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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ AFRFB E AFT PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1 Aula 01 Prezados, alunos! Sejam bem-vindos ao curso de Administração Pública para AFRFB e AFT. Gostaria de agradecê-los pela confiança em nosso trabalho e espero não desapontá-los. O último concurso de AFRFB aconteceu em dezembro de 2009, enquanto que as provas de AFT ocorreram em março de 2010. Por enquanto ainda não temos uma previsão mais concreta para o próximo concurso, mas isso não é motivo para não estudar. A preparação para concursos como esses exige tempo, e quanto antes começarmos melhor. Digo isso por experiência própria. Comecei a estudar para AFRF em julho de 2005 e a prova aconteceu em dezembro. Das 10 regiões fiscais, eu passava em sete, mas uma das três em que não passava foi a que escolhi, a 9ª região, do Paraná e Santa Catarina. Passei em fevereiro de 2006 para TRF, atual ATRFB. Mas não desisti de estudar, continuei firme, até passar em setembro de 2007 para auditor do TCU. Assim, como temos um tempo significativo, esse curso vai buscar ser bem abrangente e com bastante questões. Espero que gostem. Nessa aula, veremos a continuação do item 2 do edital, que aborda os modelos de gestão. Vimos na aula demonstrativa os modelos patrimonialista e burocrático, agora veremos o modelo gerencial. Também veremos o empreendedorismo governamental, que é uma escola dentro do modelo pós-burocrático. Aula 01 – 03/04: 2. Modelos teóricos de Administração Pública: gerencial. 5. Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública. 10. Gestão Pública empreendedora Porém, antes de entrarmos no modelo gerencial, é importante estudarmos um pouco das transformações do Estado na segunda metade do Século XX. Essas transformações estão diretamente relacionadas com a crise do modelo burocrático e emergência do gerencialismo. Boa Aula!

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Aula 01

Prezados, alunos!

Sejam bem-vindos ao curso de Administração Pública para AFRFB e AFT. Gostaria de agradecê-los pela confiança em nosso trabalho e espero não desapontá-los.

O último concurso de AFRFB aconteceu em dezembro de 2009, enquanto que as provas de AFT ocorreram em março de 2010. Por enquanto ainda não temos uma previsão mais concreta para o próximo concurso, mas isso não é motivo para não estudar. A preparação para concursos como esses exige tempo, e quanto antes começarmos melhor.

Digo isso por experiência própria. Comecei a estudar para AFRF em julho de 2005 e a prova aconteceu em dezembro. Das 10 regiões fiscais, eu passava em sete, mas uma das três em que não passava foi a que escolhi, a 9ª região, do Paraná e Santa Catarina. Passei em fevereiro de 2006 para TRF, atual ATRFB. Mas não desisti de estudar, continuei firme, até passar em setembro de 2007 para auditor do TCU.

Assim, como temos um tempo significativo, esse curso vai buscar ser bem abrangente e com bastante questões. Espero que gostem. Nessa aula, veremos a continuação do item 2 do edital, que aborda os modelos de gestão. Vimos na aula demonstrativa os modelos patrimonialista e burocrático, agora veremos o modelo gerencial. Também veremos o empreendedorismo governamental, que é uma escola dentro do modelo pós-burocrático.

Aula 01 – 03/04: 2. Modelos teóricos de Administração Pública: gerencial. 5. Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública. 10. Gestão Pública empreendedora

Porém, antes de entrarmos no modelo gerencial, é importante estudarmos um pouco das transformações do Estado na segunda metade do Século XX. Essas transformações estão diretamente relacionadas com a crise do modelo burocrático e emergência do gerencialismo.

Boa Aula!

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Sumário

1 EVOLUÇÃO DO ESTADO NO SÉCULO XX ................................................................ 2

1.1 ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL .............................................................................. 3

1.2 CRISE DO ESTADO CONTEMPORÂNEO ......................................................................... 7

1.3 NEOLIBERALISMO .............................................................................................. 10

1.4 NEOINSTITUCIONALISMO ECONÔMICO ...................................................................... 12

1.5 GOVERNANÇA PROGRESSISTA ............................................................................... 15

2 ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL ............................................................................ 18

2.1 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL .............................................................. 25

3 EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL ........................................................... 33

4 PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 42

5 QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 43

5.1 LISTA DAS QUESTÕES ........................................................................................ 75

5.2 GABARITO ...................................................................................................... 86

6 LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 87

1 Evolução do Estado no Século XX

Vimos na aula demonstrativa, questão 13 da parte teórica (pg. 34), que a crise da burocracia ocorre junto com a crise do Estado de Bem-Estar Social. Trata-se de uma crise sistêmica, que envolveu uma crise econômica, uma crise administrativa e também de legitimidade do Estado, ou seja, uma crise política.

A burocracia nasceu dentro do Estado Liberal, inclusive como uma forma de impor limites legais à arbitrariedade do soberano. Porém, ao longo do tempo, há uma tendência da burocracia em se apropriar de uma série de funções, ampliando a atuação nos diversos setores econômicos e sociais. Por conseguinte, do liberalismo, a burocracia chega no Estado de Bem-Estar Social e Keynesiano, cuja premissa básica é a necessidade de intervenção estatal.

Veremos aqui como foi a evolução do Estado ao longo do Século, desde a formação do Welfare State, passando por sua crise, a emergência do neoliberalismo, até as formas contemporâneas do Estado Regulador e da Governança Progressista.

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1.1 ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL

Considera-se que o Estado de Bem-Estar Social teve início na década de 1940, na Inglaterra. Contudo, isso não significa que antes disso não houvesse nenhum tipo de política social, ou então que o liberalismo permaneceu ileso até essa data. Desde a metade do Século XIX já podem ser observadas diversas iniciativas de alguns países no sentido de o Estado ter uma participação maior no provimento de serviços sociais. A Lei dos Pobres da Inglaterra, por exemplo, foi promulgada em 1843.

Porém, as políticas sociais do século XIX e período anterior se caracterizavam pela contradição entre os direitos civis e políticos, de um lado, e os sociais, de outro. Aquele que recebesse ajuda estatal perdia sua cidadania, perdia o direito de votar.

Os anos 1920 e 1930 assinalam um grande passo para a constituição do Welfare State. As duas guerras mundiais proporcionaram uma maciça intervenção do Estado, e a crise de 1929, que teve graves consequências para o emprego e a renda, provoca em todo o mundo ocidental um forte aumento das despesas públicas.

Os estados se viram no meio de uma grave crise econômica com um número cada vez maior de pessoas atingindo os níveis da pobreza e da indigência. Como respostas à crise foram postas em prática as ideias econômicas de John Maynard Keynes, que defendia um papel mais interventor do Estado na economia de forma a estimular a demanda e, por consequência, o crescimento econômico.

Mas, então, o que diferencia as políticas adotadas pela Inglaterra na década de 1940 das anteriores para que consideremos o início do Estado de Bem-Estar Social apenas neste período? Segundo Regonini (1986), o simples compromisso do Estado na prestação de serviços sociais não configuraria o Estado de Bem-Estar Social; é preciso que estes serviços sociais sejam considerados um direito da população. O autor afirma que o exemplo mais próximo da definição é a política posta em prática na Grã-Bretanha a partir da Segunda Guerra Mundial, quando foram aprovadas providências no campo da saúde e da educação, para garantir serviços idênticos a todos os cidadãos, independentemente da sua renda. Segundo o autor:

Na realidade, o que distingue o Estado assistencial de outros tipos de Estado não é tanto a intervenção direta das estruturas públicas na melhoria do nível de vida da população quanto o fato de que tal ação é reivindicada pelos cidadãos como um direito.

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Essa escolha inglesa de conceber as políticas sociais como um direito, e não apenas como um assistencialismo, está representada no texto de uma de suas leis, que é considerado o princípio fundamental do Estado de Bem-Estar:

Independentemente de sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm direito de ser protegidos – com pagamento em dinheiro ou com serviços – contra situações de dependência de longa duração (velhice, invalidez) ou de curta (doença, desemprego, maternidade).

ATENÇÃO - esse texto já foi usado pela ESAF em questões pelo menos umas cinco vezes.

Vamos ver algumas dessas questões:

1. (ESAF/STN/2005) O princípio fundamental do Estado de Bem-Estar Social é o da proteção universal, ou seja, independentemente da renda, todos os cidadãos, como tais, têm o direito de ser protegidos contra situações de dependência ou vulnerabilidade de curta ou longa duração.

2. (ESAF/APO-MPOG/2001) Independentemente de sua renda, todos os cidadãos têm o direito de serem protegidos contra situações de dependência de longa e de curta duração.

As duas questões são certas. Assim, o princípio básico do estado do bem-estar social é que TODO cidadão, seja rico, seja pobre (todo cidadãos, todo mundo, lembrem-se), tem o direito a um conjunto de bens e serviços que deveriam ter seu fornecimento garantido diretamente pelo Estado. O Estado de Bem-Estar defende a cobertura universal, ou seja, todos têm direito, não só os mais pobres. Esses direitos incluiriam a educação em todos os níveis, a assistência médica gratuita, o auxílio ao desempregado, a garantia de uma renda mínima, recursos adicionais para a criação dos filhos, etc.

Essa intervenção do Estado de forma a garantir condições mínimas de subsistência e conferindo direitos sociais a todas as pessoas, sem dissociar do conceito de cidadania, passa a ser implantada de forma ampla nos diversos países industrializados.

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a) E no Brasil?

É polêmica a existência ou não de um Estado de Bem-Estar na história brasileira. Segundo Fábio Guedes Gomes:

Pode-se dizer que na história brasileira, mesmo considerando suas especificidades, não se constituiu um sistema de seguridade social próximo do modelo que ficou conhecido como welfare state. Talvez seja mais coerente considerar que, durante todo o processo histórico de formação e estruturação das formas do Estado moderno no Brasil, não se tenha implementado mais do que apenas algumas políticas de bem-estar social.

Já Sônia Draibe afirma que:

Entre os anos 30 e 60, construiu-se e consolidou-se institucionalmente, no Brasil, o Estado social. É útil, desde logo, explicitar a concepção de Welfare com a qual estamos trabalhando e que se apoia na literatura anteriormente citada. Por Welfare State estamos entendendo, no âmbito do Estado Capitalista, uma particular forma de regulação social que se expressa pela transformação das relações entre o Estado e a Economia, entre o Estado e a Sociedade, a um dado momento do desenvolvimento econômico.

Vamos ver uma questão da ESAF

3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O Brasil se tornou um Estado de Bem-Estar ao inserir direitos sociais na Constituição de 1988.

A questão é errada, ou seja, parece que a ESAF segue a primeira linha.

No Brasil e nos países latino-americanos da periferia do mundo capitalista, a dimensão social não foi aplicada da mesma forma que nos países desenvolvidos. O Estado nacional-desenvolvimentista é característico desse grupo nessa época, preocupado em promover a industrialização por meio da ação direta do Estado, como criador e impulsionador de empresas estatais. O objetivo primordial era a industrialização do país, ficando para um segundo plano a instituição de condições de subsistência mínimas para a população.

Getúlio Vargas promoveu uma forte ampliação dos direitos sociais, mas não se caracterizava pelo universalismo, uma vez que estes eram voltados para os trabalhadores de carteira assinada. Assim, apenas trabalhadores urbanos recebiam políticas sociais. Além disso, se eram ampliados os direitos sociais, eram reduzidos os direitos civis e políticos, pois se instaurava a ditadura do Estado Novo.

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A cidadania concedida era característica da Primeira República, quando havia a forte presença dos “coronéis”. Nesse contexto, o homem livre e pobre, para usufruir alguns direitos elementares da cidadania civil, dependia necessariamente dos favores dos senhores territoriais. Assim, não existia uma relação direta das pessoas com o Estado, era mediada pela figura do “coronel“.

Wanderley dos Santos afirma que a cidadania regulada se instaura no Brasil a partir de 1943, no período de expansão e consolidação do capital industrial. O Estado formaliza uma legislação especial de garantia de direitos aos trabalhadores. Nesse período, o cidadão portador de direitos limita-se aos trabalhadores urbanos de carteira assinada, fato que exclui a expansão dos direitos sociais aos demais indivíduos da sociedade, como os trabalhadores rurais e os trabalhadores autônomos urbanos. O autor traz a seguinte definição de cidadania regulada:

Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas raízes encontram-se, não em um código de valores políticos, mas em um sistema de estratificação ocupacional e que, ademais, tal sistema de estratificação ocupacional é definido por norma legal. Em outras palavras, são cidadãos todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei.

Na ditadura de 1964 o lema era: “é preciso deixar o bolo crescer para depois dividir”, nas palavras do então Ministro da Fazenda, Delfim Netto. O que restou de benefícios sociais, principalmente em termos de educação e saúde, foi direcionado, em sua maioria, para a demanda das classes médias em consolidação no país.

Também chamada de a cidadania ampliada, a nova cidadania representa, além do reconhecimento de novos direitos a personagens antigos, e de direitos antigos a novos personagens, a constituição de sujeitos sociais ativos e de identidades coletivas em meio a um cenário político e social revigorado.

Com a crise fiscal a partir na década de 1980 e o crescimento da inflação, a área social continuou relegada a um segundo plano, com a primazia da área econômica, ocorrendo perdas consideráveis nas políticas de bem-estar.

A Constituição de 1988 até tentou implantar no Brasil uma modelo de seguridade social próximo ao Welfare State. No entanto, os elementos da crise econômica e o curso da reforma do Estado, que vinha caminhando numa perspectiva neoliberal, criaram obstáculos à aplicação dos preceitos da nova Constituição.

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1.2 CRISE DO ESTADO CONTEMPORÂNEO

O período do pós-Segunda Guerra Mundial foi de prosperidade para o capitalismo mundial. Os países cresciam a taxas elevadas, financiados pela abundância do capital externo a baixo custo. Eric Hobsbawn usou a expressão “era dourada do capitalismo” para designar esse período, em que não só os países capitalistas desenvolvidos, mas o bloco socialista e parte do Terceiro Mundo alcançaram altíssimas taxas de crescimento. A principal receita para o contínuo sucesso durante trinta anos foi a existência de um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procurava garantir prosperidade econômica e bem-estar social.

Essa conjuntura permitiu que o Estado de Bem-Estar Social se desenvolvesse, disponibilizando recursos para que os governos implementassem amplas políticas de assistência social.

Na medida em que o Estado ampliava sua atuação, também cresciam as demandas da sociedade por mais serviços. O aumento da intervenção do governo a partir da segunda metade do século XX ocorreu simultaneamente a uma perda de sua autoridade do Estado, principalmente na década de 60.

A maior escolarização da população, que também tinha mais acesso aos meios de comunicação de massa, fez com que as pessoas adotassem uma postura reivindicatória, desafiando as autoridades em todas as instituições e em todos os setores. Vamos ver uma questão:

4. (ESAF/EPPGG/2002) O crescimento do Estado de Bem-Estar leva a um aumento da autonomia do Estado em relação às diversas forças políticas e atores sociais internos.

A questão é errada. Na medida em que cresce o Estado de Bem-estar Social, mais o poder público se compromete em oferecer uma série de benefícios sociais para a população. Também crescem as exigências da sociedade por mais políticas sociais. Assim, não há uma maior autonomia, pelo contrário, o Estado se vê no meio de um número maior de pressões.

Esse movimento alcançou seu ápice em maio de 1968, quando uma série de protestos teve origem na França e se alastrou pelo mundo todo. Os estudantes franceses entraram numa verdadeira batalha contra a polícia, defendendo uma transformação profunda nas relações entre raças, sexos e gerações.

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A elevação dos gastos do governo norte-americano devido à Guerra do Vietnã, associada aos gastos de uma sociedade de consumo financiada por déficits na balança de pagamentos, fez com que a situação fiscal dos EUA se deteriorasse significativamente, tornando insustentável a manutenção do padrão ouro-dólar, que foi abandonado em 1971. Os EUA entraram numa crise fiscal e monetária. Em reação em cadeia, outros países adotaram a flutuação de suas moedas.

Para piorar, a década de 1970 foi marcada por duas crises do petróleo. Como protesto à ajuda dos EUA a Israel na guerra do Yom Kippur, em 1973, os países árabes produtores de petróleo, membros da OPEP, decidiram elevar consideravelmente o preço do barril do petróleo, que chegou a triplicar em menos de três meses. Já em 1979 a revolução islâmica no Irã provocou uma segunda onda de aumentos, como se pode observar no gráfico abaixo.

Essas crises fizeram com que as taxas de juros dos financiamentos externos subissem para a estratosfera, interrompendo o desenvolvimento econômico dos países, que entraram em crise fiscal.

De um lado, assistimos ao crescimento das demandas da sociedade por mais políticas sociais. De outro, reduziam os recursos disponíveis para que tais políticas fossem implementadas. Por isso que muitos autores a crise tem origem numa sobrecarga de demandas, em que o sistema política não tem condições de suprir às exigências dos grupos sociais, resultando numa crise de governabilidade.

Estudaremos a governança e a governabilidade na Aula 04, mas podemos ver um pouco dessa crise aqui. A governabilidade refere-se à capacidade de

O padrão‐ouro foi o sistema monetárioque vigorou desde o século XIX até a

Primeira Guerra Mundial. Todo dinheirodeveria ter lastro em ouro. Em 1945, noAcordo de Bretton Woods, este sistemafoi alterado para o padrão ouro‐dólar,

em que cada país teria um preço fixo desua moeda em relação ao ouro, ehaveria a conversibilidade ouro aodólar, em que os EUA garantiam a

troca de dólares por ouro emdeterminada taxa.

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governar, dentro de um aspecto político. Assim, um governo tem governabilidade quando consegue aprovar suas leis no Legislativo; quando a sociedade aceita ser governada por ele, ou seja, ele possui legitimidade; quando as instituições, como o legislativo, o Judiciário, o Ministério Público, conseguem exercer suas atribuições. Um governo sem governabilidade está em constante pressão, as pessoas desejam derrubá-lo, ocorrem constantes tentativas de golpe de Estado, ou seja, há instabilidade política.

Já a governança é vista como uma capacidade gerencial e financeira de implementar políticas públicas, ou seja, estaria mais relacionada com a gestão. Um governo que consegue oferecer políticas de qualidade e com eficiência, gerando resultados para a sociedade, é um governo que possui governança. Recentemente tal conceito vem ganhando novos contornos, como veremos mais a frente, na governança progressista.

Quanto o Estado entra em crise fiscal, ele não consegue atender as demandas crescentes da população. Temos então uma sobrecarga de demandas. Ao mesmo tempo a sociedade aumentava seu caráter questionador, reduzindo a autoridade estatal. Para oferecer as políticas que a sociedade exigia, com poucos recursos, a administração pública precisava ser eficiente. Porém o modelo de gestão da época era o burocrático, que era justamente o contrário de eficiente. A crise do Welfare State vai estar atrelada à crise da burocracia.

Podemos colocar dentro da crise do Estado os seguintes aspectos:

Fim do desenvolvimentismo pós-guerra, devido ao fim de Bretton Woods, às crises do petróleo, às crises de liquidez e à instabilidade do mercado financeiro internacional, aos novos requisitos de integração competitiva da globalização etc.;

Crise do Welfare State keynesiano, devido às disfunções e às desvantagens da intervenção estatal, para garantir o bem-estar e a estabilidade econômica, relativamente aos atributos do mercado;

Disfunções burocráticas ou a crise do modo de implementação estatal de serviços públicos; e

Ingovernabilidade: sobrecarga fiscal, excesso de demandas e crise de legitimidade.

Com toda a insatisfação da sociedade em relação ao modelo burocrático, começam a surgir as teorias em busca de uma administração gerencial. Ao mesmo tempo, a crise fiscal demonstra que o Estado de bem-estar social era inviável, o que provocou o aparecimento das teorias neoliberais. Segundo Bresser Pereira:

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A administração pública gerencial é frequentemente identificada com as ideias neoliberais por outra razão. As técnicas de gerenciamento são quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de ajuste estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do Estado.

Essa insatisfação da sociedade irá levar ao poder governos conservadores como o de Ronald Reagan, nos EUA, e de Margareth Thatcher, na Inglaterra, no início dos anos 1980, que irão adotar reformas segundo os princípios do Consenso de Washington e do Neoliberalismo. O primeiro consiste num conjunto de medidas formulado em novembro de 1989 por economistas de instituições financeiras. Tais medidas passaram a ser receitadas pelo FMI aos países em desenvolvimento. Eram 10 regras básicas:

10 Regras Básicas do Consenso de Washington

Disciplina fiscal Redução dos gastos públicos Reforma tributária Juros de mercado Câmbio de mercado Abertura comercial Investimento estrangeiro direto, com eliminação de restrições Privatização das estatais Desregulamentação (afrouxamento das leis econômicas e trabalhistas) Direito à propriedade intelectual

1.3 NEOLIBERALISMO

O neoliberalismo defende a absoluta liberdade de mercado, um Estado Mínimo. Suas principais ideias eram:

Desregulamentação dos mercados de trabalho e de bens e serviços;

Questionamento do papel do Estado como aparato protetor das economias nacionais e a pressão de grupos econômicos dominantes no sentido de diminuir a atuação estatal;

Abertura econômica e financeira para o exterior;

Privatização das empresas estatais;

Crença de que os imperativos de mercado são suficientes para promover o desenvolvimento econômico e social.

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O pressuposto neoliberal que permeava o programa de reformas orientadas para o mercado é que, uma vez alcançadas a estabilidade e a eficiência, o crescimento viria naturalmente. Uma vez desregulamentada e privatizada a economia, criando-se com isso condições para a competição, os mercados surgirão e seu funcionamento fará com que os recursos sejam realocados entre setores e atividades.

Segundo José Luis Fiori:

As reformas neoliberais adquiriram várias formas e matizes, mas alguns elementos estiveram presentes em todas elas: assim com a “remercantilização” da força de trabalho, a contenção ou desmontagem dos sindicatos, a desregulação dos mercados de trabalho e a privatização de muitos dos serviços sociais que estiveram previamente em mãos dos Estados. Reformas que se sucederam em tempos de enorme fragilização das forças políticas de esquerda e que acabaram promovendo cortes substantivos nos programas de integração de rendas, com redução simultânea dos demais programas de proteção social a níveis mínimos e preferentemente direcionados a públicos segmentados e específicos das populações mais pobres.

O exemplo mais emblemático de implantação do neoliberalismo é o governo de Margareth Thatcher, na Inglaterra. Ele procurou implantar de forma sistemática toda a receita neoliberal. As práticas adotadas incluíram elevação das taxas de juros, redução de impostos sobre os altos rendimentos, abolição de controle sobre fluxos financeiros,

desemprego em massa e sufocamento dos movimentos sindicais e grevistas.

Nos Estados Unidos, por outro lado, o modelo foi implantado apenas parcialmente, no governo de Ronald Reagan. Na variante norte-americana, não houve a mesma preocupação com o déficit público. O governo Reagan caracterizou-se por uma política keynesiana disfarçada, com aumento de gastos, que foram transferidos do setor social para o militar, constituindo um tipo de keynesianismo militarista.

Uma das primeiras experiências neoliberais no mundo também ocorreu no Chile, com o governo autoritário da ditadura de Pinochet, na década de 70. Na América Latina, o movimento foi adotado depois na Bolívia em 1985 e, nos anos 90, por Menem na Argentina, Pérez na Venezuela e Fujimori no Peru. No Brasil, deu-se início no governo de Fernando Collor de Mello, e foi aplicado em parte no governo de Fernando Henrique Cardoso.

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Um dos fundamentos das reformas do Estado promovidas no final do Século XX é o Principio da Subsidiariedade. Ele tem suas origens mais remotas no pensamento aristotélico, que apresentava uma sociedade composta por diversos grupos com tarefas específicas, realizando suas próprias necessidades. Para Aristóteles, "a família empreende as atividades da vida cotidiana, a cidade realiza ocupações mais amplas".

Em primeiro lugar, tem-se que a subsidiariedade aponta no sentido da valorização da liberdade individual, não nos moldes imperantes na época do Liberalismo, mas uma liberdade responsável e condicionada pelo bem comum. Tem-se que os indivíduos (e as sociedades menores), por sua iniciativa e indústria, devem buscar a realização de seus fins e do bem comum, devendo agir com liberdade, desde que não prejudiquem o bem geral e os demais.

Nesse contexto, o Estado deve respeitar os indivíduos e as sociedades intermediárias no exercício dos seus direitos, no cumprimento dos seus deveres e obrigações, sem suplantá-los ou fazer as suas vezes, a menos que isso se faça necessário por circunstâncias excepcionais. Visa-se com isso ao desenvolvimento das potencialidades e do exercício efetivo da liberdade, com a assunção das correspondentes responsabilidades, por parte das sociedades menores e dos indivíduos. Incumbe ao Estado criar condições para que o indivíduo, pessoalmente, alcance a realização de seus fins.

Este princípio foi defendido nas reformas do Estado para subsidiar a defesa da redução das atividades do Estado, com a transferência delas para a iniciativa privada.

1.4 NEOINSTITUCIONALISMO ECONÔMICO

Trata-se uma escola de pensamento que emergiu ao longo da década de 1980, tendo como principal foco de análise as instituições.

O neoinstitucionalismo faz parte das diversas correntes de pensamento econômico liberal. Para esta escola (também conhecida como nova teoria institucional) dois aspectos devem ser levados em consideração ao se analisar o desempenho econômico de uma nação: as regras do jogo e a qualidade dos jogadores.

As regras do jogo correspondem às instituições, descritas por João Mello Neto como sendo:

Todos os valores, convicções, crenças e regras de conduta aceitos consensualmente por uma sociedade. Elas podem ter poder formal - caso dos códigos e leis aplicados pelo Judiciário - ou apenas força moral - caso

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em que os transgressores são punidos pela censura e pelo repúdio da própria comunidade.

Já a qualidade dos jogadores corresponde à capacidade dos agentes econômicos se desempenharem na competição do mercado. Essa capacidade, no entanto, só poderá ser medida de maneira efetiva se cada agente, nas suas interações, tiver a convicção de que todos os outros agentes, que com ele interagem, estarão submetidos às mesmas condições. Sendo assim, essas condições devem privilegiar a competência e não os privilégios, e isso exige regras claras, transparentes, de conhecimento prévio e generalizado, e, dentro do possível, estáveis.

A contribuição do neoinstitucionalismo econômico ao discurso da crise do Estado é que as instituições são importantes (institutions matter) em dois principais sentidos:

elas são vitais para a produção de resultados, mas são uma escolha de segunda ordem (second best), um mal necessário, uma vez que o mercado por si só não pode assegurar as transações sem estruturas ou organizações formais;

as organizações não são instâncias tão racionais assim; a racionalidade (da eficiência econômica) é limitada, sujeita a uma série de “interferências” e constrangimentos decorrentes da sua natureza multifacetada (política, humana, cultural etc.).

A partir desses fundamentos, o Estado passa a ser considerado como um problema – logo, a solução seria haver menos Estado, e mais mercado e sociedade civil. O Estado havia, segundo essa ótica, atingido um ponto de estrangulamento e ingovernabilidade. À sociedade civil caberia resgatar sua determinação e suas capacidades próprias, depender menos do Estado (afinal, haveria no limiar do século XXI condições tecnológicas para isso) e controlá-lo mais. O Estado deveria restringir-se a suas funções mínimas (defesa, arrecadação, diplomacia e polícia).

Vamos ver uma questão da ESAF:

5. (ESAF/TCU/2002) Teorias no âmbito do neoinstitucionalismo econômico, entre as quais a teoria da agência e a teoria da escolha pública, formam, juntamente com abordagens contemporâneas de gestão, a base conceitual do New Public Managment.

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Esta questão é certa. O New Public Managment (Nova Administração Pública), é uma forma de se referir à administração gerencial.

A Teoria da Escolha Pública (TEP) é o estudo dos processos de decisão política numa democracia, utilizando o instrumental analítico da economia, fundamentalmente os conceitos de comportamento racional e autointeresse que definem o homo economicus. Diferentemente das escolhas privadas feitas pelos indivíduos sobre bens e serviços de uso privado, a Escolha Pública refere-se às decisões coletivas sobre bens públicos. Todavia, essas decisões coletivas são tomadas por indivíduos, integrantes de um grupo ou organismo coletivo, que afetam a todos os integrantes da coletividade.

Segundo a TEP, políticos e burocratas, da mesma forma que empresários e consumidores, são atores racionais e estão motivados pelo interesse próprio, que no caso dos políticos consiste em atingir o poder e/ou manter-se nele. Isso resulta muitas vezes no fracasso das políticas públicas em satisfazer de forma eficaz ao conjunto da sociedade ou mesmo à maioria da população através de políticas em prol do bem comum. A conclusão da TEP é que existem falhas na ação dos governos, da mesma forma que existem falhas no funcionamento do mercado.

Além da racionalidade e do interesse próprio, um terceiro elemento fundamental é o conjunto de regras e instituições políticas. Segundo a perspectiva da TEP, a escolha de políticas públicas dos governos é resultante de opções motivadas por preferências individuais, feitas sob determinadas regras e procedimentos de decisão coletiva. Em face de tais regras, cada participante escolhe sua estratégia segundo o critério de maior utilidade individual (maximização dos benefícios).

Outra corrente importante do neoinstitucionalismo é a Teoria da Agência, segundo a qual as relações contratuais, quer explícitas ou implícitas, delimitam a figura de um sujeito ativo que recebe o nome genérico de principal, e de um sujeito passivo chamado agente. O principal é quem contrata e o agente o contratado. A Teoria da Agência enfoca as transações sociais entre atores nas esferas tradicionais do Estado e do mercado como relações contratuais.

A suposição básica existente na relação principal-agente é de que o agente agirá em favor do principal e que por isso receberá alguma recompensa. O agente, ou contratado, deverá desempenhar certas funções, de acordo com os critérios do principal, ou contratante.

No entanto, em muitos casos o principal tem certa dificuldade em saber se o agente está realmente cumprindo com suas obrigações de forma satisfatória.

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Aqui entra a assimetria de informação. O agente dispõe de um conjunto de possíveis comportamentos a adotar, suas ações afetam o bem-estar entre as partes e dificilmente são observáveis pelo principal.

Decorrentes da assimetria de informações, surgem outros dois problemas:

Seleção adversa = quando são selecionados os agentes com maior risco. Se a indústria de seguros de vida praticar um preço baseado na média de risco das pessoas, saíra perdendo porque quem terá maior propensão a fazer seguros serão as pessoas com maior risco. Por isso que são praticados preços de acordo com o risco de cada um.

Risco moral = uma das partes envolvidas em um contrato não dispõe de condições ou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da outra parte envolvida, que pode ter um comportamento de risco. Muitas pessoas com plano de saúde passam a usar os serviços médicos numa proporção bem maior do que quando não tinham o plano. Também existe para o agente. Por exemplo, quando o Estado determina alguns critérios no momento da contratação das empresas privadas e depois passa a usar outras regras.

Devido a esses problemas, o principal incorre em custos adicionais para ter que monitorar a atuação do agente. Por exemplo, quando uma empresa contrata um pessoa para distribuir panfletos na rua, não sabe se essa pessoa irá realmente entregá-los ou jogá-los no lixo. Assim, é preciso monitorar a ação desse agente.

1.5 GOVERNANÇA PROGRESSISTA

Apesar de no início a reforma gerencial surgir muito próxima do neoliberalismo, ao longo do tempo ela se distancia dele. É errado dizer que o gerencialismo defende um Estado Mínimo.

O crescimento econômico, que segundo o neoliberalismo, seriam uma tendência natural, não veio. As sociedades estavam insatisfeitas com as perdas em termos de políticas sociais, que resultou numa perda de bem-estar, ao mesmo tempo em que aumentava o desemprego, a criminalidade.

Na década de 1990 novos grupos políticos assumem o poder, dando novos rumos para as mudanças no papel do Estado. O neoliberalismo foi aplicado pelo governo do Partido Conservador de Margareth Thatcher e pelo governo do Partido Republicano de Ronald Reagan. Em 1993 assume o presidente

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democrata Bill Clinton nos EUA e em 1997 o partido trabalhista de Tony Blair assume o governo na Inglaterra.

Bill Clinton e Tony Blair irão formar, juntamente com Fernando Henrique Cardoso e outros líderes de Estado, a chamada Terceira Via. Podemos colocá-los como um movimento de centro.

Em linhas gerais, o grupo da governança progressista procura manter a disciplina econômica obtida com as reformas estruturais e “democratizar a globalização”, conjugando os benefícios do mercado com um estilo de governo mais focado nas questões sociais, que passaram a ser demandadas no final da década de 1990. Segundo Ana Paula Paes de Paula (2005):

Verificamos assim que os governos de orientação social-liberal adotaram uma posição mais conformista, pois se renderam às reformas neoliberais realizadas e tentaram se adequar a elas, incluindo questões sociais.

Na visão do grupo, trata-se de rejeitar não apenas o estatismo burocrático da velha esquerda, mas também os postulados neoliberais do "Estado mínimo". Busca-se, com a governança progressiva, redesenhar a administração pública para livrá-la de distorções seculares, para torná-la mais transparente e, portanto, mais forte e mais capaz de implementar políticas públicas. Buscam-se os ideais clássicos da solidariedade e coesão social, aplicados segundo as exigências de hoje, o que requer um novo Estado capaz de assegurar o bem-estar a todos. Eles buscam aplicar uma política econômica conservadora e de uma política social progressista.

Analisando essa mudança na condução das reformas, Humberto Falcão Martins e Caio Marini dividem as reformas em duas gerações:

As reformas de primeira geração (anos 80 e 90) tinham uma orientação essencialmente econômica e fiscal. A crise do Estado era um elemento central das reformas de primeira geração.

A marca distinta das reformas de segunda geração no início do século XXI é a promoção do desenvolvimento. Acredita-se que os imensos desafios sociais em escala global, manifestos pela crescente desigualdade e pobreza, não podem ser vencidos pela simples ação dos mercados, mas por meio do fortalecimento de instituições tais como Estado, o mercado e o terceiro setor. Por um lado, a forte correlação entre instituições e desenvolvimento tem sido empiricamente comprovada em diversos estudos recentes, sugerindo que a consolidação institucional é o fator primordial de desenvolvimento.

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Portanto, a segunda geração está voltada para o pluralismo institucional, a governança em rede, a atuação conjunta de Estado, mercado e terceiro setor como forma de impulsionar o desenvolvimento.

É nesse momento que o termo governança passa a ganhar novas interpretações. Ao invés de ser visto como uma capacidade gerencial e financeira de implementar políticas públicas, ele passa a ser visto como uma capacidade de diferente atores agirem de forma coordenada na busca de objetivos comuns, é a capacidade do Estado, do mercado e do terceiro setor atuarem juntos na implementação das políticas públicas.

A própria Terceira Via altera seu nome para Governança Progressista. Segundo Ana Paula Paes de Paula:

A administração pública progressista também vem abrangendo o termo governança, que é bastante impreciso e abriga vários significados, mas está sendo frequentemente utilizado no âmbito da nova administração pública e do Banco Mundial para designar a administração eficiente dos negócios públicos. Alguns autores tentam propor um conceito mais abrangente de governança, que interpreta o Estado como um sistema político mediado por redes auto-organizadoras, cujos resultados são produto da interação do governo local, do setor privado e do setor voluntário.

Nesta nova visão, ao abandonar funções empresariais, relacionadas à produção de bens e serviços, o Estado estaria se capacitando para ter uma atuação mais seletiva e, portanto, mais eficaz. O novo papel regulatório do Estado faz parte do resultado de um programa de reformas que, a despeito de ser orientado para o mercado, objetiva a recuperação da capacidade de intervenção estatal. Surge dentro dessa lógica a ideia de Estado Regulador.

A aplicação prática da teoria resultou numa série de medidas com o objetivo de retirar do Estado o papel de produtor, de executor. Ao se retirar da produção e prestação de serviços, ao Estado caberia proteger, de forma institucionalizada, investidores e consumidores. Investidores desejam um sistema regulatório estável e previsível para que o processo de acumulação de capital da companhia possa se materializar; consumidores desejam ser protegidos da prática de preços abusivos, em setores onde existem monopólios naturais. Para o governo, estabelecer e definir mecanismos de revisão e controle do preço justo dos serviços monopolistas é a grande questão. O preço justo permite ao governo cobrar do investidor a realização dos investimentos necessários à continuidade e qualidade da oferta de serviços, ao tempo em que fornece as bases da justificação do mesmo perante os consumidores.

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Philip Selznick conceitua regulação como “o controle contínuo e focado exercido por uma agência pública sobre atividades valorizadas pela sociedade”. É uma definição ampla, que considera regulação a atuação do Estado sobre determinada atividade.

Na economia, a regulação vem sendo caracterizada como a intervenção estatal com objetivo de corrigir falhas de mercado. Segundo Vinicius de Carvalho, regulação é o “conjunto de regras que visa à correção das deficiências do mercado através do estabelecimento de regras e da manutenção ou restabelecimento do funcionamento equilibrado de um sistema”.

Marcos Juruena Villela Souto afirma que a regulação busca compatibilizar a eficiência econômica com a satisfação do consumidor, “protegendo-o contra os altos preços e baixa qualidade dos bens e serviços”. A partir disso, o autor diferencia três aspectos sob os quais a regulação deve ser analisada: a regulação de monopólios, minimizando as forças de mercado por controle sobre os preços e a qualidade do serviço; regulação para a competição, com o objetivo de viabilizar a sua existência e continuidade; e regulação social, assegurando prestação de serviços públicos de caráter universal.

Assim, se olharmos para o que estava ocorrendo no período das reformas do Estado, percebemos que estava havendo uma redução das atividades estatais, ou seja, estava havendo uma desregulação.

Vinícius de Carvalho afirma que a ideia de desregulação tem um caráter genérico de redução do intervencionismo estatal, que pode se dar de várias formas em função das políticas públicas econômicas. Abrange a alienação da propriedade dos meios de produção públicos, a cessão de sua gestão, a abertura de setores até então vedados à iniciativa privada e a colaboração de entidades privadas na execução de tarefas públicas.

2 Administração Gerencial

As reformas da segunda metade do Século XX que buscavam implantar a administração gerencial ficaram conhecidas como a Nova Gestão Pública. Segundo Humberto Falcão Martins:

O NPM é um conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas em determinados contextos e propostas como novo paradigma de gestão pública a partir da emergência dos temas crise e reforma do estado nos anos 80. O termo foi originalmente lançado como recurso estruturador da discussão acadêmica sobre as transformações transcorridas na gestão e organização executiva de governos a partir dos anos 80.

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A Nova Gestão Pública em si não representa um novo paradigma, mas um campo de discussão profissional e de políticas públicas de abrangência internacional sobre assuntos que dizem respeito à gestão pública. Portanto, seu caráter é mais de análise do que prescritivo, ou seja, é mais de estudo do que aconteceu do que afirmação de como deveria ser. O autor enumera as características propostas pela NGP:

Características propostas pela Nova Gestão Pública

Caráter estratégico ou orientado por resultado do processo decisório;

Descentralização;

Flexibilidade;

Desempenho crescente e pagamento por desempenho/ produtividade;

Competitividade interna e externa;

Direcionamento estratégico;

Transparência e cobrança de resultados (accountability);

Padrões diferenciados de delegação e discricionariedade decisória;

Separação da política de sua gestão;

Desenvolvimento de habilidades gerenciais;

Terceirização;

Limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego;

Estruturas diferenciadas.

A Nova Administração Pública evoluiu por meio de três modelos: o gerencialismo puro, o consumerism e o public service orientation. Abrúcio elaborou o quadro a seguir, em ele faz uma pequena comparação quanto aos principais objetivos de cada visão e quanto a sua relação com a sociedade, ou melhor, com seu “público-alvo”.

Gerencialismo Puro Consumerism Public Service

Orientation (PSO)

Economia / eficiência -

produtividade Efetividade / qualidade Accountability / equidade

Contribuintes Clientes / consumidores Cidadãos

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As teorias estão apresentadas da esquerda para a direita, em ordem cronológica de criação. Em primeiro lugar, é preciso ressaltar que a divisão entre as teorias foi estabelecida apenas para facilitar a comparação entre elas. Na realidade, há um grau razoável de intercâmbio entre as teorias, principalmente no caso das duas últimas.

Entretanto, como ponto de partida para a discussão, essa classificação proporciona duas importantes constatações. A primeira é que há uma mudança substancial ao longo do tempo, desde o managerialism até o PSO. A constatação mais importante, no entanto, é que, embora haja diferenças entre as teorias, elas não são mutuamente excludentes. Ao contrário, percebe-se que pode haver uma incorporação dos aspectos positivos de cada teoria.

Esses modelos puderam ser observados de forma mais clara principalmente na Inglaterra. Nos demais países não foram observadas essas três fases de forma tão clara. O gerencialismo nos EUA avançou bem menos que no Reino Unido, e lá ganhou mais força o movimento do empreendedorismo governamental, que veremos ainda nesta aula.

Gerencialismo Puro

O Managerialism inglês teve como primeiro momento o “gerencialismo puro”. Como vimos acima, no início, as reformas gerenciais eram bastante próximas das ideias neoliberais. Esta corrente teve como principais objetivos reduzir os gastos públicos e aumentar sua produtividade. O fato é que, no início do NPM, as modificações na burocracia estavam vinculadas a um projeto de reforma do Estado que se caracterizava como um movimento de retração da máquina governamental a um número menor de atividades. A palavra de ordem da primeira-ministra inglesa, Margareth Thatcher, era “rolling back the state”, o que na prática significou privatização, desregulamentação, devolução de atividades governamentais à iniciativa privada ou à comunidade e constantes tentativas de reduzir os gastos públicos.

Foi, portanto, sob o signo da questão financeira que se implantou o modelo gerencial puro na Grã-Bretanha. O managerialism seria usado no setor público para diminuir gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficiência governamental. Em suma, o gerencialismo puro tinha como eixo central o conceito de produtividade. Segundo Caio Marini:

O primeiro modelo é o gerencialismo puro, que corresponde à primeira etapa da experiência no Reino Unido e também nos Estados Unidos, onde a perspectiva central é o foco na economia e na eficiência; é o “fazer mais com menos”, o que significa olhar o cidadão como contribuinte, que não

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quer desperdício, ao contrário, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado eficientemente.

Um dos fatores que levaram à crise do Estado de Bem-Estar foi a crise de governabilidade, que se instaurou em virtude de o Estado não conseguir atender às demandas da sociedade. Prejudicando ainda mais a crise fiscal, ocorreram as revoltas dos taxpayers, ou contribuintes, que não enxergavam uma relação direta entre o acréscimo de recursos governamentais e a melhoria dos serviços públicos. Podemos perceber que o gerencialismo puro, como uma resposta a esta crise, vem defender que o Estado considere o cidadão como contribuinte e gaste seus recursos com eficiência, com consciência de custos.

Segundo Ewan Ferlie (1999), a experiência britânica pós-1979 é dominada por uma série de iniciativas de reforma, observadas em várias unidades operacionais diferentes, conduzidas pelos escalões superiores e sustentada por um longo período de tempo. Há várias importantes mudanças visíveis, algumas contraditórias, mas que incluem as seguintes e abrangentes características:

Privatização em larga escala na esfera econômica;

Utilização de padrões de gestão semelhantes aos adotados pelas empresas privadas;

Ênfase no “fazer mais com menos”, na eficiência;

Ênfase na “administração para a mudança”, buscando mudar a cultura do setor público

O primeiro passo do modelo gerencial puro foi cortar custos e pessoal. Depois, buscou modificar as engrenagens do modelo weberiano. A burocracia tradicional é definida como uma organização com estrutura rígida e extremamente centralizada, que se preocupa demais com regulamentos e procedimentos, além de avaliar o desempenho apenas com base na observância de normas. Em oposição a essa visão de administração pública, o governo Thatcher propunha:

Clara definição das responsabilidades de cada funcionário das agências governamentais;

Clara definição dos objetivos governamentais, analisados em sua substância, e não como processo administrativo;

Maior consciência acerca do valor dos recursos públicos (Value Money), procurando maximizar a relação financeira entre os recursos iniciais e os gastos realizados, incorporando o valor da eficiência.

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Passou-se a adotar uma gestão por resultados, conferindo maior autonomia às agências governamentais e descentralizando a estrutura administrativa.

O problema foi que, ao dar muita importância para a estratégia de eficiência, o gerencialismo puro acabou relegando a um segundo plano outros valores importantes na atuação da administração pública. Por exemplo, ao enfocar apenas a eficiência governamental, não se atribui à avaliação da efetividade dos serviços públicos a devida importância.

O gerencialismo puro se preocupava em demasia com a eficiência sem se preocupar com a efetividade, olhava apenas para a relação custo e produção, sem olhar para o real impacto da ação governamental na sociedade.

Podemos reconhecer, no entanto, que o modelo gerencial puro obteve alguns êxitos. O principal deles está ligado à ênfase na questão financeira, que de fato tornou a burocracia mais consciente acerca dos custos das políticas públicas.

A discussão em torno do modelo gerencial tornou-se mais complexa e ganhou novos rumos a partir da metade da década de 1980. A mais importante mudança foi a tentativa de se constituir de serviços públicos voltados para os anseios dos clientes/consumidores.

Consumerism

As maiores críticas ao gerencialismo puro não buscavam o retorno ao modelo burocrático, mas sim a incorporação de novos significados. Primeiro, introduzindo o conceito de qualidade no serviço público. Com o conceito de efetividade, recupera-se a noção de que o governo deve, acima de tudo, prestar bons serviços. É a ótica da qualidade que começa a ser incorporada.

O consumerism introduziu a perspectiva da qualidade como uma estratégia voltada para a satisfação do consumidor, através de medidas que visavam tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo: descentralização administrativa, criação de opções de atendimento, como incentivo à competição entre organizações públicas e adoção de um novo modelo contratual. Segundo Caio Marini:

O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominação de consumerismo a partir do foco na flexibilidade de gestão, na qualidade dos serviços e na prioridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”. Note-se que, enquanto a primeira perspectiva quer recuperar a eficiência perdida, a segunda quer incrementar a qualidade dos serviços, olhando o cidadão como cliente.

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A estratégia voltada à satisfação dos consumidores é reforçada pelo governo britânico através da adoção de três medidas que fazem parte de uma estratégia para tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo, desmontando assim o antigo modelo burocrático. A primeira dessas medidas é a descentralização. Ocorreu uma significativa delegação de autoridade, partindo do princípio de quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será.

A descentralização, no entanto, não basta para aumentar o poder do consumidor. É preciso que haja opções caso determinada política pública não esteja funcionando a contento. Neste sentido, procura-se incrementar a competição entre as organizações do setor público, a segunda medida. Quando não há competição entre os serviços, existe uma situação de monopólio e, portanto, os consumidores não têm alternativa de escolha.

A terceira medida é a adoção de um novo modelo contratual para os serviços públicos. A contratualização é uma forma de gestão por resultados, em que é concedida maior autonomia para os administradores públicos em troca de responsabilização por resultados. A criação de relações contratuais origina-se de três pressupostos. O primeiro é de que numa situação de falta de recursos, como a atual, a melhor forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de competição e de controle. O segundo, quase como consequência do primeiro, é de que a forma contratual evita a situação de monopólio. Por fim, o último pressuposto refere-se à maior possibilidade que os consumidores têm de controlar e avaliar o andamento dos serviços públicos a partir de um marco contratual.

Embora tenha avançado muito com relação ao modelo gerencial puro, o consumerism recebeu várias críticas, particularmente no terreno em que mais transformou os conceitos, isto é, na relação entre o governo como prestador de serviços públicos e a população.

A crítica mais geral é direcionada ao conceito de consumidor de serviços públicos. Em primeiro lugar, com relação à diferença que existe entre o consumidor de bens no mercado e o “consumidor” dos serviços públicos. É mais complexa a relação do prestador de serviço público com a sociedade, já que ela não obedece ao puro modelo de decisão de compra vigente no mercado. Aliás, há determinados serviços públicos cujo caráter é compulsório, isto é, não existe a possibilidade de escolha, como provam a utilização em determinados momentos dos hospitais e dos serviços policiais.

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Public Service Orientation (PSO)

Toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparência, participação política, equidade e justiça, questões praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial.

O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes é o conceito de cidadão. Pois, enquanto o cidadão é um conceito com conotação coletiva — pensar na cidadania como um conjunto de cidadãos com direitos e deveres —, o termo consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado à tradição liberal, a mesma que dá, na maioria das vezes, maior importância à proteção dos direitos do indivíduo do que à participação política, ou então maior valor ao mercado do que à esfera pública.

Segundo Caio Marini:

O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), está baseado na noção de equidade, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever social de prestação de contas (accountability). Essa nova visão, ainda que não completamente delimitada do ponto de vista conceitual, introduz duas importantes inovações: uma no campo da descentralização, valorizando-a como meio de implementação de políticas públicas; outra a partir da mudança do conceito de cidadão, que evolui de uma referência individual de mero consumidor de serviços, no segundo modelo, para uma conotação mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que “fazer mais com menos” e “fazer melhor”, o fundamental é “fazer o que deve ser feito”. Isto implica um processo de concertação nacional que aproxima e compromete todos os segmentos (Estado, sociedade, setor privado, etc.) na construção do projeto nacional.

Para vários autores, o conceito de consumidor deve ser substituído pelo de cidadão. Isto porque o conceito de cidadão é mais amplo do que o de cliente, uma vez que a cidadania implica direitos e deveres e não só liberdade de escolher os serviços públicos. Na verdade, a cidadania está relacionada com o valor de accountability, que requer uma participação ativa na escolha dos dirigentes, no momento da elaboração das políticas e na avaliação dos serviços públicos. O consumidor é, no mais das vezes, um cidadão passivo.

O conceito de consumidor também não responde adequadamente ao problema da equidade, valor fundamental na administração pública. A equidade é um conceito que nasceu ligado à noção de “justiça”. Ela difere da igualdade porque defende que pessoas desiguais devem ser tratadas de forma desigual, além do tratamento igualitário perante a lei.

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O conceito de accountability não possui tradução para o português. Estudaremo-lo na Aula 04, vamos ver as noções básicas. Podemos dizer que o conceito de accountability abrange pelo menos três aspectos:

Elementos do Conceito de Accountability

Obrigação em prestar contas

Responsabilização pelos atos e resultados

Responsividade

O termo accountability abrange a relação entre o administrador público, encarregado da gerência dos bens da coletividade, e a sociedade civil. Como ele administra bens de terceiros, deve prestar contas desta administração.

O segundo aspecto é a responsabilização do administrador público pelos seus atos e resultados alcançados. Portanto, o administrador público deve responder não só em termos de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, mas também em termos de eficiência.

A responsividade refere-se à sensibilidade dos representantes à vontade dos representados; ou, dito de outra forma, à disposição dos governos de adotarem as políticas preferidas por seus governados. Podemos dizer, então, que a accountability engloba a responsividade.

2.1 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

Voltando agora para a administração gerencial como um todo, podemos observar que os princípios básicos que foram sendo adotados por esta nova filosofia são:

Descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os administradores públicos;

Descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais.

Organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal,

Pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total;

Controle por resultados ao invés do controle rígido dos processos;

Administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida.

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Bresser Pereira também enumera algumas características da administração gerencial:

É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real ainda que limitado de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação; o instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os órgãos descentralizados é o contrato de gestão.

Descentralização

Nos princípios acima, temos dois tipos de descentralização: a política e a administrativa. Maria Sylvia Zanella di Pietro diferencia estas duas formas de descentralização da seguinte forma:

Descentralização Política: ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central; é a situação dos Estados-membros da federação e, no Brasil, também dos Municípios. Cada um desses entes locais detém competência legislativa própria que não decorre da União nem a ela se subordina.

Descentralização Administrativa: ocorre quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só têm valor jurídico que lhes empresta o ente central. A titularidade do serviço continua com o ente central.

Podemos falar ainda numa terceira dimensão de descentralização – a social, que corresponde a maior participação da sociedade na gestão pública. Trata-se de transferência de parcelas de poder, competências e funções da administração pública para a sociedade civil.

A descentralização é entendida como a transferência do poder decisório. Na política, é transferido para os entes federados, como estados e municípios; na administrativa, é transferido para os níveis hierárquicos inferiores; na social, é transferido para a população. Segundo Maria da Glória Gohn, a participação, pelas características e função, é sinônimo de descentralização. Esta forma de descentralização também estava presente nas reformas gerenciais.

A descentralização política permite que haja uma maior descentralização social. É nas comunidades que as pessoas podem participar das decisões do Estado. As pessoas não irão se deslocar para Brasília para participar. E a descentralização política faz com que as decisões estejam no próprio município, mais próximas das pessoas, que podem controlar tais decisões de forma mais eficaz. Um exemplo disso é o orçamento participativo, que é uma

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experiência bem sucedida justamente nos municípios, já que permite uma maior participação das pessoas. Outro exemplo são os co0nselhos gestores municipais, criados para permitir que as pessoas possam participar das decisões referentes às políticas públicas.

No entanto, há um ponto polêmico aqui. Alguns autores consideram que a maior participação social seria um movimento contrário as reformas gerenciais, principalmente autores que associam estas reformas ao neoliberalismo.

Segundo Ana Paula Paes de Paula, as últimas décadas foram marcadas pela luta dos brasileiros por processo de redemocratização do país, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gestão pública capaz de torná-lo mais aberto às necessidades dos cidadãos brasileiros, mais voltado para o interesse público e mais eficiente na coordenação da economia e dos serviços públicos. Ao analisar esse contexto histórico, a autora identifica dois projetos políticos em desenvolvimento e disputa.

Segundo a autora, a administração gerencial é participativa no nível do discurso, mas centralizadora no que se refere ao processo decisório, à organização das instituições políticas e à construção de canais de participação popular, enquanto a administração societal é participativa no nível das instituições, enfatizando a elaboração de estruturas e canais que viabilizem a participação popular.

Nas questões, se falarem que a administração gerencial tem como princípio a participação popular, será correto. Contudo, se mencionarem a administração societal, significa que estão adotando uma linha mais à esquerda, que considera a administração gerencial fechada. E isso já foi cobrado pelo CESPE:

6. (CESPE/MDS/2006) O modelo de administração pública societal incorpora aos modelos burocráticos e gerenciais tradicionalmente fechados práticas que ampliam a relação Estado-sociedade, como a instituição de conselhos gestores de políticas públicas e o orçamento participativo.

A questão é CERTA, se coaduna com o pensamento de Raquel Raichelis, segundo a qual:

As diferentes experiências de organização dos Conselhos atualmente em curso nas áreas da saúde, criança e adolescente, assistência social, cidade, meio ambiente, cultura e tantas outras, são expressões da busca de novos

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canais de participação da sociedade civil na coisa pública, rumo à constituição de esferas públicas democráticas, embora estejam na contra-corrente da reforma neoliberal que tende a deslocar os espaços de representação coletiva e de controle socializado sobre o Estado para a ação dos grupos de pressão e de lobbies, desqualificando e despolitizando a força da organização coletiva.

Portanto, a experiência dos conselhos, não está inserida em um momento que garante a constituição de espaços públicos e plurais. Durante a década de 1990, o modelo neoliberal fez com que houvesse uma forte tendência de concentração do poder em grupos de pressão e de lobbies, indo contra os movimentos de organização coletiva.

Confiança Limitada e Controle por resultados, a posteriori

Enquanto a administração pública burocrática se concentrava no processo legalmente definido, em definir procedimentos para contratação de pessoal, para compra de bens e serviços; a administração pública gerencial orienta-se para resultados.

A burocracia concentra-se nos processos, sem considerar a alta ineficiência envolvida, porque acredita que este seja o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção. Os controles são preventivos, vêm a priori. Entende, além disso, que punir os desvios é sempre difícil, se não impossível; prefere, pois, prevenir, estabelecendo estritos controles legais.

A administração pública gerencial, por sua vez, assume que se deve combater o nepotismo e a corrupção, mas que, para isto, não são necessários procedimentos rígidos. Podem ter sido necessários quando dominavam os valores patrimonialistas; mas não o são hoje, quando já existe uma rejeição universal a que se confundam os patrimônios público e privado. Por outro lado, emergiram novas modalidades de apropriação da res publica pelo setor privado, que não podem ser evitadas pelo recurso aos métodos burocráticos. Rent-seeking é quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas contra-estratégias.

Segundo Bresser Pereira:

Para que se proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em uma administração pública, é preciso que políticos e funcionários públicos mereçam pelo menos um certo grau de confiança. Confiança limitada, permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas acordadas,

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ao invés de fixar metas e procedimentos em lei. Na administração burocrática, esta confiança não existe.

A gestão por resultados se caracteriza pela maior autonomia do gestor público na escolha dos meios em troca de uma responsabilização por resultados. Bresser fala em "confiança limitada" porque a administração gerencial substitui a desconfiança total da administração burocrática. A administração confia no servidor, deixa escolher os meios, mas controla os resultados. Não é uma confiança ilimitada.

O CESPE cobrou esta noção de “confiança limitada”:

7. (CESPE/TCU/2008) O controle dos resultados de forma descentralizada, na administração pública, depende de um grau de confiança limitado nos agentes públicos, que, mesmo com estrito monitoramento permanente, devem ter delegação de competência suficiente para escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas

A questão é certa. A gestão por resultados se caracteriza pela maior autonomia do gestor público na escolha dos meios em troca de uma responsabilização por resultados. A questão fala em "confiança limitada nos agentes públicos" porque a administração gerencial substitui a desconfiança total da administração burocrática pela confiança limitada. A administração confia no servidor, deixa ele escolher os meios, mas controla os resultados. Fala também em "mesmo com estrito monitoramento permanente", mas isto não é controle somente de processo, significa também controle de resultados. Segundo Maria Ozanira:

O monitoramento permite o acompanhamento constante, através do gerenciamento do cumprimento de metas e prazos, buscando o cumprimento do cronograma das atividades com o objetivo de garantir a eficiência do programa.

Portanto, mesmo que haja um acompanhamento contínuo, ainda falamos em controle de resultado, e não de processos, apesar de falarmos que o controle de resultados é um controle “a posteriori”. Podemos dizer até mesmo que na administração gerencial é feito um rígido controle de desempenho. Ela não abandona o controle, só muda o foco, deixando de se preocupar tanto com o controle do processo para se preocupar com o controle de resultados.

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Administração voltada para o atendimento do cidadão

Enquanto a administração pública burocrática é auto-referida, a administração pública gerencial é orientada para o cidadão. Como observa Barzelay:

Uma agência burocrática se concentra em suas próprias necessidades e perspectivas; uma agência orientada para o consumidor concentra-se nas necessidades e perspectivas do consumidor.

A burocracia moderna surgiu no século XIX, quando ainda era preciso afirmar o poder do Estado em oposição a poderes feudais ou regionais. O Estado Nacional nasceu na Europa, nas monarquias absolutas, nas quais a burocracia patrimonialista desempenhava um papel central. As burocracias capitalistas modernas são uma evolução da burocracia patrimonialista, que se auto-diferenciaram ao fazerem uma distinção clara entre patrimônio público e patrimônio privado, mas que, ainda assim, se mantiveram próximas da matriz inicial em tudo quanto dissesse respeito à afirmação do poder do Estado.

Além de promover seus próprios interesses, interessam-se, primariamente, em afirmar o poder do Estado sobre os cidadãos. Em contraste, o gerencialismo assume que o poder não está sob ameaça grave, e o serviço público não precisa ser auto-referido, mas se orientar pela ideia de serviço-ao-cidadão.

Caio Marini também enumera alguns princípios da Nova Gestão Pública.

Focalização da ação do Estado no cidadão:

Significa o resgate da esfera pública como instrumento do exercício da cidadania. O Estado deve ser entendido como o fórum onde o cidadão exerce a cidadania; todo e qualquer esforço de reforma, portanto, deve ter como objetivos melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. A interpretação mais radical deste princípio fez com que as relações entre Estado e sociedade fossem reduzidas à relação entre fornecedor e cliente.

Nem sempre o cidadão é cliente. Há várias relações entre Estado e cidadão. A exploração pelo Estado de atividades como, por exemplo, a loteria esportiva, pode ser caracterizada como do tipo cliente-fornecedor. Já os prisioneiros não podem ser tratados como clientes; nesse caso, a sociedade é o cliente. Na cobrança de impostos, a relação com o cidadão não é de cliente, é de súdito, pois vale aí o exercício do poder extroverso, o poder de coerção que o Estado tem para arbitrar valores desses impostos e obrigar o cidadão a pagá-los. Pode até haver um bom atendimento para o contribuinte, mas a visão extremada nessa relação cliente/fornecedor pode desvirtuar o papel do Estado.

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Reorientação dos mecanismos de controle por resultados:

Significa evoluir de uma lógica baseada tão somente no controle da legalidade e do cumprimento do rito burocrático para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos. Os mecanismos de controle, na perspectiva burocrática atual, representam um entrave à ação eficiente e inovadora; em vez de ajudar, representam um obstáculo à ação. Na medida do possível, deverá acontecer uma evolução natural dos controles a priori para controles a posteriori baseados em indicadores de resultados.

Flexibilidade administrativa que permita a instituições e pessoas alcançarem seus objetivos:

Não se trata de outorgar autonomia pela autonomia, mas, sim, a autonomia necessária para o alcance dos resultados. Isto exigirá a delimitação dos espaços de atuação da administração pública, a partir do fortalecimento dos papéis de formulação de políticas e regulação, gerando, como consequência, um tratamento sob medida da questão, já que o grau de flexibilidade depende da natureza da atividade a ser exercida.

Hoje, notadamente na administração indireta, ocorre uma realidade no mínimo curiosa, a da autonomia invertida: as instituições são bastante autônomas para decidirem sobre os seus fins, mas quase nada no que diz respeito aos meios. Veremos na próxima aula a evolução da máquina administrativa no Brasil, e dentro dela o Decreto-Lei n.º 200 de 1967. Embora houvesse uma nítida e bem intencionada preocupação com a flexibilidade –– autonomia para os órgãos da administração indireta ––, era como se a flexibilidade fosse um fim em si mesmo. A premissa era: autarquias, fundações e empresas públicas gozando de maior autonomia seriam mais eficazes. Porém, do ponto de vista prático, como não houve uma preocupação com o controle dos resultados, a flexibilidade teve seu uso desvirtuado.

É certo que muitas instituições conseguiram melhorar seu desempenho, mas houve, em muitos casos, usos indevidos da flexibilidade (por exemplo: para contratação de pessoal e para compras de bens e serviços para órgãos da administração direta). A flexibilidade não pode ser de uso extensivo e generalizado, deve ser “sob medida”. Nem todos os órgãos necessitam da mesma flexibilidade, e ela tem que estar vinculada ao alcance dos resultados. O contrato de gestão pode ser um útil instrumento de vinculação da flexibilidade a resultados. A flexibilidade não deve ser colocada nos fins, deixando que as organizações estabeleçam seus objetivos, mas sim nos meios.

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Controle social:

Significa desenhar mecanismos de prestação social de contas e avaliação de desempenho próximos da ação. Se o objetivo é o resgate da cidadania e a reorientação para resultados, este controle não pode se limitar apenas à dimensão interna, com base em quem presta o serviço. Tem que ser na perspectiva de quem usa ou se beneficia da prestação dos serviços públicos. O controle social se trata de um controle por parte da população sobre as decisões governamentais. Ele significa fiscalização, mas principalmente participação nas decisões do Estado. Este controle pode ocorrer por meio de instrumentos institucionalizados, como os conselhos gestores e as ações populares; ou não institucionalizados, como sites na internet que divulguem os candidatos com problemas na justiça, ONGs de defesa do consumidor, etc.

Valorização do servidor:

Este princípio representa, na verdade, a âncora do processo de construção coletiva do novo paradigma, orientado para o cidadão e realizado pelo conjunto dos servidores de forma participativa. Implantar uma nova gestão pública não significa mudar sistemas, organizações e legislação; muito mais do que isso, significa criar as condições objetivas de desenvolvimento das pessoas que conduzirão e realizarão as reformas. Nesse sentido, valorizar o servidor quer dizer estimular sua capacidade empreendedora, sua criatividade, destacando o espírito público de sua missão e o seu comportamento ético. Vamos ver uma questão do CESPE:

8. (CESPE/TCE-AC/2006) Na administração pública gerencial, a estratégia volta-se para a definição dos objetivos que o administrador público deve atingir em sua unidade, para a garantia da autonomia na gestão de recursos humanos, materiais e financeiros e para o controle e a cobrança a posteriori de resultados.

Esta questão foi tirada do Plano Diretor. Pessoal, é muito importante vocês lerem o Plano Diretor, não só porque a reforma de 1995 é cobrada, mas também porque ele traça um grande histórico da administração pública no Brasil e no mundo, e muitas questões são tiradas do seu texto. Vamos ver o que ele diz sobre a administração gerencial:

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Na administração pública gerencial a estratégia volta-se (1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

Se a administração gerencial muda o foco do controle para o resultado, primeiro é preciso ter os objetivos, as metas que devem ser alcançadas. Por isso que deve haver uma definição clara dos objetivos. Não dá para cobrar o que não está definido. Além disso, para que o administrador seja cobrado, é preciso que ele tenha liberdade de ação, por isso é importante a autonomia.

3 Empreendedorismo Governamental

Nesse tópico, são normalmente cobrados conteúdos relacionados com o livro “Reinventando o Governo: Como o espírito empreendedor está transformando o setor público”, de David Osborne e Ted Gaebler. Lançado no início da década de 1990, nele os autores analisam diversas iniciativas de administrações públicas, principalmente municipais, que demonstram que o Estado poderia eliminar a burocracia, superando a crise que se instalara em todo o mundo. Podemos dizer que o empreendedorismo é uma escola que se insere dentro da administração gerencial, vocês vão ver que muitos de seus princípios são bastante semelhantes.

Analisando diversas iniciativas inovadoras de administrações públicas americanas, os autores identificaram alguns traços comuns a todos esses esforços. A partir deles, enumeraram os 10 princípios do governo empreendedor. Vamos dar uma olhada neles.

Princípios do Governo Empreendedor

1. Preferência às alternativas de produção externa de bens e serviços: terceirização, parcerias governo-sociedade civil, voluntarismo etc.;

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2. Gestão participativa de programas e projetos com clientes;

3. Estímulo à competição interna e externa;

4. Desregulamentação interna, simplificação organizacional e clarificação de papeis e missões;

5. Avaliação e financiamentos baseados em resultados;

6. Imagem do cliente como consumidor: com direito a escolhas, pesquisas de preferências e atitudes, treinamento de atendimento e formulários de sugestões;

7. Criação de centros de resultados financeiros, promovendo ação pública rentável;

8. Antevisão estratégica de serviços;

9. Descentralização e desconcentração: controle hierárquico versus autoridade, desenvolvimento de equipes (team building), gestão participativa, cooperação trabalhadores-gerentes, círculos de controle de qualidade e programas de desenvolvimento gerencial; e

10. Atingimento das finalidades governamentais através da reestruturação do mercado.

I . Governo catalisador: navegando em vez de remar

Segundo o Dicionário Houaiss, catalisar significa:

Desencadear pela própria presença ou existência (um processo); estimular, incentivar; Diz-se de ou o que estimula ou dinamiza.

Cabe ao governo modelar a sociedade, dar o rumo a ela, definir a política a ser seguida, manejar, o máximo que puder, instituições econômicas e sociais, enfim, regular e cumprir a função regulatória. Catalisando a sociedade, o governo amplia sua ação. Isso não significa que ele executa mais, mas que ele consegue chegar onde ele estava ausente quando queria fazer tudo sozinho.

No entanto, é importante fazer uma observação. O fato dos autores defenderem que o Estado não deve remar, isso não quer dizer que eles se enquadrem no managerialism. A discussão de Osborne e Gaebler começa subvertendo o ideal que impulsionou o gerencialismo na Grã-Bretanha no início da década. Em vez de propor o “rolling back the state” thatcheriano, os autores propõem uma redefinição da atividade governamental.

Nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo inadequado de governo. Não necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor atividade governamental.

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O intuito da noção de navegar ao invés de remar não é tornar o Estado mínimo, mas redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o conceitual privatista, típico do neoliberalismo. “A privatização é uma resposta, não a resposta”, afirmam Osborne e Gaebler.

II . O governo pertence à comunidade: dando responsabilidade ao cidadão, em vez de servi-lo

Segundo os autores:

A transferência de responsabilidades da burocracia para as comunidades deve ser incentivada, pois estas são mais flexíveis e estão mais próximas dos problemas.

A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introdução de métodos voltados para a produção qualitativa de serviços públicos com a prioridade dada aos clientes e cidadãos como razões últimas do setor público, o que quer dizer não só que eles devem ser bem atendidos, mas que devem ser também chamados a participar do governo, definindo os destinos de suas comunidades.

A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que a melhor resposta para tornar melhor um serviço público é chamar a comunidade a participar de sua gestão, seja fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestação de serviços — constituindo-se numa resposta adequada tanto para a questão da eficiência como para o problema da transparência. Portanto, a modernização do setor público deve caminhar pari passu com o aumento da accountability.

Quando a reciclagem de materiais se tornou uma prioridade, Seattle, a cidade com a melhor experiência nessa atividade, creditava parte de seu sucesso ao trabalho de voluntários de quarteirão, que ajudavam os vizinhos a ver como essa tarefa podia ser melhor executada. A maior parte das iniciativas no campo da habitação popular recorria a companhias de desenvolvimento comunitário, cooperativas de moradores, etc. No campo da educação, os pais começaram a afirmar seu controle sobre as escolas.

III . Governo Competitivo: competição na prestação de serviços

Outro traço dos governos empreendedores é a promoção da competição. A competição seria uma forma de melhorar a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos serviços públicos pela população. Competição, para os autores, não é um conceito que só tem validade no contexto do setor

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privado. O ambiente competitivo, na verdade, serve para acabar com o monopólio — que tanto pode reinar no setor público como no privado — e encorajar a inovação organizacional.

Segundo pesquisa feita nos Estados Unidos, os serviços realizados diretamente pelo setor público são de 30 a 95% mais caros do que os terceirizados. Isso não acontece por que o governo seja pior do que a iniciativa privada, acontece porque a iniciativa privada trabalha sob o regime da competição.

O princípio da competição nos serviços públicos tem como meta a competição não apenas entre os setores público e privado, como, por exemplo, entre uma empresa estatal e uma concessionária na área de limpeza pública, mas dentro de cada um desses dois setores que operam na jurisdição de um dado governo. A questão não é público versus privado, mas competição versusmonopólio. Assim, podemos ter os seguintes tipos de competição:

Público versus privado;

Privado versus privado;

Público versus público.

Os autores afirmam que não defendem a promoção da competição entre indivíduos. Os prêmios em salário concedidos a professores a título de mérito, por exemplo, não fazem outra coisa senão jogar professores contra professores, além de minar o espírito de corpo da classe. Porém, prêmios por mérito para uma determinada escola pode ser algo diferente. A competição entre equipes, entre organizações, é construtiva e encoraja a criatividade.

IV . Governo orientado por missões

Segundo Osborne e Gaebler:

Nunca diga as pessoas como fazer as coisas. Diga-lhes apenas o que elas façam e ficará surpreso com sua engenhosidade.

A maioria das organizações públicas é orientada não por suas missões, mas por suas regras e sua previsão orçamentária. Estabelecem uma regra para tudo que eventualmente possa sair errado, com uma linha adicional para cada subcategoria de gastos em cada unidade, de cada departamento. Em outras palavras, é como se uma cola poderosa unisse todas as burocracias públicas. É como uma supercola: vem em duas bisnagas diferentes. Em uma bisnaga, as regras; na outra, as contas separadas. Misture tudo e o resultado será cimento.

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O que acontece no setor público é um esforço concentrado no sentido de desmotivar o funcionário, impedindo-o de usar seu intelecto e dizendo-lhe exatamente o que fazer, quando fazer e como fazer.

Governos de mentalidade empreendedora dispensam as duas bisnagas. Livram-se do velho livro de regulamentos e abandonam as contas. Definem as missões fundamentais e, só então, estabelecem um orçamento e um conjunto de critérios que deixem os funcionários à vontade para perseguir as missões propostas.

V . Governo de Resultados: financiando resultados, e não recursos

Governos tradicionalmente burocráticos concentram-se excessivamente sobre as entradas, os recursos, e não sobre as saídas, os resultados. Continuam financiando escolas com base no número de alunos matriculados; a assistência social em função do número de atendimentos; e os departamentos de polícia com base nas estimativas próprias de pessoal necessário para combater o crime. Presta-se muito pouca atenção aos resultados. Pouco importa como as crianças se saem nas escolas, ou quantas pessoas finalmente conseguem se empregar e deixar de receber o seguro-desemprego, ou em quanto tenham baixado os índices de criminalidade. Na realidade, escolas, instituições de assistência social e departamentos de polícia ganham mais dinheiro à medida que fracassam, ou seja, quando as crianças vão mal, o desemprego aumenta e a taxa de criminalidade sobe.

Por não mensurar os resultados, os governos burocráticos raramente logram grandes conquistas. Com tão pouca informação sobre os resultados, recompensam seus funcionários com base em outros critérios: o tempo de serviço, o volume de recursos e de pessoal que administram, além de sua hierarquia. Sendo assim, esses funcionários tratam de manter seus empregados de qualquer maneira, construindo, assim, seus impérios, tentando conseguir orçamentos maiores, supervisionar mais funcionários e ter mais autoridade.

A discussão em torno da avaliação de resultados na obra de Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliação da eficiência não pode ser dissociada da avaliação da efetividade. Pois, se a eficiência mede o custo do que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados. Desta maneira,

Quando medimos a eficiência, podemos saber quanto nos custa alcançar uma produção determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso

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investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com eficiência o que não deveria continuar a ser feito.

Osborne e Gaebler tentam definir a relação entre eficiência e efetividade a partir dos objetivos do governo. E concluem:

Não há dúvida de que o público quer um governo mais eficiente, mas ele deseja ainda mais um governo efetivo.

VI . Governos e seus clientes: atendendo às necessidades do cliente e não da burocracia

Segundo os autores:

A qualidade é determinada, exclusivamente, pelos clientes.

Pouca gente no governo usa o termo cliente. A maioria das organizações públicas nem mesmo sabe quem são seus clientes. Governos democráticos existem para servir aos cidadãos. As empresas existem para gerar lucro. No entanto, quem mais se empenha para servir ao povo, de maneira até obsessiva, são as empresas. A maioria dos governos é absolutamente cega aos clientes, ao passo que o McDonald's está totalmente voltado para eles.

Por que é assim? Para os autores é por que os órgãos públicos, via de regra, não obtêm seus recursos diretamente dos clientes; as empresas sim. Se uma empresa satisfaz seus clientes, as vendas aumentam. Os órgãos públicos recebem a maior parte dos seus recursos do Legislativo e a maioria de seus “clientes” é cativa e tem poucas alternativas para os serviços oferecidos por seus governos. Assim, os administradores públicos passam a ignorá-los. Os clientes-alvo, a quem o administrador público tenta satisfazer, são o Legislativo e o Executivo, pois são eles que fornecem os recursos.

Como os ocupantes de cargos eletivos são governados por seu eleitorado – na maioria das vezes grupos de interesse, financiadores de campanhas – os órgãos do governo fazem o possível para agradar os grupos de interesse. Os verdadeiros clientes do Ministério dos Transportes não têm sido os motoristas nem a massa de usuários de transporte público, mas sim os construtores, as empreiteiras.

Segundo os autores, a única e melhor maneira de fazer com que os prestadores de serviços públicos respondam às necessidades de seus clientes é colocar os recursos nas mãos dos clientes e deixá-los escolher. Se não for dada aos clientes a oportunidade de escolher entre diferentes prestadores de

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serviços – escolas, programas de treinamento, concessionárias de veículos – permanecerão eternamente dependentes da boa-vontade de terceiros.

VII . Governo empreendedor: gerando receitas ao invés de despesas

Segundo os autores:

A crise dos impostos chegou para ficar. Para garantir receitas futuras, precisamos criar novas fontes de receitas.

Nos governos burocráticos, os sistemas orçamentários levam as pessoas a gastar dinheiro, sem qualquer preocupação de produzi-lo. Na maioria dos governos, poucas pessoas fora dos departamentos financeiros sequer pensam sobre receitas. Ninguém se preocupa com o lucro. A palavra lucro é vista pelos governos tradicionais como um verdadeiro pecado.

Os governos empreendedores, terrivelmente pressionados pela crise fiscal da década de 1980, concentram-se na busca de receitas não tributárias. Passaram a mensurar o nível de retorno de cada investimento. Não se quer dizer, com isso, que a maioria dos serviços públicos deva ser vendida visando ao lucro. Ao contrário! Mas muitos serviços beneficiam indivíduos isolados.

Talvez a forma mais segura de se arrecadar recursos sem cobrar impostos seja simplesmente cobrar taxas daqueles que se utilizam de serviços públicos. As taxas sobre a utilização de serviços nem sempre são apropriadas, logicamente. Para funcionarem, são necessárias três condições: o serviço deve ser, fundamentalmente, “um bem privado”, prestando benefício individual a seus beneficiários; deve ser possível excluir dos beneficiários aqueles que não pagam pelos serviços; e deve ser possível recolher as taxas de maneira eficiente. Os bens coletivos que beneficiam a sociedade de maneira geral não podem ter seus custos totalmente repassados aos seus beneficiários. O transporte público, por exemplo, beneficia todos os usuários e não-usuários, pois reduz os congestionamentos e a poluição.

Uma outra característica reconhecida nos governos empreendedores é uma certa perspectiva de investimento, ou seja, o hábito de mensurar os retornos dos gastos como se fossem investimentos. A estratégia não visa ganhar dinheiro, mas poupá-lo. Através da avaliação de retorno de seus investimentos, é possível entender quando um gasto lhes permitirá poupar dinheiro.

As empresas prestam bastante atenção às duas colunas do balancete: receitas e despesas; créditos e débitos. Não se importam, em demasia, com cada coluna isoladamente. Gastarão o que for necessário para maximizar seu

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retorno. Os governos, entretanto, olham apenas para a coluna dos gastos. Ao ignorar o retorno, concentram-se pura e tão-somente na minimização dos custos. Com frequência, deixam de dar a devida atenção a investimentos vultosos que poderiam gerar um retorno significativo. Ignoram o investimento mínimo exigido na assistência médica às gestantes, para depois gastar somas absurdas com bebês prematuros.

VIII . Governo preventivo: a prevenção em lugar da cura

Os governos burocráticos tradicionais se concentram na prestação de serviços destinados a enfrentar problemas. Contra a doença, custeiam serviços médicos; e para combater o crime, aumentam o aparato policial; para lutar contra os incêndios, adquirem mais carros de bombeiros. O modelo burocrático trouxe consigo uma preocupação com a prestação do serviço – a preocupação em remar. Gastam somas consideráveis tratando os sintomas, atuando apenas quando os problemas se transformam em crises, enquanto faltam estratégias para a prevenção desses problemas. A burocracia é cega no que se refere ao futuro.

Numa era em que as mudanças ocorrem com assustadora rapidez, a cegueira com relação ao futuro é uma falha mortal. Os governos empreendedores passaram a atuar de forma completamente diferente, fazendo da prevenção um tema central de sua administração.

Alguns governos estão tentando não apenas prevenir problemas, como também tentar antecipar o futuro. Diz-se que há três tipos de pessoas: as que fazem as coisas acontecerem, as que observam as coisas acontecerem e as que não sabem o que está acontecendo. O mesmo se pode dizer dos governos; infelizmente a maioria está na terceira categoria.

IX . Governo descentralizado: da hierarquia à participação e ao trabalho de equipe

Há 50 anos, as organizações centralizadas eram indispensáveis. As tecnologias de informação eram primitivas, a comunicação entre localidades diferentes difícil e a mão-de-obra disponível relativamente pouco instruída. Não havia outra alternativa, senão a de juntar todos os profissionais em uma mesma organização. Havia tempo de sobra para que a informação subisse lentamente toda a cadeia de comando e depois descesse, pelo mesmo percurso, sob a forma de decisões.

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Hoje em dia, entretanto, a informação é praticamente sem limites. A comunicação entre as mais recônditas localidades é instantânea. Muitos funcionários públicos têm boa formação acadêmica, e as condições mudam à velocidade da luz. Não se pode desperdiçar tempo com o lento fluxo de informações hierarquia acima, ou de ordens hierárquicas abaixo.

X . Governo orientado para o mercado: induzindo mudanças através do mercado

Nos Estados Unidos, os governos sempre usaram, em algumas medidas, os mecanismos do mercado para alcançar seus objetivos, como, por exemplo, facilitando determinados empréstimos pelos bancos, isentando de impostos determinados setores, etc.

Mas, ao serem confrontados com um problema, os funcionários governamentais reagem, instintivamente, procurando um programa administrativo. Acreditam que sua função é administrar e não estruturar o mercado.

Os governos precisam aprender a navegar, e estruturar o mercado talvez seja o melhor método de navegação, criando incentivos para que, com suas próprias decisões, as pessoas se movimentem na direção escolhida pela comunidade.

Os governos não têm a capacidade de resolver todos os problemas sozinhos, nem mesmo uma significativa parcela deles. Por isso, devem utilizar as decisões dos agentes privados como uma forma de alavancagem na prestação de serviços, de modo a alcançar metas coletivas. Trata-se de um método clássico de atividade governamental empreendedora: implica um governo ativo, mas não burocrático.

Não querem dizer que os mecanismos de mercado sempre funcionem. Muitos bens coletivos fornecidos pelo governo – de parques à segurança pública – não são negociados no mercado. E há muitos mercados com falhas fundamentais. No entanto, os mecanismos de mercado têm muitas vantagens com relação aos sistemas administrativos: os mercados são descentralizados, normalmente competitivos, delegam a escolha aos interessados, e vinculam os recursos diretamente aos resultados. Os mercados também reagem com velocidade às mudanças rápidas e sua reestruturação permite aos governos alcançar a escala necessária para resolver os problemas mais sérios.

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4 Pontos Importantes da Aula

O Estado de Bem-Estar entrou em crise a partir da década de 1970, com as duas crises do petróleo. A crise fiscal pressionou os governos a buscarem eficiência. Contudo, a administração era burocrática, ineficiente, cara, auto-referida.

A administração pública gerencial é frequentemente identificada com as ideias neoliberais porque as técnicas de gerenciamento são quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se realiza um ajuste estrutural para combater o déficit fiscal. Contudo, a administração gerencial não é defensora do Estado Mínimo. Defende um Estado menor, que não executa os serviços públicos, mas mantém o a sua regulação e fomento.

O princípio da subsidiariedade defende que a responsabilidade deve ficar preferencialmente os entes menores. Isso significa que a sociedade é que deve ficar responsável pela execução dos serviços, cabendo ao Estado atuar quando ela não dispor de condições, num caráter subsidiário.

A administração gerencial representa um rompimento com a administração burocrática, mas não nega todos os seus princípios, mantendo a racionalidade, a impessoalidade, a divisão do trabalho, o sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático.

O gerencialismo puro representa o primeiro momento da Nova Gestão pública, caracterizado pela visão de que o Estado lida com contribuintes que querem ver seus recursos gastos com eficiência. Já no consumerism, o Estado vê as pessoas também como clientes, que querem qualidade nos serviços públicos. Por fim o Public Service Orientation acrescenta a noção de cidadão, que exigem accountability e equidade.

Os princípios da administração gerencial são: descentralização administrativa, descentralização política, organizações horizontalizadas, pressuposto da confiança limitada, controle por resultados, a posteriori, administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida.

Governo catalisador é aquele que navega ao invés de remar, ou seja, aquele que regula, que direciona o país para as diretrizes desejadas, e que transfere a execução para a iniciativa privada.

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5 Questões Comentadas

1. (ESAF/ISS-RJ/2010) Em um contexto de gestão empreendedora, é incorreto afirmar que a administração fiscal deve:

a) coletar tributos visando atender, com maior eficácia, o bem comum.

b) adotar princípios de gestão de negócios, como a proatividade e o controle por objetivos e metas.

c) ser gerenciada como uma empresa que visa maximizar o lucro, aqui medido sob a forma de arrecadação.

d) submeter seus resultados a avaliações feitas pela sociedade.

e) incorporar novas tecnologias, facilitando e estimulando a troca de informações com o cidadão-cliente.

A letra “A” é certa, o empreendedorismo governamental defende a maior eficácia na gestão pública. Eles dão atenção principalmente para a efetividade. A discussão em torno da avaliação de resultados na obra de Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliação da eficiência não pode ser dissociada da avaliação da efetividade. Pois, se a eficiência mede o custo do que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados. Desta maneira,

Quando medimos a eficiência, podemos saber quanto nos custa alcançar uma produção determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com eficiência o que não deveria continuar a ser feito.

Osborne e Gaebler tentam definir a relação entre eficiência e efetividade a partir dos objetivos do governo. E concluem:

Não há dúvida de que o público quer um governo mais eficiente, mas ele deseja ainda mais um governo efetivo.

A letra “B” é certa. Os autores defendem que a gestão pública é diferente da gestão privada, mas isto não significa que as técnicas desta não sejam aplicáveis naquela, pelo contrário, em muitos casos devem ser adotadas. A pró-atividade é outro princípio do governo empreendedor.

Segundo os autores, os governos burocráticos tradicionais se concentram na prestação de serviços destinados a enfrentar problemas. Contra a doença, custeiam serviços médicos; e para combater o crime, aumentam o aparato policial; para lutar contra os incêndios, adquirem mais carros de bombeiros. O

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modelo burocrático trouxe consigo uma preocupação com a prestação do serviço – a preocupação em remar. Gastam somas consideráveis tratando os sintomas, atuando apenas quando os problemas se transformam em crises, enquanto faltam estratégias para a prevenção desses problemas.

Numa era em que as mudanças ocorrem com assustadora rapidez, a cegueira com relação ao futuro é uma falha mortal. Os governos empreendedores passaram a atuar de forma completamente diferente, fazendo da prevenção um tema central de sua administração.

A letra “C” é errada, os governos não podem ser gerenciados como uma empresa. Segundo os autores:

O governo é uma instituição fundamentalmente diferente da empresa. Os empresários são movidos pela busca do lucro; as autoridades governamentais se orientam pelo desejo de serem reeleitas. As empresas recebem dos clientes a maior parte dos seus recursos; os governos são custeados pelos contribuintes. As empresas normalmente trabalham em regime de competição; os governos usam habitualmente o sistema do monopólio.

A letra “D” é certa, o empreendedorismo adota a perspectiva do cliente na administração pública. Segundo os autores:

A qualidade é determinada, exclusivamente, pelos clientes.

Pouca gente no governo usa o termo cliente. A maioria das organizações públicas nem mesmo sabe quem são seus clientes. Governos democráticos existem para servir aos cidadãos. As empresas existem para gerar lucro. No entanto, quem mais se empenha para servir ao povo, de maneira até obsessiva, são as empresas. A maioria dos governos é absolutamente cega aos clientes, ao passo que o McDonald's está totalmente voltado para eles.

Por que é assim? Para os autores é por que os órgãos públicos, via de regra, não obtêm seus recursos diretamente dos clientes; as empresas sim. Se uma empresa satisfaz seus clientes, as vendas aumentam. Os órgãos públicos recebem a maior parte dos seus recursos do Legislativo e a maioria de seus “clientes” é cativa e tem poucas alternativas para os serviços oferecidos por seus governos. Assim, os administradores públicos passam a ignorá-los. Os clientes-alvo, a quem o administrador público tenta satisfazer, são o Legislativo e o Executivo, pois são eles que fornecem os recursos.

A letra “E” é certa, o setor público deve sim adotar novas tecnologias, trazendo técnicas da gestão privada e utilizar a tecnologia da informação em benefício da sociedade.

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Gabarito: C.

2. (ESAF/AFT/2010) As seguintes afirmações espelham entendimentos corretos sobre a Nova Gestão Pública (NGP), exceto:

a) a NGP é um movimento cuja origem remonta às mudanças havidas nas administrações públicas de alguns países a partir da década de 1970, principalmente nos Estados Unidos e na Inglaterra.

b) o consumerismo consiste em uma reorientação do gerencialismo puro, mais voltada à racionalização e tendo como ponto central a satisfação das necessidades dos cidadãos, consumidores de serviços públicos.

c) a NGP nasceu gerencialista nos anos 1980, tendo sido fortemente inspirada nas reformas minimalistas e na proposta de aplicação da tecnologia de gestão empresarial ao Estado.

d) nos anos 1990, o Public Service Oriented resgatou os conceitos de transparência, dever social de prestação de contas, participação política, equidade e justiça, introduzindo novas ideias ao modelo gerencial puro.

e) desde o início, a experiência brasileira em NGP aponta para uma forte retomada do estado do bem-estar social e do desenvolvimentismo burocrático, ideal reforçado pela recente crise do mercado financeiro internacional.

Essa é uma das tantas questões “Ctrl+C & Ctrl+V” da ESAF. Dessa vez dos textos: “Desempenho Global da Fundação Oswaldo Cruz; um instrumento de auto-avaliação”, de Gerson Rosenberg; e “Administração para o desenvolvimento: a relevância em busca da disciplina”, de Humberto Falcão Martins, disponíveis em:

http://aplicativos.planejamento.gov.br/pq-menu.nsf/79511ede8ce1c61783256c05006db100/6c36a6ec011e1fc183256c0900631e64/$FILE/capateserru.doc

http://hfmartins.sites.uol.com.br/Publicacoes/admparaodesenvolvimento.pdf

O consumerismo consiste em uma reorientação do gerencialismo puro, mais voltada à racionalização e tendo como ponto central a satisfação das necessidades dos cidadãos, consumidores de serviços públicos. A ênfase do modelo é a estratégia de qualidade, cujos resultados dependem de medidas tais como: a descentralização, o estímulo à competitividade, a flexibilização dos modelos contratuais e seu direcionamento para a qualidade. (Letra “B” certa).

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A NGP nasceu gerencialista nos anos 80, fortemente inspirada nas reformas minimalistas, e propondo a aplicação de tecnologia de gestão empresarial ao Estado, a partir das experiências paradigmáticas. (Letra “C” certa).

Por último, aparece nos anos 90 o “Public Service Oriented” resgatando os conceitos: transparência, dever social de prestação de contas, participação política, equidade e justiça. Essa nova visão introduz novas ideias ao modelo gerencial puro, que são: valorização da descentralização como meio de implementação de políticas públicas; mudança do conceito de cidadão passando de mero consumidor para uma conotação mais coletiva de cidadania que inclui direitos e deveres; e competição entre agências públicas como princípio de cooperação para obter um melhor resultado global. (Letra “D” certa).

A letra “A” é certa porque os precursores da Nova Gestão Pública foram realmente os EUA e a Inglaterra. A letra “E” é errada porque a NGP é contrário do que se afirma: ela critica o Estado de Bem-Estar e a burocracia.

Gabarito: E.

3. (ESAF/AFT/2010) A aplicação do empreendedorismo, no âmbito da Administração Pública, implica saber que:

a) normas rígidas e exaustivas são o melhor suporte para a tomada de decisão em ambientes complexos sob constante mudança.

b) não se deve estimular a competição entre entidades prestadoras de serviços públicos semelhantes.

c) a administração por resultados perde espaço para a supervisão hierárquica e para a realização de auditorias de gestão.

d) quanto maior a autonomia conferida a servidores públicos, novas formas de controle ou responsabilização devem ser adotadas.

e) tal como ocorre na iniciativa privada, incentivos econômicos são o principal fator motivacional de gerentes e chefes.

O empreendedorismo governamental possui 10 princípios:

I. Preferência às alternativas de produção externa de bens e serviços: terceirização, parcerias governo-sociedade civil, voluntarismo etc.;

II. Gestão participativa de programas e projetos com clientes;

III. Estímulo à competição interna e externa; (Letra “B” errada).

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IV. Desregulamentação interna, simplificação organizacional e clarificação de papéis e missões; (Letra “A” errada)

V. Avaliação e financiamentos baseados em resultados; (Letra “C” errada).

VI. Imagem do cliente como consumidor: com direito a escolhas, pesquisas de preferências e atitudes, treinamento de atendimento e formulários de sugestões;

VII. Criação de centros de resultados financeiros, promovendo ação pública rentável;

VIII. Antevisão estratégica de serviços;

IX. Descentralização e desconcentração: controle hierárquico versus autoridade, desenvolvimento de equipes (team building), gestão participativa, cooperação trabalhadores-gerentes, círculos de controle de qualidade e programas de desenvolvimento gerencial; e (Letra “D” certa)

X. Atingimento das finalidades governamentais através da reestruturação do mercado.

Segundo Osborne e Gaebler, criadores do conceito, o governo é uma instituição fundamentalmente diferente da empresa:

Os empresários são motivados pela busca do lucro; as autoridades governamentais se orientam pelo desejo de serem reeleitas (Letra “E” errada).

As empresas recebem dos clientes a maior parte dos seus recursos; os governos são custeados pelos contribuintes.

As empresas trabalham em regime de competição; os governos usam habitualmente o sistema de monopólio.

Gabarito: D.

4. (ESAF/AFRFB/2009) No âmbito da administração pública, o empreendedorismo pressupõe a incorporação dos seguintes comportamentos, exceto:

a) participação dos cidadãos nos momentos de tomada de decisão.

b) substituição do foco no controle dos inputs pelo controle dos outputs e seus impactos.

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c) criação de mecanismos de competição dentro das organizações públicas e entre organizações públicas e privadas.

d) adoção de uma postura reativa, em detrimento da proativa, e elaboração de planejamento estratégico, de modo a antever problemas potenciais.

e) aumento de ganhos por meio de aplicações financeiras e ampliação da prestação de serviços remunerados.

São 10 os princípios do empreendedorismo governamental, segundo Humberto Falcão Martins (1996):

I. Preferência às alternativas de produção externa de bens e serviços: terceirização, parcerias governo-sociedade civil, voluntarismo etc.;

II. Gestão participativa de programas e projetos com clientes;

III. Estímulo à competição interna e externa;

IV. Desregulamentação interna, simplificação organizacional e clarificação de papéis e missões;

V. Avaliação e financiamentos baseados em resultados;

VI. Imagem do cliente como consumidor: com direito a escolhas, pesquisas de preferências e atitudes, treinamento de atendimento e formulários de sugestões;

VII. Criação de centros de resultados financeiros, promovendo ação pública rentável;

VIII. Antevisão estratégica de serviços;

IX. Descentralização e desconcentração: controle hierárquico versus autoridade, desenvolvimento de equipes (team building), gestão participativa, cooperação trabalhadores-gerentes, círculos de controle de qualidade e programas de desenvolvimento gerencial; e

X. Atingimento das finalidades governamentais através da reestruturação do mercado.

A letra “A” é certa, está no princípio II.

A letra “B” é certa, está no princípio V. Inputs são entradas e outputs são saídas. Assim, deixa de haver um controle sobre as entradas, os meios, para se controlar os resultados.

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A letra “C” é certa, está no princípio III. Vimos que podemos ter os seguintes tipos de competição:

Público versus privado;

Privado versus privado;

Público versus público.

A letra “D” é errada, está no princípio VIII. Vimos que Osborne e Gaebler defendem o governo preventivo, a prevenção no lugar da cura.

A letra “E” é certa, está no princípio VII.

Gabarito: D.

5. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Acerca do modelo de administração pública gerencial, é correto afirmar que:

a) admite o nepotismo como forma alternativa de captação de recursos humanos.

b) sua principal diferença em relação à administração burocrática reside na forma de controle, que deixa de se basear nos processos para se concentrar nos resultados.

c) nega todos os princípios da administração pública patrimonialista e da administração pública burocrática.

d) é orientada, predominantemente, pelo poder racional-legal.

e) caracteriza-se pela profissionalização, ideia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo.

A letra “A” é errada porque a administração gerencial não admite o nepotismo.

A letra “B” é certa porque a principal diferença da administração gerencial para a burocracia é o foco do controle: resultados, a posteriori, ao invés de processos, a priori.

A letra “C” é errada. Vimos que, apesar de representar um rompimento em relação ao modelo burocrático, a administração gerencial não nega todos os seus princípios, como a impessoalidade, a divisão do trabalho, etc.

A letra “D” foi dada como errada, mas discordo. Entendo que a administração gerencial também se insere na dominação racional-legal. Ou então não vivemos mais em um mundo em que a legitimidade tem origem nas leis, em

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que os governantes são escolhidos com base em procedimentos legais racionalmente estabelecidos? Seria então que tipo de dominação: carismática ou tradicional? Mas eles deram a alternativa como errada.

A letra “E” é errada. Segundo o Plano Diretor:

Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal.

São características da administração burocrática.

Gabarito: B.

6. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Podendo ser identificada como uma perspectiva inovadora de compreensão, análise e abordagem dos problemas da administração pública, com base no empirismo e na aplicação de valores de eficácia e eficiência em seu funcionamento, a Nova Gestão Pública propõe um modelo administrativo dotado das seguintes características, exceto:

a) direcionamento estratégico.

b) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego.

c) maior foco nos procedimentos e menor foco nos produtos e resultados.

d) desempenho crescente e pagamento por desempenho-produtividade.

e) transparência e cobrança de resultados (accountability).

Essa questão tirada do texto: “Gestão de recursos públicos: orientação para resultados e accountability”, de Humberto Falcão Martins. Disponível em:

http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-3-SETEMBRO-2005-HUMBERTO%20MARTINS.pdf

“De maneira geral, propõe uma gestão pública dotada das seguintes características:

caráter estratégico ou orientado por resultado do processo decisório;

descentralização;

flexibilidade;

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desempenho crescente e pagamento por desempenho/produtividade;

competitividade interna e externa;

direcionamento estratégico;

transparência e cobrança de resultados (accountability);

padrões diferenciados de delegação e discricionaridade decisória;

separação da política de sua gestão;

desenvolvimento de habilidades gerenciais;

terceirização;

limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego;

estruturas diferenciadas”.

A resposta é a letra “C”, pois o NPM defende justamente o inverso: maior foco nos resultados.

Gabarito: C.

7. (ESAF/ANA/2009) Em nosso país, sobre o modelo composto pelos processos participativos de gestão pública, também conhecido por ‘administração pública societal’, é correto afirmar:

a) enfatiza a eficiência administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendações dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista.

b) tem por origem o movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se baseia, principalmente, nas experiências inglesa e estadunidense.

c) é participativo no nível do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisório, à organização das instituições políticas e à construção de canais de participação popular.

d) enfatiza a adaptação das recomendações gerencialistas para o setor público.

e) não apresenta uma proposta para a organização do aparelho do Estado, limitando-se a enfatizar iniciativas locais de organização e de gestão pública.

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Vimos que há uma polêmica acerca do fato de a administração gerencial ser participativa ou não. Segundo algumas questões, a administração gerencial é participativa. Contudo, há uma corrente que afirma que é participativa apenas no discurso. Vimos que eles falam da administração pública societal.

Essa questão foi tirada de Ana Paula Paes de Paula, do livro “Por uma nova gestão pública”. A autora elaborou uma tabela comparativa entre a gerencial e a societal.

Variável Gerencial Societal

Origem

Movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se baseia principalmente nos modelos inglês e estadunidense.

Movimentos sociais brasileiros que tiveram início nos anos 1960 e desdobramentos nas três décadas seguintes.

Projeto Político

Enfatiza a eficiência administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendações dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista.

Enfatiza a participação popular e procura estruturar um projeto político que repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho do Estado e o paradigma de gestão.

Dimensões estruturais enfatizadas na gestão

Dimensões econômico-financeira e institucional-administrativa.

Dimensão sócio-política.

Organização administrativa do aparelho do Estado

Separação entre as atividades exclusivas e não-exclusivas do Estado nos três níveis governamentais.

Não tem uma proposta para a organização do aparelho do Estado e enfatiza iniciativas locais de organização e gestão pública.

Abertura das instituições políticas à participação popular

Participativa no nível do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisório, à organização das instituições políticas e à construção de canais de participação popular.

Participativo no nível das instituições, enfatizando a elaboração de estruturas e canais que viabilizem a participação popular.

Abordagem de gestão Gerencialismo: enfatiza a adaptação das

Gestão social: enfatiza a elaboração de experiências

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recomendações gerencialistas para o setor público.

de gestão focalizadas nas demandas do público-alvo, incluindo questões culturais e participativas.

As quatro primeiras alternativas se referem à administração gerencial. A letra “E” está na variável “Organização administrativa do aparelho do Estado”.

Gabarito: E.

8. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Qual dos itens abaixo não representa adequadamente as características do movimento conhecido como New Public Management - NPM.

a) Foco no incremento da produtividade – propondo mecanismos para que o governo faça “mais com menos”.

b) Reafirmação do papel do estado como o principal facilitador das soluções referentes aos problemas decorrentes da globalização, mudanças tecnológicas e climáticas, transformações demográficas.

c) Analogia com os mercados – incentivo à competição como forma de controlar as patologias da burocracia no setor público.

d) Defesa da descentralização do poder decisório.

e) Foco na satisfação do cliente, entendido como sendo o usuário do serviço público.

Essa ficou fácil. O que não se coaduna com o NPM é a reafirmação do papel do Estado como facilitador das soluções dos problemas. De acordo com o princípio da subsidiariedade, sempre que possível é a própria sociedade que deve ter o papel de encontrar as soluções, o Estado só atua quando a sociedade não tem capacidade, com um caráter subsidiário.

Gabarito: B.

9. (ESAF/APO-MPOG/2008) A partir da década de 1980 teve início, em países da Organização para Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), a reforma administrativa gerencial, apoiada nos princípios da nova gestão pública, que depois se estendeu a vários outros países, inclusive o Brasil. Desde então, constituiu-se um quadro teórico e um conjunto de

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instrumentos de gestão que, dentro do contexto democrático, visam modernizar o Estado e implantar o modelo gerencial de administração pública, tendo como característica central a orientação para o cidadão. Assinale, entre os enunciados abaixo, o único que não é um pressuposto da administração pública gerencial, voltada para o cidadão.

a) Fortalecimento e multiplicação dos mecanismos de controle interno, externo e societal, a fim de proporcionar aos gestores o feedback essencial ao aprendizado institucional e ao aprimoramento dos serviços públicos.

b) Fomento às condições e instrumentos de gestão necessários à mudança: instrumentos de troca de experiências, de difusão da informação, de evolução cultural e de capacitação, avaliações dos resultados, dos processos e da opinião do público, etc.

c) Prevalência do diálogo e da transparência e o engajamento: o modelo requer uma relação de responsabilidade, apoiada na transparência e acordo entre os atores para resolver os problemas que se impõem.

d) As missões e objetivos das organizações passam a se basear em “contratos” negociados com a sociedade, de modo que os serviços públicos tornam seus critérios de gestão mais claros e precisos, atrelando os recursos humanos, financeiros e logísticos às demandas dos cidadãos.

e) Admissão das especificidades dos serviços públicos, como a participação, a influência do processo político, a legitimidade das decisões e a defesa do interesse público.

Essa questão foi tirada do texto: “Administração pública voltada para o cidadão: quadro teórico-conceitual”, de Marcelo James Vasconcelos Coutinho, disponível em:

http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/Terceiros-Papers/00-Coutinho51(3).pdf

Na administração gerencial não há multiplicação e fortalecimento dos mecanismos de controle. Ocorre justamente o contrário. Por isso a letra “A” é errada.

Segue o trecho do texto de onde eles tiraram as alternativas:

Em primeiro lugar, a nova administração voltada para o cidadão admite as especificidades dos serviços públicos, como a participação, a influência do processo político, a legitimidade das decisões e a defesa do interesse público. As discussões levaram ao reconhecimento dos méritos tanto da administração privada quanto da pública, mesmo que as qualidades de

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eficiência e eficácia na gestão não tenham sido ainda completamente alcançadas no setor público (A letra “E” é certa).

Em segundo lugar, a nova administração pública torna as missões e objetivos das organizações baseados em contratos, colocando o cidadão-usuário no centro das preocupações das agências e departamentos do Estado. Isso significa que é a partir de “contratos” negociados com a sociedade que os serviços públicos tornam seus critérios de gestão mais claros e precisos, atrelando os recursos humanos, financeiros e logísticos às demandas dos cidadãos (A letra “D” é certa).

Outro pressuposto da administração pública voltada para o cidadão é o de fomentar as condições e instrumentos de gestão necessários à mudança. Instrumentos de troca de experiências, de difusão da informação, de evolução cultural e de capacitação, entre outros, são fundamentais para pôr em prática os conceitos adotados pelo novo modelo administrativo. As avaliações dos resultados, dos processos e da opinião do público também são imprescindíveis para saber se os serviços estão satisfazendo os usuários (A letra “B” é certa).

Finalmente, o quarto pressuposto da nova administração pública voltada para o cidadão é fazer prevalecer o diálogo, a transparência e o engajamento. Assim, esse modelo, para dar certo, supõe que seja adotada uma relação de responsabilidade, apoiada na transparência e acordo entre os atores para resolver os problemas que se impõem. Para isso, é preciso coragem, comprometimento e muita vontade de transformar o estado de coisas, em favor da melhoria dos serviços públicos (A letra “C” é certa).

Gabarito: A.

10. (ESAF/PSS/2008) O movimento denominado New Public Management (NPM), que vem sendo traduzido como Nova Gestão Pública, Nova Gerência Pública (NGP) ou, ainda, Nova Administração Pública (NAP), segundo Barzelay, é, antes de tudo, (...) um diálogo profissional sobre a estrutura, a gestão e o controle da administração pública envolvendo a comunidade acadêmica e funcionários. Sobre as diversas visões da administração pública gerencial, são corretos todos os enunciados, exceto:

a) o modelo gerencial puro tem como perspectiva central o foco na economia e na eficiência: é o “fazer mais com menos”, ou seja, a maximização dos resultados a serem obtidos com a aplicação dos recursos públicos.

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b) o modelo gerencial público implica o fortalecimento do conceito de consciência de custos, já que o cidadão, como contribuinte, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado eficientemente.

c) o “Public Service Oriented” (PSO) está baseado na noção de equidade e cidadania, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever social de prestação de contas (accountability).

d) o “consumerism” introduziu uma importante inovação no campo da gestão: a descentralização, valorizada como meio de implementação de políticas públicas com qualidade.

e) o “consumerism” tem como foco a flexibilidade de gestão, a qualidade dos serviços e a prioridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”, olhando o cidadão como cliente.

Esta questão foi tirada do texto de Caio Marini, que está na leitura sugerida. Vimos que o gerencialismo puro privilegiava a eficiência, que tinha como principais objetivos reduzir os gastos públicos e aumentar sua produtividade. A letra “A” é correta.

A letra “B” é correta. Segundo Caio Marini:

O primeiro modelo é o gerencialismo puro, que corresponde à primeira etapa da experiência no Reino Unido e também nos Estados Unidos, onde a perspectiva central é o foco na economia e na eficiência; é o “fazer mais com menos”, o que significa olhar o cidadão como contribuinte, que não quer desperdício, ao contrário, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado eficientemente.

A letra “C” é correta, pois já vimos que o PSO está ligado à ideia de accountability, equidade, justiça, cidadania. Segundo Caio Marini:

O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), está baseado na noção de equidade, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever social de prestação de contas (accountability). Essa nova visão, ainda que não completamente delimitada do ponto de vista conceitual, introduz duas importantes inovações: uma no campo da descentralização, valorizando-a como meio de implementação de políticas públicas; outra a partir da mudança do conceito de cidadão, que evolui de uma referência individual de mero consumidor de serviços, no segundo modelo, para uma conotação mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que “fazer mais com menos” e “fazer melhor”, o fundamental é “fazer o que deve ser feito”. Isto implica um processo de concertação nacional que aproxima e compromete todos os segmentos (Estado, sociedade, setor privado, etc.) na construção do projeto nacional.

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Podemos ver neste trecho também que a letra “D” está errada, já que é o PSO que vê a descentralização como meio de implementação de políticas públicas com qualidade.

A letra “E” é correta. Segundo Caio Marini:

O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominação de consumerismo a partir do foco na flexibilidade de gestão, na qualidade dos serviços e na prioridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”. Note-se que, enquanto a primeira perspectiva quer recuperar a eficiência perdida, a segunda quer incrementar a qualidade dos serviços, olhando o cidadão como cliente.

Gabarito: D.

11. (ESAF/PSS/2008) A despeito do debate sobre a nova gestão pública não estar encerrado, a análise permite identificar algumas características comuns. Entre elas não se inclui:

a) flexibilidade administrativa, que permita às instituições e às pessoas definirem seus objetivos e assim se tornarem responsáveis por produzir os resultados pactuados.

b) reorientação dos mecanismos de controle para resultados, evoluindo do controle da legalidade e do cumprimento do rito burocrático para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos.

c) controle social, o que quer dizer desenhar mecanismos de prestação social de contas e avaliação de desempenho próximos da ação.

d) valorização do servidor, que representa a âncora do processo de construção coletiva do novo paradigma realizado pelo conjunto dos servidores de forma participativa.

e) focalização da ação do Estado no cidadão, o que significa superar o Estado auto-referido e resgatar da esfera pública como instrumento do exercício da cidadania.

Esta questão também foi tirada do texto de Caio Marini. Vimos na parte teórica, que o autor afirma a Nova Gestão Pública pode ser analisada a partir do exame de alguns de seus princípios básicos, entre eles:

1. Focalização da ação do Estado no cidadão: O Estado deve ser entendido como o fórum onde o cidadão exerce a cidadania; todo e qualquer esforço de reforma, portanto, deve ter como objetivos melhorar a

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qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. A letra “E” é correta.

2. Reorientação dos mecanismos de controle por resultados: Significa evoluir de uma lógica baseada tão somente no controle da legalidade e do cumprimento do rito burocrático para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos. A letra “B” está correta.

3. Flexibilidade administrativa que permita a instituições e pessoas alcançarem seus objetivos: A flexibilidade não deve ser colocada nos fins, deixando que as organizações estabeleçam seus objetivos, mas sim nos meios. A letra “A” é errada.

4. Controle social: O que quer dizer desenhar mecanismos de prestação social de contas e avaliação de desempenho próximos da ação. Se o objetivo é o resgate da cidadania e a reorientação para resultados, este controle não pode se limitar apenas à dimensão interna, com base em quem presta o serviço. Tem que ser na perspectiva de quem usa ou se beneficia da prestação dos serviços públicos. A letra “C” é correta.

5. Valorização do servidor: Este princípio representa, na verdade, a âncora do processo de construção coletiva do novo paradigma, orientado para o cidadão e realizado pelo conjunto dos servidores de forma participativa. Nesse sentido, valorizar o servidor quer dizer estimular sua capacidade empreendedora, sua criatividade, destacando o espírito público de sua missão e o seu comportamento ético, visando ao resgate da auto-estima e ao estabelecimento de relações profissionais de trabalho. A letra “D” é correta.

Gabarito: A.

12. (ESAF/CGU/2008) O movimento que incorporou à gestão pública características como a competição na prestação de serviços, a perspectiva empreendedora, a descentralização, o foco em resultados e a orientação para o mercado é denominado:

a) Patrimonialista.

b) Governança Corporativa.

c) Reinventando o Governo.

d) Administração Pública Societal.

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e) Pós-Burocrático.

O livro “Reinventando o Governo: Como o espírito empreendedor está transformando o setor público”, de David Osborne e Ted Gaebler, é a base dos estudos acerca do empreendedorismo governamental. Os autores analisaram como algumas iniciativas inovadoras de administrações públicas municipais americanas estavam contribuindo para que estas cidades superassem a crise fiscal do Estado.

Gabarito: C.

13. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) A partir da década de 80 e sobretudo a partir da década de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado. Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas características comuns. Uma série de características são apontadas a seguir:

I - O papel do Estado como agente econômico é substituído pelo papel de regulador, ocorrendo um processo de privatização em escala variável.

II - A dicotomia estatal/privado, predominante até então, abre espaço para formas intermediárias com a emergência de parcerias e de organizações públicas não-estatais.

III - O setor público incorpora em sua avaliação critérios tradicionalmente considerados como inerentes à iniciativa privada, tais como eficácia, eficiência, metas, produtividade e controle de custos.

IV - A gestão das políticas públicas e o controle da ação estatal passam a ser feitos por organismos com crescente participação social. Os mecanismos de consulta pública (audiências, exigência de aprovação prévia de medidas por parte de conselhos, etc) se multiplicam.

Em relação a essas afirmações pode-se dizer que:

a) estão todas corretas.

b) apenas a I está correta.

c) apenas a II está correta.

d) apenas a III está correta.

e) estão todas incorretas.

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A afirmação I é correta, pois as reformas gerenciais buscaram alterar a atuação do Estado, de remador para catalisador, transferindo para a iniciativa privada funções as quais ele não precisaria desenvolver. O Estado passa a atuar como regulador, garantindo a continuidade e a qualidade dos serviços prestados.

A afirmação II é correta. Bresser Pereira fala no setor público não-estatal, o qual ele define como:

O setor produtivo público não-estatal é também conhecido por “terceiro setor”, “setor não-governamental”, ou “setor sem fins lucrativos”. Por outro lado, o espaço público não-estatal é também o espaço da democracia participativa ou direta, ou seja, é relativo à participação cidadã nos assuntos públicos. Neste trabalho se utilizará a expressão “público não-estatal” que define com maior precisão do que se trata: são organizações ou formas de controle “públicas” porque estão voltadas ao interesse geral; são “não-estatais” porque não fazem parte do aparato do Estado, seja porque não utilizam servidores públicos ou porque não coincidem com os agentes políticos tradicionais.

Na mesma época em que se faz evidente a crise do modelo burocrático e em que a globalização exige novas modalidades, mais eficientes, de administração pública, cresce a importância de uma forma não privada nem estatal de executar os serviços sociais garantidos pelo Estado: as organizações de serviço público não-estatais, operando na área de oferta de serviços de educação, saúde e cultura com o financiamento do Estado. São exemplos de setor público não-estatal: as organizações sociais, as OSCIP, os conselhos gestores de políticas públicas, as assembleias de orçamento participativo. São todas instâncias em que a sociedade participa do governo, mas não são instâncias que fazem parte da estrutura do Estado.

A afirmação III é correta porque a administração gerencial passa a focar o controle nos resultados, incorporando as dimensões de desempenho como eficiência, eficácia, efetividade e economicidade.

A afirmação IV é correta. Enquanto a administração burocrática era auto-referida, não ouvindo a sociedade acerca de suas necessidades e interesses, a administração gerencial busca aumentar a participação da sociedade e fortalecer o controle social.

Gabarito: A.

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14. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Entre os dilemas do modelo pós-burocrático, marque com (V) a assertiva verdadeira e com (F) a assertiva falsa e ao final assinale a opção correta.

( ) A relação entre a lógica fiscal e a lógica gerencial pode ser conflitante, visto que existe um trade off entre autonomia gerencial, exercida por mecanismos contratuais, e o controle fiscal rígido que inibe a administração por objetivos.

( ) A descentralização, apesar de possibilitar a melhora da democratização e da eficiência do sistema, pode agravar as diferenças regionais produzindo uma segregação entre regiões pobres e ricas, prejudicando a equidade dos serviços públicos.

( ) A separação entre formulação de políticas públicas e sua implementação pode prejudicar o accountability, pois fica mais difícil identificar o responsável pela prestação global dos serviços públicos.

Indique a alternativa correta.

a) V, F, V

b) F, V, V

c) V, V, F

d) F, F, V

e) V, V, V

Abrucio afirma que, na atual era de escassez de recursos por que passa o Estado, duas lógicas antagônicas aparecem como alternativas. Uma é a fiscal, preocupada em controlar os inputs do sistema para evitar o aumento dos custos. Outra é a gerencial, que busca aumentar a eficiência e a efetividade, de tal forma que sua lógica se baseia em atingir os objetivos, ou seja, obter melhores outputs. A primeira lógica praticamente só se preocupa com o quanto se gasta nos serviços públicos, atuando apenas no curto prazo, enquanto a segunda pretende tornar mais produtiva a ação da burocracia, o que implica profissionalização dos funcionários, processo cujo retorno, sobretudo financeiro, somente ocorre no médio e longo prazos. A primeira afirmação é verdadeira.

A descentralização de autonomia e poder para os governos locais pode apresentar certos riscos. Quando o processo de descentralização é conduzido de forma desordenada, pode acarretar o agravamento das desigualdades regionais, uma vez que as localidades menos desenvolvidas, atuando de forma mais autônoma, sem auxílio externo, encontrarão sérias dificuldades para

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solucionar os problemas já existentes. Enquanto localidades em estágio de desenvolvimento mais avançado poderão se tornar ainda mais dinâmicas. A segunda afirmação é verdadeira.

A centralização das atribuições e especialmente das receitas favorece a adoção de políticas redistributivas. A tentativa de implementar políticas redistributivas em termos individuais por governos locais podem acabar se tornando ineficiente em função da mobilidade de pessoas e recursos, esta mobilidade é bem menor se considerarmos um âmbito mais amplo para a política.

A última afirmação fala de accountability. Muitos alunos se confundem nesta questão com a segregação de funções, que é um princípio que proporciona um maior controle, por isso aumentaria a accountablity. O que acontece é que a separação das atividades de formulação e implementação das políticas públicas torna maior a necessidade de controle. Quando apenas um órgão formula e executa, a accountability é maior, já as responsabilidades estão concentradas na mão de um número menor de pessoas. Já a descentralização dilui as responsabilidades na mão de um número maior de pessoas, o que reduz a accountability, a capacidade de se responsabilizar os diversos agentes envolvidos. Além disso, o governo tem que controlar recursos que são transferidos para diversas entidades da iniciativa privada, o que é mais difícil do que o controle sobre órgãos subordinados. A terceira afirmação é verdadeira.

Gabarito: E.

15. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) A descentralização foi tema presente nas reformas britânica e norte-americana, que buscaram estruturar um modelo pós-burocrático de administração pública. Julgue as sentenças relativas aos objetivos da descentralização nos diferentes modelos.

I. O objetivo da descentralização no public service orientation estava em estabelecer uma interface entre os cidadãos e a administração pública de modo a fazer valer os direitos democráticos de participação, equidade e justiça.

II. O consumerism fazia uso da descentralização não só administrativa, mas também política, que tinha entre seus objetivos a delegação de autoridade, para aproximar os usuários dos serviços públicos de modo a facilitar sua fiscalização.

III. A descentralização não fazia parte do escopo de reforma do gerencialismo puro, visto que sua principal preocupação estava na

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diminuição de custos do setor público e, sendo a descentralização um processo dispendioso, não foi utilizada nesse modelo.

IV. A tradição de descentralização em estados federativos, nos EUA, favoreceu a implementação do managerialism, resultando em um sucesso maior que no governo centralizado de Margareth Thatcher, na Grã-Bretanha.

Estão corretas:

a) As afirmativas I, III e IV.

b) As afirmativas I e II.

c) As afirmativas I e IV.

d) As afirmativas II e IV.

e) As afirmativas III e IV.

O PSO incorporou aos modelos anteriores a noção de que o Estado não trabalha apenas com consumidores, mas com cidadãos, por isso fortaleceu princípios como accountability, equidade, participação. A afirmação I é correta.

A afirmação II é correta, pois o consumerism tinha como estratégia tanto a descentralização administrativa quanto política, apesar de o Abrucio colocar que não houve uma verdadeira descentralização política.

A afirmação III é errada porque o gerencialismo puro também fazia uso da descentralização. Comentando o managerialism na Inglaterra, Abrucio afirma que:

A descentralização administrativa constituiu-se em uma outra opção organizacional importante. Seu objetivo precípuo foi aumentar a autonomia das agências e dos departamentos. É importante notar que a descentralização era concebida a partir de uma definição clara dos objetivos de cada agência, os quais deveriam ser cumpridos sob a vigilância e controle do Poder Central. Desta forma, apesar da propaganda governamental favorável à descentralização, o que acontecia era uma desconcentração de poderes.

A afirmação IV é errada porque o gerencialismo foi implantado de forma mais exitosa na Inglaterra, devido à centralização de seu governo, enquanto a autonomia dos entes federados nos EUA dificultou sua implantação.

Gabarito: B.

16. (ESAF/APO-MPOG/2005) Julgue as sentenças a respeito de certos modelos da administração pública gerencial:

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I. O mangerialism, apesar de ter sido criado nos EUA – “berço das grandes inovações da administração privada”, obteve maior sucesso na Grã-Bretanha, onde encontrou um sistema político mais favorável a sua aplicação.

II. O public service orientation procurou incorporar temas do republicanismo e da democracia, expressos principalmente em um ideal de participação política, transparência, justiça e accountabillity – elementos quase inexistentes no mangerialism e consumerism.

III. Um dos objetivos do consumerism era o de introduzir a perspectiva de qualidade na administração pública, utilizando-se de uma delegação e descentralização política com o objetivo de possibilitar a fiscalização dos serviços públicos pela sociedade.

IV.O programa Citizen’s Chart, desenvolvido na Inglaterra, tinha como estratégia seu direcionamento às necessidades do público demandante, podendo ser considerado um modelo puro de gerencialismo britânico.

Estão corretas:

a) apenas as afirmativas I e II.

b) apenas as afirmativas I, II e III.

c) apenas as afirmativas II, III e IV.

d) apenas as afirmativas II e IV.

e) apenas as afirmativas III e IV.

A afirmação I é correta. Segundo Bresser:

O enfoque gerencial sobre a administração pública emergiu com vigor na Grã-Bretanha e nos EUA depois de Governos conservadores terem assumido o poder em 1979 (Governo Thatcher) e em 1980 (Governo Reagan), o que levou alguns analistas a verem, neste enfoque, uma visão intrinsecamente conservadora. Na verdade, só na Grã-Bretanha o gerencialismo foi aplicado ao serviço público imediatamente após a posse do novo Governo, e levou a uma reforma administrativa profunda e bem-sucedida.

A afirmação II é correta. Segundo Abrucio:

Toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparência, participação política equidade e justiça, questões praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial.

Vimos que no consumerism uma das estratégias é a descentralização. Na Grã-Bretanha ocorreu uma descentralização administrativa (desconcentração) e

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não uma verdadeira descentralização política. Não obstante, tem ocorrido uma significativa delegação de autoridade, partindo do princípio de quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será. A afirmação III é correta, mesmo não tendo ocorrido uma verdadeira descentralização política, já que um dos objetivos era sim permitir que o cidadão tivesse uma maior participação.

Segundo Abrucio:

O programa do governo inglês mais importante no sentido de priorizar o consumidor é, sem dúvida, o Citizen’s Charter. Baseado no princípio de que os serviços públicos devem estar mais direcionados às necessidades definidas pelo público diretamente afetado, o Citizen’s Charter consiste na implantação de programas de avaliação de desempenho organizacional de acordo com dados recolhidos juntos aos consumidores. A importância do programa aumenta na medida em que ele tem sido uma das referências da atual gestão do primeiro-ministro John Major, que, na defesa do Citizen’s Charter, disse que os “serviços públicos têm o dever especial de responder às necessidades dos seus consumidores e clientes”.

A afirmação IV é errada porque o Citizen’s Chart não era um programa de gerencialismo puro, mas sim do consumerism.

Gabarito: B.

17. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Diante dos crescentes desafios decorrentes da crise fiscal, aumento das demandas sociais e a necessidade da retomada do crescimento, a administração pública vê-se obrigada a aperfeiçoar a sua organização para estar à altura de seus objetivos de políticas públicas. Assinale a opção que identifica corretamente os contornos da nova administração pública.

a) Centralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e administração voltada para o atendimento ao cidadão.

b) Descentralização do ponto de vista político, centralização administrativa e administração voltada para o atendimento ao cidadão.

c) Descentralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e administração auto-referida.

d) Descentralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e administração voltada para o atendimento ao cidadão.

e) Centralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e controle rígido passo a passo.

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Segundo Bresser Pereira:

Entretanto a reforma da administração pública só ganhará força a partir dos anos 70, quando tem início a crise do Estado, que levará à crise também a sua burocracia. Em consequência, nos anos de 1980 inicia-se uma grande revolução na administração pública dos países centrais em direção a uma administração pública gerencial.

Aos poucos, foram-se delineando os contornos da nova administração pública:

1. Descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais;

2. Descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os administradores públicos transformados em gerentes crescentemente autônomos;

3. Organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal,

4. Pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total;

5. Controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos processos administrativos;

6. Administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida.

A letra “D” traz as características 1, 2 e 6. A letra “A” é errada porque fala em centralização política. A letra “B” fala em centralização administrativa. A letra “C” fala em auto-referida. A letra “E” centralização política e controle de processo.

Gabarito: D.

18. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Indique, nas opções abaixo, a relação entre o enfoque gerencial da administração pública e as chamadas ideias neoliberais.

a) O enfoque gerencial foi criado pela equipe do governo Thatcher em 1979, como forma de diminuir o tamanho do Estado na economia e reverter o processo de decadência econômica do país.

b) Ambas as abordagens defendem a ideia do Estado mínimo, com o governo atuando apenas no chamado “núcleo estratégico”. Como

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instrumento para realização deste objetivo é preciso definir processos e recompensar o mérito dos funcionários.

c) Não existe relação direta entre estes dois enfoques, apenas uma coincidência em sua aplicação ao longo do tempo.

d) Ambas as abordagens defendem a necessidade de servidores competentes, bem treinados e bem pagos, com o dever de servir o cidadão.

e) A administração pública gerencial é frequentemente identificada com as ideias neoliberais porque as técnicas de gerenciamento são quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se realiza um ajuste estrutural para combater o déficit fiscal.

A reforma gerencial foi adotada inicialmente na Grã-Bretanha, com Margareth Tatcher, e nos Estados Unidos, com Ronald Reagan, e, depois, de forma generalizada, em diversos outros países, principalmente da Commonwealth, com ligação com o Reino Unido, e os países escandinavos, como a Suécia. Contudo, foi na Grã-Bretanha que o gerencialismo foi aplicado ao serviço público logo após a posse do novo governo e levou a uma reforma administrativa profunda e bem-sucedida, recebendo o nome de Managerialism.

Apesar de a Grã-Bretanha ter sido um dos primeiros países a aplicar este enfoque, ele não foi criado por eles. Não há um pai da administração gerencial. Ela surgiu em um processo longo, em que foram feitas contribuições de diversos atores. Segundo Abrúcio:

Embora tenha surgido em governos de cunho neoliberal (Thatcher e Reagan), o modelo gerencial e o debate em torno dele não podem ser circunscritos apenas a este contexto. Pelo contrário, toda a discussão sobre a utilização do managerialism na administração pública faz parte de um contexto maior, caracterizado pela prioridade dada ao tema da reforma administrativa, seja na Europa ocidental, seja no Leste europeu ou ainda no Terceiro Mundo. O modelo gerencial e suas aplicações foram e estão sendo discutidos em toda parte.

Portanto, a letra “A” é errada porque o enfoque gerencial não foi criado pelo governo Thatcher.

A letra “B” afirma que tanto o neoliberalismo quanto as reformas gerenciais defendiam o Estado Mínimo. Na década de 1980, as primeiras reformas gerenciais eram marcadas pelo ideário neoliberal. Contudo, percebeu-se que o ajuste estrutural não era suficiente para que houvesse a retomada do crescimento. Ocorreram ganhos positivos, como o fato da balança de pagamentos voltar a um relativo controle, por toda a parte caíram as taxas de

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inflação, os países recuperaram pelo menos alguma credibilidade. Mas não se retomou o crescimento.

A partir daí as reformas gerenciais entenderam que o Estado Mínimo não é algo concreto, a ser buscado. Bresser Pereira considerava irrealista a ideia de um Estado Mínimo. A administração gerencial passa a defender um Estado menor, mas que ainda atua, regulando a atividade econômica.

Portanto, apesar de, no início, as reformas gerenciais estarem muito ligadas ao neoliberalismo, não podemos defender que elas defendiam o Estado Mínimo. A administração gerencial se distanciou do neoliberalismo. A letra “B” é errada.

A letra “C” é errada. Apesar de as reformas gerenciais não considerarem mais o Estado Mínimo, também não podemos dizer que não haja relação delas com o neoliberalismo. A redução do Estado ainda permanece nas reformas gerenciais. Segundo Bresser:

Ora, se a proposta de um Estado mínimo não é realista, e se o fator básico que subjaz à crise econômica é a crise do Estado, a conclusão só pode ser uma: a solução não é provocar o definhamento do Estado, mas o reconstruir, reformá-lo. A reforma provavelmente significará reduzir o Estado, limitar suas funções como produtor de bens e serviços e, em menor extensão, como regulador, mas implicará provavelmente em ampliar suas funções no financiamento de atividades nas quais externalidades ou direitos humanos básicos estejam envolvidos, e na promoção da competitividade internacional das indústrias locais.

Portanto, as reformas gerenciais não defendem o Estado Mínimo, mas pregam sim a redução do Estado, a sua retirada de atividades que podem ser desempenhadas pela iniciativa privada.

Eu sei que estou citando bastante o Bresser Pereira nesta aula, mas vocês devem estar percebendo que, quando a questão não é cópia literal dos textos dele, pelo menos tira de lá as principais ideias. A letra “D” foi tirada também do texto do Bresser. Vamos a mais um trecho do texto dele:

Uma estratégia essencial ao se reformar o aparelho do Estado é reforçar o núcleo estratégico e o fazer ocupar por servidores públicos altamente competentes, bem treinados e bem pagos.

O neoliberalismo não defende o fortalecimento dos servidores, mas sim a redução dos gastos com pessoal. A letra “D” é errada.

Segundo Bresser Pereira:

A administração pública gerencial é frequentemente identificada com as ideias neoliberais por outra razão. As técnicas de gerenciamento são quase

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sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de ajuste estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do Estado.

Podemos ver que a letra “E” é correta, pois é cópia do texto de Bresser. É a resposta da questão.

Gabarito: E.

19. (ESAF/APO-MPOG/2002) A administração pública gerencial surgiu como uma resposta à crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal e como estratégia para reduzir o custo e tornar mais eficiente o Estado. A seguir são listadas algumas das características desse paradigma de gestão.

I. Orientação voltada para a obtenção de resultados.

II. Orientação voltada para a satisfação das demandas dos cidadãos.

III. Submissão ao voto popular das principais decisões tomadas pelo núcleo central, a fim de garantir a efetiva participação da sociedade.

IV. Autonomia gerencial, sendo o contrato de gestão o instrumento de controle dos administradores públicos.

V. Critérios de mérito e impessoalidade na gestão.

VI. Delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas.

Indique a opção que contém somente afirmações verdadeiras.

a) I, II, III, IV, V e VI

b) II, V e VI

c) I, IV e V

d) I, II, IV e VI

e) I, II, III e V

Bresser Pereira elenca algumas das características do modelo gerencial:

É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados;

Pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau limitado de confiança;

Como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação;

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O instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os gestores públicos é o contrato de gestão.

Estas características estão nas afirmações I, II, IV e VI. A afirmação III não é uma característica da administração gerencial porque esta apresenta uma confiança limitada nos administradores públicos, ou seja, dá a eles a liberdade de escolher os meios para cobrar o resultado.

A afirmação V fala em critérios de mérito e impessoalidade. Estes são princípios da administração burocrática, mas que não são abandonados pela administração gerencial. Só que a questão pede as característica “desse paradigma”, ela quer as características próprias da administração gerencial.

Uma palavra com a qual temos que tomar muito cuidado nas questões é “paradigma”. Este significa um modelo, um padrão a ser seguido. Quando falamos em mudança de paradigma, é porque as bases de determinada situação estão sendo alteradas. Quando o termo paradigma é usado nas questões, normalmente ele refere às mudanças que ocorreram, ou seja, eles querem saber do que é novo, do que foi inovação do modelo gerencial.

Gabarito: D.

20. (ESAF/AFC/2002) Julgue as sentenças abaixo. A crise do modelo burocrático weberiano está associada

I. às limitações intrínsecas do modelo no sentido de promover a integração dos objetivos organizacionais e individuais, conforme demonstrado pelos fundadores da sociologia organizacional.

II. ao esgotamento das condições econômicas que permitiram a emergência do welfare state, a partir de eventos sinalizadores tais como a quebra do padrão ouro do dólar e a flutuação da libra.

III. à emergência de abordagens do campo do neoinstitucionalismo econômico, entre as quais a teoria da escolha pública, que denuncia o caráter de inconfiabilidade e ineficiência da burocracia pública relativamente ao mercado.

IV. ao fortalecimento dos canais de representação de interesses do sistema político institucional.

V. à revitalização da sociedade civil no sentido de buscar autoprover-se de determinados bens públicos de forma relativamente autônoma.

Estão corretos apenas os itens

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a) I, II e III

b) I, III e IV

c) II, III e V

d) II, IV e V

e) III, IV e V

A afirmação I é errada. A primeira parte da afirmação até está correta. O modelo burocrático não dava atenção para a integração entre os objetivos pessoais e organizacionais. Os burocratas deveriam agir apenas no sentido de atender o interesse organizacional, o interesse público, como se não possuíssem objetivos próprios. Como vimos, eles abandonam suas próprias convicções. A teoria da burocracia faz parte da chamada Perspectiva Clássica da administração, juntamente com a Administração Científica de Frederick Taylor e a Teoria Clássica de Henry Fayol. Essa perspectiva tinha como foco o controle, o entendimento de que o homem era mais uma máquina dentro da fábrica.

A integração entre os objetivos pessoais e organizacionais só aparece na Perspectiva Humanística, com as teorias comportamentais. Essa perspectiva partia do pressuposto de que as teorias clássicas enfatizavam exageradamente os princípios e métodos formais da administração, sem levar em consideração a importância do indivíduo.

O erro da primeira afirmação está no fato de dizer que esse problema foi demonstrado pelos fundadores da sociologia organizacional. Max Weber inaugurou o estudo da sociologia aplicado às organizações, ou seja, os fundadores não davam atenção para este aspecto.

A afirmação II é certa. Já vimos que a burocracia entra em crise juntamente com o Estado de Bem-Estar Social. Isto porque a crise fiscal da década de 1970 não permite mais que os Estados mantenham o mesmo nível de gastos e sejam eficientes. O padrão-ouro foi o sistema monetário que vigorou desde o século XIX até a Primeira Guerra Mundial. Todo dinheiro deveria ter lastro em ouro. Em 1945, no Acordo de Bretton Woods, este sistema foi alterado para o padrão ouro-dólar, em que cada país teria um preço fixo de sua moeda em relação ao ouro, e haveria a conversibilidade ouro ao dólar, em que os EUA garantiam a troca de dólares por outro em determinada taxa. Contudo, com a guerra do Vietnã, a necessidade de financiamento dos EUA tornou inviável a manutenção desse sistema, e em 1971 houve a quebra do padrão ouro-dólar. Esse foi um dos fatores que contribuiu para a crise fiscal da década de 1970.

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A afirmação III é certa. Vimos o neoinstitucionalismo econômico na aula. É uma escola de pensamento que emergiu ao longo da década de 1980, tendo como principal foco de análise as instituições. Com o crescente desgaste do keynesianismo, tornado mais claro a partir das experiências de Margaret Thatcher, na Inglaterra, e Ronald Reagan, nos Estados Unidos, ocorreu um refortalecimento das correntes de pensamento econômico de inspiração liberal, entre as quais está o neoinstitucionalismo.

A afirmação IV é errada. Vimos que a burocracia é auto-referida, que só ouve a si mesma, afirmando o poder do Estado. Havia o insulamento burocrático, em que a administração pública se isolava tanto dos políticos quanto da sociedade. Esse foi um dos fatores que levou a crise do modelo burocrático, já que a sociedade não aceitava mais a falta de participação. Houve assim um fortalecimento dos canais re representação de interesses. Contudo, estes canais estavam surgindo fora do sistema político institucional, ou seja, fora das instituições políticas tradicionais, como o Congresso. Segundo Humberto Falcão Martins:

O cenário da governança contemporânea se caracteriza por uma espécie de influência burocrática sobre a prática política e de influência política sobre a prática burocrática. O processo de politização da administração sugere um progressivo movimento de autonomia burocrática, até mesmo para manter canais de representação de interesses com segmentos da sociedade, independentemente do sistema político.

A afirmação V é certa. A crise da burocracia se dá com a crise do Estado de Bem-Estar, aquele Estado que provê tudo a todos. A sociedade entendia que não cabia mais ao Estado lhe fornecer todos os serviços, ela mesma teria condições de autoprover-se. Surge o neoliberalismo e a administração gerencial.

Gabarito: C.

21. (ESAF/TCU/2002) Assinale a opção correta a respeito do denominado new public management (NPM).

a) O movimento gerencialista surgiu fortemente imbuído da crítica liberal ao estado contemporâneo, daí porque prescrevia prioritariamente a revitalização das funções estatais típicas.

b) As experiências paradigmáticas no eixo anglo-americano, com a inclusão paralela de países escandinavos, baseava-se predominantemente na busca de resultados para implementação de políticas públicas.

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c) Teorias no âmbito do neo-institucionalismo econômico, entre as quais a teoria da agência e a teoria da escolha pública, formam, juntamente com abordagens contemporâneas de gestão, a base conceitual do NPM.

d) O conceito de public governance e progressive governance enfatizam a busca de maior transparência na administração pública de acordo com a denominada administração pública progressivista.

e) A Lei de Responsabilidade Fiscal representa adesão doutrinária ao estado da arte do NPM contemporâneo.

A letra "A" é errada. O movimento gerencialista realmente nasceu imbuído da crítica liberal ao estado contemporâneo. Mas não prescrevia prioritariamente a revitalização das funções estatais típicas, o foco estava na retirada de atividades do Estado. Ele vai defender a revitalização dessas funções típicas, mas não é o foco prioritário.

A letra "B" é errada. Já vimos que o termo "paradigma" é importante. As experiências paradigmáticas são aquelas que deram início ao modelo gerencial, as que inovaram, ou seja, o gerencialismo puro. A predominância não era a busca por resultados, mas sim a eficiência, a produtividade. A predominância dos resultados surge com o consumerism.

A letra "C" é correta. Vimos que o neoinstitucionalismo está entre as teorias que deram a sustentação teórica do gerencialismo.

A letra "D" é errada. A “Governança Progressiva“ defende sim a maior transparência na administração pública. Contudo, essa corrente não se baseia na administração pública progressivista. a questão é errada porque a administração pública progressivista. Segundo Abrucio, a expressão “burocrático weberiano”, usada para se referir ao modelo burocrático, racional-legal, não é unanimemente utilizada por todos os autores, nem em todas as nações. Na Grã-Bretanha, o modelo administrativo adotado desde a segunda metade do século XIX é intitulado de Whitehall; nos EUA, ele é muitas vezes vinculado à “era progressista”, e, portanto, chamado de “progressive public administration”. Portanto, a “administração pública progressivista” pode ser considerada como sinônimo de “administração burocrática”.

A letra "E" é errada. Vimos que existe um trade off entre lógica gerencial e lógica fiscal. Ou se amplia a autonomia para cobrar resultados ou se reduz a autonomia para controlar gastos públicos. A LRF segue a lógica fiscal, ela impõe uma série de restrições a atuação do gestor público. Portanto, não representa o estado da arte do NPM.

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Gabarito: C.

22. (ESAF/AFRF/2002) Assinale a opção que apresenta atributo disfuncional exclusivo da gestão pública, quando examinada a organização como um todo.

a) Multiplicidade de objetivos e dificuldade de se mensurar impactos sociais.

b) Insulamento burocrático.

c) Problemas de agência, tal como o risco moral e rent seeking.

d) Maior abrangência da participação de agentes externos envolvidos, complementaridade e divergência de seus interesses.

e) Assimetria de informação.

Uma disfunção que é típica da administração pública, não estando presente na administração privada, é o insulamento burocrático. Vimos que ele constitui o isolamento da burocracia tanto em relação aos políticos quanto a sociedade, eliminando os canais de participação.

A dificuldade de se mensurar impactos sociais também está presente na iniciativa privada, principalmente nas entidades sem fins lucrativos que realizam atividades sociais.

A letra "C" traz aspectos da teoria da agência. O agente, ou contratado, deverá desempenhar certas funções, de acordo com os critérios do principal, ou contratante; no entanto, em muitos casos, o principal tem certa dificuldade em saber se o agente está realmente cumprindo com suas obrigações de forma satisfatória. Aqui entra a assimetria de informação: o agente dispõe de um conjunto de possíveis comportamentos a adotar, suas ações afetam o bem-estar entre as partes e dificilmente são observáveis pelo principal.

Decorrentes da assimetria de informações, surgem outros dois problemas:

1. Seleção adversa = quando são selecionados os agentes com maior risco. Se a indústria de seguros de vida praticar um preço baseado na média de risco das pessoas, saíra perdendo porque quem terá maior propensão a fazer seguros serão as pessoas com maior risco. Por isso que são praticados preços de acordo com o risco de cada um. O mesmo ocorre nas licitações das agências reguladoras, como nas concessões de estradas. Não basta apenas definir como critério o maior valor pago ao Poder Público, pois este valor poderá ser repassado para os usuários no pedágio.

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2. Risco moral = uma das partes envolvidas em um contrato não dispõe de condições ou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da outra parte envolvida, que pode ter um comportamento de risco. Muitas pessoas com plano de saúde passam a usar os serviços médicos numa proporção bem maior do que quando não tinham o plano. Ocorre também quando empresas que contratam seguro contra incêndio e que deixam de investir em prevenção. O risco também existe para o agente. Por exemplo, quando o Estado determina alguns critérios no momento da contratação das empresas privadas e depois passa a usar outras regras.

O rent seeking pode ocorrer também no setor privado. A teoria da agência faz parte das teorias que analisam as relações contratuais, que existem tanto no setor público quanto no setor privado.

Gabarito: B.

5.1 LISTA DAS QUESTÕES

1. (ESAF/ISS-RJ/2010) Em um contexto de gestão empreendedora, é incorreto afirmar que a administração fiscal deve:

a) coletar tributos visando atender, com maior eficácia, o bem comum.

b) adotar princípios de gestão de negócios, como a proatividade e o controle por objetivos e metas.

c) ser gerenciada como uma empresa que visa maximizar o lucro, aqui medido sob a forma de arrecadação.

d) submeter seus resultados a avaliações feitas pela sociedade.

e) incorporar novas tecnologias, facilitando e estimulando a troca de informações com o cidadão-cliente.

2. (ESAF/AFT/2010) As seguintes afirmações espelham entendimentos corretos sobre a Nova Gestão Pública (NGP), exceto:

a) a NGP é um movimento cuja origem remonta às mudanças havidas nas administrações públicas de alguns países a partir da década de 1970, principalmente nos Estados Unidos e na Inglaterra.

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b) o consumerismo consiste em uma reorientação do gerencialismo puro, mais voltada à racionalização e tendo como ponto central a satisfação das necessidades dos cidadãos, consumidores de serviços públicos.

c) a NGP nasceu gerencialista nos anos 1980, tendo sido fortemente inspirada nas reformas minimalistas e na proposta de aplicação da tecnologia de gestão empresarial ao Estado.

d) nos anos 1990, o Public Service Oriented resgatou os conceitos de transparência, dever social de prestação de contas, participação política, equidade e justiça, introduzindo novas ideias ao modelo gerencial puro.

e) desde o início, a experiência brasileira em NGP aponta para uma forte retomada do estado do bem-estar social e do desenvolvimentismo burocrático, ideal reforçado pela recente crise do mercado financeiro internacional.

3. (ESAF/AFT/2010) A aplicação do empreendedorismo, no âmbito da Administração Pública, implica saber que:

a) normas rígidas e exaustivas são o melhor suporte para a tomada de decisão em ambientes complexos sob constante mudança.

b) não se deve estimular a competição entre entidades prestadoras de serviços públicos semelhantes.

c) a administração por resultados perde espaço para a supervisão hierárquica e para a realização de auditorias de gestão.

d) quanto maior a autonomia conferida a servidores públicos, novas formas de controle ou responsabilização devem ser adotadas.

e) tal como ocorre na iniciativa privada, incentivos econômicos são o principal fator motivacional de gerentes e chefes.

4. (ESAF/AFRFB/2009) No âmbito da administração pública, o empreendedorismo pressupõe a incorporação dos seguintes comportamentos, exceto:

a) participação dos cidadãos nos momentos de tomada de decisão.

b) substituição do foco no controle dos inputs pelo controle dos outputs e seus impactos.

c) criação de mecanismos de competição dentro das organizações públicas e entre organizações públicas e privadas.

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d) adoção de uma postura reativa, em detrimento da proativa, e elaboração de planejamento estratégico, de modo a antever problemas potenciais.

e) aumento de ganhos por meio de aplicações financeiras e ampliação da prestação de serviços remunerados.

5. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Acerca do modelo de administração pública gerencial, é correto afirmar que:

a) admite o nepotismo como forma alternativa de captação de recursos humanos.

b) sua principal diferença em relação à administração burocrática reside na forma de controle, que deixa de se basear nos processos para se concentrar nos resultados.

c) nega todos os princípios da administração pública patrimonialista e da administração pública burocrática.

d) é orientada, predominantemente, pelo poder racional-legal.

e) caracteriza-se pela profissionalização, ideia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo.

6. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Podendo ser identificada como uma perspectiva inovadora de compreensão, análise e abordagem dos problemas da administração pública, com base no empirismo e na aplicação de valores de eficácia e eficiência em seu funcionamento, a Nova Gestão Pública propõe um modelo administrativo dotado das seguintes características, exceto:

a) direcionamento estratégico.

b) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego.

c) maior foco nos procedimentos e menor foco nos produtos e resultados.

d) desempenho crescente e pagamento por desempenho-produtividade.

e) transparência e cobrança de resultados (accountability).

7. (ESAF/ANA/2009) Em nosso país, sobre o modelo composto pelos processos participativos de gestão pública, também conhecido por ‘administração pública societal’, é correto afirmar:

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a) enfatiza a eficiência administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendações dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista.

b) tem por origem o movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se baseia, principalmente, nas experiências inglesa e estadunidense.

c) é participativo no nível do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisório, à organização das instituições políticas e à construção de canais de participação popular.

d) enfatiza a adaptação das recomendações gerencialistas para o setor público.

e) não apresenta uma proposta para a organização do aparelho do Estado, limitando-se a enfatizar iniciativas locais de organização e de gestão pública.

8. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Qual dos itens abaixo não representa adequadamente as características do movimento conhecido como New Public Management - NPM.

a) Foco no incremento da produtividade – propondo mecanismos para que o governo faça “mais com menos”.

b) Reafirmação do papel do estado como o principal facilitador das soluções referentes aos problemas decorrentes da globalização, mudanças tecnológicas e climáticas, transformações demográficas.

c) Analogia com os mercados – incentivo à competição como forma de controlar as patologias da burocracia no setor público.

d) Defesa da descentralização do poder decisório.

e) Foco na satisfação do cliente, entendido como sendo o usuário do serviço público.

9. (ESAF/APO-MPOG/2008) A partir da década de 1980 teve início, em países da Organização para Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), a reforma administrativa gerencial, apoiada nos princípios da nova gestão pública, que depois se estendeu a vários outros países, inclusive o Brasil. Desde então, constituiu-se um quadro teórico e um conjunto de instrumentos de gestão que, dentro do contexto democrático, visam modernizar o Estado e implantar o modelo gerencial de administração pública, tendo como característica central a orientação para o cidadão. Assinale, entre os

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enunciados abaixo, o único que não é um pressuposto da administração pública gerencial, voltada para o cidadão.

a) Fortalecimento e multiplicação dos mecanismos de controle interno, externo e societal, a fim de proporcionar aos gestores o feedback essencial ao aprendizado institucional e ao aprimoramento dos serviços públicos.

b) Fomento às condições e instrumentos de gestão necessários à mudança: instrumentos de troca de experiências, de difusão da informação, de evolução cultural e de capacitação, avaliações dos resultados, dos processos e da opinião do público, etc.

c) Prevalência do diálogo e da transparência e o engajamento: o modelo requer uma relação de responsabilidade, apoiada na transparência e acordo entre os atores para resolver os problemas que se impõem.

d) As missões e objetivos das organizações passam a se basear em “contratos” negociados com a sociedade, de modo que os serviços públicos tornam seus critérios de gestão mais claros e precisos, atrelando os recursos humanos, financeiros e logísticos às demandas dos cidadãos.

e) Admissão das especificidades dos serviços públicos, como a participação, a influência do processo político, a legitimidade das decisões e a defesa do interesse público.

10. (ESAF/PSS/2008) O movimento denominado New Public Management (NPM), que vem sendo traduzido como Nova Gestão Pública, Nova Gerência Pública (NGP) ou, ainda, Nova Administração Pública (NAP), segundo Barzelay, é, antes de tudo, (...) um diálogo profissional sobre a estrutura, a gestão e o controle da administração pública envolvendo a comunidade acadêmica e funcionários. Sobre as diversas visões da administração pública gerencial, são corretos todos os enunciados, exceto:

a) o modelo gerencial puro tem como perspectiva central o foco na economia e na eficiência: é o “fazer mais com menos”, ou seja, a maximização dos resultados a serem obtidos com a aplicação dos recursos públicos.

b) o modelo gerencial público implica o fortalecimento do conceito de consciência de custos, já que o cidadão, como contribuinte, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado eficientemente.

c) o “Public Service Oriented” (PSO) está baseado na noção de equidade e cidadania, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever social de prestação de contas (accountability).

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d) o “consumerism” introduziu uma importante inovação no campo da gestão: a descentralização, valorizada como meio de implementação de políticas públicas com qualidade.

e) o “consumerism” tem como foco a flexibilidade de gestão, a qualidade dos serviços e a prioridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”, olhando o cidadão como cliente.

11. (ESAF/PSS/2008) A despeito do debate sobre a nova gestão pública não estar encerrado, a análise permite identificar algumas características comuns. Entre elas não se inclui:

a) flexibilidade administrativa, que permita às instituições e às pessoas definirem seus objetivos e assim se tornarem responsáveis por produzir os resultados pactuados.

b) reorientação dos mecanismos de controle para resultados, evoluindo do controle da legalidade e do cumprimento do rito burocrático para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos.

c) controle social, o que quer dizer desenhar mecanismos de prestação social de contas e avaliação de desempenho próximos da ação.

d) valorização do servidor, que representa a âncora do processo de construção coletiva do novo paradigma realizado pelo conjunto dos servidores de forma participativa.

e) focalização da ação do Estado no cidadão, o que significa superar o Estado auto-referido e resgatar da esfera pública como instrumento do exercício da cidadania.

12. (ESAF/CGU/2008) O movimento que incorporou à gestão pública características como a competição na prestação de serviços, a perspectiva empreendedora, a descentralização, o foco em resultados e a orientação para o mercado é denominado:

a) Patrimonialista.

b) Governança Corporativa.

c) Reinventando o Governo.

d) Administração Pública Societal.

e) Pós-Burocrático.

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13. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) A partir da década de 80 e sobretudo a partir da década de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado. Independentemente das especificidades nacionais, esse processo tem algumas características comuns. Uma série de características são apontadas a seguir:

I - O papel do Estado como agente econômico é substituído pelo papel de regulador, ocorrendo um processo de privatização em escala variável.

II - A dicotomia estatal/privado, predominante até então, abre espaço para formas intermediárias com a emergência de parcerias e de organizações públicas não-estatais.

III - O setor público incorpora em sua avaliação critérios tradicionalmente considerados como inerentes à iniciativa privada, tais como eficácia, eficiência, metas, produtividade e controle de custos.

IV - A gestão das políticas públicas e o controle da ação estatal passam a ser feitos por organismos com crescente participação social. Os mecanismos de consulta pública (audiências, exigência de aprovação prévia de medidas por parte de conselhos, etc) se multiplicam.

Em relação a essas afirmações pode-se dizer que:

a) estão todas corretas.

b) apenas a I está correta.

c) apenas a II está correta.

d) apenas a III está correta.

e) estão todas incorretas.

14. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Entre os dilemas do modelo pós-burocrático, marque com (V) a assertiva verdadeira e com (F) a assertiva falsa e ao final assinale a opção correta.

( ) A relação entre a lógica fiscal e a lógica gerencial pode ser conflitante, visto que existe um trade off entre autonomia gerencial, exercida por mecanismos contratuais, e o controle fiscal rígido que inibe a administração por objetivos.

( ) A descentralização, apesar de possibilitar a melhora da democratização e da eficiência do sistema, pode agravar as diferenças regionais produzindo uma segregação entre regiões pobres e ricas, prejudicando a equidade dos serviços públicos.

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( ) A separação entre formulação de políticas públicas e sua implementação pode prejudicar o accountability, pois fica mais difícil identificar o responsável pela prestação global dos serviços públicos.

Indique a alternativa correta.

a) V, F, V

b) F, V, V

c) V, V, F

d) F, F, V

e) V, V, V

15. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) A descentralização foi tema presente nas reformas britânica e norte-americana, que buscaram estruturar um modelo pós-burocrático de administração pública. Julgue as sentenças relativas aos objetivos da descentralização nos diferentes modelos.

I. O objetivo da descentralização no public service orientation estava em estabelecer uma interface entre os cidadãos e a administração pública de modo a fazer valer os direitos democráticos de participação, equidade e justiça.

II. O consumerism fazia uso da descentralização não só administrativa, mas também política, que tinha entre seus objetivos a delegação de autoridade, para aproximar os usuários dos serviços públicos de modo a facilitar sua fiscalização.

III. A descentralização não fazia parte do escopo de reforma do gerencialismo puro, visto que sua principal preocupação estava na diminuição de custos do setor público e, sendo a descentralização um processo dispendioso, não foi utilizada nesse modelo.

IV. A tradição de descentralização em estados federativos, nos EUA, favoreceu a implementação do managerialism, resultando em um sucesso maior que no governo centralizado de Margareth Thatcher, na Grã-Bretanha.

Estão corretas:

a) As afirmativas I, III e IV.

b) As afirmativas I e II.

c) As afirmativas I e IV.

d) As afirmativas II e IV.

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e) As afirmativas III e IV.

16. (ESAF/APO-MPOG/2005) Julgue as sentenças a respeito de certos modelos da administração pública gerencial:

I. O mangerialism, apesar de ter sido criado nos EUA – “berço das grandes inovações da administração privada”, obteve maior sucesso na Grã-Bretanha, onde encontrou um sistema político mais favorável a sua aplicação.

II. O public service orientation procurou incorporar temas do republicanismo e da democracia, expressos principalmente em um ideal de participação política, transparência, justiça e accountabillity – elementos quase inexistentes no mangerialism e consumerism.

III. Um dos objetivos do consumerism era o de introduzir a perspectiva de qualidade na administração pública, utilizando-se de uma delegação e descentralização política com o objetivo de possibilitar a fiscalização dos serviços públicos pela sociedade.

IV.O programa Citizen’s Chart, desenvolvido na Inglaterra, tinha como estratégia seu direcionamento às necessidades do público demandante, podendo ser considerado um modelo puro de gerencialismo britânico.

Estão corretas:

a) apenas as afirmativas I e II.

b) apenas as afirmativas I, II e III.

c) apenas as afirmativas II, III e IV.

d) apenas as afirmativas II e IV.

e) apenas as afirmativas III e IV.

17. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Diante dos crescentes desafios decorrentes da crise fiscal, aumento das demandas sociais e a necessidade da retomada do crescimento, a administração pública vê-se obrigada a aperfeiçoar a sua organização para estar à altura de seus objetivos de políticas públicas. Assinale a opção que identifica corretamente os contornos da nova administração pública.

a) Centralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e administração voltada para o atendimento ao cidadão.

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b) Descentralização do ponto de vista político, centralização administrativa e administração voltada para o atendimento ao cidadão.

c) Descentralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e administração auto-referida.

d) Descentralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e administração voltada para o atendimento ao cidadão.

e) Centralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e controle rígido passo a passo.

18. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Indique, nas opções abaixo, a relação entre o enfoque gerencial da administração pública e as chamadas ideias neoliberais.

a) O enfoque gerencial foi criado pela equipe do governo Thatcher em 1979, como forma de diminuir o tamanho do Estado na economia e reverter o processo de decadência econômica do país.

b) Ambas as abordagens defendem a ideia do Estado mínimo, com o governo atuando apenas no chamado “núcleo estratégico”. Como instrumento para realização deste objetivo é preciso definir processos e recompensar o mérito dos funcionários.

c) Não existe relação direta entre estes dois enfoques, apenas uma coincidência em sua aplicação ao longo do tempo.

d) Ambas as abordagens defendem a necessidade de servidores competentes, bem treinados e bem pagos, com o dever de servir o cidadão.

e) A administração pública gerencial é frequentemente identificada com as ideias neoliberais porque as técnicas de gerenciamento são quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se realiza um ajuste estrutural para combater o déficit fiscal.

19. (ESAF/APO-MPOG/2002) A administração pública gerencial surgiu como uma resposta à crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal e como estratégia para reduzir o custo e tornar mais eficiente o Estado. A seguir são listadas algumas das características desse paradigma de gestão.

I. Orientação voltada para a obtenção de resultados.

II. Orientação voltada para a satisfação das demandas dos cidadãos.

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III. Submissão ao voto popular das principais decisões tomadas pelo núcleo central, a fim de garantir a efetiva participação da sociedade.

IV. Autonomia gerencial, sendo o contrato de gestão o instrumento de controle dos administradores públicos.

V. Critérios de mérito e impessoalidade na gestão.

VI. Delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas.

Indique a opção que contém somente afirmações verdadeiras.

a) I, II, III, IV, V e VI

b) II, V e VI

c) I, IV e V

d) I, II, IV e VI

e) I, II, III e V

20. (ESAF/AFC/2002) Julgue as sentenças abaixo. A crise do modelo burocrático weberiano está associada

I. às limitações intrínsecas do modelo no sentido de promover a integração dos objetivos organizacionais e individuais, conforme demonstrado pelos fundadores da sociologia organizacional.

II. ao esgotamento das condições econômicas que permitiram a emergência do welfare state, a partir de eventos sinalizadores tais como a quebra do padrão ouro do dólar e a flutuação da libra.

III. à emergência de abordagens do campo do neoinstitucionalismo econômico, entre as quais a teoria da escolha pública, que denuncia o caráter de inconfiabilidade e ineficiência da burocracia pública relativamente ao mercado.

IV. ao fortalecimento dos canais de representação de interesses do sistema político institucional.

V. à revitalização da sociedade civil no sentido de buscar autoprover-se de determinados bens públicos de forma relativamente autônoma.

Estão corretos apenas os itens

a) I, II e III

b) I, III e IV

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c) II, III e V

d) II, IV e V

e) III, IV e V

21. (ESAF/TCU/2002) Assinale a opção correta a respeito do denominado new public management (NPM).

a) O movimento gerencialista surgiu fortemente imbuído da crítica liberal ao estado contemporâneo, daí porque prescrevia prioritariamente a revitalização das funções estatais típicas.

b) As experiências paradigmáticas no eixo anglo-americano, com a inclusão paralela de países escandinavos, baseava-se predominantemente na busca de resultados para implementação de políticas públicas.

c) Teorias no âmbito do neo-institucionalismo econômico, entre as quais a teoria da agência e a teoria da escolha pública, formam, juntamente com abordagens contemporâneas de gestão, a base conceitual do NPM.

d) O conceito de public governance e progressive governance enfatizam a busca de maior transparência na administração pública de acordo com a denominada administração pública progressivista.

e) A Lei de Responsabilidade Fiscal representa adesão doutrinária ao estado da arte do NPM contemporâneo.

22. (ESAF/AFRF/2002) Assinale a opção que apresenta atributo disfuncional exclusivo da gestão pública, quando examinada a organização como um todo.

a) Multiplicidade de objetivos e dificuldade de se mensurar impactos sociais.

b) Insulamento burocrático.

c) Problemas de agência, tal como o risco moral e rent seeking.

d) Maior abrangência da participação de agentes externos envolvidos, complementaridade e divergência de seus interesses.

e) Assimetria de informação.

5.2 GABARITO

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87

1. C

2. E

3. D

4. D

5. B

6. C

7. E

8. B

9. A

10. D

11. A

12. C

13. A

14. E

15. B

16. B

17. D

18. E

19. D

20. C

21. C

22. B

6 Leitura Sugerida

“Gestão pública: o debate contemporâneo”. Caio Marini http://www.institutopublix.com.br/caio/wp-content/uploads/2008/12/Flem_Cadernos_7_DCGP0803.pdf