A problemática da superação do subdesenvolvimento e a questão da integração regional

Eduardo José Monteiro da Costa1

Introdução Este artigo tem por objetivo relacionar a problemática da superação do

subdesenvolvimento com a questão da integração regional. O pressuposto básico é que subdesenvolvimento e desintegração regional são faces de um mesmo processo. Ou seja, a busca pela superação do subdesenvolvimento é ao mesmo tempo a busca por um processo de integração regional, na medida em que são processos coetâneos, articulados e interdependentes. Desta forma, para atingir o objetivo colimado, divide-se em quatro partes, além desta breve introdução. O primeiro item procura apresentar a problemática do subdesenvolvimento como construção histórica. O segundo discute a temática da integração regional como estratégia para a superação do subdesenvolvimento. O terceiro apresenta a Política de Integração Regional – envolvendo as suas diretrizes, a estratégia e os instrumentos – que vem sendo implementada pelo Governo do Estado do Pará. E, finalmente, a última parte está reservada para as considerações ulteriores. 1. O subdesenvolvimento como construção histórica

Este artigo parte do pressuposto de que o subdesenvolvimento e a

desintegração regional são faces de uma mesma problemática. Nesse sentido, é trabalhada a hipótese de que no caso do Pará, posto ser este um estado periférico de um país subdesenvolvido, a atual conformação macro e meso-institucional, em que pese inúmeros esforços atuais de políticas públicas nos âmbitos federal e estadual2, ainda aponta para um cenário de frágeis articulações, tanto entre as escalas nacional, macro-regional, estadual, sub-regional e local – denunciando a gravidade da crise do pacto federativo –, quanto entre as suas diversas sub-regiões.

Este cenário de frágeis laços econômicos, sociais, políticos e culturais foi exacerbado pela maneira como o país, na condição de nação subdesenvolvida e com históricas desigualdades regionais, fez a sua inserção na nova ordem mundial no último quartel do século XX; e em função da inexistência de uma funcional política de desenvolvimento regional articulada em múltiplas escalas e pactuada com a população no mesmo período. É, portanto, em decorrência de um quadro econômico, político e institucional que o modelo influenciado pelas diretrizes do pós-Consenso de Washington, ou seja, pelo neoliberalismo, facilitou a penetração de idéias que estimularam uma dinâmica sócio-econômica e espacial vinculada estritamente às exigências do setor externo, enxergando as sub-regiões do estado como plataformas destituídas de contorno e hinterlândia, criando as condições necessárias para perpetuação do quadro de subdesenvolvimento e dependência, bem como a formação de enclaves produtivos.

1 Doutor em Economia Aplicada pela Unicamp, Secretário Adjunto de Integração Regional do Estado do Pará e professor do Centro Universitário do Pará (CESUPA). 2 No âmbito federal cabe destaque para o Plano Amazônia Sustentável (PAS), a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), a Política Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT), o Programa Territórios da Cidadania, o Programa das Mesoregiões Diferenciadas (PROMESO) e o Programa de Desenvolvimento das Faixas de Fronteira (PDFF). No âmbito estadual vale destacar o Programa Pará, Terá de Direitos e a Política Estadual de Integração Regional.

Entende-se desse modo que num estado com graves e históricas disparidades entre as suas sub-regiões e para com o restante do território nacional, a validação indiscriminada de políticas localistas de desenvolvimento representaria um retrocesso no processo de construção de um sistema econômico regional e nacional. Não se trata de condenar arbitrariamente esforços reflexivos no intuito de estimular o crescimento econômico de uma determinada localidade ou sub-região. A intenção é ressaltar que há espaço para a formulação de políticas de desenvolvimento em diferentes escalas geográficas, desde que a orientação dessas políticas responda a um projeto maior - uma agenda estadual, macro-regional e nacional - capaz de determinar quais as bases materiais e institucionais para o processo de superação do subdesenvolvimento da nação e de suas partes.

Na direção contrária às visões localistas, o desenvolvimento econômico das partes só se sustenta na medida em que o rumo das decisões esteja centrado em um projeto social, sendo o todo estabelecido em função da própria questão estadual, e, conseqüentemente, nacional. Ou seja, o desenvolvimento se constitui na capacidade dos grupos internos subordinarem o avanço das forças produtivas, o ritmo do progresso tecnológico e a divisão social do trabalho aos desígnios gerais de uma coletividade que se expressa por suas diversidades no conjunto das sub-regiões.

O pensamento estruturalista, ao reforçar este caráter, assinala que o processo histórico que conduziu ao desenvolvimento por intermédio do capitalismo engendrou o seu revés, ou seja, regiões imersas no sistema, todavia carentes de desenvolvimento. O dinamismo capitalista produziu o desenvolvimento no seu centro difusor, porém, em certas regiões periféricas que foram irradiadas por ele, estabeleceu-se um outro processo, que não teve a mesma forma, nem compartilhou dos mesmos efeitos. A falta de desenvolvimento das regiões que estão à margem do centro capitalista, mas complementares à realização do sistema, foi denominada de subdesenvolvimento. Desenvolvimento e subdesenvolvimento são, portanto, formações coetâneas que jamais podem ser entendidas como resultado de uma etapa3.

Neste sentido, desenvolvimento e subdesenvolvimento são situações históricas distintas, porém derivadas de um mesmo impulso inicial – faces de uma mesma dinâmica – com o subdesenvolvimento se constituindo num processo histórico autônomo e heterogêneo de conformação estrutural, produzido pela forma como se propagou o progresso tecnológico no plano internacional, e derivado de mal formações sociais e econômicas durante o processo de difusão do sistema capitalista na periferia. Ou seja, o subdesenvolvimento deve ser entendido como uma formação social específica, necessariamente dependente e periférica, na medida em que o subdesenvolvimento é uma criação da situação de dependência e um desequilíbrio na assimilação dos avanços tecnológicos produzidos pelo capitalismo industrial a favor das inovações que incidem diretamente sobre o estilo de vida.

Posto que o subdesenvolvimento surge de uma assimetria estrutural nas relações da periferia com o núcleo do sistema, a sua tomada de consciência esclarece as limitações impostas pelo caráter da divisão internacional do trabalho existente, e por esta estrutura sócio-econômica que tende a se perpetuar em função dos seguintes elementos4: matriz institucional pré-existente orientada para a divisão da riqueza e da renda; condições históricas ligadas à emergência do sistema de divisão internacional do trabalho; aumento da taxa de exploração sobre os países pobres e uso do excedente adicional pelas elites, para financiamento de seu consumo mimético, de que resulta uma ruptura cultural que se manifesta através do processo de modernização; orientação do 3 Furtado (1968). 4 Ver Furtado (1983; 1992b; 1994; 1998; 2000a).

crescimento em função dos interesses da minoria “modernizada”; custo ascendente da tecnologia requerida para acompanhar por meio da produção local os padrões de consumo dos países avançados, o que, por seu lado, facilita a penetração das grandes empresas de ação internacional; e, necessidade de fazer face aos custos crescentes em moeda estrangeira de produção destinada ao mercado interno, abrindo o caminho à exportação de mão-de-obra barata sob o disfarce de produtos manufaturados.

Em suma, uma das principais características do subdesenvolvimento é a fragilidade das relações econômicas, sociais, culturais, políticas e institucionais intra-regional e entre sub-regiões de uma mesma área geográfica na media em que boa parte da dinâmica econômica e social é ditada por uma relação direta com o setor externo. Ou seja, os mais importantes centros decisórios estão desconectados das necessidades da coletividade que habita a região, e este processo acaba engendrando uma dinâmica espacial fragmentada.

2. A integração regional como estratégica para a superação do subdesenvolvimento

Torna-se de bom alvitre neste momento aprofundar a discussão sob uma

ótica específica, a relação entre a construção de um processo de integração regional e a superação do subdesenvolvimento.

A integração regional é uma problemática de natureza multidimensional. Envolve em sua base elementos de ordem econômica, nas múltiplas órbitas de reprodução do capital (produtiva, comercial e financeira), mas que se sustentam sob uma infra-estrutura econômica e social. Esta última composta por elementos de ordem cultural, política e institucional.

Em termos puramente econômicos, a integração regional acontece quando há além de um processo continuado de adensamento dos fluxos comerciais intra e interindustriais, dentro da região objeto de análise, um processo de livre e fluida circulação dos fatores produtivos. Este adensamento comercial, resultado do processo de formação de um mercado regional preferencial e mais amplo, muitas vezes acaba sendo reflexo de investimentos intra-regionais setoriais cruzados que buscam agregação de valor, complementaridades produtivas e novas oportunidades no comércio mundial; ou mesmo reflexo apenas de complementaridades derivadas de especializações produtivas advindas de dotações especiais de fatores ou da perspectiva de aproveitamento de economias de escala e/ou externalidades aglomerativas.

Quando há, portanto, a complementaridade produtiva intra-regional, as cadeias produtivas passam a ser desenvolvidas em um contexto mais amplo com os seus elos desenvolvidos em sub-regiões diferentes. Estes encadeamentos inter e intra-setoriais acabam promovendo: uma otimização do processo produtivo derivado principalmente da diminuição dos preços dos insumos e da ampliação do mercado; o aumento do conteúdo do valor agregado; a diversificação do tecido produtivo e criação de novos setores; e uma melhor distribuição sócio-espacial da renda. É óbvio que a integração produtiva é um processo de aprofundamento do processo de integração econômica regional. Mas, para que esta integração possa ocorrer é necessário antes de tudo que os entraves de natureza física e institucional diminuam.

No tocante aos entraves de natureza física, estes podem ser basicamente vencidos pela dotação de uma infra-estrutura econômica adequada. Infra-estrutura econômica é um conceito amplo, relativamente novo na literatura e reconhecidamente de difícil tratamento, quer pela sua heterogeneidade, quer pela natureza complexa de

suas relações com a atividade econômica, embora se reconheça que é um determinante fundamental do crescimento, e especialmente um elemento decisivo dos processos de integração produtiva. A infra-estrutura limita ou potencializa a integração produtiva fundamentalmente porque aproxima espaços econômicos distintos e amplia a dimensão dos mercados, ao reduzir as barreias ao comércio. Seus efeitos mais visíveis podem ser sintetizados da seguinte forma: redução de custos de transportes e de comunicação, redução de custos de transação e economia de tempo. Os efeitos agregados da dotação de uma infra-estrutura mais eficaz são: ampliação dos mercados, possibilidades de maior especialização da produção, possibilidades de ampliação de escalas produtivas, ganhos de eficiência derivados de melhores localizações da produção e melhores aproveitamentos dos recursos. Em síntese, aumento da produtividade.

Entretanto, como integração pressupõe desenvolvimento, é necessário incluir no processo além dos elementos de ordem econômica e infra-estrutural os elementos de ordem cultural, política e institucional, já que a moderna teoria do desenvolvimento destaca que o sucesso de um setor da economia ou de uma região não é função de uma nação per se, mas da combinação específica de indivíduos, cultura e instituições nesse setor ou nessa região. Desta forma, a transformação de ambientes sociais e institucionais pode alterar a geografia do desenvolvimento. É, desta forma, importante entender um pouco melhor a relação entre cultura, instituições e desenvolvimento.

A cultura pode ser definida em termos puramente subjetivos como valores, atitudes, crenças, orientações e pressupostos subjacentes que predominam entre os membros de uma sociedade, e que orientam as suas ações5. Dento da cultura de uma forma geral existe ainda aquilo que é chamado de “cultura econômica”. Para Michel Porter a cultura econômica “é definida como as crenças, as atitudes e os valores que são relevantes para as atividades econômicas de indivíduos, organizações e outras instituições” 6. Em sua essência a argumentação de Porter indica que atitudes, valores e crenças explicam em certa medida as notáveis diferenças de prosperidade econômica entre estados e regiões.

Isto acontece porque os aspectos culturais acabam dando conformação às diversas instituições da sociedade, sendo estas entendidas no contexto contemporâneo como um conjunto de normas ou regras, formais ou informais, que governam as interações sociais. A partir desta constatação, o amálgama teórico atual do desenvolvimento dá um destaque para o papel das instituições no que se refere à existência ou não de um ambiente adequado ao processo de desenvolvimento.

Este amálgama diz que a mediação entre instituições e desenvolvimento é feita pelos custos de transação e de acesso as informações, conceitos difundidos pelo institucionalismo contemporâneo que parte do pressuposto de que operações como comprar, vender, estabelecer contratos e exigir o seu cumprimento – ou seja, as transações de que depende a vida material da sociedade – são fundamentais na determinação dos custos de funcionamento de um sistema econômico. Desta forma, para a diminuição destes custos sociais as condutas dos agentes têm de ser estabilizadas e minimamente previsíveis. Para isto, as instituições têm o seu papel realçado na medida em que cumprem a função de reduzir os riscos e as incertezas, incentivando ações humanas coordenadas, pactuadas e adequadas.

Ademais, é o ambiente institucional que molda as diversas organizações que conformam determinada sociedade, estando inclusas nestas organizações as empresas ou unidades produtivas, que serão, conseqüentemente, eficientes ou ineficientes, 5 Huntington (2004: 13) e Landes (2004: 39). 6 Porter (2004: 53).

competitivas ou não competitivas, dependendo diretamente do ambiente institucional de seu entorno7.

As relações entre estes três elementos – cultura, instituições e desenvolvimento – acabam culminando no moderno conceito de capital social, muito utilizado para explicar a virtuosidade de determinadas localidades ou regiões. O capital social diz respeito a características da organização social, como confiança, normas e sistemas, que contribuem para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as ações coordenadas. O capital social facilita a cooperação espontânea na medida em que se os agentes esperam que os outros se comportem confiável e honestamente, os membros do grupo acabarão confiando uns nos outros. Ou seja, a confiança age como “lubrificante”, levando qualquer grupo ou organização a funcionar com mais eficiência.

Contudo, a partilha de valores e normas não produz por si só o capital social. Os valores e as normas têm de ser adequados, incluindo virtudes como falar a verdade, cumprir obrigações e exercer reciprocidade. Desta maneira, o capital social acaba reduzindo os custos de transação e de acesso às informações na medida em que diminuem os custos de monitoramento, contratação, apreciação e cumprimento de acordos formais. Além de, sob certas circunstâncias, facilitar um grau maior de inovação e de adequação no grupo.

A noção que está por de trás deste conceito é a de que a cooperação voluntária é mais fácil numa comunidade que tenha herdado um bom estoque de capital social sob a forma de regras de reciprocidade e sistemas de participação cívica. Assim, localidades e regiões que têm uma maior cultura associativa, expressa em uma “comunidade cívica”, desenvolvem-se mais rapidamente. No seio destas relações cívicas um volume grande de informações flui nas relações sociais, muitas vezes com um alto nível de credibilidade, o que faz com elas sejam informações altamente eficientes. Por outro lado também são geradas teias de relações pessoais que fomentam a credibilidade entre os agentes. Essas teias acabam sendo funcionais na redução dos ditos custos de transação na economia e, por conseguinte, acabam contribuindo para aumentar o poder de competitividade e acelerar o desenvolvimento econômico.

O capital social é, portanto, um fator intangível por natureza que só se desenvolve por intermédio de sua própria utilização. É, ademais, um bem público na medida em que acaba gerando externalidades positivas para o conjunto da comunidade ou dos agentes, sendo um dos alicerces para o desenvolvimento da capacidade de governança de determinada localidade ou região. No fundo, como salienta Michael Storper, as economias regionais só podem ser compreendidas na atualidade como um conjunto de ativos relacionais8.

Recapitulando. Esta discussão acerca da relação entre cultura, instituições e desenvolvimento, mostrou que a cultura está na base das instituições e que as instituições determinam os custos de transação e de acesso as informações de uma economia, portanto, a existência ou não de um ambiente adequado ao desenvolvimento e a integração regional. A relação destes três elementos acaba culminando no conceito de capital social, que é um dos fatores que vai determinar a capacidade de governança de uma localidade ou região. Finalmente, esta cadeia de relações culmina no conceito de externalidades aglomerativas incidentais, que são as externalidades aglomerativas conscientemente construídas a partir de uma capacidade de governança de determinada localidade ou região.

Em função disso o conceito de região – entendida como um espaço homogêneo, identificado por aspectos físicos, econômicos, culturais e de ocupação, com 7 Storper (1999: 60). 8 Storper (1999).

uma rede urbana específica – é atualmente substituído pelo de território, entendido como um espaço construído social e historicamente por meio da cultura, das instituições micro e meso-regionais e da política. O território, seja este uma cidade ou uma região, é, assim, um emaranhado de interesses de uma comunidade – um espaço de disputa por poder –, possuindo uma identidade própria que em grande parte requer autonomia para sua delimitação. A partir disto, o território acaba se constituindo como um agente ativo do processo de desenvolvimento na medida em que se articula com a economia mundial através das múltiplas órbitas de reprodução do capital (produtiva, comercial e financeira) segundo a sua específica característica histórica, cultural, institucional e política, num processo que lhe abre “janelas de oportunidades” personalizadas no bojo da reestruturação produtiva global.

Logo, o desenvolvimento de uma economia é sempre promovido por agentes de uma sociedade que tem uma cultura, formas e mecanismos próprios de organização. Cada território dá origem a formas específicas de organizações e instituições que lhe são peculiares e que hão de incentivar ou coibir o seu desenvolvimento. Neste sentido, as cidades e regiões dinâmicas em última instância são aquelas que possuem instituições que lhes permitem produzir bens públicos, relações de cooperação virtuosas entre seus agentes e externalidades aglomerativas incidentais9.

Como contraponto, as regiões subdesenvolvidas são caracterizadas por possuírem: um território com instituições sociais deletérias ao processo de desenvolvimento; insuficiente articulação produtiva, comercial e financeira; frágil e dependente posição externa no contexto internacional; e inadequada infra-estrutura econômica e social. São neste sentido regiões fragmentadas, desintegradas.

A superação do subdesenvolvimento perpassa por um processo de construção de um sólido sistema sócio-econômico regional integrado, tendo como alicerce uma dinâmica social que busca como desiderato a superação da situação de dependência. Neste sentido, deve-se buscar a endogeneização de elementos considerados chave, compreendendo que a superação do subdesenvolvimento e a questão da integração regional acabam tornando-se parte de um único processo.

Isto posto, o subdesenvolvimento de uma sociedade acaba sendo sempre a expressão de um insuficiente nível de racionalidade pública e social. Desta forma, a sua superação somente pode ser concebida no quadro de um projeto político transescalar, articulado e coordenado pelo Estado como centro de decisão válido –, capaz de subordinar os interesses individuais aos interesses regionais e nacionais coletivos buscados a médio e longo prazo através do planejamento do desenvolvimento, fundamentados, sempre, numa clara compreensão da estrutura sócio-econômica e espacial da região objeto, e suas sub-regiões, e na superação da situação de dependência e exploração. Implica, portanto, na tentativa de encontrar resposta a múltiplas questões.

Neste contexto é ressaltada a importância das macro-decisões como objeto de vontade política na transformação das estruturas regionais subdesenvolvidas, na medida em que mais do que transformação, o desenvolvimento é invenção posto comportar elementos de intencionalidade. Qualquer sistema econômico, seja este local, regional, ou mesmo nacional, contém dispositivos de coordenação e certa unidade de propósito e comando, com intervenções de centros de decisão, que representam estruturas de poder, e que respondem por ideais sociais, políticos e econômicos. Há, portanto, nesta estrutura, um quadro institucional e um poder regulador, fundado na coação e/ou consentimento, capaz de arbitrar os conflitos que se manifestam em torno da apropriação e da alocação dos escassos recursos. Conseqüentemente, o entendimento

9 Barquero (2001: 24).

do comportamento dos agentes econômicos, e a intervenção visando modificar o contexto cultural, político e institucional, somente é possível através da análise de como estão arquitetadas as suas estruturas sociais. Logo, vale repisar e destacar que o espaço tem de ser compreendido mais do que nunca como objeto de disputa de interesses particulares, que buscam se fazer prevalecer frente aos interesses mais gerais e coletivos. Ou seja, o espaço é objeto de disputa de interesses e poder.

Desta maneira, qualquer tentativa de superação do subdesenvolvimento deve estar assentada num projeto político, fundado em percuciente conhecimento da realidade e esposado por amplos segmentos sociais, que aumente o poder regulador das atividades econômicas, única forma de colocá-las a serviço da satisfação das necessidades sociais legitimamente conhecidas, e capaz de romper com o quadro de dependência estrutural de uma economia periférica. Nesta construção, qualquer concepção de desenvolvimento não pode alienar-se de sua estrutura social, e nem tampouco a formulação de uma estratégia desenvolvimentista pode ser concebida sem preparação ideológica e participação popular. Este processo deve estar ancorado à idéia de um projeto que recupere o mercado interno como centro dinâmico da economia, reforme as estruturas anacrônicas que pesam sobre a sociedade e comprometem sua estabilidade, e resista às forças que operam no sentido da desarticulação do sistema econômico regional e nacional, e que, portanto, ameaçam a unidade federativa10.

Isto pressupõe o exercício de uma vontade política socialmente respaldada e num projeto político-social tendo em vista sempre que o desenvolvimento econômico precisa ser entendido como um processo dinâmico que transcende aspectos de natureza puramente econômica, alcançando toda a estrutura de organização da sociedade, comportando sempre elementos de intervenção e invenção. É um processo autônomo, sustentado e civilizador, baseado no progresso tecnológico e manifesto numa estrutura de sociedade mais adiantada, englobando aspectos culturais, institucionais, sociais e econômicos, que alargam os horizontes de possibilidades dos agentes e que conduzem a acumulação capitalista à criação de valores, bens e serviços que se difundem mais homogeneamente pela coletividade. Em última instância, implica na ampliação da liberdade em todas as esferas da vida e da sociedade. Neste sentido, na sua morfogênese, o desenvolvimento necessita desobstruir as forças que tencionam pela manutenção das estruturas tradicionais de dominação e reprodução do poder, requerendo, portanto, ser implantado e coordenado por uma unidade dominante possuidora de poder, força e coação. Possui inerentemente dois aspectos peculiares: um mais atraente próprio de um processo de arranjo, montagem, dar sentido, direção, coerência as transformações que uma sociedade quer armar e projetar para o futuro, dispondo de certos instrumentos eleitos para determinados fins; e aquele menos atraente, próprio dos processos de se desmontar, desarranjar, importunar, constranger, frustrar expectativas e ações deletérias à construção social. 3. A Política de Integração Regional do Governo do Estado do Pará

Saindo de uma discussão mais teórica e geral este item desce para uma

análise aplicada ao caso do estado do Pará. Perfeitamente enquadrado como uma típica região periférica, em função de suas características econômicas e institucionais, a superação da condição de dependência e periferia somente pode ser concebido dentro de um contexto de planejamento do desenvolvimento no qual o Estado chama para si a

10 Ver: Furtado (1980; 1988; 1989; 1992a; 1992b; 2000b).

direção do processo por meio da construção de uma agenda de intervenção que vise à integração de suas diversas sub-regiões. Assim, este item tem por objetivo apresentar as linhas gerais da Política Estadual de Integração Regional, envolvendo as suas diretrizes, a estratégia e os seus instrumentos.

3.1. Ordenamento econômico-espacial e sua base infra-estrutural Qualquer política que pretenda integrar o Pará somente alcançará resultados

efetivos se as suas linhas gerais estiverem plenamente em consonância com as características, problemas e potencialidades da região objeto da intervenção. Neste sentido, os primeiros elementos a serem levados em conta são a sua dimensão territorial, as características de seu ordenamento econômico-espacial, a sua baixa densidade demográfica, a conformação de sua rede urbana ainda não consolidada, o fato de possuir uma economia primário-exportadora com baixa agregação de valor e a pouca internalização da riqueza e renda gerada.

O estado do Pará é o segundo maior estado federativo do Brasil. Engloba uma grande região geográfica heterogênea de 1,24 milhão de km2, situada inteiramente na Amazônia, e equivalente a 14% do território nacional. Esta vastidão territorial, formada principalmente por áreas planas, com altitudes que atingem até 300 metros acima do nível do mar, e algumas ocorrências de terras altas no Sudeste (Serra dos Carajás) e no Norte (parte oriental da Serra Parima), onde as altitudes chegam a ultrapassar 700 metros, ao mesmo tempo em que lhe confere uma riqueza natural ímpar, oferece, por outro lado, algumas peculiaridades e entraves ao seu processo de planejamento do desenvolvimento.

Em se tratando de um estado maior que inúmeros países e que possui alguns municípios maiores que diversos estados federativos do Brasil, esta grande extensão territorial dificulta a articulação e a integração econômica e social entre suas sub-regiões. Em que pese isto, durante muito tempo houve a insistência no entendimento de seu espaço construído como pertencente a uma única plataforma homogênea de planejamento, o que obstaculizou a construção de uma política de desenvolvimento regional para o estado por parte da escala estadual.

Em termos demográficos, o estado com uma população estimada pelo IBGE para 2007 em torno de 7 milhões de habitantes, e em decorrência de sua vastidão territorial, possui uma baixa densidade demográfica de 5,67 hab/km2, sendo que a maior parte de sua população, 66,5%, reside em áreas citadinas. Assim, comparativamente a outros estados brasileiros o Pará ainda possui uma significativa parte da sua população residindo em áreas rurais.

Belém exerce a função de metrópole regional com forte poder de comando sobre os fluxos regionais, estabelecendo-se como centro primaz de decisão. As enormes distâncias e as dificuldades geográficas de acesso a muitas das diversas sub-regiões estaduais, todavia, limitam o estabelecimento de fluxos interurbanos mais consistentes e a consolidação de uma rede urbana hieraquizada de forma rígida. Por este motivo, a rede urbana paraense pode ser considerada como ainda não plenamente estruturada, em que pese a complexificação, redirecionamento e diversificação recente dos fluxos interurbanos.

No específico à economia do estado, até a década de 1960, esta se baseava na exportação do extrativismo de produtos florestais, havendo, entretanto, uma pequena variedade de oferta de bens de consumo industriais: refrigerantes, confecções, mobiliário e alimentos. Com a construção da rodovia BR-010, a Belém-Brasília, os

produtores regionais se viram expostos a concorrência de empresas do Centro-Sul do país, cujo nível de competitividade era bem maior, provocando, conseqüentemente, a decadência e o desaparecimento de várias empresas no estado.

Outra via de ordenamento econômico espacial do estado ocorreu com a construção de rodovias federais que tiveram por finalidade integrar seu território à economia nacional, paralelamente à ocupação de sua vastidão territorial. O principal exemplo deste processo foi a construção da rodovia federal BR-230, a Transamazônica, que buscou a integração leste-oeste sob o lema “integrar para não entregar”. A implantação dessa rodovia foi acompanhada de um plano de colonização, o Polamazônia, baseado em um sistema de vilas rurais, denominadas Agrópolis e Rurópolis. Esse plano trouxe migrantes de outros estados, principalmente do Sul e do Nordeste, que deram início ao processo de colonização ao longo da rodovia. Criou-se, desta forma, um segundo fluxo de expansão da rede urbana e uma nova fronteira por onde se expandiu a atividade agrária do estado. Entretanto, as ações do plano, num determinado momento, não seguiram como previsto e a ocupação tomou outros rumos, inclusive com descontrole de desmatamentos e deficiência de assistência técnica.

Na década de 1970 a economia do estado passa por sua mais significativa transformação, alterando profundamente sua estrutura produtiva, decorrente das mudanças estruturais na economia mundial e da crise energética, e principalmente da necessidade de geração de divisas para o pagamento da dívida externa. Estas mudanças estão diretamente relacionadas com a descoberta de inúmeros recursos minerais no estado e conseqüente implantação de projetos extrativos e de transformação, que acabaram exigindo, para seu funcionamento, a construção de toda uma infra-estrutura, derivando daí o surgimento de hidrelétricas, rodovias, portos, aeroportos etc. Entretanto, apesar de todo este esforço, a infra-estrutura econômica estadual hodierna ainda é inapropriada para dar o suporte adequado ao seu processo de desenvolvimento.

Recentemente o ordenamento econômico e espacial do estado tem sido conduzido pelo dinamismo do agro-negócio, pelo processo de verticalização da produção mineral, principalmente o Projeto Salobo em Marabá, o Projeto Onça Puma no município de Ourilândia do Norte, e a implantação de uma usina siderúrgica em Marabá, e pelas obras do Plano de Aceleração do Crescimento do Governo Federal.

No específico as obras do PAC estas procuram ampliar a infra-estrutura existente com a finalidade de integrar o território do estado e melhorar as condições de interligação do Pará com os demais estados do Norte e Centro-Oeste, reduzindo os custos de transporte de cargas; ampliar a infra-estrutura hidroviária, estruturando um corredor exportador da produção regional, propiciando o aumento da competitividade regional; e expandir o acesso fluvial aos municípios da região amazônica, beneficiando o transporte de passageiros e de cargas, ao longo de todo ano e com mais segurança e eficiência. Dentre as principais obras do PAC para o estado convêm destacar: a pavimentação das BR 163 (Cuiabá-Santarém) e BR 230 (Transamazônica); a construção da Hidrelétrica de Belo Monte; a conclusão das eclusas de Tucuruí; o prolongamento da Ferrovia Norte-Sul (em fase de estudo); a ampliação do Porto de Vila do Conde (construção da Rampa roll-on roll-off); a construção de terminais hidroviários (Santarém, Monte Alegre, Breves); e as linhas de transmissão de energia elétrica Tucuruí-Macapá-Manaus e Marabá-Serra da Mesa.

3.2. Características econômicas e institucionais do estado do Pará O Pará com um PIB estimado para 2005 em torno de R$ 39 bilhões, e com

um PIB per capita de R$ 5.616,52, constitui-se como uma típica região periférica ativa da economia mundial, com os seus baixos índices de desenvolvimento decorrendo diretamente do processo histórico de ocupação da Região Amazônica. Este processo de ocupação acabou conformando uma sociedade que tem como característica deter uma economia eminentemente fundada em interesses exógenos que se aproveitam de suas riquezas naturais, principalmente de sua biodiversidade, de sua riqueza mineral e de seus recursos hídricos, exportando produtos com baixo valor agregado, energia barata para o restante do país; em paralelo com a baixa internalização relativa da riqueza e da renda.

O desafio a ser enfrentado é que todo esse potencial não tem conseguido se efetivar através da gestação de encadeamentos internos, de forças centrípetas e centrífugas, e da conformação de fluxos mais densos entre os agentes regionais. A verticalização da produção também não é significativa a ponto de conferir maior agregação de valor aos produtos regionais, empregos mais qualificados e diversificação da pauta de exportação.

Este modelo torna-se ainda mais perverso na medida em que a estrutura tributária brasileira desonera grande parte de suas exportações, obrigando o Governo do Estado a ressarcir os impostos pagos nas compras locais por parte das grandes mineradoras; e, no específico a energia elétrica, que produz em abundância, tem o seu sistema arrecadatório invertido, ou seja, a arrecadação se dá no destino, o que beneficia grandemente os estados do Centro-Sul da federação. Deste modo, o modelo tributário e econômico brasileiro apresenta-se como extremamente deletério ao desenvolvimento do estado, na medida em que cria as condições efetivas de perpetuação do subdesenvolvimento e da situação de dependência.

O estado, como uma típica região subdesenvolvida, possui setores de alta tecnologia, como as grandes mineradoras e o agronegócio, e um significativo contingente de sua população vivendo em condições de subsistência e em nível absoluto de pobreza. Ademais, necessita de maciços investimentos com o objetivo de resgatar o atraso histórico no sistema educacional, no sistema de saúde, no incentivo à pesquisa e ao desenvolvimento de tecnologias apropriadas, na conservação infra-estrutura de transporte – principalmente portos, aeroportos e rodovias –; sem falar da necessidade de resolver o problema fundiário do estado que tem levado a sérios conflitos pela posse de terra.

Afora os aspectos econômicos e sociais, a questão político-institucional o estado também contribuiu para a manutenção deste quadro, com destaque para o quadro histórico: de desarticulação político-institucional; de frágeis ligações institucionais entre os entes federativos (União, Estado e Municípios); de frágil diálogo do Governo do Estado com a sociedade civil organizada; de ausência de um pacto territorial em prol do desenvolvimento; e de ausência de uma política de desenvolvimento regional por parte da escala estadual.

Como conseqüência deste quadro sócio-econômico e político-institucional tem-se assistido no estado nos últimos anos: um processo de desarticulação física, comercial, produtiva e social; um quadro de manutenção e agudização das desigualdades sub-regionais; a manutenção de algumas sub-regiões à margem do desenvolvimento; e, talvez o mais importante, a ausência de políticas públicas articuladas e pactuadas entre as múltiplas escalas do planejamento e entre o Estado e a sociedade.

A alteração desta trajetória depende fundamentalmente da mudança deste quadro, colocando o destino do estado na mão da coletividade que nele habita, internalizando os principais centros decisórios, e implementando um novo modelo de desenvolvimento capaz de: descobrir formas locais e sustentáveis de aproveitamento econômico dos recursos naturais, aproveitando a biodiversidade regional; internalizar a riqueza e a renda gerada a partir da exportação de seus recursos naturais, principalmente os produtos minerais e florestais; desenvolver tecnologias apropriadas às necessidades dos produtores regionais; apoiar o desenvolvimento de micro e pequenos empreendimentos e da agricultura familiar; articular as múltiplas escalas de planejamento a partir de um objetivo comum; desenvolver o capital social e a capacidade de governança das comunidades locais; fomentar a construção de territórios; além de pactuar com a sociedade diretrizes, ações e investimentos prioritários.

É, portanto, com base nestes pressupostos que uma política de integração regional está sendo construída pela atual gestão estadual tendo como base algumas diretrizes, uma estratégia e alguns instrumentos. O resumo desta política será objeto do próximo sub-item.

3.3. Diretrizes, Estratégia e Instrumentos para a Integração Regional do Estado do Pará

Por ocasião da posse da atual gestão do Governo do Estado alguns desafios

se faziam preeminentes. Dentre estes, estava a necessidade de tornar o Estado mais presente nas regiões mais distantes da Região Metropolitana por meio da descentralização regional; tornar o Estado mais eficaz e eficiente na execução das ações de políticas públicas; e mudar o paradigma de gestão setorial para um novo paradigma territorial no qual a integração e a complementaridade das ações são buscadas no território.

Para dar cabo destes desafios foi criada na reforma administrativa a Secretaria de Estado de Integração Regional (SEIR) – pela Lei nº 7024 de 24.07.2007, publicada no Diário Oficial do Estado no dia 26.07.2007 – com a missão de combater as desigualdades regionais através da descentralização regional e do fortalecimento das relações entre níveis de governo e a sociedade. Assim, dentro do eixo de governo de construção de uma gestão democrática, descentralizada e participativa, a SEIR assumiu a responsabilidade de estabelecer relações institucionais com as prefeituras, associações de municípios e consórcios intermunicipais, e passou a implantar a Política de Integração Regional, composta por algumas diretrizes, uma estratégia e alguns instrumentos.

As principais diretrizes estabelecidas para a integração regional do estado foram: a promoção da integração político-institucional do Governo do Estado com municípios e o Governo Federal; a execução de ações que incentivem o desenvolvimento de laços comerciais, produtivos, financeiros, culturais entre as diversas sub-regiões do estado, ao lado do desenvolvimento de uma política de solidariedade das regiões mais dinâmicas para com as menos desenvolvidas; a execução de ações e investimentos que facilitem a internalização da riqueza e da renda; a diversificação da base produtiva e a verticalização da produção dentro de um novo modelo de desenvolvimento; a execução de ações que desenvolvam na população a noção de “pertencimento” e uma noção de coletividade ao lado da valorização das múltiplas culturas sub-regionais; o incentivo a participação popular nas decisões de

governo ao lado do desenvolvimento de mecanismos de controle social; e o desenvolvimento de mecanismos de monitoramento e avaliação das políticas públicas.

A estratégia eleita tem como eixo principal a idéia de que o processo de planejamento do desenvolvimento dever ser pensado de cima para baixo, através de políticas públicas regionalizadas, e de baixo para cima a partir da construção de territórios e da participação popular. É em função disto, e após a constatação de que as micro e as mesoregiões do IBGE não representavam mais a espacialidade adequada para se pensar o planejamento regional, que o Governo do Estado adotou a divisão do estado em 12 regiões, batizadas de Regiões de Integração, como instrumento fundamental para se pensar o desenvolvimento regional. As 12 Regiões de Integração, nominadas a partir de acidentes geográficos importantes são: Metropolitana, Guamá, Rio Caeté, Tocantins, Rio Capim, Lago de Tucuruí, Carajás, Araguaia, Marajó, Xingu, Baixo Amazonas e Tapajós.

Figura As Regiões de Integração do Estado do Pará

Esta regionalização foi construída a partir de 12 indicadores: população (IBGE, 2000), densidade populacional (IBGE, 2000), concentração de localidades (GEOPARÁ, 2002), repasse de ICMS (SEFA, 2º semestre 2002), renda per capita (IBGE, 1991), acessibilidade física (GEOPARÁ, 2002), consumo de energia elétrica (CELPA, 2002), leitos por 1.000 habitantes (DATASUS/SEEPS), Índice Desenvolvimento Humano - IDH (PNUD, 2000), telefonia fixa (Telemar, 2002), Índice de Alfabetização (IBGE, 2000) e fatores geo-políticos.

Tabela 1 Dados agrupados das Regiões de Integração

Região de Integração

Número de Municípios

Área (km²)

PIB (mil R$)

2005

PIB per

capita (R$) 2005

População

2007

Densidade Demográfica (hab./km²)

2007

IDH 2000

Araguaia 15 174.051,88 2.118.367 5.859,73 406.196 2,33 0,70 Baixo Amazonas

12 315.856,73 3.212.960 4.997,07 640.670 2,03 0,68

Carajás 12 44.814,54 5.911.308 12.605,92 497.731 11,11 0,67 Guamá 18 12.130,92 1.666.280 2.958,36 558.491 46,04 0,69 Lago de Tucuruí

7 39.937,89 2.654.089 7.952,04 323.834 8,11 0,67

Marajó 16 104.139,33 875.884 2.217,14 435.182 4,18 0,63 Metropolitana 5 1.819,28 14.004.267 6.856,33 2.043.543 1.123,27 0,74 Rio Caeté 15 16.580,49 1.003.264 2.311,72 432.880 26,11 0,64 Rio Capim 16 62.135,23 1.882.572 3.426,67 534.192 8,60 0,66 Tapajós 6 189.592,97 699.781 3.042,32 245.163 1,29 0,67 Tocantins 11 35.838,56 4.158.248 6.549,39 658.664 18,38 0,68 Xingu 10 250.791,94 963.437 3.065,49 294.321 1,17 0,68 Pará 143 1.247.689,76 39.150.460 5.616,52 7.070.867 5,67 0,72 Fonte: IBGE

As Regiões de Integração permitem ao gestor público olhar para

determinada região como um espaço relativamente homogêneo em termos de características de sua ocupação, rede urbana, gargalos, potencialidades, tecido social e necessidade de ações e investimentos. Configurando-se como uma clássica “região de planejamento”, representando, neste sentido, uma visão de cima para baixo. Contudo, esta estratégia incorpora a necessidade de se ter ao mesmo tempo uma visão de baixo para cima. Neste ponto, esta estratégia considera como fundamental a construção e o reconhecimento de territórios dentro das Regiões de Integração, entendendo estes, conforme anteriormente já caracterizado, como uma construção sócio-política que se metaboliza em um emaranhado de interesses de uma determinada sociedade local. O território, portanto, é construído sob uma cultura bem estabelecida, e possui uma institucionalidade adequada para se pensar a superação da situação de subdesenvolvimento e dependência. Para tanto, é imprescindível que as comunidades locais desenvolvam a sua capacidade de governança, e que esta consiga eleger projetos que devam ser apoiados e outros que necessitem ser combatidos.

Assim a estratégia desenvolvida tem duas perspectivas de ações conjugadas: uma que parte das Regiões de Integração que se configuram como regiões de planejamento e que representam uma visão de cima para baixo e outra que considera os territórios socialmente construídos que serão capazes de trazer para o debate uma visão de baixo para cima. Portanto, esta estratégia coteja ambas as visões e enseja a partir daí a construção de múltiplos pactos territoriais de desenvolvimento. Ademais, esta estratégia busca três objetivos que acabam se constituindo nos pilares básicos da Política de Integração Regional: a descentralização regional, o desenvolvimento regional sustentável e a construção de um novo pacto federativo.

Visando operacionalizar esta estratégia alguns instrumentos – classificados em categorias como instrumento de planejamento, instrumento de pactuação, instrumento de operacionalização e instrumento de financiamento – foram elaborados com destaque para: o Planejamento Territorial Participativo; o Plano Plurianual 2008-20011 – “Construindo o Pará de Todos e de Todas”; o Zoneamento Econômico Ecológico; os Planos de Desenvolvimento Regionais Sustentáveis; os Conselhos de Desenvolvimento Regionais e Estadual; o Sistema de Georreferenciamento do Estado (GeoPará); as Agências de Desenvolvimento Regional; o Fórum Permanente dos

Prefeitos; a Sala das Prefeituras; a Política Estadual de Apoio ao Desenvolvimento de Consórcios Públicos; o Programa Pará, Terra de Direitos; os Agentes de Integração Regional; o Fórum de Gestores Regionais; os Centros e Núcleos de Integração Regional; e um novo formato para o Fundo de Desenvolvimento do Estado (FDE).

Convém destacar que estes instrumentos acabam conformando um Sistema de Integração Regional, na medida em que os instrumentos são interdependentes. O quadro a seguir apresenta o instrumento, a sua tipologia, o seu objetivo e algumas informações que ajudam a qualificá-lo.

Tabela 2 Instrumentos da Política de Integração Regional do Estado do Pará

Instrumento Tipologia do Instrumento

Objetivos Observações

Planejamento Territorial Participativo (PTP)

• Planejamento • Pactuação

1. Garantir a ampla participação da população na definição das políticas públicas; 2. Fiscalizar e monitorar as obras e serviços votados pela população nas 12 Regiões de Integração – controle social; 3. Oferecer cursos de formação e capacitação a conselheiros estaduais e regionais, garantindo assim um processo dinâmico e qualificado de participação popular.

1. O PTP serviu de base para a elaboração do Plano Plurianual 2008-2011 com as discussões ocorrendo em todos os 143 municípios e nas 12 Regiões de Integração (RI); 2. As Assembléias Públicas Municipais (APM) e as Plenárias Regionais (PR) ocorreram em duas etapas nos meses de abril e maio de 2007, envolvendo mais de 80 mil pessoas; 3. As demandas do PTP também ajudaram a conformar a Carta do Estado do Pará, documento que serviu de base para a discussão do Plano Amazônia Sustentável (PAS); 4. As demandas regionais levantadas pelo PTP foram importantes para a elaboração do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Arquipélago do Marajó e serão importantes insumos para a elaboração dos outros PRDS; 5. O PTP está incorporado no modelo de gestão do PDRS do Marajó e será incorporado como peça fundamenta de gestão e de controle social dos outros PRDS.

Plano Plurianual 2008-2011 – “Construindo o Pará de Todos e de Todas”

• Planejamento 1. Identificação clara dos objetivos e prioridades do governo; 2. Promoção de uma gestão empreendedora; 3. Garantia da transparência na gestão pública; 4. Estímulo as parcerias intra-governamentais e com o setor privado; 5. Gestão orientada para resultados; 6. Organização das Ações de Governo em programas, permitindo a integração do planejamento com os orçamentos anuais.

1. O PPA 2008-2011 é um instrumento de planejamento que estabelece diretrizes, objetivos e metas a fim de orientar ações e investimentos mais importantes, levando em consideração as peculiaridades regionais; 2. A construção do PPA 2008-2011 traz como elemento inovador a incorporação das 12 Regiões de Integração no processo de elaboração e execução das políticas públicas de médio e longo prazo; 3. A sua elaboração ocorreu de forma regionalizada. Grande parte das demandas populares do PTP, aproximadamente 84%, foram incorporadas no PPA; 4. O PPA-2008-2011 prevê uma inversão total de R$ 38,5 bilhões nos quatro anos de governo. Esses recursos estão distribuídos de forma equilibrada ao longo do período: 2008 – 23%; 2009 – 27%; 2010 – 27%; 2011 – 24%.

Zoneamento Econômico Ecológico (ZEE)

• Planejamento • Pactuação

1. Ampliar o nível de conhecimento dos meios físico-biótico, sócio-econômico e cultural da sua área de abrangência; 2. Contribuir para a eficácia e eficiência

1. O ZEE constitui-se como um instrumento político e técnico de planejamento, que tem a finalidade de otimizar o uso do espaço e as políticas públicas; 2. O ponto de partida foi a adequação da escala do MZEE no Pará, em

das políticas públicas de desenvolvimento e meio ambiente; 2. Diminuir os riscos de investimentos utilizando uma rede de informações segura e capaz de analisar os problemas e potencialidades sociais e ambientais; 3. Reduzir os custos das obras infra-estruturais devido a previsão de impactos sócio-ambientais e da melhor distribuição territorial dos investimentos; 4. Atenuar os riscos de falhas e perdas por conta do uso irracional de recursos naturais e reduzir os riscos da perda de recursos culturais; 5. Ter a capacidade de integração de dados e informações setoriais; 6. Orientar os diversos níveis decisórios para a adoção de políticas convergentes com as diretrizes de planejamento estratégico da Amazônia, em especial o PAS e a Política Estadual de Ordenamento Territorial do Pará (PEOT); 7. Subsidiar a elaboração dos PDRS.

cumprimento ao Decreto Federal nº. 6.288/2007, corrigindo a escala de elaboração de 1.2.000.000 para 1:1.000.000; 3. Atualmente está sendo feito o detalhamento do MZEE na escala de 1:250.000. Sob a coordenação da SEGOV e execução da SEPE, o arranjo institucional das instâncias de discussão e execução do ZEE-Pará considera a participação, além das instâncias de governo (Federal, Estadual e Municipal), das instituições de pesquisas da região, bem como a ampla contribuição da sociedade civil (empresários, representantes das comunidades tradicionais, indígenas, organizações não governamentais, dentre outros); 4. O ZEE da Área de Influência das Rodovias BR 163 (Cuiabá-Santarém) e BR 230 (Transamazônica) no Estado do Pará – Zona Oeste, executado em 2006 por um consórcio de organizações públicas na escala 1:250.000, será incorporado ao ZEE estadual, contemplando cerca de 27% da área total do estado (336,9 mil km², aproximadamente). Vale ressaltar que este ZEE necessita ainda de homologação pela Assembléia Legislativa Estadual e pelo CONAMA; 5. Paralelamente a isto, zonas de consolidação, expansão e recuperação concentradas principalmente em algumas áreas das RI do Araguaia, Carajás, Rio Capim, Lago de Tucurui, Rio Caeté, Guamá, Metropolitana, Baixo Amazonas e Xingu, foram selecionadas para a realização do detalhamento inicial do MZEE, na escala de 1:250.000, perfazendo uma área de aproximadamente 316,9 mil km² (25,4% do estado).

Planos de Desenvolvimento Regionais Sustentáveis (PDRS)

• Planejamento • Pactuação

1. Orientar as políticas públicas, identificando pontos de estrangulamento ao desenvolvimento, potencialidades regionais e necessidades de ações e investimentos setoriais; 2. Fornecer um horizonte de planejamento de médio e longo prazo, contendo cenários, para cada uma das 12 Regiões de Integração.

1. Os PDRS representam um instrumento de planejamento do desenvolvimento regional, que congregam e articulam as ações previstas pelos governos municipal, estadual e federal nas RI, com a participação de diversas organizações da sociedade civil em todas as etapas: diagnóstico, consultas públicas, validação, controle social e modelo de gestão; 2. A elaboração dos PDRS está estruturada em 5 eixos temáticos, seguindo as diretrizes do PAS: ordenamento territorial, regularização fundiária e gestão ambiental; fomento às atividades produtivas sustentáveis; inclusão social e cidadania; infra-estrutura para o desenvolvimento; e modelo de gestão; 3. A elaboração dos PDRS está formulada em quatro etapas, contemplando as 12 RI, prevendo a participação na elaboração e gestão dos três níveis de governo:

3.1. Na primeira, em 2007, foi elaborado em parceria com o Governo Federal o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Arquipélago do Marajó; 3.2. A segunda etapa iniciada em 2008, contempla a elaboração dos PDRS do Xingu, Lago de Tucuruí e Tocantins; 3.3. A terceira etapa contempla a elaboração dos PDRS do Araguaia, Carajás e Região Metrorpolitana; 3.4. A quarta etapa prevê a elaboração dos PDRS do Guamá, Rio Caeté, Rio Capim, Baixo Amazonas e Tapajós.

Conselhos Regionais de Desenvolvimento (CRD) e Conselho Estadual de Desenvolvimento (CED)

• Planejamento • Pactuação • Operacionalização

1. Fomentar a discussão do PTP; 2. Promover um canal de comunicação entre o Governo do Estado e a sociedade; 3. Subsidiar as revisões do PPA 2008-2011 e a elaboração do PPA 2012-2015; 4. Participar da elaboração e contribuir com a gestão dos PDRS e do plano de desenvolvimento do estado; 5. Acompanhar e fiscalizar a execução das ações previstas nas RI pelo PPA, pelos PDRS e pelo plano de desenvolvimento do estado.

1. Os CRD e o CED constituem-se como fóruns consultivos para políticas públicas de participação popular em cada RI e para políticas mais gerais em âmbito estadual; 2. Os CRD contam com a participação do poder executivo dos diversos municípios que compõe cada RI, representantes das diversas câmaras municipais e membros da sociedade civil organizada que foram eleitos e indicados em cada município através do PTP; 3. O CED é formado pela Governadora do Estado; por representantes da Assembléia Legislativa do Estado, Tribunal de Justiça do Estado, Ministério Público do Estado, Governo do Estado, nomeados pela governadora; além de Conselhos Setoriais de âmbito estadual, entidades da sociedade civil organizada de âmbito estadual, e por conselheiros indicados pelos CRD.

Sistema de Georeferenciamento do Estado (GeoPará)

• Planejamento 1. Gerar uma base georreferenciada informativa e unificada do Estado, a fim de facilitar o planejamento estratégico das políticas públicas de desenvolvimento regional e territorial.

1. O GeoPará é um Sistema de Informações Georreferenciadas que possui tecnologia para auxiliar a tomada de decisões dos gestores do estado através de relatórios, mapas, gráficos, simulações de cenários futuros para temas de interesse do Governo e avaliação dos resultados alcançados pelas ações governamentais implementas; 2. É coordenado pela SEIR e reúne informações setoriais (habitação, transporte, energia, saneamento, dentre outras) produzidas por alguns órgãos do Governo (SETRAN, ARCON, COHAB e SEMA, dentre outros), em um banco de dados com informações regionalizadas e constantemente atualizadas.

Agências de Desenvolvimento Regional (ADR)

• Planejamento • Pactuação • Operacionalização • Financiamento

1. Integrar instituições públicas e privadas para que de uma forma coordenada (pacto territorial) promovam o desenvolvimento regional; 2.Destacar ações estratégicas, organizando

1. Com o objetivo de implementar ADR no estado do Pará foi inicialmente criado um GT coordenado pela SEIR e composto pelas seguintes órgãos: SEGOV, SEPOF, SEDECT, Casa Civil, SAGRI, Eletronorte, SEBRAE/PA, IEL, CIN/FIEPA e ACP/FACIAPA; 2. O GT da ADR concebeu uma ADR como sendo uma organização técnico-

as diversas iniciativas, projetos e propostas de desenvolvimento; 3. Promover parcerias entre as entidades envolvidas com o desenvolvimento da região e as demais instituições estaduais, nacionais e internacionais; 4. Proporcionar e/ou facilitar a captação de recursos financeiros para a realização de projetos estratégicos para a região; 5. Buscar maior agilidade, eficácia e eficiência na execução de ações, por meio de parcerias públicas e privadas.

institucional voltada para a identificação de projetos de desenvolvimento setorial ou global de oportunidades e fomento das ações empresariais inovadoras; 3. O GT da ADR definiu o modelo de agências a serem implementado no estado do Pará (OSCIP), definiu um cronograma de implementação, elaborou a Política de Apoio a Implantação das Agências de Desenvolvimento Regional e um Manual Operacional para Implantação e Gestão das ADR; 4. Serão implantadas ADR no estado do Pará com o intuito de cobrir a totalidade do território do estado;

Fórum Permanente de Prefeitos (FPP)

• Pactuação • Operacionalização

1. Consolidar um espaço de articulação político-institucional no estado; 2. Estabelecer um ambiente de interação e articulação político-institucional entre Governo do Estado, associações de municípios, consórcios intermunicipais e Federação dos Municípios do Estado do Pará; 3. Estimular a construção de um novo pacto federativo no estado; 4. Estimular o debate e o encaminhamento de soluções de problemas comuns entre os municípios visando a promoção do desenvolvimento local e regional.

1. O FPP é uma instância formada pelos gestores municipais, presidentes de associações de municípios, presidentes de consórcios intermunicipais e presidente da Federação dos Municípios do Estado do Pará; 2. Tem o papel de discutir estratégias articuladas entre os municípios e destes com o Governo do Estado visando à integração de ações e o fortalecimento do pacto federativo; 3. As reuniões do FPP são de caráter setorial ou regional. Nas reuniões setoriais são escolhidas pautas específicas onde são discutidos os problemas enfrentados pelos gestores e as suas soluções. São convidados todos os gestores municipais do estado. Já as pautas regionais acontecem nas RI com a presença de representantes do Governo do Estado e os prefeitos da região.

Sala das Prefeituras

• Operacionalização • Financiamento

1. Orientar prefeituras, associações de municípios e consórcios intermunicipais sobre fontes de recursos; 2. Orientar e apoiar a elaboração de projetos para captação de recursos, a execução dos recursos e a prestação de contas por parte das prefeituras, associações de municípios e consórcios intermunicipais.

1. A Sala das Prefeituras, como instrumento de relação com os prefeitos, passou a funcionar em regime experimental no mês de março de 2008; 2. Entre as atividades até agora desenvolvidas, pode-se citar: acompanhamento de demandas municipais, orientação a prefeitos sobre programas disponíveis e fontes de recursos, e levantamento de investimentos estaduais e federais por município; 3. A Sala das Prefeituras passará a operacionalizar o novo formato do FDE; 4. A inauguração oficial da Sala das Prefeituras está prevista para início de 2009.

Política Estadual de • Planejamento 1. Valorizar e potencializar a articulação 1. O apoio às ações públicas consorciadas no estado do Pará tem como eixo

Apoio ao Desenvolvimento de Consórcios Públicos

• Pactuação • Operacionalização • Financiamento

entre os municípios que tenham projetos em comum ou algum nível de articulação política, econômica e social; 2. Consolidar uma nova fase de cooperação entre diferentes níveis de governo (pacto federativo); 3. Ganho de escala na execução das políticas públicas e redução dos custos operacionais em ações específicas; 4. Aperfeiçoamento dos mecanismos de articulação intermunicipal e incentivo a gestão associada de serviços públicos; 7. Ganhos institucionais na capacidade de gestão pública; 8. Valorização da participação das organizações de controle social; 9. Estimular o debate e o encaminhamento de soluções de problemas comuns entre os municípios visando a promoção do desenvolvimento local e regional.

a criação da Lei Estadual nº 7.088, de 16 de janeiro de 2008, que se apóia na Lei Federal nº 11.107/2005 e no Decreto nº 6.017/2007 que a regulamentou; e a Política Estadual de Apoio ao Desenvolvimento de Consórcios Públicos; 2. Procura potencializar o desenvolvimento do associativismo cooperativo entre os diferentes níveis de governo, considerando as reais possibilidades de desenvolvimento integrado das regiões do estado; 3. Busca ampliar os efeitos da aplicação de recursos públicos na melhoria da qualidade de vida da população do estado do Pará; A construção deste programa iniciou com a criação de um Grupo de Trabalho que envolveu várias secretarias estaduais, a Assembléia Legislativa e representantes dos Consórcios Públicos existentes no Estado do Pará. Dos debates surgiram encaminhamentos que resultaram em uma emenda parlamentar, de autoria da deputada estadual Bernadeth Ten Caten, que assegurou a dotação orçamentária para a implementação das ações consorciadas. Superada a fase de implantação, o principal resultado prático materializou-se na forma de 3 (três) convênios assinados com os consórcios CIDES, CISAT e CODESEI, visando a ampliação da capacidade de atendimento de saúde nos municípios participantes de cada um dos entes referidos. Porém as possibilidades desta modalidade de ação interfederativa avançam por outros setores de atuação, podendo ser aplicada em questões como o tratamento de resíduos sólidos, água e esgoto, mobilidade social, Segurança e Justiça.

Programa Pará, Terra de Direitos

• Planejamento • Operacionalização

1. Levar saúde, educação, emprego, transporte, lazer, segurança e cidadania para os que mais precisam.

1. O PTD constitui-se como um conjunto integrado de políticas sociais – mais de 450 ações e cerca de 2000 atividades, nos temas de desenvolvimento sustentável, justiça social, educação e cultura, saúde, segurança pública e inovação tecnológica – que o Governo do Estado dedica à melhoria da qualidade de vida da população paraense; 2. A decisão de elaborar o PTD se deu porque tradicionalmente a administração pública estadual não consegue realizar ações pautadas por uma visão estratégica, pactuada e integrada, desperdiçando dinheiro público e diluindo o efeito das políticas implementadas; 3. A elaboração e implementação do PTD está organizada nas seguintes etapas: a) Planejamento das ações prioritárias do Governo, com a participação da população através do PTP (SEGOV/SEPLAN/SEIR); b) Inventário de ações e levantamento dos recursos disponíveis por município no PPA (SEGOV); c) Identificação das parcerias possíveis entre Secretarias

e órgãos da administração estadual (SEGOV); d) Divulgação de ações, programas e recursos a serem investidos nos municípios (SEGOV/SECOM/SEIR); e) Apoio aos gestores na articulação de ações em curso nos municípios (SEIR); e, f) Monitoramento e avaliação (SEGOV/SEIR/PTP); 4. Na primeira fase do PTD (2008) foram selecionados 39 municípios, das 12 RI – através dos seguintes critérios: levantamento das prioridades por município, população, Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), índices de saúde e índices de violência –, nos quais serão aplicados R$ 600 milhões em 2008; 5. Na segunda etapa (2009) o programa será ampliado para aproximadamente 80 municípios, cobrindo o estado do Pará na sua totalidade em 2010; 6. O modelo de gestão é territorializado. As secretarias são agrupadas por compromissos nas RI, com cada compromisso sendo coordenado por pelo menos uma secretaria; 7. As secretarias participantes compõem o Fórum de Gestores Regionais; 8. O monitoramento do PTD é realizado por dois sistemas: o GP Pará, utilizado para monitoramento tático–operacional, e o E-Car para o monitoramento estratégico.

Agentes de Integração Regional (AIR)

• Pactuação • Operacionalização

1. Operacionalizar a Política de Integração Regional nas RI; 2. Estabelecer uma relação institucional com os prefeitos, associações de municípios e consórcios intermunicipais; 3. Articular as ações dos diversos órgãos nos territórios; 4. Monitorar as ações, programas e políticas do governo; 5. Coordenar o FGR; Articular as agendas institucionais do governo nas RI.

1. Há AIR, também chamados de Assessores de Articulação Territorial, nas 12 RI; 2. Os Agentes estão lotados nos Núcleos e Centros de Integração Regional; 3. Assumem o papel de principais articuladores institucionais com as prefeituras, associações de municípios, consórcios intermunicipais, e órgãos do Estado; 4. Compete aos Agentes organizar a ação do Estado em cada RI, integrando todos os órgãos de governo, procurando tornar as políticas públicas mais eficientes, eficazes, articuladas e participativas; 5. Os Agentes coordenam os FGR; 6. Os Agentes funcionam como interlocutores das Sala das Prefeituras nas RI.

Fórum de Gestores Regionais (FGR)

• Pactuação • Operacionalização

1. Articulação, monitoramento e análise das ações, programas e políticas de governo nas RI, em particular programas de impacto regional ou territorial;

1. O Fórum de Gestores Regionais foi criado no dia 07 de maio de 2008 através do decreto nº 949/2008 assinado pela governadora; 2. Reúne representantes executivos dos órgãos do Governo do Estado presentes na região, sendo moderado pelo AIR da SEIR;

2. Integração no âmbito territorial das diversas ações setoriais do governo; 3. Dar mais celeridade à execução das ações; 4. Garantir a implementação da descentralização regional.

3. Compete a SEIR o papel de coordenar o Fórum, que tem uma regularidade de reuniões ordinária mensal, e possui caráter consultivo e executivo; 4. Funcionará sempre que necessário como uma sala de situação estratégica apontando diretrizes e soluções para a resolução de problemas pertinentes à esfera pública estadual.

Centros de Integração Regional (CIR) e Núcleos de Integração Regional (NIR)

• Operacionalização 1. Facilitar o planejamento, a gestão e a operacionalização das ações governamentais; 2. Ampliar a presença do Governo nas RI; 3. Aglutinar órgãos setoriais que possam promover a integração e uma melhor adequação das políticas públicas à realidade regional; 4. Prestar atendimento a oferecer serviços à população contribuindo para o acesso à cidadania.

1. Os CIR e NIR constituem-se em unidades estratégicas criadas para facilitar o gerenciamento de políticas públicas. Funcionam como espaços físicos de gerenciamento e integração das políticas públicas; 2. Para 2008 foi prevista a criação de três centros (Belém, Marabá e Santarém) e nove núcleos, abrangendo as doze RI; 3. O CIR da Região Metropolitana passou a funcionar no Centro Integrado de Governo. A inauguração do CIR de Marabá ocorreu dia 07 de maio de 2008 e a inauguração do CIR de Santarém no dia 11 de setembro de 2008; 4. Sob o CIR de Marabá estão subordinadas as RI de Carajás, Araguaia e Lago de Tucuruí. Sob o CIR de Santarém estão as RI do Baixo Amazonas, Tapajós e Xingu. As restantes, Região Metropolitana, Rio Capim, Rio Caeté, Guamá, Tocantins e Marajó, estão sob o CIR da Região Metropolitana.

Fundo de Desenvolvimento Econômico do Estado do Pará (FDE)

• Operacionalização • Financiamento

1. Apoiar projetos que tenham identidade estratégica com o Novo Modelo de Desenvolvimento do Estado do Pará; 2. Apoiar ações e projetos estruturantes de impacto regional, buscando dinamizar as regiões mais atrasadas e reduzir as desigualdades regionais; 3. Aumentar o nível de participação popular, aumentando a governança dos territórios.

1. O FDE, criado em 21 de outubro de 1991 a partir da Lei Estadual nº 5.674, objetiva financiar programas e projetos considerados relevantes para o desenvolvimento do estado em consonância com as diretrizes do PPA; 2. Os recursos do fundo são oriundos em até 7% da quota-parte do FPE, em até 10% do IPI e outros recursos como aplicações financeiras; 3. O Governo do Estado, através da SEIR, está dando um novo formato para o FDE. Serão priorizadas ações de impacto regional que visem diminuir as desigualdades regionais; 4. A entrada dos projetos das prefeituras se dará através da Sala das Prefeituras. Ademais, passar-se-á a aceitar demandas induzidas de projetos através da abertura de editais específicos ou outros mecanismos de indução; 4. O controle social das ações do fundo se dará através de uma comissão de fiscalização de obra composta por conselheiros indicados pelo PTP.

Considerações Finais

Reduzir as desigualdades sociais, levando cidadania e políticas públicas integradas e pactuadas para toda a população do estado, portanto, para todas as regiões, passou a ser uma das principais diretrizes da gestão da governadora Ana Júlia. Seguindo este desiderato está sendo implementada, dentro do eixo de governo de construção de uma gestão democrática, descentralizada e participativa, a Política de Integração Regional do Estado do Pará. A pedra angular na qual esta política está sendo assentada é a compreensão de que a integração regional ocorre por meio de um processo sustentado de desenvolvimento econômico – envolvendo os seus múltiplos aspectos: econômicos, sociais, ambientais e institucionais –, e que este processo necessita ser construído de forma transescalar, sistêmica, pactuada e territorializada.

Não se trata de uma política de uma única secretaria ou órgão de governo. É uma ação que busca envolver todas as secretarias e órgãos da administração direta e indireta, exercício que já está sendo feito, por exemplo, no âmbito do Programa Pará, Terra de Direitos.

Cabe, ademais, sem a pretensão de exaurir o assunto, pontuar três questões que são vitais para o processo.

A primeira questão importante é a reconstrução do sistema de planejamento do Estado, buscando um horizonte de médio e longo prazo, capaz de apontar cenários futuros, bem como principais gargalos e potencialidade ao processo de desenvolvimento. O PTP e o PPA regionalizado estão na base deste processo. Entretanto, não são suficientes. Soma-se a este esforço a criação de bases de informações e dados, a elaboração de PDRS, e a própria recriação do IDESP. A integração destes elementos será funcional ao apontar diretrizes gerais de políticas publicas e ações estruturantes capazes de viabilizar a construção de um novo modelo de desenvolvimento assentado na diversificação da base produtiva, verticalização da produção, estímulo a cadeias produtivas sustentáveis, apoio a implementação de Arranjos Produtivos Locais, desenvolvimento de tecnologias apropriadas, internalização e melhor distribuição da riqueza e da renda gerada e estímulo a pequenos e médios produtores.

A segunda questão importante é a descentralização regional. Entende-se como descentralização regional a aproximação do Estado da população através do planejamento participativo, o provimento de políticas públicas adequadas às realidades regionais e a descentralização das estruturas técnico-burocráticas e dos serviços. Para isto, todavia, é necessário compreender que há um vazio histórico de ações e políticas que não poderá ser mitigado no curto prazo. É um processo de médio e longo prazo, que exige planejamento e acarretará no aumento dos gastos com custeio, esbarrando, portanto, na Lei de Responsabilidade Fiscal.

O terceiro ponto é a compreensão de que este processo evolve uma mudança cultural ao mesmo tempo em que é também um processo educativo. A mudança cultural ocorre tanto dentro do próprio corpo técnico-burocrático do Estado, quanto no bojo da participação popular. Trata-se de uma ruptura do paradigma de como fazer gestão pública. O corpo técnico-burocrático do Estado necessita aprender a interagir com a população para definir as principais diretrizes e construir de forma participativa as políticas, programas e ações públicas, além de aprender a prestar permanentemente contas à população. Outra mudança importante envolve a ruptura da visão setorial de gestão, para uma visão territorializada. Ou seja, busca-se a interação e a integração das ações setoriais dentro de uma visão mais ampla de desenvolvimento regional. Assim, as

ações e recursos são otimizados, alcançando-se maior celeridade, eficácia e eficiência, potencializando os retornos.

Por sua vez, a população do estado do Pará está passando por um processo de aprendizado no sentido de romper com a visão individualizada para uma de maior participação popular e coletividade. Ou seja, a participação da população no processo de definição de prioridades de políticas públicas nos municípios e nas regiões paulatinamente irá enraizar uma cultura participativa, cívica e solidária. Desenvolve-se, como conseqüência, o capital social e a capacidade de governança, estimulando a constituição de territórios.

Em suma, a promoção da integração regional é um grande desafio. Envolve uma ruptura de paradigma que passa por uma nova forma de gestão pública, pela reconstrução do sistema de planejamento do Estado, pela descentralização regional e por uma mudança cultural tanto no corpo técnico-burocrático do Estado quanto na própria população. É neste contexto que está sendo implementada pela atual gestão a Política Estadual de Integração Regional, que tem como base as 12 Regiões de Integração, e como pilares a descentralização regional, o desenvolvimento regional sustentável e a busca pela construção de um novo pacto federativo. Esta política é composta por algumas diretrizes, uma estratégia e alguns instrumentos, que ao interagirem acabam dando conformação a um Sistema de Integração Regional. Bibliografia BARQUERO, A.V. Desenvolvimento Endógeno em Tempos de Globalização. Porto Alegre:

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