ACOMPANHAMENTO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS ......pações de receita junto ao Tesouro Nacio-nal, com aumento de R$ 1,5 bilhão em re-lação ao ano anterior, registrado sob a ru-brica

SEGURIDADE SOCIALPREVIDÊNCIA 17

ASSISTÊNCIA 28

SAÚDE 37

EDUCAÇÃO 49

CULTURA 63

EMPREGO E RENDA 71

SEGURANÇA PÚBLICA 83

DESENVOLVIMENTO RURAL 93

ACOMPANHAMENTO DEPOLÍTICAS E PROGRAMAS GOVERNAMENTAISACOMPANHAMENTO DEPOLÍTICAS E PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS

PREVIDÊNCIA SOCIAL

ConjunturaFechado o ano 2000, na área previdenciá-ria destacou-se a diminuição do déficit doRegime Geral de Previdência Social − ad-

ministrado pelo INSS − em relação a 1999,de 1,0% para 0,9% do PIB. Diversos fatorescontribuíram para esse fenômeno, entre osquais destacam-se os impactos da legisla-

ção aprovada em 1998 (Emenda Constitu-cional no 20) e 1999 (“Lei do Fator Previ-denciário”), bem como o crescimento daeconomia brasileira no último ano, o que

tem repercussões positivas sobre a capaci-dade de financiamento da Previdência So-cial por parte da sociedade.

No entanto, um fato curioso, registrado em2000, é que esse resultado fiscal mais favo-rável foi obtido apesar de uma retração dototal arrecadado sobre a folha salarial, fon-

te tradicional de financiamento da Previ-dência Social.1 Essa queda pode ser expli-cada basicamente por dois fatos: por umlado, apesar de um momento mais favorá-

vel do mercado de trabalho em 2000, partedas pessoas que encontraram ocupação ofizeram no setor informal. Além disso, nosetor formal observou-se uma queda da re-

muneração real média, conforme aponta-

do pelos dados recolhidos recentemente e

revelados de forma inédita pela Guia deRecolhimento do FGTS e Informações àPrevidência – GFIP. Entretanto, a Previ-dência Social conseguiu elevar significati-

vamente a recuperação de créditos, com-pensando a perda de arrecadação da suafonte tradicional. A queda do déficit foi ge-rada, então, pela redução no pagamento de

benefícios previdenciários, notadamenteno valor do total de aposentadorias portempo de contribuição pagas e no valordos benefícios classificados como Encar-

gos Previdenciários da União.

Deve-se ainda ressaltar que, em termos depolíticas públicas, a Previdência Comple-

mentar foi a área em evidência na viradado ano 2000 para 2001, com diversas inter-venções em fundos e a preparação de novasnormas. Esse destaque deu-se pelo fato de

que em dezembro de 2000 venceu o prazode dois anos, conferido pela Emenda Cons-titucional no 20, de 1998 (EC 20), para ajus-tes dos fundos de pensão, e, diante de diver-

sas irregularidades, o Ministério decidiu,em concerto com o Ministério da Fazenda eo Banco Central, intervir e impor tanto asnormas constitucionais previstas quanto le-

gislação adicional. Com relação a esta, des-taca-se a Resolução no 2 829/2001, do Con-selho Monetário Nacional, que estabeleceunovas regras para a composição da carteira

de investimentos dos fundos de pensão fe-chados. Além dessa resolução, o Decreto no

3 721/2001 gerou forte polêmica, ao pro-

1. Cabe alertar para o fato de que no processamento das informaçõesrelativas às finanças previdenciárias neste Boletim foi utilizado odeflator IGP-DI, da Fundação Getúlio Vargas, ao passo que oMinistério da Previdência e Assistência Social tem utilizado o INPC,do IBGE, o que gera números diferentes, mas não contraditórios.Ver o artigo neste Boletim (P.N) a respeito do emprego dediferentes índices de inflação para correção de valores nominais.

acompanhamento e análise18POLÍTICAS SOCIAIS

Fonte: Fluxo de Caixa do INSS. Elaboração: DISOC/IPEA.Nota: Valores em R$ 1 mil dez. 1999. Deflator: IGP-DI, com correção mês a mês.

RECEBIMENTO DO INSS (EXTRATO DO FLUXO DE CAIXA),ACUMULADO JAN./DEZ. − 1999 E 2000TABELA 1

RECEBIMENTOS 1999 2000

VALOR (%) VALOR (%)

A. RECEBIMENTOS (A.1 + A.2 + A.3) 73 822 221 100,0 73 342 942 100,0

A.1. ARRECADAÇÃO 56 636 802 76,7 56 674 404 77,3

ARRECADAÇÃO BANCÁRIA 54 297 609 73,6 53 066 279 72,4

ARRECADAÇÃO / SIMPLES 1 677 646 2,3 1 925 567 2,6

RECUPERAÇÃO DE CRÉDITOS(REFIS, CDP, DEP. JUD., ETC.) 744 982 1,0 1 831 175 2,6

RESTITUIÇÕES DE ARRECADAÇÃO (83 435) (0,1) (148 617) (0,2)

A.2. TRANSFERÊNCIAS DA UNIÃO 16 560 106 22,4 14 543 833 19,8

RECURSOS ORDINÁRIOS 4 060 726 5,5 553 894 0,8

COFINS 5 271 352 7,1 7 624 502 10,4

CPMF 3 773 710 5,1 4 777 353 6,5

CSLL 1 045 850 1,4 1 434 118 2,0

OUTROS (FEF, PSS, PASEP) 2 408 469 3,3 55 781 0,1

A.3. OUTRAS RECEITAS(REND. FINANC., ANTECIPAÇÃO, ETC.) 625 313 1,2 2 124 706 2,9

gramar uma gradual elevação da idade mí-nima de aposentadoria na previdênciacomplementar, atualmente fixada em 55

anos. Por fim, em fins de maio houve a sig-nificativa aprovação, no Congresso, dasLeis Complementares no 108 e no 109, queregulamentam a reforma constitucional da

Previdência e cujos projetos encontravam-se em tramitação há aproximadamentedois anos. Com a LC 109, o setor passou ater nova lei geral em substituição à Lei no

6 435, datada de 1977, e que vinha sendoconsiderada ultrapassada e obstáculo aocrescimento da cobertura dos fundos depensão. A LC 108, por sua vez, regula as re-

lações entre as entidades públicas e os fun-dos de pensão por elas patrocinadas.

FINANCIAMENTO E GASTOSAs finanças previdenciárias estiveram mar-

cadas, em 2000, por um aparente paradoxo:apesar da queda do déficit, em termos reais,a arrecadação da sua principal fonte – a ar-recadação sobre a folha salarial – caiu signi-

ficativamente em termos reais. Esse fenô-meno pode ser acompanhado sob a rubricaArrecadação Bancária na tabela 1, extraída

do Fluxo de Caixa do INSS. A queda, de R$1,2 bilhão, deve-se ao fato de, apesar da re-cuperação do nível de emprego geral naeconomia brasileira em 2000, o salário

médio real ter diminuído e, dessa forma, amassa salarial, sobre a qual incidem as alí-quotas de contribuição, não ter crescido.Tal diagnóstico acabou confirmado pela di-

vulgação dos dados relativos ao ano 2000da GFIP. As pesquisas de emprego haviamapontado para a possibilidade de uma infle-xão na evolução do salário real ao longo de

2001 – tal qual foi verificado, por exemplo,na Pesquisa Industrial Mensal (IBGE) doprimeiro bimestre do ano – com o que aPrevidência poderia passar a obter maior

proveito do ciclo macroeconômico até en-tão favorável no mercado de trabalho.Cabe, entretanto, aguardar o impacto que acrise energética pode vir a apresentar sobre

a trajetória futura do mercado de trabalhobrasileiro.

acompanhamento e análisePOLÍTICAS SOCIAIS

19

FINS) na estrutura de financiamento. Se dorepasse a partir da fonte COFINS foremdescontadas as parcelas vinculadas ao fi-

nanciamento dos benefícios assistenciaisda Lei Orgânica da Assistência Social(LOAS) e dos Encargos Previdenciários daUnião, que teriam que ser transferidas

compulsoriamente, resta um aumento lí-quido de transferências da fonte COFINS

de aproximadamente R$ 1,5 bilhão. Comrelação à COFINS vale ainda sublinhar o

fato de que ela sozinha passa a ser responsá-vel por mais da metade das Transferênciasda União em 2000. Outras fontes de com-pensação parcial da queda de recursos or-

dinários foram a Contribuição Provisóriasobre Movimentações Financeiras (CPMF),com acréscimo de R$ 1 bilhão, e R$ 0,4 bi-lhão da Contribuição Social sobre o Lucro

Líquido (CSLL). No entanto, o que efetiva-mente compensou as perdas de transferên-cias ordinárias foi a realização de anteci-pações de receita junto ao Tesouro Nacio-

nal, com aumento de R$ 1,5 bilhão em re-lação ao ano anterior, registrado sob a ru-brica Outras Receitas.

Na tabela 1 também pode-se observar que aqueda na arrecadação sobre a folha foi inte-gralmente compensada pela arrecadação

dos diversos programas de recuperação decréditos, implementados nos últimos anosdiante do enorme crescimento da dívidaativa registrado desde meados dos anos

1990. Secundariamente, a receita arrecada-da por meio do regime tributário SIMPLES,destinado às pequenas e microempresas,também contribuiu para compensar as per-

das mencionadas na folha salarial (contidana rubrica Arrecadação Bancária).

As Transferências da União, por sua vez,

acabaram reduzidas em pouco mais que R$2,0 bilhões, volume muito superior ao daqueda da arrecadação sobre a folha salarial.São marcantes as diminuições em R$ 2,4

bilhões das transferências a partir do Fun-do de Estabilização Fiscal (FEF) e a forte re-dução em R$ 3,5 bilhões do repasse de re-cursos ordinários do Tesouro Nacional,

substituídas em parte pelo aumento da par-ticipação da fonte Contribuição para o Fi-nanciamento da Seguridade Social (CO-

PAGAMENTOS DO INSS (EXTRATO DO FLUXO DE CAIXA),

ACUMULADO JAN./DEZ., 1999 E 2000TABELA 2

Fonte: Fluxo de caixa do INSS; elaboração: DISOC/IPEA.Obs.: Valores em R$ 1 mil dez.1999. Deflator: IGP-DI, com correção mês a mês.

PAGAMENTOS 1999 2000

VALOR (%) VALOR (%)B. PAGAMENTOS (B.1 + B.2) 73 622 280 100,0 72 646 627 100,0

B.1. PAGAMENTOS INSS 70 039 409 95,1 68 934 934 94,9

BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS 63 152 566 85,8 62 465 839 86,0

BENEFÍCIOS NÃO-PREVIDENCIÁRIOS 2 485 307 3,4 2 588 358 3,6

* ENCARGOS PREVIDENCIÁRIOS DA UNIÃO(TESOURO NACIONAL) 811 312 1,1 678 612 0,9

* BENEFÍCIOS ASSISTENCIAIS (BPC-LOAS) 1 673 995 2,3 1 909 746 2,6

PESSOAL 2 525 943 3,4 2 485 492 3,4

CUSTEIO 1 875 593 2,5 1 395 244 1,9

B.2. TRANSFERÊNCIAS A TERCEIROS 3 582 872 4,9 3 711 693 5,1

Quanto aos desembolsos do INSS (tabela 2),percebe-se, entre 1999 e 2000, uma redução

do total de pagamentos de aproximadamen-

te R$ 1 bilhão. São basicamente as diminui-ções no volume de pagamentos a benefícios

previdenciários e a benefícios do grupo dos


(pela sua importância estratégica) e melho-ria do atendimento (pela pressão social so-

bre o INSS) não têm na realidade comonão serem executados. Restou, como alter-nativa, retardar no tempo basicamente al-gumas despesas administrativas e a remu-

neração dos agentes pagadores dos benefí-cios (bancos comerciais e correios).

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA:

PREVIDÊNCIA SOCIAL E DO FUNCIONALISMO − 2000 (EM R$ MIL)TABELA 4

DOTAÇÃO LEI + LIQUIDADO PAGOS % VALOR DOTAÇÃOPROGRAMA INICIAL CRÉDITO (C) (D) PAGO/ AUTORIZ. ORÇAM.

(A) (B) (E) = (D)/(B) INICIAL 2001

PREVIDÊNCIA SOCIAL BÁSICA 61 485 208 65 539 682 65 449 619 65 127 137 99,37 74 485 735

ARRECADAÇÃO DERECEITAS PREVIDENCIÁRIAS 187 765 260 624 259 407 56 914 21,84 238 362

QUALIDADE DO ATENDIMENTONA PREVIDÊNCIA SOCIAL 86 135 115 908 114 677 90 680 78,23 121 664

PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR 4 662 4 741 4 711 2 266 47,79 5 200

INDENIZAÇÕES E PENSÕESESPECIAIS DERESPONSABILIDADE DA UNIÃO 731 614 762 014 724 388 724 380 95,06 706 060

PREVIDÊNCIA DE INATIVOS EPENSIONISTAS DA UNIÃO 22 529 802 25 479 096 25 139 713 24 753 691 97,15 24 850 723

TOTAL: PREVIDÊNCIA SOCIAL

E DO FUNCIONALISMO 85 025 186 92 162 065 91 692 516 90 755 067 98,47 100 407 744

Fonte: SIAFI/SIDOR.Posição: 20/01/01.

A execução orçamentária do conjunto deprogramas do PPA 2000/2003 da área de

Previdência Social e do Funcionalismo daUnião, referente ao ano 2000, apresentavaem 20/1/2001 uma execução financeira de98,47%. Se desdobrarmos os programas

por ações, tem-se que os benefícios, porsubstituírem o rendimento regular dos se-gurados, e as atividades de arrecadação

Encargos Previdenciários da União as res-ponsáveis pelo resultado. Essa queda foielemento central para que, na tabela 3, o

INSS chegasse ao Saldo Previdenciário ne-gativo do exercício de R$ 9,5 bilhões, o queé um déficit quase R$ 600 milhões inferior,em termos reais, ao déficit do ano de 1999.

Com isso, confirmou-se, para o ano 2000, oprimeiro passo da previsão de uma gradati-

va estabilização do déficit previdenciárioapós a implementação de legislação maisrestritiva na concessão de benefícios de

aposentadorias prematuras. Estas – as apo-sentadorias por tempo de contribuição – fo-ram os benefícios que mais contribuíram,conforme as tabelas 6.1 e 6.2 do Anexo Es-

tatístico, para a diminuição do gasto realcom benefícios previdenciários.

RESULTADO FINANCEIRO 1999 2000

C. ARRECADAÇÃO LÍQUIDA

(ARRECADAÇÃO BANCÁRIA –TRANSFERÊNCIAS A TERCEIROS) 53 053 930 52 962 711

D. SALDO PREVIDENCIÁRIO

(ARRECADAÇÃO LÍQUIDA − BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS) (10 098 635) (9 503 128)

E. SALDO ARRECADAÇÃO LÍQUIDA −

BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS E NÃO PREVIDENCIÁRIOS (12 583 943) (12 091 487)

Fonte: Fluxo de Caixa do INSS. Elaboração: DISOC/IPEA.Nota: Valores em R$ 1 mil dez. 1999. Deflator: IGP-DI, com correção mês a mês.

RESULTADO FINANCEIRO DO INSS – EXTRATO DO FLUXO DE CAIXA

ACUMULADO JAN./DEZ. 1999 E 2000TABELA 3


21

Com a publicação pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, em março de 2001, dos

resultados da Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência (GFIP), referentes ao

ano 2000, foi possível realizar, pela primeira vez, comparação entre dois anos completos –

1999 e 2000 – a partir de dados dessa nova base de informações. A GFIP substituiu a partir de

1o/1/1999, com base na Lei no 9 528/97, a antiga guia de recolhimento do FGTS, e suas infor-

mações passaram a alimentar o Cadastro Nacional de Informações Sociais – CNIS, gerido pela

Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV), o qual pretende, fu-

turamente, permitir que o segurado não mais necessite comprovar com documentação pró-

pria os vínculos contributivos que lhe dão direito a requerer algum benefício da Previdência.

Trata-se de um conjunto de aproximadamente 17,5 milhões de vínculos informados mensal-

mente em meio magnético por uma média de 2,1 milhões de empresas em 2000. Essa base de

dados retrata quem efetivamente contribuiu para a Previdência Social e permitirá uma cres-

cente série de análises, até então impossíveis com as fontes de informação existentes. Dada a

importância dessa fonte de informações, serão incorporadas duas tabelas no Anexo Estatísti-

co regular deste Boletim.

Dessas tabelas (ver tabelas 6.6 e 6.7 no Anexo Estatístico) é possível extrair que, apesar de um

leve aumento de 0,4% do número de vínculos contributivos à Previdência, na comparação

1999/2000, a massa salarial real, sobre a qual incidem as contribuições de empregadores e em-

pregados, decresceu 3,0%. Esse fato é devido à significativa redução de 3,4% da remuneração

média real no período, a qual chegou a R$ 625 no ano 2000 (em relação a R$ 647, em 1999).

Tal descenso é muito superior ao apurado pelo IBGE para o mesmo período na Pesquisa Men-

sal de Emprego (queda de 0,55%). Diversos motivos podem explicar a diferença entre as fon-

tes: a cobertura geográfica da PME é restrita a seis grandes capitais – o que sugere que o merca-

do de trabalho formal em cidades não metropolitanas teve evolução diversa da das grandes

cidades em 2000 –, o setor não declarante da GFIP está incluído na PME e ainda há a necessi-

dade de aferir se existe e qual é o grau de subdeclaração de rendimentos nos dados enviados

pelas empresas ao Ministério da Previdência.

Apresentando os dados por setores, é possível verificar que, em 2000, os setores Comércio e

Serviços foram os responsáveis pelo maior contingente de vínculos de empregados contribuintes

à Previdência (52,1% do total). A participação dos Serviços e do Comércio na massa salarial

declarada à Previdência, no entanto, está em 47,5%, fruto basicamente da baixa remuneração

Em relação à dotação orçamentária inicialpara o ano 2001, apresentada na última co-luna da tabela 4, cabe salientar que o salto

de cerca 14,4% na dotação do programaPrevidência Social Básica em relação ao va-lor executado em 2000 deve-se basicamentea um aumento de R$ 7,4 bilhões na previ-

são de pagamentos para aposentadorias.Dois outros aumentos, que não chegam aimpactar visualmente o total orçado do pro-grama mas demonstram prioridades para o

ano, são o fato de haver-se multiplicado por

quatro os recursos para a prevenção de do-enças ocupacionais e acidentes do trabalho,bem como duplicado o volume de recursos

orçados para o funcionamento das agênciasde atendimento da Previdência. Chamatambém atenção a sinalização de certa prio-ridade dada ao programa Previdência Com-

plementar, no qual serão aumentados os re-cursos disponíveis para a ampliação do sis-tema de informações em implantação e parao aprofundamento da regulação do sistema

de fundos de pensão fechados (EFPP).

A EVOLUÇÃO RECENTE DA BASE DE ARRECADAÇÃO DA PREVIDÊNCIA SOCIALBOX


no setor Comércio (R$ 438 de salário médio mensal) em comparação com a média de todos

os setores e da forte queda de 6,4% da remuneração média real no setor Serviços, que explica

grande parte da redução real da massa salarial registrada. Esse fenômeno constitui uma rever-

são pós-desvalorização cambial da trajetória fortemente ascendente que a remuneração de

trabalhadores ocupados no setor Serviços, notadamente em non tradables, havia experimen-

tado ao longo da fase de sobrevalorização cambial do Plano Real, entre 1994 e 1998. Os seto-

res industriais – Indústria Leve e Indústria Pesada – apresentaram também reduções na massa

salarial e na remuneração média dos seus trabalhadores, embora elas tenham sido menos ex-

pressivas que as observadas no setor Serviços.

Ao analisar os dados por tamanho de estabelecimento, a dimensão da queda da massa salari-

al entre as empresas de grande porte é evidente, enquanto as microempresas, embora sem im-

pacto significativo na massa salarial total, contribuíram positivamente ao longo de 2000.

Chama atenção também o fato de que pouco menos que 8 mil grandes empresas com mais

de 250 empregados (0,38% do total das empresas declarantes) são responsáveis por quase um

terço (29,1%) do número de vínculos empregatícios e por quase dois quintos da massa salari-

al (38,8% da massa de rendimentos pagos) declarados à Previdência Social. Também é interes-

sante constatar que outro grande contingente de contribuintes previdenciários concentra-se

em empresas de pequeno e médio portes, com até 50 vínculos empregatícios.

Registra-se ainda que o regime de contribuição SIMPLES – que substitui diversos tributos e

contribuições sociais devidas por micro e pequenas empresas por uma contribuição incidente

sobre o faturamento e que, em princípio, é mais favorável para a legalização tributária desses

estabelecimentos – tem crescido entre as empresas declarantes à Previdência. Entretanto, dado

que na Secretaria da Receita Federal há aproximadamente 3 milhões de empresas participan-

tes do programa SIMPLES e que menos de um terço delas declara contribuição à Previdência

via GFIP, não é ainda possível inferir desse aumento, sem uma pesquisa específica, se mais em-

presas estão preferindo contribuir por meio do SIMPLES à Previdência, e não pelo regime de

contribuição normal. Não obstante, o fato de aproximadamente 3,9 milhões de vínculos em-

pregatícios contribuintes à Previdência estarem registrados nos estabelecimentos filiados ao

SIMPLES atesta a sua relevância e a necessidade de sua avaliação.

ACOMPANHAMENTO DEPROGRAMAS

Na área da Previdência Social Básica, cober-

ta pelo INSS, tal como já analisado para operíodo janeiro/setembro de 2000 no peri-ódico anterior, o ano 2000 ficou marcadopela implementação da Lei no 9 876/99,

que regulamentou a Emenda Constitucio-nal 20/1998, conhecida como “Reformada Previdência”. Essa lei gerou crescimen-to significativo do número de salários-ma-

ternidade concedidos, o que se deu por di-

versos motivos: 1) estendeu-se às trabalha-doras individuais a cobertura do benefício,antes restrito às seguradas pertencentes aogrupo das trabalhadoras dependentes for-

mais, trabalhadoras domésticas e trabalha-doras rurais; 2) muitas das seguradas ruraisnão estavam cientes do seu direito (e pro-vavelmente muitas ainda não o estão),

pelo que a Previdência Social efetuou umacampanha de esclarecimento junto à po-pulação rural; 3) o INSS passou a ser únicainstituição responsável por concessão e

pagamento do salário-maternidade, ao eli-


23

minar-se a possibilidade de o empregadorconceder o benefício e compensá-lo com opagamento de suas contribuições patro-

nais devidas à Previdência. Na tabela 5 épossível constatar a evolução quantitativa,em que o número de salários-maternidadeconcedidos pulou de quase 200 mil em

1999 para quase 830 mil em 2000, ultra-passando o número de auxílios-doença eaposentadorias como o tipo de benefíciomais concedido pelo INSS. Ainda com rela-

ção à concessão, é interessante notar na ta-bela 5 a gradativa diminuição do númerode benefícios novos concedidos sob a LeiOrgânica de Assistência Social – LOAS, tan-

to na modalidade “Idoso” quanto na “Pes-soa Portadora de Deficiência”.

Um fenômeno relevante, já constatado em

1999, refere-se ao crescimento mais lentodo estoque de benefícios emitidos regular-mente pelo INSS (tabela 6.2 do anexo).Essa constatação somente pode ser feita

claramente depois de se eliminar do côm-puto o número de salários-maternidadeemitidos, o qual saltou a um novo pata-mar, conforme se mencionou, em decor-

rência de uma modificação legal. Os doisbenefícios que estão capitaneando essa de-saceleração são as Aposentadorias por In-validez e, muito significativamente, as

Aposentadorias por Tempo de Contribui-ção (ATC). As ATC haviam chegado ao augeda sua taxa de crescimento no ano 1997,em pleno debate sobre a reforma previ-

denciária. Seu menor crescimento, desdeentão, pode ser explicado parcialmentepelo fato de ter havido uma antecipaçãodefensiva da aposentadoria daqueles que

temiam ser prejudicados pela nova legisla-ção. Por outro lado, o incremento das apo-sentadorias por idade pode significar que anova legislação – que dificulta a ATC por

meio do fator previdenciário e da elimina-ção de diversas aposentadorias especiais –está apresentando seus primeiros resulta-dos. Não obstante, ainda é cedo para se fa-

zer um balanço quanto ao papel do “Fator

Previdenciário” sobre o comportamentodos segurados, porquanto o fator aindaestá em fase de implementação gradativa,

cujos efeitos somente serão percebidos aolongo dos próximos anos.

Com relação à quantidade e ao valor dos

benefícios emitidos (tabela 6.1 do anexo),é interessante ressaltar que em dezembrode 2000 a Previdência ultrapassou o nú-mero de 19,5 milhões de prestações emiti-

das, devendo superar os 20 milhões em2001. Entre os benefícios cabe destacar osassistenciais, que em 2000 chegaram amais que 2 milhões.2

Na área da Previdência Social Rural, que éparte integrante do Regime Geral de Previ-dência Social do INSS (aqui chamado de

Previdência Social Básica), registrou-se, emjunho de 2001, a aprovação no Congressode projeto de lei que altera formas de con-tribuição de diversos segmentos patronais à

Previdência Social. A medida mais destaca-da é a possibilidade de que os empregadoresrurais descontem, das suas contribuições, ovalor das contribuições efetuadas em nome

dos empregados assalariados. Essa medida,que não terá conseqüências significativasna arrecadação do INSS na área rural, temcomo finalidade principal ser um instru-

mento de incentivo à formalização das re-lações de trabalho rurais.

Outro fato recente no setor da Previdência

Rural é o retorno de propostas, provindasde diversos atores, visando instituir umacontribuição individualizada para o segura-do especial – o qual, conforme a Constitui-

ção Federal, é o pequeno agricultor ou opescador artesanal e mais a mão-de-obra fa-miliar não remunerada, todos trabalhando

2. Excetuam-se as “Pensões Mensais Vitalícias”, que, por seremgratificações ou indenizações permanentes devidas pela União apessoas físicas em determinadas circunstâncias (vítimas do regimemilitar, pensões a seringueiros da Segunda Guerra Mundial e ex-combatentes, vítimas da Talidomida e de outros erros médicoscoletivos, etc.) nada têm a ver com benefícios previdenciários emuito menos assistenciais. Na realidade, pode-se afirmar queconstitui um equívoco conceitual registrá-las nas contas do


em regime de economia familiar. Em rela-ção a tais propostas, cabe alertar para as

conclusões de diversos estudos efetuadosem anos recentes pelo IPEA, que avaliammuito positivamente os resultados dessesistema.3 A universalização da cobertura da

Previdência Rural para esse contingentepopulacional ao longo da década de 1990somente foi possível porque não há umvínculo contributivo financeiro individual,

dada a baixa capacidade contributiva do re-gime de economia familiar. Ao contrário, aPrevidência Rural requer que o segurado,ao completar a idade de 60/55 (para ho-

3. Vide, por exemplo, Delgado, Guilherme e Cardoso Jr., José Celso(org.). A Universalização de Direitos Sociais no Brasil: A PrevidênciaRural nos Anos 90. Brasília: IPEA, 2000.

BENEFÍCIOS 1998 1999 2000 COMPOSIÇÃO 2000/1999 2000/1998

(EM %) (EM %)

QUANTIDADE DE BENEFÍCIOS CONCEDIDOS PELO INSS − 1998 A 2000

PREVIDENPREVIDEN CIÁRIOSCIÁRIOS 1 898 325 1 860 277 2 562 973 86,9 37,8 35,0

APOSENTADORIAS 834 270 725 719 671 048 22,8 (7,5) (19,6)

IDADE 391 636 399 324 407 948 13,8 2,2 4,2

INVALIDEZ 144 777 182 246 148 414 5,0 (18,6) 2,5

TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO 297 857 144 149 114 686 3,9 (20,4) (61,5)

PENSÃO POR MORTE 283 290 277 917 291 790 9,9 5,0 3,0

AUXÍLIO-DOENÇA 630 972 653 456 766 888 26,0 17,4 21,5

SALÁRIO-MATERNIDADE 145 388 199 202 829 156 28,1 316,2 470,3

OUTROS 4 405 3 983 4 091 0,1 2,7 (7,1)

ACIDENTÁRIOSACIDENTÁRIOS 175 929 163 533 169 667 5,8 3,8 (3,6)

APOSENTADORIAS 6 737 7 801 8 801 0,3 12,8 30,6

PENSÃO POR MORTE 3 282 2 947 2 613 0,1 (11,3) (20,4)

AUXÍLIO-DOENÇA 149 872 136 024 142 588 4,8 4,8 (4,9)

AUXÍLIO-ACIDENTE 14 780 14 890 13 805 0,5 (7,3) (6,6)

AUXÍLIO-SUPLEMENTAR 1 258 1 871 1 860 0,1 (0,6) 47,9

ASSISTENCIAISASSISTENCIAIS 272 563 226 920 216 509 7,3 (4,6) (20,6)

AMPAROS ASSISTENCIAIS − LOAS 268 160 224 778 215 348 7,3 (4,2) (19,7)

IDOSO 129 632 114 931 107 433 3,6 (6,5) (17,1)

PORTADOR DE DEFICIÊNCIA 138 528 109 847 107 915 3,7 (1,8) (22,1)

PENSÕES MENSAIS VITALÍCIAS 1 676 845 639 0,0 (24,4) (61,9)

RENDAS MENSAIS VITALÍCIAS 2 727 1 297 522 0,0 (59,8) (80,9)

IDADE 574 251 84 0,0 (66,5) (85,4)

INVALIDEZ 2 153 1 046 438 0,0 (58,1) (79,7)

TOTAL SEM SAL. MAT. 2 201 429 2 051 528 2 119 993 - 3,3 (3,7)

TOTALTOTAL 2 346 817 2 250 730 2 949 149 100,0 31,0 25,7

Fonte: AEPS (vários anos) e Boletim Estatístico da Previdência Social.

mens/mulheres, respectivamente) ou tor-nar-se inválido, tenha que comprovar tem-

po de trabalho rural como forma de contri-buição à sociedade em geral. Uma reversãodesse conceito significa modificar comple-tamente o paradigma básico sobre o qual a

Previdência Rural está assentada e precisaser estudada com muita cautela.

A Previdência Complementar Fechada acabou

sendo, incontestavelmente, a área da polí-tica previdenciária com maior destaque nodebate público no fim de 2000 e início de2001, na qual diversas alterações legais

fundamentais foram procedidas. A partirdas medidas tomadas no período mencio-nado ficou claro que privilegiar planos de

TABELA 5


25

TABELA 6

previdência complementar baseados no

princípio da Contribuição Definida (CD) edesestimular planos com o princípio doBenefício Definido (BD)4 passou a ser obje-tivo central da política de ajuste do setor

4. Os princípios CD e BD são princípios estruturantes fundamentaisda relação contribuição-benefício em qualquer regimeprevidenciário, seja na previdência básica, seja na previdênciacomplementar. Sob o princípio da Contribuição Definida há ainstituição de uma conta individual, na qual são registrados osvalores contribuídos pelo segurado (e seu empregador) e o valor dobenefício final depende basicamente do volume de contribuiçõesefetuadas, da rentabilidade líquida da carteira de investimentos eda expectativa de sobrevida do segurado no momento daaposentadoria. Já sob o princípio do Benefício Definido garante-seum determinado valor de benefício ou que o benefício terá algumarelação com a renda pregressa do contribuinte, na forma, porexemplo, de uma porcentagem do rendimento médio do seguradoem algum período da sua vida ativa.

empreendida pelo Ministério da Previdên-

cia e Assistência Social com relação à pre-vidência complementar. A justificativapara o tratamento diferenciado entre osdois tipos de planos é que o princípio do

Benefício Definido lança a maior parte dorisco de insuficiência de recursos lastrea-dores do benefício prometido sobre a co-munidade de contribuintes ativos (no caso

brasileiro é a empresa patrocinadora daentidade de previdência fechada a respon-sável pela cobertura de déficits), ao passoque a Contribuição Definida repassa gran-

de parte desses riscos para o próprio segu-rado em vias de se aposentar. Com essa po-lítica reduzir-se-iam os riscos de insolvên-

VALOR DOS BENEFÍCIOS EMITIDOS PELO INSS – 1998-2000 (EM R$ DEZ. 1999)

2000/ 2000/

BENEFÍCIOS 1998 1999 2000 COMPOSIÇÃO 1999 1998

(EM %) (EM %)

PREVPREV IDENCIÁRIOSIDENCIÁRIOS 59 642 921 995 58 824 193 927 57 849 702 022 91,6 (1,7) (3,0)

APOSENTADORIAS 43 537 303 409 42 887 478 867 41 638 633 676 65,9 (2,9) (4,4)

IDADE 12 029 249 086 11 853 385 467 11 842 441 541 18,7 (0,1) (1,6)

INVALIDEZ 5 547 751 388 5 558 415 537 5 616 585 847 8,9 1,0 1,2

TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO 25 960 302 935 25 475 677 863 24 179 606 288 38,3 (5,1) (6,9)

PENSÃO POR MORTE 14 025 987 968 13 907 436 769 13 850 187 158 21,9 (0,4) (1,3)

AUXÍLIO-DOENÇA 1 977 002 108 1 920 567 691 1 927 488 823 3,1 0,4 (2,5)

SALÁRIO-MATERNIDADE 56 824 300 69 681 047 396 065 616 0,6 468,4 597,0

OUTROS 45 804 210 39 029 553 37 326 750 0,1 (4,4) (18,5)

ACIDENTÁRIOSACIDENTÁRIOS 2 028 036 911 1 992 135 650 1 931 392 896 3,1 (3,0) (4,8)

APOSENTADORIAS 401 556 584 410 783 251 423 920 340 0,7 3,2 5,6

PENSÃO POR MORTE 595 184 435 570 560 923 542 477 385 0,9 (4,9) (8,9)

AUXÍLIO-DOENÇA 486 783 211 460 692 584 417 447 029 0,7 (9,4) (14,2)

AUXÍLIO-ACIDENTE 472 456 164 482 572 738 484 757 115 0,8 0,5 2,6

AUXÍLIO-SUPLEMENTAR 72 056 516 67 526 154 62 791 026 0,1 (7,0) (12,9)

ASSISTENCIAISASSISTENCIAIS 3 273 663 235 3 337 149 711 3 401 070 115 5,4 1,9 3,9

AMPAROS ASSISTENCIAIS − LOAS 1 369 275 334 1 660 595 096 1 905 194 953 3,0 14,7 39,1

IDOSO 267 302 118 459 930 847 609 601 449 1,0 32,5 128,1

PORTADOR DE DEFICIÊNCIA 1 101 973 215 1 200 664 249 1 295 593 503 2,1 7,9 17,6

PENSÕES MENSAIS VITALÍCIAS 70 520 468 67 908 255 67 503 411 0,1 (0,6) (4,3)

RENDAS MENSAIS VITALÍCIAS 1 833 867 433 1 608 646 361 1 428 371 751 2,3 (11,2) (22,1)

IDADE 724 148 008 620 850 608 538 772 819 0,9 (13,2) (25,6)

INVALIDEZ 1 109 719 425 987 795 753 889 598 932 1,4 (9,9) (19,8)

TOTAL SEM SAL. MAT. 64 887 797 841 64 083 798 241 62 786 099 418 - (2,0) (3,2)

TOTALTOTAL 64 944 622 140 64 153 479 288 63 182 165 033 100,0 (1,5) (2,7)

Fonte: AEPS (vários anos) e Boletim Estatístico da Previdência Social.


cia futura do sistema de previdência com-plementar fechado.

O destaque conjuntural recente à área

deve-se ao fato de que, em 16 de dezembrode 2000, venceu o prazo de dois anos dadopela Emenda Constitucional no 20 para arealização do ajuste dos fundos de pensão

fechados. Desde então, diversas medidasrepreensivas, que tinham por objetivo aimposição da EC 20 ao setor, bem como aedição de novas peças de legislação por

parte da Secretaria de Previdência Com-plementar (SPC), colocaram o setor em evi-dência (ver o anexo de legislação para al-gumas medidas selecionadas):

1) No próprio mês de dezembro de 2000foram decretadas intervenções em diver-sos fundos de pensão, e notabiliza-se o ca-

ráter de exemplo da intervenção na PREVI,maior fundo de pensão fechado do Brasil e88o do mundo, patrocinado pelo Banco doBrasil. O motivo da nomeação de um dire-

tor fiscal na PREVI foi o Banco do Brasilainda não ter instituído a paridade de con-tribuições entre empregador e emprega-dos, conforme requerido pela Emenda

Constitucional no 20. A intervenção foiconcluída em abril de 2001. Conforme es-timativas da SPC, caso a paridade de con-tribuição tivesse sido implementada em

1995 em todos os fundos patrocinados porempresas estatais, já teria havido uma eco-nomia de R$ 2,2 bilhões para o setor pú-blico. Além das intervenções, decidiu-se

também liquidar alguns fundos em situa-ção extrema e aumentou o ritmo do lavra-mento de autuações por infração a diver-sas normas, como por exemplo às de com-

posição da carteira de investimentos.5

2) Uma medida que vem causando fortescontrovérsias no setor é a gradativa eleva-ção da idade mínima de aposentadoria nos

fundos de pensão fechados, atualmente es-tipulada em 55 anos. Por meio do Decretono 3 271, de janeiro de 2001, foi definido

que a idade mínima de aposentadoria subi-ria gradativamente para chegar a 65 anosem 2020 nos planos de previdência com-plementar fechada regidos pelo princípio

de benefícios definidos. Nos planos queaplicam o princípio da contribuição defi-nida a idade mínima subirá para 60 anos.Inicialmente, a aposentadoria proporcio-

nal continuaria sendo permitida, como nalegislação atual, apenas 5 anos antes daidade de referência, mas, após intensaspressões, a SPC passou a admitir que, com

abatimentos atuariais no valor do benefí-cio, aposentadorias prematuras pudessemcontinuar sendo possíveis a partir da idadede 50 anos. Em março de 2001 já havia li-

minares contra o Decreto no 3 721 conce-didas pelo Tribunal Regional Federal deBrasília em favor dos segurados da PETROS

e pela Justiça Federal do Distrito Federal em

favor dos segurados da PREVI e do fundo depensão do BASA (Banco da Amazônia S.A.).

3) Outro assunto de destaque no período,relacionado à Previdência Complemen-

tar, refere-se ao modelo de tributação dosfundos de pensão. No calor do debate so-bre fontes de financiamento do aumentodo salário-mínimo, no fim do ano 2000,

havia sido proposto que sobre a previ-dência complementar incidisse tributa-ção sobre o retorno do investimento.Como simultaneamente a Receita Federal

sinalizou o desejo de reduzir o espaçopara abatimentos na declaração anual deImposto de Renda da Pessoa Física, tam-bém no momento da contribuição a um

plano previdenciário complementar po-deria passar a incidir tributação. Alémdisso, atualmente os valores pagos estãosujeitos à incidência de imposto. Desse

desenho resultaria um estranho modelode tributação T-T-T (Tributação na Con-tribuição, Investimento e Benefício) emvez do modelo mais usual na experiência

5. Um caso polêmico – mas não o mais sério – foi o da multa àFundação PETROS, dos funcionários da PETROBRAS, autuada porirregularidades na sua carteira de investimentos em imóveis.


27

internacional, qual seja o I-I-T (Isençãona Contribuição e Investimento, Tributa-ção no Benefício). Passada a decisão do

reajuste do salário-mínimo, o foco daatenção voltou-se para diversas ações emtrâmite na Justiça. Nessa área está previs-to para meados de 2001 o julgamento da

imunidade tributária dos fundos de pen-são fechados pelo Supremo Tribunal Fe-deral. Os fundos de pensão (Entidades Fe-chadas de Previdência Privada – EFPP) ar-

gumentam nesse sentido que são entida-des assistenciais e sem fins lucrativos, de-vendo, conforme previsto na Constitui-ção, gozar de imunidade tributária com-

pleta, tal qual as instituições filantrópi-cas. O contra-argumento do governo éque, também conforme Constituição, aassistência social é prestada a quem dela

necessitar sem contrapartida contributi-va – o que não se aplica a fundos de pen-são fechados. Além desse julgamento doSTF há o registro de um veredito do Tri-

bunal de Alçada do Paraná, o qual declaraque fundos de pensão fechados devempagar o Imposto sobre Propriedade Terri-torial Urbana em relação aos imóveis nos

quais investem parte do seu portfólio.

4) Um fato relevante em período recente éo do estabelecimento das regras que regu-lam a composição do portfólio de investi-

mentos dos fundos de pensão por meio daResolução no 2 829, do Conselho Monetá-rio Nacional (CMN), revogando as Resolu-ções no 2 065/2000 e 2 324/1996. A Reso-

lução no 2 829 traz como novidades trata-mento diferenciado em termos de graus deliberdade na composição do portfólio emfavor de planos de previdência comple-

mentar com contribuição definida (CD) epercentuais mais rigorosos para os planosregidos pelo princípio do benefício defini-do (BD). Outra inovação da norma é a in-

tenção de incentivar o desenvolvimentodo “Novo Mercado” da BOVESPA, no qualsão negociadas ações de empresas comselo de “boa governança”. O instrumento

para tal é a inclusão de limites privilegia-dos para a participação desse grupo deações no conjunto de investimentos dos

fundos. Há, porém, alertas de dirigentes domercado financeiro e dos fundos de pen-são no sentido de que o “Novo Mercado”ainda tenha um porte muito reduzido para

poder oferecer papéis em quantidade sufi-ciente, com liquidez e rentabilidade ade-quados aos planos atuariais dos fundos depensão. Desta forma, a implementação da

Resolução no 2 829 significará, também,um enorme desafio ao desenvolvimentoinstitucional e ao aprofundamento quali-tativo do mercado de ações no Brasil.

Quanto aos limites impostos a determina-dos instrumentos de investimento e com-portamentos, chama atenção em primeirolugar que o day trade (compra e venda de

papéis no mesmo dia) passa a ser proibidopara fundos de pensão; os derivativos pas-sam a ser permitidos somente na medidaem que constituam instrumentos de prote-

ção (hedge) da própria carteira de investi-mentos do fundo; e, por fim, foi impostauma diminuição da participação máximapermitida de imóveis na carteira do fundo.

Em compensação, aumenta o espaço per-mitido para investimentos em fundos imo-biliários, mercado que experimentaria sig-nificativo desenvolvimento com o ingres-

so dos fundos de pensão na ponta compra-dora. Além disso, também se permite inves-timento em ações de países do MERCOSUL.O prazo para que as EFPP se enquadrem vai

até 31/12/2001, exceto para a composiçãoda carteira de ações dos fundos, que podeser ajustada aos novos limites estabeleci-dos até 30/9/2002.

5) Outra novidade do início do ano foi arealização de uma concorrência públicapara a constituição de um pool de bancos,aos quais passará a ser transferida a admi-

nistração das carteiras de investimentosdos fundos de pensão sob intervenção daSPC ou em liquidação. A licitação foi ven-cida pelos bancos HSBC, BNP-Paribas e


Itaú, que ofereceram à SPC taxas de admi-nistração excepcionalmente reduzidas, deum quinto do usual no mercado financei-

ro para atividades similares. A iniciativa érelevante como precedente, porque podegerar um modelo de terceirização da ges-tão de investimentos para pequenos fun-

dos de pensão, que, em bloco, poderiamprofissionalizar seus investimentos e ad-quirir escala para negociar taxas de admi-nistração mais favoráveis. Deve-se desta-

car que o custo de administração extre-mamente elevado é, internacionalmente,um dos pontos mais vulneráveis dos siste-mas de previdência privada, com sério

impacto sobre a rentabilidade líquida dosrecursos dos segurados, confiados ao fun-do de pensão.6

Por fim, dos três projetos de lei complemen-tar, que regulamentam a Emenda Constitu-cional no 20 no que tange ao sistema de pre-vidência complementar e que foram co-

mentados em edição anterior deste periódi-co, dois tiveram concluída sua tramitaçãono Congresso Nacional e foram sanciona-dos como as Leis Complementares no 108 e

109 em fins de maio de 2001. Trata-se, nocaso da LC 108, da regulamentação da rela-ção entre patrocinadoras pertencentes aosetor público e suas EFPP, o que reforça, em

especial, a regra da paridade da contribuiçãoe veda qualquer aporte do setor público quenão seja na condição de empregador. Já a LC

109, nova peça legal fundamental do setor,

substitui a histórica Lei no 6 435, de 1977,que teve o mérito de instituir e regulamen-tar os sistemas de previdência complemen-tar fechado e aberto no Brasil, mas que vi-

nha sendo considerada defasada em diver-sos aspectos. Entre outras inovações, a LC

109 introduz, no artigo 27, o direito da por-tabilidade plena de direitos na migração do

segurado de um fundo de pensão a outro ou,no artigo 31, a permissão para que fundosde pensão fechados sejam instituídos por

entidades profissionais, classistas ou seto-riais (incluindo, por exemplo, sindicatos detrabalhadores) e pela União, estados, Distri-to Federal e municípios para seus funcioná-

rios da administração direta. A expansão dosistema a esse último grupo depende, ainda,da aprovação do terceiro projeto de lei com-plementar em tramitação, que prevê a possi-

bilidade da instituição de um teto de benefí-cios para o funcionalismo público igual aovigente no INSS e a criação de um fundo deprevidência complementar. Esta, por sinal,

é uma solução mais elegante e politicamen-te palatável para a reforma do atual regimede previdência do funcionalismo público,regido pelo Regime Jurídico Único (RJU), do

que as tentativas de reforma direta tentadasaté então sem sucesso significativo.

Na área da Previdência do Funcionalismo

Público, além da possibilidade de aprova-ção do projeto de lei complementar men-cionado acima, estão descartadas modifi-cações relevantes nos próximos meses,

uma vez que o cerne da questão – o apro-fundamento do modelo contributivo –está bloqueado no Poder Judiciário e nãohá perspectivas de a proposta de emenda

constitucional, que propõe a instituiçãode contribuição de inativos, ser aprovadasem que haja transformações significati-vas da constelação política.

ASSISTÊNCIA SOCIALConjunturaA área de Assistência Social pode ser trata-da a partir de diversos ângulos. Em pers-pectiva finalística, trata-se de um conjunto

de políticas reativas voltadas ao combate àpobreza, com alto grau de focalização napopulação mais pobre e vulnerável, quenão prevê contrapartida contributiva, ao

contrário do que pressupõem os progra-mas de benefícios contributivos e ruraisdo INSS. Benefícios assistenciais são auto-

6. Geralmente os gestores dos sistemas de previdência privada emdiversos países (como Chile e Argentina) divulgam de formaespetacular seus dados de rentabilidade bruta das contas individuais– ao passo que a rentabilidade líquida, resultante da diferença entrerentabilidade bruta e comissões diversas para a administração dofundo, é significativamente inferior.


29

rizados mediante um “teste de necessida-de”, isto é, há a obrigatoriedade da de-monstração da incapacidade de o indiví-

duo prover suas necessidades básicas coma renda disponível (de onde se origina oemprego freqüente do indicador “RendaFamiliar Per Capita” como critério de aces-

so a benefícios assistenciais).

Nesta primeira perspectiva mais ampla,para além da segmentação burocrático-ad-ministrativa dos programas dessa natureza,

pode-se dizer que, na área de AssistênciaSocial, a conjuntura recente de fins de 2000e início de 2001 trouxe a montagem e aaprovação legal de dois grandes projetos: o

Plano Alvorada e seu instrumental de foca-lização via Portal do Alvorada, bem como apromulgação, pelo Congresso Nacional, deemenda constitucional e lei complementar

autorizando a instituição do Fundo deCombate e Erradicação da Pobreza (FCEP), oque será tratado ainda neste tópico.

Noutra perspectiva, os programas assisten-ciais estão concentrados, em grande parte,na Secretaria de Estado da Assistência Social(SEAS) do Ministério da Previdência e Assis-

tência Social (MPAS), que apresenta um am-plo leque de ações, as quais procuram con-templar a população vulnerável e em situa-ção de risco de várias faixas etárias (0 a 6

anos, 7 a 14 anos, 15 a 17/21 anos, 60 anosou mais e 67 anos ou mais, conforme o pro-grama). A respeito desse ponto de vista, esteinformativo relatará na subseção “Acompa-

nhamento de Programas” alguns avanços eproblemas das ações voltadas à integraçãode pessoas portadoras de deficiência, a ex-pansão do programa Agente Jovem e a am-

pliação do universo de crianças cobertaspelo Programa de Erradicação do TrabalhoInfantil, programas geridos pela SEAS.

Projeto AlvoradaEm julho de 2000 o governo federal lançouo Projeto Alvorada como peça-chave entre osprogramas sociais da União. Esse projeto

está orientado para conferir prioridade aocombate à pobreza e a redução das desigual-dades sociais. Nesse sentido, o Projeto Al-

vorada foi criado para beneficiar a popula-ção mais carente, localizada nos estados,microrregiões e municípios que possuemÍndice de Desenvolvimento Humano

(IDH), apurado pelo Programa das NaçõesUnidas para o Desenvolvimento (PNUD),inferior a 0,5 em uma escala de 0 a 1. Umdos princípios desse projeto é a focalização

da política social, especialmente nas áreasde educação, saúde e geração de renda.Com esse objetivo, o governo federal reali-zou um levantamento do conjunto de pro-

gramas previamente existentes nos diver-sos ministérios e que teriam maior impactona elevação do IDH.

Por intermédio do Projeto Alvorada, osprogramas selecionados recebem reforçofinanceiro e passam a ser objeto de geren-ciamento intensivo. No primeiro momen-

to do projeto, inicialmente denominadoIDH-14, foram identificados os 14 estadoscom IDH inferior à média do Brasil, quaissejam: Acre, Alagoas, Bahia, Ceará, Mara-

nhão, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí,Rio Grande do Norte, Rondônia, Roraima,Sergipe e Tocantins. O Plano de Apoio aosEstados de Menor Desenvolvimento Hu-

mano corresponde a essa etapa, programa-da para beneficiar mais de 31 milhões depessoas em 1 796 municípios. Na segundaetapa, chamada de Plano de Infra-estrutura

Básica para Microrregiões e MunicípiosCarentes, identificaram-se as microrregiõese os municípios de baixo desenvolvimen-to humano dos estados cujo IDH é igual ou

maior que a mediana nacional, quais se-jam: Amazonas, Amapá, Espírito Santo,Goiás, Minas Gerais, Mato Grosso, Paraná,Rio Grande do Sul e São Paulo. O objetivo

desse segundo plano é beneficiar mais5 milhões de pessoas que pertencem aosbolsões de pobreza situados nesses estados.Com o intuito de assegurar a boa focaliza-

ção dos recursos, que devem chegar a


R$ 13,2 bilhões até o ano 2002, foi criadoo Portal Alvorada, projeto destinado a ca-dastrar famílias pobres nos 23 estados in-

cluídos no Projeto Alvorada.

Por meio do Decreto no 3 769, de 8/3/2001, foi atribuída a coordenação do pro-

jeto à Secretaria de Estado de AssistênciaSocial, que deve articular as ações dos di-versos órgãos executores, entre as quaisencontram-se as dos ministérios da Educa-

ção, da Previdência e Assistência Social, daSaúde, do Esporte e Turismo, do Desenvol-vimento Agrário, das Minas e Energia, doPlanejamento, Orçamento e Gestão, da Fa-

zenda e da própria Secretaria de Estado deAssistência Social.

Fundo de Combate eErradicação da PobrezaOutra peça-chave no mosaico de combateà pobreza por meio de políticas focaliza-das, que veio sendo desenhado ao longo

do ano 2000 e nos primeiros meses de2001, é o Fundo de Combate e Erradicaçãoda Pobreza (FCEP), como instrumento definanciamento da política. Aprovada e

promulgada a Emenda Constitucional no

31, em 14/12/2000, abriu-se a perspectivapara a constituição legal do FCEP, o qual,para sua implementação, necessitava da

aprovação de um projeto de lei comple-mentar, fato que, finalmente, veio a ocor-rer em maio e junho de 2001.

Os recursos do FCEP provêm de um adicio-nal de 0,08% à alíquota da ContribuiçãoProvisória sobre Movimentações Finan-ceiras (CPMF), o que está estimado em R$ 4

bilhões apenas para o ano 2001. Além des-sa fonte, existe ainda a possibilidade de re-ceber recursos do orçamento público, bemcomo doações. O FCEP teve estipulado pra-

zo de existência até 2010, tendo sido de-terminado que seus recursos serão aplica-dos em ações sociais bastante variadas, in-cluindo nutrição, habitação, saúde, educa-

ção e transferências de renda às famílias,

entre outras. Seus primeiros financiamen-tos estão sendo direcionados para ações tí-picas de renda mínima: o Bolsa-Escola, do

Ministério da Educação, e o Bolsa-Alimen-tação, do Ministério da Saúde.

Para a gestão do FCEP, determinou-se, por

fim, a criação de conselho consultivo es-pecífico, a ser nomeado pelo Presidente daRepública. Note-se que alguns setores den-tro do governo propunham que o FCEP fos-

se gerido pelo Conselho Nacional da As-sistência Social.

FilantrópicasDestaca-se, ainda, o debate travado, no pri-meiro semestre de 2001, no âmbito doConselho Nacional de Assistência Social(CNAS), a respeito da renovação para algu-

mas entidades de seus certificados de filan-trópica – CEFF. O problema central é o fatode que o certificado permite que a entida-de beneficiada não recolha contribuições

previdenciárias como empregador, o quecorresponde a um subsídio a essas institui-ções por parte daqueles contribuintes pre-videnciários cujo empregador é obrigado

a contribuir com 20% sobre a folha sala-rial. O MPAS e, em especial, o INSS têmtodo interesse em opor-se a uma renovaçãodos CEFF sem critérios rigorosos. O ápice

desse fenômeno ocorreu em meados dejunho, quando os meios de comunicaçãode massa anunciaram que o CNAS negou arenovação do certificado de filantropia da

Legião da Boa Vontade (LBV). No entanto,deve-se ressaltar que, nesses últimos meses,diversas outras entidades, incluindo estabe-lecimentos de ensino confessionais, tive-

ram igualmente suas CEFF não prorrogadas.

ACOMPANHAMENTO DO GASTOFEDERAL EM ASSISTÊNCIA SOCIALA execução orçamentário-financeira dos

principais programas da área de AssistênciaSocial pode ser visualizada na tabela 7. Ve-rifica-se que, em 2000, a execução financei-ra foi da ordem de 96%. Esse elevado índice


31

DOTAÇÃO LEI + LIQUIDADO PAGOS % VALOR DOTAÇÃO

PROGRAMAS INICIAL CRÉDITO (C) (D) PAGO/AUTORIZADO 2001

(A) (B) (E) = (D)/(B) (LEI +

(%) CRÉDITOS)

ATENÇÃO À PESSOA

PORTADORA DE DEFICIÊNCIA 2 274 898 2 387 303 2 368 513 2 355 136 98,65 2 809 914

VALORIZAÇÃO E SAÚDE DO IDOSO 1 129 733 1 312 013 1 303 659 1 288 644 98,22 1 606 577

ATENÇÃO À CRIANÇA 487 373 494 838 452 395 423 431 85,57 299 480

ERRADICAÇÃO DO TRABALHO INFANTIL 123 088 192 388 181 843 150 457 78,20 299 350

CENTROS DA JUVENTUDE 28 314 28 354 20 472 11 962 42,19

BRASIL JOVEM 50 265

COMBATE AO ABUSO E À EXPLORACÃO

SEXUAL DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES 6 009 6 009 5 864 5 548 92,33 7 480

SOMA 4 049 414 4 420 905 4 332 746 4 235 178 95,80 5 073 066

Fonte: SIAFI/SIDOR e PRODASEN.Nota: Pagos referem-se a posição em 20/1/01, e Dotação 2001, a 6/2/01.

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRA DE PROGRAMAS SELECIONADOS

DA ÁREA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL 2000 E DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA 2001 (EM R$ MIL)TABELA 7

de execução deve-se ao forte peso dos bene-fícios monetários de prestação continuada

– o Benefício de Prestação Continuada(BPC) da LOAS e a Renda Mensal Vitalícia(RMV), ambos pagos mensalmente peloINSS a idosos e pessoas carentes portadoras

de deficiência. Com efeito, esses benefíciossomaram R$ 3,6 bilhões em um total de R$4,2 bilhões desembolsados até 20/1/2001.

Além do elevado índice de execução orça-

mentária e financeira dos benefícios conti-nuados, deve-se ressaltar outros detalhes daexecução dos programas. Assim, por exem-plo, cabe chamar atenção para o fato de que

no programa Atenção à Criança, no ano2000, ainda estava registrada uma ação des-tinada a prover atendimento pré-escolar aosdependentes de servidores e empregados, o

que – resultado de um equívoco de alocaçãode programas e confusão conceitual históri-ca em relação ao que significa “assistênciasocial” como política voltada à superação da

vulnerabilidade e do combate à pobreza –foi corrigido no orçamento para o ano2001. Também parece continuar um certoimpasse entre as áreas de Assistência e de

Educação a respeito da responsabilidadepela educação pré-escolar, registrando-se,no orçamento da Assistência Social, diver-

sas ações típicas da área educativa, como aimplantação de referenciais curriculares e a

formação de professores, entre outras.

A Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência,com grau de desembolso bastante elevado,tem seu volume global de dispêndios forte-

mente marcado pelos benefícios da RMV edo BPC. No entanto, esses altos valores es-condem dois fatos ocorridos em outrasações incluídas nessa rubrica, de dotação

comparativamente menor, mas que mere-cem ser destacadas. Em primeiro lugar, háuma ação destinada a Atendimento da Pes-soa Portadora de Deficiência em Situação de

Pobreza e/ou Risco Pessoal e Social que, ape-sar de ter uma dotação de R$ 13,3 milhões,não teve nenhum desembolso. Em segundolugar, cabe apontar que esse programa con-

tém também uma ação voltada a Eliminaçãode Barreiras Arquitetônicas e Ambientais àlocomoção da pessoa portadora de deficiên-cia. Trata-se, de um lado, de iniciativa louvá-

vel, na medida em que as barreiras mencio-nadas são graves impeditivos da participa-ção social e mesmo econômica das pessoasportadoras de deficiência. Mas, por outro

lado, cabe assinalar algumas questões subse-qüentes: 1) embora a inclusão dessa preocu-pação arquitetônica tenha constituído uma


vitória para as pessoas portadoras de defici-ência, o esforço pela eliminação de barreirasarquitetônicas e ambientais não pode estar

restrito a tão somente R$ 500 mil/ano, queé o valor previsto para tal atividade; 2)aparentemente os recursos acima mencio-nados foram utilizados para adaptar institui-

ções públicas e, em especial, turísticas ao usode pessoas portadoras de deficiência. Essasobras deveriam ser financiadas com recur-sos dos respectivos orçamentos setoriais e

não com verbas da assistência social; 3) hánecessidade de incorporar, na legislaçãomunicipal pertinente, a obrigatoriedade dediversas instituições de acesso público e de

uso potencial por pessoas portadoras de defi-ciência quanto a estarem aptas a receber taispessoas e permitir a elas locomoção adequa-da, sendo que o custo dessas adaptações ar-

quitetônicas tem que estar embutido, prefe-rencialmente, no próprio projeto origináriodas edificações.

No programa voltado à erradicação do tra-

balho infantil (PETI) houve, em 2000, entrea dotação inicial e o valor autorizado final,um significativo aumento. Esse fato repetiu-se com o crescimento superior a 55% da

dotação orçamentária de 2001 em relaçãoao valor autorizado em 2000. Os dois eixosprincipais do programa são a concessão dabolsa e o atendimento escolar à criança em

expediente ampliado. Apesar do expressivoaumento das dotações orçamentárias, a exe-cução financeira do valor autorizado de2000 no início do ano ainda era baixa, em

especial no que tange à concessão da bolsa(grau de execução de 79,7%). Esse atraso naexecução do programa tem sido um dosprincipais objetos de crítica ao PETI, uma

vez que a demora na chegada da bolsa fazque a família retire seus filhos do programae da escola, e os reinsere no trabalho. A po-tencial perda de credibilidade do programa

junto aos beneficiários, em decorrência doatraso do pagamento, seria muito danosapara a sustentabilidade dos esforços decombate ao trabalho infantil.

O programa Centros da Juventude, por fim, foio que apresentou o menor grau de execuçãoorçamentária (72,2%) e financeira (42,2%).

Isso pode ser explicado, em grande parte,pela sua recente implementação. Sabe-seque a estruturação de parcerias quando doinício de programas dessa natureza não é

um processo linear. A ampliação de dois ter-ços dos recursos para 2001, concentrada nosgastos com capacitação e bolsa para agentesjovens, constitui um sinal favorável para o

programa, contrabalançando a execução or-çamentária-financeira incompleta ao fim doseu segundo ano de existência.

Quanto à dotação orçamentária para

2001, que apresenta um crescimento glo-bal da ordem de 15% sobre o valor finalautorizado para o ano anterior, é possívelafirmar, de forma geral, que as rubricas

que representam transferências monetári-as diretas à pessoa ou família, como oBPC-Idoso, o BPC-Pessoa Portadora de De-ficiência, a bolsa do Programa de Erradi-

cação do Trabalho Infantil e similares es-tão significativamente ganhando espaçonos gastos assistenciais em anos recentes.Isso pode ser considerado muito positivo,

na medida em que o acesso da pessoa/famí-lia carente à renda é um dos pré-requisitospara a oportunidade de acesso aos demaisrecursos materiais e imateriais necessários

a melhor qualidade de vida. Também tem-se percebido que os valores alocados em ru-bricas representantivas de incumbências tí-picas dos governos estaduais e municipais –

como construção de centros de atendimen-to, ou mesmo o serviço de atendimentocontinuado – têm-se mantido estagnadosou até decrescentes. Esse é o caso dos re-

cursos para o atendimento continuado àpessoa idosa – tal movimento também po-deria contribuir para diminuir, ao menosem princípio, o espaço para arbitrarieda-

des do tipo clientelístico, que têm marca-do historicamente a gestão da assistênciasocial na América Latina.


33

Em termos de gastos da Assistência Social,caberia ainda mencionar duas modifica-ções legais relevantes. A primeira (Decreto

no 3 613, de 27/9/2000) permite que o Fun-do Nacional de Assistência Social (FNAS) re-passe recursos diretamente a destinatáriosde programas, desde que por intermédio de

instituição financeira pública federal. Essaalteração é importante na medida em quepossibilita a ampliação, sem interveniênciasde terceiros, de programas de transferências

monetárias. A segunda alteração veio porintermédio de reedição da Medida Provisó-ria no 2 129, em 23/2/2001, autorizandoque o FNAS transfira recursos diretamente a

instituições assistenciais sempre que os esta-dos ou municípios estejam inabilitados a re-ceber repasses de recursos federais.

ACOMPANHAMENTO DEPROGRAMASAtenção às PessoasPortadoras de DeficiênciaAo longo do ano 2000 e no início de 2001,amadureceram algumas iniciativas de ex-pansão de direitos para pessoas portadorasde deficiência, por meio da edição de ins-

trumentos legais diversos. Entre elas po-dem-se mencionar, por exemplo, as Leis no

10 048 e 10 098, de 2000, que, apesar debeneficiar não apenas pessoas da popula-

ção-alvo restrita da Política de AssistênciaSocial, têm sido encaminhadas no gover-no federal por um conjunto de institui-ções, entre as quais a Secretaria de Estado

da Assistência Social. Ambas as leis procu-ram facilitar o acesso de pessoas portado-ras de deficiência a vários serviços (i.e.meios de comunicação, transportes, servi-

ços públicos em geral) e requerem, para aimplementação de alguns aspectos, regula-mentação por decreto.

Assim, a Lei no 10 048 institui ampla priori-

dade de atendimento para pessoas portado-ras de deficiência e requer, especificamen-te, adaptações no setor de transportes cole-tivos, estipulando prazos e multas para a

não-adaptação de ônibus, entre outros. Já aLei no 10 098, conhecida como “Lei daAcessibilidade”, propõe um conjunto muito

mais amplo de avanços de direitos, entre osquais o acesso a meios de comunicação eserviços públicos, bem como ampla remo-ção de barreiras arquitetônicas à locomo-

ção de pessoas portadoras de deficiência.No entanto, dado que não há nomeação deresponsáveis, nem definição de puniçõespara o descumprimento da lei e nem sequer

a previsão da obrigatoriedade para que osmunicípios internalizem as diretrizes daLei no 10 098 relativas à remoção de barrei-ras arquitetônicas nos seus códigos munici-

pais de obras – os quais são os instrumentoslegais relevantes na gestão das vias públi-cas, que é de responsabilidade municipal –,não é possível visualizar uma implementa-

ção acelerada desses expedientes.

Outro avanço significativo para a integra-ção social da pessoa carente portadora dedeficiência tem sido verificado com a insti-

tuição do Programa de Atendimento a PessoasPortadoras de Deficiência pela Portaria no 246do Ministério das Comunicações, em 10/5/2001. Trata-se da regulamentação de alínea

específica da Lei do Fundo de Universaliza-ção dos Serviços de Telecomunicações(FUST) – financiado com recursos equiva-lentes a 1% do valor de todos os serviços te-

lefônicos comercializados no Brasil – a qualprevê que os recursos do FUST devem pro-mover a expansão de cobertura dos servi-ços de telefonia fixa para entidades que

prestam assistência ao portador de deficiên-cia e para residências de pessoas carentesportadoras de deficiência. A telefonia parapessoas portadoras de deficiência é mais

cara em função da necessidade de equipa-mentos específicos – para os casos de sur-dez, particularmente. Para efeito da aplica-ção dessa alínea, ficou definido que “carên-

cia” significa apresentar renda familiar percapita de até 2 salários-mínimos, uma vezque o usuário deve poder arcar com o seuconsumo mensal de serviços de telefonia.


A partir de dados da PNAD 1999, foi possí-vel estimar em cerca de 1,8 milhão o nú-mero total de beneficiários potenciais desse

programa, além de cerca de 10 mil entida-des de assistência social voltadas ao públicoportador de deficiência. Para a sua imple-mentação foi elaborado, em meados de

2001, um termo de referência entre o Mi-nistério das Comunicações e a Secretaria deEstado da Assistência Social. O estabeleci-mento de um plano de metas pela Anatel e

sua implantação a partir do segundo semes-tre de 2001 são os primeiros passos para aoperacionalização desse programa.

Erradicação do Trabalho Infantil O Programa de Erradicação do Trabalho In-fantil (PETI) experimentou, por intermédioda Resolução no 5 do Conselho Nacionalde Assistência Social (CNAS), datada de 15/

2/2000, forte expansão da sua coberturageográfica, bem como ampliação do con-junto de atividades consideradas insalu-bres e penosas (e portanto cobertas pelo

programa). Atualmente, o programa alcan-ça as 27 unidades da Federação (975 muni-cípios) e cobre áreas rurais e urbanas.

Na ampliação da cobertura para áreas urba-

nas, foi diferenciado o valor da bolsa mensalpago à criança, de modo a evitar o desinte-resse das famílias pelo programa. Assim,crianças atendidas pelo programa nas capi-

tais, nas regiões metropolitanas ou nas cida-des com população superior a 250 mil habi-tantes recebem uma bolsa de R$ 40/mês, en-quanto aquelas residentes em cidades meno-

res e em áreas rurais, onde o custo de vida émenor, recebem uma bolsa mensal deR$ 25. Para incluir a(s) criança(s) no progra-ma, as famílias devem assumir o compro-

misso de que todos os filhos com idade deaté 16 anos freqüentem escola. Além da bol-sa, há o atendimento à criança em jornadaescolar ampliada e, a partir de setembro de

2000, a possível inclusão dessas famílias noPRONAGER, que tem por objetivo a geraçãode oportunidades de ocupação produtiva.

Em termos conjunturais, é importante res-saltar que, recentemente, a meta de 866 milcrianças prevista para 2002 foi revista. Com

efeito, tal meta havia sido estabelecida a par-tir de uma definição anterior de quais eramos trabalhos penosos e insalubres – sujeitosa cobertura pelo programa – e que foi altera-

da por intermédio da Portaria no 6 do Minis-tério do Trabalho e Emprego, de fevereiro de2001, ampliando o escopo dessas ocupações.Esse conjunto de preocupações, por sinal,

está relacionado à ratificação, pelo Brasil, daConvenção 182 da Organização Internacio-nal do Trabalho (OIT), que trata da erradica-ção das piores formas de trabalho infantil

nos países signatários. Com as novas defini-ções, ampliou-se o conjunto de crianças daárea urbana a ser coberta e a meta de cober-tura do PETI foi redimensionada para apro-

ximadamente 922 mil crianças em 2002.

Destaque-se que o PETI, que não existe demodo equivalente em outro país em desen-volvimento, está voltado ao combate das

piores formas de trabalho infantil, exceto aprostituição de crianças e adolescentes,para a qual há programa específico na áreada Assistência Social. Cumpre também ter

em mente que no PETI não estão incluídasas outras formas de trabalho infantil, me-nos graves, mas não menos perniciosaspara a trajetória formativa das crianças.

Apesar de uma tendência de diminuiçãoda extensão do trabalho infantil entre1996 e 1999, o universo de crianças e ado-lescentes participantes do mercado de tra-

balho brasileiro continuava bastante ele-vado em 1999, conforme atesta a tabela 8.Analisada a faixa etária dos 10 aos 13 anosde idade, verifica-se que a proporção de

crianças economicamente ativas (ocupa-das e desocupadas) no total da faixa etáriacai de 11,5% em 1996 para 10,8% em1999. Em termos absolutos, há a diminui-

ção do número de crianças que estão nomercado de trabalho de 1,576 milhão em1996 para 1,461 milhão em 1999.


35

Política de Apoio ao Jovem CarenteA Assistência Social passou a incluir, desde

1999, grupo de jovens a partir de 15 anosde idade em situação de risco (i. e. jovensfora da escola, jovens expostos a entorpe-centes, jovens em liberdade assistida, etc.)

no seu universo de preocupações. Nessafaixa etária – além de promover a conti-

nuidade da trajetória escolar – há dois ei-xos articuladores em torno dos quais é ne-

cessário estruturar a política: o enfrenta-mento da pobreza e o combate à violência.É em função desse último objetivo que osprogramas da Assistência Social voltados

para esse grupo etário foram inscritos noPlano Nacional de Segurança Pública.

No que se refere aos impactos do PETI, ain-da é cedo para sua aferição definitiva, umavez que, ao longo desses anos, o programa

ainda estava em fase de implantação e ex-pansão. Assim, os impactos mais efetivosdevem ser esperados para os anos 1999 a2002, com a ampliação da cobertura. Isso

poderá ser verificado assim que os micro-dados do Censo Demográfico de 2000 e daPNAD 2001 estejam disponíveis.

A tabela permite concluir, ainda, que, ao

longo do quadriênio 1996/1999, as políti-cas voltadas à inclusão das crianças na es-cola tiveram sucesso relativamente maiorque as políticas destinadas ao combate ao

trabalho infantil. O resultado pode ser lidoa partir do fato de que o número de crian-ças e adolescentes que simultaneamente

trabalham e freqüentam a escola crescebastante em termos percentuais, em espe-cial a partir dos 14 anos de idade. Esse re-sultado favorável em termos de aumento

da freqüência à escola foi conseqüência depolíticas universalizantes implementadasna década 1990 na área de Educação. Nes-se sentido, espera-se que, com a continui-

dade e a expansão do PETI, ao longo dospróximos anos possa ser registrada umaqueda mais significativa do número decrianças e adolescentes no mercado de tra-

balho brasileiro.

TABELA 8QUANTIDADE DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES POR FAIXAS ETÁRIAS, FREQÜÊNCIA A

ESCOLA E CONDIÇÃO DE ATIVIDADE E OCUPAÇÃO, BRASIL, 1996 E 1999

IDADE FREQÜENTA ESCOLA NÃO FREQÜENTA ESCOLA TOTALTOTAL

INATIVO OCUPADO DESOCUPADO SUBTOTAL INATIVO OCUPADO DESOCUPADO SUBTOTAL

ANO 1996

10 A 13 11 424 507 1 128 607 167 926 12 721 040 729 812 255 833 24 105 1 009 750 13 730 790

14 E 15 4 420 110 1 177 647 288 466 5 886 223 652 423 593 713 91 688 1 337 824 7 224 047

16 E 17 2 584 286 1 490 514 350 522 4 425 322 859 396 1 322 752 204 755 2 386 903 6 812 225

PERCENTUAIS:

10 A 13 83,2 8,2 1,2 92,6 5,3 1,9 0,2 7,4 100,0

14 E 15 61,2 16,3 4,0 81,5 9,0 8,2 1,3 18,5 100,0

16 E 17 37,9 21,9 5,1 65,0 12,6 19,4 3,0 35,0 100,0

ANO 1999

10 A 13 11 758 690 1 200 516 134 570 13 093 776 354 882 109 544 16 683 481 109 13 574 885

14 E 15 4 542 356 1 175 995 341 724 6 060 075 390 010 310 054 64 781 764 845 6 824 920

16 E 17 2 989 141 1 620 942 605 217 5 215 300 699 282 857 576 202 599 1 759 457 6 974 757

PERCENTUAIS:

10 A 13 86,6 8,8 1,0 96,5 2,6 0,8 0,1 3,5 100,0

14 E 15 66,6 17,2 5,0 88,8 5,7 4,5 0,9 11,2 100,0

16 E 17 42,9 23,2 8,7 74,8 10,0 12,3 2,9 25,2 100,0

Fonte: IBGE/Microdados PNAD 1996 e 1999.Elaboração: IPEA/DISOC.


No âmbito da SEAS existem dois programasdestinados ao grupo de jovens. Um delestem por objetivo oferecer, por meio de Cen-

tros da Juventude, informação e apoio sócio-pedagógico a jovens de 15 a 24 anos de ida-de. O outro, batizado de Agente Jovem, volta-se para a faixa etária dos 15 aos 17 anos e

propõe que o jovem, percebendo uma bolsade R$ 65 ao mês, dedique-se a atividades so-ciais e ambientais na sua comunidade, como apoio de um “orientador social”. Esse pro-

grama encontra-se em fase de expansão, ten-do chegado ao final de 2000 com cerca de38 500 jovens participantes. Apesar do nú-mero reduzido de beneficiários atendidos,

cabe chamar atenção para o fato de que esse

programa pode colaborar para resolver umsério problema do PETI: a criança atendida,ao chegar à idade de 15 anos, é obrigada a

deixar o programa; com isso, perde a transfe-rência de renda e a família a reconduz aotrabalho penoso, o que interrompe a trajetó-ria escolar reiniciada. Segundo informações

da SEAS, o Agente Jovem já absorveu 14 milegressos do PETI. As diretrizes do programaAgente Jovem foram estabelecidas em junhode 2000, e outro passo rumo a maior institu-

cionalização do programa foi sua transfor-mação, em fevereiro de 2001, em Serviçode Ação Continuada (SAC), ao lado dosprogramas de Apoio para Crianças, Idosos

e Pessoas Portadoras de Deficiência.

SAÚDE

CONJUNTURAA área da saúde apresentou alguns fatosmarcantes no ano 2000. No campo da si-tuação de saúde as notícias mais alvissa-reiras vieram dos resultados, recentemen-

te publicados pelo IBGE, sobre a evoluçãofavorável de alguns indicadores na déca-da de 1990. A expectativa de vida ao nas-cer, como pode ser visto na tabela 9, subiu

2,1 no Brasil, sendo o Nordeste a regiãoem que a esperança de vida é a mais bai-xa (65,5) e o Sul em que é a mais alta

(70,8). A taxa de mortalidade infantiltambém indica melhoria nas condiçõesde saúde da população, pois declinou de44,3 óbitos por mil nascidos vivos em

1992, para 34,5 por mil em 1999, comuma redução de 21,9%.

O fato é que ainda estamos longe de alcan-çar níveis já obtidos por países de desen-

volvimento similar ou até mesmo inferior.Em 1997, por exemplo, a taxa de mortali-dade infantil na Argentina era de 20,9 pormil nascidos vivos, no Chile de 13 por mil

e na Colômbia de 24 por mil. Ademais, osindicadores médios nacionais escondem

profundas desigualdades inter-regionais eentre segmentos sociais que, finalmente,

começam a receber a devida atenção. NoNordeste, embora a taxa de mortalidadeinfantil tenha declinado 18,7% entre 1992e 1999, ainda permanece alta com relação

a outras regiões. Essa taxa situa-se em 53óbitos por mil nascidos vivos no Nordeste,

TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL ESPERANÇA DE VIDA

GRANDES REGIÕES (POR 1 MIL NASCIDOS VIVOS) AO NASCER (EM ANOS)

1992 1999 VARIAÇÃO (%) 1992 1999

BBRASILRASIL 44,3 34,6 (21,9) 66,3 68,4

NORTE 40,7 34,1 (16,2) 65,8 68,2

NORDESTE 65,2 53,0 (18,7) 63,1 65,5

SUDESTE 30,0 24,4 (18,7) 67,8 69,4

SUL 25,7 20,7 (19,5) 69,1 70,8

CENTRO-OESTE 30,4 24,5 (19,4) 67,3 69,2

Fontes: IBGE, Censo Demográfico de 1991; PNAD 1992, RJ: IBGE, 1997; PNAD 1999, RJ: IBGE 2000.

TABELA 9TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL E

ESPERANÇA DE VIDA , SEGUNDO GRANDES REGIÕES – 1992 E 1999


enquanto no Sul a taxa declinou para 21óbitos por mil nascidos vivos. Com rela-ção ao conjunto dos estados, o Rio Grande

do Sul é o único que apresenta mortalida-de infantil inferior a 20 por mil (18,4), en-quanto em Alagoas verifica-se a taxa maiselevada, com índice igual a 66,1 por mil

nascidos vivos.

No campo das políticas, fatos importantesaconteceram na área dos medicamentos,

com a progressiva introdução dos genéri-cos no mercado nacional, mas tambémnas estratégia de prevenção da AIDS, quelevaram o governo brasileiro a enfrentar

difíceis questões diante da influente indús-tria multinacional de medicamentos. Naorganização e no financiamento do SUS osfatos mais marcantes foram a aprovação da

Norma Operacional da Assistência à Saúde(NOAS-SUS 01/01) e da Emenda Constitu-cional no 29, que destina recursos dos trêsníveis de governo para a saúde.

FINANCIAMENTO E GASTO

a) Resultados do ano 2000No ano 2000, a despesa executada peloMinistério da Saúde atingiu o montante deR$ 22,7 bilhões, valor que representa umcrescimento nominal de 11,6% sobre a

execução do ano anterior.

Desse total, R$ 4,9 bilhões (21,9%) corres-pondem a gastos com pessoal ativo e inati-

vo (R$ 4,8 bilhões) e amortização da dívi-da (R$ 153,1 milhões). No mesmo ano, asdespesas com amortização da dívida situa-ram-se em níveis bastante razoáveis, ao

contrário dos anos 1997 e 1998, em que oorçamento da pasta amortizava mais de R$1,5 bilhão/ano. Na rubrica Outros Custeiose Capital (OCC) foram executados R$ 17,7

bilhões, em valores nominais, 11,8% amais que em 1999.

Em grandes números, o quadro de execu-

ção orçamentária em 2000 é o seguinte:

(Em R$ milhões)

Dotação aprovada (lei mais créditos) 23 544

Saldo orçamentário cancelado (-) 845

Valor executado1 22 669

Valor pago 20 764

Nota: 1Inclui R$ 1 934 milhões de Restos a Pagar de2000, inscritos em 9/4/2001.

Apesar do contingenciamento de R$ 845milhões, itens de despesas importantes ti-veram consideráveis aumento nos dis-

pêndios em 2000, entre os quais merecemdestaque:

(1) pagamento do Atendimento Ambulato-

rial e Hospitalar do SUS, no qual foramexecutados R$ 10,1 bilhões, valor 12,9%superior ao gasto de 1999;

(2) repasses para o custeio dos programas

Saúde da Família e Agentes Comunitários deSaúde, que atingiram o valor de R$ 655,6milhões, com incremento de 102,3% emrelação ao ano anterior;

(3) ações de controle de endemias, englo-bando repasses de incentivos ao controlede endemias por parte dos estados, açõesdiretas e para o controle do Aedes aegypti

e da dengue, no valor de R$ 581,7 mi-lhões, apresentando crescimento de 6,6%em relação a 1999;

(4) recursos para aquisição e distribuição

de medicamentos, no valor de R$ 1 255,4milhões, dos quais R$ 556,4 milhões fo-ram destinados à compra de medicamen-tos para AIDS, R$ 263,9 milhões para a

compra de vacinas, R$ 164,2 milhões parafarmácia básica e R$ 270,8 milhões paraoutros medicamentos, totalizando um in-cremento de 43,7% em relação a 1999;

(5) R$ 571,9 milhões para o reaparelha-mento de unidades de saúde, valor 37,7%superior ao despendido em 1999.


39

Dos R$ 22,7 bilhões executados em 2000,R$ 1,9 bilhão foi inscrito como Restos a Pa-gar em 2001. Entre os débitos inscritos para

2001 sobressaem-se o Reforço à Reorgani-zação do SUS − REFORSUS − (R$ 360,9 mi-lhões), Emendas Parlamentares (R$ 358,8milhões) e Saneamento Básico ( 137,7 mi-

lhões). Desses débitos foram pagos até o fi-nal de março os seguintes valores: (i) RE-FORSUS: R$ 26,9 milhões; (ii) Emendas Par-lamentares: R$ 104,2 milhões; e (iii) Sanea-

mento Básico: R$ 6,7 milhões.

b) O Orçamento de 2001O orçamento aprovado para o Ministério

da Saúde em 2001 (Lei no 10 171, de 5/1/2001) é de R$ 26,0 bilhões, representando9,65% do Orçamento Geral da União(OGU) para o mesmo ano, que atingiu o

montante de R$ 269,8 bilhões (excluídosos recursos destinados a encargos e amor-tização das dívidas interna e externa).Com esse valor o orçamento do Ministério

da Saúde é o terceiro maior do OGU, sendosuperado apenas pelo orçamento do Mi-nistério da Previdência e Assistência Social(R$ 84,7 bilhões) e pelas Transferências

Constitucionais a estados, Distrito Federale municípios, no valor de R$ 48,1 bilhões.

O valor aprovado para 2001 apresenta

crescimento nominal de 14,5% sobre o re-alizado em 2000. Para pagamento de pes-soal ativo e inativo estão previstos R$ 4,5bilhões e para amortização da dívida, R$

358 milhões. O orçamento aprovado paraOutros Custeios e Capital é de R$ 18,1 bi-lhões. Em termos nominais esse valor é11,3% superior ao executado em 2000

nessa rubrica.

Cerca de 60,8% das despesas previstas paraOCC são destinadas ao pagamento do

Atendimento Ambulatorial e Hospitalar doSUS, cujo valor aprovado de R$ 11,7 bi-lhões é 8,7% superior ao executado em2000. Os recursos destinados ao controle

de endemias também terão incremento.

O valor orçado para 2001, no valor de R$790,4 milhões, representa crescimento de35,8% em relação a 2000.

Da mesma forma, também os recursos pre-vistos para o custeio dos programas de Saú-de da Família (PSF) e de Agentes Comunitá-

rios de Saúde (PACS) terão crescimento:estão orçados R$ 970 milhões, valor 47,9%superior ao ano anterior. Os recursos paraaquisição e distribuição de medicamentos e

vacinas no valor total de R$ 1,2 bilhõesmantêm-se quase no mesmo nível de dis-pêndio de 2000. Com relação ao reapare-lhamento de unidades do SUS, há incre-

mento de recursos destinados à recupera-ção de unidades do Ministério da Saúde eredução nos dispêndios via REFORSUS.No total estão previstos R$ 353 milhões

para o reaparelhamento de unidades, en-quanto em 2000 o valor executado foi deR$ 571,9 milhões.

Dois itens de despesa também apresentamgrande incremento em relação a 2000.O primeiro, Saneamento Básico, tem pre-vistos recursos da ordem de R$ 1,5 bilhão,

dos quais R$ 214,8 milhões a serem execu-tados por intermédio da Fundação Nacio-nal de Saúde, e cerca de R$ 1,3 bilhão porintermédio do Projeto Alvorada. O segun-

do, Emendas Parlamentares, tem previsãode R$ 1,0 bilhão para 2001. No ano 2000foram executados em Saneamento, peloMinistério da Saúde, apenas R$ 158,6 mi-

lhões (e boa parte inscritos em Restos a Pa-gar), e das Emendas Parlamentares foramexecutados R$ 382,9 milhões, tambémcom boa parcela transferida para paga-

mento em 2001.

Como acontece em quase todos os anos, ositens que mais devem pressionar o orça-

mento neste exercício serão o pagamento doAtendimento Ambulatorial e Hospitalar doSUS e a compra e distribuição de medica-mentos, sobretudo para AIDS. A execução,

em níveis razoáveis, dos recursos destinados


às ações de saneamento básico exigirá, semdúvida alguma, grande esforço por parte doMinistério da Saúde, e é bem possível que

parte desses recursos venha a ser transferidapara o custeio do programa Bolsa Alimenta-ção, conforme sugerido em proposta enca-minhada pelo Ministério da Saúde à aprecia-

ção pelo Conselho Nacional de Saúde.

A Contribuição Social para o Financia-mento da Seguridade Social (COFINS) foiem 2001, como já ocorrera em 2000, a

principal fonte de financiamento do Mi-nistério da Saúde, responsabilizando-sepor 39,5% dos seus gastos. A segunda fontefoi a CPMF (28%), seguida pelos Recursos

Ordinários do Tesouro (11,5%).

FONTES 1996 1997 1998 1999 20001 2001

REC. ORD. DO TESOURO 2,0 1,0 10,8 14,7 5,3 11,5

CONTR. SOCIAL LUCRO P. J. 20,8 19,3 8,0 13,3 12,5 8,1

CONTR. SOCIAL FIN. SEG. SOCIAL 42,5 25,9 26,0 26,6 37,8 39,5

CONTR. PROV. MOV. FINANC. 0,0 0,0 27,8 37,0 30,8 28,0

FUNDO DE EST. FISCAL 17,7 19,5 13,3 14,2 0,0 0,0

TIT. RESP. DO TES. NAC. 3,3 2,8 0,5 0,8 0,7 1,4

OPERAÇÕES DE CRÉDITO 9,1 0,5 1,1 1,4 2,7 1,3

REC. DIRET. ARRECADADOS 2,5 2,4 2,6 3,5 3,2 3,1

FUNDO ERRADICAÇÃO POBREZA 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,1

DEMAIS 2,1 0,8 0,7 3,0 7,0 2,0

TOTALTOTAL 100 100 100 100 100 100

Fonte: SIAFI/SIDOR.

Elaboração IPEA/DISOC.Nota: 1 Os dados de 2000 diferem dos apresentados na edição anterior porque os atuais referem-se ao final do

exercício.

TABELA 10PARTICIPAÇÃO PERCENTUAL DAS PRINCIPAIS

FONTES DE FINANCIAMENTO DO MINISTÉRIO DA SAÚDE, 1996 − 2001

c) As discussões sobre a EC no 29 e aProposta Orçamentária da Saúdepara 2002

No campo do financiamento do sistema pú-blico de saúde, o grande acontecimento de2000 foi a aprovação da Emenda Constitu-

cional no 29, que estabelece patamares mí-nimos de aplicação de recursos da União,de estados e de municípios na manutençãodo Sistema Único de Saúde, o que confere

maior estabilidade ao financiamento seto-rial. Esse dispositivo constitucional, apesarde auto-aplicável, deverá ser objeto de leicomplementar que definirá critérios eqüita-

tivos na distribuição dos recursos federaiscom o objetivo de corrigir desigualdades naalocação de recursos públicos em saúde.

A Emenda Constitucional no 29 vincularecursos destinados pelos diferentes níveisde governo − União, estados e municípios

− determinando o volume de recursos pú-blicos que devem ser aplicados em ações eserviços de saúde. Diferenças de interpre-tação sobre a aplicação do texto da emen-

da levantaram dúvidas a respeito dos mon-tantes de recursos que devem ser efetiva-mente destinados ao setor pela União. Aemenda, a partir do ano 2000, estabelece

os seguintes parâmetros para a União, deacordo com o artigo 77:

“Art. 77. Até o exercício financeiro de 2004,

os recursos mínimos aplicados em ações eserviços públicos serão equivalentes:


41

I – No caso da União:

a) no ano 2000, o montante empenhado

em ações e serviços públicos de saúde noexercício financeiro de 1999 acrescido de,no mínimo, cinco por cento;

b) do ano de 2001 ao ano de 2004, o valor

apurado no ano anterior, corrigido pelavariação nominal do Produto Interno Bru-to – PIB”.

Em 7 de dezembro de 2000 a ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional (PGFN) emitiuparecer procurando interpretar a alínea“b”, inciso I, do artigo 77. Nesse parecer, a

PGFN entende que o valor apurado no anoanterior é, para 2001, o valor calculado naforma da alínea “a”, inciso I, do artigo 77(montante empenhado em ações e servi-

ços públicos de saúde no exercício finan-ceiro de 1999 acrescido de, no mínimo,cinco por cento). Daí por diante, bastariaaplicar-se a variação do PIB.

Assim, ainda segundo o parecer, “estabele-cido o piso inicial (para 2000), o valor mí-nimo de gasto, para os anos subseqüentes,

independe de decisão do administradorpúblico e, portanto, do efetivamente reali-zado, vinculando-se, isso sim, a indexadorrelativo ao comportamento da economia

nacional, o PIB”.

Diferentemente, o Ministério da Saúde, deacordo com manifestação de sua Consulto-

ria Jurídica, entende que “o valor apuradono ano anterior” referir-se-á sempre ao anoimediatamente anterior ao da proposta or-çamentária e não a um ano fixo. Ou seja,

para 2002, a base de cálculo, para a aplica-ção da variação nominal do PIB seria o va-lor empenhado em 2001, computados osacréscimos resultantes da abertura de crédi-

tos adicionais e não o valor de 1999 acres-cido de 5%, como proposto pela Fazenda.

A Advocacia Geral da União (AGU) emitiuparecer (D.O. de 10 de janeiro de 2001), noqual acolhe e reforça a interpretação dada

pela PGFN, ou seja, fixa os dispêndios em-penhados em 1999 com ações e serviçosde saúde como ano-base para a aplicaçãoda variação do PIB, tendo sempre o ano

2000, calculado na forma da alínea “a”,como base. Caso prevaleça essa última in-terpretação, já na formulação da propostade 2002, o piso a ser estabelecido para o

Ministério da Saúde será de aproximada-mente R$ 1,2 bilhão inferior ao que seriadeterminado caso prevalecesse a interpre-tação defendida pelo Ministério da Saúde,

com reflexos óbvios sobre os patamaresmínimos até 2004.

Diante da polêmica sobre a escolha do

ano-base, diversos setores que lutarampela aprovação da EC no 29 estão se mobi-lizando para que o Congresso Nacionalvolte a dar a sua palavra sobre o “espírito”

original da referida emenda.

ACOMPANHAMENTO DE POLÍTICASE PROGRAMASPolítica de MedicamentosA questão dos medicamentos ganhou re-percussão especial no cenário político gra-ças às intensas discussões que envolveram

desde problemas relacionados à quebra depatentes até o cumprimento de tratados in-ternacionais assinados pelo Brasil.

A política brasileira para a prevenção e

controle da AIDS inclui entre várias açõeso acesso universal e gratuito aos medica-mentos anti-retrovirais na rede pública desaúde. Essa prática teve início com a distri-

buição do AZT e consolidou-se em 1996com o Decreto no 9 313, de 13/11/1996,que garantiu aos pacientes infectados peloHIV o acesso gratuito a todos os medica-

mentos indispensáveis ao tratamento. Aolado disso, os laboratórios públicos foramfortalecidos, disponibilizando os exames


necessários para o diagnóstico e o monito-ramento dos pacientes.

Entretanto, essa estratégia enfrenta certasdificuldades para sua manutenção e amplia-ção. Vale mencionar os fortes interesses en-volvidos na questão: de um lado, os labora-

tórios privados fabricantes de medicamen-tos que compõem o coquetel anti-AIDS, e,de outro, o Ministério da Saúde. Os gastosdo governo federal com anti-retrovirais em

1999 foram de R$ 622 milhões e em 2000,de R$ 556,4 milhões, cerca de 3% dos gas-tos do Ministério da Saúde e 0,06% do PIB.

Os preços dos medicamentos adquiridospelo MS têm apresentado tendência a que-da, em boa parte graças ao estímulo à pro-dução dos laboratórios oficiais e à negocia-

ção de preços com fornecedores. Note-seque os medicamentos produzidos interna-mente, inclusive por empresas privadas,foram aqueles que sofreram maiores que-

das nos preços – em torno de 71% −, en-quanto os comprados externamente baixa-ram de preço em 9%.

Nas disputas relacionadas às patentes, oproblema dos preços está envolvido, assimcomo a questão do respeito a direitos depropriedade e, sobretudo, aos direitos hu-

manos. Um exemplo dessa tensão aconte-ceu na disputa político-econômica que en-volveu os preços dos medicamentos quecompõem o coquetel de tratamento da

AIDS. Essa disputa envolveu dois deles, oEfavirenz, patenteado pela estadunidenseMerck Sharp & Dohme, e o Nelfinavir, pelasuíça Roche. Com a intenção de obter me-

lhores preços e, portanto, melhores condi-ções para o desempenho da política, o Mi-nistério da Saúde estimulou a produção dosdois medicamentos no laboratório estatal

Farmanguinhos, ligado à Fundação Oswal-do Cruz, para que seus custos servissem deparâmetro para a negociação com a indús-tria farmacêutica na redução de preços (es-

perava-se uma redução da ordem de 60%).

Como os laboratórios não cederam (a Merckofereceu apenas 12% de desconto no iní-cio de fevereiro), o MS ameaçou usar um

mecanismo, previsto na legislação brasi-leira (Lei no 9 279, de 14/5/1996, Seção III,da Licença Compulsória, art. 68) que esta-belece o seguinte: “O titular ficará sujeito a

ter a patente licenciada compulsoriamentese exercer os direitos dela decorrentes deforma abusiva, ou por meio dela praticarabuso de poder econômico, comprovado

nos termos da lei, por decisão administra-tiva ou judicial. No parágrafo 1o do artigo68 estão referidas outras situações quetambém ensejam a licença compulsória: 1-

A não exploração do objeto da patente noterritório brasileiro por falta de fabricaçãoou fabricação incompleta do produto, ouainda a falta de uso integral do processo

patenteado, ressalvados os casos de invia-bilidade econômica, quando será admitidaimportação; ou 2- A comercialização quenão satisfizer às necessidades do merca-

do”. A aplicação da licença compulsóriasignificava dizer que, se as indústrias es-trangeiras não reduzissem os preços dosmedicamentos do coquetel anti-AIDS, o

governo brasileiro estaria disposto a pro-duzi-los internamente e, até mesmo, trans-ferir tecnologia para outros países em de-senvolvimento, mesmo que com isso ocor-

resse quebra de patente.

Algumas reações geradas pela controvérsiamerecem especial atenção: em primeiro lu-

gar, as organizações não governamentais depaíses em desenvolvimento e mesmo dosdesenvolvidos acusam as leis de proprieda-de intelectual da Organização Mundial de

Comércio (OMC), referentes a medicamen-tos, de atentarem contra os direitos huma-nos, favorecendo monopólios e a venda deprodutos a preços altos; em segundo lugar,

o governo dos EUA, além de empresas dessepaís e européias, defendem as regras do co-mércio internacional, apontando para a ne-cessidade de proteção das patentes de pro-

dutos farmacêuticos, mecanismo que garan-


43

tiria o retorno dos investimentos feitos nodesenvolvimento de produtos.

Finalmente, talvez caiba uma questão sobrea possibilidade de compatibilização dos in-teresses e direitos em jogo: é possível che-gar a um ponto de equilíbrio entre proteção

de patentes e interesse público, sem que osgovernos se valham de instrumentos comoo da licença compulsória? Parte da respostapode ser dada pelo resultado da disputa ci-

tada: em março, a Merck Sharp & Dohmeanunciou desconto de 60% para o Efavi-renz e de 65% para o Indanavir.

Norma Operacional daAssistência à SaúdeA organização do sistema, em particular doprocesso de descentralização, é outra área

que tem recebido a atenção dos gestores doSUS (União, estados e municípios). A im-plementação das Normas Operacionais Bá-sicas do SUS, particularmente as Normas

Operacionais 01/93 e 01/96, promoveramintegração das ações de saúde entre as trêsesferas de governo, o que desencadeouprofundo processo de descentralização, e

transferiu para estados e, especialmente,para os municípios um conjunto de res-ponsabilidades e recursos para a operaçãodo Sistema Único de Saúde.

Ao fim do ano 2000, mais de 98% dos mu-nicípios brasileiros já haviam aderido aum dos dois tipos de gestão descentraliza-

da previstos na NOB-SUS 01/96, em umprocesso que permitiu o desenvolvimentoe o amadurecimento de experiências exi-tosas no âmbito dos municípios e a forma-

ção de um importante contingente de pro-fissionais qualificados nas diversas áreasdo SUS. Mais de 4 900 municípios estavamhabilitados à Gestão Plena da Atenção Bá-

sica7 e 523 municípios, à Gestão Plena de

seus sistemas de saúde.8 No tocante às Se-cretarias Estaduais de Saúde, os númerossão menos expressivos: Alagoas, Distrito

Federal, Santa Catarina e Ceará estavamhabilitados à Gestão Plena do Sistema Es-tadual e São Paulo, Bahia, Minas Gerais eRio Grande do Sul, à Gestão Avançada do

Sistema Estadual.

Um dos problemas da descentralização dosistema único de saúde refere-se à comple-

xa e intrincada rede de relações funcionaispresentes no federalismo brasileiro e que,somados aos processos de crescente auto-nomia dos municípios, geram problemas

na construção de um sistema de saúde mi-nimamente coordenado. Esse quadro jácomplexo é agravado pela existência deheterogeneidades demográficas, econômi-

cas, epidemiológicas e da estrutura de ofer-ta de serviços, tanto entre estados quantoentre municípios. Soma-se o fato de que oslimites territoriais e administrativos desses

entes de governo apenas muito raramentecorrespondem a uma rede regionalizada eresolutiva de serviços com todos os seusníveis de complexidade.

No Brasil os municípios são em númerosignificativo e poucos deles têm possibili-dades de contar com um sistema de saúde

funcional e completo, que contemple to-dos os níveis de atendimento. Em outroscasos, os municípios, por seu porte, perfilepidemiológico e demográfico, compor-

tam mais de um desses sistemas em suaárea de atuação, sendo às vezes pólos deatração e referência para a população demunicípios adjacentes. O mesmo proble-

ma estende-se aos estados, nos quais fre-qüentemente as características epidemio-lógicas não respeitam as fronteiras legais eos equipamentos e serviços de saúde de-

vem atender à demanda proveniente deestados vizinhos.

7. Nessa forma de gestão descentralizada os municípios tornam-seresponsáveis pela gestão da prestação de serviços básicos de saúde,recebendo, para tanto, um repasse federal anual de, no mínimo, R$10,00 por habitante/ano.

8. Na gestão plena do sistema municipal de saúde os municípiosficam responsáveis pela gestão da assistência médico-hospitalar aseus munícipes ao receber repasses regulares do Ministério da Saúde.


A Norma Operacional da Assistência àSaúde do SUS (NOAS-SUS 01/01) propõe-sea apresentar soluções para alguns desses

problemas ao superar restrições burocráti-cas de acesso e ao procurar o fortalecimen-to de ações pactuadas e integradas entreórgãos gestores. Dessa forma, almeja-se

evitar a desintegração institucional e a ato-mização dos SUS em sistemas locais inefi-cientes e não resolutivos.

A criação da Gestão Plena da Atenção Bási-ca Ampliada (GPABA)9 redefine as respon-sabilidades dos municípios na provisão daatenção básica, sendo mantida, entretanto,

a Gestão Plena do Sistema Municipal. NoGPABA todos os municípios deverão assu-mir os procedimentos do atual Piso deAtenção Básica (PAB), adicionado de uma

lista mínima de procedimentos ambulato-riais de menor complexidade. Aqueles jáhabilitados na NOB 01/96 estão aptos a re-ceber o PAB ampliado (depois de avaliação

das secretarias estaduais, aprovação nasCIBs e homologação da CIT).

Reforça-se a ênfase na regionalização e na

eqüidade, com a busca pela organização desistemas de saúde integrados em todos osníveis e não apenas restritos ao âmbito mu-nicipal. Cabe às Secretarias Estaduais de

Saúde (SES) a responsabilidade pela ação decoordenação e pactuação, tendo como va-lores a autonomia desses níveis de governo,mas também as suas capacidades de harmo-

nização de ações e funções, para as quais anoção norteadora é a territorialidade naidentificação de prioridades e de organiza-ção de redes de assistência resolutivas.

O objetivo primordial da NOAS é a buscada eqüidade no acesso aos serviços pelapromoção da integralidade das ações na ló-

gica da regionalização/hierarquização dosserviços. Os meios são o planejamento in-tegrado e a organização funcional que ultra-

passem fronteiras municipais e sejam capa-zes de otimizar recursos e planejar investi-mentos. O Plano Diretor de Regionalizaçãoe a Programação Pactuada Integrada são os

instrumentos de ordenamento da regionali-zação e da assistência, e devem ser aprova-dos no Conselho Intergestores Bipartite(CIB) e nos Conselhos Estaduais de Saúde

(CES), no âmbito dos estados, para seremposteriormente encaminhados ao Ministé-rio da Saúde e ao Conselho IntergestoresTripartite (CIT), no âmbito federal.

Resumidamente, espera-se com a NormaOperacional da Assistência à Saúde (NOAS)01/2001: (i) ampliar as responsabilidades

dos municípios com relação à atenção bá-sica; (ii) regionalizar a assistência; (iii) criarmecanismos para o fortalecimento da ca-pacidade de gestão do SUS; e (iv) proceder

e atualizar os critérios de habilitação de es-tados e municípios.

As diretrizes da nova NOAS foram aprova-

das pelo Conselho Nacional de Saúde, emdezembro de 2000. Os demais instrumen-tos reguladores (portarias, instruções nor-mativas, etc.) devem ser integralmente

apreciados e aprovados pelo Conselho In-tergestores Tripartite (CIT), que é o fórumde negociação e pactuação entre os gesto-res do SUS. O risco que deve ser evitado,

apontado por analistas setoriais, é a instau-ração de processo burocrático complicadode qualificação de regiões/microrregiões ede revisão e concessão de novas habilita-

ções, pois, a partir de agora, as formas degestão descentralizada (Gestão Plena daAtenção Básica Ampliada e Gestão Plenado Sistema Municipal de Saúde) passam a

depender menos da vontade política e ca-pacidade de gestão das instâncias munici-pais e mais da existência de serviços nosrespectivos territórios.

9. Para se habilitar à GPABA os municípios devem comprovarcapacidade de responsabilizar-se pelas seguintes ações: controle datuberculose, eliminação da hanseníase, controle da hipertensãoarterial, controle do diabetes mellitus, saúde da criança, saúde damulher e saúde bucal.


45

Bolsa Alimentação: umprograma de transferênciade renda vinculado à saúdeUma novidade na área de saúde é a propo-sição, em discussão no Conselho Interges-tores Tripartite (CIT), de um programa derenda mínima vinculado ao MS – Bolsa-

Alimentação –, que deverá ser lançado nosegundo semestre de 2001. Como o acessoà alimentação é um direito humano funda-mental e a insegurança alimentar e a des-

nutrição estão associadas à baixa renda fa-miliar, o Ministério da Saúde pretende,com a bolsa, contribuir para a diminuiçãode desigualdades, além de aumentar as

chances das crianças das famílias mais po-bres a uma vida saudável.

A desnutrição está entre as causas associa-

das à mortalidade infantil, o que justificaações no âmbito da alimentação e outrasações essenciais, principalmente para ges-tantes e crianças, tendo em vista seus im-

pactos sobre doenças prevalecentes na in-fância e sobre a redução da mortalidade.

A bolsa-alimentação consiste em apoio em di-

nheiro para famílias com gestantes e crian-ças de 6 meses a 6 anos de idade em risconutricional, e que pertençam a famíliasque tenham renda mensal de até 0,5 salá-

rio-mínimo per capita, complementando,assim, sua renda familiar.

O valor da bolsa está fixado em R$ 15,00

mensais por beneficiário e terá vigênciadurante seis meses, podendo ser renovada,desde que a família mantenha as condi-ções socioeconômicas que concorrem para

sua elegibilidade.

Cada família poderá ter até três benefíciossimultaneamente, e deve seguir uma agen-

da de compromissos que envolvem desdea participação em atividades educativas, deplanejamento familiar e aleitamento ma-terno até o cumprimento de acompanha-

mento de procedimentos de saúde, comovacinação, pré-natal, etc. Para isso, as fa-mílias deverão ser assistidas por equipes

do PSF, pelos agentes comunitários ou porunidades de saúde locais. Podem participardo programa os municípios que estejamhabilitados em alguma das condições de

gestão do SUS, que tenham o programa deAgentes Comunitários de Saúde (PACS) ouprograma de Saúde da Família (PSF).

Os recursos federais para o programa sãoda ordem de R$ 575 milhões, cabendo aomunicípio selecionar, cadastrar e acompa-nhar os beneficiários do programa, e ao

Conselho Municipal de Saúde homologara adesão do município ao programa, bemcomo acompanhar as inscrições, renova-ções e exclusões de beneficiários.

Controle da DengueA epidemia da dengue tem sido motivo depreocupação das autoridades centrais em

decorrência de sua progressiva dissemina-ção para grande parte do território nacio-nal. Nas últimas décadas, tem-se observadoa reemergência de infecções pelo vírus da

dengue nas Américas sob a forma de epide-mias. A dengue clássica é uma doença febrilaguda, caracterizada por início súbito e fe-bre que dura cerca de cinco dias. Cefaléia

intensa, dores musculares e nas articula-ções seguidas de erupções cutâneas são ossinais e sintomas mais comuns. A transmis-são se dá pela picada de mosquitos infec-

tantes, principalmente o Aedes aegypti, quetambém é transmissor da febre amarela.

No Brasil a primeira epidemia de dengue,

vinda provalmente do Caribe, ocorreu em1982, em Boa Vista, Roraima. A reativaçãoda epidemia, em razão do processo de cir-culação viral e infestação pelo Aedes ae-

gypti, propiciou a ocorrência de surtos ex-plosivos da doença, os quais foram se espa-lhando para a maioria dos estados brasilei-ros desde 1986.


Desde 1986 vêm ocorrendo, sistematica-mente, casos de dengue no Brasil. No perío-do 1986/1991 aconteceram dois surtos de

maiores proporções. O primeiro, em 1986/1987, atingiu sete estados (Alagoas, Bahia,Ceará, Pernambuco, Minas Gerais, Rio deJaneiro e São Paulo), e foram notificados

47 370 casos em 1986 e 89 394 em 1987.Nesse surto os estados mais atingidos foramCeará e Rio de Janeiro, com quase 93% doscasos registrados em 1987. No segundo, em

1990/1991, registram-se 40 642 e 97 207casos, respectivamente. Nesses anos a epi-demia ainda estava restrita a sete estados e,dos casos registrados em 1991, a maioria

(cerca de 81%) ocorreu no Rio de Janeiro.

Uma terceira elevação pronunciada no nú-mero de casos ocorreu nos anos de 1997 e

1998. Em 1998 foram registrados mais demeio milhão de casos (570 148) – dessa vezem todos os estados brasileiros, com exce-

ção do Estado do Amazonas. Em 1998, osEstados de Minas Gerais, com 147 402 ca-sos, Pernambuco, com 83 506, e Paraíba,com 59 715 foram responsáveis por quase

51% do total do país. Em termos regionais, oNordeste (259 574 casos) e Sudeste (250 065casos) foram a regiões mais atingidas, noano de 1998, contabilizando mais de 89 %

dos casos no país.

Em 1999, 2000 e 2001 (até maio) foramregistrados, respectivamente, 211 265,

238 252 e 136 471 casos de dengue, a qual,a partir de 1999, passou a ocorrer em todosos estados brasileiros.

GRÁFICO 1 CASOS NOTIFICADOS DE DENGUE SEGUNDO O ANO DE OCORRÊNCIA, BRASIL, 1986/2000

No Brasil, a maior incidência de casos ocor-re nos primeiros meses do ano, os mais

quentes e úmidos. O número de casos regis-trados, apesar de expressivos, estão, segura-mente, subdimensionados, uma vez que adoença, muitas vezes, confunde-se com ou-

tras doenças febris e, ainda, pelo fato de quemuitas pessoas acometidas não procuramassistência médica, principalmente nas for-

mas oligossintomáticas, o que aumenta osub-registro.

Não se pode ainda prever a tendência dadoença para os próximos anos. Um dos fa-tores que contribuem no comportamento

da epidemia é a distribuição do mosquitotransmissor no território nacional. Em1980, apenas doze municípios estavam in-

Fonte: MS/FNS/DEOPE/CCDTV – Gerência Técnica de Febre Amarela e Dengue.

10. MS/FUNASA/CENEPI, Boletim Epidemiológico, 1999, Ano III, EdiçãoEspecial.

festados pelo Aedes aegypti. No fim de1998 os municípios infestados somavammais de 2 900.10

O controle da epidemia baseia-se, primor-dialmente, no combate ao Aedes aegypti.As ações de controle, anteriormente cen-

tralizadas na Fundação Nacional de Saúde,estão quase totalmente descentralizadaspara estados e municípios e, a partir doano 2000, os recursos para as ações de

controle de endemias têm sido repassadosdiretamente aos fundos estaduais e muni-cipais, em substituição à anacrônica forma

de repasse via convênios, à qual eram atri-buídos os atrasos e as descontinuidadesnas ações de controle.

Os resultados da nova estratégia (descentra-lização das ações e repasse direto de recur-sos) ainda não pode ser avaliada com maior

segurança. Contudo, a situação epidemioló-gica é bem mais grave do que há dez anos,seja pela disseminação da doença que hojeatinge todos os estados, seja pela ocorrên-

cia, já detectada, de formas mais graves dadoença, como a dengue hemorrágica.

EDUCAÇÃO

ConjunturaNa área da Educação, um dos marcos degrande importância para balizamento das

ações e programas foi a aprovação do Pla-no Nacional de Educação (PNE), elaboradosobre os seguintes eixos norteadores: aConstituição de 1988, a Lei de Diretrizes e

Bases da Educação Nacional (LDB) e aEmenda Constitucional no 14 (criação doFUNDEF), ambas de 1996, bem como as po-líticas atuais do setor. O plano foi enviado

pelo governo federal ao Congresso Nacio-nal em dezembro de 1997, ocasião em queparlamentares apresentaram um projetosubstitutivo baseado no oficial e, após vá-

rios debates e apresentação de emendas,foi aprovado pela Lei no 10 172, de 9 dejaneiro de 2001.

Os objetivos do plano são os seguintes: (i)

a elevação global do nível de escolaridadeda população; (ii) a melhoria da qualidadede ensino em todos os níveis; (iii) a redu-ção das desigualdades sociais e regionais

no tocante ao acesso e à permanência,com sucesso, na educação pública; e (iv)democratização da gestão do ensino públi-co, nos estabelecimentos oficiais, obede-

cendo aos princípios da participação dosprofissionais da educação na elaboraçãodo projeto pedagógico da escola e da parti-cipação das comunidades escolar e local

em conselhos escolares ou eqüivalentes.

O PNE propõe metas importantes para mu-dar o quadro educacional brasileiro, tais

como erradicar o analfabetismo do país ecolocar metade das crianças de 0 a 3 anose todas de 4 a 6 em creches, dentro de dezanos. Para tanto, previa a necessidade da

garantia de recursos para concretizar umasérie de metas.11 No entanto, o presidenteda República, quando sancionou o plano,vetou alguns artigos. O principal deles ele-

vava os gastos públicos com educação de5% para 7% do produto interno bruto (PIB)− o que garantiria prioridade à educaçãono país. O argumento que o governo usou

para vetar os artigos foi a discordânciacom a Lei de Responsabilidade Fiscal, e ofato de que não havia ficado explícito noplano de onde viria o dinheiro para o

cumprimento da meta. Com o veto gover-

11. As metas são as seguintes: (a) Elaborar, no prazo de um ano,padrões mínimos nacionais de infra-estrutura para a educação in-fantil, para o ensino fundamental e para o ensino médio; (b) Integrarrecursos do poder público destinados à política social, em açõesconjuntas da União, estados e municípios, para garantir a rendamínima associada a ações socioeducativas para as famílias comcarência econômica comprovada; (c) Ampliar as oportunidades deacesso à educação profissional, diversificando a oferta e adequando-a à demanda do mercado de trabalho; (d) Generalizar, em dez anos,o atendimento dos alunos com necessidades especiais na educaçãoinfantil e no ensino fundamental, inclusive por meio de consórciosentre municípios; (e) Criar, dentro de um ano, a categoria oficialescola indígena para assegurar a especificidade de um modelo deeducação intercultural e bilíngüe, e universalizar, em dez anos, aoferta de programas educacionais equivalentes às quatro primeirasséries do ensino fundamental; (f) Promover a revisão dos cursos deformação inicial para professores e implementar programas deformação em serviço para eliminar a presença de professores leigosnos sistemas de ensino; (g) Garantir a disseminação das novastecnologias educacionais nas escolas públicas; e (h) Promover aparticipação da comunidade na gestão escolar.


namental, o PNE pode ter sido reduzido auma mera carta de intenções.

É importante salientar que o governo fede-

ral – no intuito de atuar sobre fatores ex-tra-escolares − instituiu o Programa de Ga-rantia de Renda Mínima vinculado à Edu-cação, o Bolsa-Escola. Esse programa repre-

sentou a ampliação do programa de garan-tia de renda mínima anterior, que vinhasendo desenvolvido pelo Ministério daEducação (MEC).

Além desse programa, o ministério tam-bém lançou o Recomeço – Supletivo de Qua-lidade, uma espécie de “miniFUNDEF”, porse tratar de proposta que estrutura seu sis-

tema de repasse de recursos com base emum valor per capita, que, entretanto, é me-nor que aquele previsto para os alunos doensino fundamental e é dirigido a jovens e

adultos de uma parcela dos municípiosbrasileiros − os que apresentam menor Ín-dice de Desenvolvimento Humano (IDH).Essa iniciativa vem sendo questionada por

aqueles que defendem um valor per capitae amplitude de atendimento igual à doFundo de Manutenção e Desenvolvimentodo Ensino Fundamental e de Valorização

do Magistério (FUNDEF).

FINANCIAMENTO E GASTOSFinanciamento da EducaçãoO detalhamento da execução orçamentária

e financeira das principais fontes do MEC

para o ano 2000 e a previsão orçamentáriapara 2001 são apresentados na tabela 1.Analisando-se-a, nota-se que os recursos

oriundos do Tesouro representaram – isola-damente – a principal fonte de financia-mento dos programas geridos pelo ministé-rio, com participação igual a 96,5% do total

executado no ano 2000 – espera-se de taisrecursos uma participação equivalente em2001 (Dotação Orçamentária Inicial dos re-cursos do Tesouro equivalente a 96,1% do

total de recursos previstos).

Os recursos do Tesouro subdividem-se emtrês grandes partes: (i) os ordinários, querepresentaram 12,9% do total de recursos

do Tesouro executados em 2000; (ii) osdestinados a manutenção e desenvolvi-mento do ensino (MDE), regulamentadopelo artigo 212 da CF, com 47,2% do total

de recursos do Tesouro executados em2000; e (iii) os das demais fontes do Tesou-ro, que, somadas, correspondiam a aproxi-madamente 39,8% daquele total.

Para o ano 2001, a Dotação OrçamentáriaInicial prevista para os recursos do Tesou-ro é de R$ 15,5 bilhões, o que representa

um crescimento de aproximadamente14% em relação a Dotação OrçamentáriaFinal de 2000. Os Recursos Ordináriosprevistos para 2001, por sua vez, somam

um montante igual a R$ 2,5 bilhões e re-presentam 16% do total de recursos pre-vistos para o Tesouro. A participação dosrecursos destinados a manutenção e de-

senvolvimento do ensino (MDE) no totalde recursos do Tesouro caiu (para 39,9%),apesar de esse montante ser superior –mesmo que apenas 0,19% – ao de Dotação

Orçamentária Final do ano de 2000 (querepresentava 45,4% do orçamento final doTesouro em 2000) . Já a participação relati-va dos recursos das demais fontes do Te-

souro aumentou e em 2001 representará44,1% do total previsto para o Tesouro.

Ainda no que concerne às fontes que cons-

tituem o Tesouro, cabe salientar, em 2000,a participação de Contribuição para o Fi-nanciamento de Seguridade Social, de Sa-lário-Educação e de Recursos Diretamente

Arrecadados (financeiros e não financei-ros), que representaram, respectivamente,13,2%, 6,2% e 5,5% do total executado noano 2000 – ou 13,7%, 6,4% e 5,7% do total

dos recursos do Tesouro executados nesseano. Quanto a dotação Orçamentária Ini-cial de 2001, quando comparada a DotaçãoOrçamentária Final de 2000, nota-se que a

participação relativa de Salário-Educação


51

DOTAÇÃO EMPENHO DOTAÇÃO

ORÇAMENTÁRIA LIQÜIDADO1 ORÇAMENTÁRIA

FONTE FINAL − 2000 INICIAL − 2001

VALOR (A) % VALOR (B) % VALOR (C) %

1 − TESOURO 13 629 534 94,9 12 918 673 96,5 15 532 346 96,1

1.1 – RECURSOS ORDINÁRIOS 1 764 093 12,3 1 672 518 12,5 2 484 161 15,4

1.2 – MANUTENÇÃO E

DESENVOLVIMENTO DO ENSINO 6 186 240 43,1 6 104 036 45,6 6 198 011 38,3

1.3 – SALÁRIO-EDUCAÇÃO 886 159 6,2 829 027 6,2 1 037 765 6,4

1.4 – CRÉDITO EDUCATIVO 234 614 1,6 231 882 1,7 249 660 1,5

1.5 – RENDA DE LOTERIA E

CONCURSOS DE PROGNÓSTICOS 309 840 2,2 308 146 2,3 460 503 2,8

1.6 – TÍTULOS DO TESOURO NACIONAL 286 783 2,0 179 805 1,3 346 141 2,1

1.7 – OPERAÇÃO DE CRÉDITO 624 382 4,3 335 891 2,5 310 174 1,9

1.8 – CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE O

LUCRO DAS PESSOAS JURÍDICAS 433 240 3,0 432 046 3,2 - -

1.9 – CONTRIBUIÇÃO FINANCIAMENTO

DA SEGURIDADE SOCIAL 1 778 046 12,4 1 763 428 13,2 1 552 523 9,6

1.10 – RECURSOS DIRETAMENTE

ARRECADADOS 747 319 5,2 740 091 5,5 433 620 2,7

1.11 – FUNDO DE COMBATE À POBREZA - - - - 1 656 299 10,2

1.12 – SALDOS DE EXERCÍCIOS

ANTERIORES DOS RECURSOS DO

TESOURO NACIONAL 377 393 2,6 320 378 2,4 - -

1.13 – OUTROS2 1 425 0,0 1 425 0,0 - -

1.14 – CPSS – INATIVOS - - - - 127 809 0,8

1.15 – CONT. PLANO. SEG. SOC. SERV. - - - - 675 680 4,2

2 − OUTRAS FONTES 729 759 5,1 467 041 3,5 631 554 3,9

2.1 – APLICAÇÃO DO SALÁRIO-EDUCAÇÃO 87 400 0,6 76 356 0,6 100 451 0,6

2.2 – DIRETAMENTE ARRECADADOS 519 844 3,6 309 500 2,3 466 923 2,9

2.3 − OUTRAS FONTES3 122 515 0,9 81 185 0,6 64 181 0,4

TOTAL 14 359 293 100,0 13 385 714 100,0 16 163 901 100,0

Fonte: Sistema Integrado de Dados Orçamentários – SIDOR.Notas: 1 Os valores empenhados consistem de valores vinculados por lei mais os créditos.

2 Doações de entidades internacionais.3 Receitas de Convênios + Operações de Crédito Externo (bens e/ou serviços) + Saldos de Exercícios Anteriores

(somente em 2000) + Doações de Entidades Internacionais (somente em 2001) + Doações Pessoais ou deInstituições Privadas Nacionais (somente em 2001).

TABELA 10DETALHAMENTO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA 2000 E DOTAÇÃO

ORÇAMENTÁRIA 2001 DAS PRINCIPAIS FONTES DE RECURSOS DO MEC (EM R$ MIL)

nos recursos do Tesouro manteve-se maisou menos estável (subiu 0,3%, ficando em6,7%), enquanto a de Recursos Diretamen-

te Arrecadados e de Contribuição para oFinanciamento da Seguridade Social caí-ram (de 5,7% para 2,8% e de 14% para10%, respectivamente).

Cabe salientar também a enorme diferença– que chega a 46,2% – entre Dotação Orça-mentária Final e o que foi executado no

ano de 2000 referente a Operação de Cré-dito. A diferença já era esperada, pois asbarganhas envolvendo Operações de Cré-dito são complicadas por natureza, visto

que a liberação de recursos segue normas


que muitas vezes atrasam o envio de ver-bas. Ademais, nota-se também uma redu-ção drástica entre a Dotação Orçamentária

Final de 2000 e a Inicial de 2001 para essafonte (queda de 50,3%).

O recente Fundo de Combate à Pobreza tor-

nou-se uma importante fonte de recursospara o Ministério, aportando em princípiocerca de R$1,6 bilhões, o que representaalgo em torno de 10,2% da recursos previs-

to para 2001. A entrada dessa fonte explicaem grande parte o crescimento dos recursosdo MEC entre os anos de 2000 e 2001.

Em relação a Aplicação do Salário-Educa-ção, que consiste na aplicação dos recursosno mercado financeiro, pôde-se observar aexecução de 87,4% dos recursos disponibi-

lizados pela fonte em 2000 (foram liquida-dos R$ 76,4 milhões dos R$ 87,4 milhõesdestinados). Além disso, também quanto aAplicação do Salário-Educação, verificou-

se um crescimento de 14,9% entre a Dota-ção Orçamentária Final de 2000 e a Inicialde 2001, o que representa a disponibiliza-ção de R$ 13 milhões adicionais.

PROGRAMAS DO PPAA tabela 11 demonstra a Dotação Orça-mentária Final de 2000, a Execução Orça-mentária de 2000 e a Dotação Orçamentá-

ria Inicial de 2001 dos principais progra-mas do PPA. Analisando-se-a, percebe-seque os programas Desenvolvimento do Ensi-no de Graduação, Previdência de Inativos e

Pensionistas da União e Aceleração da Apren-dizagem foram os que detiveram os maio-res percentuais relativos à participação dosprogramas no total dos recursos orçamen-

tários finais em 2000 (44,2%, 15,9% e15,6%, respectivamente) e no total dosexecutados também nesse ano (44,3%,17% e 15,6%).

Os demais programas angariaram relativa-mente menos recursos, mas alguns aindamerecem destaque quanto aos valores or-

çamentários finais recebidos e a respectivaexecução em 2000, sendo eles: Escola deQualidade Para Todos (4,2% e 3,8%); Desen-

volvimento da Educação Profissional (4,3%para ambas); Desenvolvimento do Ensino dePós-Graduação (3,6% e 3,8%); Hospitais deEnsino (1,7% e 1,6%); Desenvolvimento do

Ensino Médio (1,7% e 1,8%); Assistência aoTrabalhador (1,5% para ambas); e Apoio Ad-ministrativo (1,0% para ambas).

No que tange ao percentual de recursos

executados, observou-se que foram liqui-dados 93,2% do total dos recursos orça-mentários finais disponível em 2000. Noentanto, quatro programas chamam aten-

ção para o fato de o percentual execução/orçamento final estar muito abaixo dessamédia obtida. Tais programas são: ExtensãoUniversitária (com o menor percentual exe-

cução/orçamento, igual a apenas 30,4%);Expansão e Consolidação do Conhecimento Ci-entífico e Tecnológico (com 65,9% de execu-ção do total disponível); Arrecadação do Salá-

rio-Educação (com 74,8%); e Gestão da Políti-ca de Comunicação de Governo (com 78,6%).

Em relação à distribuição da dotação orça-mentária de 2001, a mudança mais impor-

tante foi a reorganização das ações quecompõem dois dos programas voltadospara o ensino fundamental: Aceleração daAprendizagem, que se desdobra em Toda

Criança na Escola e Escola de Qualidade paraTodos, o qual teve sua dotação inflada, em2001, em razão do expressivo aumentonos recursos programados para a execução

do Programa Bolsa-Escola.

Essa reformulação dos programas de acor-do com o MEC objetivou concentrar asações voltadas para assegurar a eqüidade

nas condições de acesso, permanência eêxito dos alunos no programa Toda Crian-ça na Escola e as ações mais direcionadasà melhoria na qualidade do ensino no

programa Escola de Qualidade para To-dos, o que definiu com maior precisão o


53

DOTAÇÃO EMPENHO DOTAÇÃOORÇAMENTÁRIA LIQÜIDADO1 ORÇAMENTÁRIA

PROGRAMA FINAL − 2000 INICIAL − 2001

VALOR (A) % VALOR (B) % VALOR (C) %

ACELERAÇÃO DA APRENDIZAGEM 2 236 601 15,6 2 082 664 15,6 - -

TODA CRIANÇA NA ESCOLA - - - - 4 479 267 27,7

DESENVOLVIMENTO DO ENSINODE GRADUAÇÃO 6 353 057 44,2 5 930 444 44,3 5 580 269 34,5

ESCOLA DE QUALIDADE PARA TODOS 608 437 4,2 511 078 3,8 68 129 0,4

DESENVOLVIMENTO DO ENSINODE PÓS-GRADUAÇÃO 514 121 3,6 509 611 3,8 524 390 3,2

DESENVOLVIMENTO DAEDUCAÇÃO PROFISSIONAL 618 741 4,3 575 827 4,3 659 586 4,1

DESENVOLVIMENTO DO ENSINO MÉDIO 239 689 1,7 234 871 1,8 567 548 3,5

HOSPITAIS DE ENSINO 245 298 1,7 216 182 1,6 213 082 1,3

EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS 46 697 0,3 43 022 0,3 281 035 1,7

ESTATÍSTICAS E AVALIAÇÕES EDUCACIONAIS 44 938 0,3 36 240 0,3 96 305 0,6

DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO ESPECIAL 32 830 0,2 28 393 0,2 36 559 0,2

EXTENSÃO UNIVERSITÁRIA 33 888 0,2 10 297 0,1 36 958 0,2

GESTÃO DA POLÍTICA DE EDUCAÇÃO 10 496 0,1 9 342 0,1 15 154 0,1

EDUCAÇÃO E PROFISSIONALIZAÇÃODO PORTADOR DE DEFICIÊNCIA AUDITIVA 8 832 0,1 8 770 0,1 -

EDUCAÇÃO E PROFISSIONALIZAÇÃO DO PORTADOR DE DEFICIÊNCIA VISUAL 6 752 0,0 6 727 0,1 - -

ARRECADAÇÃO DO SALÁRIO-EDUCAÇÃO 1 950 0,0 1 458 0,0 3 600 0,0

ATENÇÃO À CRIANÇA 46 398 0,3 44 874 0,3 18 379 0,1

PREVIDÊNCIA DE INATIVOS EPENSIONISTAS DA UNIÃO 2 279 722 15,9 2 276 616 17,0 2 387 964 14,8

ASSISTÊNCIA AO TRABALHADOR 209 349 1,5 199 791 1,5 236 270 1,5

ETNODESENVOLVIMENTO DASSOCIEDADES INDÍGENAS 400 0,0 400 0,0 400 0,0

BRASIL PATRIMÔNIO CULTURAL 535 0,0 531 0,0 553 0,0

PRODUÇÃO E DIFUSÃO CULTURAL 424 0,0 353 0,0 504 0,0

CULTURA AFRO-BRASILEIRA 100 0,0 98 0,0 100 0,0

EXPANSÃO E CONSOLIDAÇÃO DOCONHECIMENTO CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO 14 536 0,1 9 577 0,1 17 466 0,1

PAZ NAS ESCOLAS 1 200 0,0 1 100 0,0 1 400 0,0

GESTÃO DA PARTICIPAÇÃO EMORGANISMOS INTERNACIONAIS 6 666 0,0 6 576 0,0 7 112 0,0

APOIO ADMINISTRATIVO 149 723 1,0 138 395 1,0 354 975 2,2

GESTÃO DA POLÍTICA DECOMUNICAÇÃO DE GOVERNO 10 000 0,1 7 859 0,1 10 000 0,1

VALORIZAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO 1 634 0,0 1 545 0,0 3 798 0,0

OPERAÇÕES ESPECIAIS:CUMPRIMENTO DE SENTENÇAS JUDICIAIS 345 118 2,4 312 229 2,3 193 787 1,2

OPERAÇÕES ESPECIAIS: SERVIÇO DADÍVIDA INTERNA (JUROS E AMORTIZAÇÕES) 291 163 2,0 180 843 1,4 349 922 2,2

ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA - - - - 9 940 0,1

SOCIEDADE DA INFORMAÇÃO − INTERNET II - - - - 9 450 0,1

TOTAL 14 359 293 100,0 13 385 714 100,0 16 163 901 100,0

Fonte: Sistema Integrado de Dados Orçamentários – SIDOR.Nota: 1Os valores empenhados consistem de valores vinculados por lei mais os créditos.

TABELA 11

âmbito de cada programa. Outro progra-ma que sofreu violenta redução de recur-sos foi Atenção à Criança, com quedaigual a 60,4% dos recursos disponíveis

em relação a 2000.

Contudo, cabe salientar que em 2001 váriosprogramas mais que dobraram os recursosdisponíveis em relação ao ano anterior,podendo-se citar: Educação de Jovens e Adul-

tos (crescimento de 501,8%); Apoio Admi-

DETALHAMENTO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA 2000 E

DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA 2001 DOS PROGRAMAS DO PPA DO MEC (EM R$ MIL)


nistrativo (137,1%); Desenvolvimento do En-sino Médio (aumento de 136,8%); Valoriza-ção do Servidor Público (132,4%); e Estatísti-

cas e Avaliações Educacionais (114,3%). Oaumento de recursos disponíveis pôdetambém ser observado na soma total de re-cursos, que foi 12,6% maior em 2001 que a

Dotação Orçamentária Final de 2000.

ACOMPANHAMENTO DE POLÍTICASE PROGRAMAS.Ensino FundamentalNo ensino fundamental, o FUNDEF tem-sedestacado como forma inovadora de repar-tição dos recursos para a área, principal-mente ao efetuar equalização do valor do

gasto por aluno/ano com base em um indi-cador educacional, a matrícula, e por fixaruma aplicação mínima de recursos para avalorização do magistério. Nesse sentido, a

LDB, em seu artigo 74, diz que a União de-veria calcular o custo mínimo, desde quesejam consideradas as variações regionaise as diversas modalidades educacionais.

Entretanto, alguns pesquisadores, entida-des de interesse12 e partidos políticos argu-mentam que na implementação dessa ino-vação o valor do gasto mínimo por aluno/

ano não está adequado aos custos mínimosde que fala a lei, o que, nesse caso, prejudi-ca os alunos dos estados em que se verifi-carão maiores necessidades de comple-

mentação de recursos.

Para acabar com tal controvérsia, o Minis-tério deveria apresentar, de acordo com aLDB e a lei de regulamentação do FUNDEF,

justificativa tecnicamente convincentedos valores que são utilizados atualmente.

No entanto, é perceptível que um foco deresistência para se elevar o valor mínimoestá no conseqüente repasse maior de re-

cursos da União, ou seja, se o valor míni-mo subir, a complementação do MEC pre-vista na lei deverá ser maior que a atual, oque certamente pressionaria os dirigentes

do ministério a lutar por maior fatia de re-cursos do orçamento federal e colocariaesses dirigentes em confronto com a polí-tica econômica de controle do déficit pú-

blico e ajuste fiscal. O outro foco de resis-tência parte dos próprios dirigentes de es-tados perdedores de recursos, em funçãodos efeitos colaterais internos a cada esta-

do quando da repartição dos recursos, poiscada valor mínimo estabelece uma novarelação na distribuição dos recursos entreos governos estaduais e os municipais.

Nesse sentido, continua a polêmica a res-peito de o valor do gasto mínimo por alu-no/ano ser inferior ao que deveria ser re-passado, conforme os termos da lei que

instituiu o FUNDEF. Isso ocorre porque oMEC continuou a não apresentar justifica-tiva técnica para os valores pré-estabeleci-dos, para 2001, e por meio do Decreto no

3 742, de 1o de fevereiro de 2001, fixou ovalor mínimo a ser gasto por aluno duran-te o ano em R$ 363 e determinou o valorde R$ 381,15 como mínimo garantido pela

União para investimentos em alunos de 5a

a 8a séries do ensino fundamental e dasclasses de educação especial urbanas e ru-rais − prevendo-se para 2001 uma comple-

mentação da União de R$ 700 milhões.Esse dinheiro é repassado aos municípiose estados que não conseguiram investir osvalores mínimos por aluno.

Uma dificuldade manifestada por algunsestados e municípios refere-se ao fato deque, dado que o FUNDEF destina-se ao en-sino fundamental, esses entes federados

têm dificuldades em alocar recursos paraampliar o atendimento às suas redes de en-

12. Por exemplo, o 8o Fórum da União Nacional de Dirigentes

Municipais (UNDIME) tornou públicos os seguintes desafios,posicionamentos e reivindicações: “consideramos inadmissível queo governo federal continue desrespeitando a legislação no que dizrespeito à definição do custo-aluno nacional. Por isso, somosfavoráveis a que se promova uma revisão imediata do custo-aluno,com a conseqüente elevação da participação da União nos recursosdo FUNDEF; e que o custo–aluno seja atualizado pelos resultados docenso escolar do ano em curso”.


55

sino, o que acarreta prejuízo aos outros ní-veis e modalidades de ensino. Para superaresse impasse, algumas entidades nacionais

– como a Confederação Nacional de Téc-nicos em Educação (CNTE) − têm insistido,entre outras propostas, na necessidade desubstituição do FUNDEF pelo FUNDEB

(Fundo de Educação Básica). O fundo utili-zaria recursos da União e teria um custo-aluno mais alto, para realmente atender asuas necessidades. A remuneração dos pro-

fessores também deveria ser rediscutida.A União Nacional de Dirigentes Munici-pais (UNDIME), por sua vez, propõe que sepromova uma rediscussão dos mecanismos

de financiamento da educação no Brasil, aqual garantiria fontes claras de financia-mento para a educação infantil, o ensinofundamental, o ensino médio, a educação

de jovens e adultos, a educação indígena e aeducação especial, revendo-se, principal-mente, o papel supletivo da União.

O processo educacional no Brasil não de-pende apenas da quantidade e da qualida-de da oferta de vagas oferecidas pelo siste-ma educacional − pois, em função dos ní-

veis de pobreza e desigualdade da popula-ção, o setor público é obrigado a imple-mentar uma série de ações de à assistênciasocioeconômica aos estudantes. Nesse sen-

tido, a assistência nutricional aos estudan-tes vem sendo realizada pela União, pelosestados e pelos municípios há algum tem-po, e é uma das ações que consome parce-

la expressiva das verbas públicas destina-das aos alunos do ensino fundamental.Em 2000, o programa de alimentação esco-lar (Merenda Escolar) do governo federal

contou com R$ 920 milhões e atendeu a37 milhões de alunos, o que significouatendimento a todos os alunos das escolaspúblicas e das mantidas por entidades fi-

lantrópicas, em ensino pré-escolar e fun-damental. Desde 1999, os recursos são re-passados diretamente para os municípios e,em 2000, o Conselho de Alimentação Esco-

lar adquiriu novo formato, passando a ter a

competência de fiscalizar a aplicação dos re-cursos, acompanhar e supervisionar a exe-cução e prestar contas ao Fundo Nacional

de Desenvolvimento da Educação (FNDE).Os recursos repassados têm caráter suple-mentar e devem ser aplicados exclusiva-mente na aquisição de gêneros alimentícios.

Nessa mesma linha de assistência socio-econômica e de garantia das mínimas con-dições de cidadania às pessoas que vivam

em situação de extrema pobreza, foi sancio-nada pelo presidente da República a Lei no

10 219, de 11 de abril de 2001, que cria oPrograma de Garantia de Renda Mínima

vinculado à Educação – Bolsa-Escola. Comessa nova iniciativa, espera-se beneficiar10,7 milhões de crianças e distribuir rendadiretamente para os mais pobres, o que

ampliaria as ações do Garantia de RendaMínima que, em dois anos de funciona-mento, possibilitou a entrada e a perma-nência na escola de cerca de 2,8 milhões

de crianças e adolescentes.

A responsabilidade pelo repasse dos recur-sos é da União e sua execução fica a cargo

do Ministério da Educação, que comple-menta a renda de famílias carentes que te-nham crianças de 6 a 15 anos. A Caixa Eco-nômica Federal, que já é parceira do MEC

no Programa de Financiamento Estudantil,será parceira também no Bolsa-Escola − oque se justifica pela existência de uma es-trutura nacional e pela experiência com a

população, em especial a de baixa renda.

Em 2000, a participação da União em pro-gramas de renda mínima foi direcionada

para 1 400 municípios, com valor médiomensal de R$ 19 por família beneficiária,executado mediante convênio entre oMEC e as prefeituras. O Bolsa-Escola bene-

ficiará todos os municípios do Brasil, ecada criança matriculada, até o número detrês por família, receberá R$ 15 por mês, oque pode fazer chegar a até R$ 45 a cada

família. O valor do benefício é superior ao


valor anterior, mas ainda é pequeno e podeter efeito diferenciado, dependendo deonde resida o beneficiário. Ou seja, pode

ser mais relevante para aqueles que residemem pequenas localidades do que para aque-les que vivem em grandes centros.

A previsão do ministério é cadastrar até ofim do ano 5,9 milhões de famílias de 5mil municípios brasileiros. Para o cadas-tramento das famílias beneficiárias, os mu-

nicípios devem criar uma lei municipal degestão do programa, as quais mostrem asações socioeducativas a serem desenvolvi-das em contrapartida e criem um conselho

de controle social. Os estados e municípi-os que tiverem recursos e quiserem ampli-ar o valor da bolsa-escola, complementan-do o que o governo federal repassará às fa-

mílias participantes do programa, podemaumentar o benefício.

Outra ação de assistência ao estudante –

de apoio didático − desenvolvida pelo se-tor público é a destinada à aquisição e dis-tribuição de livros didáticos. No ano2000, o programa federal adquiriu cerca

de 90,4 milhões de livros que foram en-tregues às escolas públicas do ensino fun-damental, que, somados aos 19,1 milhõesadquiridos pelo Estado de São Paulo, de

forma descentralizada, atingem a marcade 109,5 milhões. O valor disponibiliza-do para o ano 2000 pelo FNDE foi de R$401,4 milhões, para beneficiar 32,5 mi-

lhões de alunos da 1a à 8a série em 170mil escolas públicas.

Pela primeira vez desde a criação do pro-

grama federal os livros foram distribuídos,em todo o país, no ano anterior ao períodoletivo a que se destinam. A antecipação docronograma de produção e distribuição

dos livros didáticos deve permitir a supe-ração de dois obstáculos: a entrega dos li-vros deixa de ocorrer no período de fériasdas escolas e a operação passa a ser concluí-

da no próprio ano financeiro, o que não

acontecia nos anos anteriores. Espera-seque esse novo cronograma seja mantidopara os demais anos.

É também questão relevante para os resul-tados educacionais o processo de gestão es-colar. A ação federal nesse sentido ocorreu

mediante o Fundo de Fortalecimento daEscola (FUNDESCOLA/MEC)13 e propiciouaos estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste um instrumento para melhorar os

processos de gestão do sistema de ensino.Trata-se do Planejamento Estratégico daSecretaria de Educação dos estados, para oqual o FUNDESCOLA está oferecendo asses-

soria técnica na elaboração e na imple-mentação. Nesse planejamento, o foco de-vem ser a escola e as secretarias, que, ao fo-calizar as ações, devem identificar quais

realmente fazem diferença para o sistemade ensino. Com isso, racionaliza-se o usodos recursos disponíveis e os resultadossão mais consistentes. Esse processo de

planejamento acontece em quatro etapas:a primeira envolve a preparação da equi-pe, sob a responsabilidade do secretário deEducação; em seguida, o coordenador do

plano orienta a realização da análise insti-tucional (trata-se da verificação de umconjunto de dados sobre o funcionamentoda Secretarias de Educação, inclui infor-

mações sobre localização, número de fun-cionários, níveis de modalidades de ensi-no oferecidos, número de escolas, indica-dores de desempenho por escola, recursos

financeiros disponíveis, entre outras. Oterceiro passo é a definição da visão estra-tégica e a elaboração do Plano de SuporteEstratégico para o alcance dos resultados

propostos. A última etapa inclui o monito-ramento e a avaliação das ações.

13. O FUNDESCOLA/MEC é um programa desenvolvido em parceriacom as Secretarias Estaduais e Municipais de Educação, quepromove um conjunto de ações para melhorar a qualidade doensino fundamental e ampliar o acesso e a permanência das criançasnas escolas públicas. É financiado com recursos do governo federale dos estados e empréstimos do Banco Mundial.


57

Um dos grandes desafios atuais é a garantiada qualidade do ensino fundamental, oque significa promover a eliminação da

distorção idade-série e corrigir o fluxo es-colar nesse nível de ensino. Isso requer,fundamentalmente, romper com a históri-ca “cultura da repetência”, cuja última

conseqüência é a evasão do aluno do pro-cesso de escolarização, após múltiplas ex-periências de reprovação e repetência. Aoconsiderar-se inapto, supostamente inca-

paz de aprender os conteúdos educacio-nais ministrados pelo professor, o alunoacaba desistindo de continuar os seus estu-dos e, em conseqüência, alcançar a escola-

rização plena, que corresponde a oitosanos no ensino fundamental. Os númerosda repetência continuam elevados; os dadistorção idade-série não são menores.

Portanto, a eliminação do fracasso escolaré um grande objetivo a ser alcançado pelosestados, municípios e governo federal, ten-do sido registradas ações em estados e mu-

nicípios, desde 1995.

Nessa direção, o MEC empreendeu algu-mas ações destinadas a melhorar a quali-

dade da educação; entre elas, pode-se des-tacar a criação, em 1997, de um programade aceleração da aprendizagem.14 Atual-mente, as 27 unidades da Federação têm

implantadas iniciativas de aceleração daaprendizagem e passaram a contar com oapoio técnico e financeiro federal. Alémdas unidades federadas, houve adesão de

vários municípios. No perído 1999/2000,a Secretaria de Ensino Fundamental (SEF/MEC) analisou e recomendou um total de1 174 projetos de prefeituras municipais e

Secretarias Estaduais de Educação. Nesseperíodo, uma primeira avaliação do pro-grama foi realizada, e nela pôde-se consta-tar um crescimento expressivo do atendi-

mento escolar em classes de aceleração ena capacitação de professores.

Essa avaliação também mostrou que jovense adultos estão sendo atendidos em classesde aceleração de 1a a 4a séries, o que carac-

teriza uma sobreposição que deve ser ques-tionada, pela especificidade da educação dejovens e adultos, que exige específicos pro-cedimentos e materiais, bastante diferen-

ciados em relação aos que são utilizados emclasses de aceleração das quatro séries ini-ciais do ensino fundamental.

Esses são alguns aspectos extraídos da ava-liação e que apontam para a limitação deprogramas especiais que, mesmos concebi-dos para solucionar problemas de aprendi-

zagem, são extremamente insuficientespara dar cabo da complexidade que envol-ve a clientela da escola pública brasileira,incluindo desde o aluno e os pais até a co-

munidade escolar constituída pelos profis-sionais da educação. Estes levam para asclasses especiais todas as deficiências dasquais são portadores, incluindo as de for-

mação, de aspectos socioeconômicos e cul-turais − e ainda têm de suprir, paralela-mente, as deficiências da escola e das con-dições de trabalho que lhes são oferecidas.

Ensino MédioA implementação da reforma do ensinomédio, iniciada com a definição, em 1998,

dos princípios pedagógicos e da base nacio-nal comum dos novos currículos, esbarraem dificuldades por parte dos sistemas edas escolas em processar a necessária rup-

tura do paradigma curricular anterior, ba-seado na memorização de conhecimentos.Incorporar uma nova prática pedagógica,orientada a estimular o desenvolvimento

de habilidades e competências nos alunos,e introduz um grande desafio de formaçãoe capacitação de professores para um novoperfil de atuação em sala de aula.

Em que pese a ampla disseminação das Di-retrizes e Parâmetros Curriculares Nacionaispara o ensino médio, com a realização, em

2000, de seminários, teleconferências, dis-

14. Essa é uma ação integrante do Programa Escola de Qualidadepara Todos, que não deve ser confundida com o programa antesdenominado Aceleração da Aprendizagem, atualmente chamado TodaCriança na Escola.


tribuição de materiais e veiculação de pro-gramas específicos sobre a reforma, umamudança de tal profundidade exigirá maio-

res investimentos em qualificação e valo-rização dos professores, os quais assegu-rem a necessária continuidade desse esfor-ço. Uma nova concepção curricular só é

exeqüível se for bem assimilada pelos pro-fessores e se estes estiverem qualificadospara o desempenho de sua função.

O projeto Escola Jovem, principal instru-mento viabilizador da reforma e integran-te do Programa Desenvolvimento do Ensi-no Médio do MEC, compreende um con-

junto de ações que visam à melhoria daqualidade de ensino, bem como ações di-recionadas à garantia de uma adequada ex-pansão da oferta de vagas para o nível mé-

dio. Para a implementação do Escola Jo-vem, conta-se com financiamento do BID

da ordem de US$ 500 milhões e contrapar-tida de US$ 225 milhões de estados e US$

25 milhões do governo federal.

O atraso na aprovação do PPA em 2000 re-tardou a celebração do contrato de em-

préstimo com o BID, que só ocorreu emoutubro e, assim, comprometeu a execuçãofísico-financeira da programação estabele-cida para o ano, particularmente as refe-

rentes a obras e aquisição de equipamen-tos. Entretanto, como todos os estados ade-riram ao projeto Escola Jovem (MEC/BID) e17 deles já tiveram seus projetos de inves-

timentos aprovados, os recursos destina-dos a cada estado poderão ter sua liberaçãoefetivada em 2001, inaugurando a primei-ra fase do projeto, que contará com US$

250 milhões do empréstimo externo.

Há que se garantir um reforço à dimensãoqualitativa do projeto, pois a própria gerên-

cia do programa alertou para o fato de suaconcepção privilegiar mais a dimensãoquantitativa, com ênfase na expansão daoferta de vagas. Não se pode descuidar des-

se aspecto relacionado à melhoria da quali-

dade de ensino, sob risco de comprometer aimplementação de uma reforma curriculare pedagógica como a que se pretende.

No campo da aferição do desempenhodos alunos, a realização anual do ExameNacional do Ensino Médio (ENEM), para

os concluintes desse nível de ensino, temsido mecanismo importante de avaliaçãodas competências e habilidades desenvol-vidas pelos alunos ao término da escolari-

dade básica, em consonância com o de-senvolvimento curricular preconizadopela reforma.

Mesmo sendo uma avaliação opcional evoluntária, seus resultados podem seraproveitados na seleção para ingresso eminstituições de ensino superior, bem como

por possíveis empregadores, desde quecom autorização do aluno avaliado. Essepapel de credencial para o ensino superiortem sido a mais marcante inovação intro-

duzida pelo ENEM. A crescente aceitaçãodo ENEM pelas instituições de ensino supe-rior vem ampliando a adesão dos estudan-tes ao exame. Isso representa mudança

substantiva para o ingresso à universidade,por se tratar de nova opção de acesso quevaloriza competências e habilidades de-senvolvidas pelo aluno ao longo do ciclo

básico, o que cria um caminho alternativoà mera aferição do domínio de conteúdospresente no vestibular.

Outra repercussão importante do ENEM

tem sido sua influência na incorporaçãode mudanças no próprio vestibular. A Uni-versidade de São Paulo estuda um novo

formato para que o vestibular passe tam-bém a analisar competências e habilidadesque constam no exame realizado peloMEC. Com isso, a universidade pretende

que o exame de seleção efetivamente rela-cione-se com o ensino médio, em confor-midade com os Parâmetros CurricularesNacionais, e não mais com cursinhos pre-

paratórios de vestibular.


59

O ENEM 2001 abriu inscrições no mês deabril, e tiveram direito à isenção de taxatodos os alunos concluintes do ensino mé-

dio regular ou supletivo de escolas públi-cas. Essa gratuidade igualmente é garantidaaos alunos carentes de escolas privadas eaos que terminaram o ensino médio em

anos anteriores.

Educação de Jovens e AdultosA ação governamental voltada à educação

de jovens e adultos (EJA) objetiva propor-cionar a jovens e adultos não escolariza-dos a oportunidade de concluir seus estu-dos. Por se tratar de ensino supletivo dos

níveis fundamental e médio, compete aospoderes públicos estaduais e municipais asua oferta e manutenção.

A responsabilidade do governo federal ocor-re de forma complementar, mediante aportefinanceiro a projetos especiais, formaçãocontinuada de professores e fornecimento

de material didático. Em 2000, a maioriados convênios entre o MEC e as instituiçõesexecutoras das ações de EJA foi firmada aofim do ano (outubro e novembro) e deverá

resultar na oferta de cursos de formaçãopara 38 mil professores e beneficiar commaterial didático cerca de 500 mil alunos.

Informações do Censo Escolar de 2000 re-velam que a matrícula de EJA dos sistemasestadual e municipal alcançou um total de2,1 milhões de alunos assim distribuídos:

estadual, 1,3 milhões, e municipal, 857mil. Além dessas matrículas, 94 mil alunosforam atendidos por ONG.

O que pode ser destacado como resultado,no exercício de 2000, é a implantação daRede de Formação de Professores para tra-balhar com a educação de Jovens e Adultos.

As ações de EJA, em 2001, incorporarão asações do programa Alfabetização Solidáriapara Jovens e Adultos, que conta com recur-

sos específicos para atendimento à clientela

localizada em municípios em que a taxa deanalfabetismo esteja acima da média nacio-nal. No início de abril de 2001, o MEC lan-

çou o Recomeço – Supletivo de Qualidade, quevisa repassar recursos financeiros suple-mentares a estados e municípios com baixoÍndice de Desenvolvimento Humano (IDH)

para a ampliação de vagas para educação dejovens e adultos, incorporando alunos doAlfabetização Solidária. Com essa iniciati-va, o MEC vai ampliar de forma expressiva

a suplementação de recursos para ofertarvagas para alunos com mais de 15 anos,pois pretende alocar cerca de R$ 300 mi-lhões para ações integrantes de EJA, en-

quanto em anos anteriores a média perma-necia em R$ 40 milhões. O Recomeço con-tará, em 2001, com R$ 187,7 milhões, dosquais R$ 182,7 do FNDE/MEC e R$ 5 mi-

lhões do Fundo de Combate à Pobreza.Os estados e municípios receberão mensal-mente recursos, que serão calculados emfunção das matrículas nos cursos supleti-

vos, multiplicando-se pelo valor de R$ 230por aluno/ano. A meta para 2001 seráabranger 800 mil jovens acima de 15 anosem 1 381 municípios e 22 estados.

Durante a realização do 8o Fórum da UNDI-ME, em abril de 2001, a entidade elaborouuma carta em que explicitou críticas à cria-

ção do Recomeço, por entender que o go-verno federal estaria assim driblando apressão pela inclusão de jovens e adultos aoinstituir uma espécie de “miniFUNDEF”

para esse público-alvo, com um per capitamenor e destinado a apenas uma parte dosmunicípios brasileiros. Os representantesda UNDIME defendem a inclusão desse seg-

mento no ensino fundamental para queseja beneficiário dos recursos do FUNDEF, oque garantiria a universalização do acesso àescola para todos os jovens e adultos do

país. Para tanto, será necessário efetivar ne-gociações junto ao Congresso Nacional nosentido de derrubar veto à inclusão dessesegmento do ensino fundamental como be-

neficiário dos recursos do FUNDEF.


Por outro lado, é importante salientartambém a necessidade de implantação deum sistema de informações para o moni-

toramento das ações de EJA, que são exe-cutadas de forma descentralizada. Essa si-tuação precisa ser modificada, ainda maisquando se anuncia a ampliação da suple-

mentação para EJA.

Educação EspecialO Programa Desenvolvimento da Educação

Especial, implementado pelo MEC, congregaum conjunto de ações de apoio à imple-mentação de políticas de atendimento edu-cacional aos portadores de necessidades es-

peciais. É um programa executado de formadescentralizada, mediante convênios comestados, municípios e ONG, que implemen-tam ações para ampliar tanto o acesso como

a qualidade do ensino para os alunos porta-dores de vários tipos de deficiência.

Os resultados apresentados no Censo Edu-

cacional de 2000 revelaram que a políticade inclusão de alunos portadores de neces-sidades em classes regulares de ensinovem sendo bem-sucedida, tendo ampliado

em 27,1% as matrículas entre 1999 e 2000.Esse processo de inclusão foi ainda maisexpressivo na região Sul, onde o cresci-mento chegou a 41%. É interessante obser-

var que essa expansão da matrícula em es-colas regulares vem sendo acompanhadade retração da matrícula em escolas especia-lizadas (redução de 4,1% entre 1999 e

2000), o que pode estar sinalizando ummovimento de aceitação e apoio à políticainclusiva promovida pelo ministério.

No entanto, para que essa política de inclu-são represente um avanço para o ensino es-pecial, é necessário que um conjunto deações seja desenvolvido, tais como: redução

do tamanho das turmas e cumprimento donúmero máximo de alunos por sala de aulae professor, bem como preparação de do-centes para atuarem em turmas regulares

que atendem aos portadores de deficiência.

Sobre esse aspecto a atenção merece ser re-dobrada, tendo-se em vista que, mesmopara classes que atendem somente a alunos

sem deficiência, predomina como um dosmaiores problemas educacionais o signifi-cativo grau de despreparo dos professoresem aspectos fundamentais, como a didática,

o manejo de sala de aula e a utilização demetodologias para a transmissão de conteú-dos cognitivos, para citar os mais graves.

As ações de capacitação de técnicos e pro-fessores para a educação especial e as depromoção do acesso a informação e a no-vas tecnologias continuarão priorizadas

pela Secretaria de Educação Especial doMEC, apesar de os recursos ainda se mos-trarem insuficientes para atender ao uni-verso de escolas e professores que atuam

com alunos portadores de necessidades es-peciais. É fundamental que sejam alocadosmais recursos para essas ações, porque osesforços de integração de alunos portado-

res de deficiência em escolas regulares sãoextremamente dependentes de profissio-nais qualificados e de recursos pedagógi-cos adequados.

Por se tratar de programa com ações des-centralizadas, foram salientadas algumasdificuldades de implementação decorren-

tes da tramitação burocrática dos convêni-os e inadimplência de conveniados. Sãodificuldades comuns a programas descen-tralizados, o que indica a necessidade de se

definirem mecanismos mais ágeis para via-bilizar, com responsabilidade e controle, aimplementação mais adequada.

Um aspecto que também precisa ser aper-feiçoado é o controle da execução físicadas ações. O programa ainda não contacom um sistema de informações sobre a

execução física, exigência que deveria serincluída na prestação de contas dos convê-nios firmados. Essa é uma iniciativa quedeveria ser assumida pela gerência do pro-

grama, uma vez que é fundamental para


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subsidiar decisões futuras de alocação derecursos com base em resultados obtidos.

Ensino SuperiorO programa Desenvolvimento do Ensino deGraduação, em razão do seu dimensiona-mento, que envolve recursos empenhados

da ordem de R$ 5,9 bilhões, em 2000, res-ponde pela maior parte do funcionamentodas 52 Instituições Federais de Ensino Supe-rior (IFES), além de administrar os recursos

destinados a Crédito Educativo e a Finan-ciamento Estudantil (FIES). Em virtude desua dimensão, da ausência de um sistema deacompanhamento e controle, fica compro-

metida a possibilidade de se realizar umaavaliação conseqüente desse programa.

O programa sofreu cortes e atraso nos re-

passes de recursos financeiros. Do orça-mento aprovado, foi empenhado poucomais de 93%. Apesar dos cortes orçamentá-rios, o montante executado foi superior aos

gastos realizados no exercício anterior.Mesmo assim, verificou-se aumento dosgastos com pessoal ativo, da ordem de R$270 milhões, em decorrência, sobretudo, da

gratificação de estímulo à docência (GED).

Cabe ainda ressaltar que cerca de R$ 968milhões foram liquidados (empenhados),

em 2000, no âmbito de Crédito Educativo ede FIES. No entanto, pouco mais de 296 mi-lhões foram efetivamente pagos. No exercí-cio de 1999, essas duas linhas de ação res-

ponderam por apenas R$ 141 milhões.

Apesar de o programa Extensão Universitáriaser de reduzida dimensão financeira, se

comparado aos de desenvolvimento do en-sino de graduação e de pós-graduação, assu-me relevante significação social. Não obs-tante, fica evidenciado, pelos relatórios do

PPA, que o programa carece de um sistemade acompanhamento, controle e avaliação,na medida em que nem mesmo os dois úni-cos indicadores estabelecidos como parâ-

metros de avaliação foram apurados.

O Extensão Universitária, mais que umprograma voltado para a assistência social,pode assumir relevante papel, sobretudo

na formação de profissionais com adequa-do entendimento da realidade social dopaís. Além disso, esse programa pode con-tribuir para a inserção mais plena do estu-

dante em seu curso, mediante concessãode bolsas de trabalho. Nesse sentido, essaação integrante do programa ExtensãoUniversitária constitui efetivo incentivo à

maior dedicação do aluno ao curso, além decontribuir para uma formação profissionalcompromissada com as questões sociais.

A despeito de sua relevância, o nível deexecução orçamentária desse programa foibastante baixo: apenas 30% do orçamentoautorizado. No entanto, os gastos realiza-

dos em 2000, de cerca de R$ 10,3 milhões,foram superiores ao que foi executado noano anterior (R$ 7,4 milhões).

Na parte relativa a pós-graduação e pesqui-sa, o programa Desenvolvimento do Ensinode Pós-graduação está sob a alçada da Fun-dação Coordenação de Aperfeiçoamento

de Pessoal de Nível Superior (CAPES), vin-culada ao MEC, que congrega a execuçãode nove ações. Destas, a concessão de bol-sas de estudo, no país e no exterior, res-

ponde por cerca de 81% do montante fi-nanceiro executado. Outras ações de vultosão Funcionamento de Residência Médica(10%), Fomento e Funcionamento dos

Cursos de Pós-graduação (7%).

Os gastos finalísticos da CAPES, no biênio1999/2000, evidenciaram tendência de es-

tabilidade, na medida em que foram dis-pendidos cerca de R$ 509 milhões em cadaexercício. Do mesmo modo, o programaapresentou bom índice de execução finan-

ceira em 2000, tendo em vista que 99% dosrecursos autorizados foram liquidados.

A manutenção ou a ampliação das conces-

sões financeiras realizadas no âmbito des-


se programa ficam condicionadas à análisede mérito dos pleitos. Nesse sentido, a CA-PES, como órgão responsável pela realiza-

ção da avaliação dos programas de pós-gra-duação no país, vem acompanhando deforma sistemática seu desempenho.

O programa Capacitação de Recursos Huma-nos para Pesquisa, que está sob a gerênciado Conselho Nacional de Desenvolvimen-to Científico e Tecnológico (CNPq), consti-

tui-se de três ações voltadas à concessão debolsas: (i) de estímulo à pesquisa; (ii) deformação e qualificação de pesquisadores;e (iii) de iniciação à pesquisa.

Assim como ocorreu com as demais açõesdo governo federal, em virtude da nova es-trutura dada ao Plano Plurianual (PPA)

2000/2003, Capacitação de Recursos Huma-nos para Pesquisa também foi redesenhado,o que dificulta a comparação com os progra-mas do CNPq executados em 1999.

O que se torna comparável, em termos deexecução financeira no biênio 1999/2000,são os gastos finalísticos do CNPq. Sob esse

enfoque, identificou-se crescimento de cer-ca de 9%, já que esses gastos ampliaram-sede R$ 501,4 milhões, em 1999, para R$547,2 milhões, em 2000. Desse montante,

R$ 398,3 milhões corresponderam ao pro-grama Capacitação de Recursos Humanos paraPesquisa. Apesar de sua concepção e o dese-nho do programa serem adequados, dada a

magnitude da demanda, o dimensionamen-to das ações ainda seria insuficiente paraatendê-la de forma plena.

Há que se lembrar, no entanto, que a CA-PES/MEC mantém o programa Desenvolvi-mento do Ensino de Pós-graduação, enverga-

dura e com ações semelhantes ao de Capaci-tação de Recursos Humanos para Pesquisa.

A distribuição regional de bolsas, à exceção

de Iniciação à Pesquisa, segue a distribuiçãoregional dos programas de pós-graduação,os quais se encontram concentrados nocentro-sul do país. No entanto, esses cen-

tros também estariam qualificando docen-tes/pesquisadores oriundos daquelas insti-tuições com reduzido número ou nenhumprograma de pós-graduação stricto sensu.

Portanto, as regiões com menor incidênciade bolsas estariam sendo beneficiadas deforma indireta, pela qualificação de seusquadros de docentes/pesquisadores.

Cabe mencionar que a concessão de recur-sos financeiros aos programas de pós-gra-duação stricto sensu está condicionada aos

resultados da avaliação realizada pela CA-PES/MEC, de tal modo que a preservação/melhoria da qualidade desses programas depós-graduação constitui pré-requisito para a

continuidade e/ou ampliação desses apor-tes financeiros.

O CNPq dispõe de acompanhamento e con-

trole sistemáticos das ações desenvolvidasno âmbito desse programa, baseados naapresentação de relatórios anuais de ativi-dades pelos beneficiários dos recursos fi-

nanceiros transferidos.

CULTURA

ConjunturaA área cultural foi marcada por múltiplasações e fatos importantes. Os diversos prê-

mios concedidos nas áreas de audiovisual,teatro e literatura; a implantação de biblio-tecas municipais; a redefinição da gestão dopatrimônio cultural com o programa Mo-

numenta, o processo de modernização dosmuseus nacionais; a criação de legislaçãopara o patrimônio imaterial foram algunsdos inúmeros aspectos que mereceram

atenção no ano que passou.

Outros aspectos condicionaram os desen-volvimentos da área. O atraso na aprova-

ção do orçamento – que ocorreu apenasem meados do ano – e as eleições munici-pais dificultaram a realização financeira efísica dos orçamentos de diversos progra-

mas. A implantação de novas formas de ge-renciamento de programas no contexto doPlano Plurianual (PPA) também foi impor-tante elemento que compôs o quadro geral

da área cultural.

A consolidação institucional da área cultu-ral deixa cada vez mais evidente que as

ações das políticas culturais implicammais que simplesmente colocar eventos aoalcance de todos. Incorpora outros objeti-vos, como a criação de condições institucio-

nais que permitam o desenvolvimento daspráticas culturais e favoreçam a melhoriada qualidade de vida.

O setor cultural federal é visto, geralmen-

te, embora de forma equivocada, como umconjunto de ações ou programas desarticu-lados e, muitas vezes, não é nem conside-rado como parte fundamental do desen-

volvimento social e econômico, nem épensado nos seus impactos na melhoria daqualidade de vida.

Entretanto, para se estabelecer uma visãomais abrangente da área cultural federal énecessário conhecer algumas das suas li-nhas de desenvolvimento, incluindo algu-

mas das suas prioridades, estratégias e,também, os problemas enfrentados pelacultura nos seus esforços de reconstruçãoinstitucional.

Alguns dos problemas da área são recorren-tes e apresentam-se em inúmeros programasdesenvolvidos pelo Ministério da Cultura.

O exemplo mais claro é o da ausência de re-cursos humanos capacitados e qualificadosna área cultural. Essa questão reaparececonstantemente em vários programas, ações

e instituições da área cultural, e sua recor-rência indica não apenas o descaso históri-co com a cultura, mas o resultado geral daspolíticas públicas nacionais, que freqüente-

mente descuidam de políticas consistentes ecoerentes de recursos humanos.

O planejamento governamental raramen-

te se preocupa com a condução de políti-


cas culturais amplas e coordenadas e, ain-da menos, com acompanhamentos siste-máticos das ações desenvolvidas. A imple-

mentação do PPA permitiu um retrato dealgumas das dificuldades enfrentadas pelaárea, bem como um diagnóstico inicial dosdesafios para o futuro.

Embora muito haja para se fazer nos anosvindouros a respeito da articulação e dofortalecimento de uma política de cultura,

incluindo aí a sua avaliação e o acompa-nhamento de seu desempenho, passos jáforam dados. Alguns desses resultados se-rão analisados a seguir, tendo sempre em

vista o desenvolvimento das políticas cul-turais e seu escopo no Plano Plurianual deGoverno (PPA).

Brasil, Patrimônio CulturalEste programa tem como objetivo a conser-vação e a revitalização do patrimônio cultu-ral brasileiro, pela articulação da identifica-

ção, da proteção e da promoção dos benspatrimoniais em âmbito federal, com o in-tuito de impulsionar sua sustentabilidade, ageração de emprego e renda e o fortaleci-

mento da cidadania. As ações são imple-mentadas de forma direta pelo Instituto doPatrimônio Histórico e Artístico Nacional(IPHAN), com o apoio de parceiros públicos

e privados. A concepção do programa prevêformas diversas de participação e mobiliza-ção social nas ações de preservação do pa-trimônio cultural. Porém, como a maioria

das ações envolve a celebração de contratose convênios, a lentidão de procedimentosnos diversos níveis desses processos difi-cultou as ações do programa, sobretudo

aquelas que exigiam algum tipo de contra-partida de municípios.

No ano 2000 destacaram-se o início da

aplicação de legislação referente à preser-vação do patrimônio imaterial e a institui-ção do Programa Nacional do PatrimônioImaterial, que tem a finalidade de proteção

do saberes e modos de fazer tradicionais,

festas, celebrações e folguedos que marcamas diversas experiências sociais, bem comoos espaços onde se concentram e se repro-

duzem as diversas manifestações popula-res. Espera-se que a partir de alguns estu-dos-piloto sejam definidos parâmetrospara a regulamentação da legislação em

2001. Entre os inventários a serem reali-zados têm fundamental importância osdo Círio de Nazaré, em Belém (PA), Pane-leiras de Goiabeiras/Panelas de Barro (ES)

e Rota Cultural Iauaretê a Manaus − In-ventário de referências culturais em SãoGabriel da Cachoeira e Barcelos, que ser-virão de parâmetro para a regulamenta-

ção da lei e para a realização de inventári-os posteriores.

Em 2000 foram realizadas 120 obras de

preservação e/ou restauração de bens imó-veis, destacando-se os restauros do Sítio deSão Miguel das Missões, em São Miguel(RS); dos altares laterais da Capela da Or-

dem 3a do Carmo, anexa à Igreja do Carmoem Recife (PE); e da Fábrica de Ferro Ipane-ma em Iperó (SP). Destaca-se ainda a insta-lação do Museu Aberto do Descobrimento

(MADE), em Porto Seguro (BA), para as co-memorações do V Centenário do Desco-brimento do Brasil. Diversos tombamentosde bens do patrimônio cultural foram efe-

tivados em 2000, como o da região da Luz,no centro de São Paulo. Essa região é com-posta pela Pinacoteca do Estado, o Jardim ea Estação da Luz, a Praça Júlio Prestes, o

Edifício Martinelli e o Museu de Arte Sa-cra. No Rio de Janeiro, o Sítio Roberto Bur-le Marx e a escultura de Nossa Senhora doRosário, de Aleijadinho, tiveram seu tom-

bamento aprovado.

Diversos foram, entretanto, os fatores res-tritivos enfrentados na preservação e na

dinamização patrimonial. O primeiro de-les são as restrições orçamentárias na exe-cução dos programas. Embora as açõespelo patrimônio constituam-se em um

conjunto importante de intervenções, as


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restrições orçamentárias transformam-nas,ou pelo menos grande parte delas, emações emergenciais, muito mais que ações

políticas planejadas sobre nosso patrimô-nio histórico e cultural.

A introdução do modelo gerencial proposto

pelo PPA 2000/2003 constituiu-se em ques-tão delicada, pois a implementação desseparadigma não é compatível com as estrutu-ras tradicionais, nem as transformou com-

pletamente na sua fase atual. A definição depapéis, quanto às diversas competências nacondução dos programas e na sua avaliação,ainda não está claramente determinada, fato

que exige ajustes institucionais que poten-cializem o desempenho institucional doprograma e sobretudo do IPHAN.

Questão adicional, que atravessa toda a es-trutura funcional do IPHAN, é o seu tama-nho reduzido, em relação às dimensões e ànatureza das demandas que deve enfren-

tar. Esse conjunto de questões, aliado à co-nhecida baixa disponibilidade de recursosfinanceiros e humanos, não tem permitidoa estruturação de um sistema de avaliação

do desempenho institucional nem umaação estratégica e planejada.

As formas e os processos de execução de

serviços também constituem importanteproblema para o desempenho institucio-nal. A maioria das ações desenrola-se pormeio da contratação de serviços de tercei-

ros ou de celebração de convênios comoutras entidades públicas. Também aqui osprocedimentos para a celebração de con-tratos são morosos, pois exigem que as

análises jurídicas sejam feitas por quadrode pessoal exíguo, o que torna os procedi-mentos ainda mais lentos. As exigênciasde normalidade financeira e fiscal dos par-

ceiros públicos, apesar de razoáveis doponto de vista do controle das variáveisque envolvem a implementação das ações,também são um fator de retardamento na

realização de contratos e convênios.

No ano que passou, ficou notória a insufi-ciência de recursos humanos no IPHAN. Aprecariedade de quadros de profissionais

especializados e a ausência de estímulosprofissionais, com a inexistência de pla-nos de cargos e salários, vieram a públicode forma intensa com a greve − que atin-

giu a instituição e seus museus no Municí-pio do Rio de Janeiro e que tinha como ob-jetivo o enfrentamento desses pontos.

Museu Memória e FuturoAs políticas patrimoniais têm como funçãobásica a recuperação, a preservação e a vita-lização de obras ou lugares que mantenham

vivos a memória de um personagem, fatos,ou experiências significativas para a culturanacional. Os museus são instrumentos ins-titucionais vitais nesse processo de valori-

zação e dinamização criativa dos espaçosde memória. Há alguns anos iniciou-se umprocesso de modernização dos museus na-cionais com o objetivo de lhes dar condi-

ções de sustentabilidade. As ações nessa di-reção dotaram os museus de certa agilidadee seus objetivos já começaram a ser atingi-dos, pois não apenas a freqüência aos mu-

seus aumentou como a capacitação de re-cursos humanos para a área está avançada,o que faculta aos museus nacionais maiorpotencial de geração de recursos próprios e

sustentabilidade.

Os conceitos a respeito do que são os mu-seus e suas funções sociais têm-se alterado

ao longo dos anos. Os processos de moder-nização pelos quais passam os museus na-cionais não nos deixaram passar incólumesa essas discussões. Conceitualmente, os mu-

seus podem ser entendidos como institui-ções permanentes, a serviço da sociedade edo seu desenvolvimento, abertas ao públi-co, que investigam, inventariam, conser-

vam, interpretam, expõem e divulgam ostestemunhos das culturas e da naturezacom a intenção de aumento do saber, desalvaguarda do patrimônio e constituição

da identidade, de educação e de deleite.


Em que pesem essas imensas e importantesatribuições, os museus brasileiros sofremcom a falta de infra-estrutura e têm de lidar

com uma série de dificuldades materiais, fi-nanceiras e relativas a pessoal. O ProgramaMuseu, Memória e Futuro visa revitalizar osmuseus da União (o Museu do Índio tam-

bém teve a ação do Ministério da Cultura noano 2000) e dar-lhes condições de sustenta-bilidade, para possibilitar o cumprimento deseus objetivos e seu papel cultural e social.

O programa é de responsabilidade do Mi-nistério da Cultura, do IPHAN e da Funda-ção Casa de Rui Barbosa, que atuam na am-

pliação de acervos, no estímulo e na educa-ção do público sobre a importância socialdos museus, como local de conhecimento elazer. Para se atingirem as metas do progra-

ma, foram firmados convênios entreIPHAN, FUNARTE, Associação de Amigosdos Museus, e entre vários órgãos do setorpúblico e privado ligados ao escopo do pro-

grama. Por meio desses convênios, os re-cursos são repassados às instituições paraque possam executar projetos propostos pe-los museus. Em alguns casos, também são

destinados recursos a instituições públicas(geralmente ao IPHAN) para atender a proje-tos. Ao Ministério da Cultura cabe a atribui-ção de exercer o acompanhamento das

ações executadas, no intuito de evidenciaros bons resultados e regular a aplicação dosrecursos transferidos, em um processo decontrole e fiscalização dos recursos públicos.

Questionários enviados pela Secretaria dePatrimônio, Museus e Artes Plásticas doMinistério da Cultura aos diretores dos

museus do programa demonstram os bonsresultados das ações empreendidas nosmuseus. Segundo essa pesquisa, a moderni-zação de museus teve seus objetivos atingi-

dos plenamente no ano 2000. Essa moder-nização consiste em:

a) Levantamento de acervos museológicos,

aquisição de equipamentos e realização de

cursos, workshops, palestras, oficinas e se-minários, com o objetivo de dar treina-mento e reciclagem a técnicos que traba-

lham ou desenvolvem atividades em mu-seus. Esses esforços de capacitação ultra-passaram em muito as metas previstas.

b) Preservação de acervos museológicos –visa ao desenvolvimento de ações voltadaspara a preservação de peças constitutivasde acervos museológicas, mediante a me-

lhoria das condições de guarda e manu-seio; à conscientização dos usuários e res-ponsáveis pelos acervos quanto à adoçãodos princípios e técnicas de conservação; e

à aplicabilidade das normas de segurança eimplementação contínua das práticas pre-ventivas de preservação, tendo em vistaevitar ações de restauração.

c) Restauração de museus da União − con-siste em restaurar as edificações, propician-do condições para a segurança e a conser-

vação, bem como para a restauração dosacervos pertencentes aos museus; objetivagarantir à população presente e futura oacesso aos bens formadores da história, da

arte e da cultura nacional.

d) Promoção de eventos museológicos (en-globa as ações Realização de Exposições Iti-

nerantes em Museus e Produção e Distribui-ção de Material Informativo sobre Museus) −consiste em fomentar e difundir o patri-mônio cultural, mediante a realização de

atividades museológicas, como a produçãode exposições e de material informativo,para promover a atratividade para o públicointerno, bem como incluir os museus no

circuito das grandes mostras internacionais.

A desarticulação dos sistemas estaduais demuseus, realizada sobretudo no início da

década de 1990, durante o governo Collor,ocasionou, além da fragmentação, dificul-dades na coordenação de políticas para osmuseus. O maior problema enfrentado pela

área é um déficit de expertise e uma intensa


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fragmentação da memória técnica institu-cional, com forte prejuízo para a imple-mentação de políticas nessa área da cultura

– na qual a criação de condições e motiva-ções para a presença de pessoal qualificadoé muito importante para a construção decapacidades institucionais. Aspecto impor-

tante, além desses, é a mudança na atuaçãodos agentes implementadores da política. Aparticipação de setores não governamentaisé desejável, sobretudo pela flexibilidade e

agilidade que essas entidades proporcio-nam à gestão e, em muitos casos, ao própriofinanciamento dos museus, além de conta-rem com trabalho voluntário de qualidade

e baixo custo.

MonumentaA área cultural inovou, em parceria com o

BID, nas formas de gestão patrimonial. OPrograma Monumenta iniciou um processode municipalização da gestão dos bens pa-trimoniais. Por intermédio de ações con-

juntas de diversos parceiros, o patrimôniourbano, artístico e histórico de diversas ci-dades brasileiras será revitalizado e em se-guida passará a ser supervisionado pelas

municipalidades, com a participação e a re-gulação do poder federal, por meio do Insti-tuto do Patrimônio Histórico e ArtísticoNacional (IPHAN). O conceito de sustenta-

bilidade, nesse projeto, implica a aferiçãode diversas dimensões da vida social queenvolvem o bem cultural. Entre elas pode-mos citar o consumo de energia e o aumen-

to dos impostos gerados no município, in-dicadores que mostram o potencial de di-namização econômica das ações culturais.

O Monumenta tem como objetivo a revi-talização sustentável do patrimônio histó-rico urbano brasileiro sob tutela federal.Por revitalização sustentável entende-se

um conjunto de ações que vão desde as in-tervenções de conservação e restauro até aimplementação de medidas educativas, ge-renciais e administrativas, capazes de am-

pliar o retorno econômico e social dos in-

vestimentos públicos aplicados na conser-vação do patrimônio cultural brasileiropor meio da criação de empregos e dina-

mização das atividades econômicas.

No ano 2000 as ações do Monumenta en-volveram a assinatura de convênios, a im-

plantação das unidades centrais de gerencia-mento (UCG) e das unidades executorasnos municípios e, também, a criação dosfundos municipais (destinados a adminis-

trar os recursos, dirigido por um conselhogestor e composto por representantes dastrês esferas de governo, da comunidade e dainiciativa privada local). O empenho sobre

esses aspectos organizacionais e as dificul-dades advindas do fato de 2000 ter sido anoeleitoral tiveram como resultado o fato deque a execução da programação físico-fi-

nanceira ficou abaixo do previsto.

Algumas ações e projetos merecem desta-que: a preservação e restauração de bens

do patrimônio, que envolve, inicialmente,as cidades de Ouro Preto (MG), Olinda (PE)e Recife (PE). Em Ouro Preto, serão realiza-das obras voltadas para a urbanização do

Vale dos Contos; recuperação de edifica-ções privadas e de monumentos tombados,dos seus entornos e largos, estendendo-seao longo do centro histórico; recuperação

das fachadas dos edifícios, antigos terraçose dos arrimos; e instalação de iluminaçãoadequada ao caráter histórico da cidadepróximo aos principais monumentos: Igre-

ja de Antônio Dias, Casa do Gonzaga, Casada Baronesa, Casa do Folclore, Capela Nos-sa Senhora das Dores e Teatro Municipal.Em Olinda, o projeto foi concebido como

um roteiro que atravessa toda a colina his-tórica e que envolve seus principais edifí-cios – as igrejas de Nossa Senhora do Car-mo, do Rosário, de Nossa Senhora do Am-

paro, o Observatório e Museu Regional –definindo intervenções de natureza físicae social. Nos entornos dos monumentos,serão revalorizados os espaços públicos da

Praça do Carmo, do Largo do Amparo, do


Beco do Bajado e do Largo do Cruzeiro, en-tre outros. Em Recife, os focos de interven-ção serão a Igreja Madre de Deus e o seu

entorno, como o Cais da Alfândega, a Ruada Moeda e a Rua Madre de Deus, que se-rão recuperados e terão restauradas as fa-chadas de seus edifícios. Pretende-se revi-

talizar e reciclar o uso dos imóveis, comênfase no comércio diversificado e na ha-bitação. O município promoveu a recupe-ração do denominado Pólo Bom Jesus.

Livro AbertoO programa Uma Biblioteca Em Cada Municí-pio sofreu algumas mudanças na sua forma

de atuação. O objetivo do programa foimanter o ritmo de implantação de bibliote-cas dos anos anteriores. A principal mudan-ça no programa refere-se à forma de dota-

ção de acervo. Pelo modelo vigente nosanos anteriores, a compra do acervo inicialera feita pelo município (nesse modelo ain-da foram implantadas 128 bibliotecas). A

partir de 2000, esse procedimento foi subs-tituído pela compra direta de livros peloMINC, o que permitiu barateamento nacompra, além de controle na seleção e qua-

lidade do acervo (por esse modelo foramimplantadas 169 bibliotecas). No que se re-fere ao ritmo de implantação, houve dimi-nuição, decorrente do ano eleitoral e por

remanejamentos do orçamento. Como re-sultado, deixaram de ser implantadas 50 bi-bliotecas em relação à expectativa inicial.

Nessa área um problema é recorrente: onúmero de pessoas envolvidas na gerênciae na execução é muito reduzido. As dificul-dades dos municípios são, em muitos ca-

sos, decisivas, tanto pelas dificuldades téc-nicas para a elaboração de projetos, quan-to para o desempenho de atividades roti-neiras. De qualquer forma, em 2000 atin-

giu-se o patamar de mais de 12 mil pessoasengajadas na ação, bem como a capacita-ção de mais de 2 mil agentes multiplicado-res do hábito da leitura.

O objetivo proposto era de, até o fim do PPA

2000/2003, dotar 71% dos municípios debibliotecas públicas, mas as metas foram

ampliadas para 90% no início de 2001. Épossível, entretanto, que o programa venhaa sofrer mudanças de concepção e de estra-tégias, para atingir as periferias de algumas

regiões metropolitanas e aproveitar o po-tencial das parcerias com empresas que al-gumas dessas regiões facilitam.

Em todo caso, o problema de recursos hu-manos é comum a muitas administraçõesmunicipais e, muita vezes, nem existe pla-nejamento básico das atividades de forma-

ção. As necessidades de aperfeiçoamentocontínuo do programa tornam importanteque as atividades de formação de pessoal se-jam planejadas de forma sistemática e que

as prefeituras elaborem planos para a for-mação de recursos humanos para bibliote-cas. A formação de pessoal qualificado paratrabalhar em bibliotecas tem por objetivo

capacitar mediadores de leitura, melhoran-do a utilização do acervo e motivando o de-senvolvimento do hábito de leitura. Essetrabalhador atende ao público, orienta pes-

quisas, cuida do acervo e procura facilitar oacesso dos usuários ao acervo da melhormaneira possível. Algum esforço vem sen-do feito, com cursos de capacitação e treina-

mento de recursos humanos a distância,destinados a funcionários e associações.O programa é feito em cooperação entreMINC, Força Sindical, Ministério do Traba-

lho e Emprego e FAT.

A implantação de bibliotecas em municípi-os enfrenta muitos obstáculos, entre eles o

de resolver as desigualdades existentes. Emprimeiro lugar, no que se refere à capacida-de implementadora local, à capacidade téc-nica na formulação de projetos e à capaci-

dade de oferecer contrapartidas, que vãodesde a complementação de recursos finan-ceiros até alguma espécie de equipamentoou local adequado. Com efeito, o maior de-

safio é o atendimento da demanda por bi-


69

bliotecas, ampliando acervos (o governo fe-deral envia 2 600 livros selecionados) mastambém desenvolvendo ações de fortaleci-

mento das capacidades locais, por meio detreinamentos e capacitação à distância. Osuposto implícito é que os níveis locaisnem sempre estão aparelhados administra-

tiva e financeiramente para implementar edesenvolver atividades de biblioteca sem odevido assessoramento técnico e sem a pre-sença ativa de outros níveis de governo.

Financiamento da CulturaA média de execução dos programas daárea cultural ficou em torno de 83,3% dos

recursos autorizados, em um total de R$271 milhões. O programa Monumentateve o nível de execução baixo, cerca de15% dos recursos autorizados. Este ano foi

pautado pela assinatura de convênios,sempre demorados e cercados de cautelas,além da implantação das unidades centraisde gestão, das unidades executoras e dos

fundos municipais, ou seja, foi um anomarcado pela implantação do programa,

fato que provavelmente explica a baixaexecução físico-financeira.

O programa Turismo Cultural saiu do âm-bito do Ministério da Cultura. Apenas asações de preservação patrimonial ficaramna Cultura, mais especificamente no

IPHAN, razão que deve explicar, pelo me-nos em parte, o aumento de 74% dos re-cursos autorizados ao Programa Brasil Pa-trimônio Cultural, em 2001. Em 2000 o to-

tal executado nesse programa foi de R$ 13milhões, 78 % do autorizado.

A redução de recursos para o programa

Cultura Afro-brasileira, que teve um dispên-dio próximo a R$ 9 milhões em 2000, seráde 59% em relação a 2000 e deve-se às re-centes parcerias com instituições interna-

cionais, especialmente Banco Mundial, eque significam um considerável aporte derecursos da ordem de U$S 800 mil.

Na tabela 12 podemos ver o comporta-mento da execução orçamentária de 2000e a dotação de recursos.

TABELA 12 GASTO DO MINISTÉRIO DA CULTURA POR PROGRAMA – 2000 (EM R$ MILHARES)

PROGRAMA DOTAÇÃO AUTORIZADO LIQUIDADO % VALOR

INICIAL (LEI + CRÉDITOS) LIQUIDADO/

AUTORIZADO

PREVIDÊNCIA DE INATIVOS EPENSIONISTAS DA UNIÃO 28 913 31 512 31 409 99,67

TURISMO CULTURAL 5 674 5 447 4 342 79,71

MÚSICA E ARTES CÊNICAS 22 868 23 297 20 573 88,30

BRASIL PATRIMÔNIO CULTURAL 11 006 16 813 13 105 77,94

LIVRO ABERTO 20 144 22 171 15 441 69,64

CINEMA, SOM E VÍDEO 12 779 17 530 14 241 81,23

PRODUÇÃO E DIFUSÃO CULTURAL 51 024 63 619 48 979 76,99

MUSEU MEMÓRIA E FUTURO 9 286 9 786 9 652 98,64

CULTURA AFRO-BRASILEIRA 2 504 9 621 8 857 92,06

BRASIL 500 ANOS 1 973 1 973 1 899 96,26

APOIO ADMINISTRATIVO 80 430 83 755 83 145 99,27

GESTÃO DA POLÍTICA DECOMUNICAÇÃO DE GOVERNO 700 700 670 95,73

MONUMENTA − PRESERVAÇÃO DOPATRIMÔNIO HISTÓRICO 22 902 22 902 3 433 14,99

OUTROS 16 422 16 323 15 333 93,94

TOTAL 286 625 325 449 271 078 83,29

Fonte: SIAFI/SIDOR. Elaboração: IPEA/DISOC.Nota: Posição em 20/1/2001.


Destacam-se os seguintes dados:

• o programa Museu, Memória e Futuro teve98,6% dos recursos executados, R$ 9,6milhões. As principais ações foram feitasnos museus da União ( aproximadamente

R$ 7 milhões) com 97,6% dos recursosexecutados.

• o programa Cinema, Som e Vídeo tem pre-vista uma redução de 18% dos seus recur-

sos para 2001, tendo tido uma execuçãoorçamentária em torno de 81% dos recur-sos autorizados.

• o programa Produção e Difusão Cultural,que representa 18% dos dispêndios do Mi-

nistério da Cultura (R$ 49 milhões), exe-cutou 77 % dos recursos, sobretudo com aimplantação de espaços culturais (R$ 29,7milhões) e apoio a projetos culturais, com

R$ 8,7 milhões. Entretanto, ao contráriodo programa anterior, terá aumento de re-cursos orçamentários da ordem de 25%.

• o programa Livro Aberto executou R$ 15,4milhões e terá crescimento de 3,9% dosseus recursos autorizados. A implantação

de bibliotecas é responsável pela maiorparte dos recursos do programa, cerca de66% dos recursos liquidados.

Os recursos previstos para a área cultural, sedesconsiderarmos os programas Turismo

Cultural e Brasil 500 anos, terão crescimentode 8% em 2001 em relação ao ano anterior.

Na tabela 13 apresentam-se as fontes de fi-

nanciamento do Ministério da Cultura.

Podemos ver que a maior fonte é RecursosOrdinários, com 76% dos recursos totaisalocados à área. Contribuição sobre Con-

cursos e Prognósticos é a segunda maiorfonte, com 8,6% ou R$ 23,4 milhões, posi-ção que é resultado do aumento das alíquo-tas de recursos ( de 1% para 3%) destinados

ao setor cultural.

FONTE DE FINANCIAMENTO AUTORIZADO LIQUIDADO (%) VALOR(LEI + CRÉDITOS) LIQÜIDADO

AUTORIZADO

REC. ORDINÁRIOS 231 943 206 634 89,09

CONTR. FIRCPROG1 25 799 23 451 90,90

CONTR. DESENV. IND. CIN. NAC. 3 434 3 429 99,86

TIT. RESP. TES. NAC − OUT. APLIC. 900 758 84,20

OPER. CRED. EXT. − EM MOEDA 15 840 659 4,16

REC. NÃO-FINANC. DIRET. ARRECAD. 760 474 62,32

CONTR. FINANC. SEG. SOCIAL 15 876 15 875 99,99

REC. FINAN. DIR. ARRECADADOS 4 259 3 735 87,69

SALDOS EX. ANT.-TEC. TES. NAC. 21 637 12 224 56,49

REC. NÃO-FINANC. DIRET. ARRECAD. 4 391 3 838 87,41

REC. FINAN. DIR. ARRECADADOS 107 0 0,00

SALDOS EXERC.ANT.- REC. DIVERSOS 501 0 0,00

TOTALTOTAL 325 449 271 078 83,29

Fonte: SIAFI/SIDOR. Elaboração: IPEA/DISOC.Nota: 1Fundos de Investimentos Regionais e Prêmios de Concursos de Prognóticos.Obs.: Posição em 20/1/2001.

GASTO DO MINISTÉRIO DA CULTURA POR

FONTE DE FINANCIAMENTO – 2000 (EM R$ MILHARES)TABELA 13

EMPREGO E RENDA

ConjunturaOs primeiros meses de 2001 trouxeramboas notícias para o mercado de trabalhobrasileiro, das quais podem-se destacar:

a) as taxas de desemprego dos primeirosmeses deste ano, seja pela Pesquisa Mensalde Emprego do IBGE (PME), seja pela Pes-

quisa de Emprego e Desemprego (PED) daFundação SEADE, foram menores que asobservadas no mesmo período do ano pas-sado, e situam-se em um nível semelhante

ao do período anterior à crise da Ásia;

b) o emprego formal confirmou a sua traje-tória de crescimento iniciada ainda em

2000, o que ficou evidenciado pelos dadosda PME: pela primeira vez, desde fevereirode 1998, observou-se diminuição do nú-mero de empregados sem carteira de traba-

lho assinada em relação ao mesmo mês doano anterior (− 0,4% em fevereiro e – 4,4%em abril), enquanto o número de trabalha-dores com carteira cresceu em relação a

2000 (6,1% em fevereiro e 6% em abril). OCadastro Geral de Empregados e Desem-pregados (CAGED), por sua vez, mostrouaumento líquido do estoque de trabalha-

dores formais: de janeiro de 2000 até abrilde 2001, houve variação positiva de maisde 960 mil (dos quais cerca de 303 milapenas neste ano); e

c) na indústria, observou-se crescimentoda produção anual, assim como o maioraumento da ocupação desde 1990.

Entretanto, esse quadro parece sujeito a ar-refecimento, face aos acontecimentos re-centes. Há de fato, hoje, um conjunto de

evidências nada animadoras. De um lado, oBanco Central tem adotado uma posturamais cautelosa quanto à taxa de juros, liga-da fortemente à incerteza gerada pela crise

argentina e a resultante alta do dólar. Comoagravante, o racionamento de energia de-verá afetar o nível de emprego, embora sejaainda difícil prever a magnitude do seu

efeito e os setores que serão mais duramen-te atingidos. Como conseqüência, vislum-bra-se, além do agravamento da situaçãofiscal, uma mudança no comportamento da

economia que, nesse primeiro semestre,apresentava sinais de recuperação de suaatividade e que, agora, provavelmente, cres-cerá a um ritmo muito menor que o previs-

to no começo do ano. Com isso, torna-semais difícil a recuperação sustentada doemprego e a queda da informalidade .

Com respeito aos rendimentos, o perfil

histórico da distribuição da renda nacio-nal − uma dos piores do mundo − nãoapresenta nenhum sinal de mudança.Continua na agenda brasileira, portanto, a

busca de alternativas para o combate aodesemprego, à questão da informalidade eà distribuição extremamente desigual darenda. Ainda com relação aos rendimen-

tos, o acesso às informações do CadastroNacional de Informações Sociais (CNIS, re-cém-instituída base de dados do Ministé-rio da Previdência) aponta para uma situa-


ção particularmente importante. De acor-do com essa fonte, a massa salarial teria so-frido uma queda, entre 1999 e 2000, subs-

tancialmente maior que aquela apontadapelos dados da PME/IBGE. Enquanto a PME

identificava para o período uma queda de0,55% da remuneração média, os dados do

CNIS apontavam, no mesmo caso, para umíndice da ordem de 3,4% (ver Box – A evo-lução recente da base de arrecadação daPrevidência Social, neste Boletim).

Tal discrepância pode estar indicando quea PME − cujo universo pesquisado restrin-ge-se às seis maiores áreas metropolitanas

do país − pode refletir com viés a situaçãodo país. Com efeito, as áreas metropolita-nas constituem, por assim dizer, nichos demodernidade, onde, em geral, concentra-

se grande parte da atividade econômicamais dinâmica. Se assim o for, o país podeestar vivenciando uma situação de quedaexacerbada nos rendimentos do trabalho,

situação esta até então não captada pelastradicionais fontes de acompanhamentoda conjuntura do mercado de trabalho, aPME, justamente em razão desse seu foco

exclusivo nas grandes áreas urbanas. Essaquestão deverá ser mais bem apreciada apartir da comparação futura de séries maislongas da PME e do CNIS, tarefa a ser reali-

zada nos próximos meses.

Por outro lado, um dos pontos recorrentescontinua a ser a determinação do valor do

salário-mínimo. Em 2000, mais uma vez ocentro dessa discussão foi a preocupaçãocom o impacto fiscal. O acordo políticoque fixou o salário-mínimo nacional em

R$ 180 envolveu, por essa razão, a deter-minação de fontes adicionais de recursosque supostamente dariam sustentação aesse aumento, tais como: a) a aprovação de

uma nova lei do sigilo bancário que facili-tou o acesso da Receita Federal às contasbancárias dos contribuintes; b) a permis-são para a quebra do sigilo bancário dos

contribuintes envolvidos nas investiga-

ções a partir da comparação dos dados daCPMF com os contidos na declaração doImposto de Renda; e c) a tributação de ne-

gócios realizados com a finalidade de dis-simular os impostos e contribuições sociaisprevistos na legislação. De todo modo,apesar de o reajuste de R$ 151 para R$ 180

ter representado um aumento real de 13%em relação ao ano anterior, ainda tem-seum salário-mínimo muito baixo – poucomais de US$ 70,00 − mesmo em compara-

ção com outros países da América Latina.

Uma das novidades surgidas no ano 2000,com a discussão do salário-mínimo, foi a

autorização dada pela Lei Complementarno 103 para que os estados e o Distrito Fe-deral fixassem os seus próprios pisos sala-riais “para os empregados que não tenham

piso salarial definido em lei federal, con-venção ou acordo coletivo de trabalho”,conforme diz o seu artigo primeiro. Essepiso pode ser estendido para as emprega-

das domésticas, mas não vale para os servi-dores municipais.

Contudo, nem mesmo esse piso salarial es-

tadual se tornou realidade concreta; porenquanto, apenas alguns estados encami-nharam as suas discussões. O primeiro es-tado a criar um piso mínimo próprio foi o

Rio de Janeiro, que aprovou em 28 de no-vembro do ano passado o piso estadual deR$ 220,00. Contudo, o Supremo TribunalFederal, em dezembro, suspendeu a vigên-

cia da lei argumentando, entre outras coi-sas, que se determinou um piso estadual eabrangente, não ligado a uma categoriaprofissional específica, cuja extensão do

trabalho e complexidade pudessem ser afe-ridas. Com base nessa interpretação, pode-se dizer que não se tem aqui a volta do sa-lário-mínimo regional, mas de um piso sa-

larial aplicado a um conjunto de categori-as. O governo do Rio de Janeiro então re-enviou o projeto determinando faixas deR$ 220, R$ 223 e R$ 226 como pisos para

40 categorias de trabalhadores, o qual foi


73

aprovado pela Assembléia Legislativa ain-da em dezembro de 2000 e está em vigor,mesmo sob contestação. No caso do Rio

Grande do Sul, apenas na véspera do Diado Trabalho o governo estadual anunciouum projeto que estabelece um piso míni-mo para o estado, em faixas entre R$ 230 e

R$ 250, dependendo da categoria ocupacio-nal. Pode-se apontar dois fatores que possi-velmente inibem a disseminação do pisoregional: a) a problemática legal exposta

acima; e b) a preocupação com o seu im-pacto sobre as finanças dos estados.

Talvez o debate mais intenso travado nos

últimos meses tenha sido sobre a correçãodos saldos do Fundo de Garantia por Tem-po de Serviço (FGTS). O problema origi-nou-se nas medidas provisórias que insti-

tuíram o Plano Verão (em 15/1/1989) e oPlano Collor 1 (em 16/3/1990). No pri-meiro caso, extinguiu-se a Obrigação doTesouro Nacional (OTN), que era então uti-

lizada para reajustar os saldos do fundo,deixando-os sem índice de atualizaçãopara o mês de janeiro de 1989. Assim, parapreencher essa lacuna, o Superior Tribunal

de Justiça (STJ) determinou que fosse apli-cado o Índice de Preços ao Consumidor(IPC). Ocorre que, naquele mês, o IPC tinhaacumulado a inflação de 51 dias (70,28%).

Assim, o percentual de 31 dias foi determi-nado em 42,72%. No segundo caso, houveuma sucessão de medidas provisórias equi-vocadas, com lacunas no tocante à corre-

ção dos saldos do fundo. Novamente, o STJ

mandou aplicar o IPC. A Caixa EconômicaFederal recorreu ao Supremo Tribunal Fe-deral (STF), cuja decisão, tomada em agosto

de 2000, acabou acompanhando a do STJ.A correção dos saldos do FGTS ocorreriaapenas para quem tivesse entrado comações na Justiça, mas o Executivo prome-

teu estender esse direito a todos os traba-lhadores. O problema é que o custo totalpara a correção dos saldos, segundo previ-são do governo, é de R$ 40 bilhões, quan-

tia que o fundo não tinha condições de pa-

gar. Para se ter uma idéia da grandeza des-se valor, basta lembrar que equivale a cer-ca de dois terços de todo o orçamento da

Previdência Social.

A partir daí seguiram-se meses de negocia-ções de alternativas para o pagamento da

correção. O resultado final, expresso noProjeto de Lei Complementar no 195 envia-do ao Congresso, foi a criação de duas con-tribuições sociais para financiar esse paga-

mento. A primeira consiste de um aumentode 10 pontos percentuais na multa por de-missão sem justa causa, sendo que apenasos empregadores domésticos estão isentos

dela. A segunda é um acréscimo de 0,5% so-bre a contribuição do empregador para ofundo. Desta última, foram isentas as em-presas inscritas no SIMPLES − desde que o

faturamento anual não ultrapasse R$ 1,2milhão − e as pessoas físicas, em relação àremuneração de empregados domésticos eem relação à remuneração de empregados

rurais, neste caso, desde que sua receita bru-ta anual não ultrapasse o limite de R$ 1,2milhão. Esta segunda contribuição durarácinco anos. O trabalhador que aderir ao

acordo terá de concordar, dependendo dovalor que tem a receber, com um termo deadesão que determina os prazos de paga-mento e um abatimento da quantia que

ele tem a receber, conforme mostra a tabe-la 14. Deve-se notar que o projeto não con-templa qualquer participação do TesouroNacional no pagamento da correção, em-

bora o governo tenha chegado a prometerparticipar com R$ 6 bilhões (sem fontesainda definidas) para pagá-la.

O acordo acima foi assinado pelo governo;pelas centrais sindicais Força Sindical, So-cial Democracia Sindical e Central Geraldos Trabalhadores (CGT); e pelas entidades

empresariais Confederação Nacional doComércio (CNC) e Confederação Nacionaldo Transporte (CNT). A Central Única dosTrabalhadores (CUT), a Federação das In-

dústrias do Estado de São Paulo (FIESP) e a


Confederação Nacional da Indústria (CNI)não aderiram ao acordo. Os empresárioseram contra o aumento da contribuição e

da multa − alegavam que isso aumentariaainda mais o “custo Brasil” e a informalida-de. A CUT não aceitou o acordo, segundoseu presidente, com base nos seguintes en-

tendimentos:15 a) o pagamento de R$ 1000

15. A argumentação da CUT foi retirada, principalmente, do artigo“FGTS: o pior ‘acordo’ do mundo”, escrito pelo presidente daentidade, João Antônio Felício, na Folha de S. Paulo, em 2/4/2001.

deve ser garantido já e os outros devem re-ceber o seu crédito mais rapidamente, umavez que o governo não corrigirá o valor de-

vido durante esse lapso de tempo; b) a cen-tral é totalmente contra o expurgo do valordevido aos trabalhadores; c) o Tesouro deveparticipar do pagamento da dívida.

Como corolário, a discussão foi transferida

ao Congresso, que o aprovou no últimodia 20 de junho com algumas modifica-ções. Uma das mais importantes delas dizrespeito às condições do termo de adesão

quanto ao cronograma e às condições depagamento. As novas condições estão natabela 15 e, basicamente, pelo menos em

comparação com o projeto enviado pelo

governo, melhoraram para os trabalhado-res que têm um saldo menor (até R$ 2 000)a receber. Segundo o projeto aprovado noCongresso, o prazo para o trabalhador ade-

rir a esse termo passará a ser o último diaútil anterior ao início da data de pagamen-to da correção.

VALOR A RECEBER DATA DO PAGAMENTO NÚMERO DE ABATIMENTO

(EM R$) (INÍCIO) PARCELAS SEMESTRAIS (%)

ATÉ 1 000,00 ATÉ 6/2002 1 0

DE 1 000,01 A 2 000,00 7/2002 3 10

DE 2 000,01 A 5 000,00 1/2003 5 12

5 000,01 OU MAIS 7/2003 7 15

Fonte: Congresso Nacional – Projeto de Lei Complementar no 195.

CRONOGRAMA E CONDIÇÕES DE PAGAMENTO DA CORREÇÃO DO

FGTS SEGUNDO O PLC NO 195TABELA 14

VALOR A RECEBER DATA DO PAGAMENTO NÚMERO DE ABATIMENTO

(EM R$) (INÍCIO) PARCELAS SEMESTRAIS (%)

ATÉ 1 000,00 ATÉ 6/2002 1 0

DE 1 000,01 A 2 000,00 7/2002 2 0

DE 2 000,01 A 5 000,00 1/2003 5 8

DE 5 000,01 A 8 000,00 7/2003 7 12

8 000,01 OU MAIS 1/2004 7 15

Fonte: Congresso Nacional – Projeto de Lei Complementar no 195.

CRONOGRAMA E CONDIÇÕES DE PAGAMENTO DA CORREÇÃO DO FGTS SEGUNDO O

PROJETO APROVADO NO CONGRESSO NACIONALTABELA 15


75

Paralelamente, o termo de adesão, na suaforma aprovada no Congresso, também pas-sou a exigir que o titular não esteja e nem

ingresse em juízo discutindo os “comple-mentos de atualização monetária relativos ajunho de 1987, ao período de 1o de dezem-bro de 1988 a 28 de fevereiro de 1989, a

abril e maio de 1990 e a fevereiro de 1991”.

Por fim, o titular da conta vinculada farájus ao recebimento da correção em uma

única parcela, até junho de 2002, se ele ouseus dependentes forem acometidos de neo-plasia maligna e/ou doença terminal, seforem portadores do vírus HIV, e se for

aposentado por invalidez ou aposentadocom mais de 65 anos de idade.

Todos esses fatos devem nos levar a uma re-

flexão sobre a própria configuração doFGTS, que surgiu em 1966 e, de certa forma,procurava atender a três objetivos:16 a) serum seguro social, no sentido de representar

um pecúlio para o trabalhador, que lhe ser-visse no período de inatividade permanen-te e nos casos de demissão sem justa causa;b) melhorar a eficiência alocativa do mer-

cado de trabalho − quando o fundo foi cria-do, procurava-se flexibilizar as regras de de-missão do trabalhador, substituindo a regraanterior de estabilidade aos dez anos de ser-

viço, bem mais rígida; e c) financiar a cons-trução de habitações. Mais tarde, a Consti-tuição de 1988 tornou o FGTS um direitosocial dos trabalhadores urbanos e rurais.

Quanto ao primeiro papel, o fato de o traba-lhador receber indenização por sua demis-são segue uma tradição internacional de se

fornecer algum tipo de amparo ao trabalha-dor desempregado. Quanto ao seu papelcomo pecúlio, sua efetividade foi discutível,tendo em vista que as correções nas contas

do fundo estiveram historicamente abaixoda inflação, ou que prejudica o trabalhador.

Por sua vez, o papel que o fundo teria namelhora da eficiência alocativa está sendocontestado, principalmente pelos empresá-rios. Para muitos deles, a multa por demis-

são e a contribuição do empregador para ofundo aumentam o custo do trabalho e aca-bam incentivando a informalidade. Sabe-se, porém, que qualquer redução nessa con-

tribuição deve levar em conta o seu impac-to na arrecadação do fundo, uma vez quetais contribuições são a sua única fonte derecursos. Mais que isso, devem-se conside-

rar os eventuais impactos da redução dacontribuição sobre o financiamento da ha-bitação. Outros argumentam17 que o fundoaumenta a flexibilidade do mercado de tra-

balho, o que incentivaria contratos de cur-to prazo e o aumento da rotatividade.18 Aspropostas, nesse caso, sugerem alternativasque, essencialmente, pretendem desestimu-

lar o acerto em que o trabalhador é “demiti-do” e depois pode repassar a multa para oempregador ou sacar o seu saldo no fundo.A controvérsia do efeito do FGTS sobre a

flexibilidade do mercado de trabalho, por-tanto, ainda não acabou.19

A discussão dos últimos meses entre traba-

lhadores, governo e empresários, emboramotivada por uma situação especial (a cor-reção dos saldos das contas do fundo), re-presenta, na verdade, mais uma etapa de

uma discussão bem maior. O FGTS devecontinuar a existir? Em caso afirmativo, deque forma? Sobre quem deve recair o seu fi-nanciamento? Após toda a polêmica sobre

os encargos da correção dos saldos do fun-

17. Ver, por exemplo, Camargo, J. M. “Flexibilidade eProdutividade do Mercado de Trabalho Brasileiro”, In: Camargo J.M. (ed.) “Flexibilidade do Mercado de Trabalho no Brasil”, Rio deJaneiro: FGV, 1996.18. Curiosamente, o FGTS surgiu para aumentar a flexibilidade domercado de trabalho. Assim, o argumento exposto considera,obviamente, que tal flexibilidade hoje está acima do nível ótimo.19. Não vamos discutir, por estar fora do nosso escopo, o papel dofundo enquanto financiador da habitação. Carvalho e Pinheiro(op. cit.), entre outros, analisam bem essa questão.

16. Esta análise recorre em parte a C. E. Carvalho e M. M. S. Pinheiro:“FGTS: Avaliação das Propostas de Reforma e Extinção”, Texto paraDiscussão n

o 671, Brasília, IPEA, 1999. A obra de R. B. M. Macedo e J.

P. Z. Chahad − O FGTS e a rotatividade, São Paulo, Nobel e Brasília,Ministério do Trabalho, 1985 − é um trabalho clássico sobre o assunto.


do, é provável que uma discussão mais pro-funda sobre o seu papel faça parte da pauta.

Financiamento eExecução OrçamentáriaNos principais programas da área do Tra-balho, de uma dotação de 7,3 bilhões de

reais (já incluídas as emendas e a legisla-ção aprovada ao longo do ano), em 2000foram gastos aproximadamente 6,8 bi-lhões, correspondentes a 93% de recursos

autorizados que foram efetivamente liqui-dados. Os principais programas do pontode vista do montante de recursos são oNovo Emprego e o Seguro-Desemprego, com

aproximadamente 62% do total dos recur-sos de todos esses sete programas;20 Assis-tência ao Trabalhador, com aproximada-mente 28%; e Qualificação Profissional do

Trabalhador – antigo PLANFOR –, com apro-ximadamente 7% dos recursos. A dotaçãoorçamentária inicial de 2001 − apuradaem 6/2/2001 − estabelece um montante de

aproximadamente 8,5 bilhões de reais(maior que o orçamento final de 2000).Ressalte-se o reduzido nível de execuçãoorçamentária do PROGER (de aproximada-

mente 60%), principalmente se compara-do aos outros programas (ver tabela 16).

Como podemos ver pela tabela 17, a maiorparte do patrimônio do Fundo de Amparoao Trabalhador – FAT – está alocada aoBNDES para os programas de desenvolvimen-

to econômico. Em segundo lugar, encon-tram-se os depósitos especiais (transferênciasdo FAT para instituições financeiras que exe-cutam programas da área de trabalho).

A saúde financeira do fundo está forte-mente ligada à arrecadação do PIS/PASEP;dadas as suas características, essa contri-

buição sofre influência da trajetória decrescimento da economia. A tabela 18apresenta um demonstrativo simplificadoda execução financeira do FAT, que mostra

um crescimento da receita do PIS/PASEP

efetivamente repassada ao fundo de cercade 13,8%, em termos reais, entre 1999 e2000, muito superior ao crescimento das

despesas, que foi de apenas 1,1%. Assim, odéficit financeiro do fundo diminuiu emtermos reais, passando de 2,1 bilhões em1999 para 1,1 bilhão em 2000.

20. Os sete programas são listados na tabela 16.

PROGRAMAS ANO 2000 (20/1/2000) DOTAÇÃO ORÇAM. 2001

SELECIONADOS AUTORIZADO (A) LIQUIDADO (B) NÍVEL DE (6/2/2001) LIQUIDADO

(MIL REAIS) (%) (MIL REAIS) (%) B / A (MIL REAIS) (%)

NOVO EMPREGO E

SEGURO DESEMPREGO 4 555 795 62,32 4 294 960 63,30 94,27 5 167 431 61,09

ASSISTÊNCIA AO TRABALHADOR 2 042 762 27,94 1 888 351 27,83 92,44 2 537 085 29,99

QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL

DO TRABALHADOR 502 125 6,87 440 383 6,49 87,70 499 295 5,90

TRABALHO LEGAL 134 622 1,84 110 937 1,64 82,41 168 432 1,99

GERAÇÃO DE EMPREGO E RENDA 50 677 0,69 30 469 0,45 60,12 53 874 0,64

TRABALHO SEGURO E SAUDÁVEL 21 664 0,30 19 804 0,29 91,41 27 349 0,32

JOVEM EMPREENDEDOR 3 000 0,04 0 0,00 0,00 4 949 0,06

TOTAL 7 310 645 100,00 6 784 904 100,00 92,81 8 458 415 100,00

Fonte: SIAFI/STN.Elaboração: IPEA/DISOC.(A) Autorizado = Dotação inicial (lei após vetos) + créditos adicionais e remanejamentos.(B) Liqüidado = Despesa cujo pagamento já foi autorizado pela administração competente (posição em 20/1/2001).

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DE PROGRAMAS SELECIONADOS DO PPA DA ÁREA DE

TRABALHO E RENDATABELA 16


77

I – EXTRAMERCADO II − BNDES - III -DEPÓSITOS TOTALTOTAL

ANO DESENVOLVIMENTO PROGRAMAS DE ESPECIAIS

ECONÔMICO

1990 575,5 4 767,4 - 5 342,9

1991 2 709,0 8 380,8 555,0 11 644,8

1992 3 309,5 11 651,9 2 630,8 17 592,1

1993 2 550,8 14 237,3 4 626,1 21 414,2

1994 4 852,8 17 801,4 5 414,8 28 069,0

1995 6 530,1 20 800,9 6 501,7 33 832,7

1996 5 423,7 23 416,4 9 206,8 38 046,9

1997 4 539,1 25 921,1 10 746,4 41 206,7

1998 5 352,7 30 053,5 12 443,9 47 850,2

1999 4 572,9 31 347,1 12 508,7 48 428,7

2000 6 044,7 33 287,8 14 157,9 53 490,4

2001 7 141,3 33 723,7 14 157,9 55 022,9

Fonte: CGFAT/SPOA/SE/MTE.Nota.: 1Até 1999, os valores estão expressos em moeda de poder aquisitivo de dez./2000 (IGP-DI), em 2000 e 2001 os

valores são nominais.2Em 2001 refere-se ao mês de janeiro.

EVOLUÇÃO DO PATRIMÔNIO DO FUNDO DE

AMPARO AO TRABALHADOR (FAT) − 1991/2001TABELA 17

1997 1998 1999 2000 2001

RECEITA ARRECADAÇÃO PIS/PASEP − FAT 1 ( A ) 6 998,2 7 462,8 7 889,5 8 978,2 726,4

DESPESAS EMPRÉSTIMOS BNDES − 40% ( B ) 3 212,1 3 011,7 3 163,1 3 660,1 412,7

SEGURO-DESEMPREGO PAGAMENTO ( C ) 5 186,9 5 861,9 5 163,7 4 694,5 196,6

APOIO OPERACIONAL ( D ) 130,6 161,5 168,3 157,5 1,0

ABONO SALARIAL PAGAMENTO ( E ) 768,0 791,6 745,6 768,0 63,3

APOIO OPERACIONAL ( F ) 30,7 41,9 28,9 23,9 0,0

QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL ( G ) 524,7 568,9 458,6 505,5 0,1

INTERMEDIAÇÃO DE EMPREGO ( H ) 50,2 69,0 66,5 91,9 10,8

APOIO OPERACIONAL AO PROGER ( I ) 2,5 10,0 11,6 10,4 0,0

OUTROS PROJETOS/ATIVIDADES ( J ) 180,1 248,9 208,4 210,7 2,9

TOTAL DAS DESPESAS ( K ) 10.085,9 10 765,5 10 014,7 10 122,5 687,4

( L ) =

SALDO (A − K) (3 087,7) (3 302,7) (2 125,1) (1 144,4) 39,0

Fonte: CGFAT/SPOA/SE/MTE.Notas: 1Receita de arrecadação das contribuições para o PIS/PASEP, pelo regime de caixa, repassada ao FAT.

Não estão incluídos os valores equivalentes à arrecadação do último decêndio de dezembro de cada ano,retidos no Tesouro Nacional para repasse.

2Valores de 1995 a 2000 estão expressos em moeda de poder aquisitivo de 31/12/2000 (IGP-DI).Obs.: Os valores de 2001 são nominais e referem-se ao mês de janeiro.

DEMONSTRATIVO DA EXECUÇÃO FINANCEIRA DO FUNDO DE

AMPARO AO TRABALHADOR (FAT) 1995/2001 (R$ MILHARES2)TABELA 18

Essa forte alteração no resultado financeirodo fundo deve-se, em grande parte, à mu-dança na legislação ocorrida entre 1999 e

2000. Até o fim de 1999, a lei determinavao repasse de 20% da arrecadação global do

PIS/PASEP mais toda a arrecadação dessa


21. Isso ocorreu porque, nesse intervalo, o FEF havia sido extinto ea DRU ainda não tinha entrado em vigor.

contribuição advinda das instituições fi-nanceiras para o Fundo de EstabilizaçãoFiscal (FEF) – que entre 1994 e 1995 era de-

nominado Fundo Social de Emergência.Esse repasse, entre 1995 e 1998, equivalia acerca de 26% do total arrecadado da contri-buição, enquanto, em 1999, esse percentual

subiu para 36%. Ocorre que a EmendaConstitucional no 27 desvinculou do fun-do, a partir de 21/3/2000 até o fim de2003, 20% do total da arrecadação da con-

tribuição do PIS-PASEP e os seus adicionaise respectivos acréscimos legais, relativos aDesvinculação dos Recursos da União(DRU). Tal desvinculação, aliada ao fato de

nos meses de janeiro e fevereiro de 2000,como se mencionou no número anteriordeste Boletim, a arrecadação do PIS/PASEP

ter sido integralmente repassada ao fun-

do,21 diminuiu o percentual da arrecadaçãoanual do PIS/PASEP, que deixa de ser repas-sado ao FAT para cerca de 15% em 2000.

Acompanhamento dePolíticas e ProgramasNa área de formação profissional desta-cam-se, no ano 2000, as denúncias de cor-rupção no uso dos recursos oriundos do

FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador,no Plano Nacional de Qualificação do Tra-balhador (PLANFOR). O torvelinho de de-núncias principiou-se com uma matéria

publicada no Correio Braziliense no dia 21de março, que trazia dados sobre a malver-sação dos recursos do FAT destinados aoPLANFOR no Distrito Federal. O jornal efe-

tuou uma busca pela lista dos 48 mil traba-lhadores treinados pela Fundação Teotô-nio Vilela no Distrito Federal, que duroumais de um mês. Ao final, o então secre-

tário do Trabalho do GDF, Wigberto Tar-tuce, forneceu uma lista ao jornal. Po-rém, ao se investigarem os nomes, consta-tou-se que muitos não haviam participado

do programa e que outros eram de pessoas,ou endereços, que não existiam.

Tal fato ganhou dimensão nacional e foiveiculado na imprensa durante alguns me-ses. Como resultado desses acontecimen-

tos, o governo federal tomou medidas paracombater as fraudes no uso dos recursosdo programa. Essas medidas tiveram suatradução mais significativa em três resolu-

ções do Conselho Deliberativo do Fundode Amparo ao Trabalhador (CODEFAT): ade número 234, de 27/4/2000; a 235, de27/4/2000; e a 251, de 21/12/2000. A pri-

meira das resoluções reduziu substancial-mente o escopo das entidades que podemparticipar do programa ao retirar do textoda Resolução no 194, de 23/9/1998, as “...

escolas profissionais livres; entidades co-munitárias e outras organizações não-go-vernamentais, laicas ou confessionais”.Entre outras medidas para coibir o desvio

dos recursos, foram introduzidas normasmais rigorosas para a escolha do tipo deinstituição que pode ser contratada paraexecutar as ações do programa. Pretendeu-

se também aumentar os mecanismos à dis-posição do ministério e do CODEFAT paradiversificar as possibilidades de fiscaliza-ção. A Resolução no 235 estabeleceu em

seu artigo 1o que “... os recursos dos convê-nios celebrados para execução de açõescusteadas pelo Fundo de Amparo ao Traba-lhador – FAT, serão depositados e geridos

em contas específicas do Banco do BrasilS/A”. Com isso, obriga-se que cada estadoabra uma conta “carimbada” no Banco doBrasil com o envio mensal do extrato para

o Ministério do Trabalho e Emprego –MTE. A Resolução no 258 estabeleceu mi-nuciosamente os critérios para a transfe-rência de recursos do Fundo de Amparo ao

Trabalhador (FAT) ao Plano Nacional deQualificação do Trabalhador (PLANFOR).Outra medida importante realizada pelogoverno foi a criação de uma ouvidoria

pela página do Ministério do Trabalho naInternet. Por fim, o governo também espe-ra que a planejada incorporação dos dadossobre qualificação profissional ao Sistema

Integrado de Ações de Emprego (SIGAE),


79

implantado no segundo semestre de 2000,possa mitigar os eventuais desvios passí-veis de acontecer em um programa des-

centralizado como o PLANFOR.

Tal ordem de acontecimentos fez aflorar noseio do governo a preocupação de que as re-correntes denúncias de corrupção na apli-cação de seus programas descentralizados

prenunciassem críticas a essa sua caracte-rística − essencial no desenho da políticapública do governo Fernando Henrique −ainda que essa preocupação não tivesse me-

recido destaque da grande imprensa. Umaanálise documental do noticiário à épocarevela que o governo, sempre que podia, re-afirmava que o aspecto descentralizado do

programa iria permanecer não obstante agravidade dos acontecimentos. Para ilustraro quão esse aspecto − política pública des-centralizada com a União provendo recur-

sos a estados e municípios deixando a exe-cução a cargo do setor privado − é impor-tante para o governo federal, pode-se usarcomo exemplo a área de Educação.

Em artigo para a Folha de S. Paulo, datadode 24/5/2000,22 o ministro Paulo Renatode Souza defendia a descentralização, ale-gando que os ganhos de eficiência no uso

dos recursos e na supressão das gigantescaslicitações – que freqüentemente enseja-vam fraudes de elevada monta − reduzi-ram substancialmente as perdas que ape-

nas eram mais visíveis na “nova” corrup-ção. Em suas palavras: “Em resumo: des-via-se menos, rouba-se menos, mas os ca-sos de desvios e de roubos aparecem mais.

Os casos detectados são em maior número– o que pode dar a impressão de descontro-le −, mas envolvem um volume de recur-sos infinitamente menor.” Esse artigo

deve-se a denúncias de mal uso do dinhei-ro público – semelhantes às que acolhe-ram o PLANFOR no ano 2000 − em progra-

mas do governo federal na área de Educa-ção, tais como o FUNDEF. O exemplo daEducação aplica-se também à área do Tra-

balho. Indubitavelmente inaugurou-se nogoverno Fernando Henrique Cardoso umanova forma de executar a política públicabrasileira. O quanto essa nova gestão

traz de ganhos ou não é tema para in-vestigações futuras.

Em relação ao PROGER, pode-se destacarrecentemente a entrada em funcionamen-to do FUNPROGER – o Fundo de Aval para

Geração de Emprego e Renda – criado pelaLei no 9 872, de 23 de novembro de 1999,com vistas a reduzir as margens de riscosassociados aos créditos concedidos pelo

programa em sua vertente urbana (PRO-GER-Urbano). Seus recursos são os prove-nientes dos saldos de aplicação do próprioFAT, assim como os decorrentes da co-

brança de comissão pela concessão doaval. A entrada em vigor desse mecanismovem se contrapor a um dos grandes limita-dores do PROGER: a exacerbada quantidade

de garantias exigida pelas entidades finan-ceiras, sobretudo no caso dos pequenos to-madores de empréstimos.

De todo modo, se o PROGER, em suas dife-

rentes modalidades – paralelamente a ou-tros programas, como o Jovem Empreendedor− intenta funcionar como uma espécie dealavanca aos micro e médios empreendi-

mentos, em grande parte associados às ativi-dades informais, o faz sob algumas restri-ções. Trata-se, é certo, do principal instru-mento de política de geração de emprego

strictu senso de que o governo federal dis-põe. Entretanto, parte dos problemas desta-cados no número anterior deste Boletimnão foram resolvidos, o principal deles sen-

do o fato de o PROGER estar muito mais sobo controle das instituições financeiras –Banco do Brasil e Banco do Nordeste – quedo Ministério do Trabalho e Emprego. Se

por um lado o FUNPROGER resolve parceladesse problema, por outro faz-se necessária22. Paulo Renato Souza, Descentralizar e fiscalizar, Folha de S. Paulo,

Opinião, pág. A-3.


discussão mais ampla sobre a razão de umprograma de crédito estar sob o controle deinstituições financeiras, mesmo que elas se-

jam instituições mistas ou estatais. Ademais,os indícios sobre a mudança do perfil dousuário do PROGER em direção aos peque-nos tomadores, evidenciados pelo fato de o

valor médio do empréstimo estar se redu-zindo, é muito frágil, o que faz necessáriauma pesquisa mais ampla que nos permitaavaliar o programa. As dimensões do pro-

grama continuam exíguas, em face tanto damagnitude das questões enfrentadas − o de-semprego e o subemprego que abarca hojemilhões de trabalhadores −, quanto em fun-

ção dos recursos arrolados: a geração de em-prego e renda responde por menos de 1%dos recursos do FAT alocados em programasno âmbito das políticas de emprego. As

questões referentes à participação social nocontrole dos programas e na organizaçãodas demandas e na sua própria avaliaçãoainda permanecem não somente para o

PROGER, mas também para outros progra-mas da área Emprego.

Conforme o que foi apresentado (ver “Fi-nanciamento e Execução Orçamentária”),Novo Emprego e Seguro-Desemprego é o mais

importante dos programas da área de traba-lho e renda sob o ponto de vista do mon-tante dos recursos. Os resultados finais doprograma para o ano 2000 mostram que o

seguro-desemprego foi pago a cerca de 4,1milhões de trabalhadores, resultado 3,7%inferior ao do ano de 1999, o qual refletepossivelmente a recuperação que vem se

observando no mercado de trabalho. Po-rém, a cobertura do seguro entre os demiti-dos sem justa causa tem caído.23 A questão é

saber o que está por trás dessa trajetória re-cente. Para isso, deve-se observar que oscritérios para um demitido sem justa causa

habilitar-se para o seguro envolvem a exis-tência de um período aquisitivo de 16 me-ses e obrigam que o trabalhador comprovevínculo formal nos últimos seis anos ante-

riores à data da dispensa. Nesse sentido,deve-se investigar a evolução, pelo menos,das variáveis tipo de contrato de trabalhoe tempo de emprego. Ambas as variáveis

têm ligação com os requisitos para a con-cessão do seguro.

Se esse fenômeno tiver caráter mais perma-nente, a discussão sobre a extensão do be-nefício para um universo maior que o atual,

com a possível inclusão dos trabalhadoresinformais, volta a estar em questão. Na rea-lidade, o seguro-desemprego já é concedidoa alguns pequenos grupos, como o pescador

artesanal e o desempregado por longo pe-ríodo. A novidade este ano é a promulgaçãoda Lei no 10 206, de 23/3/2001, que esten-deu o direito do benefício do seguro ao em-

pregado doméstico demitido sem justa cau-sa. O valor da parcela mensal do seguroserá de 1 salário-mínimo e o período máxi-mo de recebimento será de 3 meses. As con-

dições para o recebimento do benefício en-volvem o empregado ter trabalhado comodoméstico por um período mínimo de 15meses nos últimos 24 meses. Uma diferença

em relação às leis anteriores do seguro é acondição de que o empregado domésticoesteja inscrito no FGTS. Ocorre que tal ins-crição é feita pelo empregador e é facultati-

va. Ainda é duvidoso que a maioria dos em-pregadores tenha condições e/ou disposi-ção de contribuir para o FGTS de seu em-pregado e, por isso, a eficácia dessa nova lei

ainda está por ser verificada. De qualquermodo, tal lei representa um passo, aindaque pequeno, para a inclusão de grupos an-tes desprotegidos.

Um outro resultado que chama atenção noPrograma do Seguro-Desemprego é o baixo

23. Segundo a tabela A. 9 do Anexo Estatístico, a cobertura, dejaneiro a março de 2001, foi de cerca de 50,6%, bem menor doque o observado para o total do ano 2000, 61,6%. Deve-se ressaltar,porém, que o baixo índice observado para 2001 pode ter sidoinfluenciado , entre outros fatores, pelo atraso na chegada aoMinistério do Trabalho de informações de novas pessoas habilitadaspara receber o seguro (ver seção 4 das Notas Metodológicas). Dequalquer modo, pode-se dizer que, pelo menos aparentemente,houve queda na cobertura, pois os percentuais observados para osperíodos de janeiro a fevereiro de 2001 e janeiro de 2001 foram de56,72% e de 59,1%, respectivamente.


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número de trabalhadores que utilizaram abolsa-qualificação. Ela foi instituída pelaMP no 1 726, de 3/11/1998, e determinou

que “o contrato de trabalho poderia sersuspenso, por um período de 2 a 5 meses,para participação do empregado em cursoou programa de qualificação profissional

oferecido pelo empregador, com duraçãoequivalente à suspensão contratual, medi-ante previsão em convenção ou acordo co-letivo de trabalho e aquiescência formal

do empregado”. Durante o período de sus-pensão, o empregador deve continuar pro-vendo os benefícios que ele já provia vo-luntariamente e também poderá conceder

ao empregado uma “ajuda compensatória”mensal, sem natureza salarial, com valor aser definido em convenção ou acordo co-letivo. Se o empregado for dispensado, no

transcurso do período de suspensão con-tratual ou nos três meses subseqüentes aoseu retorno ao trabalho, o empregador pa-gará ao empregado, além das parcelas in-

denizatórias já previstas na lei, multa a serestabelecida em convenção ou acordo co-letivo, cujo valor será, no mínimo, igualao valor da última remuneração mensal

anterior à suspensão do contrato. Porém, onúmero de trabalhadores que aderiram aoprograma foi muito baixo − atingiu, porexemplo, apenas cerca de 9 mil trabalha-

dores no ano 2000.

No programa de intermediação, os dadosdo Ministério do Trabalho e Emprego cap-tados junto aos SINEs (Sistema Nacional deEmprego) estaduais mostram que o núme-

ro de trabalhadores colocados pelo sistema

em 2000 foi de cerca de 581 mil, um nú-mero 37,7% maior do que em 1999, o queexpressa a manutenção de uma tendência

de crescimento observada desde 1995. Onúmero de vagas captadas cresceu 22,8%entre 1999 e 2000. O número de inscritos,que pode ser considerado uma aproxima-

ção para a demanda pelo sistema, aumen-tou 27,7%. Foram apurados também al-guns indicadores de efetividade, os quaistambém melhoraram: o grau de adesão

(colocados/vagas) aumentou de 40,5%para 45,4%, enquanto a taxa de admissão(colocados/admitidos CAGED) passou de5,2% para 6%. Para o agregado do primei-

ro trimestre de 2001, os dados mostramque o grau de adesão continua a crescer,alcançando 46,2%, enquanto a taxa deadmissão manteve-se estável.

As agências de emprego administradas pe-

los sindicatos aumentaram sua participa-ção no sistema de intermediação, com asua parcela no total de inscritos passandode 15,62% em 1999 para 22,69% em 2000;

e no total de colocados, de 12,94% para16,50%. Houve diminuição apenas na par-ticipação no âmbito das vagas captadas, de26,3% para 26,2%, explicada pelo cresci-

mento muito expressivo (23%) das vagascaptadas pelo Sistema Nacional de Empre-go. O indicador “grau de adesão” das agên-cias, embora continue menor que os veri-

ficados para os SINEs, tem apresentado ten-dência de crescimento, passando de 19,9%em 1999 para 28,5% em 2000 e 30,6% noprimeiro trimestre de 2001.

SEGURANÇA PÚBLICA

ConjunturaUma das questões que mais preocupa a po-pulação brasileira nos dias atuais diz res-peito à criminalidade e ao subseqüente

sentimento de insegurança geral, que tematingido de forma mais peremptória osmoradores dos grandes centros urbanos.Tais preocupações têm aparecido recorren-

temente nas pesquisas de opinião nos últi-mos anos. Contudo, paradoxalmente, pa-rece não ter havido esforços suficientes oupolíticas governamentais que lograssem

êxito para diminuir a gravidade do proble-ma, uma vez que as condições de segurançapública vêm mesmo sendo paulatinamentedeterioradas nos últimos vinte anos.

Um indicador que expressa a faceta maistraumática da criminalidade é a taxa de ho-micídios por 100 mil habitantes. Desde o

fim da década de 1970, essa taxa tem cresci-do em termos anuais algo em torno de 5,4%,ritmo que não diminuiu mesmo nos últimoscinco anos. A taxa de homicídios para o Bra-

sil,24, que era de 9,4 em 1979, em 1998 pas-sou para o patamar de 25,8. Para efeito de

24. Entre as grandes bases de dados que poderiam ser utilizadaspara pautar os estudos relacionados à criminalidade, há os dadosprovenientes do Sistema de Informações Hospitalares (SIH/SUS), osdados provenientes dos aparatos policiais e as pesquisas devitimização. Para que se pudesse fazer uma radiografia qualificadado problema e um monitoramento das ações governamentais nosetor, deveria se fazer uso integrado dessas três bases de dados. Emfunção de problemas intrínsecos à natureza de cada uma dessasbases, qualquer análise suportada apenas por uma delas iria gerarestimativas viesadas ou que, no mínimo, representariam um corteparcial do problema investigado.

comparação, na Austrália, Áustria, no Cana-dá e na Argentina, esse índice situa-se abai-xo de 3,0; nos EUA, é de 9,2; ao passo que,no México, é de 17,6. Superam as taxas aqui

verificadas apenas países como Jamaica,Honduras e Colômbia, cujos valores giramem torno de 29,0, 63,5 e 78,4, respectiva-mente.25 Em resumo, ainda que parciais –

pois a taxa de homicídios representa apenasum subconjunto entre as muitas modalida-des que compõem o universo da violência ecriminalidade –, tais números não deixam

dúvidas sobre a gravidade do problema. En-quanto há cerca de 20 anos tínhamos taxasde homicídios comparáveis às dos EUA, hojetemos índices quase três vezes maiores, o

que, em termos absolutos, significa algo emtorno de 45 mil homicídios anualmente.

Importante também seria que pudéssemos

avaliar, no âmbito nacional, a evoluçãodas outras formas pelas quais a violência

As informações para o Brasil, são provenientes do SIH/SUS, que temuma padronização com cobertura nacional e é gerido pelo Ministérioda Saúde. Os dados são provenientes de hospitais próprios econveniados ao Sistema Único de Saúde, que correspondem a cercade 80% da assistência hospitalar do país. No que diz respeito àquestão relativa à violência e à criminalidade, a informação maisimportante diz respeito às mortes decorrentes de causas externas,que passaram, a partir de 1998, a sofrer mais apurada decodificação,o que possibilita melhor identificação da origem dos óbitos comodecorrentes de ações tais como espancamento, homicídios ousuicídios. Atualmente, estima-se que em 10% do total de mortespor acidentes não seja possível conhecer detalhadamente o fatogerador para discriminá-lo segundo a natureza acidental ouintencional.25. Os dados para o Brasil são do SIH/SUS. Para os outros países, afonte de dados é do crime trends da ONU.


se expressa, seja em termos daquela vio-lência motivada pelas interações familia-res e sociais (em que se inclui a violência

doméstica contra mulheres e crianças, econtra as minorias – homossexuais e ne-gros, principalmente), seja em termos da-quela violência perpetrada por razões eco-

nômicas, que envolvem, por exemplo,roubos, arrombamentos e destruição depropriedades. Contudo, lastimavelmente,não há indicadores que permitam essa

análise para o Brasil. Apenas alguns pou-cos estados dispõem de séries de dados,provenientes das instituições policiais,26

com mínimos critérios de qualidade, e

também não há pesquisas de vitimização27

sistemáticas, de maneira que qualqueracompanhamento de um quadro mais ge-ral acerca da violência e da criminalidade

torna-se inviável.

Contudo, tomando-se como base o Estadode São Paulo,28 onde a situação parece ser

das mais dramáticas, verificou-se um pau-latino aumento de todos os índices de cri-minalidade ao longo do período de 1995 a1999 − tendo os crimes contra a pessoa au-

mentado 32%, ao passo que os crimes con-tra o patrimônio sofreram acréscimos de52%. Na média, o aumento do total de de-

litos registrados foi de 43%. Já os crimesviolentos29 tiveram, nesse período, acrés-cimo de 94%. Deve-se, no entanto, obser-var que tais variações poderiam decorrer

apenas de uma taxa maior de notificação àpolícia pelas vítimas, o que seria melhorque uma decorrência do aumento dos ní-veis de criminalidade. Contudo, em vista

do limitado período de tempo observado, ébastante improvável que isso tenha ocorri-do, uma vez que não houve nesse períodonenhuma mudança abrupta na adminis-

tração das instituições policiais que levas-se a população a confiar mais nelas, moti-vo normalmente responsável pela notifi-cação dos crimes pelas vítimas.

Diversos trabalhos encontraram relaçõessignificativas entre o nível de criminalida-de por cem mil habitantes e o tamanho das

cidades. Com isso, podemos conjeturar queas maiores adversidades no campo da segu-rança pública estejam centradas em cidadescomo São Paulo e Rio de Janeiro (sem es-

quecer outros condicionantes importantes).De fato, as taxas de homicídios para essasduas cidades e regiões metropolitanas sãomais que o dobro da média nacional, giran-

do em torno de 59 homicídios por 100 milhabitantes. Por outro lado, a observação an-terior deixa claro que não podemos enten-der os supramencionados índices relativos

a São Paulo como bons indicadores paradescrever a evolução da violência e da cri-minalidade em nível nacional.

A situação relativa ao sistema de JustiçaCriminal, incluindo o sistema prisional,também não é muito diferente. Mesmonos países desenvolvidos, há uma enorme

taxa de atrito – ou uma grande diferençaentre o número de crimes cometidos e o

26. Entre os dados provenientes do aparelhos policiais dos estados,os que têm grande importância são aqueles constantes dos registrosde ocorrência da Polícia Civil. Essa deveria ser uma fonte riquíssimade dados, uma vez que se possibilitaria conhecer por meio dessedocumento as características da vítima, possíveis características dosperpetradores, armas e objetos envolvidos, além da própria dinâmicacriminal presente. Contudo, três elementos concorrem para restringiro uso dessas informações para uma análise mais intensiva das açõescriminais, se considerada uma abrangência nacional. Primeiro, a faltade homogeneização dos dados entre os estados, uma vez que cadaestado da Federação tem autonomia para definir o seu modelo.Segundo, a precariedade do preenchimento das informações pelospoliciais e o total desconhecimento acerca da importância de taisinformações pelos próprios aparelhos de segurança pública da maioriados estados da Federação. Terceiro, a subnotificação – que é umfenômeno que ocorre mesmo nos países desenvolvidos –, pois,segundo consta, no Brasil apenas cerca de 40% dos crimes ocorridossão reportados à polícia.27. As pesquisas de vitimização são aquelas feitas nos domicílios, emque se questiona se o entrevistado já sofreu alguma tentativa ou atoviolento e/ou criminoso, se apresentou queixa à polícia, qual a atitudedo entrevistado diante de uma virtual situação que pudesse envolverviolência, etc. No Brasil alguns institutos fizeram sete pesquisas, aolongo da década de 1990, sendo que quatro abrangeram o municípioe a região metropolitana do Rio de Janeiro e outras três, o de SãoPaulo. Nesse campo existe ainda uma pesquisa feita pelo IBGE, emum suplemento estatístico da PNAD de 1988.28. Os dados são da Polícia Civil do Estado de São Paulo e podemser obtidos em http://www.conjunturacriminal.com.br.

29. “Crimes violentos” é o somatório de: homicídio doloso,tentativa de homicídio, latrocínio, estupro e roubo (exceto veículos).


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de crimes punidos. Nesse processo, sabe-se, por exemplo, que nos EUA30 e na Grã-Bretanha,31 respectivamente, apenas 7,5%

e 6% dos crimes reportados à polícia resul-tam em algum tipo de condenação e puni-ção. Contudo, esses números referem-se auma enorme variedade de delitos. Se con-

siderados apenas os homicídios, na Grã-Bretanha, em 90% dos crimes perpetradosos autores são identificados. Lamentavel-mente, não dispomos de dados para quan-

tificar a impunidade no Brasil. Contudo,Soares32 verificou que no caso do Rio deJaneiro, apenas em 7,8% dos inquéritospoliciais que envolvem homicídios houve

o indiciamento de suspeitos, em um perío-do de até dois anos após ter sido perpetra-do o crime. Destes, cerca de 67% corres-pondiam a crimes de motivação interpes-

soal, ou crimes passionais, em que o sus-peito normalmente não se preocupa emnão deixar rastros. Deve-se atentar aindapara o fato de que, desses 7,8% dos inqué-

ritos cujo suspeito é apontado junto ao Mi-nistério Público, haverá ainda um proces-so judicial, no qual certamente há enormeprobabilidade de arquivamento do proces-

so ou absolvição do acusado, como conse-qüência, entre outras possibilidades, daconjugação dos rigores da processualísticacriminal (cujo Decreto-Lei no 3 689, que a

fundamenta, é de 1941) com a quase ine-xistência de uma polícia técnica capaz defornecer provas técnicas que dêem subs-tância à acusação. Com tais números, que

evidenciam a baixíssima taxa de esclare-cimento (no caso, pela polícia carioca),fica evidenciada uma das grandes causasda impunidade.

Outro tema que tem canalizado as atençõesda mídia ultimamente diz respeito ao siste-ma prisional, não apenas pelas notícias so-

bre superlotação, maus-tratos e tortura aosprisioneiros, mas principalmente pelas sis-temáticas rebeliões e fugas em massa dos

detentos. Tais movimentos atingiram seuápice com a rebelião coordenada pela orga-nização criminosa paulista denominadaPrimeiro Comando da Capital, que patroci-

nou rebelião simultânea em 24 presídiospaulistas, em 18 de fevereiro último, man-tendo como reféns milhares de parentesdos presos e funcionários do sistema peni-

tenciário. Vários elementos geram situa-ções como essa, principalmente a relaçãoentre a quantidade de presos e o número devagas, e também o número de funcionários

do sistema prisional.

Em 1999, existiam cerca de 194 mil deten-tos em todo o Brasil,33 dos quais cerca de

30% encontravam-se detidos fora dos sis-temas penitenciários estaduais –34 em de-legacias e distritos policiais –, sendo queboa parte deles tinha condenação já decre-

tada. Nesse mesmo período, existiam cercade 107 mil vagas, o que resulta em uma re-lação de cerca de 1,8 preso por vaga; essemesmo número era de 2,2 em 1997. Por

um lado, esse número sintetiza um grandeesforço dos governos estaduais para au-mentar a capacidade do sistema penitenciá-rio nesses dois anos, posto que, concomi-

tantemente ao aumento do número de de-tentos de 11,4%, houve crescimento nonúmero de vagas de 43,5%. Contudo, se le-varmos em conta os padrões internacio-

nais, estamos ainda numa situação bastan-te desfavorável. Segundo pesquisas sobretendências do crime e operações do siste-ma de Justiça Criminal (United Nations

Survey of Crime Trends and Operations ofCriminal Justice Systems), coordenadapela Divisão de Prevensão ao Crime e Jus-tiça Criminal da ONU, que analisa a situa-

ção de 54 países, a média de presos porvaga girava em torno de 1, em 1997, sendo

30. Dados do Bureau of Justice Statistics, Criminal Victimization inthe U.S. Uniform Crime Report 1994.31. Dados do Home Office.32. Luiz Eduardo Soares et al. Violência e Política no Rio de Janeiro,Rio de Janeiro, Relume-Dumará/ISER, 1996.

33. Fonte: Ministério da Justiça.34. Ver Lemgruber (2000).


que apenas o Chipre − além do Brasil − ti-nha mais que 2 presos por vaga.35

No que concerne ao segundo elemento, arelação quantidade de presos por funcio-nário aumentou no Brasil de 1995 a 1997,passando de 5,3 para 6,2. Nesse último

ano, apenas outros seis países apresenta-ram tais índices superiores a 6, o que indi-ca mais uma vez, do ponto de vista compa-rativo, uma subalocação de recursos para

os sistemas prisionais nacionais.

Comparadas as relações quantidade depresos por 100 mil habitantes, a média ge-

ral do Brasil é bastante inferior à dos 54países estudados pela ONU: a média geralem 1997 era de 146, a do Brasil era de108,6, número que subiu para 127,7 em

1999. Tal número, inferior à média inter-nacional, admite duas hipóteses. Primeiro,poderia decorrer das ineficiências do siste-ma de Justiça Criminal ou, alternativa-

mente, poderia resultar de um sistema jurí-dico mais brando em relação às punições.Em todo caso, o último índice agrega umapreocupação a mais em termos da elabora-

ção da política relativa ao sistema peniten-ciário. Se as relações presos por vaga e fun-cionários por preso já indicavam uma fla-grante subalocação de recursos para o se-

tor, qualquer plano que vise melhorar ascondições da segurança pública poderá en-gendrar maior pressão sobre o déficit devagas no sistema prisional.

Com base nos poucos indicadores selecio-nados e analisados nos parágrafos anterio-res, três conclusões podem ser extraídas.

Primeiramente, a criminalidade e a vio-lência no Brasil compõem um dos quadrosmais dramáticos da atualidade, mesmo seconfrontado com as experiências de ou-

tros países. Na segunda, mantidas as devi-das proporções entre as taxas de esclareci-mento de homicídio na Grã-Bretanha e no

Brasil e ainda as taxas de atrito presentesem todos os sistemas de Justiça Criminal –mesmo nos dos países desenvolvidos –,

fica patente a enorme deficiência de todoo sistema de Justiça Criminal brasileiro,que se inicia com os inquéritos policiaismal instruídos e carentes de provas técni-

cas, passa por um anacrônico Código Pe-nal, e termina com sistemas penitenciárioscarentes de recursos, cujo foco não temsido a ressociabilização do detento. Por

fim, deve ficar patente a enorme quantida-de de recursos financeiros e humanos ne-cessários para encetar um programa deprovisão da segurança pública com efeti-

vas probabilidades de êxito, como o PlanoNacional de Segurança Pública, inaugura-do pelo Ministério da Justiça em junho de1999. Apenas para pautar a ordem de gran-

deza, na atual situação, mantida a taxa deatrito atual no sistema de Justiça Criminalbrasileiro (que desconhecemos), somenteno sistema prisional há a necessidade de

criação de 14 mil vagas anuais, para man-ter constante o déficit absoluto de vagas –o que equivale ao atual crescimento vege-tativo do número de presos de 6,9%, nos

últimos anos. Qualquer movimento quevise reformulação do sistema de JustiçaCriminal e diminuição da impunidade, de-veria considerar os possíveis efeitos sobre

a maior demanda pelas ações policiais,pelo sistema judiciário e pelo sistema pe-nitenciário. Em relação a esse último, háainda que se recuperar uma enorme defa-

sagem acumulada não apenas para suprir odéficit de vagas, que em 1999 era de 87mil, bem como para suprir o número depresos por funcionário, compatíveis com

os padrões internacionais – que segundo osdados da ONU, seria de 3,5 presos por fun-cionário –, o que resultava em um déficit decerca de 17 mil funcionários em 1999.

O Plano Nacional deSegurança PúblicaO ano 2000 poderá vir a ser reconhecido

na história brasileira como um marco di-35. Todos os indicadores citados sobre a comparação dos sistemaspenitenciários foram extraídos de Kahn e Oliveira (2001).


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visório nas discussões de responsabilida-des em torno das políticas e programas go-vernamentais na área de Segurança Públi-

ca. A despeito do ordenamento jurídico,por meio do artigo 144 da Constituição Fe-deral, que assinala ser “a segurança públi-ca, dever do Estado, direito e responsabili-

dade de todos (...)”, as responsabilidadesem torno da provisão da segurança públicano cotidiano dos centros urbanos termina-vam sempre na alçada dos estados federati-

vos e apenas de forma bastante restritivasob a esfera federal – com a Polícia Federale as Polícias Rodoviária e Ferroviária Fede-ral – e sob a esfera municipal, com as re-

centemente criadas polícias municipais,cujo interesse maior girava em torno daproteção dos prédios públicos e da ordemurbana, principalmente no que diz respei-

to às questões de trânsito de veículos.

Com o contínuo agravamento da questãoda violência e da criminalidade, que des-

crevemos, reforçado por alguns fatos que,por seus efeitos simbólicos, geraram umasituação de comoção geral – como a morteda professora Geysa, que, após ser mantida

como refém no ônibus 174 no Rio de Ja-neiro, teve um fim trágico, filmado por vá-rias estações de TV –, duas conseqüênciasocorreram. Primeiro, o governo federal

passou a eleger a segurança pública comoum dos problemas prioritários em que te-ria que aplicar vultosos recursos financei-ros e humanos e cuja carta-compromisso

de intenções foi consubstanciada pelo Pla-no Nacional de Segurança Pública, quandose instituiu o Fundo Nacional de Seguran-ça Pública (MP no 2 029, de 20/6/2000), com

um crédito extraordinário de R$ 330 mi-lhões, objeto da MP no 2 028, de 20/6/2000.A segunda refere-se ao fato de que a socie-dade passou a cobrar ações mais firmes

dos governos municipais na provisão dasegurança pública, de sorte que, pela pri-meira vez, o tema passou a nortear o de-bate central nas eleições municipais de

outubro daquele ano.

O leque das propostas contidas no PlanoNacional de Segurança Pública foi bastan-te amplo e estava dividido em quatro ca-

pítulos: “Medidas no Âmbito do GovernoFederal”; “Medidas no Âmbito da Coope-ração do Governo Federal com os Gover-nos Estaduais e Municipais”; “Medidas de

Natureza Normativa”; e “Medidas de Na-tureza Institucional”. No total, 124 arti-gos contemplaram os mais variados pro-gramas e ações, desde programas comuni-

tários a apoio aos programas de ilumina-ção pública, passando pela repressão aonarcotráfico, a reformulação dos códigosPenal e do Processo Penal, e culminando

com a elaboração de pesquisas e indicado-res que viriam a ser um embrião de um sis-tema nacional de informações criminais.

No primeiro capítulo, o governo federalassumiu 6 compromissos, que envolviam50 ações e programas. O primeiro deles,“Combate ao Narcotráfico e ao Crime Or-

ganizado”, incluiu 17 ações, em que o mai-or enfoque – com 9 medidas – referiu-se àreorganização administrativa, principal-mente da Polícia Federal, e a ações integra-

das entre as polícias federais e estaduais.Incluem-se, ainda, 5 medidas de cunho re-pressivo, com operações integradas entrevários órgãos do governo federal – como

Polícia, Receita, Ministério da Defesa e oDepartamento de Aviação Civil – que vi-sam atacar diretamente as operações denarcotráfico e descaminho.

O segundo compromisso, “Desarmamentoe Controle de Armas”, embute 9 ações decunho preventivo, repressivo, de âmbito

administrativo e de reformulação de leis.Entre essas propostas, insere-se uma queprovoca polêmica comparável apenas àsua eficácia, de acordo com estudos inter-

nacionais, para diminuir a taxa de homicí-dios. Diz respeito à proposição legislativapara a proibição e o uso de armas de fogo.Por um lado, há enorme pressão, princi-

palmente dos produtores e comerciantes


de tais artefatos, contra a medida, em que aalegação principal estaria relacionada aodireito à liberdade de compra do cidadão e

ao direito à autodefesa. Por outro lado, vá-rios autores nacionais e estrangeiros36 jádemonstraram estatisticamente a relaçãopositiva entre o comércio e uso de armas

de fogo e a taxa de homicídios. Esse é, ali-ás, um dos poucos consensos em torno dosdeterminantes da taxa de homicídios, se-gundo as pesquisas empíricas.

Outra medida de suma importância diz res-peito ao controle das armas de fogo em cir-culação. Atualmente, por exemplo, é impos-sível saber a procedência das armas em cir-

culação no Brasil, pela simples inexistênciade um sistema eficaz de controle e de umbanco de dados que permita a obtenção dainformação de maneira ágil. Nesse ponto,

uma proposta que não se incluía, mas queseria igualmente importante, poderia con-templar a existência de algum sistema decontrole sobre a procedência da munição.

Caso tal sistema existisse, por exemplo, asautoridades federais e estaduais não teriamperdido tanto tempo em vão para descobrirse uma grande quantidade de munição

apreendida com traficantes no Rio de Janei-ro, em 2000, seria procedente dos estoquesdas Forças Armadas, Polícia Civil ou Militardo Rio de Janeiro. Uma última proposição

digna de nota refere-se à proibição da ex-portação de armas de fogo para países limí-trofes. Isso se explica pelo fato de, segundopesquisas do ISER, mais de 90% das armas

apreendidas no Rio de Janeiro serem pisto-las ou revólveres, dos quais cerca de 80%haviam sido produzidos no Brasil e expor-tados para o Paraguai.

O terceiro compromisso, “Repressão aoRoubo de Cargas e Melhoria da Segurança

nas Estradas”, traz 12 ações, das quais 6são de natureza preventiva, cujo foco cen-tra-se na diminuição de mortes nas estra-

das, um dos grandes dramas nacionais euma das principais fontes de mortes porcausas externas.

“Implementação do Subsistema de Inteli-gência de Segurança Pública” compõe oquarto compromisso. A idéia é que essesubsistema, que integrará o Sistema Brasi-

leiro de Inteligência, deveria coordenar es-forços e informações provenientes dos ní-veis federal, estadual e municipal paraidentificar, prevenir e reprimir fluxos cri-

minais em âmbito nacional, uma vez queo crime organizado atua transcendendo oslimites dos municípios e estados, o que im-põe uma limitação aos trabalhos de inteli-

gência nos âmbitos subfederativos.

Outro compromisso assumido, o de núme-ro 5, de caráter eminentemente preventi-

vo, “Ampliação do Programa de Proteção aTestemunhas e Vítimas do Crime”, contoucom recursos autorizados do governofederal de R$ 6,2 milhões e R$ 10 mi-

lhões nos orçamentos de 2000 e 2001,respectivamente.

Também com ênfase eminentemente pre-

ventiva e educadora, a regulamentaçãoque envolve a mídia no tema da violênciacompõe o sexto compromisso. Este procu-ra, por um lado, enfatizar a importância

que a formação dos valores tem sobre oambiente de violência, e, por outro, sensi-bilizar para o debate os órgãos de comuni-cação, organizações da sociedade civil e

empresas no campo da mídia.

O capítulo II do Plano Nacional de Segu-rança Pública inicia-se com o compromisso

número 7, cujo foco, “Redução da Violên-cia Urbana”, lança mão das mais variadasações preventivas, envolvendo desde pro-gramas de aproximação das instituições po-

liciais com as comunidades, o apoio a pro-

36. Ver, por exemplo, Crime, deterrence, and right-to-carryconcealed handguns, John Lott e David Mustard, Journal of LegalStudies, January, 1997. Lives saved or lives lost? The effects ofconcealed-handgun laws on crime, American Economic Review, HashemDezhbakhsh e Paul H. Rubin, May, 1998. More Guns, More Crime,Journal of Political Economy, Mark Duggan, Forthcoming in the 2001.


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jetos locais de iluminação pública, o apoioà criação de guardas municipais e a sensibi-lização da responsabilidade dos municípios

no provimento da segurança pública até omonitoramento de áreas críticas, nas quaisocorrem altos índices de criminalidade ealtos índices de acidentes automobilísti-

cos com vítimas.

O oitavo compromisso, “Inibição de Gan-gues e Combate à Desordem Social”, em-

bute 9 ações, a maioria delas de cunho pre-ventivo. Tais ações são focalizadas princi-palmente nos jovens entre 14 e 24 anos,aqueles indicados pelas pesquisas como os

com maiores probabilidades de serem per-petradores e vítimas de crimes violentos.Entre tais medidas – nas quais inclui-se oapoio a jovens em conflito com a lei e às

suas respectivas famílias −, talvez a quepudesse gerar melhores resultados fosseaquela que visa à redução do consumo debebidas alcoólicas. Sabe-se, de acordo com

as pesquisas empíricas, que, junto com ouso de armas pela população, o consumode bebidas alcóolicas é uma das grandesvariáveis explicativas das taxas de homicí-

dio. Por outro lado, o consumo de álcoolestá associado a um substancial número deacidentes automobilísticos, e os seus efei-tos repercutem até mesmo como uma

questão de saúde pública, na medida emque, além das vítimas de crimes violentosdolosos e culposos, os efeitos do álcool alongo prazo, como se sabe, contribuem

para uma série de doenças degenerativas.

A “Eliminação de Chacinas e ExecuçõesSumárias” constitui o compromisso de nú-

mero 9. Seis ações compõem esse objetivo,todas elas de cunho repressivo e focadas noproblema dos grupos de extermínio.

O décimo compromisso, “Redução da Vio-lência Rural”, é consubstanciado por cin-co ações que mesclam medidas de nature-za repressiva, preventiva, de reformulação

administrativa e de criação de sistemas de

informação. Tais ações seriam desenvolvi-das a partir do trabalho integrado de váriosórgãos federais, entre eles os Ministérios

da Justiça, da Reforma Agrária, da Agricul-tura e o INCRA, além das Secretarias Esta-duais de Segurança Pública e entidades dasociedade civil organizada.

O compromisso de número 11, à “Intensifi-cação das Ações do Programa Nacional deDireitos Humanos” (PNDH), incorpora 12

medidas de cunho preventivo, a maioria de-las focada nos menores e adolescentes. OPNDH havia sido lançado em 1995 e a suaimplantação conta com a participação de

um vasto número de instituições governa-mentais e não governamentais.

Centrado na reformulação administrativa, o

compromisso número 12, “CapacitaçãoProfissional e Reaparelhamento das Polí-cias”, lança esforços sobre a qualificação e avalorização profissional no campo da segu-

rança pública. Para atingir tais objetivos,uma das medidas cria, no âmbito do gover-no federal, o Fundo Nacional de SegurançaPública, já instituído pela Lei no 10 201, de

14/2/2001. Esse fundo passou a funcionarcomo fonte de financiamento para que osestados venham a obter recursos para o in-vestimento não apenas no reaparelhamento

das polícias, mas, ainda, para o desenvolvi-mento de sistemas de informações e bancosde dados policiais, bem como para progra-mas de apoio aos policiais e suas famílias.

O 13o compromisso, “Aperfeiçoamento doSistema Penitenciário”, composto por 8ações de cunho administrativo e preventi-

vo, ao mesmo tempo em que expressa o re-conhecimento da dramática situação dossistemas penitenciários nacionais − conse-qüência, entre outras razões, da falta de in-

vestimentos públicos –, procura atacar emtrês frentes. Primeiro, ambiciona aumen-tar em 25 mil o número de vagas no siste-ma penitenciário nacional, a partir da

construção de novos presídios. Em segun-


do lugar, procura diminuir tanto o estoque– a partir de um esforço concentrado paralibertar aqueles que já cumpriram pena

(mas encontram-se, eventualmente, deti-dos à espera do desfecho burocrático deseus processos) e aqueles que possam vir ausufruir de liberdade condicional e regime

aberto – quanto o influxo de detentos aosistema – com a introdução de programade incentivo às penas alternativas. Em ter-ceiro lugar almeja promover ações que en-

gendrem diminuição da taxa de reincidên-cia carcerária, a partir de programas pro-fissionalizantes e de assistência ao egres-so do sistema carcerário e a partir do

próprio programa de penas alternativas,que, segundo experiências internacio-nais, levariam a menores taxas de reinci-dência que aquelas referentes aos conde-

nados ao cárcere.

O capítulo III, que embute apenas o com-promisso número 14, “Medidas de Nature-

za Normativa”, talvez incorpore o maiordesafio de todo o Plano Nacional de Segu-rança Pública, pois o que se busca aí nadamais é que a formulação de propostas e a

aprovação de leis para modernizar a partegeral do Código Penal, o Código de Proces-so penal, o sistema de execuções penais,além de várias leis referentes aos tóxicos e

a vários crimes específicos, como recepta-ção e roubo de cargas, contrabando e des-caminho, bem como crimes contra polici-ais. Tais mudanças há muito vêm sendo

clamadas, na proporção em que os códi-gos, elaborados no início da década de1940, já não respondiam às necessidadesda sociedade atual e eram sempre aponta-

dos como relevantes fontes de morosida-de nos desfechos dos processos judiciaise de impunidade.

O capítulo IV, “Medidas de Natureza Insti-tucional”, também dispõe de um únicocompromisso, o de no 15, “Sistema Nacio-nal de Segurança Pública”. As 6 ações aí

embutidas procuram atender basicamente a

três pontos: o primeiro procura instituiruma base de dados criminais minimamentequalificada com âmbito nacional; o segun-

do almeja estender a disponibilidade dosdados para os estados federativos; e o tercei-ro estabelece diretrizes para a instituição decomitês cujas missões venham a ser, assim

como análise das informações e dos progra-mas na área de segurança pública, acompa-nhamento e monitoramento das ações edos programas voltados para a segurança

pública e sua interface com outros progra-mas sociais. É importante frisar a importân-cia desse último compromisso, principal-mente no que diz respeito às ações 122, 123

e 124, cujos objetivos consistem na realiza-ção de pesquisas periódicas para a constru-ção de um banco de dados com informa-ções criminais em âmbito nacional, envol-

vendo censos penitenciários, dados prove-nientes das instituições policiais estaduais epesquisas de vitimização. Conforme semencionou, grande parte da degradação das

condições de segurança pública em que vi-vemos hoje deve-se, indubitavelmente, aodescaso dos governos (há décadas) com aprodução de informações criminais mini-

mamente qualificadas que possam servir debase para estudos que gerem diagnósticosprecisos e, subseqüentemente, planeja-mento, programas e ações baseados em

métodos científicos. Tais informações po-deriam também ser utilizadas para a ava-liação dos planos originais e eventuaiscorreções de trajetórias.

Apenas para traçar um paralelo com os Es-tados Unidos, que vieram obtendo decisi-vas vitórias contra a criminalidade, tal fe-

nômeno não deve ser creditado apenas afatores demográficos e socioeconômicosou à estabilização do tráfico de drogas, mastambém à reorientação das políticas de se-

gurança pública, que se tornou possível,entre outros motivos, graças à montagem eao aperfeiçoamento de um amplo sistemade informações criminais. Esse sistema,

nos Estados Unidos, envolve pelo menos


91

catorze grandes bases de dados, sendo asmais conhecidas a Pesquisa Nacional deVitimização Criminal (NCVS), o Relatório

Uniforme de Crimes (Uniform Crime Report− UCR) e seu sucessor, o Relatório Nacio-nal de Incidentes, além das Estatísticas Pri-sionais Nacionais (NPS). Praticamente to-

dos os atores – vítimas, policiais, presos,administradores prisionais, promotores ejuízes – são ouvidos periodicamente, emmilhares de cidades por todo o país. Com

base nessas informações é que foi possíveldeterminar que tipos de crimes estavamcrescendo (como também em que lugares ehorários, a que taxas, contra quem, perpe-

trados por quem) e obter centenas de ou-tras informações necessárias para se traça-rem políticas de controle da criminalida-de, ancoradas em diagnósticos precisos,

não em impressões subjetivas.

Nesse sentido fica clara e extremamenteoportuna a preocupação do Ministério da

Justiça em estabelecer como compromissoa elaboração das bases de dados criminaise o intercâmbio com os governos subfede-rativos, sem o que as políticas de seguran-

ça pública estaduais continuariam à mercêdo voluntarismo, dos fatos isolados, ou dasidiossincrasias das autoridades no coman-do, que condicionariam as ações sem qual-

quer conexão com a eficácia, no sentidode uma segurança pública mais duradoura.

Na tabela 19, procura-se segregar os com-

promissos e ações contidos no Plano Nacio-nal de Segurança Pública, de acordo com anatureza: preventiva; repressiva; de refor-mulação administrativa; de melhoria do

sistema de informações; ou de reformula-ção legislativa, no que diz respeito aos Có-digos Penal e de Processo Penal. Certa-mente, algumas das ações classificadas como

de uma natureza ou de outra poderiam seralvo de controvérsia. Contudo, o nosso in-teresse ao construir a tabela não foi de ge-rar uma classificação estrita, mas apenas

de proporcionar uma visão geral acerca

dos instrumentos utilizados para buscar ocumprimento dos compromissos. De acor-do com a tabela 19, verificamos que, de

fato, o Ministério da Justiça lançou mãodos mais variados instrumentos, tendosido a via das ações preventivas emprega-da de forma mais intensiva – com 46 ações

(37%). No segundo semestre de 2000, noâmbito do Fundo Nacional de SegurançaPública, foram celebrados 113 convêniosentre o Ministério da Justiça e os governos

estaduais, em que a primeira parte com-prometeu-se com cerca de R$ 252 mi-lhões, ao passo que os governos arcaramcom cerca de R$ 41 milhões, totalizando

R$ 293 milhões.37

De outra forma, o equilíbrio entre os de-mais enfoques sugere que o Plano Nacio-nal de Segurança Pública foi formulado

para contemplar as várias perspectivaspossíveis de combate à criminalidade e demanutenção da ordem e da segurança pú-blica. Tal amplitude de medidas traduz os

seus dois principais méritos. Ao mesmotempo em que sinaliza para a sociedade oreal interesse do governo federal em alo-car esforços para amenizar o problema da

violência e da criminalidade dos temposatuais, expõe a enorme variedade de possi-bilidades e ações que podem ser empreen-didas (o que afasta o pessimismo e o fatalis-

mo de que a criminalidade não tem jeito),ao conclamar toda a sociedade ao debate.

Por outro lado, tal aspecto positivo trazimanente o seu ponto fraco. Ao elaborar

um plano com tamanha amplitude e diver-sidade de propostas e ações, sem explicitarprioridades, prazos e metas precisamenteestabelecidas, como seria de se esperar em

qualquer planejamento estratégico, não hácomo a sociedade verificar os avanços e aefetividade das ações, no sentido de perce-ber se tais recursos estão tendo a destina-

37. Para maiores detalhes, ver relatório de Gestão da Senasp/MJ:http://www.mj.gov.br/Senasp/


ção correta, ou se estão gerando resultadosconsoantes com a expectativa, de maneiraque o próprio governo possa reorientar

seus esforços de eficiência.

Conclusivamente, pode-se dizer que o Pla-no Nacional de Segurança Pública teve queresponder a uma demanda urgente sob

pressão dos fatos. No entanto, a formulaçãoda política de segurança pública está restritapela baixa qualidade científica das informa-

ções relevantes disponíveis no Brasil. Por-tanto, para além da formulação de metas eações, há que se acelerar com urgência a es-

truturação de um sistema nacional de infor-mações criminais. Esse sistema permitiráque, em uma segunda etapa, possa ser reali-zada reflexão sobre prioridades, prazos e

instrumentos mais adequados para a políti-ca de segurança pública, sem que se estejaamparado apenas no bom senso e em crité-rios subjetivos.

NÚMERO DE AÇÕES POR NATUREZA QUANTO AO ENFOQUE

COMPROMISSOS POR CAPÍTULO REPRESSIVA PREVENTIVA ADMINISTRATIVA SISTEMAS DE LEI INFORMAÇÕES

CAPÍTULO IC1 – COMBATE AO NARCOTRÁFICO EAO CRIME ORGANIZADO 5 3 9 0 0

C2 – DESARMAMENTO E CONTROLE DE ARMAS 1 1 2

C3 – REPRESSÃO AO ROUBO DE CARGAS EMELHORIA DA SEGURANÇA DAS ESTRADAS 2 6 1 3 0

C4 – IMPLEMENTAÇÃO DO SUBSISTEMA DEINTELIGÊNCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA 0 0 1 2 1

C5 – AMPLIAÇÃO DO PROGRAMA DETESTEMUNHAS E VÍTIMAS DO CRIME 0 4 0 0 0

C6 – MÍDIA X VIOLÊNCIA: REGULAMENTAÇÃO 1 3 0 1 0

TOTALTOTAL 9 18 12 8 4

CAPÍTULO IIC7 – REDUÇÃO DA VIOLÊNCIA URBANA 3 6 0 0 0

C8 – INIBIÇÃO DE GANGUES ECOMBATE À DESORDEM SOCIAL 1 7 1 0 0

C9 – ELIMINAÇÃO DE CHACINAS EEXECUÇÕES SUMÁRIAS 6 0 0 0 0

C10 – REDUÇÃO DA VIOLÊNCIA RURAL 1 1 2 1 0

C11 – INTENSIFICAÇÃO DAS AÇÕES DO PNDH 0 12 0 0 0

C12 – CAPACITAÇÃO PROFISSIONAL EREAPARELHAMENTO DAS POLÍCIAS 1 0 5 0 1

C13 – APERFEIÇOAMENTO DO SISTEMAPENITENCIÁRIO 0 2 6 0 0

TOTALTOTAL 12 28 14 1 1

CAPÍTULO IIICOMPROMISSOSC14 – APERFEIÇOAMENTO LEGISLATIVO 0 0 0 0 11

TOTALTOTAL 0 0 0

CAPÍTULO IVC15 – SISTEMA NACIONAL DESEGURANÇA PÚBLICA 0 0 0 6 0

0 0 0 6 0

SOMA GERALSOMA GERAL 21 46 26 15 16

(%)(%) 16,9 37,1 21,0 12,0 12,9

Fonte: Plano Nacional de Segurança Pública.

O PLANO NACIONAL DE SEGURANÇA, SEUS COMPROMISSOS E

AÇÕES POR NATUREZA QUANTO AO ENFOQUETABELA 19

a) A possibilidade de, mediante convênio,delegar a estados, municípios e Distrito Fe-

deral o cadastramento, vistoria, avaliaçãode propriedades rurais, bem como “outrasatribuições relativas ao Programa Nacionalde Reforma Agrária”; como requisito para a

descentralização é exigido que os níveis degoverno subnacionais tenham instituídoórgão colegiado para a “formulação de pro-postas para a adequada implementação da

política agrária”, com participação paritáriado governo e da sociedade civil organizada(Nova redação para o artigo 6o, parágrafos 2o

e 3o da Lei n o 4 504/1964).

b) Mudanças nas regras de pagamento dasindenizações em caso de desapropriação,que passa a ser feito antes do julgamentodefinitivo da ação na Justiça, e não mais

posteriormente. Também não serão pagosjuros compensatórios se o imóvel for con-siderado totalmente improdutivo (Novaredação para o artigo 15a, do Decreto-Lei

no 3 365/1941).

c) Aumento para 50 meses do prazo de res-gate dos Títulos da Dívida Agrária (TDA),

com alterações nos juros devidos (Novaredação para o artigo 5o, parágrafos 3o e 4o

da Lei no 1 877/1991).

DESENVOLVIMENTO RURAL

Conjuntura Recente da PolíticaAgrária

No ano 2000, o governo federal – a partirdos pressupostos expressos na sua proposta“Novo Mundo Rural” – implementou mo-dificações de monta na política agrária na-

cional, mudando o desenho institucionaldos órgãos com atuação na área, especifica-mente o INCRA, e intensificando os esforçosde repasse para outras esferas governamen-

tais de várias das atribuições que até entãovinha exercendo com exclusividade.

Outra novidade na orientação da política

agrária é a ênfase na aplicação dos chama-dos mecanismos de mercado para aquisi-ção de terras (Cédula da Terra, Banco daTerra e Programa de Crédito Fundiário), o

que desloca o instrumento da desapropria-ção por interesse social para uma posiçãode menor prioridade.

As principais mudanças normativas foramefetivadas ainda no primeiro semestre de2000, por medida provisória: MP no 1 577de 11/6/97, cuja última edição é a MP no 2

183-54, de 28/6/2001, e que vem sendosucessivamente reeditada com freqüentesmodificações. Alguns pontos a destacarnessa MP são:


d) A criação do Programa de Arrendamen-to Rural (Nova redação para o artigo 25, daLei no 4 504/1964).

e) A determinação de que cessará em cincoanos o direito do proprietário de proporação de indenização por desapropriação(Nova redação para o artigo 10, parágrafo

único, do Decreto-Lei no 3 365/1941).

Ainda em relação à descentralização da re-forma agrária, projeto de lei complemen-tar enviado em regime de urgência urgen-

tíssima ao Congresso Nacional descentra-lizará a reforma agrária. Os estados pas-sam, então, a responsáveis pela prestaçãodos serviços – infra-estrutura econômica e

social – aos assentados, e contam, para tan-to, com toda a receita do Imposto Territori-al Rural (ITR). Devem criar, portanto, umfundo agrário, com aqueles recursos, que

somente poderão ser utilizados nos proje-tos de reforma agrária.

Por meio da MP supracitada, nas suas últi-

mas reedições, efetuaram-se também a re-definição e o aprofundamento das puni-ções aos participantes de ocupações deprédios públicos e imóveis rurais privados

(Nova redação ao artigo 2o, parágrafos 6o a8o, da Lei no 8 629/1993):

a) As terras invadidas não serão vistoriadas

por dois anos – mesmo que comprovada-mente improdutivas. Se houver reincidên-cia, o período será contado em dobro, im-possibilitando a desapropriação.

b) Os indiciados em processos por invasãode terras e prédios públicos, depredação eseqüestro de funcionários serão excluídos

do processo de reforma agrária e não pode-rão ser beneficiados por projetos de assen-tamento.

c) É vedado que organização que participedireta ou indiretamente da ocupação rece-ba, a qualquer título, recursos públicos.

No campo da repressão às ocupações, cabemencionar que, por meio de atos adminis-trativos, foi criada, no âmbito da Polícia

Federal, a Divisão de Conflitos Agrários.Por meio dessa Divisão, a Polícia Federalpode intervir diretamente em conflitossem necessitar de autorização do(s)

respectivo(s) governo(s) estadual(is).

Uma tarefa importante a ser desenvolvidapor agentes federais será identificar e coibiras chamadas “invasões consentidas”, nas

quais as ocupações de terra eram previa-mente negociadas entre os sem-terra e pro-prietários interessados em serem desapro-priados. Esses imóveis terão o cadastro can-

celado, ficando impossibilitados de acessa-rem qualquer tipo de financiamento.

Para efeitos de análise, pode-se classificaresse conjunto de medidas em grandes

grupos:

1. Um grupo destina-se a conter conflitossociais: proibição de vistorias de terras in-vadidas, criminalização das ocupações de

quaisquer tipos, envolvimento dos órgãosde segurança com a questão agrária, articu-lações para que as procuradorias de Justiçaestaduais procedam com rigor contra ma-

nifestações dos sem-terra.38

2. Medidas outras com vistas a tirar o go-verno federal do foco dos conflitos agrári-

os, transferindo para o poder local diver-sas atribuições do Programa Nacional de Re-forma Agrária.

3. Regras relativas aos prazos para liquida-

ção dos Títulos da Dívida Agrária ( ) e

almente devidos, penalizando o latifún-dio. Também se alterou o prazo máximo

para propor ações que questionem o valorimputado às suas terras.

Como resultado, durante o ano 2000 houve muitas prisões de


95

4. Criação do Programa de Arrendamento Ru-ral, seguindo a diretriz geral da orientaçãodo mercado no processo da aquisição de

terras para disponibilizá-las aos sem-terra.Essa orientação, que também é recuperadacom a introdução dos vários mecanismosde crédito fundiário institucionalizados

por meio do Programa Cédula da Terra e doBanco da Terra, colide com a posição doMovimento dos Trabalhadores RuraisSem-Terra e com manifestações das entida-

des reunidas no Fórum Nacional de Enti-dades em Defesa da Reforma Agrária.

formações disponíveis, ainda não totaliza-das, indicam algumas mudanças no perfildos conflitos rurais nos últimos meses. Por

deliberação dos principais movimentos so-ciais rurais, foi estabelecida como estratégiade luta que se evite pulverizar as ações deprotesto e ocupação de terras, optando-se

por um número menor de manifestações,mas envolvendo maior número de pessoas.Por outro lado, o governo tomou uma sériede medidas de ordem legal, normativa e po-

licial no intuito de minimizar as manifesta-ções dos sem-terra, sobretudo ao fixar regrasmais rigorosas sobre a matéria.

Para o MDA, os índices de violência no

campo foram reduzidos, como conseqüên-cia da maior presença do Estado. Em 2000,houve dez casos de morte, contra 27 em1999 e 47 em 1998.39

39. http://www.mda.gov.br/incra/reforma/recordes4.htm.

40. http://www.mda.gov.br/incra/reforma/recordes4.htm.

Quais são os Números daSituação Agrária?É fato recorrente na conjuntura o debate entre o governo, de um lado, e o movimen-

tos social e sindical rurais, de outro, acerca dos números da violência no campo e dos

resultados da reforma agrária. No início deste ano, a discussão alcançou os indicado-

res de concentração fundiária, que, segundo o Ministério do Desenvolvimento Agrá-

rio, teriam caído, com o Índice de Gini passando de 0,848 em 1999 para 0,802, em

2000 (Estado de S. Paulo, 5/1/2001). A metodologia utilizada pelo MDA implicou a re-

tirada da base de cálculo, no ano 2000, de grandes áreas supostamente em mãos de

grileiros e, como essa imensa área integrava a base anterior (1992), a comparação de

resultados fica prejudicada. Alterou, também, sua base cadastral com o fim de impu-

tar os novos assentados e excluir as terras públicas.40 Ou seja, em apenas um ano teria

ocorrido uma redução expressiva, jamais observada antes, de mais de 5%. Os dados

dos censos agropecuários do IBGE, contudo, apresentam um outro perfil, em que as

melhorias desse indicador são tímidas quando se observam os dados relativos a várias

décadas. O quadro seguinte mostra, para o Brasil e grandes regiões, a evolução do Ín-

dice de Gini, construído com base nos censos agropecuários do IBGE. Os dados glo-

bais mostram que as variações intercensitárias são muito pequenas, e revelam que, até

meados da década passada, a estrutura de distribuição da propriedade fundiária bra-

sileira permaneceu praticamente inalterada. Se os assentamentos criados, desde a

Nova República, tiveram alguma conseqüência nos indicadores de concentração, isso

resultou na queda do Índice de Gini em 0,1 ponto percentual. Nesse sentido, resta um

grande espaço a ser ocupado por políticas fundiárias que possam, de forma sustenta-

da, ao longo de alguns poucos anos, provocar efetiva desconcentração fundiária.


QUADRO 1

Não são as dificuldades de comparação entre os últimos censos agropecuários que implicam a

busca de outras informações, mas sim a questão da atualidade das informações, pois os da-

dos controversos referem-se ao último biênio. Em dois recentes trabalhos, o professor Rodolfo

Hoffmann observa que nos anos 1990 não ocorreram alterações significativas nos indicadores

de concentração da terra. Em artigo que utiliza as estatísticas cadastrais do INCRA, afirma:

“Verifica-se que há muita semelhança entre os indicadores em 1972 e 1992, mostrando a gran-

de estabilidade na estrutura fundiária nestes vinte anos. (...). Quase todos os indicadores mos-

tram que há um crescimento da desigualdade entre 1992 e 1998” [Hoffmann, Rodolfo. A es-

trutura fundiária no Brasil de acordo com o cadastro do INCRA: 1967 a 1998. set./1998].41

Ao analisar os dados da PNAD, que, após 1992, passou a contar com a informação da área

dos empreendimentos agrícolas (conceito menos abrangente que o de estabelecimento, utiliza-

do no censo agropecuário referindo-se, também, à posse da terra, diferentemente do imóvel,

unidade de propriedade, cadastrado pelo INCRA), Hoffmann conclui: “Apesar de suas limita-

ções, os dados sobre área dos empreendimentos agrícolas nas PNADs são, em linhas gerais,

consistentes com as informações sobre estrutura fundiária provenientes dos Censos Agropecu-

ários e do Cadastro do INCRA. (...) Não se observa nenhuma tendência sistemática, no perío-

do 1992/1999, de aumento ou diminuição no número de empreendimentos. Tampouco se

observa tendência de mudança no elevado grau de desigualdade da distribuição da posse da

terra no país”. [Hoffmann, Rodolfo. A distribuição da posse da terra no Brasil de acordo com as

PNADs de 1992 a 1999. In: Gasques, J.G. (org.) Transformações da Agricultura e Políticas Pú-

blicas. Brasília: IPEA, 2001].

Interessa apreender dessa controvérsia que a fragilidade desses dados, que se estende ao de pes-

soas assentadas, à magnitude da violência no campo e aos desembolsos do PRONAF, demonstra

os obstáculos a um eficiente e eficaz processo de monitoramento e avaliação da política agrária.

Por último cabe um comentário sobre outra informação que, como outras aqui citadas, é mo-

tivo de controvérsia entre movimentos sociais e governo: os custos reais de aquisição de terras

para reforma agrária. E aqui cabe uma preciosa advertência: há um marco normativo – a Lei

Agrária de 1993, reforçada pela legislação do “Rito Sumário” de 1997 e 1998, que contribuiu

para a diminuição dos custos da desapropriação e da violência nos processos policiais de ex-

pulsão dos trabalhadores “invasores” das fazendas, que supostamente não cumpririam sua

função social (constitucionalmente definida).

A batalha dos números cede aqui lugar a informação mais criteriosa. Uma pesquisa contratada

pelo próprio MDA para analisar os custos de desapropriação (entre 1993 e 1999) em mais de 200

processos, que envolviam cerca de 6,0 milhões de hectares, chega à seguinte conclusão: dos pro-

cessos desapropriatórios homologados entre 1993 e 1998, os valores oferecidos pelo INCRA em

geral não foram incrementados e tiveram um custo total médio por hectare de R$ 221,12.42

EVOLUÇÃO DO ÍNDICE DE GINI, 1950/1995

Regiões e Brasil 1950 1960 1970 1975 1980 1985 1995Norte 0,944 0,944 0,831 0,863 0,841 0,812 0,820Nordeste 0,849 0,845 0,854 0,862 0,861 0,869 0,859Sudeste 0,763 0,772 0,760 0,761 0,690 0,772 0,767Sul 0,741 0,725 0,725 0,733 0,743 0,747 0,742Centro-Oeste 0,833 0,901 0,876 0,876 0,861 0,857 0,831

BrasilBrasil 0,840 0,839 0,843 0,854 0,857 0,857 0,856

Fonte: Gasques, J.G. e Conceição, J.C.P.R. “A Demanda por Terra para a Reforma Agrária no Brasil”. In: Anais do36o Congresso de Economia e Sociologia do Rural (SOBER). Foz do Iguaçu.

41. Ver http://www.eco.unicamp.br/projetos/rurbano.htm

42. Desapropriação Agrária pelo Rito Sumário: Justa indenização, vol. 1, Brasília, Ministério do Desenvolvimento Agrário, abril de 2001.


97

Reforma Agrária

Os dados disponíveis sobre a criação deprojetos de assentamento são contraditórios

e apresentam variações, mesmo quandopossuem a mesma origem institucional. Asmaiores discrepâncias foram as observadasno ano 2000. Os dados apresentados a se-

guir têm como base o arquivo de registrosque vem sendo implementado pelo INCRA

há alguns anos. Em tese, é a partir dos re-gistros desse arquivo que são calculados os

dispêndios necessários à efetiva implanta-ção de cada projeto de assentamento e a si-tuação de cada um deles.

O registro identifica cada projeto, sua loca-lização espacial (estado e município), adata de criação, a fase em que se encontrasua implementação, a forma de obtenção

da terra, a área do projeto e respectiva ca-pacidade de assentamento (número de fa-mílias). Por essa fonte, teriam sido assenta-das, em 1999, 53 197 famílias, e, em 2000,

apenas 36 061 famílias. Em outro docu-mento – “Balanço da Reforma Agrária” – oMDA informa que, em 1999, teriam sidoassentadas cerca de 85 mil famílias e, em

2000, 108 mil. Uma explicação para tal di-ferença poderia ser que, com a descentrali-zação do Programa de Reforma Agrária, oINCRA não estaria sendo informado sobre

projetos de assentamentos criados por ini-ciativa dos governos estaduais em terraspúblicas ou compradas. Também os assen-tamentos originados pelo Programa Cédu-

la da Terra / Banco da Terra – discutidos aseguir – poderiam não estar sendo inte-gralmente computados. No momento, sóse conta com os dados relativos à execução

orçamentária dos diversos projetos e ativi-dades que formam o Programa para tentarestimar a real dimensão dos assentamen-tos realizados. De qualquer forma, fica evi-

denciado que não se dispõe, na atualidade,de informação precisa sobre a implemen-tação da política agrária.

Os dados informam sobre uma possível di-minuição do custo médio por família as-sentada. Segundo o MDA, esse valor bai-

xou de R$ 19 412,74, em 1995, para R$ 9393,13, em 1999. Esta diferença pode seratribuída a vários fatores, inclusive à des-centralização que leva estados e municípi-

os a assumirem parcela do custo, antes in-teiramente a cargo da União. Por outrolado, desde a implantação do Plano Real, opreço de todos os tipos de terra caiu em

torno de 50% em valores constantes e opreço médio das indenizações por hectaredesapropriado (inclusive benfeitorias) estácaindo, por determinação de sentenças ju-

diciais. Estudo do INCRA indica valoresentre R$ 221 e R$ 280 por hectare, com re-dução da ordem de 27%.43

Os Programas e sua Execução Orça-mentário-Financeira em 2000

A responsabilidade pela implementaçãodos projetos e atividades do Ministério do

Desenvolvimento Agrário cabe, basica-mente, às Secretarias da Reforma Agrária(INCRA) e da Agricultura Familiar. O IN-CRA, historicamente, concentrou a res-

ponsabilidade por todas as ações relativasà reforma agrária: obtenção e gerencia-mento dos recursos fundiários; todas asetapas do processo de implementação dos

projetos de assentamento (desde a seleçãode beneficiários até a implantação da in-fra-estrutura necessária); atribuição e libe-ração dos créditos de instalação e de de-

senvolvimento produtivo; e fiscalização edecisão sobre a emancipação dos projetos.E ainda, centro de suas atribuições, tinha opoder de promover desapropriações de ter-

ras para fins de reforma agrária, cumprin-do e fazendo cumprir a função social dapropriedade fundiária.

43. INCRA, Desapropriação Agrária pelo Rito Sumário: justa indenização,vol. I, pág. 83, Brasília, dezembro de 1999.


Em anos recentes, o INCRA tem tido suasatribuições diminuídas – à medida queavança o processo de descentralização –,

mas ainda mantém as funções de promo-ver o assentamento de trabalhadores ru-rais sem-terra e de obter e administrar osrecursos fundiários necessários. A criação

do PCT – Programa Cédula da Terra – se-guida pela do Banco da Terra, estaria ex-pressando, segundo o Fórum Nacionalpela Reforma Agrária, que congrega diver-

sas entidades vinculadas aos movimentossociais rurais, a visão governamental deque a reforma agrária já não cumpre papelno processo de desconcentração da estru-

tura de propriedade da terra e na reduçãodas desigualdades socioeconômicas, de-vendo ser substituída, em larga medida,por mecanismos de mercado.

O exame da execução orçamentária global,relativo às ações e atividades que com-põem a área finalística da reforma agrá-ria,44 mostra que boa parte das ações progra-

madas para execução em 2000 só será con-cluída – e paga – no corrente ano. Dos re-cursos totais (Lei + Crédito) disponíveis, fo-ram empenhados e liquidados 77,3% do to-

tal. A execução financeira desse conjuntode ações teve desempenho menor, 66,4%.

44. Inclui as seguintes atividades: (1) Acompanhamento dainstalação de projetos de assentamentos rurais; (2) Administraçãoe operação do complexo industrial Pacal; (3) Assistência jurídicaàs famílias acampadas; (4) Assistência social às famílias acampadas;(5) Assistência técnica e capacitação de assentados Lumiar/Pronera; (6) Assistência técnica e capacitação de famíliasassentadas em projetos criados até 1998 – Lumiar; (7) Concessãode crédito para implantação de infra-estrutura básica Banco daTerra; (8) Concessão de crédito para implantação de infra-estrutura básica Cédula da Terra; (9) Concessão de crédito-instalação das famílias assentadas em projetos criados até 1998;(10) Concessão de crédito-instalação de famílias assentadas; (11)Infra-estrutura complementar para emancipação deassentamentos rurais criados ate 1998; (12) Investimento eminfra-estrutura básica para assentamentos rurais; (13) Plano deDesenvolvimento do assentamento rural; (14) Plano deDesenvolvimento dos assentamentos rurais criados até 1998; (15)Topografia em áreas de assentamento rural; (16) Topografia emáreas de assentamentos rurais criados até 1998; (17) Concessãode crédito para aquisição de imóveis rurais Banco da Terra; (18)Discriminação de áreas devolutas e terras irregularmenteocupadas; (19) Identificação de imóveis passíveis dedesapropriação e aquisição; (20) Obtenção de terras; (21) Períciajudicial em ações de desapropriação de imóveis; (22) Sistema deinformações de projetos de reforma agrária – SIPRA; e (23)Titulação de terras. 45. PCT/BT – Programa Cédula da Terra / Banco da Terra.

Os recursos destinados à obtenção e ao ge-renciamento dos recursos fundiários fica-ram com quase 60% do total destinado a

atividades-fim. Em termos de execução,menos de 60% dos recursos programadosforam empenhados e apenas 55% tinhamsido pagos até 20 de janeiro último. Esse

desempenho sinaliza o arrefecimento dasações de obtenção de terras fora do mode-lo PCT/BT.45

Entre 1979 e 1994, o INCRA desapropriou

9,6 milhões de hectares, que, somados aosquantitativos de terra obtidos via arrecada-ção, viabilizaram a utilização em projetosde colonização e de reforma agrária de

mais de 16,6 milhões de hectares, concen-trados na região Norte do país. Assim, nes-se período, 58% do total das áreas utiliza-das para assentamento foram obtidos via

desapropriação.

No período 1995/1998, que concentra omaior esforço governamental na criaçãode projetos de assentamentos – foram cria-

dos mais de 2,1 mil projetos, para o assen-tamento de mais de 272 mil famílias, em11,5 milhões de hectares –, as desapropria-ções responderam por 7,6 milhões de hec-

tares (66%).

Em 1999, com a concessão de maior ênfa-se aos instrumentos de mercado, foi desa-

propriado 1,8 milhão de hectares, com ca-pacidade de assentamento para 38,1 milfamílias mas, ainda assim, isso representa-va mais de 52% das terras que vieram a

formar os assentamentos criados naqueleano. Em 2000, o ritmo de desapropriaçõescaiu, incorporando 474,4 mil hectares aoPrograma de Reforma Agrária, o que repre-

senta apenas 27,5% da área total dos proje-tos criados. O instrumento da desapropria-ção vem, assim, perdendo espaço, o quepode estar limitando a implementação de

um número maior de assentamentos.


99

Ao longo do processo de avaliação dosprogramas do PPA 2000/2003 explicita-vam-se deficiências no desenho e na ges-

tão daqueles da área agrária: os indicado-res não expressavam os objetivos, não per-mitiam uma mensuração do desempenhoefetivo e, principalmente, não foram cal-

culados ao fim do exercício, como é legal-mente exigido. Releve-se, ainda, que ne-nhum dos indicadores de desempenhopropostos pelo MDA buscava quantificar

as famílias assentadas a cada ano. A seguir,apresentam-se informações detalhadas dequatro dos principais programas.

1. Novo Mundo Rural:Assentamento deTrabalhadores Rurais

Das doze ações integrantes do Programa de

Assentamento de Trabalhadores Rurais, trêsconcentram 95% dos recursos. A mais sig-nificativa é a relativa à “Obtenção de Ter-ra”, sem dúvida a ação mais dispendiosa da

reforma agrária, que fica com quase 60% domontante total (ver tabela 1.1 do Anexo Es-tatístico). Mas, enquanto os recursos orça-mentários para a compra de terra, via Banco

da Terra, aumentam 78% em 2001, os re-cursos para desapropriação diminuem maisde 17% – de R$ 441 milhões em 2000 pas-sam a R$ 365 milhões em 2001.

O encolhimento dos recursos a serem gas-tos com a elaboração de planos de Desen-volvimento dos Assentamentos também

chama a atenção, uma vez que constituemrequisito obrigatório para os assentadosterem acesso aos créditos a que fazem jus,valendo o mesmo critério para os benefi-

ciados pelo PCT/BT.

2. Cédula da Terra/Banco da TerraHá um forte debate a respeito de se o Ban-co da Terra e seus conexos, como o Cédu-

la da Terra, constituem instrumentos pró-

prios à realização da reforma agrária. O ar-gumento é a limitação do mercado enquan-to instrumento que possibilite a desconcen-

tração da riqueza (no caso, da terra), diantedo pressuposto de que a reforma agráriaconstitui uma intervenção deliberada doEstado na estrutura fundiária com o objeti-

vo central de promover uma distribuiçãosocialmente justa e eqüitativa da terra. Po-der-se-ia empregá-los, porém, como instru-mentos complementares de uma estratégia

de política fundiária, sobretudo para áreasque não comportem o uso da desapropria-ção por interesse social.

Enquanto o Cédula da Terra foi imple-mentado apenas na região Nordeste, oBanco da Terra vem crescendo na regiãoSul. Embora estejam disponíveis os mon-

tantes de recursos que – via convênios –vêm sendo liberados para as entidadesconveniadas, não existem outras informa-ções disponíveis, no momento, sobre

como esses recursos estão sendo gastos.

Diante do debate, o MDA e o Banco Mun-dial, com o apoio da CONTAG, partiram

para a formulação de um novo projeto,denominado Crédito Fundiário e Comba-te à Pobreza Rural, que conta com dotaçãoorçamentária para 2001. Esse novo proje-

to, porém, não diverge fundamentalmentedo CT/BT, mantendo o mesmo princípiobásico de substituir a reforma agrária porconcessão de créditos, a juros reais, para

que agricultores sem ou com pouca terrapossam adquiri-la no mercado. Com isso,o debate prossegue, pois se afirma que es-ses instrumentos não promovem a redis-

tribuição da riqueza, permitindo apenasque o ativo “terra” ganhe liquidez. Comoconseqüência pode-se gerar pressões altis-tas no mercado de terra, supondo-se, ade-

mais, que os trabalhadores que compram aterra terão capacidade financeira para qui-tar os financiamentos.


3. Emancipação de AssentamentosRuraisEsse programa vem sendo desenvolvido

para dar solução às deficiências existentesnos assentamentos criados até 1998 − ondegrande parte dos projetos e das famílias as-sentadas − não têm conseguido viabilizar-

se. As razões para isso são de naturezas di-versas, mas, quase sempre, decorrentes defalhas de planejamento e de execução doPrograma de Reforma Agrária, além de pro-

jetos localizados em áreas agroecologica-mente inadequadas, sem condições de darsuporte a nenhum tipo de agricultura sus-tentável. A essa desvantagem soma-se a de-

corrente da insuficiência das áreas agricul-táveis destinadas para cada família, com otamanho médio dos lotes diminuindo nosúltimos anos. Os projetos localizados na re-

gião semi-árida nordestina, por exemplo,padecem de múltiplas desvantagens: à faltade água soma-se o fato de em geral recebe-rem um lote de terra com tamanho abaixo

do módulo rural preconizado: raramenteultrapassam os 40 hectares, sendo de 50hectares o módulo fixado para a região.

Muitos dos assentados antes de 1998 aindaestão aguardando o recebimento dos crédi-tos de instalação. Praticamente todos os re-

cursos destinados para essa atividade fo-ram empenhados e gastos (execução acimade 99%). Já os recursos destinados à com-

plementação da infra-estrutura dos assen-tamentos foram subutilizados: 68% do au-torizado foi empenhado e liquidado (vertabela 1.1 do Anexo Estatístico). As demais

atividades, que ficam com menos de 20%dos recursos, são fundamentais para aconstrução das condições de emancipaçãodos projetos.

Os assentados, assim como os agricultoresfamiliares em geral, enfrentam graves pro-blemas com a precariedade e a insuficiência

dos serviços de assistência técnica que lhessão prestados. O abandono da assistênciatécnica pública, que vinha até anos recentessendo financiada pelo governo federal, res-

tringiu ou mesmo resultou no fechamentode serviços públicos estaduais, o que deixouos assentados e agricultores familiares semacesso a esse serviço. No Ceará, por exem-

plo, o serviço estadual de assistência técnicaestá unicamente direcionado para atenderàs pouco mais de 2 mil famílias que tiveramacesso à terra via Cédula da Terra/Banco da

Terra e que, ao fim do ano 2000, representa-vam cerca de 10% do total de famílias as-sentadas no estado, cerca de 23 mil.

REGIÕES 1999 2000 TOTAL

VALOR EM R$ (%) VALOR EM R$ (%) VALOR EM R$ (%)

NORTE 0,00 0,00 3 600 000,00 1,63 3 600 000,00 1,27

NORDESTE 29 365 900,00 48,09 16 200 000,00 7,31 45 565 900,00 16,13

SUDESTE 1 900 000,00 3,11 35 900 000,00 16,21 37 800 000,00 13,38

SUL 24 800 000,00 40,61 141 800 000,00 64,02 166 600 000,00 58,96

CENTRO-OESTE 5 000 000,00 8,19 24 000 000,00 10,84 29 000 000,00 10,26

TOTAL/BANCO DA TERRA 61 065 900,00 100,00 221 500 000,00 100,00 282 565 900,00 86,24

TOTAL/CÉDULA DA TERRA 45 070 900,00 13,76

TOTAL GERALTOTAL GERAL 327 636 800,00 100,00

Fonte: MDA/INCRA.

TABELA 19RECURSOS LIBERADOS PELO BANCO DA TERRA E PROGRAMA CÉDULA DA

TERRA A PARTIR DE RESOLUÇÕES DO SEU CONSELHO CURADOR − BRASIL: 1999 E 2000


101

4. Novo Mundo Rural: Consolidaçãode Assentamentos Rurais

Com o propósito de criar condições para aemancipação nos projetos instalados apartir de 1999, o Programa tem como prin-

cipal componente “Investimentos em In-fra-Estrutura Básica para AssentamentosRurais”, que concentra 48% dos seus re-cursos. Esse componente realizou o empe-

nho de quase toda a dotação orçamentária– 92%, dos quais foram pagos 47%. Ouseja, também ficou para o último trimestrea realização desses gastos, que em setem-

bro significavam 13% do total previsto.Dado que boa parte dessas ações deve serexecutada em parceria com instituiçõescomo a Caixa Econômica Federal e prefei-

turas, ou neste ano houve dificuldades noajuste das parcerias, ou estas não estão sen-

do realizadas como necessário, compro-metendo a execução física das ações.

Os créditos para implantação de infra-es-

trutura para beneficiários do Cédula daTerra foram integralmente empenhados equase totalmente gastos (99%). Para os be-neficiários do Banco da Terra, 70% dos re-

cursos autorizados foram empenhados,mas, efetivamente pagos, menos de 10%.Uma possível explicação seria que o Pro-grama Banco da Terra tenha concentrado

esforços na negociação de convênios comestados, municípios e associações, e estesnão teriam executado o programado.

Dos recursos a serem aplicados em 2001,

sobressai o incremento de 72% nas linhasde apoio ao CT/BT.

2000 2001

PROJETO/ATIVIDADE AUTORIZADO LIQUIDADO PAGO GRAU DE EXECUÇÃO (%) ESTRUTURA AUTORIZADO ESTRUTURA VARIAÇÃO(LEI EM R$ EM R$ (PARTICIPAÇÃO) (LEI + (PARTICIPAÇÃO) (D/A)

+ CRÉDITOS) MIL MIL CRÉDITOS)ORÇAMENTÁRIA FINANCEIRA

(A) (B) (C) (B/A) (C/B) (%) (D) (%) (%)CONCESSÃO DE CRÉDITOPARA IMPLANTAÇÃODE INFRA-ESTRUTURABÁSICA − CÉDULA DA TERRA 9 000 9 000 8 871 100,0 98,6 4,0 15 500 5,7 72,22

CONCESSÃO DE CRÉDITOPARA IMPLANTAÇÃO DEINFRA-ESTRUTURABÁSICA − BANCO DA TERRA 72 200 50 800 4 657 70,4 9,2 32,4 51 590 19,0 1,56

ADMINISTRAÇÃO EOPERAÇÃO DOCOMPLEXO INDUSTRIAL PACAL 500 500 500 100,0 100,0 0,2 500 0,2 0,00

INVESTIMENTO EMINFRA-ESTRUTURABÁSICA PARAASSENTAMENTOS RURAIS 104 815 96 309 46 244 91,9 48,0 47,0 94 990 34,9 -1,37

ACOMPANHAMENTO DAINSTALAÇÃO DEPROJETOS DEASSENTAMENTOS RURAIS 4 931 4 629 4 520 93,9 97,6 2,2 9 947 3,7 114,88

ASSISTÊNCIA TÉCNICA ECAPACITAÇÃODE ASSENTADOS −LUMIAR/PRONERA1 31 658 29 676 20 956 93,7 70,6 14,2 19 381 7,1 -34,69

IMPLANTAÇÃO DEINFRA-ESTRUTURABÁSICA EM ASSENTAMENTOSRURAIS COMBATE ÀPOBREZA RURAL2 – – – – – – 80 000 29,4 –

DESENVOLVIMENTO DOCOOPERATIVISMO EASSOCIATIVISMO RURAL2 – – – – – – 300 0,1 –

TOTALTOTAL 223 104 190 914 85 749 85,6 44,9 100,0 272 208 100,0 42,58

Fonte: SIAFI/STN – Elaboração: IPEA.Notas: 1No Orçamento de 2001, o PRONERA não está incluído na rubrica.

2Projeto iniciados em 2001.Obs.: Posição em 20/1/01.

TABELA 20 NOVO MUNDO RURAL: CONSOLIDAÇÃO DE ASSENTAMENTOS RURAIS (EM R$ MILHARES)


O PRONAF

O PRONAF (Programa Nacional de Fortale-cimento da Agricultura Familiar), desdesua criação, em 1995, vem passando porsucessivas modificações que têm alterado

seu perfil original, com redefinições emseu público-alvo e nos montantes e regrasque regem os financiamentos concedidos.

Uma das principais alterações nas regrasdo PRONAF foi incorporar, em sua linha decrédito, os assentados da reforma agrária.Passaram a ser atendidos tanto os assenta-

dos que ainda não tinham atingido os li-mites de financiamento fixados pelo Pro-grama de Crédito Especial para a ReformaAgrária (PROCERA) quanto os novos assen-

tados beneficiários do Programa de Refor-ma Agrária e dos programas Cédula da Ter-ra e Banco da Terra (CT e BT).

Além da incorporação do PROCERA aoPRONAF, o público-alvo foi desdobrado emoutras três categorias, segundo o nível derenda bruta anual, a saber:

- Grupo A – assentados da reforma agráriae por CT e BT;

- Grupo B – miniagricultor familiar, atéentão excluído das linhas de financia-mento, com renda bruta anual de até

R$ 1 500, e sem utilização de qualquertipo de mão-de-obra não familiar;

- Grupo C – agricultor familiar com rendabruta anual entre R$ 1 500 e R$ 8 000,podendo utilizar mão-de-obra de empre-gados temporários; e

- Grupo D – agricultor familiar com rendabruta entre R$ 8 000 e R$ 27 500, po-

dendo dispor de até dois empregadospermanentes.

Essa segmentação deu continuidade a prá-

ticas anteriores, como a que contemplavao grupo C com o chamado “Pronafinho”,instituído em 1997 com taxas de juros me-nores. Também foram criadas outras linhas:

o PRONAF-Crédito Rotativo – que apresentafacilidades burocráticas –, o PRONAF-Agro-indústria, o PRONAF-Agregar e o PRONAF-

Integrado Coletivo.

Na tabela 7.4 do Anexo Estatístico é apre-sentada a evolução dos financiamentos

(número de contratos e valor total aplica-do) do PRONAF, no período 1995/2000,desagregados segundo a finalidade, custeioou investimento. Nota-se um crescimento

expressivo tanto do número de contratoscomo do volume nominal de recursos, osquais passam de R$ 90 milhões, em 1995,para quase R$ 2,3 bilhões, em 2000. Com

relação aos dados relativos ao biênio1995/1996, deve-se observar que, de umlado, as normas de financiamento só fo-ram estabelecidas em agosto de 1995, e, de

outro, que os empréstimos de investimen-to iniciaram-se, de fato, em 1997. Conside-rando-se, então, o desempenho entre 1997e 2000, verifica-se um crescimento subs-

tantivo no número de contratos que nãofoi acompanhado do aumento no volumeaplicado. Concretamente, enquanto oscontratos quase duplicaram, o montante

financiado teve um incremento da ordemde um terço, o que indica uma queda novolume médio dos empréstimos e, possi-velmente, uma ampliação da base de agri-

cultores familiares beneficiados.

Contudo, para uma aferição mais realistado desempenho do PRONAF, impõem-se osseguintes ajustes na tabela 7.4 do Anexo

Estatístico;

a) deflacionar os valores pelo IGP-DI (base= dezembro de 2000); e

b) nos anos de 1999 e 2000, analisar emseparado o Grupo A − assentados.

Isso feito, pode-se analisar o comporta-mento real do PRONAF-Crédito, sem a in-corporação dos valores do PROCERA. Natabela 21 são apresentadas essas informa-

ções, notando-se, claramente, que a incor-


103

poração do público da reforma agrária aoPRONAF foi acompanhada de uma quedado volume emprestado para o público ini-

cial do PRONAF, da ordem de 20% entre1997 e o biênio 1999/2000.

A introdução dos assentados significou aqueda no volume de recursos destinado aopúblico original do Programa, ou seja, assis-tiu-se a um processo de “canibalização” dos

recursos. Uma possível interpretação é a deque a excessiva segmentação dos agriculto-res beneficiários do Programa, associada àincorporação de novos segmentos, tornou

mais complexo o seu gerenciamento, com oagravamento da luta pelos recursos entre

os vários grupos. Nesse cenário, nota-seque os empréstimos ao Grupo D apresen-tam desempenho melhor, quando se ana-

lisa a utilização dos recursos equalizadosrelativamente ao Grupo C. Os grupos A eB contam com recursos do Tesouro Nacio-nal e/ou dos Fundos Constitucionais. Ha-

veria, então, tendência à diminuição dolimite de renda bruta para o ingresso noPRONAF, processo recorrente nas políticasde crédito para as pequenas e médias pro-

priedades. Esta é uma tática historicamen-te utilizada para preservar os objetivosdesses programas, sem, todavia, implicarampliação de recursos.

ANOS TOTAL GRUPO A SUBTOTAL TOTAL ÍNDICE

(R$ 1 000- (R$ 1 000 − VAL. CORRENTES) (R$ 1 000-VAL. 2 000)1

VAL. CORRENTES) CUSTEIO INVESTIMENTO SEM A COM A SEM A COM A SEM A

1997 1 746 160 - - 1 746 160 2 297 476 2297 476 100,00 100,00

1998 1 793 365 - - 1 793 365 2 271 294 2271 294 98,86 98,86

1999 1 966 904 83 630 184 543 1 698 731 2 237 781 1 932 676 97,40 84,12

2000 2 287 533 45 387 397 525 1 844 621 2 287 533 1 844 621 99,57 80,29

Fonte: BACEN/RECOR, Sec. Des. Rural/MA, Sec. Agr. Familiar/MDA, Banco do Brasil, Banco do Nordeste e BNDES.Nota: 1IGP-DI média 2000.

DESEMPENHO DOS EMPRÉSTIMOS DO PRONAF, EM VALORES

CORRENTES E REAIS, COM E SEM GRUPO A – 1997/ 2000TABELA 21

A distribuição dos recursos entre os dife-

rentes grupos do público beneficiário doPRONAF revela grande discriminação dosagricultores de menor renda na concessão

do crédito (ver tabela 22), e evidencia

também que este dirige-se, na quase totali-

dade, para os grupos D e A, devido ao fato

de os primeiros terem maior capacidade

de pagamento e os assentados contarem

com a salvaguarda do Tesouro. Observa-

se, ainda, na tabela 22, que mais da meta-

de dos agricultores familiares (estabeleci-

mentos) enquadram-se no Grupo B, cuja

linha de financiamento teve suas primei-

ras e modestas operações realizadas em

fins do ano passado, com 48 222 contra-

tos, totalizando menos de R$ 24 milhões,

equivalentes a 1,4% do total aplicado.

O valor médio nominal dos contratos dimi-nuiu sensivelmente entre 1997 e 2000, pas-sando de R$ 3,4 mil para R$ 2,5 mil, em par-te por influência da incorporação dos assen-tados e pela criação do Grupo B. Isso pareceindicar uma ampliação do público do PRO-NAF, com o crescimento dos financiamentosdirigidos aos agricultores de renda interme-diária, ou seja, os classificados no Grupo C. Éfato que a queda nos valores médios para oscontratos de custeio, entre 1997 e 2000, daordem de 12%, é bem menos significativaque a observada para os empréstimos de in-

vestimento, superior a 48%.


Quanto aos contratos para investimentos,observa-se, de um lado, um comportamen-to errático do montante aplicado, que,

após atingir R$ 750 milhões, em 1997,caiu para cerca de R$ 500 milhões, em1999, alcançando, no ano passado, R$ 725milhões.45 De outra parte, o número de

contratos, cuja informação apresenta gran-des divergências, dependendo da fonteprivilegiada, situou-se, entre 1997 e 1999,ao redor de 100 mil, tendo no ano passado

superado 180 mil contratos. Essa queda novalor médio dos contratos foi observadapara todos os agentes financeiros, ou seja,no Banco do Brasil, Banco do Nordeste e

RECURSOSGRUPOS COM A SEM A ESTABELECIMENTOS

1999 2000 1999 2000 1995/1996A 14,6 20,5 – – ...

B 0,0 1,1 0,0 1,4 53,4

C 13,7 22,2 16,1 28,0 36,5

D 71,5 56,1 83,9 70,7 10,1

Fonte: Secr. Agric. Familiar/MDA e Sabbato, Alberto Di (2000). O Público-Alvo do Crédito Rural o PRONAF: estimativaa partir dos dados do Censo Agropecuário do IBGE de 1995/1996. Set./2000, INCRA/FAO. mimeo

DISTRIBUIÇÃO DOS GRUPOS DE BENEFICIÁRIOS DO PRONAF-CRÉDITO NOS

EMPRÉSTIMOS, EM 1999 E 2000, E NO CONJUNTO DOS ESTABELECIMENTOS,

NO CENSO AGROPECUÁRIO 1995/1996 (EM PORCENTAGEM)TABELA 22

45. Em termos reais, isto é, em valores do ano passado, verifica-seuma significativa queda no volume dos recursos de investimentodo PRONAF entre 1997 e 2000. Concretamente, de quase R$ 1 bilhão,em 1997, diminui para menos de R$ 600 milhões, em 1999,atingindo, em 2000, pouco mais de R$ 720 milhões.

ANO CUSTEIO INVESTIMENTO TOTAL

1995 2 946,61 3 493,24 2 949,96

1996 1 786,71 2 219,16 1 793,43

1997 2 389,04 7 526,80 3 385,83

1998 2 083,89 6 288,11 2 722,02

1999 2 118,50 4 698,88 2 464,44

2000 2 097,29 3 945,07 2 462,89

Fonte: BACEN/RECOR, Sec. Des. Rural/MA, Sec. Agr. Familiar/MDA,Banco do Brasil, Banco do Nordeste e BNDES.

TABELA 23 VALOR MÉDIO DOS CONTRATOS DO PRONAF – 1995/ 2000 (EM R$ − VALORES CORRENTES)

repasses do BNDES. Quanto ao Banco doNordeste, cabe destacar a presença no anopassado dos financiamentos do Grupo B,cujo valor médio foi de R$ 497,21.

O PRONAF-Crédito conta com recursosoriundos do Fundo de Amparo ao Traba-lhador (FAT), dos Fundos Constitucionaisde Desenvolvimento (FNO, FNE e FCO), das

Exigibilidades Bancárias, do Tesouro Nacio-nal (OGU) e de Recursos dos Agentes Fi-nanceiros. As outras linhas de ação doPRONAF – financiamento de obras de in-

fra-estrutura nos municípios, capacitação eprofissionalização de técnicos e agriculto-res familiares, apoio à pesquisa agropecuá-ria e apoio a comunidades indígenas –

contam com recursos do Tesouro Nacio-nal, constantes do Orçamento Geral daUnião (OGU). No caso do PRONAF-Crédito,são alocados pelo Tesouro Nacional, na ru-


105

brica Financiamento e Equalização de Ju-ros para a Agricultura Familiar do OGU, re-cursos tanto para o financiamento direto

aos beneficiários como para a equalizaçãodos juros nos financiamentos com recur-sos do FAT. No primeiro caso, os emprésti-mos destinam-se aos assentados da Refor-

ma Agrária, do Cédula da Terra e do Bancoda Terra e, no segundo, referem-se ao dife-rencial de juros e aos custos administrati-vos dos agentes financeiros. A evolução da

participação dessas fontes, entre 1996 e2000, consta da tabela 24, em que se podenotar que o FAT é a grande fonte do PRO-NAF-Crédito, situando-se ao redor de três

quartos do total de crédito do PRONAF.Com a incorporação do PROCERA ao PRO-NAF, os recursos do Tesouro Nacional pas-sam a constar como fonte de financiamen-

to direto, sendo que, no ano passado, res-

ponderam por 8,3% do montante total deempréstimos. Os Fundos Constitucionais,especialmente o FNE, importante nos em-

préstimos de custeio e investimento noNordeste e em Minas Gerais, foram res-ponsáveis, em 2000, por cerca de 10%, ca-bendo destacar que parcela dos seus recur-

sos passou a se destinar aos assentados.Concretamente, os empréstimos para osassentados tiveram, em 1999 e 2000, umaparticipação nos recursos dos Fundos

Constitucionais de, respectivamente, 47%e 71%. Por fim, as Exigibilidades, que sedirigem somente aos agricultores mais ca-pitalizados, respondem pelo restante –

7,6%, em 2000, com diminuição de suaparticipação, tendo sido importantes noano de 1996, quando, junto com o FAT,respondiam pela totalidade do crédito do

PRONAF.

TABELA 24

FONTE 1996 1997 1998 1999 2000FAT 65,4 83,7 78,5 78,1 74,4

FCO 0,1 3,8 2,0 1,4 1,9

FNE 0,0 1,8 9,1 11,4 5,9

EXIGIBILIDADES 34,6 10,7 10,5 9,1 7,6

FNO 0,0 0,0 0,0 0,0 1,9

TESOURO NACIONAL 0,0 0,0 0,0 0,0 8,3

Fonte: BACEN/RECOR, Sec.Des.Rural/MA, Sec. Agr. Familiar/MDA, Banco do Brasil, Banco do Nordeste e BNDES.

PARTICIPAÇÃO DAS FONTES FINANCIADORES DO

PRONAF-CRÉDITO – 1996/ 2000 (EM PORCENTAGEM)

No Orçamento Geral da União, o mon-tante disponibilizado para Financiamento

e Equalização de Juros representa cerca detrês quartos do destinado a Agricultura Fa-miliar (ver tabela 25). Esses recursos “ala-vancam” o total disponível aos financia-

mentos para a agricultura familiar, quepodem, no corrente ano, atingir R$ 4,0 bi-lhões. Deve-se ter presente que ao redorde 30% dos recursos do Tesouro desti-

nam-se ao financiamento direto, cujamaior parte está dirigida ao Grupo A, e orestante aos grupos B e C. Cabe destacarque, no fim do ano passado, foram inicia-

das as operações com o Grupo B, exclusi-

vamente com recursos do Tesouro, no va-lor de R$ 23,5 milhões, o que representou

12,2% do total alocado pelo Tesouro ao fi-nanciamento direto.

Como se pode notar na tabela 25, foram

empenhados (e liquidados) cerca de 80%do total de recursos autorizados para fi-nanciamento e equalização de juros, nãose observando diferenças significativas en-

tre o financiamento direto e a equalizaçãopropriamente dita. Isso demonstra que ocrescimento no volume de recursos docrédito rural do PRONAF está limitado, não

só pelos gastos com equalização, mas,


vez que essas duas atividades são funda-mentais ao sucesso do Programa, em parti-cular para a utilização racional dos financi-

amentos pelos agricultores. A insuficiênciae a inoperância da assistência técnica, espe-cialmente junto aos agricultores familiaresde menor renda (Grupo B) e aos assentados,

têm impedido a ampliação do PRONAF-Cré-dito, o que dificulta o alcance de sustentabi-lidade social, econômica e ambiental porparte desses agricultores. Em pesquisa sobre

o PRONAF, que vem sendo desenvolvidapela Diretoria de Estudos Setoriais do IPEA

(DISET), fica evidente que os problemas re-lacionados com a assistência técnica estão

entre os maiores entraves para o efetivocumprimento dos objetivos do Programa.46

principalmente, pela não-operacionaliza-ção dos empréstimos pelos agentes finan-ceiros. Tem sido esse o patamar corrente

de utilização dos recursos da equalização,sem se considerar a não-utilização integraldos recursos provenientes dos FundosConstitucionais, de Exigibilidades Bancá-

rias e de Recursos Próprios.

Quanto às outras linhas do PRONAF, obser-va-se que, em 2000, as atividades relativas àassistência técnica e ao desenvolvimento

do cooperativismo apresentaram níveis in-satisfatórios de execução orçamentária. Essefato, associado à forte diminuição dos recur-sos para a capacitação de agricultores e para

assistência técnica, traz preocupações, uma

EXECUÇÃO E DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DOS PROJETOS/ATIVIDADES DO PROGRAMA DE

FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR – 2000/2001 (EM R$ MILHARES)

2000 2001

PROJETO/ATIVIDADE AUTORIZADO LIQUIDADO PAGO GRAU DE EXECUÇÃO (%) ESTRUTURA AUTORIZADO ESTRUTURA VARIAÇÃO(LEI (PARTICIPAÇÃO) (LEI + (PARTICIPAÇÃO) (D/A)

+ CRÉDITOS) CRÉDITOS)ORÇAMENTÁRIA FINANCEIRA

(A) (B) (C) (B/A) (C/B) (%) (D) (%) (%)

FINANCIAMENTO EEQUALIZAÇÃO DEJUROS PARA AAGRICULTURA FAMILIAR 837 705 669 222 485 138 79,9 72,5 75,5 1 014 437 80,1 21,1

ASSISTÊNCIAFINANCEIRA APROJETOS DEINFRA-ESTRUTURA ESERVIÇOS MUNICIPAIS 168 765 151 650 39 266 89,9 25,9 15,2 197 051 15,6 16,8

COORDENAÇÃO DOSISTEMA DE ASSISTÊNCIATÉCNICA E EXTENSÃO RURAL1 240 228 223 95,0 97,8 0,0

PESQUISAS TECNOLÓGICASPARA A AGRICULTURAFAMILIAR 16 722 15 715 14 037 94,0 89,3 1,5 11 329 0,9 -32,3

MONITORAMENTO DASAÇÕES DE FORTALECIMENTODA AGRICULTURA FAMILIAR 7 900 7 900 7 774 100,0 98,4 0,7 7 782 0,6 -1,5

CAPACITAÇÃO DEAGRICULTORES FAMILIARES 33 930 33 306 7 270 98,2 21,8 3,1 3 075 0,2 -90,9

ESTUDOS DE AVALIAÇÃODO DESEMPENHO PRONAF 1 300 1 300 1 300 100,0 100,0 0,1 493 0,1 -62,1

REMUNERAÇÃO ÀS INSTITUIÇÕESFINANCEIRAS PÚBLICAS PELAOPERACIONALIZAÇÃODO PRONAF 4 550 2 792 2 792 61,4 100,0 0,4 5 229 0,4 14,9

EXECUÇÃO DA ASSISTÊNCIATÉCNICA E EXTENSÃO RURAL 9 165 4 170 2 385 45,5 57,2 0,8 2 660 0,2 -71,7

DESENVOLVIMENTO DOCOOPERATIVISMO EASSOCIATIVISMO RURAL 29 476 18 026 3 130 61,2 17,4 2,7 24 584 1,9 -16,6

TOTAL 1 109 753 904 309 563 315 81,5 62,3 100,0 1 266 639 100,0 14,1

TABELA 25

Fonte: SIAFI/STN – Elaboração: IPEA.Nota: 1A rubrica não existe em 2001.

46. Pesquisa “Financiamento da Agricultura Familiar: Uma Avaliação do PRONAF-Crédito”, em andamento.


107

Os recursos orçados, em 2001, para Assis-tência Técnica e para Capacitação dos Agri-cultores tiveram uma diminuição de, res-

pectivamente, R$ 9,2 milhões para R$ 2,6milhões e R$ 33,9 milhões para R$ 3,1 mi-lhões. Cabe, também, destacar que o baixograu de execução orçamentário-financeira

dessas ações é um indicativo da baixa si-nergia entre elas, visto que o não-cumpri-mento do cronograma de execução doconjunto das ações afeta negativamente a

eficácia do Programa, por não respeitar asparticularidades do calendário agrícola.Exceto na operacionalização das linhas decrédito rural, os demais segmentos do PRO-

NAF ainda não deslancharam, apresentan-do um volume de recursos inexpressivos,comparativamente ao crédito. Como refle-xo da ascendência dos agricultores mais

capitalizados na absorção dos recursos doPRONAF-Crédito, nota-se, com base nosdados do RECOR-BACEN, a concentraçãodos empréstimos em áreas que se caracteri-

zam pela integração do segmento familiaràs indústrias processadoras. De outra parte,

decorrente do maior “risco” dos emprésti-mos para investimento, estes têm tido umcomportamento errático, inferior aos de

custeio e concentrado em determinadasáreas e segmentos de agricultores.

Verifica-se, na tabela 26, a significativaparticipação da região Sul no volume de

recursos do PRONAF-Crédito, no período1996/2000. De fato, assiste-se a um proces-so de desconcentração, pois, enquanto em1996 foram alocados nessa região mais de

84% dos recursos, no ano passado sua par-ticipação superou pouco mais da metade.Cabe destacar que essa melhoria na distri-buição regional dos empréstimos do PRO-

NAF ocorreu no biênio 1997/1998, ouseja, quando da consolidação do Progra-ma, da implementação dos empréstimosde investimento, da criação de novas mo-

dalidades de financiamento, especifica-mente o Rural-Rápido do Banco do Brasil eo “Pronafinho”, e, também, em função dociclo eleitoral então em curso. Nesse pro-

cesso foram beneficiadas as regiões Nor-

REGIÕES EESTADOS 1996 1997 1998 1999 2000

SELECIONADOS CONTRATOS VALORES CONTRATOS VALORES CONTRATOS VALORES CONTRATOS VALORES CONTRATOS VALORESNORTE 0,9 0,6 2,9 2,1 2,0 1,2 3,0 2,4 4,0 5,0

RONDÔNIA 0,2 0,2 0,9 0,7 1,6 0,9 2,4 2,0 2,8 2,5

NORDESTE 6,5 8,6 15,3 20,1 18,4 34,1 15,3 26,5 18,9 25,7

BAHIA 2,9 3,9 5,5 7,2 8,0 13,9 3,9 6,9 4,6 6,2

CEARÁ 1,2 1,5 1,4 1,9 1,9 4,4 1,6 2,9 3,7 4,3

PERNAMBUCO 0,1 0,2 1,4 1,6 2,1 4,6 1,9 3,7 2,3 3,6

MARANHÃO 0,3 0,4 1,2 2,0 1,0 1,8 1,6 2,5 2,0 3,4

PIAUÍ 0,4 0,6 0,8 1,5 1,9 3,8 2,4 4,6 1,5 2,7

SUDESTE 12,0 5,0 18,8 16,1 17,0 9,5 18,0 10,7 15,9 11,6

MINAS GERAIS 5,5 3,1 13,2 11,8 11,7 7,1 10,2 6,7 8,4 6,2

ESPÍRITO SANTO 1,0 0,5 2,3 2,1 2,5 1,2 3,2 2,0 3,0 2,6

SUL 78,6 84,4 60,3 59,3 59,1 52,2 58,6 55,8 56,1 50,7

PARANÁ 16,7 11,5 14,1 14,6 12,4 9,7 14,3 13,6 15,3 12,3

SANTA CATARINA 24,4 31,4 14,6 15,4 15,0 11,4 15,2 12,7 14,8 11,7

RIO GRANDE DO SUL 37,5 41,5 31,6 29,2 31,7 31,0 29,1 29,5 26,0 26,7

CENTRO-OESTE 2,0 1,3 2,7 2,5 3,5 3,1 5,1 4,6 5,1 7,0

DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL E REGIONALIZADA DOS FINANCIAMENTOS DE CRÉDITO

RURAL – 1996 A 2000TABELA 26

Fonte: BACEN/RECOR, Sec.Des.Rural/MA, Sec. Agr. Familiar/MDA, Banco do Brasil, Banco do Nordeste e BNDES.


deste e Sudeste. De todo modo, persistemaior apropriação de recursos pela agricul-tura familiar do Sul, tendo em vista que nes-

sa região encontra-se aproximadamente umquinto dos estabelecimentos familiares dopaís. Podem esclarecer tal concentração asimilaridade entre a participação dessa re-

gião no montante dos recursos de custeiodo PRONAF (51%) e sua representatividadeno universo de estabelecimentos do GrupoD, que se situa ao redor de 56%. Esse grupo,

que apresenta forte integração à agroindús-tria, capacidade financeira e nível tecnoló-gico, lidera o acesso ao crédito do PRONAF.

Observa-se, ainda, que com a incorpora-ção dos assentados ao PRONAF, aumentoude 1,2%, em 1998, para 5,0%, em 2000, aparticipação da região Norte, uma vez que

essa região conta com expressivo númerode projetos de assentamento. Por sua vez,no biênio 1999/2000, a região Nordeste,devido aos empréstimos para os assenta-

dos, vem preservando seu nível de partici-pação. Deve-se salientar que, em 1998, aregião Nordeste sobressaiu no volume dosfinanciamentos de investimento absorvi-

dos, que superaram R$ 500 milhões, talvezpor conta da gravidade da seca.

As informações relativas à distribuição dosrecursos segundo os empreendimentos fi-nanciados (cultivos e criações), presentesna tabela 27, mostram que os empréstimos

inscritos no PRONAF-Rural Rápido, noqual não é discriminado o empreendimen-to financiado, respondem por mais da me-tade dos recursos de custeio do PRONAF-

Crédito. Essa linha, instituída em 1997,teve um crescimento significativo, sendodirigida aos agricultores mais capitaliza-dos. Em seguida, encontram-se as culturas

do milho, do fumo e da soja como aquelasmais beneficiadas nas operações de custeioconcedido. Os recursos alocados nessastrês culturas, somados aos destinados ao

Rural Rápido, responderam, em 2000, porpouco menos de 85% do total do créditode custeio do PRONAF. Acresce ainda des-tacar que, proporcionalmente, crescentes

recursos do Rural Rápido (ver tabela 27)em geral têm sido demandados pelos agri-cultores estabelecidos na região Sul, ondepredominam as três culturas citadas.

CONCENTRAÇÃO DOS RECURSOS DO PRONAF-CRÉDITO-CUSTEIO POR

EMPREENDIMENTOS/PRODUTOS – 1996/2000 (EM PORCENTAGEM)TABELA 27

EMPREENDIMENTOS 1996 1997 1998 1999 2000CRÉDITO ROTATIVO - 37,48 44,47 49,15 51,55

MILHO 23,55 11,22 10,47 12,87 14,78

FUMO 26,23 20,17 18,31 14,72 12,78

SOJA 15,53 13,27 13,39 7,64 5,46

MANDIOCA 1,00 2,20 1,25 2,25 4,13

CAFÉ 4,88 1,79 1,57 1,73 2,73

FEIJÃO 2,57 2,18 2,53 3,00 1,74

ARROZ 2,22 1,77 1,37 2,06 1,29

ALGODÃO 2,31 1,21 0,71 0,88 1,28

FRUTAS 3,23 2,23 1,37 1,35 1,11

OUTROS 2,55 1,39 1,13 1,49 1,00

TRIGO 3,84 2,05 1,57 0,72 0,77

BOVINOS 1,41 0,78 0,54 0,92 0,73

HORTÍCOLAS 2,33 2,25 1,28 0,94 0,64

MANUTENÇÃO DO PRODUTOR 8,36 0,01 0,03 - 0,00

Fonte: RECOR/BACEN.


109

Tendo-se em vista a concentração regionale por empreendimentos das operações decusteio, pode-se reafirmar que os financia-

mentos do PRONAF são dirigidos preferen-cialmente ao segmento familiar com elevadograu de integração ao setor agroindustrial.

Em 2000, foi realizado quase 1 milhão deoperações de crédito do PRONAF, e mais dametade do valor financiado foi para agricul-tores da região Sul, em áreas nas quais o seg-

mento familiar tem estreita relação com aagroindústria. Verificou-se, ademais, queessa concentração é ainda maior nas opera-ções de custeio, modalidade responsável

por 70% do total emprestado. Assim, nota-se um descompasso entre custeio e investi-mento, especialmente nos montantes, mas,também, no perfil regional.

Se consideradas somente as operações decusteio, cotejadas com o número de esta-belecimentos em cada grupo, salvo os as-

sentados, nota-se um alto grau de cobertu-ra no Grupo D. Concretamente, contava-se, em 1995/1996, com cerca de 385 mil

estabelecimentos nesse grupo, tendo sidorealizadas pouco mais de 380 mil opera-ções. Interessante verificar que, na região

Sul, o total de contratos de custeio no Gru-po D superou em quase 30 mil, em 2000, onúmero de estabelecimentos aí inscritos.Grave é o descompasso entre operações e

estabelecimentos no Grupo B. Considera-dos somente os números da região Nordes-te, vê-se o quão insignificantes foram as ini-ciativas com esse grupo. Para um total de

1,5 milhão de estabelecimentos, foram efe-tivados somente cerca de 50 mil contratos.

Ademais, para os outros 500 mil estabele-

cimentos do Grupo B existentes nas outrasregiões não há nada no horizonte próxi-mo. Mesmo no Grupo C, há muito a seavançar, uma vez que os contratos efetiva-

dos, em 2000, representam 27% do totalde estabelecimentos definidos nesse gru-po. Como na região Sul essa razão atinge60%, evidencia-se o baixo grau de cobertu-

ra do Programa no que se refere aos agri-cultores familiares de renda intermediáriasituados nas outras regiões do país.

Documents

ACOMPANHAMENTO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS ......pações de receita junto ao Tesouro Nacio-nal, com aumento de R$ 1,5 bilhão em re-lação ao ano anterior, registrado sob a ru-brica