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LÚCIA MACÊDO SALES
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A
MUDANÇA NAS PRÁTICAS GERENCIAIS: O CASO
DE GESTORES DO FUNDEF
Dissertação apresentada à coordenação do Curso de Mestrado Profissional em Planejamento e Políticas Públicas do Centro de Estudos Sociais Aplicados da Universidade Estadual do Ceará, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre. Orientador: Prof. Dr. Francisco Horácio da Silva Frota
FORTALEZA - CE DEZEMBRO DE 2008
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LÚCIA MACÊDO SALES
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A MUDANÇA NAS PRÁTICAS
GERENCIAIS: O CASO DE GESTORES DO FUNDEF
Dissertação apresentada à coordenação do Curso de Mestrado Profissional em Planejamento e Políticas Públicas do Centro de Estudos Sociais Aplicados da Universidade Estadual do Ceará, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre.
Aprovada em : _____/ ______/ _________
BANCA EXAMINADORA
____________________________________________ Prof. Dr. Francisco Horácio da Silva Frota
Universidade Estadual do Ceará Orientador
____________________________________________ Prof. Dr. Antônio Alberto Teixeira Universidade Estadual do Ceará
Titular
____________________________________________ Prof. Dr. Rui Aguiar
UNICEF - Oficial de Projetos Titular
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AGRADECIMENTOS
À Força Divina, que nos faz enfrentar a vida e crescer.
Aos professores da UECE/MPPPP, doutores Horácio Frota e Alberto Teixeira, pela
valiosa orientação, e em especial ao professor doutor Rui Aguiar pela atenção,
tempo dedicado e confiança demonstrada.
Aos gestores do FUNDEF, Isabel Magalhães, de Aquiraz, Marta Cordeiro, de
Eusébio e Marcelo Farias, de Maracanaú, pela grande contribuição na realização
deste estudo.
Aos meus pais, Luiz Claudino Sales e Maria Marques Macêdo, pelo dom da vida.
As minhas filhas Jardilina e Carolina, pelos valores éticos e espirituais que
construímos juntas.
A minha família, pelo apoio e compreensão nos momentos que deixamos de passar
juntos em função deste estudo.
A todos aqueles que tornaram este estudo possível.
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RESUMO
O presente estudo analisa a gestão municipal do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF), efetivada nos Municípios de Aquiraz, Eusébio e Maracanaú, no período compreendido entre 2005 até 2008. A análise da gestão do FUNDEF é relacionada aos quatro eixos operacionais da Lei de Responsabilidade Fiscal: planejamento, controle, transparência e responsabilização. A seleção da área de abrangência para o estudo considerou municípios situados na Região Metropolitana de Fortaleza e identificados nas categorias de pequeno, médio e grande porte. Para compor um quadro analítico do problema, esta pesquisa se desenvolve com base no método de estudo de caso, em face da sua viabilidade ante a natureza do objeto investigado, cuja análise de base qualitativa se destaca com vistas a alcançar os objetivos e hipóteses declaradas. O estudo concentra-se na discussão de categorias selecionadas, cujo referencial teórico orienta análises da realidade objetivada. Nessa lógica, o estudo da gestão acontece com base no pacto federativo mais recente quando o município adquire autonomia. Destaca-se nesse cenário a legislação vigente, com foco para a gestão do FUNDEF e sua relação com a Lei de Responsabilidade Fiscal, na qual os conceitos de planejamento, controle, transparência e responsabilização adquirem destaque. Para o desenvolvimento da pesquisa de campo, aplicou-se um questionário contendo perguntas abertas e direcionadas aos secretários municipais de Educação dos municípios integrantes da área de abrangência deste estudo. Os achados permitem confirmar a hipótese de que, apesar do aparato legal vigente, persistem incoerências na gestão da política municipal da educação, em especial, na gestão do FUNDEF. O planejamento das ações é desenvolvido no estilo tradicional, em que a participação da sociedade ainda não se efetiva. Outra hipótese que se pode confirmar é a de que o controle social por parte das instâncias representativas da sociedade ainda não se cumpre conforme previsto. A transparência na gestão do FUNDEF, também, não se verifica. A divulgação de informações burocráticas pela internet ainda não está acessível para grande parte da sociedade. Não se confirma, entretanto, a última hipótese levantada de que os impasses na gestão do FUNDEF persistem na responsabilização de gestores que fazem uso indevido de dinheiro público. Tal hipótese não foi confirmada pelos gestores participantes deste estudo. Considera-se, afinal, que a gestão municipal da educação com foco no FUNDEF, e relacionada aos quatro eixos da Lei de Responsabilidade Fiscal, apesar dos últimos avanços, ainda não alcançou a perspectiva democrática da universalização contida no determinante constitucional do direito do cidadão e dever do Estado, sendo o aprimoramento da gestão condição essencial para tal conquista. Palavras chaves: planejamento; controle; transparência; responsabilização.
5
ABSTRACT
The present study analyzes the municipal management of the Fund for Maintenance and Development of Basic Education (FUNDEF), actualized in the cities of Aquiraz, Eusébio and Maracanaú, from 2005 to 2008. The analysis of the management of FUNDEF is related to the four operational axes of the Law of Fiscal Responsibility: planning, control, transparency and responsibility. The selection of the area of coverage for the study considered cities situated in the Metropolitan Region of Fortaleza and identified from the categories of small, medium and large size. In order to compose an analytical frame of the problem this research was carried out using the case study method, opposite to its feasibility concerning the nature of the studied object, whose qualitative basis is highlighted with the purpose of achieving the objectives and hypothesis stated. The study is concentrated on the discussion of selected categories in which the theoretical framework guides the analyses. In this sense, the study of management is done based on the most recent Federative pact in which the city acquires autonomy. The current legislation focused on the management of FUNDEF and its relation with the Law of Fiscal Responsibility is highlighted in this scenarium. For the development of the field research was applied a questionnaire containing open questions and directed to the Secretaries of Education of the involved cities covered in this study. The findings can confirm the hypothesis that, despite the existing legal apparatus, there remain inconsistencies in the management of municipal education policy, particularly in the management of FUNDEF. The planning of actions is developed in the traditional style in which the participation of society is not yet effective. Another hypothesis that one can confirm is that the social control by the representative bodies of the society still does not meet as planned. Transparency in the management of FUNDEF is not verified yet. The disclosures of bureaucratic information on the internet is not accessible to large part of society. It is not confirmed, however, the last hypothesis that the deadlock in the management of FUNDEF persists because the justice did not meet the accountability of managers who make improper use of public money. This hypothesis is not confirmed by the managers participating in this study. It is considered, after all, that the analyzed management of municipal education, from the perspective of managing FUNDEF and related to the four axes of the Fiscal Responsibility Law, despite recent progress, has not reached yet a democratic view of universalization contatined in the constitutional determinant of citizen's right and duty of the State, being the improvement of management and the participation in society essential for this achievement. Key-words: planning, control, transparency, responsibility.
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LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
CF/88 - Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988
DERE - Delegacia Regional de Educação
FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FPE - Fundo de Participação dos Estados
FPM - Fundo de Participação dos Municípios
FUNDEF - Fundo de Manutenção do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério
FUNDEB - Fundo de Manutenção do Ensino Básico e Valorização do Magistério
IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal
IDM - Índice de Desenvolvimento Municipal
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano
IDS-R - Índice de Desenvolvimento Social de Resultado
ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IGP - Índice Geral de Preços
IPEC - Instituto de Previdência do Estado do Ceará
IPECE - Instituto de Pesquisa do Ceará
IPVA - Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores
IPLEXP - Imposto sobre Produtos Industrializados, Proporcional às Exportações
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano
ISS - Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISQN)
ITBI - Imposto Sobre a Transmissão de Bens Imóveis
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias
LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
LOA - Lei Orçamentária Anual
MPE - Ministério Público dos Estados
MPU - Ministério Público da União
PIB - Produto Interno Bruto
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
RMF - Região Metropolitana de Fortaleza
PPA - Planos plurianuais
SEDUC - Secretaria de Educação Básica (Ceará)
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SEPLAG - Secretaria de Planejamento e Gestão (Ceará)
SUS - Sistema Único da Saúde
TCM - Tribunal de Contas dos Municípios
UNDIME - União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação
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LISTA DE QUADROS
1 Processo de Planejamento Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal .. 49
2 Planejamento Situacional Sistemático ...................................................... 51
3 Indicadores de Desenvolvimento do Município – Aquiraz ......................... 56
4 Indicadores de Desenvolvimento do Município – Eusébio ........................ 58
5 Indicadores de Desenvolvimento do Município – Maracanaú ................... 59
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SUMÁRIO
1 2 2.1 2.2 2.3 3 3.1 3.2 3.3 4 4.1 4.2 4.3 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6
INTRODUÇÃO ......................................................................................... O PERCURSO DA INVESTIGAÇÃO ...................................................... As Categorias Analíticas no Contexto do Novo Ordenamento Jurídico ................................................................................................... O Estudo de Casos como Recurso Metodológico .............................. Estrutura da Dissertação ....................................................................... O ESTADO BRASILEIRO SOB O ENFOQUE DA JUSTIÇA FISCAL .... Definições, Características e Funções do Estado .............................. Fundamentos da Justiça Fiscal, Orientadores da Gestão Pública Brasileira ................................................................................................. A Gestão Municipal no Brasil através do Tempo................................. NOVO ORDENAMENTO PARA A GESTÃO MUNICIPAL DA POLÍTICA DE EDUCAÇÃO ..................................................................... Educação no Brasil: Trajetória de Exclusão Rumo à Perspectiva Inclusiva .................................................................................................. O FUNDEF como Estratégia de Fortalecimento da Política Educacional no Brasil ............................................................................ Matriz Operacional da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): Planejamento, Transparência, Controle e Responsabilização ..........
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A MUDANÇA NAS PRÁTICAS GERENCIAIS DO FUNDEF: O CASO DOS MUNICÍPIOS DE AQUIRAZ, EUSÉBIO E MARACANAÚ ............................................. Indicadores Básicos Municipais: Aquiraz, Eusébio e Maracanaú ..... A Gestão Municipal do FUNDEF sob a Lógica da Responsabilidade Fiscal: Breve Perfil Profissional dos Gestores de Aquiraz, Eusébio e Maracanaú ........................................................................................... O Planejamento das ações do FUNDEF e sua Correspondência às Exigências da LRF: a Compreensão dos Gestores de Aquiraz, Eusébio e Maracanaú ............................................................................. O Exercício do Controle das Ações do FUNDEF como Prática Sistemática Orientada pela LRF nos Municípios de Aquiraz, Eusébio e Maracanaú ............................................................................. Mecanismos Empregados pela Gestão Municipal para a Transparência das Ações do FUNDEF nos Municípios de Aquiraz, Eusébio e Maracanaú ............................................................................. Experiências de Responsabilização de Gestores, conforme Determinantes da LRF Relacionados à Execução do FUNDEF nos Municípios de Aquiraz, Eusébio e Maracanaú.....................................
11 15 16 16 17 19 19 23 25 35 35 39 42 55 55 60 62 65 68 70
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CONSIDERAÇÕES FINAIS: A NECESSIDADE DE NOVO COMPORTAMENTO ............................................................................... REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................ APÊNDICE ............................................................................................... ANEXOS ..................................................................................................
73 81 86 88
11
1 INTRODUÇÃO
A gestão pública municipal da política de educação, no atual contexto,
encontra no “Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do
Magistério” (FUNDEF) os mecanismos essenciais para ultrapassar os limites
históricos da exclusão e evoluir para o acesso universalizante com qualidade? A Lei
de Responsabilidade Fiscal tem determinado mudanças nas práticas gerenciais do
FUNDEF?
A insatisfação com respostas para estas perguntas, advindas de noções
formuladas pelo senso comum, animou o desenvolvimento deste estudo, no qual a
busca de fundamentos teóricos, associados aos dados da realidade, viabilizou a
consolidação deste relatório de pesquisa.
As mais recentes transformações mundiais e seus impactos na
necessidade de aprimoramento contínuo da gestão das políticas sociais, pela via do
bom uso do dinheiro público, está presente na pauta das discussões em todo o
mundo.
No caso brasileiro, a história registra episódios em que a má gestão
estatal produziu, por vez, estruturas ineficientes, gastos excessivos, desvio de
dinheiro público, arrecadação comprometida e insatisfação popular com serviços
públicos ineficazes. Tal insatisfação é acentuada mais ainda com a cobrança de
impostos de valores elevados, não correspondendo em eficiência, eficácia e
efetividade à lógica constitucional que declara o direito do cidadão e o dever do
Estado, no trato das políticas públicas de educação, saúde, assistência social, dentre
outras (DOWBOR, 2OOO).
Diante dessa conjunção de problemas, a esfera municipal assumiu
destaque, em virtude da descentralização político-administrativa, determinada pela
Constituição Federal de 1988, sendo alvo de atenção pelas responsabilidades
12
diretas que lhe foram atribuídas em face do redesenho do Estado ante o novo pacto
federativo.
As novas competências e atribuições municipais na gestão de políticas
públicas no Brasil acontecem num cenário de esgotamento da capacidade de a
União centralizar, sob sua gestão, problemas complexos e extensos, além de se
revelar determinante para a garantia da efetivação do processo democrático
constitucionalmente almejado.
No caso mais específico da gestão municipal da política de educação, os
desafios mostram-se gigantescos, a começar pela longa história de restrição ao
acesso da população a esse serviço, cujos determinantes excludentes fizeram
acumular gerações e gerações de analfabetos, destituídos das condições objetivas
de exercício da cidadania.
Mesmo depois das inovações gerenciais, postuladas pela nova Carta
Constitucional, e das leis complementares, a exemplo do Fundo Nacional de
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF),
persistem dados de exclusão e denúncias acerca da inoperância gerencial, o que
concorre para preservar fragilidades no ensino/ aprendizagem, estando ainda
distante o alcance dos critérios de qualidade na educação pública do Brasil.
Como se não bastassem tais dificuldades, a sociedade brasileira, via de
regra, se vê perplexa diante das fraudes praticadas por gestores inescrupulosos no
trato do dinheiro público, enquanto persistem restrições de toda ordem para o
cumprimento do preceito constitucional que declara no campo da educação a
garantia do dever do Estado e o direito do cidadão.
Em face de tais dificuldades, e mesmo com um extenso aparato legal
vigente, inibidor das distorções na gestão do dinheiro público, o País edita, no ano
2000, sob a gestão do presidente Fernando Henrique Cardoso, a Lei de
Responsabilidade Fiscal.
13
Nesse contexto, referida Lei Complementar passa a ser questionada em
vários aspectos, principalmente no que tange a sua inconstitucionalidade por ferir a
autonomia municipal na gestão do dinheiro público.
Diante desse impasse e considerando as dificuldades observadas no
campo da gestão municipal da política de educação, estruturou-se esta pesquisa,
privilegiando-se o tema “A Lei de Responsabilidade Fiscal como mecanismo de
controle gerencial do FUNDEF”
Este estudo se justifica, ainda, por suas possibilidades de provocar um
debate sobre a gestão pública na perspectiva do cumprimento dos determinantes da
Lei de Responsabilidade Fiscal. Ao definir seus eixos estruturantes (planejamento,
controle, transparência e responsabilização), a Lei de Responsabilidade Fiscal
expressa novos desafios aos gestores públicos e também para a sociedade de modo
geral. Daí a relevância desta pesquisa para a sociedade, que paga tributos e almeja
serviços públicos de qualidade.
No que diz respeito ao Estado, este estudo mostra-se relevante por
convocar a participação de gestores municipais para um diálogo que articula à
legislação (LRF e FUNDEF) as experiências vivenciadas no cotidiano da
implementação da política de educação municipal.
Para a academia, esta pesquisa assume relevância, por focalizar um tema
que, apesar de despertar uma série de questionamentos, ainda permanece nebuloso
em suas noções explicativas.
Tais considerações convergiam para a formulação da hipótese de que,
apesar de todo aparato legal vigente, as incoerências na gestão municipal da política
de educação persistem, porque o planejamento das ações do FUNDEF não
corresponde às exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que concerne à
participação popular.
14
Outra hipótese é a de que a sociedade ainda não evoluiu para o exercício
do controle das ações do FUNDEF, comprometendo a sistemática orientada pela Lei
de Responsabilidade Fiscal, nesse sentido.
Ainda se levanta a hipótese de que a gestão pública municipal demonstra
fragilidades na adoção de mecanismos gerenciais capazes de promover a
transparência das ações do FUNDEF.
A última hipótese levantada é a de que os impasses na gestão municipal
dos recursos do FUNDEF persistem, uma vez que os responsáveis permanecem
impunes, preservando-se, com efeito, o antigo viés cultural da apropriação do
dinheiro público ou mesmo da ineficiência gerencial.
Para desvelar tais hipóteses, esta pesquisa adota a metodologia do
estudo de caso, com a seleção de três municípios cearenses - Aquiraz, Eusébio e
Maracanaú - cujos agentes sociais na função de gestores públicos se inserem como
participantes, os quais aderiram a essa perspectiva e contribuem respondendo a um
questionário de estilo qualitativo, no qual perguntas abertas viabilizam a estruturação
de um quadro de referências facilitador da leitura e análise de seus significados.
Os resultados obtidos na pesquisa possibilitam considerar que a gestão
municipal do FUNDEF, nos três municípios participantes, ainda não atingiu a
perspectiva democrática em face dos limites inerentes à participação popular no
planejamento, da ineficácia dos mecanismos de transparência das ações e a
fragilidade dos conselhos e da própria sociedade no controle de suas ações.
15
2 O PERCURSO DA INVESTIGAÇÃO
A natureza do problema contextualizado neste estudo remete ao esforço
de análise no qual três componentes indissociáveis se articulam: a política pública
da educação, em sua trajetória excludente e nos seus mais recentes determinantes
para a lógica da inclusão; o aparato legal que norteia a gestão dessa política com
foco para o Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
Valorização do Magistério (FUNDEF); e, por fim, sua aplicabilidade pela gestão
municipal, cujas contradições expressas em denúncias e instauração de Comissão
Parlamentar de Inquérito, dentre outros mecanismos legais, recomendam esta
análise. Para tanto, privilegia-se a fala dos gestores, correlacionando suas
experiências aos determinantes da Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo conteúdo
norteia uma prática administrativa centrada nos procedimentos democráticos de
planejamento, transparência, controle e responsabilização.
O ideal de realizar este estudo deparou algumas restrições, cujos
impasses foram limitando avanços, de tal modo que foi necessário proceder a
ajustes ao projeto de pesquisa que originariamente o havia norteado.
Depois de muitas idas e vindas, considerando-se as dificuldades de toda
ordem, e também as possibilidades de superá-las, chegou-se a bom termo em novo
delineamento das ideias, de suas balizas e do percurso teórico e metodológico que
mais se apropriavam à sua consolidação.
Ultrapassados os impasses iniciais, e consideradas todas as
possibilidades de efetivar este estudo, seus caminhos passam a ser delineados,
descritos e analisados ao longo do trabalho.
16
2.1 As Categorias Analíticas no Contexto do Novo Ordenamento Jurídico
A primeira dificuldade enfrentada concernente ao problema que deu
margem para a formalização deste ensaio, estava centrada na definição das suas
categorias analíticas. A principio, três horizontes se expressaram como
possibilidades: o enfoque legal em que categorias de justiça e responsabilização,
formuladas no campo do Direito, se faziam pertinentes. No mesmo grau de
importância, mostravam-se também as noções de Estado, município e gestão
pública, como também era necessário destacar os componentes da gestão do
FUNDEF a partir com base nos quatro elementos gerenciais que dão visibilidade ao
exercício da responsabilidade fiscal, centrados nos conceitos de planejamento,
transparência, controle e responsabilização.
Tendo esse delineamento como norte, compreendeu-se também que não
seria possível prescindir de um debate de modo especial sobre a política pública de
educação, muito embora as considerações sobre seu desempenho no País
estivessem já contidas na discussão que norteia a criação do FUNDEF.
Uma vez apreendidas noções, delinearam-se as trilhas para balizar
caminhos rumo à consolidação do presente experimento.
2.2 O Estudo de Casos como Recurso Metodológico
Segundo Gil (1999, p. 42), a pesquisa é um “processo formal e
sistemático de desenvolvimento do método cientifico. O objetivo fundamental da
pesquisa é descobrir respostas para problemas mediante o emprego de
procedimentos científicos”.
A realização deste estudo foi possível pela escolha dos caminhos que
iriam corresponder aos objetivos pretendidos e às hipóteses formuladas. Nessa
lógica, mostrou-se imprescindível a realização de pesquisas do tipo bibliográfico,
documental e de campo.
17
A pesquisa bibliográfica centrou-se nos estudos clássicos e
contemporâneos dedicados às categorias inseridas na problemática investigada.
Sendo assim, os conceitos de Estado, Município, Justiça Fiscal, Gestão Pública e
Educação configuram temas centrais e perpassam todo o texto.
A pesquisa documental foi mais um recurso do qual se lançou mão,
mostrando-se imprescindível a perspectiva sobre a Constituição Federal de 1988, a
Lei do Fundo Nacional do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério
(FUNDEF) e acerca da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Como método facilitador para a consolidação desta pesquisa, o Estudo de
Caso configurou-se o mais apropriado por sua abordagem de estilo qualitativo.
O estudo de caso, em sua particularidade, só pode aspirar à cientificidade integrada num processo de pesquisa global onde o papel da teoria não é deformado, onde a crítica epistemológica dos problemas e dos conceitos não é negligenciada. (BRUYNE, HERNAN e SCHOUTHEETE, 1990, p. 225).
Apesar das limitações evidenciadas na aplicabilidade cientifica do estudo
de caso, por seu caráter particularizante e pelo fato de seu poder de generalizações
ser restrito, neste estudo, é possível adotá-lo num esforço de associação dos
fenômenos pela análise da relação entre o legalmente instaurado e o
gerencialmente conduzido, ou seja: é possível analisar a aplicabilidade da Lei de
Responsabilidade Fiscal, sob a gestão municipal do FUNDEF, por meio da fala dos
agentes sociais (secretários municipais de educação), em resposta às perguntas
elencadas no instrumental idealizado para dar conta dos objetivos deste estudo e
também relacionados às hipótese formuladas.
2.3 Estrutura da Dissertação
Este estudo está concebido em um conjunto de matérias sumariadas de
modo sequencial, distribuídas em capítulos complementares e interdependentes.
Nessa perspectiva, ao se concluir o primeiro enfoque onde se detalham os aspectos
18
metodológicos e técnicos essenciais, a pesquisa avança rumo a sua consolidação,
em mais três capítulos.
O aparato legal que norteia o Pacto Federativo brasileiro em seu principio
de justiça fiscal é o tema que abre o terceiro capitulo. Os itens subsequentes se
articulam em torno do tema selecionado, a começar pelas definições, características
e funções do Estado, seguindo-se para uma abordagem em torno dos fundamentos
da justiça fiscal que orientam a nova lógica da gestão pública brasileira, culminando
com a descrição e análise da história da gestão municipal no País.
O quarto seguimento parte para o enfoque legal, que norteia a gestão
municipal. Aqui, o interesse se volta para o campo da política pública de educação e,
para tanto, se apresenta breve recuperação histórica de sua trajetória excludente e
os novos rumos que a educação pública trilha após a Constituição Federal de 1988,
com sua perspectiva inclusiva. É então que esta pesquisa destaca o Fundo Nacional
de Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF), cuja iniciativa veio
normatizar processos da gestão com vistas à garantia de inclusão e qualidade do
ensino público no País. Destaca-se, por fim, o suporte legal materializado na Lei de
Responsabilidade Fiscal, que emerge no ano 2000, como esteio para a conduta dos
gestores na aplicação do dinheiro público, fazendo-se uma relação especial com a
administração educacional com base nas diretrizes do FUNDEF, originada na sua
matriz operacional.
Esta pesquisa prossegue com o quinto módulo, o qual se descreve, com
suporte no método de estudo de caso, as experiências da gestão do FUNDEF nos
Municípios de Aquiraz, Eusébio e Maracanaú, com foco para a aplicabilidade da Lei
de Responsabilidade Fiscal, em seus quatro eixos operacionais (planejamento,
transparência, controle e responsabilização).
Com apoio dos elementos exposto, desenvolve-se esta dissertação.
19
3 O ESTADO BRASILEIRO SOB O ENFOQUE DA JUSTIÇA FISCAL
Para descortinar o objeto de estudo desta pesquisa, este capítulo discute
os fundamentos do Estado brasileiro, o conceito de justiça fiscal, para depois
adentrar os mecanismos da Lei de Responsabilidade Fiscal, com especial interesse
para seus eixos operacionais práticos definidos na competência estatal de
planejamento, transparência, controle e responsabilização.
3.1 Definições, Características e Funções do Estado
Ao defrontar o desafio de compreender a dinâmica organizacional sob a
qual se estruturam e operam os entes federados brasileiros, o conceito de Estado se
mostra relevante, por sua intrínseca relação com o povo e o modo como se forma,
se conforma, se organiza e interfere na vida da sociedade nacional.
Sob o enfoque das exigências sociais, o Estado pode ser compreendido
como
Um agrupamento de pessoas que vivem, num território definido, organizado de tal maneira que apenas algumas delas são designadas para controlar direta ou indiretamente uma série mais ou menos restrita de atividades desse grupo, com base em valores reais ou socialmente reconhecidos e, se necessário, na força. (SILVA, 1986, p.416).
Os estudos e interpretações acerca do Estado extrapolam a noção de
agrupamento de pessoas vivendo em determinado território de modo organizado. No
campo das Ciências Jurídicas, predomina a noção de Estado associada a aspectos
norteadores da sociedade nacional, Estado-Nação, projeto nacional, condições de
soberania, dentre outros enfoques do Direito.
20
De acordo com a Ciência Política e o Direito Constitucional, conforme
abordado por Diniz (1998, p.404), citando outros autores, o Estado pode ser definido
como:
a) Organização ou sociedade político-jurídica que resulta do fato de um povo viver em um território delimitado e governado por leis fundadas num poder soberano (Celso Bastos); b) conjunto dos serviços gerais de uma nação (Lalende); c) nação politicamente organizada por leis próprias; d) completo de poderes políticos de uma nação; e) divisão territorial de certos países, como os Estados Unidos da América do Norte, o Brasil e Outros.
Segundo Ferreira (1986, p. 214), o Estado é um organismo
político-administrativo que, como nação soberana ou divisão territorial, ocupa um
espaço físico determinado, é dirigido por um governo próprio e se constitui pessoa
jurídica de direito público, internacionalmente reconhecida.
Com base nos conceitos destacados, pode-se identificar alguns
elementos típicos do Estado, tais como: resulta de um povo ou nação organizada;
apresenta uma estrutura administrativa; possui governo próprio e tem soberania
sobre determinado território.
Meirelles (1993) considera como elementos indissociáveis do Estado o
povo, o território e um governo soberano.
[...] é a sua expressão política do comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante atos de soberania ou, pelo menos, de autonomia política na condução dos negócios públicos. (p. 60).
Outra concepção destaca o Estado como instância do poder político da
comunidade, “é organizado com a finalidade de harmonizar sua atividade, de modo
a promover e satisfazer a prosperidade pública, ou seja, o bem-comum”. (KOHAMA,
1989, p.17).
As expressões “bem-estar social” e “prosperidade pública”, no entanto,
remetem ao conceito de Estado do Bem-Estar, originado do Welfare State, ou seja, o
Estado assistencial que, segundo Diniz (1998, p.409), “garante tipos mínimos de
21
renda, alimentação, saúde, habitação e educação a todos os cidadãos, como direito
político”.
O Estado do Bem-Estar é o sistema econômico baseado na livre
empresa, mas com acentuada participação do poder público na promoção de
benefícios sociais. Seu objetivo é proporcionar ao conjunto de cidadãos padrões de
vida mínimos, desenvolver a produção de bens e serviços sociais, controlar o ciclo
econômico e ajustar o total da produção, equilibrando os custos e as rendas sociais
(SANDRONI, 1994, p. 127).
Considerando-se as necessidades públicas, ao Estado são atribuídas
responsabilidades. Sob este enfoque, o Estado “deve ser estudado como um
sistema de funções que disciplinam e ordenam os meios para atingir determinados
objetivos e como um conjunto de órgãos destinados a exercer estas funções”.
(SILVA, 1996, p. 20).
Ao longo de um decurso histórico, e em diferentes sociedades, as funções
do Estado evoluíram, ultrapassando a missão de assegurar a ordem e a justiça,
passando também para assumir a condução de políticas públicas, dentre elas as de
previdências e assistência social, educação e saúde (DEODATO, 1997, p. 6).
As transformações nas funções do Estado brasileiro são explicadas por
Pereira e Spink (1999), como um reflexo das pressões sociais, políticas e
econômicas, acentuadamente após o fim da guerra fria e o conseqüente fim das
disputas dos regimes políticos socialista e capitalista. Estas mudanças “sinalizam
evidente propensão no sentido de um retorno as suas atividades clássicas,
acrescidas do papel regulador da economia e protetor dos direitos sociais”.
(PEREIRA e SPINK, 1999, p.19).
A concepção aristotélica de Estado já previa suas finalidades centradas
na missão de promover a segurança para a manutenção da ordem política,
econômica e social, como também com a finalidade de promover o desenvolvimento
capaz de garantir o bem comum (SILVA, 1996, p.20).
22
A concepção marxista de Estado concorre para destacar seu caráter de
poder instituído para a dominação de certas classes sobre as outras (SILVA, 1996,
p. 20). Tal ideia orienta o pensamento da Ciência das Finanças, segundo a qual ao
Estado compete promover defesa, justiça, diplomacia e obras públicas. Sob este
enfoque, as funções públicas são consideradas um mal necessário e orientam as
teorias mais modernas das finanças funcionais, do Estado Intervencionista, que
influencia a formação e a distribuição de riquezas (SILVA, 1996, p.21).
Assim compreendendo, as funções do Estado emergem da existência das
necessidades públicas que se diferenciam das necessidades gerais. As de teor
públicas são aquelas que por sua natureza só encontram satisfação eficaz pela ação
coordenada do grupo, sendo, portanto, satisfeitas pela prestação de serviços
públicos, isto é, quando o Estado institui ou mantém um regime jurídico e econômico
especial, capaz de garantir sua obrigatoriedade, segurança, imparcialidade,
regularidade ou continuidade, a cargo de seus agentes ou por delegação à pessoa
sob sua supervisão (BALEEIRO, 1998, p.4).
Para atender às necessidades de caráter público, o Estado se estrutura
por intermédio de organismos essenciais à prestação de serviços públicos. Segundo
Kohama (1989, p.17), serviços públicos, em sentido amplo, incluem todos aqueles
prestados pelo Estado ou delegados por concessão ou permissão sob condições
impostas e fixadas por ele, visando à satisfação de necessidades da comunidade.
Daí concluir-se que não se justifica a existência do Estado, senão como entidade
prestadora de serviços e utilidades aos indivíduos que o compõem.
23
3.2 Fundamentos da Justiça Fiscal, Orientadores da Gestão Pública no Brasil
Nas obras clássicas, encontra-se comumente a palavra “justiça” entendida
em seu sentido subjetivo, indicando uma vontade ou virtude do homem. Os romanos
concebiam a justiça como realização do bem comum, “o bem enquanto fim
intersubjetivo do agir” (REALE, 2002, p.117). Com base nessa concepção, emergem
posições distintas sobre o conceito de justiça.
Há quem sustente a ideia de que a ordem social justa resulta da
satisfação do bem do indivíduo como individuo (individualismo). O pensamento
político e econômico do individualismo defende a tese essencial de que, se cada
homem cuidar do seu interesse e de seu bem, cuidará do interesse e do bem
coletivo. Cada homem, realizando o seu bem, realiza, mediante automático equilíbrio
dos egoísmos, o bem social ou o bem comum. Daí a tese de que o Estado deve ter
uma função primordial e essencial que se esgota praticamente na tutela jurídica das
liberdades individuais.
Outra posição contesta a possibilidade da harmonia espontânea entre o
bem do individuo e o bem do todo, sustentando a noção de que, ao contrário dos
pressupostos do individualismo, o bem do todo é condição indispensável para a
felicidade de cada um, portanto, a existência humana só adquire plenitude se
amparada pelos valores coletivos, situando-se a serviço do bem comum.
A terceira corrente advoga a noção de que o pensamento supera o
individualismo e o coletivismo, mostrando que entre o individualismo e a sociedade
não existe nem a harmonia espontânea que o individualismo sugere, nem a
intelectual subordinação que os valores coletivos idealizam. Entende que não há
possibilidade em se pensar uma combinação harmônica e automática dos egoísmos
individuais, mas também reconhece que a satisfação daquele que interessa à
sociedade, tomada como um todo, nem sempre representa a satisfação de cada
indivíduo, que possui algo de irredutível ao social (REALE, 2002, p.120).
24
Há uma tensão constante entre os valores do indivíduo e os da
sociedade. Daí a necessidade de se pensar na ordem social justa fundada sob a
Filosofia do Direito, cujos conhecimentos sugerem uma ordenação progressivamente
capaz de harmonizar forças antagônicas, equilibrando-as pelo sentido de justiça.
O aprofundamento teórico do conceito de justiça não interessa aos limites
deste estudo, no entanto, considera-se importante destacar concepções que
contribuíram para a doutrina mais recente, que fundamenta a legislação brasileira e
em especial a gestão pública da educação.
Dentro da realidade jurídica contemporânea, a palavra justiça não se
reduz a uma simples técnica da igualdade, da utilidade ou da ordem social. É a
virtude da convivência humana e significa, fundamentalmente, uma atitude e, nessa
perspectiva, entra em cena sua aplicabilidade pelo Estado, que no cenário atual está
associada efetivamente ao Poder Judiciário e aos seus órgãos, incumbidos de dar
solução justa aos casos que lhe são apresentados. Sendo assim, o conceito de
justiça se estende para a legislação, porque deve assegurar o direito de cada um e
aos órgãos do poder encarregados da operação da justiça.
Aplicar a justiça, para Rawls (2002), pressupõe uma concepção geral, da
qual dois princípios são expressões específicas, traduzidas em dois valores sociais:
liberdade e oportunidade. Com tal entendimento, renda e riqueza e as bases sociais
da autoestima devem ser distribuídas igualmente, a não ser que uma distribuição
desigual de um ou de todos esses valores concorra em vantagem para todos. (p.28-
37).
No Estado de Direito, o legislador é obrigado a promulgar leis justas,
portanto, a legislação deve ser compreendida no sentido de justiça social,
correspondendo à compreensão das necessidades de cada indivíduo durante da
hierarquia de necessidades essenciais da vida em sociedade.
A consagração da justiça fiscal se justifica pela ênfase dada aos aspectos
ligados ao relacionamento entre o indivíduo (contribuinte) e Estado (arrecadador),
sem no entanto comprometer o entendimento de que toda forma de justiça é,
25
fundamentalmente, associada à noção de justiça social, na medida em que se aplica
à vida em sociedade.
O conceito de justiça fiscal se apresenta como uma combinação entre
justiça social e justiça distributiva, ou seja, refere-se tanto à distribuição, entre os
grupos e indivíduos, do bem comum em seu sentido mais amplo, como à
contribuição de cada indivíduo ou grupo para com a coletividade, com base nos
preceitos de ética, nos princípios gerais do Direito e, sobretudo, nos princípios de
igualdade.
Para a compreensão dos porquês da necessidade de o Estado brasileiro
editar uma Lei de Responsabilidade Fiscal, é necessário inicialmente que se
compreendam os objetivos e atribuições do Estado no recolhimento de tributos e nos
seus mecanismos gerenciais para a aplicação, com justiça social, do dinheiro
público. Compreende-se, a princípio, que todos os atos da Administração Pública
têm por objetivo assegurar a satisfação regular das necessidades coletivas de
segurança, assistência social, saúde, educação, dentre outras, essenciais a que se
promova a qualidade de vida dos indivíduos, arrecadando e empregando
racionalmente e com base nos princípios de justiça fiscal os recursos públicos
mantidos sob o gerencialmente estatal.
3.3 A Gestão Municipal no Brasil através do Tempo
A concepção de município tem origens no Império Romano, em razão da
necessidade imperial de manter controle sobre os territórios circundantes,
sujeitando-os ao fiel cumprimento das Leis latinas, ou seja, ao Senado. A relação de
subordinação das comunidades circunvizinhas ao Império Romano era negociada
em troca de alguns privilégios, como o direito de contrair matrimônio (Jus
connubium), de praticar o comércio (Jus commercium) e a capacidade de eleger
representantes (Jus sufragii). Ao se submeter ao Senado, as pequenas
comunidades passavam a ter autonomia contida para exercitar essas funções,
emergindo assim a noção de município, aliado ao Império Romano ou confederado
(Foedus). As comunidades que não pactuavam essa relação com o Senado,
26
também não tinham direito ao voto (“Municipia cocritas”), ou seja, municípios cujos
habitantes eram privados do voto (IBAM, 2002, p. 2).
As primeiras noções de governo descentralizado foram formuladas pelos
romanos, “pois buscaram uma certa descentralização ao outorgarem a determinadas
cidades da Itália a faculdade de autogoverno, isto é, a condição de Municípios”.
(SILVA, 1986, p. 796).
A administração de um município no Império Romano era exercida por um
colegiado, composto de dois (Duumviri juridicundo) ou quatro (Quatuorviri
juridicundo) magistrados, com plenos poderes, especialmente o de justiça; (pelos
edis), ou servidores auxiliares, encarregados do setor administrativo e de polícia;
(pelo Questor ou Exator), encarregado da arrecadação de tributos; pelo curador
(Curator), ou fiscal dos negócios público; pelo defensor da cidade (Defensor
civitatis); pelos notários (Actuaria) e pelos escribas (ou copistas) dos documentos
públicos. Todos os servidores eram auxiliares do colegiado (IBAM, 2002, p. 2).
Com declínio do Império Romano e o início do feudalismo, os municípios
foram extintos pelos feudos. Tal processo ocorreu associado à substituição da vida
urbana pela rural, com a economia fundada na agricultura.
Após esse período de extinção dos municípios, no século XII d.C.,
começaram a se desenvolver as grandes cidades dos países europeus, como na
França, Itália, Alemanha e Inglaterra (ACQUAVIVA, 2000, p. 69).
O desenvolvimento do comércio levou ao florescimento das cidades e da
instituição municipal em várias partes da Europa. Em Portugal, “as instituições
preservaram a influência romana, valendo destacar a alcaide como representante do
poder central dos Conselhos dos Homens Bons, semelhantes às cúrias romanas”.
(SILVA, 1986, p. 102).
A introdução dos municípios na América, no entanto, se deu logo após a
descoberta ou a colonização, sendo que o próprio Cristóvão Colombo fundou o
primeiro, La Isabela, na atual República Dominicana, em 1494.
27
A história destaca o papel relevante desempenhado pelos municípios no
período colonial, exercendo algumas das raras funções governamentais da época,
inclusive a distribuição da justiça, de modo que “coube ao Município desempenhar o
papel de única manifestação do governo representativo nos domínios coloniais,
ainda que essa prerrogativa fosse limitada às classes dominantes representadas
pelos chamados “homens bons”. (SILVA, 1986).
Segundo essa lógica, o município brasileiro, como unidade político-
administrativa, “tem origem no modelo da República Romana, que a impôs às
regiões conquistadas, como Península Ibérica, de onde, naturalmente, chegou ao
Brasil-Colônia.
Inspirado no modelo romano, onde exercia funções políticas, legislativas e administrativas, o Município também recebeu influência de visigodos e árabes, chegando à comuna portuguesa para, então, vir a se implantar em terras brasileiras. (IBAM, 2002, p. 2).
Na mesma linha de raciocínio, Mello (2001, p. 80) sugere que o município
foi introduzido no Brasil, no princípio colonial, com base nas Ordenações Filipinas,
que transformaram os conselhos em câmaras, compostas de vereadores, com
funções administrativas, do procurador, espécie de advogado do município, dos
almotacés, com funções executivas subalternas, e dos juízes ordinários, com
jurisdição civil e criminal.
Destaca-se que “o regime municipal brasileiro foi implantado com o
Governo Geral, em 1549, na vigência das Ordenações Manuelinas, submetendo-se,
mas tarde, às Ordenações Filipinas (início do séc. XVII)”. (ACQUAVIVA, 2000, p.
874).
As Ordenações Afonsinas, Manuelinas e Filipinas regeram o Brasil desde
seu descobrimento até a Independência. Transplantaram o modelo municipal
lusitano para o País, com as mesmas atribuições políticas, administrativas e
judiciais. Desta forma, os municípios tinham um presidente, três vereadores, um
procurador, dois almotacés, um escrivão, um juiz de foro vitalício e dois juízes
comuns, eleitos com os vereadores. Assim nasceu a administração da primeira vila
brasileira, a de São Vicente, em 1532. Este período do Império é considerado como
28
de grande imobilidade para os municípios, ante a centralização do poder imperial
(IBAM, 2002, p. 3).
De acordo com Acquaviva (2000, p. 123), a primeira Constituição
brasileira, do Império, de 1824, disciplinava as câmaras municipais, em seus artigos
167 e 168, in verbis:
Art. 167. Em todas as cidades e vilas ora existentes, e nas mais que para o futuro se criarem, haverá Câmaras, as quais compete o governo econômico e municipal das cidades e vilas. Art. 168. As Câmaras serão eletivas e contrapostas do número de vereadores que a lei designar; o que obtiver maior número de votos será presidente.
Deste modo, as câmaras eram eletivas e o exercício das funções
municipais não estava definido. O trabalho das câmaras consistia na formulação de
posturas políticas, na aplicação das rendas do município e na discussão das
próprias atribuições, que seriam estabelecidas por uma lei regulamentar. Não havia
sido, porém, assegurada na Constituição, nem na legislação complementar
ordinária, a autonomia do município, no sentido que veio a ter posteriormente.
A Constituição de 1891, segunda Constituição brasileira e primeira
Constituição republicana, “preservou, sem grandes detalhes, autonomia municipal”.
Seu artigo 68 diz: “Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a
autonomia dos Municípios em tudo que diga respeito ao seu peculiar interesse”.
(MELLO, 2001, p. 81).
A autonomia municipal relativizada constitucionalmente ao modo subjetivo
(em tudo que lhe diga respeito ao seu peculiar interesse) mostrou-se débil (MELLO,
2000, p. 81).
(...) como nem a Constituição de 1891 nem qualquer outra lei complementar definiu o conceito de peculiar interesse dos Municípios, a autonomia destes foi extremamente débil em quase todos os Estados da federação. (MELLO, 2000, p. 81).
29
Sem diretrizes definidas, o município ficou sujeito aos interesses e às
feições que lhe desse o Estado (instrumento do coronelismo), tais como: (IBAM,
2002, p. 4).
− organizar as instituições municipais;
− definir a competência destas instituições;
− definir a composição do governo;
− definir os tipos de controle que exerceria sobre o município;
− nomear o chefe do Poder Executivo (apenas em 8 estados era eleito);
− denominar o Chefe do Executivo: em alguns, era prefeito, noutros,
intendente e, ainda noutros, presidente municipal; e
− sem exceção, manipular as finanças municipais.
Posteriormente, a Constituição de 1934, no seu artigo 17, tratou, de forma
bem mais abrangente, as bases da organização municipal, bem assim a eleição de
prefeitos e das câmaras municipais, normas sobre tributos e a arrecadação
respectiva, bem como a organização dos serviços de sua competência
(ACQUAVIVA, 2000, p. 875).
Deste modo, a Constituição de 1934 fortaleceu consideravelmente os
governos municipais (MELLO, 2001, p. 456).
Os fatos políticos dos anos 1930-1934 pressionaram Getúlio Vargas a
convocar uma assembleia constituinte, cujos trabalhos culminaram na Constituição
de 16 de julho de 1934. Restabelecia-se a Federação, reduzia-se a competência dos
estados, inclusive sobre a organização municipal, cuja autonomia adquiriu nível de
importância equivalente à da União e à dos estados, explicita claramente no artigo
13. (IBAM, 2002, p. 6).
A carta Política do Estado Novo, de 1937, com a ditadura estabelecida
por Getúlio Vargas, é considerada “notoriamente autoritária e centralizadora”. Tal
constituição “praticamente eliminou a autonomia municipal, ao impor a nomeação de
prefeitos e vereadores pelo Executivo estadual (ACQUAVIVA, 2000, p. 875).
30
Além disso, “foram suprimidos os Poderes Legislativos dos três níveis de
governo, os governadores estaduais passaram a ser chamados de interventores e
eram nomeados pelo presidente da República”. (MELLO, 2001, p. 82).
Após a deposição de Getúlio Vargas, a nova Assembleia Nacional
Constituinte restabeleceu a democracia e o federalismo. A Constituição de 1946, em
seu artigo 28, restaurou a autonomia municipal.
As raízes da autonomia municipal foram garantidas “pela eleição do
prefeito e dos vereadores, pela administração própria dos assuntos de seu peculiar
interesse, decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e organização
dos serviços públicos locais”. (ACQUAVIVA, 2000, p. 875).
Nesse contexto, o município adquiriu nova configuração: inseriu-se na
divisão político-administrativa do País, ao lado da União e dos estados; prefeitos e
vereadores passaram a ser escolhidos por voto popular, gerenciam a arrecadação e
a utilização de cinco impostos; podem cobrar taxas por serviços prestados e
contribuições de melhorias. A intervenção estatal no município, anteriormente
arbitrária, passou a corresponder aos critérios condicionantes de atraso de
pagamento de dívida fundada ou de empréstimo garantido pelo Estado (IBAM, 2002,
p. 8).
O estabelecimento do regime militar, em 1964, afetou alguns aspectos da
autonomia municipal, bem como vários determinantes do processo político brasileiro.
A Constituição de 1967 e sua reforma de 1969, embora tenham mantido as
conquistas municipais que vinham da Constituição de 1946, foram minimizadas pela
centralização dos poderes na União (MELLO, 2001, p.103).
Regrediu-se ao sistema de nomear prefeitos para capitais, estâncias
hidrominerais e de municípios considerados de interesse da segurança nacional,
incluindo-se os de fronteiras e outros, onde se instalavam indústrias críticas para a
segurança, para os “deuses da época”. Deste modo, cerca de 180 municípios
perderam prerrogativas, só restabelecidas pela Emenda Constitucional de junho de
31
1982. Neste período, impediu-se que 42% da população brasileira tivessem o direito
de escolher seus prefeitos, por voto secreto e livre (IBAM, 2002, p. 9).
A Constituição brasileira de 1988 fortaleceu, sob vários aspectos, os
municípios. Uma de suas principais inovações em relação às constituições
anteriores foi situar o município como parte integrante da Federação, embora fosse
ponto pacífico para muitos doutrinadores a noção de que a Federação brasileira
compreendia as unidades municipais (IBAM, 2002, p. 10).
A atual Carta Magna liquidou a questão em seus artigos 1º a 18, onde
esclarece a autonomia dos Municípios da seguinte forma:
A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. (art. 18, CF).
A competência dos municípios é tratada nos artigos 29, 29-A e 30 e 31 da
Constituição Federal de 1988, in verbis:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos. I – Eleição do Prefeito e Vice – Prefeito e dos Vereadores, para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País; II – Eleição do Prefeito e do Vice- Prefeito realizada no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do artigo 77 no caso de Municípios com mais de duzentos mil eleitores; III – Posse do Prefeito e do Vice-Prefeito no dia 1º de janeiro do ano subseqüente ao da eleição; IV – Número de vereadores proporcional à população do Município, observados os seguintes limites: a) mínimo de nove e máximo de vinte e um nos Municípios de até um Milhão de habitante; b) mínimo de trinta e três e máximo de quarenta e um nos Municípios de mais de um milhão e menos de cinco milhões de habitantes;
c) mínimo de quarenta e dois e máximo de cinqüenta e cinco nos Municípios de mais de cinco milhões de habitantes;
V – O subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que
32
dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos: a) em Municípios de até 10.000 (dez mil) habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a 20% (vinte por cento) do subsídio dos Deputados Estaduais; b) em Municípios de 10.001 (dez mil e um ) a 50.000 (cinqüenta mil) habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a 30% (trinta por cento) do subsídio dos Deputados Estaduais;
c) em Municípios de 50.001 (cinqüenta mil e um) a 100.000 (cem mil) habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a 40% (quarenta por cento) do subsídio dos Deputados Estaduais;
Destaca-se o preceito constitucional no que se refere aos limites de
despesas municipais com a remuneração de vereadores:
Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributaria e das transferências previstas no § 5° do art. 153 e nos arts. 158 e 159 efetivamente realizados no exercício anterior.
Outro destaque que interessa a este estudo está contido no Art. 29-A § 1º,
§2º e § 3º, verbis:
§ 1° A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluindo o gasto com o subsídio de seus Vereadores. § 2° Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal. I - efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo; II – não enviar o repasse até o dia vinte de cada mês; ou III – enviá-lo a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária. § 3° Constitui crime de responsabilidade do Presidente da Câmara Municipal o desrespeito ao § 1° deste artigo.
Com a Constituição Federal de 1988, o conceito de município adquiriu
novos elementos. Como termo do Direito Administrativo, é assim descrito:
33
Pessoa jurídica de direito público interno de administração direta dotada, constitucionalmente, de autonomia político-administrativa, com capacidade de ter governo próprio e de legislar no âmbito de sua competência, para a consecução de seus interesses peculiares e realização de suas finalidades locais. (DINIZ, 1998, p. 324).
O conceito de município nesse novo ordenamento pode ainda ser
compreendido nos seguintes termos: “é a circunscrição do território do Estado na
qual cidadãos, associados pelas relações comuns de localidade, de trabalho e de
tradições, vivem sob uma organização livre e autônoma, para fins de economia,
administração e cultura”. (IBAM, 2002, p.01).
Outra definição ilustrativa da concepção de município o situa como a
“circunscrição administrativa autônoma do Estado, governada por um prefeito e uma
câmara de vereadores”. (FERREIRA, 1986, p.111).
Outra contribuição para o entendimento do município na
contemporaneidade brasileira comporta as seguintes considerações:
O município deve ser entendido como o espaço físico onde ocorre a produção de bens e serviços, a circulação de mercadorias, e onde realmente são implementadas todas as ações, sejam de origem da esfera Federal, Estadual ou Municipal, ou ainda, de origem privada. (MATIAS e CAMPELO, 2000, p.21).
Entendido como uma subdivisão politico-administrativa de um país, para
fins de desempenhar funções próprias de governo local o município apresenta ainda
as seguintes descrições:
Circunscrição territorial administrada por um prefeito, para atender a seus interesses e executar as leis emanadas dos vereadores eleitos pelo povo Conjunto orgânico de famílias, associações naturais que, reconhecidas pelo Estado, tornam-se legais. Área, mais ou menos conveniente, fixada sob autoridade estatal, para a execução local de funções consideradas de seu interesse. Corporação territorial intercalada do Estado, com governo próprio, que se realiza por meio de órgãos escolhidos e próprios, regulando, em seu próprio nome, os assuntos da comunidade local nos limites das leis e com auto-responsabilidade. Unidade geográfica divisionária do Estado, dotada de governo próprio para a administração centralizada de serviços estaduais e para o trato de interesses locais. Unidade autônoma federativa do Estado. (SILVA, 1986, p.796).
34
Essa abordagem privilegia a concepção da autonomia municipal em
termos práticos. Essa autonomia significa que o Governo Municipal não está
subordinado a qualquer autoridade estadual ou federal no desempenho de suas
atribuições exclusivas e que as leis municipais, sobre qualquer assunto de
competência expressa e exclusiva do município, prevalecem sobre a estadual e a
federal, inclusive sobre a Constituição Estadual em caso de conflito, como tem sido
da tradição brasileira, salvo alguns curto circuitos institucionais ao longo da história
(IBAM,2002,p.10).
Os municípios brasileiros nos últimos anos aumentaram as receitas
próprias de forma significativa. Segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacional,
baseados nos balanços de fim de exercício fiscal de 1989 (1° ano após a atual Carta
Magna) e 1997 (ultimo ano divulgado), houve um crescimento real médio anual
nesses oito meses, nas receitas tributárias próprias – IPTU, ISS, ITBI, taxas e
Contribuições de Melhoria de – 14,9% sendo de 31,1% para o IPTU, 10,6% para o
ISS, e 22,3% para as taxas. As transferências cresceram 8,6%, sendo de 9,7% para
o ICMS e de 8,3% para o FPM. Destaca-se o fato de que o crescimento de receita
tributaria própria ocorreu para todos os tipos de município. Para os pequenos (até
50.000 habitantes), o crescimento foi de 13,8%. Já para os médios (de 50.000 até
200.000 habitantes), foi de 16,1% e os grandes (acima de 200.000 habitantes)
cresceram 14,6% (BRASIL, STN, 1998).
35
4 NOVO ORDENAMENTO PARA A GESTÃO MUNICIPAL DA
POLÍTICA DE EDUCAÇÃO
Este capítulo apresenta elementos históricos, teóricos e também legais
que permitem a compreensão da realidade educacional brasileira mais recente, que
convergiu para a implantação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), matéria que,
associada ao conteúdo dos capítulos anteriores, se reveste de conhecimento
indispensável para o alcance dos objetivos que orientaram o delineamento deste
ensaio.
4.1 Educação no Brasil: Trajetória de Exclusão Rumo à Perspectiva Inclusiva
O desenvolvimento desta pesquisa pressupõe a perspectiva sobre a
trajetória da educação no Brasil, dos anos de 1930, em diante, com destaque para
os fatos que determinaram sucessivas mudanças no estilo da gestão do ensino.
São de longas datas os problemas vivenciados na área educacional
brasileira, a começar pela vinculação de recursos orçamentários destinados a essa
política, que só começou em 1921, na Conferência Nacional do Ensino Primário,
quando o governo sinalizou a necessidade de destinar um percentual dos impostos
arrecadados para área da educação.
Foi somente após a Constituição Federal de 1934, porém, que se
estabeleceu a determinação de percentuais (10% de impostos da União e dos
municípios e 20% dos estados e do Distrito Federal) para o setor, delineando-se
uma política educacional voltada a satisfazer as exigências do momento, quando a
formação de capital humano se mostrava indispensável para a promoção do
desenvolvimento econômico nos padrões da época.
36
Neste cenário desenvolvimentista, a educação adquiriu amplitude no
discurso governamental, por ser considerada indispensável para romper o ciclo de
dependência e provocar a integração de indivíduos e grupos no mercado de trabalho
emergente no período. Expandiram-se por esse tempo os programas de
alfabetização de adultos, formação de mão-de-obra, formação social e
desenvolvimento comunitário.
Entre o final da década de 1950 e início da década de 1960, a história
brasileira é marcada por um movimento de contra dependência e denúncia dos
modelos e programas importados.
Já sob a égide do regime militar instalado com o golpe de 1964, o País
viveu o desenvolvimento do sonho nacionalista. Desde então, substituiu-se a
concepção nacional desenvolvimentista pela internacionalização e modernização,
atendendo-se às exigências impostas pelas condições do capital estrangeiro.
Os fundamentos da educação brasileira nesse período da ditadura, mais
uma vez, associava a educação à formação de mão-de-obra para o desenvolvimento
econômico do País
A educação passou a ser concebida como instrumento capaz de promover, sem contradições o desenvolvimento econômico pela qualificação da força de trabalho, do que decorrera a modernização da produção e a redistribuição de renda. (KUENZER, 1992, p.42).
Os avanços do desenvolvimento capitalista pós-64 encontra sustentação
nos ideais de Taylor, Fayol e Ford, cujas teorias administrativas defendiam a
necessidade de maior produtividade para o alcance da maximização dos lucros,
objetivo maior da produção capitalista. A filosofia do modelo taylorista foi também
incorporada pela educação brasileira via Lei Nº. 5540/68, da Reforma Universitária,
e Lei Nº. 5692/71, da Reforma do ensino de primeiro e segundo graus. O artigo 59
da referida Lei manteve a obrigatoriedade de aplicação, na educação pública, das
receitas tributárias municipais, com a novidade de que estas receitas deveriam ser
destinadas com exclusividade para o ensino de primeiro grau. O mesmo artigo
37
determinava que 20% das transferências do Fundo de Participação deveriam ser
aplicadas no primeiro grau (IBID, 1992).
O ensino profissionalizante passou a ser obrigatório com a Lei 5.692/71,
para atender a uma política educacional compatível com os interesses políticos e
econômicos da época. Enfatizava o tecnicismo como resposta para as demandas
reprimidas da educação secundária e superior. Na análise de Saviani (1978), essa
política educacional foi um fracasso sob todos os aspectos, quer pedagógicos, quer
político-econômicos, ensejando, como consequência, a Lei Nº. 7044/82, que
extinguiu definitivamente a obrigatoriedade da formação profissional pelas escolas
de ensino regular, sinalizando para uma indefinida “preparação para o trabalho”.
As frequentes transformações legais até aqui destacadas, no que
concerne aos determinantes educacionais no Brasil, deixam pistas para a
compreensão de que toda conjunção de problemas verificada nos dias atuais no
campo da educação resulta de uma inconstância na legislação que sempre se
transformou com a finalidade de satisfazer a determinantes do capital em detrimento
de um projeto educativo que garantisse aos estudantes uma escola que lhes
permitisse dominar conteúdos básicos do conhecimento universal, condição mínima
para o exercício da cidadania.
Com origem nos anos de 1980, quando evoluíram os movimentos em
torno da redemocratização do País, esforços convergiram para a Constituição
Federal de 1988, a qual, no campo da educação, manteve a vinculação obrigatória
de recursos, ampliando de 13% para 18% a alíquota da União e mantendo os 25%
para os outros entes federados.
Em 1989, tomando por base os determinantes da Constituição Federal de
1988, os entes federados passaram a reformular suas constituições estaduais e
distrital e as leis orgânicas municipais, votadas desde 1990, e mantiveram o
percentual mínimo de 25% destinados aos gastos com a educação.
38
Um questionamento relevante que norteou as discussões sobre o
financiamento da educação brasileira, conforme os determinantes da Constituição de
1988, teve como foco a aplicação dos recursos da União mais direcionados ao
ensino superior do que ao ensino fundamental.
A Constituição Federal (1988) e a Lei de Diretrizes e Bases (1996), ao
estabelecerem regras para vinculação e aplicação de recursos públicos na
educação, ensejaram um permanente debate, no âmbito do qual, posições
antagônicas foram abertamente defendidas. De um lado, os que apresentam
argumentos críticos veementes contra a vinculação orçamentária para o setor, sob a
alegação de que essa prática engessa a estrutura orçamentária, impedindo o
Executivo de exercitar a liberdade para o investimento. Do outro lado, emergiram
pronunciamentos daqueles que defendiam a vinculação de percentuais
orçamentários, destinados à educação e à saúde como forma de o Estado garantir
minimamente as condições de investimento nessas políticas, independentemente
das crises econômicas que, via de regra, orientaram historicamente a redução de
percentuais orçamentários nessas áreas para fortalecer a economia, com destino de
verbas para a indústria (incentivos fiscais) ou mesmo para os banqueiros, por
diferentes motivos e mecanismos.
Como resultante de anos das discussões e embates no âmbito do
Legislativo, do Executivo e da sociedade civil, formou-se uma correlação de forças
que fez emergir a Nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei
Nº. 9.394, de 20/12/1996.
As alterações introduzidas pela Nova LDB geraram interpretações
diversas, balizadas, de um lado, pelo pensamento otimista exagerado dos que
acreditavam na força do aparato legal para transformar atitudes no campo da
educação nacional e, de outra parte, por manifestantes do ceticismo indignado, pelo
descrédito total das possibilidades de transformações efetivas nessa área, pelos
próprios determinantes históricos da cultura nacional, no contexto dos quais a classe
política se utiliza da consciência ingênua das massas em processos eleitorais, não
sendo, portanto, interesse formar massas educadas e esclarecidas (CASTRO,
2001).
39
Um entrave no período que precede à criação do FUNDEF, e que afetou
consideravelmente a área educacional, foi a Lei Kandir (Lei Complementar
Nº. 87/96), cujo propósito consistiu em desonerar o imposto sobre a circulação de
mercadorias, incidindo sobre a exportação de vários produtos. O objetivo da Lei
Kandir era fortalecer a competitividade para o setor exportador. Essa medida reduziu
ainda mais os recursos destinados à educação porque o prejuízo dos estados
exportadores chegou à ordem de R$ 3,6 bilhões, o que consequentemente reduziu o
valor dos 25% destinados à educação, concorrendo para um prejuízo de R$ 900
milhões, dinheiro que deixou de ser aplicado nas redes estaduais de educação no
período em destaque (CASTRO, 2001).
Em linhas gerais, os fatos aqui representados, com possíveis retoques e
acréscimos, expressa a trajetória da educação brasileira mais recente, o que permite
adentrar a seguir as discussões sobre o FUNDEF.
4.2 O FUNDEF como Estratégia de Fortalecimento da Política Educacional no
Brasil
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (FUNDEF) surgiu como fórmula ideal, prática e
engenhosa de revolucionar o ensino fundamental de modo consensual, a envolver
os quatro entes federados União, Distrito Federal, estados e municípios. Foi
instituído visando a garantir a destinação de recursos para a manutenção e
desenvolvimento do ensino fundamental, de forma a assegurar a universalização de
seu atendimento e a remuneração condigna do magistério, conforme as disposições
da Emenda Constitucional Nº. 14/96, regulamentada pela Lei Nº. 264/97, sendo o
montante total de recursos formadores do Fundo originário das seguintes fontes:
− 15% do Fundo de Participação dos Municípios – FPM;
− 15% do Fundo de Participação dos Estados – FPE;
− 15% do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS;
− 15% do Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às
Exportações – IPLexp; e
40
− 15% do ressarcimento da União pela Desoneração de Exportações
(LC Nº. 87/96) e Complementação da União.
O montante da complementação da União ao FUNDEF é calculado com
base no valor mínimo nacional por aluno/ano, de maneira que os governos
estaduais, distrital e municipais localizados nos Estados onde o valor per capita
anual não alcançar esse limite mínimo, o Governo federal, por intermédio do Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, assegura a diferença
correspondente, mediante crédito de parcelas mensais na conta específica do
FUNDEF, em favor de cada Estado, do Distrito Federal e de cada município
beneficiário, sendo tais valores transferidos de forma automática, como ocorre com
todos os repasses realizados ao FUNDEF.
Para os analistas (DAVIES, 2004), (MONLEVADE, 2003), o FUNDEF
constitui-se na principal ação governamental realizada pelo governo Fernando
Henrique Cardoso no campo educacional. Trata-se de instrumento da gestão
compartilhada entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, no
campo do financiamento da Educação, tendo sido criado para o alcance dos
seguintes objetivos:
− promover a justiça social ao beneficiar os municípios e estados mais
pobres do País;
− repartir com equidade os recursos da ordem orçamentária destinados
à educação, repartição esta feita com arrimo no censo escolar,
contabilizando alunos efetivamente matriculados no ensino
fundamental da rede pública;
− estimular a efetiva descentralização de responsabilidades e recursos
para a área educacional; e
− dar qualidade aos sistemas e subsistema de educação e, ao mesmo
tempo, promover uma real valorização do magistério, com garantias
para uma melhor remuneração e qualificação de professores
(AQUINO, 2001, p.17).
41
Na avaliação realizada pelo ex-ministro Paulo Renato de Souza, o
FUNDEF é assim percebido:
Antes do FUNDEF havia um desequilíbrio entre responsabilidades e recursos. Na distribuição de tarefas e recursos entre Estados e Municípios, a regra geral decorrente dessa falta de definição anterior era a de que onde estavam os alunos não estavam os recursos e onde estavam os recursos não estavam os alunos. (SOUZA, 2001, p. 20).
Dados mais recentes produzidos pelo Ministério da Educação confirmam
a importância do FUNDEF para o setor por seu potencial de expansão no
quantitativo de matrículas no ensino fundamental. Em 1995, as redes municipais
contavam com aproximadamente 12 milhões de alunos matriculados e os Estados
tinham por volta de 18 milhões de matrículas efetivamente contabilizadas. Depois de
dois anos da implantação do FUNDEF, foi possível observar um equilíbrio em torno
de 16 milhões de matrículas entre as redes estaduais e municipais. Logo depois,
entre os anos de 1994 e 2000, o percentual de alunos regularmente matriculados no
ensino fundamental foi consideravelmente ampliado de 89% para 97% num
demonstrativo da tendência ao alcance dos objetivos no sentido da universalização
do acesso de todos a educação no nível do ensino fundamental. (ib id, 2001).
No entender de Paulo Renato de Souza o acesso promovido pelo
FUNDEF decorre do processo de municipalização, o que declara nos seguintes
termos:
Nossa avaliação qualitativa demonstra, claramente que os Municípios estão passando por uma evolução no seu desempenho em nível superior ao dos Estados, mostrando que a política de descentralização, de municipalização, tem efeitos positivos sobre a qualidade da educação. (SOUZA, 2001).
A aplicação dos recursos do FUNDEF é realizada considerando a
diferenciação de valores de forma compatível com os custos praticados de 1ª a 4ª
séries e de 5ª a 8ª séries em Educação Especial e nas escolas rurais (artigo 2º) e
pelo repasse automático dos recursos para as contas únicas e específicas dos
governos estaduais, do Distrito Federal e dos municípios vinculados ao Fundo. Os
valores creditados oscilam, dependendo dos impostos arrecadados, correspondendo
ao comportamento das receitas (Artigo 3º da Lei do FUNDEF).
42
A Lei do FUNDEF, em seu Artigo 4º, define que o acompanhamento e o
controle social dos recursos por ele repassados são da responsabilidade dos
conselhos de acompanhamento e controle social (CACSS), constituído nos quatro
níveis de governo: União, Distrito Federal, estados e municípios.
A Lei do FUNDEF estabelece ainda em seu Artigo 6º que, quando a
receita estadual originária da arrecadação dos recursos próprios não for suficiente
para cobrir os gastos necessários ao seu pleno desenvolvimento, a União aportará
recursos federais para garantir o valor mínimo como indicativo de previsão da receita
total para o Fundo e o quantitativo de alunos do ano anterior.
A distribuição dos recursos do FUNDEF está definida em seu Artigo 7º, o
qual determina que pelo menos 60% de seu valor total deve cobrir despesas com a
remuneração dos professores, em atividade exclusiva do ensino fundamental público
e 40 % com outros gastos relativos às necessidades de manutenção das escolas
públicas de ensino fundamental.
Tomando na devida conta os elementos expostos, esta pesquisa
direciona seu foco de análise sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, pelo suporte
legal que disponibiliza no sentido de orientar a gestão municipal deste Fundo, por se
tratar de matéria indispensável à elucidação do problema investigado nos limites
desta investigação.
4.3 Matriz Operacional da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): Planejamento,
Transparência, Controle e Responsabilização
A criação da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n°. 101,
de 04/05/2000) se efetivou como resposta do Estado brasileiro às imposições,
internas e externas, que reivindicaram mudanças significativas na gestão pública,
para que o País correspondesse aos padrões exigidos para a moralidade do gasto
público como um dos condicionantes à entrada do Brasil no processo de abertura
comercial no contexto da globalização da economia, colocando-se em similaridade
de condições aos demais componentes dos grandes grupos econômicos mundiais.
43
Então, o tema “responsabilidade fiscal” passou a despertar os interesses
de movimentos e redes sociais envolvidas com a perspectiva do controle fiscal sobre
a gestão orçamentária das políticas públicas nacionais.
A abrangência da LRF está descrita em seus parágrafos 2º e 3º do seu
Artigo 1º. Aqui se estabelecem os responsáveis pela observância aos seus
comandos legais.
§ 2º As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. § 3º Nas referências: I – à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos: a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público; b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes; II – à Estados entende-se considerado o Distrito Federal; III – à Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunais de Contas do Município.
Por se tratar de lei complementar nacional, a obrigatoriedade de seu
cumprimento atinge toda a sociedade e não somente os entes indicados no artigo
primeiro da referida lei.
A LRF destaca a ligação dos tribunais de contas dos estados (TCE) e da
União (TCU) ao respectivo Poder Legislativo. Deste modo, essas entidades
fiscalizadoras estão também sujeitas ao seu cumprimento. Nos casos de estados
que possuem tribunais de contas separados, um para o Estado e outro para os
municípios, a validade é a mesma, bem como para os municípios que possuem
tribunal de contas próprios, como São Paulo e Rio de Janeiro.
No caso dos ministérios públicos (MPU e MPE) da União e dos estados,
vinculados ao Poder Executivo, houve uma separação quanto à dependência ao
Poder, em razão do caráter de tais entidades, no processo de investigação e sua
necessária isenção política.
44
Sobre o alcance da LRF, destaca-se:
A LRF é um verdadeiro código de boas condutas aplicável a todos os entes da federação – União, Estados, Distrito Federal e Municípios -, em todos os Poderes, no conceito mais abrangente da administração pública. Aplica-se à administração direta, indireta, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, ali definidas como as que recebem recursos fiscais para custeio ou investimento. (NUNES, 2002, p. 13).
Deste modo, devem cumpri-la todos os que exercem cargos, emprego ou
função pública, independentemente do nível hierárquico que ocupem.
A finalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal é “disciplinar a gestão dos
recursos públicos atribuindo mais responsabilidade aos seus gestores”. Destaca-se,
ainda, que a palavra fiscal é um “termo que congrega todas as ações que se
relacionam com a arrecadação e a aplicação dos recursos públicos”. (NEVES, 2000,
p. 15).
Ao objetivar o equilíbrio permanente das finanças públicas, a LRF impõe
aos gestores observância aos limites do gasto público conforme o poder arrecadador
o que deverá concorrer para que se previna o indesejável “deficit público” de modo
reiterado, tal como ficou evidenciado em antigas práticas gerenciais.
Cruz et alii (2000, p.16) identificam os seguintes pontos componentes do
conceito da gestão fiscal responsável, com base no § 1º da Lei de Responsabilidade
Fiscal:
a) ação planejada e transparente;
b) prevenção de riscos e correção de desvios;
c) equilíbrio das contas públicas;
d) cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas;
e) obediências a limites, visando ao equilíbrio das contas públicas;
f) condições no que tange a renúncia de receita;
g) condições no que tange a geração de despesas com pessoal;
h) condições no que tange a geração de despesas com a seguridade
social;
45
i) condições no que tange a geração de despesas com as dívidas
consolidadas e mobiliária;
j) condições no que tange as operações de crédito, inclusive por
antecipação de receitas;
k) condições no que tange a concessão de garantias; e
l) condições no que tange a inscrição em restos a pagar.
Especialistas no assunto são incisivos em afirmar que a Lei de
Responsabilidade Fiscal “vai mudar a história da administração pública no Brasil.
Através dela, todos os governantes passarão a obedecer a normas e limites para
administrar as finanças, prestando contas sobre quanto e como gastam os recursos
da sociedade”.
Acrescentam, ainda, que o objetivo da referida lei é sem dúvidas
“melhorar a administração das contas públicas no Brasil. Com ela, todos os
governantes passarão a ter compromisso com orçamento e com metas, que devem
ser apresentadas e aprovadas pelo respectivo Poder Legislativo”. (CASTRO, 2001).
De acordo com Cruz et alii (2000), o surgimento da referida lei para
regulamentar a ação dos gestores públicos não é uma novidade no Brasil. Na
verdade, outros mecanismos, como a Lei de Improbidade Administrativa (Lei Nº.
8.429/92) e o Decreto-Lei Nº. 201/67, são bastante conhecidos e se dedicam a este
tema.
A novidade da Lei de Responsabilidade Fiscal “reside no fato de
responsabilizar especificamente a gestão financeira a partir de um acompanhamento
sistemático do desempenho mensal, trimestral, anual e plurianual”. Neste sentido, o
referencial de avaliação do desempenho gerencial é feito através de “controles
localizados nos gastos com pessoal, nos limites de endividamento, organização do
sistema próprio de previdência, transferências de recursos constitucionais e
voluntários e déficit primário”. (CRUZ et alii, 2000, p. 4).
46
A crise de legitimidade das instituições públicas brasileiras encontra na
Lei de Responsabilidade Fiscal um estatuto legal que representa a vontade política
de reverter tal situação com base em um novo mecanismo de normatização para o
equacionamento e controle do gasto público.
A análise de Castro (2001) sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal e suas
repercussões para a gestão do gasto publico no País apresenta alguns enfoques
que interessam, no domínio desta pesquisa, destacar:
A Lei de Responsabilidade Fiscal é lei de finanças publicas, de natureza financeira, orçamentária contábil e, por isso, tradutora de normas e condições de controle extremamente necessárias à implantação de um novo código de conduta para os gestores públicos. (CASTRO, 2001, p.15).
A compreensão de Castro (2001) sobre a missão da Lei de
Responsabilidade Fiscal não encontra unanimidade entre os operadores do Direito e
alguns políticos e gestores públicos no Brasil. A irresponsabilidade fiscal, cultuada
no País há mais de cinco séculos, passa a ser, não só questionada, mas se depara
com as condições objetivas para impedir sua disseminação.
Visões antagônicas em torno da Lei de Responsabilidade Fiscal passam a
ser debatidas, situando de um lado os posicionamentos desfavoráveis amparados
nos argumentos contrários às imposições internacionais relativas às necessidades
de o Brasil apresentar, por exemplo, superávit primário do orçamento público federal
como garantia de potencial econômico para pagamento da divida externa. Por outro
lado, as posições favoráveis ao cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal
passaram a ser declaradas nos argumentos em defesa da quebra dos velhos
paradigmas do clientelismo, favoritismo e corrupção para os avanços da governança
com suporte em uma nova engenharia da gestão das políticas públicas em geral e
da Administração Pública em particular.
O conceito de governança, tal como formulado por Dowbor (2000),
adquire o sentido de “processo decisório rumo à nacionalidade”. Esse conceito
pressupõe o exercício da participação e do controle social das políticas públicas,
47
numa reciprocidade de responsabilidades a serem assumidas tanto pelo Estado
quanto pela sociedade.
Os argumentos contrários a Lei de Responsabilidade Fiscal, no entanto,
principalmente aqueles fundamentados na conformação das leis ao sistema
constitucional positivo, advogam que a LRF agride o pacto federativo, violando a
autonomia dos estados, Distrito Federal e municípios porque, a organização política
do Estado brasileiro, tal como descreve a Constituição Federal de 1988 (art. 18), os
declara todos autônomos (MIRANDA, 1991, p.226).
A Constituição Federal de 1988 estatui, como principio federativo, a
intangibilidade absoluta da forma federativa do Estado (art. 60, § 4°, I). Assim, o
Congresso Nacional não pode agredir a soberania contida na Federação. Ademais,
a competência legislativa estadual e municipal é semelhante à federal, muito embora
a autonomia municipal seja menos ampla do que a dos estados e da União (art. 18,
caput, CF 88) dentro dos limites constitucionais impostos (CASTRO, 2001, p.20).
Entenda-se, portanto, que o Poder Executivo, o Poder Legislativo e nestes
os tribunais de contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público são destinatários da
Lei de Responsabilidade Fiscal, como também suas respectivas administrações
diretas, os fundos, sejam contábeis, sejam dotados de personalidade jurídica, as
autarquias, as fundações e empresas estatais dependentes conforme estabelece o
art. 1°, § 2° da Lei de Responsabilidade Fiscal. Portanto, sendo o Poder Público e a
Administração Pública destinatários dessa Lei, seus gestores passam a assumir
importante papel na sua implementação. Quem exerce ato administrativo deve
exercê-lo sob a forma da Lei, assumindo, portanto, responsabilidade administrativa,
fiscal, política, civil e penal (CASTRO, 2001).
As discussões e antagonismos produzidos em torno da Lei de
Responsabilidade Fiscal, no plano da literatura constitucional e da analise teórica,
ainda não foram totalmente elucidados. Persistem dúvidas, principalmente quanto a
sua aplicabilidade, prática porque “toda matéria nela tratada deverá dispor sobre
normas gerais, mas não o faz , usurpando competências legislativas das autonomias
federais”. (CASTRO, 2001, p.27).
48
Independentemente de tais questionamentos, a Lei de Responsabilidade
Fiscal permanece em vigor, na íntegra, como código de conduta pública,
determinante do compromisso dos gestores com o planejamento, o orçamento, a
execução orçamentária, os limites para a dívida, o endividamento e a fixação de
limites para despesas de pessoal, metas e objetivos para controle de receitas e
despesas, com mecanismos adicionais previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LOA), todos ancorados na Constituição Federal de 1988.
O fundamento da Lei de Responsabilidade Fiscal, manifesta-se por quatro
eixos nucleares, com origem nos quais é possível, para a sociedade, compreender a
dinâmica da gestão pública: planejamento, transparência, controle e
responsabilização.
Antes mesmo de adentrar a discussão sobre o planejamento, tal como
concebido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, vale destacar que essa atribuição
estatal foi inaugurada oficialmente no Brasil pela Lei N°. 4.320, de 17 de março de
1964, tendo inaugurado o orçamento-programa e o plurianual de investimentos na
Administração Pública. Depois dessa iniciativa, o Decreto-Lei N°. 200, de 25 de
fevereiro de 1967, em seu artigo 6°, introduziu o planejamento como um dos
princípios fundamentais da Administração Pública (CASTRO, 2001).
O planejamento, conforme descrito na Lei de Responsabilidade Fiscal,
pode ser compreendido nos termos descritos a seguir:
49
QUADRO I
PROCESSO DE PLANEJAMENTO SEGUNDO A LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL
ELEMENTOS SIGNIFICADO Diretrizes Conjunto de critérios de ação e decisão a disciplinar e orientar os
diversos aspectos desenvolvidos no planejamento.
Objetivos Indicam os resultados que a administração pretende alcançar com a realização das ações.
Metas Representam especificações e quantificações físicas dos objetivos estabelecidos.
Padrões Referem-se aos indicadores de desempenho esperados para cada meta estabelecida.
Estatística É a demonstração comparativa dos dados apurados na realização das metas em relação aos padrões de desempenho estabelecidos.
Fonte: Lei de Responsabilidade Fiscal Quadro idealizado pela autora.
O artigo 1°, § 1° da Lei N°. 101/ 2000/ define que a responsabilidade na
gestão fiscal pressupõe ação planejada.
A Constituição Federal de 1988 descreve, no seu artigo 165, que lei de
iniciativa do Poder Executivo estabelecerá o “plano plurianual”, o qual deve
estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
Administração Pública federal para as despesas de capital e outras dela
decorrentes, e para as relativas aos programas de ação continuada. Tais
determinantes se aplicam compulsoriamente a estados, Distrito Federal e
municípios, abrangendo todos os poderes. O caráter plurianual concorre para a
validade de quatro anos.
A analise de Teixeira (1997) sobre o planejamento no Brasil concorre para
a compreensão dos impasses históricos que perpassaram a concepção e a prática
desta ação gerencial no País. Seu caráter de estilo tradicional, adotado por
sucessivos governos, restringiu o planejamento aos paradigmas da economia, da
50
racionalidade econômica e as exigências dos agentes econômicos. Diante desse
entendimento, Teixeira sugere:
No caso específico da economia (e do planejamento) há uma crise de teoria e de paradigmas, pois os que existem não são capazes de explicar as velozes e profundas mudanças que estão acontecendo. No entanto, estão sendo feitas várias tentativas para superar esta crise e recuperar a prática do planejamento. (p. 16).
Segundo Cruz et alii (2001, p. 16), o principal objetivo do planejamento
para a administração é identificar o objetivos e gerar o processo capaz de garantir,
no tempo adequado, a disponibilidade da estrutura decisória considerada relevante
que possibilite um controle imediato.
O planejamento é condição prévia para a execução de ações
governamentais. Com ele é possível saber antecipadamente o custo, a duração, os
riscos, as implicações, a dimensão, dentre outros aspectos relativos às ações
governamentais. O gestor deve agir com base no planejamento, sob pena de estar
infringir este princípio.
Para Matus (1996), o objetivo do planejamento está sempre em
movimento e este não se aparta das pessoas que agem e circulam como produtores
sociais. Entendendo que planejar é conduzir a ação consciente, não resta alternativa
ao gestor público: ou planeja sua ação ou passa a se escravizar às circunstâncias,
ao imprevisto, aceitando com passividade a lógica do acaso. Tal atitude, tão comum
no passado, não se harmoniza à gestão contemporânea.
Chamamos planejamento o cálculo situacional sistemático que relaciona o presente com o futuro e o conhecimento com a ação. A reflexão imediatista, tecnocrática e parcial não é planejamento e tampouco é planejamento a reflexão que se isola da ação e torna-se uma mera pesquisa sobre o futuro. (p. 19).
A partir dessa concepção, Matus elabora referências para a compreensão
do planejamento governamental. Defende o argumento de que os fatos políticos e
sociais são produzidos por muitos agentes em função das visões e propósitos
particulares e, sendo assim, nada garante coerência aos resultados das dimensões
sociais globais.
51
Para efeito metodológico da descrição de Matus sobre os fundamentos do
planejamento, elaborou-se um quadro-síntese cuja compreensão se mostra
relevante para esta pesquisa. Há que se compreender a necessidade da
participação popular consciente. Muito embora a legislação, de certa forma, seja um
indutora à participação, sem compromisso e responsabilidade, os ideais do
planejamento perdem seu significado.
QUADRO II
PLANEJAMENTO SITUACIONAL SISTEMÁTICO
ARGUMENTOS FUNDAMENTOS
1. É necessária uma mediação entre o futuro e o presente.
2. É necessário prever
quando a produção é impossível.
3. Reação veloz e
planejamento ante as surpresas.
4. É necessária mediação
entre passado e futuro. 5. São necessárias
mediações entre o conhecimento e a ação.
6. É necessária a
coerência global ante as ações parciais dos agentes sociais.
O critério para decidir o que se deve fazer hoje consiste em saber se esta ação será eficaz amanhã. É preciso prever possibilidades para prever ações e, consequentemente, agir oportunamente e de modo eficaz na ação. É necessário estar preparado para reagir de forma veloz e eficaz ante a surpresa. É necessário aprender na prática com mediações entre o passado e o futuro. Entre a ação e o conhecimento da realidade é preciso planejar ainda que como mera análise do presente e para o presente. É necessária uma ação central que busque a coerência global ante as ações parciais dos agentes sociais quando de fato se pretende conduzir o sistema social a objetivos decididos democraticamente pelos homens.
Fonte: MATUS, Carlos, 1996. Quadro idealizado pela autora.
Apoiado nessas referências, Matus (1996) formula sua compreensão
sobre o significado da capacidade de governar atrelada a um projeto de governo
52
para a governabilidade do sistema e identifica a principal deficiência da gestão
pública, como originada, geralmente, nas falhas de planejamento (p. 70).
Feitas essas considerações teóricas e sem a pretensão de evoluir na
discussão sobre as mais diferentes formulações em torno do conceito de
planejamento, destaca-se sua relevância para a gestão pública. Sua lógica
democrática é convergente para o estilo participativo, sem o qual os avanços
possíveis pela via da transparência, do controle e da responsabilização se perdem
em meio ao aparato legal restrito ao papel, que não se consolida na prática.
Não se pode dissociar planejamento e transparência. Assim
compreendendo, a LRF, em seu art. 48, determina:
São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o relatório resumido da execução orçamentária e o relatório de gestão fiscal; e as versões simplificadas destes documentos.
Os instrumentos da transparência, portanto, são:
− os planos, os orçamentos e a lei de diretrizes orçamentárias;
− as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;
− o relatório resumido da execução orçamentária e sua versão
simplificada; e
− o relatório da gestão fiscal e sua versão simplificada.
Ligada à transparência está a participação popular nas decisões públicas,
que também é considerada um princípio. O parágrafo único do artigo 48 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, que trata da participação popular, estabelece que a
“transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e
realização de audiência pública, durante os processos de elaboração e discussão
dos planos, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos”. (LRF, Art. 48).
53
Enfim, a gênese da Lei de Responsabilidade Fiscal, além do
planejamento, declara a “transparência” como responsabilidade dos gestores em
demonstrar, tornar públicos, os resultados alcançados pela implementação de
políticas com dinheiro público. O princípio da publicidade da ação governamental
está contido no artigo 37, da Constituição Federal de 1988. Seguindo esse principio,
a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 1°, § 1°, prenuncia a “ação
transparente”.
O controle, tal como concebido pela Lei de Responsabilidade Fiscal,
pressupõe um sistema que abrange intervenções em três momentos: antes, durante
e depois, portanto, o controle deve se dar desde a etapa de planejamento, no estudo
das viabilidades, impasses, restrições e potencialidades, de modo que se garantam
resultados objetivados do gasto público. Durante a execução das políticas públicas,
o controle se revela em sua capacidade de redirecionamento das ações que se
manifestam inoperantes em face de qualquer mudança no ambiente ou falha no
planejamento. O controle em sua etapa posterior tem caráter avaliativo determinante
do êxito ou falha na gestão financeira do gasto público.
Conforme determina a Lei de Responsabilidade Fiscal, o controle deve se
dar internamente com incisiva participação do Tribunal de Contas, tanto nas
atividades de sua competência constitucional quanto naquelas novas, de
advertência e de alerta aos limites legais das despesas. O controle, nessa
perspectiva, tem também repercussão ativa no Ministério Publico. Pressupõe ainda a
participação popular, confirmando-se, por essa via, o alcance democrático da gestão
pública.
A responsabilização está contida na gênese da Lei de Responsabilidade
Fiscal e se destina a administradores públicos em casos de descumprimento de
suas normas. A responsabilização pode se destinar também a entidades públicas e
a administradores públicos com suspensão de transferências voluntárias, garantia de
contratação de operações de crédito, inclusive punições pessoais (administrativas,
criminais, civis, públicas e político-administrativas), sem prejuízo de outras
penalidades previstas em leis especificas.
54
Resta considerar que os governantes e gestores públicos em geral
ocupam cargos políticos transitórios e que suas atitudes à frente do Poder Público
vão repercutir nas condições de acesso da sociedade aos bens e serviços públicos.
Por outro lado, o Estado, em seus quatro níveis de governo, tem função continua de
caráter permanente a cumprir. Dentro desse quadro, o papel dos tribunais de contas
na ação de controle e fiscalização das contas públicas é determinante no sentido de
sua capacidade formal de responsabilizar e punir gestores inescrupulosos. Assim
também a sociedade como um todo, principalmente os usuários das políticas
pública, em sua missão de buscar a garantia de seus direitos, também devem estar
atentos às responsabilidade do Estado em assumi-las como “dever”, tal como define
a Constituição Federal de 1988.
Ao encerrar a discussão sobre os conceitos e práticas históricas inerentes
à gestão das políticas públicas no Brasil, é possível adentrar o capítulo que se
segue, onde experiências na gestão do FUNDEF passam a ser analisadas,
considerando-se a aplicabilidade dos eixos fundantes da Lei de Responsabilidade
Fiscal no que concerne aos mecanismos de planejamento, transparência, controle e
responsabilização.
55
5 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A MUDANÇA NAS
PRÁTICAS GERENCIAIS DO FUNDEF: O CASO DOS MUNICÍPIOS
DE AQUIRAZ, EUSÉBIO E MARACANAÚ
Os caminhos percorridos na perspectiva de consolidação desta pesquisa
convergem doravante, para o delineamento do estudo de caso, efetivado nos
Municípios de Aquiraz, Eusébio e Maracanaú. Para tanto, particulariza-se a
realidade observada em cada município, com ênfase nos seguintes aspectos:
− a realidade local é delineada com base nos estudos da SEPLAG/
IPECE (2005) cujos indicadores permitem apresentar aspectos
relevantes aos achados deste estudo;
− o perfil dos gestores municipais participantes desta pesquisa; e
− as respostas destes gestores às questões que lhes foram
apresentadas com a finalidade do alcance dos objetivos deste estudo.
Nessa lógica sequencial, apresentam-se, em seguida, os achados mais
relevantes em cada município.
5.1 Indicadores Básicos Municipais: Aquiraz, Eusébio e Maracanaú
O Município de Aquiraz foi criado em 1699 e tem o nome derivado do tupi,
que significa “gentio da terra”. Ocupa uma área de 480.976 km², com sete distritos
(Camará; Caponga da Bernada; Jacaúna; João de Castro; Justiniano de Serpa;
Patacas e Tapera).
Situado na Região Metropolitana de Fortaleza, Aquiraz abriga uma
população de 60.469 habitantes, segundo dados do IBGE, 2000, com estimativas de
crescimento populacional para 2005, o que lhe confere o cálculo de 69.343
56
habitantes. Destes, 12.979 estão domiciliados na zona urbana e 1.035 na zona rural
sendo considerado, na classificação do Estado, município de médio porte.
No campo da saúde, o Município conta com 21 unidades públicas ligadas
ao Sistema Único da Saúde (SUS), não se registrando no local nenhuma unidade
para prestação de serviços de saúde pelo setor privado (IPECE, 2005).
Os indicadores de educação do Município revelam o seguinte quadro:
existem 94 escolas públicas equipadas e dez escolas criadas pela iniciativa privada,
o que permite ao Município concentrar 944 docentes e 27.255 alunos, distribuídos
em 583 salas de aulas. No que se refere ao desempenho do setor, dados mais
recentes disponíveis dão conta de que em 2004, no ensino fundamental, 10.933
alunos foram aprovados; 2.587 reprovados; houve 2.146 repetências e 1.039
evasões. Para o mesmo ano, no ensino médio, 1.895 alunos foram aprovados; 246
reprovados, houve 165 repetências e 524 abandonaram os estudos.
A aplicação instrumental de metodologias diferentes para identificar o
nível de desenvolvimento do Município em relação aos demais inseridos na
totalidade do Estado do Ceará conferem a Aquiraz os seguintes indicadores.
QUADRO III
INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO DO MUNICÍPIO - AQUIRAZ
ÍNDICES VALOR POSIÇÃO NO RANKING
Índice de Desenvolvimento Municipal (IDM) 40,40 11º Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) 0,670 27º Índice de Desenvolvimento Social de Resultado (IDS-R)
0,4407 67º
Fonte: IPECE/PNUD – 2003.
Em 2004, o desempenho da economia de Aquiraz totalizou uma receita
de R$ 35.154 milhões, nela incluídas receitas correntes, receita tributária, patrimonial
de serviços, transferências correntes, receitas de capital e transferência de capital.
57
Descrevem-se, a seguir, os indicadores relativos ao Município de Eusébio,
obedecendo-se a mesma sequencia com que se destacaram aqueles referentes a
Aquiraz.
Em 1987, Eusébio foi emancipado do Município de Aquiraz, pela
Lei Nº. 11.333 e teve seu nome definido em homenagem ao abolicionista Eusébio de
Queiroz Coutinho Matoso da Câmara.
Situado na Região Metropolitana de Fortaleza, Eusébio ocupa uma área
absoluta de 76,56 km². Até o ano 2000, o Município registrava uma população de
31.500 habitantes, totalmente concentrada na zona urbana. Estimativas do
crescimento populacional para 2004 demonstram significativo aumento, ficando o
Município com 45.844 habitantes residentes em 7.258 domicílios no seu centro
urbano, sendo, portanto, considerado de pequeno porte.
No campo da saúde, o Município conta com 18 unidades, sendo 16
ligadas ao Sistema Único de Saúde, (SUS) e duas particulares, e um total de 301
profissionais da área lotados em tais unidades.
Dados mais recentes disponíveis sobre o quadro educacional do
Município destacam, para o ano de 2003, o quantitativo de 490 docentes, 16.163
alunos matriculados e distribuídos em 32 escolas públicas e oito particulares, com
um total de 305 salas de aulas disponíveis para o ensino fundamental e médio.
No que se refere ao desempenho do setor educacional no Município,
observa-se que em 2003 o ensino fundamental registrou 8.399 alunos matriculados.
Dentre eles, 1.065 foram reprovados; 732 abandonaram os estudos e 839 alunos
ficaram na lista da repetência.
Para o ensino médio, os indicadores relativos ao mesmo período (2003)
conferem 1.209 alunos matriculados; 155 reprovados; 407 abandonaram os estudos
e 142 repetências.
58
QUADRO IV
INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO DO MUNICÍPIO - EUSÉBIO
ÍNDICES VALOR POSIÇÃO NO RANKING
Índice de Desenvolvimento Municipal (IDM) 66,59 2º Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) 0,684 16º Índice de Desenvolvimento Social de Resultado (IDS-R)
0,447 9º
Fonte: IPECE/PNUD – 2003.
O PIB total do Município é de R$ 528.289 milhões para o ano de 2002,
sendo mais expressiva a participação do setor industrial (78,1%) seguido dos
serviços (20,6%) e da inexpressiva participação da agropecuária, que se limita a
1,3%.
A receita total do Município em 2003 foi de 29.811 milhões, aqui incluídas
receitas correntes, tributária, patrimonial, de serviços, transferência corrente e de
capital.
O último município integrante da amostra selecionada para este estudo de
caso foi Maracanaú. Seus indicadores mais expressivos passam a ser descritos.
Em 1983, o antigo Distrito de Maracanaú foi emancipado de Maranguape
pela Lei Nº. 10.811. A palavra Maracanaú é originária do tupi, que significa “lugar
onde bebem as maracanãs”.
Situado na RMF, Maracanaú ocupa uma área total de 105,70 km²,
abrigando uma população total de 196.422 mil habitantes, com densidade
demográfica de 1.832,13 habitantes por km², com razão de dependência calculada
em 62,54%, o que indica uma população de menores de 15 anos e com 65 anos ou
mais de idade dependendo de sua população ativa, constituída de pessoas com
idade entre 15 e 64 anos. O município corresponde à classificação estadual de
grande porte.
59
Maracanaú conta com 42.263 domicílios, com média de moradores de
4,24 pessoas por habitação.
A população de Maracanaú conta com 30 unidades de saúde ligadas ao
Sistema Único de Saúde, (SUS), sendo 25 públicas e cinco do setor privado, onde
trabalham 1.098 profissionais da área.
No que se refere à educação, em 2005, o Município de Maracanaú
registra 2.821 docentes para um quantitativo de 84.883 alunos matriculados e
distribuídos em 91 escolas e 1.590 salas de aulas (SEDUC, 2005).
Os indicadores de desempenho do ensino fundamental e médio em
Maracanaú, conforme descritos em documentos oficial produzido pelo IPECE (2005)
concorrem para o seguinte quadro: 75.674 alunos aprovados no ensino fundamental,
o que corresponde a 83,5% do total. Destes, 7.930 (8,8%) foram reprovados; 6.994
(7,7%) alunos abandonaram os estudos e 3.217 (7,1%) alunos ficaram na situação
de repetência. No ensino médio, a realidade não difere muito, embora o quantitativo
de matrículas seja muito inferior ao do ensino fundamental. 18. 436 alunos (68,44%)
do ensino médio foram aprovados. 3.052 alunos (11,3%) foram reprovados; 5.478
alunos (20,3%) abandonaram a sala de aula e 988 (7,3%) alunos ficaram na
situação de repetência no período em foco.
Diferentes metodologias aplicadas para identificar o desempenho da
gestão em promover o desenvolvimento municipal foram elencados pela SEPLAG no
Perfil Básico do Município (2007) tendo produzido o seguinte quadro.
QUADRO V
INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO DO MUNICÍPIO - MARACANAÚ
ÍNDICES VALOR POSIÇÃO NO RANKING
Índice de Desenvolvimento Municipal (IDM) - 2004 55,88 4º Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) - 2000 0,736 2º Índice de Desenvolvimento Social de Resultado (IDS-R) - 2003
0,5609 5º
Fonte: IPECE/PNUD – 2003
60
No que se refere às finanças públicas, a receita total de Maracanaú em
2005 foi de R$ 146.847 milhões, incluídas receitas correntes, tributárias, patrimonial,
de serviços e outras receitas.
Essas breves descrições sobre o perfil do Município são destaques neste
estudo e servem de referências para a compreensão do foco de análise que se
passa a desenvolver.
5.2 A Gestão Municipal do FUNDEF sob a Lógica da Responsabilidade Fiscal:
Breve Perfil Profissional dos Gestores de Aquiraz, Eusébio e Maracanaú
A análise da execução do FUNDEF em Aquiraz, relativa ao período
compreendido de 2005 até 2008, contou com a colaboração da gestora Isabel Maria
Magalhães Freitas, pedagoga, com habilitação em Supervisão Pedagógica,
Administração Escolar, e especialização em Planejamento Educacional. Seu
currículo agrega docência na rede pública de ensino e na Universalidade Estadual
Vale do Acaraú. Atuou com avaliadora do “Selo Unicef” – Edição 2000 e como
avaliadora do Selo Itaú Unicef – edições 2006 e 2008. Acumula também experiência
na Primeira Delegacia Regional de Educação, onde exerceu o cargo de delegada,
dando cobertura ao trabalho de 37 municípios. Foi ainda secretária de Educação do
Município de Chorozinho, de 1997 até o ano 2000, e Secretária de Educação do
Município de Aquiraz, de 2001 até 2008. Atualmente faz parte da equipe de
planejamento educacional da Secretaria de Educação de Aquiraz.
A Secretária de Educação do Município de Eusébio, Marta Cordeiro
Fernandes Vieira, participou deste estudo, analisando o cenário local com base nas
questões que lhe foram requeridas. Destaca-se que esta gestora acumula outras
experiências, tendo participado do Primeiro Plano de Educação dos Municípios do
Ceará. Foi também secretária de Educação do Município de Maranguape, durante
32 anos, cujo desempenho se mostrou determinante para configurar o Município
como o primeiro do Estado do Ceará a criar os conselhos escolares e também o
pioneiro a realizar concurso para a escolha dos diretores de escolas públicas
municipais.
61
Para compor um quadro de referências analíticas da relação entre o
aparato legal vigente descrito nas matérias que normatizam a execução do FUNDEF
e as perspectivas da gestão públicas contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal,
contou-se, no caso do Município de Maracanaú, com a participação do secretário
municipal de Educação, José Marcelo Farias Lima.
Marcelo Farias é pedagogo, com habilitação em Administração Escolar.
Funcionário público estadual, com experiência acumulada na execução de vários
programas. Exerceu durante dez anos a Coordenação do PRORURAL, programa
com a missão de preparar os municípios para a descentralização e para assumir a
gestão da política educacional. Foi também delegado da primeira Delegacia
Regional do Ensino (DERE), quando passou a conviver com maior proximidade com
os problemas da comunidade. Nessa função, articulava-se com gestores
educacionais de 27 (vinte e sete) dos 184 (cento e oitenta e quatro) municípios
cearenses, inclusive com Fortaleza. Entre 1964 até 1993, acumulou vasta
experiência na gestão de programas da Secretaria da Educação do Estado. Foi
também professor universitário de 1964 até 2003, como também lecionou em
escolas da rede particular de ensino. Implantou o sistema de planejamento do
Instituto de Previdência do Estado do Ceará (IPEC); chefiou o gabinete da Imprensa
Oficial e foi Secretário Municipal de Educação no Município de Maracanaú no
período de 1993 até 2004, retornando ao mesmo cargo em 2007.
Os três gestores aqui identificados aceitaram participar deste estudo e
suas contribuições acerca da aplicabilidade da LRF, com foco para o planejamento,
controle, transparência e responsabilização aplicados à gestão do FUNDEF nos
respectivo municípios de Aquiraz, Eusébio e Maracanaú, passam a ser
apresentadas.
62
5.3 O Planejamento das ações do FUNDEF e sua Correspondência às
Exigências da LRF: a Compreensão dos Gestores de Aquiraz, Eusébio e
Maracanaú
A gestora educacional do Município de Aquiraz reconhece a importância
legal do planejamento: “está na Lei e deve ser cumprido”. Percebe, no entanto,
restrita participação popular no planejamento da política pública educacional em
Aquiraz, quando declara:
(...) resta à necessidade de se formar uma consciência popular. Isso é processual. O povo vai aprendendo no fazer, no cotidiano. A participação não acontece tão rapidamente, mas é um entendimento. O povo precisa reconhecer o direito de participar e assumir a responsabilidade social com essa prática. O orçamento deve ser definido de forma participativa... resta ao povo ir ao encontro, buscar essa participação, usar o espaço de poder e da justiça. A Lei está posta. Há uma intenção, um processo acontecendo e é preciso que a participação popular no planejamento público se consolide cada vez mais.
Evidencia-se nas considerações da entrevistada que a participação
popular na dinâmica do planejamento educacional ainda não é uma prática
exercitada pela população de Aquiraz.
As posições tradicionais não foram ainda rompidas na relação Estado/
Sociedade. Muito embora todo o aparato legal em vigor, convergente para a gestão
democrática, ainda não foi possível superar o estágio de dependência que
secularmente introjetado na cultura popular. Na verdade, os munícipes permanecem
distantes da participação política decisória e, quando enfrentam situação de
pobreza, expressiva maioria das famílias matriculam os filhos nas escolas públicas,
muito mais para satisfazer exigências dos programas de transferência de renda, a
exemplo do “Bolsa Família”, do que mesmo por compreenderem o valor e a
importância da educação.
Por outra via, é importante destacar que o orçamento da política municipal
de educação em Aquiraz é disponibilizado pela gestão através da internet. Este
acesso porém, ainda é muito restrito às populações empobrecidas, e, mesmo
aquelas de melhor poder aquisitivo, em cidades médias ainda são grandes os
63
entraves que minimizam as possibilidades de participação e controle social por essa
via.
Destaca-se, no entanto, o trabalho do Tribunal de Contas dos Municípios
(TCM), referido pela entrevistada, como uma instância que, em Aquiraz, não só
controla mas vai além, acompanhando os trabalhos, capacitando gestores e
técnicos, disponibilizando material para estudos e pesquisas, contribuindo, enfim,
para o aprimoramento da gestão pública municipal.
Ainda com relação ao planejamento da política educacional em Aquiraz, a
gestora entrevistada salientou a dificuldade de contemplar as demandas locais.
A gente há de convir que todo esse processo de planejamento deveria considerar as demandas locais. A população deveria opinar e estabelecer prioridades distritais conforme suas necessidades. Muitas vezes esse levantamento até é feito, são promovidas encontros com esse finalidade, mas nem sempre as demandas populares são incorporadas ao planejamento oficial. É lei, mas, ainda é preciso cumpri a lei.
Assim, pode-se garantir que o planejamento das ações do FUNDEF em
Aquiraz ainda não corresponde às exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal. A
despeito do que se sustenta, no plano da leitura constitucional e da análise teórica
sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, dúvidas persistem quando se passa do
plano formal para o prático.
Tal como legalmente prevista, a responsabilidade na gestão fiscal tem o
planejamento como um conceito invocado, como atividade estatal qualificada, um
dos princípios fundamentais da Administração Pública, consoante aos princípios
democráticos que o elegem como norma geral, conforme se encontra na
Constituição Federal de 1988, artigo 24, e seus parágrafos. Assim a norma geral
editada pela União não exclui a competência suplementar dos estados, Distrito
Federal e municípios.
A norma geral, entendida conforme o Direito Financeiro, “é a que
estabelece princípios e diretrizes de ação e se aplica a todo território nacional”.
(MEIRELLES, apud CASTRO, 2001 p. 26).
64
Com amparo nos elementos expostos, considera-se que a gestão do
FUNDEF em Aquiraz, no que concerne ao planejamento, ainda não observa os
determinantes da Lei de Responsabilidade Fiscal por não se constituir prática que
incorpore em seus determinantes e prioridades a participação popular. Muito embora
a gestora entrevistada reconheça essa necessidade, a população local parece ainda
distante de se reconhecer como corresponsável pelo desenvolvimento da política
municipal de educação.
Ao ser interrogada sobre a correspondência do planejamento das ações
do FUNDEF aos determinantes da Lei de Responsabilidade Fiscal, a gestora da
política educacional do Município de Eusébio observou contradições legais que
limitam, em sua opinião, o bom desempenho da educação.
Para obedecer algumas normas da LRF, nos temos que ferir a outras normas da LDB e também da Constituição Federal. Enquanto uma determina a universalização do ensino (isso significa admitir professores para atender a demanda de alunos) a LRF limita os gastos com pessoal, de modo que para se obedecer uma Lei descumpre-se a outra. Isso é uma incongruência que gera certo constrangimento para o gestor que se coloca ante duas leis que se contradizem. E por mera observância, então nós temos que limitar o atendimento à educação para não ferir a LRF porque ela é mais categórica que a LDB pois a LDB não tem punição e a LRF pune, penaliza bloqueando o repasse dos recursos federais caso seja desrespeitada.
Com atenção focada para as “contradições” entre a LDB e a LRF no que
concerne à perspectiva universalizante do acesso à educação, que é constitucional
e assumido pela LDB, e a imposição da LRF, com a definição de percentuais do
gasto público com a contratação de pessoal, a gestora não se posicionou sobre a
participação popular no planejamento das ações do FUNDEF.
Acerca da correspondência entre o planejamento das ações do FUNDEF
e o cumprimento dos determinantes da Lei de Responsabilidade Fiscal, Marcelo
Farias emitiu a seguinte resposta:
De certa forma há uma grande preocupação, tanto no planejamento, como na responsabilidade na elaboração do plano plurianual, dos planos anuais, e do orçamento anual. Até 1993, existia no município uma Secretaria de Planejamento que não funcionava. Atualmente com a criação de uma Coordenadoria de Planejamento e Controle na própria Secretaria de Educação do município o planejamento vem se efetivando de modo que a
65
Secretaria de Educação do Município de Maracanaú está muito mais preparada para elaborar um planejamento que as demais secretarias do município.
Diante de tais argumentos, pode-se pressupor que os trabalhos, na linha
de planejamento municipal da política educacional como um todo, seguem os
princípios constitucionais democráticos, no âmbito dos quais a participação popular é
condição essencial, muito embora não tenha ficado explicito na fala do entrevistado
se de fato a população local é convocada a participar do planejamento das ações do
FUNDEF.
5.4 O Exercício do Controle das Ações do FUNDEF como Prática Sistemática
Orientada pela LRF nos Municípios de Aquiraz, Eusébio e Maracanaú
O exercício do controle das ações do FUNDEF no Município de Aquiraz é
implementado pelo Tribunal de Contas dos Municípios (TCM), tal como afirmou a
gestora entrevistada.
A gênese da Lei de Responsabilidade Fiscal destaca o controle como um
sistema privilegiado ao envolvimento do Tribunal de Contas nas atividades de sua
competência constitucional e também sua repercussão no Ministério Público e
participação popular, sendo, portanto, indispensável o exercício democrático na
condução de toda política pública.
Quando a participação da sociedade por meio dos conselhos municipais
de Educação, dentre outros, cumprem apenas meras formalidades burocráticas, com
reuniões mensais sistemáticas, mas seus integrantes não se mostram ativos no
exercício do controle social, não se pode afirmar a perspectiva do controle social e
fiscal de uma política pública. É o que acentua a entrevistada:
Na realidade, os conselhos de controle funcionam bem em termos de se reunirem periodicamente, mas a maioria dos seus membros ainda não demonstra um compromisso com o controle social da política de educação no município... falta consciência e responsabilidade quanto ao papel que devem desempenhar dentro do Conselho.
66
Sem participação popular no planejamento, e diante da fragilidade da
atuação dos conselheiros no exercício do controle social, compromete-se a
perspectiva constitucional da democracia, compromete-se a descentralização
político-administrativo; restringem-se as possibilidades da responsabilidade
compartilhada entre as instâncias governamentais do Município e a sociedade local,
negando-se, enfim, o legalmente instituído.
Interrogada sobre o controle das ações do FUNDEF em observância a Lei
de Responsabilidade Fiscal, a gestora do Município do Eusébio, declarou que essa
prática se efetiva no Município independente dos determinantes da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
(...) o exercício do controle do FUNDEF é fruto de uma prática cotidiana, usualmente adotada. É feito sem lembrar que estamos obedecendo a LRF. Se faz pelos princípios da Lei do FUNDEF. O município tem que ser transparente, tem que ser aberto a qualquer tipo de informação, tem que dar acesso a qualquer demanda da representatividade popular, mas a gente não se lembra que está agindo assim por determinação da LRF.
Com esse posicionamento, a entrevistada sugere que a gestão
democrática é efetivada no Município e que se traduz num exercício cotidiano,
assimilado e incorporado as práticas de modo natural.
Quando ao desempenho dos conselhos no cumprimento da missão de
exercitarem o controle social da política de educação no Município, a entrevistada
formulou a seguinte consideração:
Os conselhos são atuantes, mas, não tanto quanto deveriam ser. Eles seguem a rotina de se reunirem com o serviço de contabilidade e nós, gestores, até evitamos estar presentes nas reuniões para que haja mais liberdade de interação e interlocução entre o setor de contabilidade e os conselheiros. Nessas reuniões a contabilidade apresenta a esses conselheiros o balancete, a folha de pagamento, notas fiscais, dentre outros elementos imprescindíveis ao exercício do controle fiscal do FUNDEF.
Ainda a respeito do desempenho dos conselheiros no exercício do
controle dos recursos do FUNDEF, a gestora educacional do Município de Eusébio
acrescentou:
67
Acho que os conselheiros pecam por omissão, não só aqueles do Eusébio, mas do Estado todo. Eu tenho feito uma crítica junto aos conselheiros onde tenho atuado... a atribuição do conselho não se limita a verificar o fiscal, a aplicação da execução do programado nem a aplicação do recurso. O conselho do FUNDEF tem também que fazer análise do custo benefício. O que é que eu considero acompanhamento e controle social? – É verificar que tipo de serviço público esta sendo oferecido pelas escolas e pelos educadores à sociedade, a partir da utilização dos recursos do FUNDEF como principal agente financeiro da educação. Então, toda pessoa que é remunerada pelo dinheiro público tem como ‘ patrão’, o povo. O gestor público tem que dar respostas positivas à sociedade e a educação não esta dando a resposta esperada. O professor é o gestor da sala de aula. É o responsável maior pelo que acontece na sala de aula. E os conselhos não acompanham o resultado letivo.
Além dos conselhos não estarem atentos ao uso dos recursos sem a
qualidade do ensino, também não estão atentos ao que acontece em sala de aula e
as famílias dos alunos também se mostram ausentes. Não se verifica uma dinâmica
participativa do controle social da qualidade do ensino por parte da sociedade em
geral. Os fatos só vêm a tona quando se verificam denúncias em geral, “da
oposição” ou por parte da imprensa que divulga a péssima qualidade das salas de
aulas, a violência nas escolas e a precariedade do ensino público, dentre outros
fatores.
Indagado sobre o exercício do controle das ações do FUNDEF, como
prática sistemática orientada pelos determinantes da Lei de Responsabilidade Fiscal,
o entrevistado de Maracanaú respondeu:
Começa a acontecer. Ainda acho muito pouco eficiente o controle social porque não havia cultura no Brasil da participação da comunidade no controle dos recursos públicos. A partir de uma fase e dos mecanismos que foram criados acho que a LRF contribui bastante para o controle a partir dos conselhos da educação do FUNDEF, depois do FUNDEB; Conselho de Alimentação Escolar, enfim, os conselhos escolares passaram a exercer um controle social que antes inexistia. Acho que essas leis foram determinantes. No município o controle é feito baseado na cumplicidade. As indicações para a composição dos membros dos conselhos é feita de maneira responsável.
As afirmações do entrevistado levam a supor que o Município tem bases
estruturadas para iniciar um processo participativo das instâncias representativas da
sociedade local (Conselho) num trabalho de controle social da política educacional,
entretanto, nenhuma alusão foi feita com relação aos mecanismos operacionais que
68
de fato possibilitam um controle social mais amplo, no que se refere, por exemplo, à
disponibilidade de informações via internet, dentre outros.
5.5 Mecanismos Empregados pela Gestão Municipal para a Transparência das
Ações do FUNDEF nos Municípios de Aquiraz, Eusébio e Maracanaú
Quanto aos mecanismos utilizados pela gestão municipal do FUNDEF
para promover a transparência das suas ações, observa-se, mais uma vez a
distância entre o legalmente proposto e cotidianamente efetivado.
A gestão da Educação no Município de Aquiraz disponibiliza todas as
informações ao Conselho do FUNDEF, como também lança informativos na internet,
fixa matéria nos espaços disponibilizados na sede dos Correios e do Banco do
Brasil, entretanto,
... para o povo menos esclarecido essas informações não chegam. Estão na internet, estão em determinados locais onde o povo mais simples, que não tem acesso a internet pode ficar informado, a matéria, é também disponível aos conselhos. Então, para as pessoas mais conscientes a informações chega. Chega para todos? Ainda não.
Outra restrição observada nos limites do controle social é que, mesmo
com informações disponibilizadas em alguns canais de participação, a produção dos
dados burocráticos se dá de modo tecnicista, dificultando a compreensão das
pessoas leigas na matéria.
Sem participação popular nas etapas de planejamento, sem um efetivo
controle e sem transparência das ações, distancia-se a perspectiva democrática da
gestão pública.
Sobre os mecanismos empregados pela gestora da educação no
Município de Eusébio para promover a transparência das ações do FUNDEF,
obteve-se a seguinte resposta:
69
Todos os mecanismos possíveis. A prestação de contas vai para Câmara, para o Conselho e para o Sindicato. Temos toda a gestão, tanto a da Secretaria de Finanças do Município como a da Secretaria da Educação, todos os servidores, em todos os setores são orientadas para darem acesso às pessoas que buscarem informações. Além das reuniões sistemáticas dos conselhos temos reuniões esporádicas com o sindicato; entrevistas, interlocuções para prestação de contas, análise da folha de pagamento, etc. Tudo isso é tido como mecanismos que utilizamos. Acho que exercitamos uma abertura democrática, um acesso facilitado. É uma grande porta para a transparência e para a prestação de contas democraticamente realizada.
Compreendida nesses parâmetros, a transparência da gestão pública do
FUNDEF no Município de Eusébio parece percorrer trilhas significativas para a
democratização da informação. O que não ficou claro na fala da entrevistada foi a
percepção da população local sobre a gestão do FUNDEF. Afinal, os mecanismos
estão postos conforme determina o aparato legal vigente, entretanto, não foi
possível identificar se a sociedade local se utiliza desses mecanismos para o
exercício da participação e do controle social.
Quanto aos mecanismos empregados pela gestão municipal para a
efetiva transparência, o entrevistado de Maracanaú afirmou:
Há uma responsabilidade com a prestação de contas, com a transparência. A cada trimestre apresentamos à população e para a Câmara Municipal o balanço do trimestre. Eu acho um grande avanço, pois o que era privativo dos escritórios de contabilidade e ficava restrito ao plano dos documentos agora passou a ser de domínio público. Os resultados trimestrais são apresentados para a comunidade e sujeitos, portanto, ao crivo da comunidade.
Há de se considerar que “transparência” não se efetiva apenas na
“prestação de contas”. A transparência é um conceito mais amplo, que perpassa
toda a gestão, a começar pelo diagnóstico situacional do Município, o planejamento
participativo, o acompanhamento, monitoramento e avaliação da política educacional
como um todo.
70
5.6 Experiências de Responsabilização de Gestores, conforme Determinantes
da LRF, Relacionados à Execução do FUNDEF nos Municípios de Aquiraz,
Eusébio e Maracanaú
Indagou-se, à participante de Aquiraz, se o Município registra, até então,
responsabilização de gestores conforme determina a Lei de Responsabilidade
Fiscal, relacionada à execução do FUNDEF. Como resposta, transcreve-se a fala da
entrevistada:
Essa pergunta é excelente. Eu respondo com muita satisfação, porque eu gostaria de fazer uma apreciação que vou colocar agora: analisando na prática a tramitação de um processo; uma licitação para aquisição de um bem, por exemplo, quem responde é o gestor, o Secretário da Educação do Município, entretanto o processo passa pelo visto do Prefeito, pelo visto de outros gestores municipais e só quem responde a qualquer atecnía, qualquer deslize que possa acontecer é o Secretário de Educação. Entretanto, a necessidade de que seja revista a Lei pelo Tribunal de Contas, pelos Legisladores, na definição dos responsáveis sugiro que a responsabilidade seja solidária, com o compromisso de todos.
Não ficou explicito, na fala da entrevistada, se o Município de Aquiraz
responde a algum processo de investigação sobre o uso indevido dos recursos do
FUNDEF.
De modo geral, é possível considerar que a gestão do FUNDEF em
Aquiraz merece maior atenção por parte dos munícipes, dos conselheiros e de todos
os gestores locais, para que se efetivem a participação popular, a transparência, o
controle e a responsabilização, eixos fundantes da gestão democrática incorporados
à Constituição Federal de 1988 e adotados pelas leis complementares nacionais que
tratam da Administração Pública.
Sobre a experiência de responsabilização da gestora do Município de
Eusébio, conforme determina a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), relacionada à
execução do FUNDEF obteve-se a seguinte resposta:
Não houve ainda nenhum caso de necessidade de registro de responsabilização aqui em Eusébio. Não sei se depois que eu sair haverá. Sé houver será por algum engano contábil, nunca por um gesto de corrupção, ou desvio de recurso. Aqui, ao contrário, o prefeito injeta recursos próprios do município na educação. Na merenda escolar, o prefeito
71
injeta o dobro do que recebe. A merenda é boa e farta. A educação infantil tem quatro refeições por dia. Algumas escolas aonde os alunos chegam mais cedo, servem até café da manhã. Agora, tem sido muito discutido na UNDIME que é injusto só o gestor da pasta de educação responder junto aos órgãos de controle externo. Existem outros órgãos do município que têm ingerência na aplicação dos recursos do FUNDEF. Temos a comissão de licitação, secretaria de finanças, a tesouraria assessoria jurídica, a controladoria e outros envolvidos. Mas quando tem que responder por alguma coisa, somente o gestor do FUNDEF é responsabilizado. Isso é uma injustiça.
Reafirma-se, aqui, conforme esclarece Castro (2001, p. 26), que a
responsabilização está na gênese da Lei de Responsabilidade Fiscal. As punições
se endereçam à entidade pública pelo descumprimento de suas normas. Aos
administradores públicos são vinculadas penalidades severas, a exemplo da
suspensão das transferências voluntárias, garantias de contratação de operações de
crédito e punições pessoais (administrativas, criminais, políticas e político-
administrativas), sem prejuízo de outras penas previstas em leis específicas.
Ao ser indagado se o Município de Maracanaú registra experiência de
responsabilização de gestores, conforme determina a Lei de Responsabilidade
Fiscal, relacionada à execução do FUNDEF, o entrevistado emitiu a seguinte
consideração:
No município existe ainda um problema da sobrecarga de responsabilidades sobre o gestor, porque as ações são desenvolvidas por vários órgãos numa prefeitura, por exemplo, as próprias ações da Secretaria da Educação, mas a contabilidade é centralizada não é contabilidade própria. O setor de compras e licitação é uma central para o município, não é uma central para a secretaria de educação. A secretaria de recursos humanos faz a gestão dos recursos humanos do município como um todo. A secretaria de finanças é quem faz os processos de pagamentos. A procuradoria geral do município dá os pareceres que não são considerados pelos órgãos de controle externo. O que acho e isso eu já discuti nas reuniões da UNDIME e perante o tribunal é que a gente é responsável. O gestor é responsável por muitas ações que não são executadas por ele, e o gestor passa a responder por tudo. Se houver um problema num processo de licitação ele vai responder pelo ato que não há como ele fazer nem há subordinação dele, ele não subordina. Se temos dúvidas e precisamos de um parecer da procuradoria ele é apenas opinativo, não tem nenhum valor e nem o procurador é responsabilizado pelo parecer que deu, mas o ordenador é. É uma situação muito séria. Ainda mais por conta do atraso das análises das contas. As contas são analisadas à luz de uma realidade. Por isso hoje em dia há um problema. Há um recuo das pessoas para exercer cargo de gestão, porque é uma responsabilidade muito grande, quando a gente não tem todas as condições de ser auto-suficiente em termos de controle. Por exemplo: se a contabilidade faz uma classificação de despesa equivocada não é o contador que vai responder e sim o gestor da pasta. Neste aspecto ai, a gente defende que as coisas se dêem com toda clareza, transparência,
72
baseadas em todos os princípios que regem a administração pública, mas hoje está sendo muito difícil ser gestor de uma pasta principalmente da educação que administra muitos recursos e tem essa série de limitações. No município não houve problemas de contas, todas as contas do município foram aprovadas não havendo registro de malversação de recursos ou desaprovação de contas.
À vista dos elementos expostos, pode-se destacar o fato de que, até o
presente, nenhum gestor municipal do FUNDEF de Maracanaú foi responsabilizado
pelo uso indevido de seus recursos. Feitas essas considerações, este estudo
encaminha reflexões para algumas conclusões.
73
CONSIDERAÇÕES FINAIS: A NECESSIDADE DE NOVO
COMPORTAMENTO
Nunca tantos líderes e gerentes estiveram tão pressionados para mudar,
sem entender “por que” devem mudar “o que” deve ser mudado e para o beneficio
“de quem“ a mudança deve ocorrer... A maioria se satisfaz com um novo documento,
sem construir um novo comportamento a partir de uma visão de mundo inspiradora
na de novos modos de interpretação e intervenção (SILVA, 2003, p. 01).
Após a Constituição de 1988, a redemocratização do País foi marcada
pela busca de novos caminhos para a educação, parte dos quais convergiu para o
esforço da produção de leis complementares compatíveis com as novas exigências,
sendo que a descentralização política e administrativa, dentre outras mudanças,
merece atenção especial para este estudo, em virtude das novas competências
gerenciais que passaram a demandar, dos municípios, radicais transformações.
No contexto internacional, a Conferência Mundial de Educação Para
Todos, realizada em Tomtien na Tailândia, em março de 1990, reuniu pessoas de
variados países representativos da política educacional, dirigentes governamentais e
organizações não governamentais, cujo debate culminou por consagrar o conceito
de satisfação das necessidades básicas de aprendizagem nos seguintes termos:
Essas necessidades compreendem tanto os instrumentos de aprendizagem (a alfabetização, a expressão oral, a aritmética e a solução de problemas) quanto o conteúdo básico da aprendizagem (conhecimentos, capacidades, valores e atitudes) de que necessitam os seres humanos para sobreviver, desenvolver plenamente suas possibilidades, viver e trabalhar dignamente, participar plenamente do desenvolvimento, melhorar sua qualidade de vida, tomar decisões fundamentais e continuar aprendendo.
A orientação mundial para todos os países signatários da Conferência de
Tomtien ficou expressa em um Plano de Ação fundamentado no conceito de
necessidade de aprendizagem, oferecendo orientação importante para a formulação
de propostas educativas, com base em parâmetros de qualidade do ensino, evitando
termos vagos e marcados ideologicamente, com ênfase nos conteúdos que os
74
indivíduos precisam dominar para que consigam viver melhor, trabalhar e
principalmente continuar aprendendo.
Para o caso brasileiro, no contexto dos anos de 1990, o maior desafio da
educação ainda consistia em garantir escola para todos, ou seja, a equidade no
ponto de chegada e as leis complementares (LDB, FUNDEF, dentre outras)
determinaram, segundo preceitos constitucionais, a descentralização político-
administrativa da educação nacional, como estratégia para consolidar uma gestão
no plano local que permitisse ao País incorporar necessidades diferenciadas e
trabalhar sobre elas ao longo da escolarização. Foi então que o ensino fundamental
adquiriu relevância, por sua missão de assegurar acesso ao conhecimento básico,
em que o conceito de satisfação de necessidades educacionais deveria ser
plenamente satisfeito.
Em 1991, no lançamento do Programa Brasileiro de Qualidade e
Produtividade, o então presidente da República, Collor de Mello, afirmava a urgência
de uma ”revolução educacional” que permitisse ao País atingir patamares de
competitividade mais elevada no mercado internacional.
Imersas nessa onda, as frequentes denúncias quanto à falência do
sistema de ensino básico no País passaram a ancorar-se nos imperativos da gestão
municipal, associada às transformações no quadro educacional brasileiro. A gestão
municipal da educação começa a ser reivindicada como determinante para ampliar o
acesso ao ensino fundamental.
A vigente Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB, Lei
N°. 9.394 de 1996) introduziu significativas mudanças na gestão educacional, onde a
formação do professor passa a ser questionada e essencial para nova demarcação
da capacidade docente.
As alterações introduzidas no sistema educacional brasileiro modificam
substancialmente o modelo centralizador de poder, forjado culturalmente na lógica
do “manda-quem-pode, obedece-quem-tem-juízo”, porque a descentralização veio
norteada pela abertura à participação da sociedade, em que a criação e o
75
funcionamento de conselhos nos planos federal, distrital, estaduais e municipais
passaram, gradativamente, a evoluir e interferir no controle social dessa política. É
sob este prisma que se quebram os velhos paradigmas e ganha espaço uma nova
perspectiva da gestão descentralizada do sistema educacional.
Com esse enfoque, o perfil do gestor educacional passa a ser
determinante para o alcance dos maiores desafios: universalização do acesso e
garantia de qualidade.
A organização escolar na conjuntura atual deixa de ser essencialmente
burocrática. A hierarquia da autoridade, que no passado fluía do topo para a base
perde espaço. Em seu lugar, vai se consolidando a experiência da participação da
comunidade, das famílias, voltando-se as discussões para o enfrentamento dos
problemas vivenciados no Município. A escola reconhece sua função de compartilhar
dos desafios que extrapolam seus muros e a aproximação com a vida da sociedade
passa a determinar novas atitudes aos educadores e gestores educacionais.
Amparados legalmente por um novo código de conduta pública, esses
gestores são chamados a administrar a educação com responsabilidade, termo que
não mais se limita às responsabilidades com o planejamento pedagógico, diretrizes
educacionais ou gestão de pessoal, mas também avança para a perspectiva da
gestão fiscal cujos mecanismos de planejamento, transparência, controle e
responsabilização entram em cena na vida de cada escola, com maior rigor entre
aquelas do ensino fundamental pelos determinantes do FUNDEF, que se cruzam
com aqueles da Lei de Responsabilidade Fiscal, conferindo às famílias em particular,
e a sociedade brasileira como um todo, instrumentos favoráveis à compreensão da
realidade educacional do País.
Crianças em idade escolar fora da escola; alto índice de analfabetismo;
professores desqualificados, sem a devida habilitação para o ensino de qualidade,
inexistência de material didático e de equipamentos essenciais; ambiente físico em
péssimas condições de uso; e, mais recentemente, a violência praticada nas escolas
contra professores e alunos, pelo uso e venda de drogas nas dependências
76
escolares, são, em linhas gerais, os problemas que se mostram visíveis nas escolas
públicas brasileiras na atualidade.
Apesar de todo o aparato legal vigente, persistem velhos impasses não
resolvidos e a eles se somam outras questões, como é o caso da violência
recentemente identificada por pesquisadores, como um dos problemas que mais
comprometem o ensino.
Pode-se, enfim, afirmar que o cenário da educação no Brasil é reflexo de
uma conjuntura mais ampla, forjada por um longo período de exclusão e
desigualdades que, hoje, mesmo no contexto da democracia e da legislação
favorável à conquista de direito, ainda permanece num estágio de grandes
dificuldades.
Sem negar a importância do aparato legal vigente, há de se considerar
que editar leis não significa necessariamente sua efetividade e impacto positivo nas
transformações que determinaram.
Silva (2003) sugere que a humanidade experimenta uma mudança de
época, em que três revoluções – tecnológica econômica e sociocultural – ocorrem
simultaneamente, orientando e inspirando processos de mudança institucional. As
instituições, em maioria, enfrentam dificuldades pela fragmentação da consistência
interna dos modos de interpretação da realidade, o que vai repercutir externamente,
numa demonstração evidente de suas fragilidades, o que faz emergir verdadeira
crise de legitimidade.
No caso especifico da gestão municipal da educação, são recorrentes as
denúncias, seja pelo uso indevido do dinheiro público, seja pela questão do acesso,
da qualidade e, mais recentemente, pelos problemas da violência. O mau
desempenho das organizações educacionais no âmbito municipal conduz estudos e
pesquisas voltadas ao diagnóstico interno da gestão, e diversos são os impasses
identificados, gerando interpretações, as mais diversas, de um contexto cambiante.
A escola, porém, observada em sua dinâmica cotidiana, não pode ser vista de modo
77
isolado, como se os problemas que se manifestam a sua volta não interferissem
diretamente no seu funcionamento. Sob este prisma, a gestão municipal da
educação implica considerar não somente o aparato legal vigente, mas remete
necessariamente a que os gestores busquem coerência na interpretação dos fatos
ocorrentes na sua órbita para definir e exercitar modos de intervenção.
Tais considerações permitem destacar a compreensão dos gestores
municipais participantes deste estudo, acerca das questões que serviram de suporte
para o alcance dos objetivos desta pesquisa.
Enfim, a gestão municipal do FUNDEF compreendida pelos gestores
municipais participantes deste estudo permite considerar o que se comenta a seguir.
Com relação ao planejamento, observa-se uma fragilidade no que se
refere à participação popular. Muito embora os três munícipes assumirem exercitar o
planejamento conforme o aparato legal vigente, a participação dos municípios ainda
é tímida, o que restringe o alcance da democracia pela via do exercício da
cidadania.
Esses achados permitem ainda confirmar a hipótese de que, apesar de
todo o aparato legal vigente, as contradições na gestão municipal da política de
educação persistem, porque o planejamento das ações do FUNDEF não
corresponde às exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal no que concerne à
participação popular.
Na verdade, mesmo que a ação de planejar concorra para a atenção aos
preceitos legais, com diretrizes, objetivos, metas, padrões, estatísticas, dentre outros
temas contidos na matéria da elaboração dos planos plurianuais (PPA) efetivados
conforme a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA),
como requisitos indispensáveis à administração do dinheiro público, ainda é distante
a perspectiva do envolvimento da população nesses procedimentos, quer seja por
dificuldades da própria gestão, quer seja pela incapacidade da população no
domínio da burocracia ou por outros motivos.
78
Outra hipótese que se confirma é a de que “a sociedade ainda não
evoluiu para o exercício do controle das ações do FUNDEF, comprometendo a
sistemática orientada pela Lei de Responsabilidade Fiscal nesse sentido”.
Mesmo com a criação dos conselhos para atuação nas mais diferentes
políticas públicas, e tendo expressa a missão maior do controle social, ainda não se
pode referendar essa prática. Ficou claro nas falas dos três gestores entrevistados
que os conselheiros se reúnem sistematicamente, cumprem de certa forma a
burocracia criada para referendar e formalizar sua existência, no entanto, os
conselheiros, em geral, desconhecem a legislação, desconhecem as diretrizes da
política e não exercitam o controle social.
Por sua via, a população não tem por cultura exercitar o compromisso e a
responsabilidade com o controle das políticas públicas em geral. Esse
comportamento vai na contramão da perspectiva democrática e limita o alcance da
educação de qualidade para todos.
Outra hipótese que se confirma com esta pesquisa é que “a gestão
pública municipal demonstra fragilidade na adoção de mecanismos gerenciais
capazes de promover a transparência das ações do FUNDEF”.
Nos discursos dos gestores entrevistados, um dos mecanismos oficiais
atualmente utilizados para fins de conferir transparência à gestão pública é o
lançamento dos documentos de planejamento e orçamento em “sites” da internet.
Sem negar a importância desta medida, há que se observar a realidade municipal,
onde expressiva maioria dos residentes não tem acesso à internet. Mesmo que
outras iniciativas venham sendo adotadas, a exemplo da publicação das matérias
em locais de amplo acesso público como é o caso de postos dos Correios e
agências bancárias, na verdade, o conteúdo das informações desanima a leitura dos
dados, sem falar que, nos municípios, a população permanece conformada e sem
maiores interesses de apropriação das matérias que supostamente se expressam
como de interesse público.
79
Romper com a cultura tradicional que situava a ação do Estado de um
lado e a sociedade totalmente excluída da participação e do controle do dinheiro
público é uma necessidade urgente. Ao se preservar antigos comportamentos,
sejam gerenciais, sejam afetos ao comportamento da sociedade, inibem-se, no
campo da educação, as possibilidades de rompimento com os índices de
analfabetismo que ainda hoje persistem.
Por fim, a última hipótese, que este estudo não dispõe de elementos para
confirmar, com os seus achados, é a de que “os impasses na gestão municipal dos
recursos do FUNDEF persistem, uma vez que os responsáveis permanecem
impunes, preservando-se assim o antigo viés cultural da apropriação do dinheiro
público ou mesmo da ineficiência gerencial.
Tal hipótese não pôde ser confirmada porque em nenhum dos municípios
participantes do estudo de caso (Aquiraz, Eusébio e Maracanaú) se verificou, até
então, ocorrência de denúncias sobre o uso indevido dos recursos do FUNDEF,
portanto, não cabe responsabilização de seus gestores, muito menos garantir que a
justiça não se efetiva nesses casos.
Destaca-se ainda que, muito embora esta pesquisa não confirme, nos
casos estudados, responsabilização de gestores pelo uso indevido de dinheiro
público, o fato tem sido matéria amplamente divulgada em todo o País e constatado
no Estado do Ceará por meio de Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI do
FUNDEF “vitória da sociedade”, realizada pela Assembleia Legislativa do Estado em
1999).
A CPI constatou no Estado do Ceará algumas irregularidades. Instituições
privadas foram criadas, geralmente por membros das universidades públicas que
intermediaram convênios entre as prefeituras e essas universidades, com o objetivo
de habilitar e capacitar os professores. Algumas instituições criadas com esta
finalidade não eram reconhecidas pelo Conselho de Educação do Ceará.
A CPI apura ainda a inexistência de qualquer processo licitatório,
condição que fere a legislação fiscal, indo de encontro ao princípio da inexigibilidade.
80
Outro fato apurado pela CPI refere-se aos convênios efetivados entre 87
municípios com instituições não autorizadas, objetivando a realização dos cursos de
capacitação, com custos previstos nos limites de 60% definidos na Lei do FUNDEF.
Tais custos estavam muito acima da média do mercado (50 vezes o valor cobrado
pela Universidade Pública Estadual).
Quanto ao funcionamento dos conselhos, criados com a finalidade de
exercer o controle social e fiscal dos recursos do FUNDEF, a CPI constatou
irregularidades em seu funcionamento: os membros dos conselhos eram indicados
pelos prefeitos e secretários de Educação e os conselheiros não tinham acesso à
documentação contábil da Prefeitura.
Tais considerações encerram a abordagem selecionada neste estudo.
Distante da pretensão de se chegar a verdades últimas, deixa-se em aberto a
perspectiva temática estudada, esperando-se que, por sua relevância, outras
investigações sejam efetivadas, para que se possa, com apoio em novos
conhecimentos, contribuir, para a gradativa conquista da democracia na educação
brasileira, consequentemente, um novo comportamento.
81
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CORECON-IPLANCE, 1997.
86
APÊNDICE
Roteiro de Entrevista
PESQUISA: A Lei de Responsabilidade Fiscal como Mecanismo de Controle
Governamental do FUNDEF
1. Dados de Identificação do Gestor
Nome: ___________________________________ Cargo: __________________
Experiências profissionais na área de educação:
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
2 Análise da experiência operacional da gestão municipal do FUNDEF, tomando
por base os quatro eixos nucleares da Lei de Responsabilidade Fiscal.
2.1 O planejamento das ações do FUNDEF corresponde às exigências da LRF?
______________________________________________________________
______________________________________________________________
______________________________________________________________
______________________________________________________________
______________________________________________________________
______________________________________________________________
______________________________________________________________
2.2 O exercício do controle das ações do FUNDEF no Município é uma prática
sistemática orientada pelos determinantes da LRF?
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
86
87
2.3 Quais os mecanismos empregados pela gestão municipal para promover a
transparência das ações do FUNDEF?
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
2.4 O Município registra experiência de responsabilização de gestores, conforme
determina a LRF relacionada e execução do FUNDEF?
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
88
ANEXOS
89
ANEXO I Autorização do uso das informações do município: AQUIRAZ
90
ANEXO II Autorização do uso das informações do município: EUSÉBIO
91
ANEXO III Autorização do uso das informações do município: MARACANAÚ
92
UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ LÚCIA MACÊDO SALES
A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A
MUDANÇA NAS PRÁTICAS GERENCIAIS: O CASO
DE GESTORES DO FUNDEF
FORTALEZA - CEARÁ 2008
93
S163e _____Sales, Lúcia Macêdo A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Mudança nas
Práticas Gerenciais: O Caso de Gestores do FUNDEF/ Lúcia Macedo Sales. – Fortaleza, 2009.
91p. Orientador: Prof. Dr. Francisco Horácio da Silva Frota. Dissertação (Mestrado Profissional em Planejamento e
Políticas Públicas) – Universidade Estadual do Ceará, Centro de Estudos Sociais Aplicados.
1.O Percurso da Investigação. 2.O Estado Brasileiro sob o Enfoque da Justiça Fiscal. 3.Novo Ordenamento para a Gestão Municipal da Política de Educação. 4.A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Mudança nas Práticas Gerenciais do FUNDEF: O Caso dos Municípios de Aquiraz, Eusébio e Maracanaú. I: Universidade Estadual do Ceará, Centro de Estudos Sociais Aplicados.
CDD: 658.3
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