแลวเสรจตามมาตรา 28 ภายในหนงรอยแปดสบวนนบแตวนทเปดประชมสภารางรฐธรรมนญคร4 งแรก” วนทเปดประชมสภารางรฐธรรมนญคร4 งแรกกคอวนท 8 มกราคม พ.ศ. 2550 เวลาเทาน4 ถอวาส4 นมากสาหรบการจดทารฐธรรมนญ เมอมการจดทารฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 คณะผจดทารฐธรรมนญมเวลาถง 240 วน แตกตองเขาใจวาสาหรบผทรอเลอกต4งใฝหมใหเรยบรอยมาต4งแตวนท 24 กมภาพนธ พ.ศ. 2549 เวลา 180 วนทวาน4กอาจดมาก ดงจะเคยไดยนเสยงสอบถามวาจะทารฐธรรมนญใหเสรจเรวกวา 180 วนทวาไดหรอไม คาตอบน4นกคอ คงเรวกวา 180 วนไมได และทไมไดกมใชวาเปนเพราะจะดงดนอยใหนานเปนสาคญ หากแตอยทกระบวนการในการจดทารฐธรมนญนนเอง ประการแรก ในการจดทารฐธรรมนญฉบบน4 ตองฟงความเหนของประชาชนดวย ในอารมบทของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (ชวคราว) พทธศกราช 2549 เขยนไว อานไดชดเจนวา “... ใหมการจดทารางรฐธรรมนญข4นมาใหมดวยการมสวนรวมอยางกวางขวางจากประชาชนทกข4นตอน...” คาถามทมกไดยนบอย ๆ กคอจะฟงเมอใด การฟงความคดเหนของประชาชน หรอการทประชาชนจะเขามามสวนรวมในการจดทารางรฐธรรมนญฉบบน4 มอย 3 ตอนดวยกน

30

ตอนแรก คอต4 งแตแรกเลย พอมคณะกรรมาธการยกรางรฐธรรมนญเปนตวเปนตนข4 นมา และมคณะกรรมาธการออกไปรบฟงความคดเหนของประชาชนไดทวไป ซ งสภารางรฐธรรมนญไดกระจายหนาทกนออกไปฟงความเหนของประชาชนอยางกวางขวาง และไดมคณะกรรมาธการวสามญตามจงหวดตาง ๆ ทวประเทศ ฟงตอนน4 เปนการฟงกอนเขยน ตอนท<สอง เมอคณะกรรมาธการยกรางฯ จดทารางรฐธรรมนญ “รางแรก” เสรจเรยบรอยกจะตองฟงความคดเหนของประชาชนอกคร4 ง มาตรา 26 ของรฐธรรมนญ (ชวคราว) พ.ศ. 2549 กาหนดไววา เมอคณะกรรมาธการยกรางฯ ทาเสรจตอนน4แลว “ใหคณะกรรมาธการยกรางรฐธรรมนญ เผยแพรรางรฐธรรมนญและเอกสารช4 แจงตามวรรคหน ง ใหประชาชนทวไปทราบ ตลอดจนสงเสรมและจดใหมการรบฟงความคดเหนของประชาชน ประกอบดวย” บญญตไวอยางน4 จงตองจดใหมการรบฟงจากประชาชนอยางแนนอน นอกเหนอจากทตองฟงจากองคกรและบคคลอก 11 หนวย กบอกหนงประเภท คอ สถาบนอดมศกษา ฟงตอนน4แลวจะแกไขเพมเตมอยางไร จากรางแรกกตองไปดกน ตอนท<สาม เมอสภารางรฐธรรมนญใหความเหนชอบรางรฐธรรมนญท4งฉบบแลว ตามมาตรา 28 ของรฐธรรมนญ (ชวคราว) พ.ศ. 2549 ฟงประชาชนตอนน4สาคญมาก รบหรอไมรบเปนเอกสทธL ของประชาชนเทาน4น คร4 งน4 เปนคร4 งแรกในประเทศไทยทมการออกเสยงประชามต สภารางฯ มหนาทจดทาหลกเกณฑและวธการ ซ งสภารางฯ ทาเสรจแลว และไดประกาศลงในราชกจจานเบกษาแลวเมอวนท 16 มนาคม 2550 สาหรบประเดนสาคญในรางรฐธรรมนญฉบบน4 เมอเปนการจดทารฐธรรมนญหรอรางรฐธรรมนญใหม มใชการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ แทบทกประเดนอาจถกยกข4นและถกนามาถกใหเปนประเดนสาคญ และบางทกเปนประเดนชวนใหปวดหว โดยบคคลหรอกลมคนทมองตางมมกนในเรองน4นและเรองน4 ในสวนน4อยากใหพจารณาดวาประเดนหลกทจะมข4นใหมหรอแกไขเพมเตมอะไรตางไปจากรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 น4นกควรมองยอนไปทเหตแหงปญหา ลองหนไปอานดรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 กนเสยกอนจะพบวาสภารางรฐธรรมนญชด พ.ศ. 2539 – 2540 กไดวางกรอบในการรางรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 ไว 3 กรอบ

• กรอบในเรองสทธเสรภาพของประชาชน และการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน

• กรอบในเรองการตรวจสอบอานาจรฐ และองคกรอสระ

• กรอบในเรองความสมพนธของสถาบนการเมอง ความต4งใจของผรางรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 คอตองการใหมรฐบาลทเขมแขง ประชาชนเขมแขง และการตรวจสอบอานาจรฐทด แตเมอใชรฐธรรมนญมาประมาณ 8 ป กไดเหนถงปญหาของการมฝายบรหารทเขมแขง เพราะการตรวจสอบอานาจรฐไดออนแอลงจงไมเปนผลด ประชาธปไตยน4นกตองการใหมการคานอานาจรฐได ไมวาใครจะเปนผไดอานาจรฐกตามท

31

ในทสดสภารางรฐธรรมนญกไดรางรฐธรรมนญเสรจทนภายในกรอบเวลา 180 วน และสามารถนาออกเผยแพรใหมหาชนไดรบร มการวพากษวจารณและนาเสนอเพอลงประชามตโดยประชาชนทวราชอาณาจกรในวนท 19 สงหาคม มประชาชนผมสทธออกเสยงมาลงประชามตจานวนรอยละ 57.61 แสดงวาเกนก งหน งของผมสทธออกเสยงท4งหมด และผลการลงประชามตไดปรากฏวามผออกเสยงเหนดวยรบรฐธรรมนญ จานวน 14,727,306 คน คดเปนรอยละ 56.69 ของผมาใชสทธ โดยมผไมเหนดวยจานวน 10,747,441 คน เทากบรอยละ 41.37 ของจานวนผมาใชสทธ จานวนผเหนดวยกบผไมเหนดวยกตางกนไมมากมายนก ตอมาในวนท 24 สงหาคม พ.ศ. 2550 ประธานสภานตบญญตแหงชาตจงไดนารางรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 ข4นทลเกลาฯ ถวายเพอลงพระปรมาภไธย ประกาศใชในวนเดยวกน การมรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 ข4นมาแทนรฐธรรมนญชวคราว ฉบบ พ.ศ. 2549 จงนามาสการเลอกต4งทวไปในวนท 23 ธนวาคม พ.ศ. 2550 ทนกการเมองและพรรคการเมองไดกลบสสนามเลอกต4ง ขอความสนบสนนเพอเปนผแทนของราษฎรเขามาปกครองบางเมองตอไป และหลงการเลอกต4งกไดรฐสภาไปเลอกรฐบาล มรฐบาลโดยนกการเมองเขามาบรหารปกครองประเทศตอไป ผลของการนารฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 ออกมาใชจะเปนอยางไร จะกอใหเกดการเปลยนแปลงทางการเมองท4งดานสถาบนการเมอง และผลทตามมาอยางไรน4น กควรทจะไดพจารณาถงโครงสรางทางการเมองทกาหนดในรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 วามความเหมอน และความแตกตางอยางไร จากรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 ซ งเปนกตกาในการปกครองกอนเหตการณวนท 19 กนยายน พ.ศ. 2549 ดานแรกสภาพโครงสรางทางการเมองทไมเปลยนแปลง ประการแรก ระบบการเมองยงเปนระบอบประชาธปไตยในระบบรฐสภาอยางไมเปลยนแปลงเปนระบบรฐสภาทเรมมาต4งแต พ.ศ. 2475 สวนสภาน4นกเปนระบบสภาค คอมสภาผแทนราษฎรทประกอบดวยสมาชกจานวน 480 คนและมวฒสภาทประกอบดวยสมาชกจานวน 150 คน ประการท<สอง สภาผแทนราษฎรยงเปนฝายนตบญญตทมบทบาทนาในการต4งรฐบาลเพราะนายกรฐมนตรจะตองไดรบการเลอกจากสภาผแทนราษฎรและสภาผแทนราษฎรกจะมบทบาทสาคญในการพจารณารางกฎหมายในเบ4องตน เพราะรางกฎหมายจะตองถกเสนอทสภาผแทนราษฎรกอน รวมท4งสมาชกสภาผแทนราษฎรซ งมจานวนตามทกาหนดไวในรฐธรรมนญสามารถเสนอเปดอภปรายทวไปเพอลงมตไมไววางใจนายกรฐมนตรและรฐมนตรได ประการท<สาม ผสมครรบเลอกต4งเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรท4งสองประเภทตองเปนสมาชกพรรคการเมองและตองสงกดพรรคการเมองพรรคเดยวไปถงวนเลอกต4งเปนเวลาไมนอยกวาทกาหนด แตรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 กาหนดเวลาไวเพยง 30 วน ประการท<ส< ผทจะเปนนายกรฐมนตรตองเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรและไดรบการเลอกโดยเปดเผยจากสภาผแทนราษฎร โดยประธานสภาผแทนราษฎรเปนผลงนามรบสนองพระบรมราชโองการแตงต4งนายกรฐมนตร ประการท<หา นอกจากอานาจนตบญญต อานาจบรหารและอานาจตลาการแลว ยงมอานาจขององคกรอสระตามรฐธรรมนญทจะเปนฝายตรวจสอบอานาจรฐดวย

32

สาหรบสงทแตกตางหรอเปลยนแปลงไปจากเน4อหาสาระเดมหรอเพมเตมจากบทบญญตในรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 น4นมอยพอสมควรซงพอจะยกเอามาใหพจารณาได ดงน4 ประการแรก สมาชกสภาผแทนราษฎรน4นแมจะมสองประเภทเหมอนเดมและจานวนไดลดลงจาก 500 คนมาเหลอ 480 คนซ งไมนาจะมผลตางมากนก หากแตการแบงสมาชกสภาผแทนประเภทแรกทมาจากการเลอกต4งจานวน 400 คนใหเปนเขตเลอกต4งทใหญข4นมผแทนราษฎรไดไมเกน 3 คน อนเปนการกลบไปใชเขตเลอกต4งอยางทเคยใชมาระยะหลงกอนมรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 น4นถอวาเปนความแตกตางทเหนไดชด สวนสมาชกสภาผแทนราษฎรอกประเภทหน งน4นกมใชเปนบญชรายชอของพรรคท4งประเทศเปนบญชเดยวกนแลว หากไดแบงออกเปนเขตเลอกต4งแบบสดสวนจานวน 8 เขตใหแตละเขตของการเลอกต4งแบบสดสวนน4 มผแทนได 10 คน จานวนรวมของผแทนประเภทน4 จงมเพยง 80 คน ตางจากกอนหนาน4 ทมสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอทมอย 100 คน กระน4นการสงผสมครเขารบเลอกต4งแบบสดสวนทางพรรคกตองสงผสมครเปนบญชรายชอในแตละเขตของการเลอกต4งแบบสดสวนไมเกนเขตละ 10 คน โดยมการกาหนดคณสมบตทสงเสรมผสมครเขารบเลอกต4งทเปนคนในพ4นทเปนสาคญ ประการท<สอง สมาชกวฒสภากแบงออกเปนสองประเภท จงตางจากสมาชกวฒสภาตามรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 ทมประเภทเดยว จานวน 200 คน ใหมาจากการเลอกต4งของประชาชนในจงหวดตางๆ ทมจงหวดเปนเขตเลอกต4ง แตตามรฐธรรมนญใหมจะมสมาชกวฒสภาท4งหมด 150 คน โดย ประเภทแรกมาจากการเลอกต4งของประชาชนจากทกจงหวด ใหแตละจงหวดมสมาชกวฒสภาไดจงหวดละหนงคนเทากน ปจจบนมจานวน 76 คน และทเหลอในปจจบนน4 อกจานวน 74 คน ใหมาจากการสรรหาของคณะกรรมการสรรหาทประกอบดวยบคคลทไมไดเปนนกการเมองนนคอ “ประธานศาลรฐธรรมนญ ประธานกรรมการการเลอกต4ง ประธานผตรวจการแผนดน ประธานกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต ประธานกรรมการตรวจเงนแผนดน ผพพากษาในศาลฎกาซ งดารงตาแหนงไมตากวาผพพากษาศาลฎกาททประชมใหญศาลฎกามอบหมาย จานวนหน งคน และตลาการในศาลปกครองสงสดททประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสดมอบหมายจานวนหนงคน..”51 ประการท<สาม มการเปลยนแปลงองคประกอบในคณะกรรมการสรรหาตลาการศาลรฐธรรมนญและสรรหากรรมการในองคกรอสระตามรฐธรรมนญ และองคกรอนตามรฐธรรมนญ ตลอดจนผตรวจการแผนดนเสยใหม และกาหนดข4นตอนเพมเตมในการเลอกของวฒสภาทใหทางคณะกรรมการสรรหามอานาจยนยนการเลอกไดดวย องคประกอบของคณะกรรมการสรรหาน4 จะมประธานศาลฎกา ประธานศาลรฐธรรมนญ ประธานศาลปกครองสงสด ประธานสภาผแทนราษฎรและผนาฝายคานในสภาผแทนราษฎรเปนหลกอยทกคณะ เวนแตคณะกรรมการสรรหาตลาการศาลรฐธรรมนญทจะไมมประธานศาลรฐธรรมนญเปนกรรมการหากแต จะมประธานองคกรอสระตามรฐธรรมนญ52 ซ งเลอกกนเองใหเหลอหนงคนมาเปนกรรมการแทน53 สาหรบคณะกรรมการสรรหาทมองคประกอบ

51 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 113 52 องคกรอสระตามรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 ม 4 องคกร คอ 1.คณะกรมการการเลอกต4ง 2.ผตรวจการแผนดน 3.คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต 4.คณะกรรมการตรวจเงนแผนดน 53 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 206

33

เพมเปน 7 คนกจะเพมบคคลซ งทประชมใหญศาลฎกาคดเลอกจานวนหนงคนและบคคลซ งทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสดคดเลอกจานวนหนงคนเปนกรรมการ54 ประการท<ส< ขอแตกตางทนาสงเกตมากกคอระยะเวลาทบงคบใหผสมครเขารบเลอกต4งเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรตองสงกดพรรคการเมองพรรคเดยวน4นตางกวาทกาหนดไวในมาตรา 107 ของรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 ทบญญตวา “เปนสมาชกพรรคการเมองใดพรรคการเมองหน งแตเพยงพรรคเดยวนบถงวนสมครรบเลอกต4งเปนเวลาตดตอกนไมนอยกวาเกาสบวน” โดยรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 ไดบญญตเสยใหมโดยไดลดจานวนวนลงมา ดงปรากฏในมาตรา 101 (3) วา “เปนสมาชกพรรคการเมองใดพรรคการเมองหน งแตเพยงพรรคเดยวเปนเวลาตดตอกนไมนอยกวาเกาสบวนนบถงวนเลอกต4ง เวนแตในกรณทมการเลอกต4งทวไปเพราะเหต ยบสภาตองเปนสมาชกพรรคการเมองใดพรรคการเมองหน งแตเพยงพรรคเดยวเปนเวลาตดตอกนไมนอยกวาสามสบวนนบถงวนเลอกต4ง” ความตางกนทปรากฎน4กคอ ยงบงคบสมาชกวาการเปลยนพรรคการเมองน4นยงทาไดบางกเปนกรณทจะมการเลอกต4งใหมเกดข4น เพราะถาการเลอกต4งมาตามปกตกรลวงหนาวาเวลา 90 วนกอนถงวนเลอกต4งน4นคอวนใดและถากรณยบสภาทลดระยะเวลาลงมาเหลอเพยง 30 วนกอนวนเลอกต4งกเพราะวนเลอกต4งทผานมาน4นไมเคยมการจดไดกอนเวลา 30 วนนบแตวนทยบสภาเลย ในสวนทเกยวกบพรรคการเมองน4 ยงเพมมาตรการทหามรวมพรรคการเมองภายหลงการเลอกต4งทวไปแลวและระหวางทอายของสภาผแทนราษฎรทมาจากการเลอกต4งคร4 งดงกลาวยงไมส4นสดลง ท4งน4 เพอปองกนการรวมเสยงในสภามากกวาปกตอนอาจไมตรงกบเจตจานงของประชาชนผออกเสยงเลอกต4ง “ในระหวางอายของสภาผแทนราษฎรจะมการควบรวมพรรคการเมองทมสมาชกเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรมได”55 ประการท<หา คอ ไมมการหามสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนนายกรฐมนตรและรฐมนตรในเวลาเดยวกน อนเปนการกลบมาใหความสาคญกบสภาผแทนราษฎรมากข4น ขณะทรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 หามเอาไวโดยตองการแยกอานาจนตบญญตและอานาจบรหารออกจากกน แตทจรงน4นกลายเปนวาเปนเครองมอทาใหนายกรฐมนตรเขมแขงเพราะรฐมนตรทมาจากสมาชกสภาผแทนราษฎร เมอตองออกจากตาแหนงรฐมนตรไปกจะหลดจากวงการเมองไป ทาใหรฐมนตรตองเกรงกลวหวหนารฐบาลจนเกนไปและถานาเอาสมาชกสภาผแทนราษฎรเขามาเปนรฐมนตรกทาใหตาแหนงสมาชกสภาผ แทนราษฎรวางลงตองมการเลอกต4 งซอม ซ งทาใหประชาชนเหนวาเปนการส4 นเปลองงบประมาณแผนดนจงตาหนสมาชกสภาผแทนราษฎรทจะเขามาเปนรฐมนตร มผลใหหวหนารฐบาลบางรายไดกาหนดนโยบายจะไมเอาสมาชกสภาผแทนประเภททไดรบเลอกในเขตเลอกต4งเลกมาเปนรฐมนตรและจากดวาจะเลอกมาจากนกการเมองทเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทบญชรายชอของพรรคเทาน4นเพราะถาสมาชกสภาผแทนราษฎรคนใดไดเขามาเปนรฐมนตรกสามารถเลอนผสมครรบเลอกต4งในอนดบถดไปเขามาเปนแทนทไดจงไมตองมการเลอกต4งใหส4นเปลอง แตการคดและทาอยางน4 จะทาใหเหนวาสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทบญชรายชอของพรรคกลายเปนประเภททดกวามโอกาสเปนรฐมนตรได แตผสมครสมาชกสภาผแทนราษฎรทลงเลอกต4งในเขต 54 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 231 55 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 104 วรรค 2

34

เลอกต4งเขตเลกกลบถกตดสทธโดยปรยาย ท4งยงมความคดวาสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภททมาจากเขตเลอกต4งเขตเลกจะมาเปนรฐมนตรกได หากยอมรบผดชอบจายเงนคาใชจายในการเลอกต4งซอมแทนรฐบาลได เพราะความคดเชนน4 เปน ความคดทสงเสรมนกการเมองทร ารวยเทาน4นทมโอกาสมากข4นไปอกทจะผกขาดตาแหนงรฐมนตร ประการท<หก ไดมความเขมงวดกวดขนกบพรรคการเมองและผบรหารพรรคการเมองใหระมดระวงและดแลอยางจรงจงมใหผสมครรบเลอกต4งของพรรคการเมองกระทาการหรอสนบสนนใหใครกระทาการฝาฝนกฎหมายวาดวยการเลอกต4งสมาชกสภาผแทนราษฎรฯ เพราะถาปรากฏหลกฐานอนควรเชอวาหวหนาพรรคหรอกรรมการบรหารพรรคผใดมสวนรเหนหรอปลอยปะละเลย หรอทราบแลวมไดยบย 4งแกไข ใหถอวาพรรคน4นกระทาซ งอาจเปนกรณทจะฟองศาลรฐธรรมนญใหมการยบพรรคได อนรวมถงเพกถอนสทธเลอกต4งของหวหนาพรรคและกรรมการบรหารพรรคการเมองไดหาปดวย56 ทบญญตไวเชนน4กเพราะปญหาใหญในการจดการเลอกต4งใหบรสทธL ยตธรรมน4นยงมการซ4อเสยงกนอยมาก แตจบไดและลงโทษไดมอยนอย ประการท<เจด บทบญญตในรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 ไดเพมเตมใหรดกมมากข4นในการขจดเรองผลประโยชนทบซอนและทาใหมความโปรงใสมากในวงการเมอง โดยมมาตรการกนในดานผลประโยชนทบซอน โดยการกาหนดเพมเตมเรองการกระทาทเปนการขดตอแหงผลประโยชน “ ข4นมาเปนสวนท 2 ของหมวด 12 ทวาดวยการตรวจสอบการใชอานาจรฐ บทบญญตเดมทเคยหามเฉพาะตวนายกรฐมนตรและรฐมนตรและสมาชกรฐสภากไดขยายไปครอบคลมถง คสมรสและบตรทยงไมบรรลนตภาวะดวย57 ท4งในเรองการแสดงทรพยสนและหน4 สนของผดารงตาแหนงทางการเมองน4นกไดขยายไปถงทรพยสนทอยในความครอบครองหรอดแลของบคคลอน58 ท4งยงกาหนดเพมเตมใหเปดเผยบญชแสดงรายการทรพยสนและหน4 สนของสมาชกสภาผแทนราษฎรและสมาชกวฒสภา ใหสาธารณชนไดทราบ ทผานมาน4 ไดกาหนดในสวนของสมาชกรฐสภาหรอเชนปจจบน59 ยงไปกวาน4นการหามมใหผดารงตาแหนงนายกรฐมนตร รฐมนตร สมาชกสภาผแทนราษฎรและสมาชกวฒสภากระทาการใดๆ ดงทอางมาแลวน4นกไดเพมเตมเขมข4นไปอกวา “ไมวาโดยทางตรงหรอทางออม”60 นนกคอมงหมายจะใหผมอานาจทางการเมองใหความระมดระวงมากข4นเพราะไมใชเพยงแตการกระทาทางตรงเทาน4น การกระทาใดทแมจะไมใชทางตรงกอาจขดตอบทบญญตในรฐธรรมนญได กรณทนายกรฐมนตร รฐมนตร สมาชกสภาผแทนราษฎรและสมาชกวฒสภาถกศาลพพากษาใหจาคก บทบญญตในรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 กไดกาหนดใหชดเจนวาผมอานาจทางการเมองขางตนน4 จะตองพนจากตาแหนงหาก “ตองคาพพากษาถงทสดใหจาคก แมจะมการรอการลงโทษ เวนแตเปนการรอการลงโทษในความผดทไดกระทาโดยประมาท ความผดลหโทษ หรอความผดฐานหมนประมาท”61

56 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 237 57 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 265 มาตรา 269 และมาตรา 119 (8) 58 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 259 วรรค 3 และมาตรา 269 วรรค 3 59 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 261 และมาตรา 124 60 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 265 และมาตรา 266 61 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 119 (8)

35

นอกจากน4 ยงมขอหามประธานสภาผแทนราษฎรและรองประธานสภาผแทนราษฎรกบนายกรฐมนตร และรฐมนตรดาเนนการบางประการเพมข4นดวยคอ ประธานสภาผแทนราษฎรและรองประธานสภาผแทนราษฎรซ งเมอดารงตาแหนงจะตองปฏบตหนาทในฐานะประธานสภาดวยความเปนกลางกไดมบทบญญตวา “ในระหวางการดารงตาแหนงประธานและรองประธานสภาผแทนราษฎรจะเปนกรรมการบรหารหรอดารงตาแหนงใดในพรรคการเมองขณะเดยวกนมได”62 สวนนายกรฐมนตรกบรฐมนตรน4นถาเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรอยแลวมเรองทเกยวกบตนดงทปรากฏขอหามไวในมาตรา 177 วรรคสามของรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 วา “ในการประชมสภาผแทนราษฎร ถารฐมนตรผใดเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรในขณะเดยวกนดวย หามมใหรฐมนตรผน4นออกเสยงลงคะแนนในเรองทเกยวกบการดารงตาแหนงการปฏบตหนาทหรอการมสวนไดสวนเสยในเรองน4น” ประการท<แปด เพมมาตรการข4นอกเพอทาใหองคกรอสระตามรฐธรรมนญและองคกรอนตามรฐธรรมนญใหมความเขมแขงมากข4นและทางานไดอยางมประสทธผล ดงทไดกลาวมาแลววาการบญญตเกยวกบองคกรอสระตามรฐธรรมนญไมใชเรองใหม ไดบญญตไวแลวในรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 หากแตวาเมอใชรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 มาไดระยะเวลาหน งผคนกมความไววางใจองคกรอสระตามรฐธรรมนญหลายองคกรนอยลงและการตรวจสอบอานาจรฐโดยองคกรอสระกพลอยกระทบกระเทอนไปดวย ดงน4นในเรองน4กไดมการแกไขเพมเตมเปน 3 สวน สวนแรกน4น ไดปรบปรงท4งองคประกอบและระบบการสรรหาองคกรอสระดงไดกลาวไปแลวเพอไมใหทางฝายการเมองมบทบาทนาในการสรรหา สวนทสอง กไดปรบปรงการจดองคกรและอานาจหนาทการทางานขององคกรอสระตามรฐธรรมนญใหทางานตรวจสอบไดคลองตวข4น เชน 1. ใหศาลรฐธรรมนญมอานาจรบฟองโดยตรงในเรองทประชาชนถกละเมดสทธและเสรภาพได 2. ใหศาลฎกาแผนกคดอาญาของผดารงตาแหนงทางการเมองเปนผพจารณาวนจฉยวาผดารงตาแหนงทางการเมองผใดจงใจไมยนบญชทรพยสนและหน4 สน หรอยนดวยขอความอนเปนเทจ 3. ใหผตรวจการแผนดนสามารถหยบยกเรองทเกดความเสยหายตอประชาชนโดยรวมข4นพจารณา โดยไมจาเปนตองมการรองเรยน ประการท<เกา การแกไขเพอใหสภานตบญญตมความเขมแขงในการตรวจสอบอานาจบรหารหรอฝายรฐบาลโดยสภาผแทนราษฎร ตลอดจนทาใหวฒสภามตวแทนของบคคลในสาขาอาชพตางๆ กนเขามาไดดวยวธการสรรหา ในการทาใหสภาผแทนราษฎรตรวจสอบฝายบรหารไดงายข4นจะเหนไดจากการกาหนดใหสมาชกสภาผแทนราษฎรทรวมตวกนจานวนเพยงหน งในหาของสมาชกท4งหมด63 กสามารถเปดอภปรายไมไววางใจนายกรฐมนตรไดหรอมเสยงเพยงหนงในหกของเสยงท4งหมด64 กเสนอเปดอภปรายไมไววางใจรฐมนตรได

62 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 124 วรรค 5 63 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 158 64 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 159

36

ยงไปกวาน4นเมอรฐบาลบรหารประเทศไปได 2 ป ฝายคานในสภาผแทนราษฎรกสามารถจะเปดอภปรายไมไววางใจได เพราะเสยงทมากกวากงหนงของสมาชกสภาผแทนราษฎรของพรรคการเมองทไมไดรวมรฐบาลกมสทธเขาชอขอเปดอภปรายไมไววางใจได65 นอกจากน4 ยงบญญตใหสมาชกสภาผแทนราษฎรทมเสยงรวมกนครบตามเงอนไขสามารถเปดอภปรายไมไววางใจรฐมนตรทยายไปเปนรฐมนตรตาแหนงอนได “รฐมนตรคนใดพนตาแหนงเดมแตยงคงเปนรฐมนตรในตาแหนงอนภายหลงจากวนทสมาชกสภาผแทนราษฎรเขาชอตามวรรคหนงใหรฐมนตรคนน4นยงคงตองถกอภปราย เพอลงมตไมไววางใจตามวรรคหนงตอไป”66 ประการท<สบ การเพมขยายสทธเสรภาพของประชาชนและใหประชาชนมสวนรวมทางการเมองมากข4นและงายข4นอกหลายเรอง

ประการท<สบเอด มการบญญตเรองจรยธรรมไวเปนการเฉพาะอยางเดนชด อนเรองจรยธรรมน4นไมมการเรมกลาวไวบางในรฐธรรมนญ พ.ศ.2540 แตรฐธรรมนญ พ.ศ.2550 ได บญญตใหองคกรอสระตามรฐธรรมนญ คอ ผตรวจการแผนดนสามารถยกเรองข4นดาเนนการตรวจสอบไดดวย ดงน4 (1) จรยธรรมของผดารงตาแหนงทางการเมองและเจาหนาทของรฐตองมมาตรฐานทชดแจง โดยกาหนดประมวลจรยธรรมและมกลไกกบระบบการดาเนนงานใหมการบงคบใหอยางมประสทธภาพรวมท4งมข4นตอนการลงโทษ67 (2) หากมการฝาผนหรอไมปฏบตตามมาตรฐานจรยธรรมทรายแรงของผดารงตาแหนงทางการเมองกอาจเปนเหตทนาไปสการถอดถอนออกจากตาแหนงได68 (3) ไดกาหนดอยางชดแจงใหคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต ซ งเปนองคกรอสระตามรฐธรรมนญเปนผก ากบดแลคณธรรมและจรยธรรมของผดารงตาแหนงทางการเมอง69 นอกเหนอจากทใหผตรวจการแผนดนรายงานตอรฐสภา คณะรฐมนตร หรอสภาทองถนทเกยวของแลว70 ประการท<สบสอง ใหมการแยกหมวดการเงน การคลง และงบประมาณข4นเปนคร4 งแรกในรฐธรรมนญ และไดบญญตเพมเตมไวในหมวดน4 เพอมงหวงใหสภากากบใหรฐบาลใชจายเงนอยางมวนยทางการเงนและงบประมาณ โดยกาหนดวตถประสงค กจกรรม แผนงาน และโครงการใหชดเจน71 เมอดจากความแตกตางทมนยดงปรากฏในรฐธรรมนญ พ.ศ.2550 น4 ทาใหเหนถงความต4งใจของสภารางรฐธรรมนญ ผรางรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 ทมงจะทาใหอานาจนตบญญต มความเขมแขงข4น เพอมงทจะใหมการตรวจสอบอานาจรฐหรอฝายบรหารไดดกวาทผานมาในชวงทมการใชรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ. 2540

65 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 160 66 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 159 วรรค 2 67 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 279 68 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 270 69 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 250 70 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 279 71 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 167

37

เมอประมวลจากความเหมอนและความแตกตางในรฐธรรมนญ พ.ศ.2550 จากรฐธรรมนญ พ.ศ.2540 ทาใหเชอไดวาจะมสภาพการเมองท4งทเปลยนแปลงและไมเปลยนแปลงในมมตางๆดงน4 เร<องแรก รปแบบการปกครองของไทยยงเปนระบบรฐสภา ทมสองสภา รฐบาลตองมาจากการกาหนดของสภาผแทนราษฎร และถกควบคมดแลอภปรายไมไววางใจได โดยสภาผแทนราษฎร ทมาจากการเลอกต4 งของประชาชน นายกรฐมนตรยงถกกาหนดไวชดเจนวา ตองเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร การปรบเปลยนอนๆทมอยบางจงไมกระทบหลกรฐบาลประชาธปไตย รวมท4งการกาหนดใหมสมาชกวฒสภา จานวน 74 คน มาจากการสรรหาของคณะกรรมการสรรหาจานวน 7 คน ทมตาแหนงประจาระดบสง และสมาชกวฒสภาอก 76 คน กมาจากการเลอกต4งของประชาชนโดยตรงจงหวดละหนงคน เร<องท<สอง การจดเขตเลอกต4งเปนสองประเภท โดยประเภทแรกเปนเขตเลอกต4งแบบแบงเขตขนาดใหญทมผแทนราษฎรไดเขตละไมเกนสามคน และเขตเลอกต4งแบบสดสวนจานวนแปดเขตกระจายไปท4งประเทศน4น มไดทาใหผลการเลอกต4งสมาชกสภาผแทนราษฎรเปลยนแปลงไปจากการเลอกต4งตามรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 แตอยางใด ผลการเลอกต4งในวนท 23 ธนวาคม พ.ศ.2550 ไดยนยนในเรองน4 ท4งประชาชนยงนยมเลอกผสมครพรรคการเมองเดยวกน ในเขตเลอกต4งแบบแบงเขตยกเขตเปนจานวนมาก ไมวาจะเปนเขตในเมองหรอเขตชนบท ทนาสงเกตกคอการแบงเขตเลอกต4งแบบสดสวนจากเขตใหญท4งประเทศเปนเขตเลกลงแปดเขต กระจายกนไปท4งประเทศน4น ทาใหกระจายทนงใหผสมครทเปนคนในพ4นทไดจรง มากข4น เร<องท<สาม การใหมสมาชกวฒสภาทมาจากการสรรหาน4น ทาใหวฒสภาถกครอบงา โดยพรรคการเมองไดนอยลงจรงอยางเหนไดชด เพราะสมาชกวฒสภาทมาจากการสรรหาน4นไดบคคลทมประสบการณและความถนดตามกลมวชาชพ โดยมาจากกลมขาราชการ กลมเอกชน กลมวชาการและกลมวชาชพจรง แตจะมผลตอไปในการทางานอยางไร กจะตองตดตามตอไป เร<องท<ส< การกาหนดใหสมาชกสภาผแทนราษฎรมความเปนอสระในการออกเสยงในสภา การเปดโอกาสใหสมาชกสภาผแทนราษฎรยายพรรคไดเมอมการเลอกต4งทวไปคร4 งใหม และการลดจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรในการเขาชอเปดอภปรายไมไววางใจ ท4งนายกรฐมนตรและรฐมนตร กบการกาหนดใหสมาชกสภาผแทนราษฎรฝายคานสามารถขอเปดอภปรายไมไววางใจรฐบาลไดงายมาก เมอรฐบาลปกครองมาสองปแลว เหลาน4ลวนเปนเรองทจะทาใหมการตรวจสอบรฐบาลไดงายข4น จงเปนการเปลยนแปลงเพอสรางความโปรงใสในการบรหารบานเมองทนาจะปรากฏตามมา เร<องท<หา การแกไขเพอใหการสรรหา ตลาการศาลรฐธรรมนญและคณะกรรมการในองคกรอสระน4น ขณะน4ยงไมเกดใหเหน เพราะตองมข4นตอนและตองใชเวลา ซ งคงเหนผลออกมาบางหลงจากใชรฐธรรมนญไปไดประมาณหนงป เร<องท<หก การออกกฎหมายทตามมาท4งในเรองคมครองสทธและเสรภาพของประชาชนน4น กเปนเรองทจะไดเหนกฎหมายออกมาภายในเวลาทรฐธรรมนญกาหนด สวนผลกระทบกคงตามมาในภายหลง ดงน4น จากการทบทวนเปรยบเทยบดการเปลยนแปลงทางการเมองทเกดข4นภายหลงการใชรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 กบภายหลงการใชรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 แลว จะเหนวาการเปลยนแปลงทเกดข4น หลงใชรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 น4น เปนการเปลยนแปลงใหมมากและกระทบโครงสรางเดม ดจะเปนการปฏรปการเมองทสาคญ โดยเฉพาะอยาง

38

ยงการสรางองคกรอสระตามรฐธรรมนญข4นมาเปนองคกรทไมอยในอานาจบรหาร อานาจนตบญญต และอานาจตลาการ เพอเปนองคกรตรวจสอบมาคานอานาจการเมองอน ในขณะทรฐธรรมนญ พ.ศ.2550 น4นเปนการแกไขในเน4อหาสาระของรฐธรรมนญ พ.ศ.2540 เพอทาใหอานาจนตบญญตเขมแขงข4น ใหการตรวจสอบรฐบาล ทาไดงายข4น และพยายามใหองคกรอสระตามรฐธรรมนญ องคกรอสระอนและอานาจตลาการมบทบาทสาคญในบานเมอง ในสวนของประชาชนทตอยอดใหประชาชนไดมสวนรวมทางการเมองมากข4นและงายข4นจากเดม ตลอดจนเปดทางในการทาใหประชาชนมความเขมแขงมากข4นน4น กเปนความพยายามทเปดทางไว แตความสาเรจกตองใชเวลา จงยงยากทจะเหนผลในเวลาเพยงเรมตนอยางน4 ท4งหมดน4 กนาจะทาใหประชาชนไดเขามามสวนรวมทางการเมองมากข4น จงไมเพยงแตไปออกเสยงเลอกผแทนราษฎรและสมาชกวฒสภาเทาน4น แมแตการเสนอแกไขรฐธรรมนญหากประชาชนเขาชอกนไดครบหาหมนคนกสามารถเสนอได การใหมการตรวจสอบอานาจรฐไดงายข4นกด หรอการใหสมาชกรฐสภาแจงทรพยสนแลว ตองนามาเปดเผยตอสาธารณะ กบการกาหนดใหนายกรฐมนตร รฐมนตร คสมรสและบตรทยงไมบรรลนตภาวะ ตองไมเปนหนสวนหรอผถอหนในหางหนสวนหรอบรษท เกนกวาเทาทกฎหมายกาหนด และคณะรฐมนตร และสมาชกรฐสภา ตองไมแทรกแซงหรอรบสมปทานจากรฐ ท4งน4 ไมวาโดยทางตรงหรอทางออม เจตนากเพอใหวงการเมองมความโปรงใสมากข4น

ท4งผปกครองประเทศและนกการเมองเองกจะถกอภปรายไมไววางใจไดโดยงาย แมจะมเสยงขางมากในสภามากอยางไร หากเปนรฐบาลได 2 ป กอาจถกอภปรายไมไววางใจโดยฝายคานในสภาผแทนราษฎร โดยไมยากเลย สงท4งหลายเหลาน4 ทมาจากบทบญญตในรฐธรรมนญทมเพมใชในรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 กเพอใหเกดการมสวนรวมของประชาชนมาก และทาใหระบบการเมองมความโปรงใสมากข4น และใหผปกครองและนกการเมองมสานกรบผดชอบมากข4 น อนเปนหลกของธรรมาภบาลในระบบการเมองน4นเอง จงนาจะเปนสงทปรารถนาของประชาชน แมวาจะไมเปนการปฏรปใหญทางการเมองกตาม รฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 น4น ทาไดจรงใหเหนแลว กคอการนาการเมองใหกลบสภาวะปกตใหมการเลอกต4ง เพอใหประชาชนเปนผตดสน และใหการเมองเดนไปตามครรลองประชาธปไตย รฐธรรมนญฉบบน4 จงมใชยาวเศษทรกษาโรคาพยาธการเมองของบานเมองไปทกโรค เชนเดยวกบรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 กมใชแพะรบบาปทจะตองรบผดกบเรองไมด ไมงาม ทางการเมองทกเรองทจะตามมา การปฏรปการเมองน4น ถาจะมข4นไดจรง นอกจากตวบทบญญตในรฐธรรมนญแลว กฎหมายตางๆ ทจะตามมา องคกรและสถาบนทางการเมองในสงคม กจะตองมสวนรวม เปนอยางมาก การเขยนรฐธรรมนญใหม เปนการแกไขลายลกษณ เพอการเปลยนแปลงททาไดภายในระยะเวลาอนส4 น แตการเปลยนพฤตกรรมมนษยหรอคนในสงคมน4นตองใชเวลาในการเปลยนแปลง ไมสามารถเกดไดอยางรวดเรวในระยะเวลาอนส4น และในบางกรณบทบญญตทเขยนไวอยางหนงอาจไมเกดผลตามทตองการหรอเกดผลไมด กจาเปนทจะตองแกไขอนเปนเรองปกตทจะทาไดตอไปโดยมประชาชนเปนหลก ใหสมดงทมการกลาวกนวา ระบอบประชาธปไตยเปนการปกครองของประชาชน โดยประชาชน เพอประชาชน นนเอง.