A Pol Int Jus Cogens

A Poltica Internacional e as Regras de Jus Cogens 29

2A POLTICA INTERNACIONAL E AS

REGRAS DE JUS COGENSJOS BLANES SALA

Mestre e doutor em Direito Internacional, pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo

Resumo

O artigo trata do conceito jus cogens que vem sendo elaborado desdelonga data e, ultimamente, merece o seu resgate, dada a importnciacrescente que tanto a melhor doutrina quanto a atividade dasorganizaes internacionais intergovernamentais tm-lhe outorgado.

O referido conceito consiste num conjunto de normas que pretendemdar resposta aos valores e interesses coletivos essenciais da comunidadeinternacional, exigindo regras qualificadas em virtude do seu grau deobrigatoriedade.

Da o papel decisivo dos valores propostos pelo jus cogens na confecode normas jurdicas aptas a regulamentar as mais diversas decises depoltica internacional, seja impondo-lhes limites, seja, at mesmo,direcionando-as para determinados objetivos.

Abstract

The current article deals with the concept of jus cogens which hasbeen elaborated for a long time and lately deserves further considerationdue to its growing importance given by international organizations aswell as being considered the best doctrine.

Its about a series of rules elaborated in order to provide the internationalcommunity answers to its primary public interests by requiring qualifyingrules due to its level of obligation, with which comes the decisive role

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Revista IMES Direito ano VIII - n. 13 jul./dez. 200730

proposed by the jus cogens for the creation of statutes that could controla variety of international political decisions by imposing limits or evenchanging them to certain objectives.

Na verdade, o ttulo deste artigo pode muito bem ser enunciado de outraforma, bem mais direta, com a seguinte pergunta: existem regras impositivas, hoje,para a poltica internacional? Todavia, o autor considera importante mencionar aexpresso jus cogens no ttulo, pois se trata de um conceito que vem sendo elaboradodesde longa data e, ultimamente, merece o seu resgate, dada a importncia crescenteque tanto a melhor doutrina quanto a atividade das organizaes intergovernamentaistm-lhe outorgado.

Evidentemente, ao se perguntar sobre a existncia de regras no mbito dapoltica internacional, est-se, de alguma forma, questionando a velha postura realistasobre as relaes internacionais. Costuma ela ter em conta apenas os interessesdos Estados para a sua justificativa, admitindo a eventual existncia de regrassomente com base nos mencionados interesses, haja vista utilizar apenas os valorescomo meros instrumentos para a sua prevalncia.

A postura realista, no mbito das relaes internacionais, encaixa-se muito bemna conhecida teoria dualista fundamentadora do Direito Internacional Pblico. Segundoesta corrente, o Direito Internacional e o Direito Interno so ordens jurdicas distintase independentes umas das outras, representando as normas internacionais apenascompromissos exteriores do Estado, assumidos por governos na sua representao,sem que isso possa influir de forma automtica na ordem jurdica interna estatal, se otodo pactuado no se incorporar seguindo o processo constitucionalmente previsto.Desta forma, o conceito de soberania, concretizao do poder supremo do Estado,explica a esfera de Direito Internacional que, sempre de forma precria e medianteuma cesso voluntria do Estado, protege os interesses nacionais.

precisamente no fundamento do Direito Internacional que se deve encontraro lugar adequado, correspondente s idias e aos valores na criao de regras paraos principais destinos da poltica entre as naes. Efetivamente, foi, sobretudo, apsa Segunda Guerra Mundial que a teoria monista, em contraposio dualista,reapareceu com verdadeira fora no cenrio mundial. Sendo mais antiga e maiscomplexa do que a dualista, ela se apresenta com mltiplas ramificaes. No opropsito desta palestra expor a teoria monista de forma completa, mas apenas umasntese que permita a cada um compreender at que ponto ela permeia o atualcenrio jurdico internacional e traz consigo um resgate das idias e dos valores paraas relaes internacionais.

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Para o monismo, o Direito Internacional e o Direito Interno formam, emconjunto, uma unidade jurdica, afastando a idia de ordens jurdicas estanques,embora possam ser considerados ramos diferentes. Isto porque o fundamento doDireito, como um todo, encontra-se nos seus princpios gerais, enunciados de formaracional, com base nas idias e, principalmente, em valores, como os da paz e dajustia. Desta forma, a soberania estatal fica relegada a um segundo plano, exigindo-se uma nova leitura do seu papel, no mais preponderantemente poltico, e sim, cadavez mais, subordinado s exigncias da solidariedade, da tica e da responsabilidade.

1

neste sentido que a Carta das Naes Unidas, em 1945, direcionou a maiorparte do seu contedo, criando um espao poltico e jurdico internacional inteiramentenovo, resolvido (...) a reafirmar a f nos direitos fundamentais do homem, da dignidadee no valor do ser humano, na igualdade de direito dos homens e das mulheres, assimcomo das naes grandes e pequenas, e a estabelecer condies sob as quais a justiae o respeito s obrigaes decorrentes de tratados e de outras fontes do DireitoInternacional possam ser mantidos (...), conforme reza o seu prembulo.

Tambm neste contexto que o Direito Internacional ser capaz de criarinstrumentos jurdicos, a fim de que surjam novos atores nas relaes internacionais,com o reconhecimento das suas capacidades e respectivas personalidades.

2

Se bem verdade que a prpria Carta, em nome do equilbrio de foras paraa manuteno da paz mundial, teve que ceder no que tange criao de um artifcio at certo ponto contraditrio do ponto de vista legal de desigualdade explcita

1 Para um estudo mais aprofundado sobre a teoria monista, podem ser consultadas as obras de Gerson

Britto de Mello Bson (Direito Internacional Pblico), onde se divide a teoria em trs tipos de teses:

jusnaturalista, logicista e historicista; bem como a obra de Celso D. de Albuquerque Mello (Curso de

Direito Internacional Pblico), a qual estabelece a linha divisria entre o monismo com primazia do

Direito Interno e o monismo com primazia do Direito Internacional. Entre os monistas de maior

destaque do sculo XX, encontram-se os seguintes juristas: Alfred Verdross, Georges Scelle, Hans

Kelsen, Mirkine Gutzvitch e Leon Duguit.

2 No sculo XX, a sociedade internacional tem sofrido uma profunda transformao. A universalizao

do mundo jurdico internacional, iniciada no sculo XIX, chega ao seu termo. O domnio reservado

dos Estados tem diminudo. O homem volta a ter direitos e deveres perante a ordem internacional. As

organizaes internacionais entram no campo jurdico como um dos principais e mais atuantes

sujeitos de direito. MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Pblico. Rio de

Janeiro: Renovar, 2001. p. 331. Hoje, certo que outras entidades, carentes de base territorial e de

dimenso demogrfica, ostentam tambm a personalidade jurdica de direito das gentes, porque

habilitadas titularidade de direitos e deveres internacionais, numa relao imediata e direta com

aquele corpo de normas. A era das organizaes internacionais trouxe mente dos cultores dessa

disciplina uma reflexo j experimentada noutras reas: os sujeitos de direito, num determinado

sistema jurdico, no precisam ser idnticos quanto natureza ou s potencialidades. REZEK, Joo

Francisco. Direito Internacional Pblico. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 145.

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entre as referidas naes, com a aceitao do poder de veto dos membrospermanentes no Conselho de Segurana, resolvendo, assim, naquela conjuntura deps-guerra, um impasse quase insolvel, o fato que, hodiernamente, decorridosmais de 60 anos da existncia da Organizao das Naes Unidas, inegvel asolidez do edifcio jurdico que apresenta o Direito Internacional, devendo-se prestarcada vez mais ateno aos seus verdadeiros fundamentos.

Embora a teoria dualista ainda continue a ser defendida por alguns juristas, eadotada como prtica pela maioria dos governos dos Estados americanos, j resultapatente a sua inadequao para explicar a contento o fenmeno do DireitoInternacional nos dias de hoje.

Resta evidente aos olhos de qualquer observador que, se so necessriasregras para o bom andamento da poltica internacional, estas no podem ficar aosabor dos interesses representados pelas diferentes soberanias estatais, mas deveroobedecer a uma srie de idias e valores previamente estabelecidos, adotando umacaracterstica de mnima universalidade. Eis o papel fundamental que desempenhao Direito. natural que, se internamente o Estado tenha procurado, com o tempo,submeter as diretrizes polticas racionalidade jurdica, a fim de evitar os abusos depoder e permitir a participao do cidado nas suas decises, tambm proceda deforma semelhante a comunidade internacional, na medida em que os seus laos vose estreitando mais e mais na quotidianeidade das relaes internacionais, sobretudoquando os bens que esto em jogo, muitas vezes, pertencem ao patrimnio comumda humanidade, como o so o meio ambiente e a dignidade da pessoa.

Como muito bem apontou o Professor Guido Soares, o impulso decisivo paraa retomada histrica da discusso de existirem princpios superiores plena autonomiada vontade dos Estados foi, sem dvida, obra da Comisso de Direito Internacionalda ONU, particularmente responsvel pela Conveno de Viena sobre o Direito dosTratados de 1969

3

. Nos arts. 53 e 63 da referida Conveno, faz-se referncia aojus cogens

4

como uma norma imperativa de direito internacional geral e como

3 SOARES, Guido Fernando Silva. Curso de Direito Internacional Pblico. So Paulo: Atlas, 2002. p. 131.

4 Para um aprofundamento nesta matria, cabe citar diversas obras de autores importantes: GAJA, Giorgio.

Jus Cogens beyond the Vienna Convention. Recueil des Cours de lAcademie de Droit International, III,

p. 279, 1981; DE VISSCHER, Charles. Positivisme et jus cogens. Revue Gnrale de Droit International

Public, LXXV: 5-11, 1971; ROBLEDO, Antonio Gmez. Le jus cogens international: sa gense, sa nature,

ss fonctions. Recueil des Cours de lAcademie de Droit International , III: 71-217, 1981; VIRALLY,

Michael. Rflexions sur le jus cogens. Annuaire Franais de Droit International, XII: 5-29, 1966. Entre

as publicaes nacionais, tem-se: RODAS, Joo Grandino. Jus cogens em Direito Internacional. Revista

da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, vol. LXIX, fasc. II, 1974, e o ensaio, escrito em

2000, para o programa de formao de quadros para o Cebrap, por Samuel Rodrigues Barbosa: Jus

cogens como aporia. O crepsculo do Direito Internacional clssico.

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uma norma aceita e reconhecida pela comunidade internacional dos Estados noseu conjunto, como norma da qual nenhuma derrogao permitida e que s podeser modificada por uma nova norma de direito internacional geral da mesma natureza,a ponto de declarar que, se sobrevier uma nova norma imperativa de direitointernacional geral, qualquer tratado existente em conflito com essa norma torna-senulo e extingue-se.

Pode-se distinguir, no mbito do Direito Internacional Pblico, entre as normasde direito dispositivo (jus dispositivum), a maior parte delas, e as normas de direitoimperativo (jus cogens), em nmero bem reduzido. As primeiras so definidas combase no acordo realizado entre dois ou mais Estados, os quais podem excluir a suaaplicao ou modificar seu contedo, enquanto que as segundas no admitem aexcluso ou a modificao do seu contedo e declaram nulo qualquer ato contrrioao mesmo. As primeiras buscam satisfazer os interesses individuais e comuns dosEstados, enquanto que as segundas pretendem dar resposta aos valores e interessescoletivos essenciais da comunidade internacional, exigindo regras qualificadas emvirtude do seu grau de obrigatoriedade, o qual pressupe um nvel hierrquico superiordas mesmas diante das restantes.

No texto das atas das sesses que precederam a assinatura da Convenode Viena sobre Direito dos Tratados, constam alguns exemplos de tratados queatestariam a fora derrogatria do jus cogens: tratados que legitimassem o empregoda fora, contrrios aos dispositivos da Carta da ONU, tratados que organizassem otrfico de escravos, ou que legitimassem a pirataria ou o genocdio, tratados queviolassem normas de proteo aos direitos humanos. Na verdade, a maior parte dosautores que se debruaram sobre este tema entende que a tarefa de explicitar quaisvalores constituem o jus cogens dever ser atribuda s outras fontes do DireitoInternacional, como a jurisprudncia ou a doutrina internacional

5

.

5 Neste sentido, o famoso Caso Barcelona Traction permitiu que a jurisprudncia internacional, prota-

gonizada pela Corte Internacional de Justia, em 1970, se manifestasse, ainda que de modo incidental,

sobre a questo do jus cogens mediante um importante obter dictum (afirmao do tribunal que no foi

relevante para a soluo da questo em si), que se transcreve: Uma distino deve ser estabelecida entre

as obrigaes dos Estados para com a comunidade internacional no seu conjunto e aquelas que nascem

em face de um outro Estado, no quadro da proteo diplomtica. Por sua prpria natureza, as primeiras

dizem respeito a todos os Estados. Vista a importncia dos direitos em causa, todos os Estados podem

ser considerados como tendo um interesse jurdico em que estes direitos sejam protegidos; as obrigaes

de que se trata so obrigaes erga omnes (...), tais como a declarao de ilegalidade (mise hors la loi) de

atos de agresso e de genocdio (...) e [a obrigao de respeito] aos princpios e regras concernentes aos

direitos fundamentais da pessoa humana, neles includa a proteo contra a prtica da escravido e a

discriminao racial. Para uma anlise mais detalhada da jurisprudncia da Corte Internacional de

Justia nesta matria, v. FIORATI, Jete Jane. Jus cogens: as normas imperativas de Direito Internacional

Pblico como modalidade extintiva dos tratados internacionais. Franca: Unesp, 2002.

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De qualquer forma, novamente com grande acerto, o Professor Guido Soares6

na tentativa de assinalar um melhor detalhamento das regras de jus cogens, lembrouque, no Projeto sobre Responsabilidade Internacional dos Estados, proposto pela mesmaComisso de Direito Internacional da ONU, o qual se encontra ainda sob exame dosEstadosmembros, espera da convocao de uma conferncia diplomtica ad hocpara subscrever-se um futuro tratado com suas normas, em seu art. 19, 3, enumeram-se alguns casos que poderiam ser considerados condutas ilcitas dos Estados e, portanto,lanar alguma luz sobre os contedos de normas de jus cogens:

a) uma violao grave de uma obrigao internacional de importncia essencialpara a manuteno da paz ou da segurana internacionais, como a que probea agresso; b) uma violao grave de uma obrigao internacional deimportncia essencial para a salvaguardo do direito livre determinao dospovos, como a que probe o estabelecimento ou a manuteno, pela fora, deuma dominao colonial; c) uma violao grave e em grande escala de umaobrigao internacional de importncia essencial para a salvaguarda do serhumano, como as que probem a escravido, o genocdio e o apartheid; e d)uma violao grave de uma obrigao internacional de importncia essencialpara a salvaguarda e a proteo do meio ambiente humano, como as queprobem a contaminao macia da atmosfera ou dos mares.

A discusso das regras de jus cogens no nova, remontando-se, principal-mente, ao trabalho de um dos criadores do Direito Internacional, o espanhol Franciscode Vitria, ao discutir, nas suas De Indis e De Jure Belli Relectiones, os direitosdos indgenas e a ilicitude do direito de conquista em pleno sculo XVI, logo aps adescoberta do Novo Mundo

7

.

6 SOARES, Guido Fernando Silva. Op. cit., p. 134.

7 En 1539, en sus Relectiones de Indis recenter inventis impartidas en la Universidad de Salamanca,

Francisco de Vitria reformulaba los ttulos de legitimacin de la conquista de Amrica por parte de los

espaoles, sentando las bases del moderno Derecho Internacional y, al mismo tiempo, de la posterior

doctrina de los derechos naturales. Estos ttulos de legitimacin se encuentran en el ius communicationis

ac societatis, que l situaba en la base de su concepcin de la sociedad internacional como communitas

orbis hermanada por el derecho de todos a comunicar con todos, y en una larga srie de otros derechos

naturales que l formulaba como sus corolarios. FERRAJOLI, Luigi. Derechos y garantias. La ley del

ms dbil. Barcelona: Editorial Trotta, 1999. p. 118. Ver tambm: CASELLA, Paulo Borba. Presena de

Francisco de Vitria. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, volume 80, p.

355-369, 1985; RUIZ, Rafael. Francisco de Vitria e os direitos dos ndios americanos. So Paulo:

Editora Instituto Brasileiro de Filosofia e Cincia Raimundo Lulio, 2004.

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Tambm apareceu com freqncia na argumentao de Hugo Grotius, no sculoXVII, que considerado o pai do Direito Internacional Pblico pelo carter maissistematizador da sua obra

8

. Ante a necessidade histrica de regular as relaes dosEstados emergentes, sustentava Grotius que as relaes internacionais esto sujeitass normas jurdicas, e no razo de Estado, a qual incompatvel com a prpriaexistncia da comunidade internacional: esta ltima no pode prescindir do Direito

9

.

No entanto, a aplicao e o aprofundamento das normas de jus cogens seimpem de forma especial nos dias de hoje. Segundo diversos autores, trata-se denormas que vo emprestar legitimidade e validade a todas as outras normas deDireito Internacional, funcionando como um verdadeiro controle da legalidadesupranacional

10

. Para outros, estariam mais perto do que se conhece como o ncleoduro das normas constitucionais internas ou as conhecidas clausulas ptreas,transportadas ao plano mundial

11

.

Seja como for, inegvel o papel decisivo dos valores propostos pelo juscogens na confeco de normas jurdicas aptas a regulamentar as mais diversasdecises de poltica internacional, quer impondo-lhes limites, quer, at mesmo,direcionando-as para determinados objetivos.

8 Principalmente na sua obra De Jure Belli ac Pacis, publicada em 1625.

9 CANADO TRINDADE, Antonio Augusto. A humanizao do Direito Internacional. Belo Horizonte:

Editora Del Rey, 2006. p. 12. Sobre a obra de Hugo Grotius, recomenda-se ler o estudo clssico de

LAUTERPACHT, Hersh. The Grotian Tradition in International Law, 23 British Yearbook of International

Law (1946), p. 1-53.

10 BAPTISTA, Eduardo C. Jus Cogens em Direito Internacional. Lisboa: Editora Almedina, 1997. QUADRI,

Rolando. Le fondement du caractre obligatoire du Droit International. Recueil des Cours de lAcademie

de Droit International, 1952.

11 Gracias a esta penetracin de la racionalidad sustancial en las formas del derecho internacional

positivo disponemos ya de una embrionaria constitucin mundial. Los valores incorporados a ella la

prohibicin de la guerra y los derechos de los hombres y los pueblos , al no ser ya externos al

ordenamiento y al haberse convertido en normas jurdicas supraordenadas a todas las dems, no son

formas de deslegitimizacin ideolgica sino fuentes de deslegitimizacin jurdica. La validez de las

normas, por consiguiente, no es ya segn la tesis que partiendo desde Hobbes haba llegado, a travs

de Bentham y Austin, hasta Kelsen y Bobbio un atributo puramente formal dependiente tan solo de sus

formas de produccin. Ha pasado a ser al mismo tiempo un elemento sustantivo que condiciona los

contenidos de las decisiones, que resultarn invlidas en aquellos casos en que entren en conflicto con

los nuevos principios positivos de Derecho Internacional. FERRAJOLI, Luigi. Op. cit., p. 156. Ver

tambm: MIRKINE-GUETZVITCH. Droit Constitutionnel Internacional. Paris: Librairie du Recueil Sirey,

1933; SCELLE, Georges. Prcis de Droit des Gens. Paris: Librairie du Recueil Sirey, 1934.

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