ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA e ORÇAMENTÁRIA

GIOVANNI PACELLI

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2018

CAPÍTULO 01

ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA,

DIREITO FINANCEIRO E FINANÇAS PÚBLICAS: CONCEITOS E COMPETÊNCIA

PARA LEGISLAR

1. CONCEITOS

As Finanças Públicas e o Direito Financeiro possuem o mesmo objeto de estudo, isto é, a atividade financeira do Estado. No entanto, a disciplina jurídica é norma-tiva e eminentemente prática, ao passo que a ciência das finanças é especulativa, não possuindo caráter disciplinador, pois é pré-normativa e atinente ao campo da economia. Não quer dizer, entretanto, que a ciência jurídica possua um fim em si mesma e possa ser estudada, compreendida e aplicada sem a permanente interação com os outros campos do conhecimento formal e da realidade que se interpene-tram. De fato, a capacidade humana de compreender a realidade é limitada, o que suscita as inevitáveis segmentações dos objetos e relações sob exame e bem assim a criação de modelos simplificados e parciais para a sua análise (COSTA, 2015).

Importante

O estudo das Finanças Públicas possui caráter especulativo e abrange toda a atividade financeira do Estado, isto é, os orçamentos, as despesas, a dívida pública bem como as diferentes formas de financiamento dos gastos públicos, destacando-se entre elas os tributos, as receitas decorrentes do patrimônio do próprio Estado e o crédito público. Destaque-se, entretanto, que, diferentemente do que ocorre com o Direito Financeiro, o estudo das Finanças Públicas não tem caráter normativo, tendo em vista ter como objetivo precípuo a análise econômica e o estudo dos possíveis impactos da atividade financeira do Estado.

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Para Richard Musgrave, finanças públicas é a terminologia que tem sido tradi-cionalmente aplicada ao conjunto de problemas da política econômica que envolve o uso de medidas de tributação e de dispêndios públicos. Esta definição baseia-se na necessidade de intervenção econômica do setor público sobre o mercado. E prende-se na constatação de que a simples existência do sistema de mercado não consegue cumprir adequadamente algumas tarefas e funções que visam o bem-estar da população.

O direito financeiro seria o ramo do direito que tem por objeto a atividade financeira do estado.

O objeto precípuo das finanças públicas é o estudo da atividade fiscal, ou seja, aquela desempenhada pelos poderes públicos com o propósito de obter e aplicar recursos para o custeio dos serviços públicos.

Quanto ao objetivo, as finanças públicas, no Estado moderno, não são somen-te um meio de assegurar a cobertura para as despesas do governo; são, também, fundamentalmente, um meio de intervir na economia, de pressionar ou estimular a estrutura produtiva e de modificar as formas distribuição de renda.

Importante

Para atender as suas obrigações definidas constitucionalmente, o Estado necessita:

Obter: Receitas Públicas; Criar: Crédito Público (endividamento por meio das operações de crédito – empréstimos); Planejar e Gerir: Orçamento Público; Despender: Despesa Pública.

A administração financeira e orçamentária na visão deste autor agrega os elementos normativos do direito financeiro e especulativo das finanças públicas de modo a gerar informações para tomada de decisão no gestor público.

2. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE ORÇAMENTO NA FEDERAÇÃO

De acordo com a CF/1988 a competência para legislar sobre matéria orçamen-tária é concorrente:

CF/1988Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrente-mente sobre:I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;II – orçamento; (...)§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a com-petência suplementar dos Estados.§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

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§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

Importante

Na competência concorrente, a União legisla sobre as normas gerais e os Estados legislam sobre as normas suplementares.

Se a União se omitir, os Estados também podem legislar sobre normas gerais.

Enquete 1 do Autor: Existe alguma omissão atual da União em matéria orçamentária?

Solução

Observa-se a seguir o art. 165 § 9º da CF/1988:

CF/1988

Art. 165. [...]

§ 9º Cabe à lei complementar:

I– dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

II– estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

III– dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166.

ADCT

Art.35. [...]

§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;

II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;

III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

Ocorre que até o presente momento, tal lei não foi publicada. Desse modo, devido a essa omissão, os Estados estão livres, por exemplo, para definir prazos de encaminhamentos dos instrumentos de planejamento (Plano Plurianual –

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PPA, Lei De Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA) distintos dos prazos aplicados para a União.

Ainda sobre o exemplo anterior, cabe destacar que a lei ordinária 4320/1964 foi recepcionada como lei complementar, por tratar de questões relacionadas à LOA no âmbito do inciso I do § 9º do art. 165. No entanto, existe atualmente uma lacuna jurídica no âmbito da administração financeira e orçamentária.

Observa-se ainda que finanças públicas não consta no campo normativo das competências legislativas, diferente de direito financeiro e orçamento. Interessante notar que o termo finanças públicas consta de forma explícita na CF/1988 apenas nos artigos 34 e 163.

CF/1988Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:I – manter a integridade nacional; II – repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra;III – pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;IV – garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;V – reorganizar as finanças da unidade da Federação que:a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior;b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;VI – prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial; VII – assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais: a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;b) direitos da pessoa humana;c) autonomia municipal;d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compre-endida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.

CF/1988Art. 163. Lei complementar disporá sobre: I – finanças públicas;II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; III – concessão de garantias pelas entidades públicas;IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública; V – fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

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VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

Enquanto existe uma lacuna jurídica na normatização do inciso I do § 9º do art. 165 da CF/1988, o mesmo não ocorre no inciso I do art. 163 da CF/1988, haja vista a existência da Lei Complementar 101/2000: a lei de responsabilidade fiscal.

1ª Questão (IPEA Técnico Superior em Orçamento Cespe 2008): No que se refere aos princípios orçamentários brasileiros e ao poder de legislar sobre orçamento, julgue o item seguinte:

O poder de estabelecer normas gerais sobre orçamento restringe-se à União.

Solução

Errado. Caso a União se omita, os Estados podem exercer a competência plena.

Gabarito: Errado

3. LISTA DE QUESTÕES OBJETIVAS

1ª Questão (SEFAZ-SP Auditor FCC 2007): Atualmente o Estado intervém em quase todas as atividades humanas em razão das necessidades públicas. Dentre outras atri-buições, incumbe ao Estado regular a atividade econômica, prestar serviços públicos, explorar a atividade econômica e exercer poder de política. Nesse contexto, é possível afirmar que as finanças públicas

a) têm papel secundário na intervenção do Estado na economia, diante da política liberal vigente.

b) as finanças públicas podem tornar-se poderoso instrumento de atuação estatal no domínio econômico, visando a um orçamento equilibrado e contenção de gastos públicos.

c) pertencem ao universo normativo, regulando a intervenção estatal no domínio econômico, compondo a política financeira estatal e consubstanciada nas leis orçamentárias.

d) caracterizam-se por ser uma disciplina jurídica que tem como objeto de seu estudo toda a atividade do Estado no tocante à forma de realização da receita e da despesa.

e) dizem respeito ao universo do ser, do plano real e dispensam uma realidade normativa, ficando adstritas apenas ao campo econômico, desvinculado de intervenção estatal.

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Solução

a) Errado, as finanças públicas partem da premissa de necessidade de inter-venção do Estado na economia.

b) Certo, sem comentários adicionais.

c) Errado, esse conceito está mais alinhado para direito da regulação.

d) Errado, é uma disciplina social aplicada. Direito financeiro é que seria a disciplina jurídica.

e) Errado, é pautada em normas técnica e considera a intervenção do estado.

Gabarito: B

2ª Questão (SEFAZ-RJ Fiscal FGV 2009): A respeito da Lei de Responsabilidade Fiscal, assinale a afirmativa incorreta.

a) Buscou, dentre seus objetivos, a socialização de eventuais dívidas de prefei-turas e estados deficitários.

b) Impôs normas de planejamento e controle das contas públicas, definindo critérios transparentes para estimativas de receitas, e redefinindo os limites e critérios de controle de gastos de pessoal.

c) Fixou procedimentos de ampliação de despesas obrigatórias de caráter con-tinuado, estabelecendo regras severas relativas ao endividamento público.

d) Buscou, dentre seus objetivos, limitar o uso da máquina administrativa por governantes em fim de mandato.

e) Buscou, dentre seus objetivos, fortalecer o controle centralizado das dotações orçamentárias.

Solução

a) Errado, não existe esse termo socialização de dívidas.

b) Certo, sem comentários adicionais.

c) Certo, sem comentários adicionais.

d) Certo, sem comentários adicionais.

e) Certo, sem comentários adicionais.

Gabarito: A

3ª Questão (ANAC Analista Cespe2012): As finanças públicas voltam-se à gestão das operações relacionadas à receita, à despesa, ao orçamento e ao crédito público, bem como se orientam à obtenção, à distribuição, à utilização e ao controle dos recursos financeiros.

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Solução

Certo, sem comentários adicionais.

Gabarito: Certo

4ª Questão (STN AFFC ESAF 2013): Com relação ao papel do Estado e as Finanças Públicas, identifique a única opção incorreta.

a) Cabe ao Estado a responsabilidade de viabilizar o funcionamento dos serviços públicos essenciais demandados pela coletividade.

b) É função do Estado a realização de forma direta e exclusiva das necessidades de natureza essencial, tais como saneamento e transporte.

c) O objeto precípuo das finanças públicas é o estudo da atividade fiscal, ou seja, aquela desempenhada pelos poderes públicos com o propósito de obter e aplicar recursos para o custeio dos serviços públicos.

d) Historicamente, pode-se dizer que a maior intervenção do Estado na econo-mia brasileira teve como seu principal objetivo a complementação da ação do setor privado com vistas ao desenvolvimento do país.

e) A atividade financeira do Estado desenvolve-se em quatro áreas afins: receita pública, despesa pública, orçamento público e crédito público.

Solução

a) Certo, sem comentários adicionais.

b) Errado, o Estado pode delegar ou fazer uso de parcerias privadas nesses temas: saneamento e transporte.

c) Certo, sem comentários adicionais.

d) Certo, sem comentários adicionais.

e) Certo, sem comentários adicionais.

Gabarito: B

5ª Questão (Procurador-DF Cespe 2013): Julgue o item a seguir.

5. O DF tem competência exclusiva para dispor sobre normas gerais de direito financeiro apenas por lei complementar distrital.

Solução

Errado, a competência original para normas gerais é da União e não dos Esta-dos e DF.

Gabarito: Errado

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6ª e 7ª Questões (TCE-PE Auditor de Contas Cespe 2017): Com referência ao direito financeiro, julgue os itens seguintes.

6. Os estados-membros e o Distrito Federal estão impedidos de editar normas gerais acerca da elaboração dos seus orçamentos, porque a CF atribui tal com-petência legislativa à União.

7. Além de disciplinar o Sistema Financeiro Nacional, o direito financeiro regula-menta a atividade financeira do Estado no que diz respeito a orçamento público, receita pública, despesa pública, crédito público, responsabilidade fiscal e controle da execução orçamentária.

Solução

6. Errado, em caso de omissão da União, estados-membros e o Distrito Federal podem exercer competência plena.

7. Errado, o Sistema Financeiro Nacional está fora do escopo do direito financeiro.

Gabarito:

6. Errado

7. Errado

8ª Questão (TCE-PE Auditor de Contas Cespe 2017): Julgue o item a seguir.

Prevalece no Brasil a compreensão de que o orçamento público é lei apenas em sentido formal, visto que é aprovado pelo Poder Legislativo, mas é substancial-mente ato de natureza político-administrativa, insuscetível de hospedar normas gerais ou abstratas próprias de lei em sentido material.

Solução

No julgamento da ADI 5.449-MC (10/03/2016), o Plenário do STF, consolidando o seu entendimento, afirmou ser possível a impugnação, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, de leis orçamentárias. Consignou o relator do acórdão, o saudoso Ministro Teori Zavascki, que “leis orçamentárias que materializem atos de aplicação primária da Constituição Federal podem ser submetidas a controle de constitucionalidade em processos objetivos”.

Ao superar a sua defasada concepção de que haveria uma suposta ausência de normatividade, abstração e generalidade nas leis orçamentárias – ainda que estas sejam casuísticas e dotadas de temporariedade -, o STF passa a absorver os bons ventos dos novos tempos, deixando para trás a obsoleta influência da teoria do jurista germânico Paul Laband (de meados do século XIX), o qual forjou a tese da natureza de lei formal do orçamento público como mero ato administrativo autorizativo, passando a reconhecer materialidade e substan-cialidade ao seu conteúdo.

Gabarito: Errado.

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4. LISTA DE QUESTÕES DISCURSIVAS

1ª Questão (TCU AUFC Cespe 2011):

ESTADO ATUAL DA LEGISLAÇÃO CONCORRENTE EM MATÉRIA FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA NO BRASIL

Ao elaborar seu texto, aborde, necessariamente, os seguintes aspectos:

à 1ª Parte: Necessidade econômica da legislação federal a respeito de normas gerais de orçamento;

à 2ª Parte: Abrangência e limites da competência da União em matéria orçamentária;

à 3ª Parte: Possibilidade de exercício pleno da competência legislativa pelos es-tados e municípios.

Extensão de linhas: até 30.

Resolução da Questão

Os objetivos da política orçamentária são alcançados na medida em que o Estado é capaz de corrigir as falhas de mercado. Conforme a situação da economia, o governo pode ampliar ou diminuir a demanda agregada. Para tanto, faz-se necessária uma legislação compatível com tais atribuições. A lei 4320 de 1964, apesar de estabelecer normas gerais de Direito financeiro, não atende o papel estabelecido no inciso I do § 9º do art. 165 da CF/1988. Dessa forma, existe uma lacuna na atual legislação orçamentária a fim de que o orçamento seja de fato um instrumento efetivo da política fiscal.

Conforme dispõe o art. 24 da CF/1988, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre Direito tributário, financeiro, econômico e sobre o orçamento. Na competência concorrente, compete à União legislar sobre matéria orçamentária, conforme dispõe o art. 24 da CF/1988, e limitar-se-á a estabelecer normas gerais; enquanto aos Estados compete legislar de forma suplementar.

Apesar do prescrito no texto constitucional, caso inexista lei federal sobre nor-mas gerais, os estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. Por fim, a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário. Assim, nos casos em que a União seja omissa na edição, os estados exercerão competência plena.

Tal competência pode ser aplicada de igual forma aos municípios devido ao amparo constitucional do inciso II do art. 30 da CF/1998, o qual afirma competir aos municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Assim, devido a essa competência residual, os estados também podem exercer a competência suplementar em matéria orçamentária.