A Nova Economia Institucional Maria Tereza Leopardi Mello IE-UFRJ [email protected]

A Nova Economia Institucional

Maria Tereza Leopardi MelloIE-UFRJ

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MTereza Leopardi Mello - IE/UFRJ 2

Sumário1. NEI – questões comuns; níveis de análise.

2. Conceitos fundamentais – instituições; processo de contratação; custos de transação; direitos de propriedade.

3. O ambiente institucional.

4. Os arranjos institucionais4.1. As relações de agency

4.2. A abordagem dos custos de transação


1. NEI – questões comuns • As decisões dos agentes (mesmo supondo-os racionais

e auto-interessados) se sujeitam a constrangimentos diversos: custos de transação; capacidade limitada para processar informações; existência ou não de direitos definidos etc.. Tais constrangimentos condicionam as decisões e devem, portanto, ser incorporados à análise econômica como variáveis explicativas (e não como elementos externos).

• Identificação de estruturas institucionais que aumentem a capacidade de produção de riqueza de uma sociedade.

OBS: a esses dois grandes grupos de questões correspondem, grosso modo, dois planos de análise...


1. NEI – níveis de análise

Perspectiva micro: enfocam-se as ações/decisões de indivíduos racionais que buscam o auto-interesse, mas sujeitos a restrições institucionais e racionalidade limitada.

Nessa abordagem, estudam-se os arranjos institucionais entre unidades econômicas (contratos entre unidades tomadoras de decisão) que regulam a forma pela qual tais unidades podem cooperar ou competir.


1. NEI – níveis de análise

Perspectiva macro: quais as estruturas institucionais que incrementam a capacidade de produção de riqueza da sociedade?

O objeto de estudo é o ambiente institucional – composto pelo conjunto de regras jurídicas, políticas e sociais fundamentais que estabelecem a base para os processos de produção, trocas e distribuição: instituições políticas, direitos de propriedade, regras sobre contratos etc.


2. Conceitos fundamentais• Instituições (cf. North): regras do jogo numa

sociedade, constrangimentos que moldam a interação humana. Instituições estruturam incentivos na interação humana, seja no campo político, no social ou no econômico. A definição é ampla, e inclui:– regras formais, como o direito estatal e contratos;– mecanismos informais como convenções, códigos de

conduta;– hábitos e costumes.


2. Conceitos fundamentais ...

• Processo de contratação (contracting) – o processo pelo qual os direitos são estabelecidos, alocados, modificados ou transferidos.

Possibilidades e limites das trocas são função do contracting framework.

Numa economia capitalista, isso é fundamental, uma vez que as trocas (elemento fundamental da dinâmica econômica) ocorrem por meio da forma jurídica do contrato – uma relação estabelecida por agentes privados, com autonomia da vontade e igualdade formal como pressupostos.


2. Conceitos fundamentais ...• Custos de transação: custo associado à criação,

manutenção ou modificação de direitos ou instituições:

nível micro: custos da contratação: - custos ex-ante – negociações prévias ao contrato (definição do

objeto, distribuição de responsabilidades das partes etc.;- custos ex-post – monitoramento e gestão da execução do

contrato, renegociação, adaptações etc. Obs: Williamson compara os custos de transação ao atrito

nível macro: - custos do processo de barganha pelo qual o quadro institucional de uma sociedade é estabelecido ou modificado


2. Conceitos ...

• Direitos “de propriedade” – determinam os custos/benefícios associados ao uso dos recursos e a alocação destes entre indivíduos e, assim, estruturam os incentivos que determinam o comportamento econômico; definem os atores no sistema econômico (a existência ou não de direitos afeta a direção das decisões dos agentes).

O estabelecimento e a implementação (enforcement) dos direitos têm custos.

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Poder de utilizar oportunidades econômicas

Direitos subjetivos: interesse juridicamente protegido + direito de ação

propriedade

Direitos reais

posse hipotecapenhor Etc.

Direitos obrigacionais

Liberdades

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Poder de vir a utilizar um ativo (expectativa) direta ou indiretamente: equivale à manutenção do poder de disposição e controle sobre oportunidades (Weber)

Oportunidades garantiades pela ordem jurídica (direitos subjetivos)

propriedadepropriedade

Direitos Reais liberdadesliberdades




Direitos – custos de definição e enforcementBens e serviços são multidimensionais em seus atributos; há

um feixe de direitos associados a cada bem/serviço, que podem ser mais ou menos definíveis, e que determinam a utilidade que se pode obter com sua fruição.

Esses atributos podem (ou não) ser destacáveis do bem principal, fruível independentemente dele, ou transferível independentemente....

A troca do bem implica transferência de todos seus atributos, mas incorre-se em custos para defini-los (suposta a informação imperfeita).

Dificuldade de mensuração + comportamento oportunista = necessidade de enforcement (tb custoso).

Portanto: alguns direitos restarão total ou parcialmente indefinidos (e isso é “normal” e não “falha” de mercado)


Como os direitos são estabelecidos? Como se modificam?

Por meio de processo de contratação (privado) ou do processo político (de definição legislativa).

• Papel do Estado: idealmente, os contratos poderiam ser auto-executáveis (i.e., conter toda a estrutura de incentivos para que as partes cumprissem as promessas), mas como os direitos nem sempre são bem delineados, fazem-se necessárias instituições de enforcement.Obs: um sistema de trocas generalizadas e impessoais não funciona sem uma ordem política; os custos de transação seriam proibitivos.... (North)


3. O ambiente institucionalNorth: 3 tipos de regras formais:

- políticas: estrutura hierárquica da esfera política, estrutura decisória das instâncias de poder;

- econômicas: definem o feixe de direitos sobre o uso e os rendimentos derivados dos direitos e a possibilidade de alienar um ativo ou recurso (corresponde ao ordenamento jurídico estatal – direito privado);

- contratuais: definidas pelas partes, na esfera das relações privadas.


3. O ambiente institucional• Regras política, econômicas e contratuais são

interdependentes e o sentido de causa-efeito é multidirecional: – dts regras políticas fazem surgir um particular conjunto

de regras econômicas que, a seu turno, estruturam os contratos;

– o inverso tb é verdadeiro: novas formas de estruturas contratuais podem levar a mudanças nas regras econômicas e políticas.

• O ambiente institucional é definido pelas regras políticas e econômicas + o contracting framework (processo pelo qual os direitos são transferidos)...


4. Os Arranjos Institucionais

O ambiente institucional provê as regras gerais, o quadro geral no qual as trocas ocorrem, as regras gerais que regem os contratos.

As regras específicas que regem as relações entre agentes (um contrato, e.g.) constituem os “arranjos institucionais”; são parcialmente estabelecidas pelos próprios sujeitos da relação e determinam como as atividades de produção e troca são organizadas e conduzidas.


Os arranjos institucionais (ou estruturas de governance)

As preocupações centrais da agenda de pesquisa da NEI no plano micro – entender a lógica dos diversos arranjos contratuais observados no mundo real, bem como avaliar os diferentes arranjos possíveis a partir de algum critério economizador de custos de transação:

(i) por que e como surgem determinados arranjos; por que se difundem;

(ii) o que determina a escolha de um arranjo em particular? essa escolha é função de: custos de transação, riscos, instituições legais e políticas, costumes, atributos técnicos dos ativos envolvidos no processo de contratação.

(iii) análise institucional comparativa (instrumento de análise útil para analisar políticas públicas)


4.1. A abordagem dos custos de ‘agency’ – (relações agent-principal)

Forma de descrever relações de delegação e seus problemas mais comuns, partindo de certos pressupostos comportamentais.sujeitos da relação: um agente que atua em nome de um titular de diretos (o principal).

• problema central: os objetivos do agente podem não coincidir com os do principal; este pode monitorar por algum meio o agente, mas essa alternativa é sempre custosa.– Como estabelecer um sistema de incentivos para encorajar

um comportamento alinhado aos interesses do principal?


Relações agent-principal - exemplos

• proprietário X gerentes/ administradores da firma;

• gerente X trabalhadores;• eleitor X legislador; • legislador X burocratas;

Como o monitoramento é sempre imperfeito, abre-se espaço para o comportamento oportunista; daí os custos de agency – diretos (devido ao oportunismo) e indiretos (custos de monitoramento).


4.2. A abordagem dos custos de transação

Williamson – Teoria dos Custos de Transação (TCT)

Diferentemente da teoria econômica tradicional – um mundo de trocas instantâneas, consumadas sob contratos completos e perfeitamente implementáveis pelo Judiciário -, a TCT encara instituições não só como objeto de análise mas também como fruto do próprio processo econômico de trocas. Dados alguns supostos, analisa-se como as características desse processo engendram mecanismos institucionais para mediar as relações entre agentes; tais mecanismos atuam decisivamente na forma como o processo produtivo é organizado e gerido.


A transação – conceito, atributos e custos

• A transação é a unidade básica de análise - um evento que "ocorre quando um bem ou serviço é transferido".

(um contrato, do ponto de vista jurídico).

Idéia básica: instituições são criadas - na esfera das relações privadas - para minimizar custos de transação .


Atributos da transaçãoa) freqüência com que a transação se realiza, b) especificidade dos ativos: grau em que uma transação

exige ativos que não podem ser re-empregados se contratos forem rompidos. A presença de ativos específicos implica a necessidade de tomada de decisões de aplicação de recursos - em função de transações - irreversíveis sem perdas (sunk costs), o que pode estimular o desenvolvimento de instituições que garantam a continuidade da relação e a realização de ajustes eventualmente necessários, alternativa preferida ao rompimento de relações contratuais.


Pressupostos metodológicos:• Racionalidade limitada (pressuposto

comportamental) – agentes possuem capacidade limitada para obter e processar informações;

• Comportamento oportunista (pressuposto comportamental) - busca do interesse próprio, ainda que p/ isso seja necessário prejudicar o outro.

• Incerteza (um atributo do ambiente)


Racionalidade limitada + comportamento oportunista + especificidade de ativos

Constituem a justificativa para a busca de instituições, posto que “na falta de racionalidade limitada e comportamento oportunista, toda contratação econômica seria trivial” (Roemer):

• c/ racionalidade ilimitada e sem incerteza, os potenciais problemas contratuais poderiam ser solucionados mediante planejamento adequado;

• s/ comportamento oportunista, problemas se resolvem pelo cumprimento de promessas;

• s/ ativos específicos, problemas se resolvem pela concorrência entre contratantes potenciais


... Implicações ...

• todo planejamento do contrato é fatalmente incompleto (dada a racionalidade limitada e incerteza),

• o cumprimento das promessas é imprevisível (devido ao oportunismo),

• ao mesmo tempo em que a continuidade das relações com uma determinada parte é relevante (devido à especificidade de ativos).


Daí o desenvolvimento de mecanismos de gestão (governance) que buscam manter e solucionar problemas originados das relações contratuais. Esses mecanismos são gerados pelos próprios agentes, na esfera privada, pela criação de regras internalizadas nas empresas, motivada pela necessidade de gerir contratos complexos cuja continuidade seja desejável.


Papel das instituições:Podem atuar no sentido de diminuir CT’s, permitindo

que agentes adotem decisões estratégicas à medida que: (a) permitem o estabelecimento, com anterioridade, de parâmetros a partir dos quais serão possivelmente solucionados problemas contratuais, inclusive aqueles não previstos nas negociações prévias; (b) permitem que os agentes tenham alguma capacidade de previsão do comportamento provável de seus parceiros comerciais.Não obstante, essa certeza não é absoluta como tampouco o é o conhecimento racional das condições em que operam os mercados. (v. pressupostos)


Alternativas de arranjos institucionais

Mercado e organização interna (integração).• Custos de transação são determinantes na escolha de

um ou outro. • Entre essas duas alternativas polares, existem formas

híbridas: diversas modos de coordenação entre empresas que combinam os aspectos de mercado – autonomia das partes, estabelecimento de acordos sobre preços e quantidades dos bens negociados – com dimensões organizacionais – como termos de incentivo e controle etc.


Análise institucional comparativa

Atributos de um arranjo institucional: intensidade de incentivos, controles administrativos, capacidade de adaptação e regime jurídico.

Comparação não se limita a uma comparação abstrata, mas também considera o diferencial de custos de implementação: os custos de implementação de uma alternativa nova vis-à-vis uma já consolidada, que não incorre em custos de implantação (Williamson, 1999:316).


Regimes jurídicos associados a diversas estruturas de governance:

O direito é visto como “equipamento jurídico das diferentes estruturas de governance”:

• numa organização de mercado, as relações são regidas pelo direito dos contratos;

• numa firma integrada, as relações internas à organização são regidas pelo direito do trabalho (são relações de emprego).


Formas organizacionais no setor público

É possível aplicar uma análise institucional comparativa às agências públicas?

(questão - discernir os fins para os quais a organização burocrática pública pode ser mais adequada - vis à vis a alternativa de organização privada).


Organizações Públicas

Características – baixos incentivos; mais regras, estabilidade no emprego etc. – podem ter sido deliberadamente criadas para mitigar riscos específicos (cf critério da remediabilidade).

Algumas dessas características são conseqüências previsíveis do funcionamento de instituições democráticas.


Diferenças entre transações da esfera pública e da esfera privada

(Moe, 1995)(i) Natureza da autoridade;

(ii) Criação das organizações públicas;

(iii) Efeitos da incerteza no processo político;

(iv) Características peculiares dos compromissos políticos;

(v) A eficiência como critério motivador.


Diferenças entre transações da esfera pública e da esfera privada (Moe, 1995)

(i) Natureza da autoridade

a autoridade pública possui “direitos” (ou melhor, poderes) que não derivam de contrato, mas da lei; é esta que dá aos políticos o direito de impor decisões para todos, mas esse direito não pode ser transacionado (ao menos licitamente). Em suma, as relações da esfera pública são fortemente hierárquicas, e não de igualdade.



(ii) Criação das organizações públicas:

são criadas por decisões políticas (por lei, no BR) a partir de demandas sociais de grupos de interesses. Políticos e grupos de interesse estabelecem uma organização da qual eles não fazem parte, e cujos interesses podem diferir… Por isso, as estruturas de governance dessas organizações geralmente envolvem mecanismos para garantir o controle pelos agentes políticos.



(iii)Efeitos da incerteza no processo político:

incerteza relacionada à possibilidade de mudanças nos grupos que detém o poder – criam-se arranjos para proteger a organização contra eventual tomada de poder por grupos opositores, que nada tem a ver com a busca da eficiência.



(iv) Características peculiares dos compromissos políticos

organizações públicas surgem de acordos entre oponentes; opositores podem minar a eficácia de medidas contrárias a seus interesses.

Problema da credibilidade – como cobrar as promessas?



(v) A eficiência como critério motivador

agentes públicos não buscam a eficiência no sentido econômico, nem o sistema exclui os ineficientes.

- the goals of a public organization may be of other nature – defined by law and by political choice of governments, and may concern other socially significant values;

- public agents may act in their self-interest, but this do not amount to a search for higher efficiency in public organizations;

- Agentes não são oniscientes e podem simplesmente ignorar como alcançar resultados de interesse público.


Instituições privadas e Ordenamento Jurídico Estatal

a criação de regras internalizadas em empresas, estabelecidas de forma privada, é necessária para gerir contratos complexos; tais regras não são supridas pelo ordenamento jurídico estatal, porque:

a) decisões judiciais não dão respostas adequadas aos problemas contratuais;

b) pouca flexibilidade do OJ frente à dinâmica das relações contratuais


Instituições privadas e Ordenamento Jurídico Estatal

• O ordenamento pode ser “insuficiente”, o que não implica que seja irrelevante, vista a possibilidade de diferentes sistemas legais levarem a distintas formas de governance e diversos processos de criação de instituições privadas: “... o ambiente institucional define as regras do jogo. Se mudanças nos direitos de propriedade, leis contratuais, normas e costumes induzem mudanças nos custos comparativos ..., então uma reconfiguração da organização econômica é normalmente necessária.” (Williamson)

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