Accountability das agências reguladoras · Regulação e Agências Reguladoras no Contexto Brasileiro . Necessidade de controle e accountability ... Estado e suas instituições

Accountability das agências

reguladoras

Prof. Marcos Vinicius Pó [email protected]

Regulação e Agências Reguladoras no Contexto Brasileiro

Necessidade de controle e accountability

no Estado moderno

• Aspectos relevantes e cruciais de políticas públicas ficam sob o domínio de atores não eleitos.

• Crescem as dificuldades para

► Entender as ações estatais e julgar seus resultados e conseqüências.

► Determinar as responsabilidades pelas políticas públicas.

► Avaliar alternativas às ações públicas propostas.

• A accountability vem ampliar a discussão sobre a democracia e seus resultados.

Controle e accountability

• Controle: relação hierárquica, em que um ator deve atender às demandas de outro.

• Accountability:

► Transparência do processo decisório e dos resultados

► Obrigação de prestação de contas

► Responsabilização pelas decisões e resultados

► Horizontal e vertical

• Tensões e sinergias:

► Accountability fragmentada em diversos atores pode prejudicar o controle, ao gerar indefinições e paralisar decisões e ações.

► O excesso de controles pode prejudicar a disponibilidade e a qualidade de informação

Tipos de mecanismos de accountability

• Clássicos: fundamentados no Estado de direito, incluem aspectos procedimentais, administrativos, judiciais, auditorias, etc;

• Parlamentar: o Legislativo supervisionando e tornando públicos os atos do Executivo;

• Pelos resultados: lógica do gerencialismo público;

• Competição administrada entre os serviços do Estado;

• Controle social: agentes sociais assumindo papéis ativos nas políticas públicas e nos seus resultados.

• Outros tipos:

► Eleições

► Ouvidoria...

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Mecanismos de accountability das

agências • Informacionais ► Relatórios

► Disponibilidade de atas

► Disponibilidade de notas técnicas, embasamentos, motivações...

• Institucionais ► Ouvidoria

► Reuniões abertas do Conselho Diretor

► Conselhos consultivos

• Procedimentais ► Realização e consultas e audiências públicas

► Resposta às manifestações enviadas à agência

• Políticos ► Prestação de contas ao Congresso

► Prestação de contas ao ministério supervisor


Relações burocracia-sociedade no Brasil

• Autonomia em relação à sociedade: insulamento

• Definição de critérios próprios de interesse público: visão tecnocráticae auto-legitimidade.

• Fórum de discussão política: “anéis burocráticos”.

• Poucos organização social, democratização do aparelho do Estado (apesar de avanços)

• Historicamente o Legislativo foi enfraquecido como fórum de discussão de políticas públicas.

Rede de controle e accountability

• Políticos (Executivo e Legislativo)

• Judiciário

► Ministério Público

• Sociedade Civil

• Os controles atuam de formas diretas e indiretas,

interagindo entre si

Políticos e Judiciário

• Poder Executivo:

► Os presidentes brasileiros têm poderes legislativos e agenda congressual. Interesse direto nos resultados.

• Legislativo.

► EUA: acompanhamento da burocracia por meio de comitês e oversight.

► Brasil: uso da burocracia para o presidencialismo de coalizão. O papel institucional de fiscalização do Executivo não está consolidado.

• Judiciário

► Importante para o controle, mas acrescenta pouco à accountability em termos de informação direta. Por isso foi excluído do estudo.

Rede: Sociedade civil

• Importante na ampliação da democracia e da

accountability, diminuindo o auto-referenciamento do

Estado

• Controle social: quem deve controlar; onde deve ser

exercido, como fazê-lo. Necessários disponibilidade de

recursos para exigir a prestação de contas e de

oportunidades de deliberação pública.

► Grupos de interesse corporativo: maior acesso à

informação. Mais recursos e capacidade de se organizar.

► Grupos sociais não-econômicos: dificuldades de

organização (grupos latentes) e em lidar com a informação.

Mecanismos de accountability democrático da burocracia

Ator Mecanismos disponíveis

Avaliação em termos de accountability democrática Rastreabilidade até o público

Po

lític

os

Executivo

Informação oriunda de

estruturas e fóruns do Executivo ou da própria burocracia

O Executivo precisa disponibilizar informações sobre os resultados das políticas públicas para obter votos. Porém

tende a manipular as informações, minimizando as desfavoráveis e enfatizando as favoráveis.

Indireta, pelas eleições. Direta em casos especiais, para grupos

específicos, com a participação em conselhos, fóruns e audiências

públicas.

Legislativo

Informação de comissões

parlamentares e de estruturas do

Legislativo

Os membros do Legislativo possuem incentivos para publicizar a informação para conseguir retorno

eleitoral de suas bases. A oposição tem incentivos para apontar falhas nos programas governamentais.

Indireta, pelas eleições. Pode ser mais direta com a participação na

supervisão por meio de denúncias, depoimentos e da troca de

informações.

Judiciário Disponibilidade de ações e decisões

judiciais

Necessita ser acionado e normalmente trata de temas pontuais ou aspectos procedimentais da burocracia.

Direta apenas para os envolvidos na disputa, mas normalmente este

é um universo restrito.

Soci

edad

e

Grupos de interesse

econômico

Manifestações públicas ou em

fóruns

Os grupos normalmente trazem pontos da discussão à imprensa, realizam eventos ou manifestam-se em

canais abertos, como conselhos e audiências. Parte da discussão pode ficar oculta ou restrita.

Direta, com exceção de discussões por canais não públicos, como

relacionamento com políticos ou fóruns fechados.

Grupos sociais não-econômicos

Manifestações públicas ou em

fóruns

Os grupos normalmente buscam tornar a discussão pública, por meio da imprensa e eventos, assim como

manifestar-se em canais abertos .

Direta, devido à própria natureza dos grupos sociais. Eventualmente pode

se dar em fóruns mais fechados, como conselhos ou acesso à políticos

simpatizantes

Previsão legal de dispositivos de

accountability nas agências reguladoras

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ANATEL ANEEL ANS ANTT

Diretoria colegiada

5 membros aprovados pelo Senado; mandatos não-coincidentes de 5 anos (L)


Até 5 membros aprovados pelo Senado; mandatos não-coincidentes de 3 anos (L)


Atas do Conselho Diretor

Obrigatória (L) As reuniões poderão ser públicas, a critério da diretoria (D)

Não consta Obrigatória (L)

Conselhos Conselho Consultivo: 12 membros com mandato de 3 anos (L)

Não previsto Câmara de Saúde Suplementar: 34 membros (L)

Não previsto

Ouvidoria Nomeado pelo Presidente da República, mandato de 2 anos. Obrigação de relatórios semestrais (L)

Exercida por um dos diretores (L)

Lei prevê existência; mandato, nomeação pelo Presidente e relatórios são definidos pelo Decreto

Nomeado pelo presidente da República, mandato de 3 anos (L)

Consultas e audiências públicas

Minutas de atos normativos devem ser submetidas e críticas e sugestões e ficar disponíveis (L)

Para processo decisório que afetar direitos dos agentes econômicos ou consumidores (L)

Poderá ser realizada a critério da diretoria (D)

Para processo decisório que afetar direitos dos agentes econômicos ou consumidores (L)

Contrato de gestão

Não previsto Previsto (L) Previsto, descumprimento pode acarretar demissão do diretor-presidente (L)

Não previsto

(L) – Previsto na Lei específica; (D) – Previsto no Decreto Específico

Indicadores de accountability (2005)

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Indicador ANATEL ANEEL ANS ANTT

Disponibilidade de atas do Conselho Diretor sim sim sim não

Relatórios administrativos sim sim sim não encontrado

Avaliações do setor regulado alguns indicadores no relatório administrativo

dados espalhados em diversos relatórios

não sim, por tipo de serviço regulado

Média de reuniões anuais do Conselho Consultivo 10 não aplicável 6 não aplicável

Ouvidoria

houve vacância? sim não sim não disponível

atribuições avalia criticamente a agência; público possui

outro canal

atendimento ao público

atendimento ao público

atendimento ao público, efetua críticas

e sugestões

relatórios disponíveis 4, o último é de dezembro/2003

apenas dados estatísticos

estatísticas de atendimento de 2003

1, de 2003

Emissão de regulamentos

Total 392 306 162 102

resoluções regulatórias 373 220 132 101

Consultas e audiências públicas

total realizado 421 175 20 26

Sobre regulamentos 386 117 20 26

Índice consulta/ regulamento (%) 103,5 53,2 15,2 25,7

Manifestações enviadas às consultas e audiências

Íntegras disponíveis sim sim não sim, em relatório

Resposta da agência poucos casos, muitas vezes com atraso

eventualmente não sim, em relatório

Governança do sistema

regulatório brasileiro

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Regulação e Agências Reguladoras no Contexto Brasileiro

Transformações do Estado

• Produtor do bem público Garantidor da produção do

bem público

• Provedor solitário do bem público Ativador, aciona e

coordena outros atores a produzir com ele

• Dirigente ou gestor Cooperativo, produz o bem

público em conjunto com outros atores.

• Hierarquia e burocracia Mercados e redes


Conceito de governança

• Não existe um conceito único

• Estruturação das relações e bases de cooperação entre o Estado e suas instituições nos diversos níveis federativos, as organizações privadas (com e sem fins lucrativos) e os atores da sociedade civil (coletivos e individuais).

• Mudança na gestão política: ► Tendência para se recorrer cada vez mais à autogestão nos

campos social, econômico e político.

► Nova composição de formas de gestão decorrentes.

► Hierarquia + mercado + negociação + comunicação + confiança.

► Alternativa para a gestão baseada na hierarquia.


Novas configurações entre Estado e

sociedade • Estado deixa de se diferenciar de forma clara e distinta do

mercado e da sociedade.

• Estado, mercado, redes sociais e comunidades constituem mecanismos institucionais que se articulam em diferentes composições ou arranjos, com estruturas mistas, ou híbridas, em que atuam diferentes mecanismos de gestão (controle hierárquico, concorrência, confiança e solidariedade).

• Agrupamento de três diferentes lógicas: ► Estado – hierarquia;

► Mercado – competição;

► Sociedade civil – comunicação e confiança.

• Impacto:transformação do setor público em um empreendimento econômico.


Mapeamento da governança

Correia, Pereira, Mueler, Melo. Regulatory governance in infrastructure industries: assessment and measurement of Brazilian regulators. World Bank. 2006. P. 8 17

Dimensões da governança regulatória

• Autonomia

► Mandatos fixos não coincidentes

► Meios legais para implementar decisões

► Orçamento

► Clareza de papéis

• Processo de tomada de decisão

► Participação

► Previsibilidade

• Ferramentas para tomada de decisões efetivas

► Acesso legal à informação

► Orçamento para gerenciar e processar a informação

► Pessoal qualificado

► Ferramentas regulatórias (metodologias para definição de tarifas, monitoramento de qualidade...)

• Transparência e accountability


Governança nas agências

• Diretoria colegiada

• Participação ► Presença de conselhos

► Diálogo com atores sociais e econômicos

• Diálogo com o Poder Executivo ► Ministérios: sistema de policymaking e de supervisão

► Instituições paralelas/superiores

► Divisão de tarefas/ atribuições

• Relacionamento com o poder Judiciário

• Relações horizontais ► Outras agências

► Defesa da concorrência

► Defesa do coinsumidor

► Meio ambiente...


Mudanças nos últimos anos

• Criação de instituições paralelas

• Novas empresas estatais/mistas

• Mudança de atribuições

• Concentração de poder no Executivo central

• Vacância e nomeações pró-tempore


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• Próxima semana: Análise de Impacto regulatório

• Texto base: SALGADO, Lucia Helena; BORGES

Eduardo Bizzo de Pinho. Análise de Impacto Regulatório:

uma abordagem exploratória. Texto para discussão n°

1463. Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas –

IPEA, 2010

• Material disponível em http://perguntasaopo.wordpress.com/disciplinas/ragcb/

http://perguntasaopo.wordpress.com/disciplinas/ragcb/

Grupos

Diurno

•Grupo 1: energia elétrica

► Caio; Daniel; Jonas;

Leonardo*; Priscila

•Grupo 2: educação superior

► Arlete; Marta; Rafael; Renan*

•Grupo 3: Transportes

► Arnaldo; Aron; Barbara*;

Karimi

Noturno • Grupo 4: telecomunicações

► Beatriz; Daniel*; Juliana; Natália; Ronaldo; Silas

• Grupo 5: recursos hídricos

► Luana; Lucas; Lucca; Léo; Mariana*; Marcelo

• Grupo 6: saúde

► Gabriel; Paulo*; Thiago; Túlio

• Grupo 7: aviação civil

► Carla; Débora; Igor; Rafael; Samara*

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