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Mrio Aroso de Almeida

SUMRIOS DEDIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO

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Primeira ParteElementos essenciais e Pressupostos do Processo Administrativo

Ttulo PrimeiroElementos essenciais do Processo Administrativo

Captulo ISujeitos do Processo Administrativo

I O Tribunal Administrativo: a consagrao constitucional das diferentes jurisdies (arts. 209segs. da CRP); a jurisdio administrativa e fiscal (art. 212 da CRP e art. 8 do ETAF);

identidade e razo de ser do contencioso administrativo; poderes dos juzes administrativos

(art. 3 do CPTA).

8. De acordo com o artigo 209 da CRP, alm do Tribunal Constitucional, existem, na vigente ordem jurdico-

constitucional portuguesa, as seguintes categorias de tribunais: o Supremo Tribunal de Justia e os tribunais judiciais

de primeira e de segunda instncia; o Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais;e o Tribunal de Contas.

Descontando, portanto, o Tribunal Constitucional e o Tribunal de Contas, a CRP consagra, assim, a existncia, na

ordem jurdica portuguesa, de uma dualidade de jurisdies. Existem, com efeito, na nossa ordem jurdica, duas

ordens de tribunais: os tribunais judiciais, cujo rgo de cpula o Supremo Tribunal de Justia; e os tribunais

administrativos e fiscais, cujo rgo de cpula o Supremo Tribunal Administrativo.

Isto mesmo confirmado pela simetria com que, nos seus artigos 210 (e 211) e 212, respectivamente, a CRP

regula, em seguida, cada uma das jurisdies e, em particular, pelo modo como, por um lado, no artigo 210, n 1, a

CRP estabelece que o Supremo Tribunal de Justia o rgo superior da hierarquia dos tribunais judiciais, sem

prejuzo da competncia prpria do Tribunal Constitucional; e, por outro lado, no artigo 212, n 1, estabelece que o

Supremo Tribunal Administrativo o rgo superior da hierarquia dos tribunais administrativos e fiscais, sem prejuzo

da competncia prpria do Tribunal Constitucional.

Acrescenta, entretanto, o artigo 217, no seu n 1, que a nomeao, a colocao, a transferncia e a promoo dos

juzes dos tribunais judiciais e o exerccio da aco disciplinar competem ao Conselho Superior da Magistratura e, no

seu n 2, que a nomeao, a colocao, a transferncia e a promoo dos juzes dos tribunais administrativos e fiscais,

bem como o exerccio da aco disciplinar, competem ao respectivo conselho superior, nos termos da lei.

Por outro lado, quando o artigo 215 da CRP se refere magistratura dos tribunais judiciais, ele est apenas a

referir-se aos tribunais judiciais, a que se reportam os artigos 210 e 211, e no aos tribunais administrativos e fiscais.

Evidencia-o o contedo dos ns 2, 3 e 4 do artigo 215, que se referem aos mesmos trs degraus da hierarquia dos

tribunais judiciais (tribunais de primeira instncia, tribunais de segunda instncia e Supremo Tribunal de Justia) que

so mencionados no artigo 209, n 1, alnea a), e no artigo 210. Quando, portanto, nesse contexto, o artigo 215, n 1,

da CRP estabelece que os juzes dos tribunais judiciais formam um corpo nico e regem-se por um s estatuto, o

preceito tem exclusivamente em vista os juzes dos tribunais judiciais, a que se referem os artigos 210 e 211, e no

os juzes dos tribunais administrativos e fiscais.

Isto explica o disposto no artigo 57 do ETAF, aprovado pela Lei n 13/2002, de 19 de Fevereiro, que reza o

seguinte: Os juzes da jurisdio administrativa e fiscal formam um corpo nico e regem-se pelo disposto naConstituio da Repblica Portuguesa, por este Estatuto e demais legislao aplicvel e, subsidiariamente, pelo

Estatuto dos Magistrados Judiciais, com as necessrias adaptaes.

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9. Segundo dispe o artigo 212, n 3, da CRP, cujo sentido e alcance adiante haver oportunidade de analisar,

compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das aces e recursos contenciosos que tenham por

objecto dirimir os litgios emergentes de relaes jurdicas administrativas e fiscais isto , no essencial, administrar

a justia em nome do povo nos litgios cuja resoluo dependa da aplicao de normas de Direito Administrativo ou

de Direito Fiscal.

A existncia, entre ns, da jurisdio administrativa e fiscal tem razes histricas que a explicam, mas justifica-se,

hoje, no quadro jurdico-constitucional do Portugal democrtico tal como, alis, tambm sucede na maioria dos

pases europeus , por razes que se prendem com a vastido e complexidade do universo das relaes jurdicas que

so disciplinadas pelo Direito Administrativo e pelo Direito Fiscal.

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Mas, do mesmo passo, existe a conscincia de que a interveno dos tribunais, neste domnio, no deve ultrapassar

os limites que decorrem da vontade expressa pelos rgos democraticamente legitimados para o efeito. E, neste

sentido, estabelece o artigo 3, n 1, do CPTA que aos tribunais administrativos apenas compete julgar, no res peito

pelo princpio da separao e interdependncia dos poderes, [] do cum pri men to pela Ad ministrao das normas eprincpios jurdicos que a vinculam e no da con ve nincia ou oportunidade da sua actuao.

No se trata, pois, de pretender que os tribunais administrem, sobrepondo os seus prprios juzos subjectivos aos

daqueles que exercem a funo administrativa, mas de pretender que os tribunais julguem da conformidade da

actuao dos poderes pblicos com as regras e os princpios de Direito a que eles se encontram obrigados e que, no

exerccio da funo jurisdicional que lhes incumbe, profiram as sentenas e demais providncias, tanto no plano

executivo, como no plano cautelar, adequadas para fazer prevalecer o Direito sobre as eventuais condutas ilegtimas

dos poderes pblicos.

11. Tal como sucede com os tribunais judiciais, tambm os tribunais administrativos e fiscais se encontram

organizados em trs nveis: os tribunais de primeira instncia, os tribunais de segunda instncia e o Supremo Tribunal

Administrativo.

Os tribunais administrativos e fiscais de segunda instncia so presentemente dois, tomam a designao de

tribunais centrais administrativos Norte e Sule tm sede, respectivamente, no Porto e em Lisboa.

O ETAF regula, em separado, os tribunais de primeira instncia que julgam em matria administrativa, que designa

portribunais administrativos de crculo, e os que julgam em matria fiscal, que designa por tribunais tributrios (cfr.

artigos 8, n 1, e 39 a 50 do ETAF).

II As Partes: os particulares e a dimenso constitucional de tutela subjectiva do contenciosoadministrativo (arts. 20 e 268, ns 4 e 5, da CRP e 2 do CPTA); as dimenses complementares detutela (pblica, colectiva e difusa) do contencioso administrativo; as entidades pblicas e os seusrgos; os particulares demandados.

14. Por regra, os processos administrativos so desencadeados por particulares pessoas privadas, singulares ou

colectivas, que se dirigem aos tribunais administrativos alegando a ofensa de um direito subjectivo ou de um interesse

legalmente protegido por parte de uma entidade pblica.

Esta apenas uma das dimenses da litigiosidade administrativa mas , indiscutivelmente, a mais relevante,

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tanto do ponto de vista quantitativo, como do ponto de vista qualitativo: do ponto de vista quantitativo, na medida em

que, estatisticamente, corresponde esmagadora maioria das situaes; e do ponto de vista qualitativo, por ser aquela

que se reveste de maior importncia, na medida em que envolve o exerccio, por parte dos alegados lesados, do seu

direito fundamental de acesso justia administrativa.

Complementando as disposies, de mbito genrico, do artigo 20, a CRP consagra, alis, no artigo 268, ns 4 e

5, como um direito fundamental de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias, o direito fundamental que a

todos assiste de recorrerem justia administrativa em defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos,

explicitando as principais dimenses em que esse direito fundamental se concretiza, tanto no plano da tutela

declarativa, como no plano da tutela cautelar.

De referir que a frmula que, neste como em muitos outros casos, geralmente utilizada, dos direitos ou

interesses legalmente protegidos, tem o propsito e, a nosso ver, o alcance de cobrir, no apenas as situaes em que

o quadro normativo apli cvel assegura ao interessado a satisfao plena do seu interesse dirigido a um bem da vida,

como tambm as situaes em que, embora no lhe assegure essa satis fa o plena, o quadro normativo aplicvel

permite ao interessado aspirar satisfao desse interesse, exigindo a observncia, por parte das entidades pblicas

envolvidas, das normas ou princpios pelas quais pode passar a satisfao desse interesse. Pense-se, desde logo, noexemplo do titular de um interesse pretensivo dirigido obteno de uma licena cuja atribuio depende da

formulao de juzos discricionrios, natu ra lmente parame tri za dos pela observncia de certas regras ou princpios

jurdicos.

15. Cumpre, porm, advertir que nem sempre a autoria, no processo admi nis tra tivo, corresponde ao paradigma que

acaba de ser referido. O que bem se compreende, na medida em que, como, no essencial, os processos administrativos

se dirigem a fis calizar a legalidade administrativa e o respeito pela legalidade administrativa , em si mesmo, um

interes se pblico, as leis do processo administrativo so generosas no reco nhecimento de legitimidade para apropositura de aces junto dos tribunais admi nistrativos . Sem prejuzo dos desenvolvimentos de que cada um deles

ser objecto no momento prprio, cumpre, pois, de momento, inventariar os principais tipos de situaes em refe-

rncia.

a) Como a seu tempo se ver, as aces de impugnao de actos adminis trativos podem ser intentadas, no s por

quem alegue a ofensa de um direito ou um interesse legalmente protegido, no sentido explicitado no n precedente

(cfr., desde logo, o artigo 51, n 1, do CPTA), mas, de um modo geral, por quem apenas alegue a titularidade de um

interesse directo e pessoal (cfr. artigo 55, n 1, alnea a), do CPTA). Por outro lado, tambm pessoas colectivas,

designada men te sin di catos e associaes profissio nais, podem propor aces relacio nadas com interesses que lhes

cumpra defender (cfr., desig na damente, o artigo 55, n 1, alnea c), do CPTA).

b) Existe, entretanto, a chamada aco pblica, que exercida por entidades pblicas, no exerccio de um dever de

ofcio, e no por particulares, em defesa dos seus direitos ou interesses.

O caso mais relevante diz respeito ao Ministrio Pblico, a quem o CPTA reconhece amplos poderes para propor

aces junto dos tribunais administrativos, em defesa da legalidade, do interesse pblico, de interesses difusos e de

direitos fundamentais (cfr. artigos 9, n 2, 40, n 1, alnea b), e n 2, alnea c), 55, n 1, alnea b), 68, n 1, alnea c),

73, n 3, 77, n 1, e 104, n 2, do CPTA). No exerccio da aco pblica, o Ministrio Pblico tambm pode dar,

alis, continuidade a certos tipos de aces intentadas por particulares, em caso de desistncia ou outra causa de

extino dessas aces (cfr. artigo 62 do CPTA), e possui legitimidade irrestrita para recorrer de toda e qualquer4

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deciso proferida pelos tribunais administrativos (cfr. artigos 141, n 1, 152, n 1, e 155, n 1, do CPTA).

Mas o CPTA tambm admite outros casos de aco pblica, a cargo de outras entidades, designadamente no

mbito dos processos de impugnao de actos administrativos (cfr. artigo 55, n 1, alnea e), do CPTA).

c) Avulta ainda a chamada aco popular, que o CPTA configura em duas modalidades bem distintas entre si,

embora ambas tenham em comum a circunstncia de corresponderem a aces propostas por cidados,

individualmente ou em grupo, no gozo dos seus direitos civis e polticos, em defesa de valores que interessam ao con-

junto da comunidade, sem terem necessariamente de respeitar individualizadamente aos autores.

o que sucede, nos termos do artigo 9, n 2, do CPTA, com as aces intentadas em defesa de valores e bens

cons ti tu cio nalmente protegidos, como a sade pblica, o am biente, o urbanismo, o ordenamento do territrio, a

qualidade de vida, o patrimnio cul tural e os bens do Estado, das Re gi es Autnomas e das autarquias locais no

que constitui uma concretizao do di rei to de aco popular que a CRP consagra co mo um direito, liberdade e garantia

de par ticipao poltica no seu artigo 52, n 3; e, no especfico mbito autrquico, com a aco popular de

impugnao de actos autr qui cos que se encontra prevista no artigo 55, n 2, do CPTA.

d) Muitas vezes, os processos administrativos so desencadeados por entidades pblicas contra outras entidades

pblicas, no mbito dos chamados litgios interadministrativos, em que se confrontam entre si interesses estatuta-

riamente atribudos a diferentes entidades pblicas. Pense-se, por exemplo, em litgios entre autarquias locais e o

Estado, como aqueles em que uma autarquia local impugne uma deciso do Ministrio da Cultura que recuse parecer

favorvel realizao de um empreendimento de interesse local.

De igual modo, um rgo de uma entidade pblica hoje admitido, em certas circunstncias, a impugnar uma

deciso tomada por outro rgo da mesma entidade pblica (cfr. artigo 55, n 1, alnea d), do CPTA). Pense-se no

exemplo da Cmara Municipal que reage contra uma recusa de autorizao da Assembleia Municipal para acontraco de um emprstimo ou para a celebrao de um contrato. Para alm dos litgios interadministrativos, os

tribunais administrativos tambm so, pois, hoje palco de litgios intra-administrativos, gerados no seio de uma

mesma entidade pblica.

16.. O critrio geral , pelo contrrio, o de que, por regra, os tribunais administrativos so competentes para dirimir

os litgios de natureza administrativa, cujo julgamento depende da aplicao do Direito Administrativo.

Ora, daqui decorrem duas importantes consequncias, quanto a saber quem pode figurar como demandado no

processo administrativo.

(i) Por regra, as aces do processo administrativo so intentadas contra entidades pblicas, na medida em que, na

esmagadora maioria dos casos, essas aces dirigem-se a reagir contra ou procurar impedir decises ou

providncias adoptadas ou a adoptar por essas entidades, no exerccio das funes que o Direito Administrativo

lhes confere. Mas nem todas as aces dirigidas contra entidades pblicas so necessariamente propostas nos tribunais

administrativos: como a seu tempo melhor se ver, isso depende da aplicao dos critrios materiais de delimitao do

mbito da jurisdio administrativa.

(ii) Nem todas as aces intentadas nos tribunais administrativos so, entretanto, propostas contra entidades

pblicas.

Cumpre, desde logo, sublinhar que conduta da entidade pblica demandada esto frequentemente associados5

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particulares que tambm tm de figurar, ao lado daquela, como demandados no processo. assim quando h

particulares que so beneficirios da deciso tomada pela entidade pblica, cujos interesses se opem aos do autor que

se insurge contra essa deciso; ou que, em todo o caso, viram a sua situao jurdica definida pela deciso, pelo que

esta s pode ser posta em causa num processo em que lhes seja reconhecida a possibilidade de participarem. Nestes

casos, demandados tm de ser, tanto a entidade pblica, como os interessados particulares, que a lei designa como

contra-interessados (cfr. artigos 10, n 1, 57 e 68, n 2, do CPTA).

Por outro lado, demandado exclusivo , desde logo, um particular nos casos em que a aco proposta por uma

entidade pblica, quando o demandado esteja consti tudo, para com essa entidade, em deveres emergentes de relaes

jurdicas reguladas pelo Direito Admi nis trativo e a entidade pblica no possa fazer valer os correspon dentes direitos

a no ser pela via judicial.

O processo administrativo pode mesmo ter apenas sujeitos privados como partes. Seja porque se trata de um

particular que reage contra a conduta de outro particular a quem foi confiado o exerccio de poderes pblicos e que,

por isso, pratica actos que a lei equipara a actos administrativos (cfr., designadamente, os artigos 51, n 2, e 100, n

3, do CPTA). Seja porque se trata de um particular que reage contra a violao ou a ameaa de violao, por parte de

outro particular, de deveres que para ele resultavam de normas, actos ou contratos administrativos, sem que asautoridades administrativas competentes, solicitadas a intervir, tenham adoptado as providncias adequadas para

impedir ou pr cobro a tal situao (cfr. artigos 37, n 3, e 109, n 2, do CPTA).

A isto acresce que, como sabido, a lei substantiva tende, hoje, por uma razo ou por outra, a equiparar, para

certos efeitos, s pessoas colectivas de direito pblico certas pessoas colectivas de direito privado, estendendo-lhes a

aplicabilidade de regimes de Direito Administrativo que, de outro modo, no lhes seriam aplicveis. Daqui resulta que

muitas aces contra pessoas colectivas de direito privado tm de ser propostas nos tribunais administrativos.

III O Ministrio Pblico: os diferentes papis do Ministrio Pblico no processo administrativo: a acopblica; a representao do Estado; a interveno nos processos em que no parte.

17.

Como j foi referido, o Ministrio Pblico pode serautorem processos adminis tra tivos, quando prope aces no

exerccio da chamada aco pblica (cfr. n 15).

Mas, como prev o artigo 11, n 1, do CPTA, o Ministrio Pblico tambm repre senta o Estado, fazendo as vezes

de seu advogado, nas aces administrativas comuns que sejam propostas contra o Estado em matria de

responsabilidade civil ou respei tante a contratos .Para alm disto, o artigo 85 do CPTA confere ao Ministrio Pblico o poder de intervir nos processos

administrativos em que no seja parte e que sigam a forma da aco administrativa especial, quando entenda que tal se

justifica em funo da ma t ria que esteja em causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidados, de inte res ses

pblicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens re fe ri dos no n 2 do artigo 9 . Essa interveno

visa contribuir para o melhor esclarecimento dos factos ou a melhor aplicao do direito e, por isso, pode traduzir-se

num requerimento dirigido a solicitar a realizao de diligncias instrutrias ou num parecer sobre o mrito da causa,

que exprime uma opinio sobre o sentido em que o caso deve ser decidido pelo tribunal.

Esta previso do artigo 85 do CPTA o que hoje resta dos amplos poderes de interveno que, no regime

precedente, eram reconhecidos ao Ministrio Pblico nos processos em que no era parte, e que se consubstanciavam

na previso legal de dois momentos de interveno necessria em todos os processos, para emisso do visto iniciale

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do visto final, em que o Ministrio Pblico tinha, inclusivamente, a possibilidade de suscitar questes de ndole

processual que pudessem obstar apreciao do mrito da causa por parte do tribunal. Hoje, como se v, a interveno

no obri gatria nem ocorre mais de uma vez em cada processo: tem lugar uma nica vez, na fase processual em que

o artigo 85 do CPTA a prev, e s quando o Ministrio P bli co considere que ela se justifica, em funo da

relevncia da matria em causa; e no pode versar sobre questes de ndole processual, mas apenas sobre questes de

carc ter substantivo.

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Captulo IIObjecto do Processo Administrativo:

principais tipos de pretenses dedutveis

18. Neste sentido, pode dizer-se que, partida, o objecto do processo se define por referncia pretenso

formulada pelo autor , identificadapelo pedido e pela causa de pedir que por ele foram deduzidos . ao nvel do objecto do processo que se estabelece a conexo entre o processo e o Direito substantivo. O objecto

de cada processo identifica-se, com efeito, por referncia aos factos a que se reportam as questes submetidas ao

julgamento do tribunal e qualificao que desses factos fazem as normas de Direito substantivo a aplicar resoluo

dessas questes: num primeiro momento, ainda por referncia s alegaes iniciais produzidas pelo autor na petio

inicial; depois, tambm por referncia s alegaes produzidas pelos demandados; a final, por referncia prpria

realidade substantiva a que se reporta o processo, tal como o tribunal a apreenda e reflicta na sentena que julgue o

mrito da causa.

19. Refira-se, desde logo, que, ao contrrio do que sucedeu no passado, no vigora, hoje, no nosso ordenamento

jurdico um regime de tipicidade ou numerus clausus quanto aos tipos de pretenses que podem ser deduzidos perante

os tribunais administrativos. Des de que se inscrevam no mbito da jurisdio destes tribunais, todo o tipo de pre ten -

ses pode ser deduzido e, como proclama o artigo 2, n 1, do CPTA ,todas as pre tenses regu lar mente deduzidas em

juzo (1) encontram a via pro ces sual que lhes per mi tir obter a deciso judicial que as aprecie com fora de caso jul -

gado.

Daqui resulta, naturalmente, que previses como as do artigo 2, n 2, ou do artigo 37, n 2, do CPTA mais no

pretendem do que ilustrar, a ttulo mera mente exem pli fi ca tivo, os principais tipos de preten ses que podem ser objecto

de pro cessos ad mi nis tra tivos . No se trata, pois, de elencos fechados, mas meramente exemplificativos.

20. Como j foi recordado (cfr. n 5), a lei estabelece, entretanto, os modelos de tramitao que devem seguir os

diferentes processos, desde o momento em que a aco proposta perante o tribunal at ao momento em que este vem

a proferir a correspondente deciso. Ao modelo de tramitao do processo d-se o nome da forma do processo,

designao que, desse modo, corresponde ao conjunto ordenado de actos e forma li da des que de vem ser ob ser vados na

propositura e desenvolvimento da aco em tri bu nal.

assim que o CPTA faz corresponder a certos tipos de pretenses certas formas de processo, dizendo qual o

modelo de tramitao que deve ser seguido em cada processo, consoante o tipo de pretenses que nele seja deduzido.Ora, a nosso ver, o enquadramento que o CPTA d aos diferentes tipos de pretenses que podem ser deduzidos

perante a jurisdio administrativa, do ponto de vista das opes efectuadas quanto estruturao das formas do pro-

cesso declarativo, assenta num critrio material diferenciador de dois grandes grupos de pretenses que se justifica

adoptar como ponto de referncia para a identificao, a que no presente captulo nos propomos, dos principais tipos

de pretenses que podem ser objecto do processo administrativo.

21. O tema das formas do processo declarativo objecto da Seco II do Captulo V da Parte Geral do CPTA, que

constituda apenas por dois artigos, o artigo 35 e o artigo 36. Esta Seco e, em especial, o artigo 35

desempenham um papel funda mental na determinao da es tru tura do Cdigo. Com efeito, a se diz quais so as

1(( ) Veja-se, a propsito, o que ficou dito supra, sub n 4, sobre as condies de existncia, de admissibilidade e de procedncia doprocesso declarativo.

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formas, os modelos de tramitao, a que devem obedecer os processos declarativos e, como expressamente a se

refere, a estrutura do Cdigo determinada, nos subsequentes Ttulos II, III e IV, em funo das formas de processo

que, nessa sede, so identificadas (1).

Como resulta do esquema genericamente traado no artigo 35 e da subsequente estrutura do Cdigo, nos Ttulos

II, III e IV, e sem prejuzo de outros que possam ser consagrados em legislao especial, o regime das formas do

processo administrativo declarativo concretiza-se na previso de duas formas de proces so que poderamos qua lificar

co mo no-urgentesas formas de processo que o Cdigo designa como aco administrativa comum (cfr. artigo 35,

n 1, e Ttulo II: artigos 37 e seguintes) e como aco administrativa especial (cfr. artigo 35, n 2, e Ttulo III:

artigos 46 e seguintes) e de quatro for mas de processo que o prprio Cdi go qualifica como urgentes (cfr. artigos

35, n 2, e 36, n 1, alneas a) a d)) e regula no Ttulo IV (artigos 97 e seguintes).

Ora, a opo por este modelo dualista reconduz-se matriz que sem prejuzo da previso de processos urgentes

e acessrios j no regime anterior ao CPTA presidia contraposio entre dois modelos de tramitao dos

processos que corriam perante os tribunais administrativos: o modelo do contencioso das aces (de responsabilidade

civil e sobre contratos), tradicionalmente subordinado forma do processo de declarao do CPC (cfr. artigo 72, n 1,

da LPTA), e o modelo do recurso contencioso, submetido a um modelo de tramitao especificamente regulado pelasnormas do contencioso administrativo (cfr. artigo 24 da LPTA) e que era primacialmente aplicado no domnio da

impugnao de actos administrativos e de normas regulamentares (cfr. artigos 64 e 67 da LPTA) (2).

Pode, na verdade, dizer-se, em termos genricos, que a contraposio que o CPTA estabelece entre as formas da

aco administrativa comum e da aco administrativa especial permanece fiel a essa matriz e que, no essencial (3),

ela assenta no mesmo critrio, de saber se o pro ces so se reporta ou no a actos administrativos e normas regula -

mentares.No essencial das situaes em que esse o caso, o proces so segue a forma da aco admi nis tra tiva

especial. Com efeito, estabelece o artigo 46. que seguem a forma da aco admi nis tra tiva especial os proces sos de

impugnao de actos ad mi nis tra ti vos e normas regulamentares e os processos dirigidos con de nao daAdministrao emisso desse tipo de actos, em caso de recusa ou omisso . Nos restantes casos, ou seja, sempre que

nele no sejam deduzidas pretenses relacionadas com esses tipos especficos de actos, o processo deve ser tramitado

segundo a forma da aco administrativa comum (cfr. artigo 37).

22. luz do enquadramento que resulta, nos moldes que acabam de ser descritos, das opes do CPTA quanto ao

modo de estruturao das formas do processo declarativo, afigura-se, pois, que, para o efeito que nos ocupa no

presente captulo, de apresentar os principais tipos de pretenses que podem ser deduzidos perante a jurisdio

administrativa, se mostra adequado agrup-los em dois grandes blocos: o primeiro corresponde, no essencial, aos tipos

1(( ) Sem prejuzo da ulterior abordagem do tema no momento prprio, cumpre, em todo o caso, notar que, ao contrrio do quesucedia no regime anterior ao CPTA, este veio, entretanto, admitir a cumulao, num mesmo processo, de pretenses que,

partida, corresponderiam, se fossem deduzidas em separado, a diferentes formas de processo. o que resulta do artigo 4, n 1, doCPTA, sendo que o artigo 5 e o artigo 21 asseguram, por outro lado, que o princpio da livre cumulabilidade de pedidos nosofra entorses ou restries: assim, mesmo que o CPTA faa corresponder diferentes formas de processo aos pedidos cumulados,estabelecendo que os correspondentes processos deveriam seguir tramitaes diferenciadas, ou atribua a competncia territorial

para a respectiva apreciao a tribunais diferentes, isso no constitui obstculo cumulao. Este um aspecto da maiorimportncia, que nesta sede cumpre assinalar para ter, desde j, presente a necessidade de relativizar o verdadeiro alcance dassolues que presidem estruturao das formas do processo, tal como ela, partida, resulta do artigo 35 do CPTA.2(( ) Embora, com a LPTA, tambm passasse a ser aplicado no domnio (residual) das aces para reconhecimento de direitos ou

interesses (cfr. artigo 70 da LPTA).3(( ) Cumpre, em todo o caso, reconhecer que o critrio, embora tendencial, no absoluto. assim que, de acordo com o artigo37, n 2, alnea c), seguem a forma da aco administrativa comum os processos em que se requeira a condenao daAdministrao no emisso de um acto administrativo, matria que diz respeito ao (no) exerccio de um poder de autoridadeatravs da prtica de um acto administrativo.

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de pretenses que o CPTA faz corresponder forma da aco administrativa especial; o segundo, corresponde, por seu

turno, ao essencial dos tipos de pretenses que o CPTA faz corresponder forma da aco administrativa comum (1).

Tal como sucede em processo civil, tambm em processo administrativo pode, entretanto, afirmar-se que,

consoante o fim a que se dirigem, as aces declarativas podem ser de trs espcies: de simples apreciao, de

condenao ou constitutivas. O CPTA no d relevncia expressa ao facto, no contendo, assim, preceito corres-

pondente ao do artigo 4, n 2, do CPC. No h, no entanto, por que no considerar aplicvel em processo

administrativo o que no artigo 4 do CPC se dispe sobre a matria, por aplicao da previso genrica do artigo 1 do

CPTA.

Tal como sucede em processo civil, tambm as aces declarativas que so propostas nos tribunais administrativos

podem ter, por isso, em funo do respectivo objecto, uma das trs seguintes finalidades:

a) Obter a declarao jurisdicional da existncia ou inexistncia de um direito ou de um facto (cfr. artigo 4, n 2,

alnea a), do CPC).. A existncia de processos administrativos dirigidos emisso de sentenas meramente

declarativas ou de simples apreciao expressamente reconhecida pelo CPTA, no seu artigo 39, e decorre,

incidentalmente, de previses como as dos artigos 2, n 2, alneas a), b) e g), e 37, n 2, alneas a), b) e h), assimcomo do artigo 50, n 1, na parte em que se refere declarao de nulidade dos actos administrativosimpugnados.

b) Exigir a prestao de uma coisa ou de um facto, pressupondo ou prevendo a violao de um direito (ou interesse

legalmente protegido) (cfr. artigo 4, n 2, alnea b), do CPC). So as aces dirigidas obteno de sentenas de

condenao, em que o efeito jurdico a resultar da sentena, a que se dirige a pretenso do autor, o reconhecimento

de uma situao jurdica, o direito (ou interesse dirigido) prestao da coisa ou do facto, com o alcance constitutivo

de submeter o devedor que objecto da condenao possibilidade de vir a ser executado se no cumprir o disposto

na sentena. A existncia de processos administrativos dirigidos emisso de sentenas de condenao expressamente reconhecida em numerosas disposies do CPTA, sendo de realar as previses dos artigos 2, n 2,

alneas e), f), i) e j), 3, n 2, 37, n 2, alneas c), d), e), f) e g), 37, n 3, 44 e 66.

c) Introduzir uma modificao na ordem jurdica existente. So as aces dirigidas obteno de sentenas

constitutivas, em que o efeito jurdico a resultar da sentena, a que se dirige a pretenso do autor, o reconhecimento

do novo efeito decorrente do alcance constitutivo da sentena, assim como dos factos constitutivos em que ele assenta.

Como, por regra, as autoridades pblicas exercem os seus poderes atravs da emisso de actos jurdicos unilaterais,

passveis de impugnao junto dos tribunais administrativos, revestem-se de especial importncia, em processo admi-

nistrativo, aqueles que se dirigem obteno de sentenas constitutivas, dirigidas anulao de actos administrativos

ou declarao de ilegalidade de normas regulamentares embora a impugnao de actos administrativos, quando

sejam nulos, no se dirija obteno de uma sentena constitutiva, de anulao, mas a uma sentena meramente

declarativa ou de simples apreciao da respectiva nulidade (cfr. artigos 50, n 1, e 72, n 1, do CPTA).

1(( ) Isto, sem prejuzo do mbito de incidncia especfico dos processos urgentes, que, como foi referido e a seu tempo melhor se

ver, se sobrepem, em domnios circunscritos, quer ao mbito de aplicao da forma processual da aco administrativa especial,quer da aco administrativa comum: assim que h impugnaes urgentes quanto a certos tipos de actos administrativos eregulamentos em matria eleitoral e pr-contratual (cfr. arts. 97 segs.. do CPTA) e processos condenatrios sumrios, aschamadas intimaes, dirigidas realizao de prestaes necessrias tutela urgente de direitos, liberdades e garantias e

prestao de informaes, consulta de processos administrativos e passagem de certides (cfr. arts. 104 e segs. do CPTA).10

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I Pretenses respeitantes a actos administrativos e regulamentos

1 - Pretenses respeitantes a actos administrativos

23. So cinco os tipos de pretenses que podem ser deduzidos por referncia a actos administrativos (1).

Trs desses tipos de pretenses tm que ver com o que o CPTA genericamente enquadra no conceito daimpugnao de actos administrativos (cfr. art. 4, n 1, als. b), c), d) e e), 1 parte, do

ETAF e arts. 50 segs. do CPTA): referimo-nos anulao, declarao de nulidade e de-

clarao de inexistncia de actos administrativos de contedo positivo. Sendo que, destas, as aces de

anulao dirigem-se emisso de uma sentena constitutiva, enquanto as restantes se dirigem emisso de

uma sentena meramente declarativa ou de simples apreciao. Os outros dois tipos de pretenses dirigem-

se emisso de sentenas de condenao: respectivamente, de condeno emisso e de condenao

absteno da prtica de actos administrativos.

Dos cinco tipos de pretenses enunciados , o CPTA s no faz cor responder o quintoe ltimo tipo de pretenso, dirigido absteno da prtica de actos administra tivos,

forma da aco administrativa especial (cfr. artigos 46, n 2, e 37, n 1, alnea c)).

1. A impugnao de actos administrativos

24. De modo genrico, pode dizer-se que este tipo de pretenso corresponde s situaes em que se trata

de reagir contra a tomada de decises unilaterais e concretas por parte de rgos da Administrao Pblica:

o que o artigo 120 do CPA qualifica como actos administrativos.

Cumpre, em todo o caso, referir que, para efeitos de permitir a sua impugnao junto dos tribunais

administrativos, o CPTA, nos artigos 51, n 2, e 100, n 3, equipara a actos administrativos as decises ma-

terialmente administrativas proferidas por autoridades no integradas na Administrao Pblica e por

entidades privadas que actuem ao abrigo de normas de direito administrativo. A primeira das modalidades

de actos equiparados corresponde aos actos em matria administrativa de rgos como o Presidente da

Repblica, a Assembleia da Repblica e o seu Presidente, os Presidentes do Tribunal Constitucional, dos

Supremos Tribunais e do Tribunal de Contas, a que j anteriormente se referia o artigo 26, n 1, alnea c),

do ETAF de 1984 e cuja apreciao em primeira instncia (e em via de recurso) o novo ETAF continua a

reservar, no artigo 24, n 1, para a Seco de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Adminis-

trativo.

1.1. Modalidades de impugnao de actos administrativos

1(( ) Como a seu tempo se ver, o CPTA estende o regime da impugnao de actos administrativos a actos equiparados a actosadministrativos, designadamente actos praticados por entidades privadas ou por rgos pblicos no administrativos.

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a) A declarao de inexistncia de acto administrativo Como foi dito, a impugnao de actos

administrativos, tal como o CPTA a configura, dirige-se anulao ou declarao de nulidade ou

inexistncia de actos administrativos de contedo positivo (cfr. artigos 50, n 1, e 51, n 4, do CPTA). No

plano substantivo, afigura-se, contudo, foroso distinguir de forma clara a situao de declarao de

inexistncia de acto administrativo das situaes de invalidade de actos administrativos, dirigidas anulao

ou declarao de nulidade de tais actos. Com efeito, s nas situaes de invalidade estamos na presena de

um acto administrativo que veio pr em causa uma situao jurdica esttica detida pelo impugnante ,

tratando-se, por isso, de aferir da legalidade de tal acto. Pelo contrrio, a declarao de inexistncia de acto

administrativo dirige-se ao reconhecimento, por parte do tribunal, de que, em determinadas circunstncias,

apenas existe a aparncia de um acto administrativo que, na realidade, no foi produzido e, portanto, o reco-

nhe ci mento jurisdicional de que, no caso concreto, no existe qualquer acto admi nis trativo .

Cumpre, na verdade, recordar que, tanto o conceito de existncia, como o conceito

de validade do acto administrativo esto relacionados com o preenchimento de

exigncias que ao acto administrativo so impostas pela ordem jurdica. A distinoentre os conceitos pressupe, por isso, a distino entre os requisitos a que cada um

deles est ligado. Como as normas estabelecem requisitos de existncia e requisitos

de validade, um acto administrativo s existe se preencher os requisitos de existncia

e s vlido se, para alm dos requisitos de existncia, tambm preencher os

requisitos de validade. So requisitos de existncia de um acto administrativo os

elementos cons titu tivos do conceito de acto administrativo , tal como o artigo 120 do

CPA os configura. Para que uma determinada declarao possa, portanto, ser

qualificada como acto administrativo, necessrio que apresente um conjunto decaractersticas que correspondam s exigncias que, no referido preceito, o ordena -

men to jurdico coloca para a existncia de um acto administrativo . De outro modo,

no teremos um acto ad ministrativo, mas estaremos perante uma situao de

inexistncia de acto adminis tra tivo.

Cumpre, pois, sublinhar, para evitar equvocos, que as declaraes que no reunem

as caractersticas prprias do acto administrativo no devem ser qualificadas como

actos administrativos inexistentes, na medida em que essa expresso uma contradi-

o nos prprios termos: com efeito, ou bem que estamos perante um acto adminis-

trativo, e ele existe, ou bem que no existe acto administrativo, e ento no podemos

dizer que estamos perante um acto administrativo que se caracteriza pela

inexistncia. Deve apenas dizer-se, perante cada manifestao que no um acto

administrativo, que no existe um acto administrativo nesse caso e, por isso, falar-se,

a esse propsito, da inexistncia de qualquer acto administrativo. Com efeito, a

inexistncia no uma forma de invalidade que possa afectar um acto administrativo,

pela simples razo de que o primeiro e indispensvel requisito para que se possa falar

da invalidade de um acto administrativo que estejamos perante um acto

administrativo e, portanto, que ele exista ou seja, que estejamos perante uma

manifestao que possa ser qualificada como um acto administrativo.

, pois, a esta luz que devem ser interpretadas as situaes em que, por razes de12

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segurana jurdica, um interessado se dirige a um tribunal administrativo para pedir

que este declare que determinada pronncia que, pelo menos aparentemente, foi

emitida por um rgo da Administrao Pblica no um acto administrativo porque

no preenche os requisitos necessrios para poder ser qualificada como um acto

administrativo. Nestas situaes, em que se pede a declarao de inexistncia de

acto administrativo, o que, na realidade, o interessado solicita ao tribunal que ele

reco nhea que, na situao em causa, no existe, no foi pra tica do um acto

administrativo independentemente de, na prtica e na prpria lei, por vezes se

falar, sem rigor e apenas por mera facilidade de expresso, de actos administrativos

inexistentes, de actos que foram declarados inexistentes (1).

b) A declarao de nulidade de actos administrativos So requisitos de validade

dos actos administrativos aqueles que a lei pe como condio de cuja observncia

depende que eles devam ser aceites como instrumentos incontestveis de

modificao da ordem jurdica. Se um acto administrativo for praticado sem observardeterminado requisito de validade, ele invlido e isto significa que ele pode ser

contestado, pode ser atacado, perante a prpria Administrao e perante os tribunais.

Se a invalidade do acto for reconhecida, ele destrudo, desaparece da ordem jurdica

e tudo deve ser feito para reconstituir a situao que deveria existir se ele nunca

tivesse sido praticado e tudo tivesse, por isso, acontecido sem ele.

As duas formas que pode assumir a invalidade dos actos administrativos so a

nulidade e a anulabilidade.

Do regime da nulidade, tal como est definido no artigo 134 do CPA , decorrem asseguintes consequncias. O acto ineficaz desde o incio, pelo que no pode ser

objecto de actos de segundo grau ; a nulidade pode ser invocada a todo o tempo, a

ttulo principal ou incidental, por qualquer interessado ; existe o direito de resistncia

passiva contra as determinaes contidas no acto nulo . Tal como a declarao de

inexistncia de acto administrativo, a declarao da nulidade uma sentena mera-

mente declarativa ou de simples apreciao , que se limita a reconhecer que o acto

impugnado nulo , pelo que nunca produziu efeitos jurdicos . No existe, por isso, o nus de se

proceder impugnao do acto nulo perante os tribunais administrativos .

Normalmente, existe, contudo, interesse em pedir a declarao da nulidade para

tornar claro, perante a Administrao e eventuais terceiros, que no podem ser

extradas quaisquer consequncias do acto e, no caso de ele ser objecto de execuo material,

para que sejam adoptadas as medidas necessrias ao restabelecimento de uma situao que, tanto quanto

possvel, se aproxime daquela que deveria existir se o acto nulo nunca tivesse sido executado valendo,

neste ltimo domnio, o regime aplicvel s situaes em que houve execuo de actos que vieram a ser

anulados.

c) A anulao de actos administrativos Embora a epgrafe do seu artigo 136

1(( ) Para a sntese, em termos particularmente rigorosos, da diferenciao enunciada no texto, pode ver-se, por todos, ALDOMARIA SANDULLI,Il procedimento amministrativo, Milo, 1940, pp. 313-317.

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sugira o contrrio, o CPA no define o regime da anulabilidade dos actos administra-

tivos, que, no entanto, se concretiza nas seguintes caractersticas. A anulabilidade de

um acto jurdico significa que esse actopode ser anulado, est sujeito ao risco de vir a

ser anulado. A anulabilidade no faz com que o acto no produza efeitos. O acto

produz, portanto, efeitos, devendo ser cumprido por quem, em circunstncias

normais, seria obrigado a faz-lo. Os efeitos do acto so, no entanto, produzidos a

ttulo precrio, na medida em que podem ser destrudos desde o incio, se o acto vier

a ser anulado. O acto ser anulado se for praticado um outro acto, que pode ser um

acto administrativo de revogao (a chamada revogao anulatria) ou uma sentena

de anulao. A revogao anulatria ou a sentena de anulao decretam a anulao

do acto, o que significa que no s reconhecem e declaram que ele anulvel, mas

extraem logo da a devida consequncia, eliminando o acto, destruindo-o, fazendo

com que ele desaparea da ordem jurdica, como se nunca tivesse sido praticado.

A anulabilidade dos actos administrativos pode ser invocada por um amplo

conjunto de entidades e, de um modo geral, por qualquer interessado que possaretirar uma vantagem da anulao. De um modo geral, recai sobre os interessados o

nus de procederem impugnao tempestiva dos actos administrativos anulveis .

Tais actos s po dem ser impugnados perante a prpria Adminis trao ou perante o

tribunal ad minis tra tivo competente, e s dentro do prazo legal, que de um ano para

o Minis trio Pblico e de trs meses para os eventuais in te res sa dos (cfr. artigo 58 do

CPTA). Ao fim de um ano, o acto anulvel no s deixa de poder ser im pug na do, co mo

a prpria Administrao deixa de poder proceder respectiva revogao anula t ria

(cfr. artigo 141 do CPA).A sentena de anulao uma sentena constitutiva, que tem o alcance de destruir retroactivamente o

acto anulado , constituindo a Administrao no dever de restabelecer uma situao que, tanto quanto

possvel, se aproxime daquela que deveria existir se o acto nunca tivesse sido praticado (cfr. artigo 173 do

CPTA).

1.2. Objecto dos processos de impugnao de actos administrativos

25. O objecto do processo impugnatrio define-se, em primeira linha, por referncia pretenso

anulatria que deduzida em juzo. , na verdade, essa pretenso que, em primeira linha, o autor (impug-

nante) pede ao tribunal que reconhea ser fuv ndada, para o efeito de determinar a anulao (ou declarar a

nulidade) do acto impugnado.

, entretanto, pacificamente reconhecido que o caso julgado material formado pela sentena de anulao

ou de declarao de nulidade de actos administrativos no se limita ao reconhecimento da invalidade do acto

anulado ou declaro nulo, mas tambm se estende definio, em maior ou menor me dida, dos ter mos em

que (no) se deve processar o exerccio fu tu ro do po der manifestado atravs desses actos, com a

consequente proibio da reinci dncia, por parte da Administra o, nas ilegalidades cometidas com a prtica

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do acto anulado ou declarado nulo (1).

Isto significa que o objecto dos processos de anulao ou declarao de nulidade de actos administrativos

possui um objecto compsito, na medida em que se deve entender que a pretenso que neles deduzida pelo

autor tem uma dupla dimen so: por um lado, dirige-se concreta anulao ou declarao de nulidade do

acto impug nado, fundada no reco nhecimento da sua invalidade; mas, por outro lado, tambm se dirige ao

reconheci men to, por parte do tribunal, de que a posio que a Administrao assumiu com o acto im pug -nado no era fundada, seja por que no se encon tra vam reu nidos os ele men tos constitutivos (pres su pos tos)

do poder que foi exercido com a pr tica do acto impugnado, seja por se terem ve ri fi ca do factos impeditivos

ou ex tin ti vos que obs ta vam ao exer ccio desse po der (vcios de pro ce di mento, de forma ou no exerccio de

po de res discricionrios) (2).

Na verdade, a anulao ou a declarao de nulidade do acto administrativo assenta na negao do poder

da Administrao que praticou esse acto, pelo menos nas circunstncias concretas em que ela exerceu esse

poder. Do que se trata , portanto, de cobrir com a autoridade do caso julgado da sentena o reconhecimentodessa negao do poder da Administrao com o que se restabelece o equilbrio entre as partes, que a

titularidade de poderes de autoridade por parte da Administrao tinha quebrado no plano extra-judicial.

Com efeito, mais no se trata do que de aproximar a situao em presena daquela que existiria se a

Administrao no dispusesse de poderes de autoridade e tivesse de ter sido ela a dirigir-se ao tribunal,

fazendo valer por via judicial a sua posio perante o interessado e no tivesse tido ganho de causa em

tribunal.

Para que este efeito preclusivo funcione em plenitude, importa, entretanto, que se reconhea que a

pretenso impugnatria se reporta ao acto impugnado na globalidade das causas de invalidade que contra ele

possam ser deduzidas, sem que a identificao em juzo de qualquer delas envolva, por isso, uma ampliao

do objecto do processo. Todas as pos s veis cau sas de in va lidade de que padea o acto impugnado integram,

pois, a mesma causa de pe dir, que consiste, genericamente, na in va li da de do acto, pelo que a iden ti fi cao,

pelo tribunal, de qualquer delas, ainda que no tenha sido invocada pelo autor, como prev o artigo 95, n 2,

do CPTA, no o afas ta do ob jec to do processo com o consequente alargamento dos poderes inquisitrios

que o artigo 90, n 1, confere ao juiz, uma vez que a procura da verdade material pelo juiz s tem como

fronteira os limites do processo.

2. A condenao prtica de actos administrativos (art. 4, n 1, alnea a), do ETAF e arts. 66

segs. do CPTA)

26. Dando cumprimento ao imperativo decorrente do artigo 268, n 4, da CRP, o CPTA confere aos

tribunais administrativos o poder de procederem de ter mi na o da pr tica de ac tos admi nis tra ti vos

1(( ) Cfr., por todos, MRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a autoridade do caso julgado das sentenas de anulao de actosadministrativos, Coimbra, 1994, pp. 117 segs.2(( ) Cfr., a propsito, MRIO AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos e relaes jurdicas emergentes,Coimbra, 2002,pp. 188 segs.

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legalmente devidos mais precisamente, condenao prtica desses actos.

Ultrapassa-se, deste modo, uma tradicional limitao do contencioso administrativo de tipo francs,

apenas explicvel por razes histricas radicadas no lastro cultural herdado do modelo de Administrao

autoritria edificado durante o perodo do absolutismo. Com efeito, se, com a instituio do Estado de

Direito liberal, o Poder Administrativo aceitou submeter-se a regras jurdicas e fiscalizao do cum-

primento dessas regras, bem sabido que essa aceitao no se deu sem reservas nem limites. O Poder

Administrativo aceitou submeter-se a algumas regras, que s com o decurso do tempo se foram alargando, e

s aceitou submeter-se fiscalizao de rgos que no eram verdadeiros tribunais, integrados no Poder

Judicial, nem tinham poderes de plena jurisdio, pois, no domnio do exerccio dos poderes de autoridade

da Administrao, s eram autorizados a emitir sentenas de anulao, sem que lhes fosse permitido proferir

sentenas de condenao prtica de actos administrativos (muito menos, de normas regulamentares).

Uma vez assegurada, no termo de uma evoluo histrica longa e conturbada, a integral su bor di nao da

Administrao a regras jurdicas e a atribuio da fis ca li za o do cum pri mento dessas regras a verdadeiros

tribunais, tra ta-se agora de fechar o crculo e conferir aos tri bu nais administrativos os poderes de plena

jurisdio que so prprios do Poder Ju dicial.Como resulta do artigo 66, n 1, no est aqui apenas em causa a condenao da Ad mi nis tra o prtica

de actos administrativos, mas tambm a fixao de um prazo de ter mi nado, dentro do qual esses actos devem

ser praticados. Quando, no caso con creto, se ve ri fiquem circunstncias que permitam suspeitar de que o

titular do rgo competente opor re sistncia ao cumprimento da deciso e exista, por isso, um fundado

receio de in cum primento, o tribunal pode considerar justificada a imposio ao referido titular, logo na

sentena de condenao, de uma sano pecuniria com pulsria (artigo 66, n 3). O titular obrigado ficar,

nesse caso, pessoalmente obrigado ao pagamento de uma quantia pecuniria por cada dia de atraso que se

venha a verificar no cumprimento da sentena, para alm do prazo que nela tiver sido estabelecido (cfr.artigo 169, n 1).

27. O objecto do processo de condenao prtica de actos administrativos no se confunde com o de um

processo de impugnao de actos administrativos e, em particular, com o do tradicional recurso contencioso

de anulao de actos de indeferimento (expressos ou tcitos), pois no delimitado por referncia aos con-

cretos fundamentos em que se possa ter baseado o acto de indeferimento eventualmente proferido.

Como se estabelece no artigo 66, n 2, ainda que a prtica do acto devido tenha sido expressamente re -

cusada, o objecto do pro cesso a pretenso do inte ressado e no o acto de indefe ri men to, cuja eliminao da

ordem jurdica resulta direc ta mente da pronncia con de natria. E tambm no artigo 71 se determina que,

quando cha mado a con denar a Administrao a praticar um acto devido, o tribunal no se pode li mi tar a de -

vol ver a questo ao rgo ad mi nis trativo com pe ten te, mas antes se deve pro nun ciar sobre a pretenso ma te -

rial do inte ressado.

Qualquer destes preceitos faz apelo ideia de que, mesmo quando confrontado com um acto

administrativo de indeferimento (porventura, de recusa da prpria apreciao de um requerimento), o titular

de uma posio subjectiva de contedo pretensivo que deduza um pedido de condenao prtica de um

acto administrativo no vai discutir em juzo o acto de recusa, por referncia aos estritos termos em que ele

se possa ter baseado, mas vai fazer valer a sua prpria posio preten si va, em todas as dimenses em que ela

se des do bra . O processo de condenao um processo em que o autor faz valer a posio subjecti va de con -

tedo pretensivo de que titular, pedindo o seu cabal reconhe ci men to e dela fa zen do, portanto, o objecto do16

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processo.

Esta uma transformao profunda em relao ao modelo tradicional do recurso contencioso de anulao

de actos de indeferimento, em que o objecto do processo se definia por referncia ao acto impugnado e era,

portanto, logo partida pr-delimitado pela Administrao. Se, num caso concreto, a recusa se tiver

(infundadamente) baseado na falta do preenchimento de um requisito prvio, sem que, portanto, a

Administrao tenha sequer chegado a apreciar o mrito da pretenso do requerente, a circunstncia de

estarmos perante um processo de condenao, dotado de um objecto alargado, permite que a questo prvia

em que o acto de indeferimento se tinha baseado, se for julgada improcedente, seja ultrapassada e, por via

disso, que a discusso em juzo se centre na questo de fundo, que aquele acto nem sequer tinha considerado

(1).

Uma consequncia de o objecto do processo ser definido deste modo a de que ele no cristaliza no

tempo, por referncia ao momento em que o eventual acto de indeferimento tenha sido praticado, sendo, por

isso, de reconhecer a relevncia das eventuais supervenincias que sejam juridicamente atendveis, do ponto

de vista do direito material aplicvel (2). Com o que se produz uma sentena que, pretendendo efectivamente

disciplinar a ulterior conduta das partes, no se reporta ao passado, mas ao momento em que vem a ser pro-ferida e, portanto, s circunstncias de facto e de direito que, nesse momento, devem ser consideradas

juridicamente relevantes para a resoluo do caso.

Outra consequncia projecta-se no plano da prova. Como o interessado faz valer em juzo a po sio

subjectiva de con tedo pretensivo de que titular, natural que sobre ele recaia o nus de de mons trar o bem

fundado da sua pretenso, o pre en chi mento dos res pec tivos ele mentos cons ti tu ti vos, ao que a Administrao

caber com trapor a demonstrao dos even tuais factos im pe di tivos ou ex tin tivos que lhe possam ser

oponveis. No momento em que venha a ser proferida, a sentena definir a posio do interessado e os

termos da conduta a adoptar pelas partes, com o alcance de precludir a possibilidade de a Administraoainda vir depois a invocar novos argumentos em novo acto de indeferimento, subsequente ao trnsito em

julgado da sentena.

28. Questo decisiva para a exacta compreenso do alcance dos processos de condenao prtica de

actos administrativos, previstos e regulados nos artigos 66 e seguintes, a de saber qual a extenso dos

poderes de pronncia de que dispe o tribunal neste domnio. Com efeito, estamos num dos domnios em

que de forma mais delicada se coloca a questo, a que j oportunamente nos referimos (cfr. n 9), da

fronteira entre o domnio do administrar, que no se pretende dos tribunais, sobrepondo os seus prprios

juzos subjectivos aos daqueles que exercem a funo administrativa, e o domnio dojulgar, em que do que

se trata de verificar da conformidade da actuao dos poderes pblicos com as regras e os princpios de Di-

reito a que eles se encontram obrigados e, por isso, de determinar, no exerccio da funo jurisdicional, em

que moldes se deve processar o exerccio legtimo dos poderes pblicos.

Ponto de partida o postulado de que o tribunal no se pode intrometer no espao prprio que correspon-

1(( ) No existe, entretanto, o risco de, deste modo, se proceder a um condicionamento ilegtimo ao poder discricionrio de que aAdministrao eventualmente disponha, na medida em que a pronncia judicial no tocar os aspectos que envolvam exerccio de

poderes discricionrios, limitando-se a declarar os aspectos vinculados do exerccio da funo.2(( ) Ou seja: no se opem obstculos de natureza processual eventual relevncia de tais supervenincias. Outra questo(complexa) , entretanto, a de saber quando que estamos perante supervenincias relevantes do ponto de vista substantivo: paraos termos em que esta ltima questo se coloca, cfr. M. AROSO DE ALMEIDA, Anulao de actos administrativos, pp. 706segs.

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de ao exerccio de poderes discricionrios por parte da Administrao. S deste modo se assegura o respeito

pelo princpio da separao e interdependncia de poderes, por fora do qual aos tribunais administrativos

s cumpre dizer e aplicar o Direito, tal como ele resulta das normas e princpios jurdicos que vinculam a

Administrao (cfr. artigo 3, n 1). Do mesmo postulado resulta, entretanto, o imperativo de que o tribunal

deve dizer e aplicar o Direito, em toda a extenso com que as normas e os princpios jurdicos sejam cha-

mados a intervir para dirimir os litgios jurdico-administrativos e, portanto, que ao tri bu nal cumpre deter mi -

nar todas as vinculaes a observar pela Ad mi nis tra o na emisso do acto de vido. Este o sentido

genrico do disposto no artigo 71.

A identificao das possveis aplicaes do regime estabelecido neste artigo exige, entretanto, que se

distingam diferentes tipos de situaes possveis, consoante o grau de concretizao com que o dever de

actuar da Administrao e, portanto, o quadro da relao jurdica relacionada com a prtica ou omisso

do acto em causa resulte das normas jurdicas aplicveis. Trata-se, afinal, de averiguar o que deve o

tribunal considerar devido, em cada caso concreto. Sem pretenso de exaustividade, afigura-se til assentar,

para o efeito, nos seguintes parmetros orientadores.

a) Em primeiro lugar, a condenao prtica de acto devido dirige-se prtica de um acto admi -

nistrativo ilegalmente recusado ou omitido . Para que haja, portanto, con denao necessrio que a recusa ou

omisso do acto tenha si do efectivamente ilegal . Ou seja, que exis ta vinculao quanto oportunidade da

pr ti ca do acto, em termos de se po der afir mar que, no caso concreto, a Administrao agiu ile gal mente pelo

facto de no ter agi do ou se ter mesmo recusado a agir.

A condenao ser pro ferida quando a lei for clara no sen tido de impor o dever de agir(situaes de vin-

cu lao quanto oportunidade da actuao ) ou quando o tribunal considere, atendendo s circunstncias

concretas do caso, que a Admi nis trao no tem outra alternativa do que agir e que o autor est constitudo

no poder de exigir essa actuao (situaes de reduo da discricionariedade quanto oportunidade da

actuao ).

b) Em segundo lugar, condenao prtica de acto devido no necessariamente condenao prtica

de um acto cujo contedo esteja legalmente pr-determinado, resultando estritamente vinculado do quadro

normativo aplicvel. Tam bm possvel a condenao da Administrao prtica de actos admi nis tra ti vos

de contedo dis cri cio n rio, desde que a emisso desses actos seja devida .

Tal como sucede, no direito alemo, no mbito da Verpflichtungsklage, a condenao prtica de acto

devido no intervm, pois, apenas quando esteja em causa a adopo de actos de contedo estritamente vin-culado. Tambm quando a prtica do acto administrativo ilegalmente recusado ou omitido envolva o exer-

ccio de poderes discricionrios, o tribunal pode condenar a Administrao a pratic-lo, traando, em maior

ou menor medida, o quadro, de facto e de direito, dentro do qual esses poderes discricionrios devero ser

(re)exercidos (1).

Neste sentido, determina o ar tigo 71, n 2, que, quando a emisso do acto devido envolva a for mulao

de juzos discricionrios, o tribunal deve determinar o contedo do acto a pra ti car sempre que a apreciao

do caso con cre to per mita identificar apenas uma soluo co mo legalmente possvel (situaes de reduo

da dis cri cio nariedade a zero). Nos demais casos, deve explicitar as vinculaes a observar pela1(( ) J neste sentido, cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Pronncias judiciais e sua execuo na reforma do contenciosoadministrativo, Cadernos de Justia Administrativa n 22, p. 77; SRVULO CORREIA, O recurso contencioso no projecto dareforma: tpicos esparsos, Cadernos de Justia Administrativa n 20, pp. 13-14.

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Administrao na emis so do acto de vi do, sem precisar o sentido da deciso a tomar. S em ltimo caso

ser, pois, de admitir que o tribunal se limite a condenar genericamente a Administrao a decidir, sem mais

precises, por no dispor de elementos que lhe permitam estabelecer quaisquer parmetros quanto aos

termos em que o poder dever ser exercido.

c) Do que acaba de ser dito resulta que os processos de condenao prtica de actos administrativos so

processos de geometria varivel, no sentido em que no tm todos a mesma configurao, nem conduzemtodos emisso de pronncias judiciais com idntico alcance.

(i) Em certos casos, podem dirigir-se apenas condenao da Administrao a praticar um qualquer

acto administrativo , sem conter quaisquer especificaes quanto ao contedo do acto a praticar. o que

sucede quando esteja em causa o exerccio de um poder de deciso que, embora seja vinculado quanto

oportunidade, no seja vinculado quanto ao contedo , porque a lei d poderes discricionrios Adminis tra -

o quanto determinao do contedo e as circuns tncias objectivas concretamente existentes no so de

molde a permitir identificar uma situao de reduo dessa discricionariedade .

Isto pode acontecer em dois tipos de casos. Desde logo, nas situaes de inrcia ou omisso, em que a

Administrao no deu qualquer contributo para que a questo pudesse ser colocada em juzo em termos

mais concretizados do que aqueles em que ela, partida, surge abstractamente configurada nas normas e,

portanto, no forneceu elementos que permitam ao tribunal densificar parmetros a observar no exerccio

(que no ser reexerccio) do poder.

Por outro lado, em situaes em que a Administrao tenha invocado infundadamente a existncia de

questes prvias para se recusar a apreciar a pretenso que perante ela tinha sido formulada. Neste tipo de

situaes, o tribunal s pode verificar que as questes prvias no existiam e, com base nessa verificao,

condenar a Administrao a pronunciar-se sobre o mrito da pretenso. Como, tambm nesta hiptese, aAdministrao no exerceu (no chegou a exercer) os poderes de valorao quanto ao mrito da pretenso

que a lei lhe conferia, o tribunal no se pode pronunciar sobre os termos em que se processou esse exerccio,

para o efeito de estabelecer parmetros a esse propsito.

Repare-se que, do ponto de vista formal, os poderes do tribunal no se encontram necessariamente

limitados pelo facto de a Administrao poder ter permanecido omissa, no dando sequer resposta

pretenso do interessado, ou pelo facto de a Administrao se ter recusado a apreciar o requerimento

apresentado. Mesmo nestes casos, o pedido de condenao e o tribunal deve verificar se a omisso ou a

recusa foram ilegais e, se for caso disso, condenar a Administrao a praticar o acto devido (cfr. artigo 71,n 1). Mas natural que a tarefa do juiz se encontre mais facilitada quando tenha havido um procedimento e

uma deciso formal sobre o mrito da pretenso formulada pelo interessado, pois, em princpio, ele dispor,

nesse caso, de elementos que lhe permitiro precisar melhor os contornos da situao e, portanto, proferir

uma deciso de contedo mais densificado. Caso contrrio, sobretudo quando a instruo do procedimento

envolva a formulao de apreciaes a cargo de organismos especializados da Administrao Pblica a que

o tribunal nem atravs do recurso a peritos se possa substituir, ele no poder ir longe na determinao dos

parmetros a observar na emisso do acto devido.

(ii) A sentena de condenao prtica do acto devido especifica, naturalmente, o contedo do acto a

praticar na situao, simtrica da anterior, em que a lei confere ao autor o direito a um acto administrativo

com um determinado contedo ou, pelo menos, constitui a Administrao no dever estrito de praticar um19

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acto com um contedo determinado situaes, portanto, de estrita vinculao da Administrao quanto ao

contedo.

(iii) Como claramente assume o artigo 71, no , porm, s nos casos de estrita vinculao legal que o

processo se pode dirigir (e pode efectivamente conduzir) condenao da Administrao prtica de actos

administrativos com um contedo determinado. Essa condenao tambm pode ter lugar nas situaes em

que, embora a lei confira, em abstracto, Administrao certos poderes de conformao do contedo doacto, a verdade que, no caso concreto, se deve, objectivamente, reconhecer que s lhe resta praticar um

acto com um determinado contedo.

A verificao da existncia de ilegalidades num acto de recusa praticado no exerccio de poderes

discricionrios permite ao tribunal especificar os aspectos vinculados a observar pela Administrao, conde-

nando-a a substituir o acto ilegal por outro que no reincida nas ilegalidades cometidas e, portanto, a que

observe as normas e princpios anteriormente violados. Em princpio, a especificao dos limites que o

dever de no reincidir nas eventuais ilegalidades cometidas projecta sobre o reexerccio do poder possui,

naturalmente, um alcance negativo, estabelecendo apenas as modalidades de actuao que Administraoficam vedadas e que o tribunal dever precisar, tanto quanto as circunstncias do caso lho permitam. Mas ela

pode ter um alcance positivo, quando as circunstncias concretas em presena permitam afirmar que houve

uma reduo da discricionariedade a zero, na medida em que o respeito pelas normas ou princpios

violados apenas consinta que a Administrao adopte um determinado tipo de deciso.

Em bom rigor, sempre que esteja em causa o exerccio de poderes discricionrios da Administrao, a

densificao do contedo da sentena condenatria passa, em maior ou menor medida, pela identificao e

afirmao das ilegalidades de que enfermava o acto de recusa. esse accertamentojudicial que projecta um

efeito preclusivo mais ou menos amplo sobre o subsequente reexerccio do poder por parte da

Administrao.

Como o objecto do processo mais amplo do que o do recurso contencioso de anulao do acto de

indeferimento e, por isso, podem ser mais numerosas as questes apreciadas pelo tribunal, naturalmente

mais amplo o efeito preclusivo operado pela sentena. Mas, do ponto de vista qualitativo, continua a tratar-

se de um efeito preclusivo, com a mesma natureza daquele que, no modelo tradicional do contencioso de

tipo francs, j era reconhecido s sentenas de anulao de actos administrativos de contedo negativo.

Continua, por isso, a ser til lanar mo, neste domnio, da elaborao jurisprudencial e doutrinal acumu-

lada, ao longo dos anos, a propsito do efeito preclusivo das sentenas de anulao de actos negativos.

Trata-se, na verdade, de traduzir para positivo as vinculaes que, pela negativa, eram deduzidas das

tradicionais sentenas de anulao de actos negativos (1).

3. A condenao absteno da prtica de actos administrativos

29. O CPTA prev, no mbito da aco administrativa comum (cfr. artigo 37), a possibilidade da

deduo, em processo administrativo, depretenses preventivas, dirigidas condenao omisso de per-

turbaes ilegais ainda no ocorridas (Unterlassungsanspruch) e, portanto, imposio de deveres de abs-

teno. Estas pretenses tanto podem ser accionadas contra a Administrao, como contra particulares

1(( ) Sobre o princpio preclusivo em referncia no texto, seu sentido e alcance, cfr. M. AROSO DE ALMEIDA, Sobre aautoridade, pp. 138 segs. e 164 segs.

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desde que esteja em causa a violao de deveres ou obrigaes de natureza jurdico-administrativa e, no

caso da Administrao, tanto podem conduzir condenao absteno de realizar operaes materiais,

como de praticar actos administrativos. Dirigem-se obteno de uma tutela inibitria, primacialmente

vocacionada para a proteco da integridade de direitos absolutos e de personalidade em situaes de

ameaa de agresses ilegtimas.

P elo seu particular significado, avulta, neste contexto, a previso, no artigo 37, n 2, alnea c), do

CPTA, da possibilidade da condenao da Administrao no emis so de actos ad ministrativos (1). Com

efeito, o CPTA introduz, desse mo do, um instrumento inovador de tutela preventiva contra actos ad mi -

nistrativos, que at aqui no existia, e a propsito do qual se colocam questes que aqui cumpre analisar.

A nosso ver, esta previso do CPTA deve ser interpretada luz do princpio constitucional da tutela

jurisdicional efectiva e, portanto, numa perspectiva aberta e flexvel, que lhe permita funcionar como uma

vlvula de segurana do sistema de tutela jurisdicional, nas situaes em que a utilizao dos mecanismos

tradicionais de tutela reactiva contra a emisso de actos administrativos de contedo positivo no se mostre

apta a proporcionar uma tutela jurisdicional efectiva.

No se deixa, deste modo, de partir de um modelo de tutela reactiva e, portanto, de atribuir prioridade

tradicional via da impugnao de actos administrativos ilegais, complementada pela ampla previso de ins-

trumentos de tutela cautelar, a comear pela suspenso da eficcia dos actos impugnados. O que bem se

compreende..

Como tem sido de fen dido na dou trina alem, a condenao da Administrao a no praticar um acto

administrativo deve, assim, de pender da titularidade, por parte do autor, de um interesse processual qualifi-

cado (2).

Cumpre, na verdade, ter presente que um dos tipos paradigmticos de situaes em que a autonomia

do pressuposto processual do interesse processual se perfila com maior nitidez aquele em que o recurso

via jurisdicional determinado pelo propsito de impedir, a ttulo preventivo, a ocorrncia de factos lesivos

que ainda no ocorreram. Com efeito, nessas situaes, a necessidade de tutela no evidente, como seria se

j se tivesse consumado uma leso na esfera jurdica do autor. Exige-se, por isso, que o au tor demonstre a

existncia de uma situa o de risco, de fundado receio, justificativa da existncia de uma situao de

necessidade de tutela, por forma a convencer o tribunal de que a probabilidade da ocorrncia de danos

1(( ) Corresponde vorbeugende Unterlassungsklage, existente no direito processual administrativo alemo. Tal como, entre ns,

configurada como um subtipo da aco administrativa comum, tambm no direito alemo esta aco configurada como umsubtipo da allgemeine Leistungsklage: cfr., por todos, FRIEDHELM HUFEN, Verwaltungsprozerecht, 4 ed., Munique, 2000,pp. 331-332; CARL-HERMAN ULE, Verwaltungs Archiv, vol. 65 (1974), pp. 291 segs.2(( ) Cfr., por exemplo, SCHMITT GLAESER, Verwaltungsprozerecht, 14 ed., Stuttgart etc., 1997, p. 198; F. HUFEN,Verwaltungsprozerecht,pp. 335-336.

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suficientemente forte para justificar uma ac tua o preventiva, destinada a evit-los. Disso depende a

existncia do neces s rio interesse pro ces sual.

Pela nossa parte, o interesse processual qualificado exigvel tender a existir em situaes em que o

acto administrativo em perspectiva seja de molde a causar, logo que praticado, danos irreversveis, que uma

eventual reaco apenas a posteriori, pela via da impugnao, ainda que acompanhada do eventual recurso

tutela cautelar, s dificilmente se apresente capaz de remover completamente. Isto pode suceder com actos

adminis tra ti vos cujos efei tos, por natureza, se esgotem num prazo curto , como sucede com o acto que proba

a realizao de um evento que no esteja dependente de autorizao administrativa. Tambm po de suceder

com actos em relao aos quais exis ta o risco (ou a certeza) de que sero objecto de exe cu o ma te rial

imediata seja porque isso desde logo resulta do prprio tipo legal do acto (pense-se em actos cuja prpria

regulao normativa os associa operao material pela qual so executados, em termos de se dever mesmo,

em certos casos, considerar que a lei configura o acto como uma manifestao que est nsita na operao de

execuo), quer porque, embora isso no resulte do tipo legal, se procede normalmente execuo imediata

daquele tipo de acto por razes de urgncia.

A condenao da Administrao a no praticar um acto administrativo tambm deve poder ter lugar

quando a Ad ministrao tenha manifestado a inteno de praticar um acto administrativo, mas protele a con -

cre tizao desse propsito, sem desencadear um procedi mento (ou sem lhe dar seguimento), nem assumir

que desistiu da ideia. Se, neste tipo de situao, a inteno em causa for ilegal e a sua concretizao for

lesiva da esfera jurdica do interessado, deve ser-lhe reconhecida a possibilidade de agir judicialmente para

pr cobro situao de incerteza (1).

2 - Pretenses respeitantes a regulamentos

1. A impugnao de regulamentos (art. 4, n 1, als. b) e d) do ETAF e arts. 72 segs. do CPTA)

30. Em princpio, quando um particular objecto de uma deciso concreta que lhe aplica uma norma

regulamentar que considera ilegal, ele pode e deve reagir contra essa deciso concreta, suscitando o

incidente da ilegalidade da norma regulamentar aplicada. Se o tribunal julgar procedente o incidente, recusa-

se a aplicar a norma regulamentar que considera ilegal e, com esse fundamento, anula ou declara nula a

deciso impugnada. Deste modo se evitam as consequncias da norma regulamentar ilegal.

H casos, porm, em que a norma regulamentar lesa directamente os destinatrios sem que haja lugar

adopo de actos concretos de aplicao. Pense-se, desde logo, no exemplo das normas que impem aproibio de uma conduta. Para estes casos, o CPTA prev a possibilidade da impugnao directa da norma1(( ) Cfr., por todos, WOLF-RDIGER SCHENKE, Verwaltungsprozerecht, 6 ed., Heidelberg, 1998, pp. 108-109.

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regulamentar, embora dirigida apenas a obter, da parte do tribunal, uma recusa de aplicao da norma a

ttulo principal. Como a questo da ilegalidade da norma no suscitada a ttulo incidental, para sustentar a

invalidade do acto concreto de aplicao, em processo dirigido contra este acto, mas colocada

directamente, a ttulo principal, contra a prpria norma, que impugnada, o tribunal pronuncia-se sobre ela a

ttulo principal. Mas no a elimina da ordem jurdica, limitando-se, na mesma, a declarar a sua ilegalidade

apenas com efeitos circunscritos ao caso concreto (cfr. artigo 73, n 2, do CPTA).

A declarao de ilegalidade de normas regulamentares com fora obrigatria geral, que implica a sua

eliminao da ordem jurdica, em princpio com efeitos retroactivos e repristinatrios (cfr. artigo 76 do

CPTA), s pode ser pedida pelo Ministrio Pblico, ou se j tiverem existido trs casos concretos de recusa

de aplicao, a ttulo incidental ou principal (cfr. artigo 73, n 1 e n 3).

No que se refere aos fundamentos em que se pode basear o pedido de declarao

de ilegalidade com fora obrigatria geral, no so invocveis perante os tribunais ad-

ministrativos os fundamentos previstos no n. 1 do artigo 281 da Constituio da

Repblica Portuguesa (cfr. artigo 72, n 2). S ao Tribunal Constitucional compete,

com efeito, declarar, com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade de quaisquernormas e, portanto, tambm das normas ditadas pela Administrao.

O juiz no est limitado, na sua apreciao, pelos argumentos que possam ser invo-

cados contra a norma ou normas impugnadas, podendo decidir com fundamento na

ofensa de princpios ou normas jurdicas diversos daqueles cuja violao haja sido

invocada (artigo 75).

O mbito da eficcia da declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral, esta-

belecido no artigo 76, inspirado no regime do artigo 282 da CRP, respeitante aos

efeitos das declaraes de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com fora obri-gatria geral que so proferidas pelo Tribunal Constitucional.

Em princpio, a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral produz,

portanto, efeitos retroactivos (artigo 76, n 1). Ficam, no entanto, ressalvadas (pelo

artigo 76, n 3, primeira parte) as situaes consolidadas, que o Cdigo identifica

com os casos julgados e tambm com os actos administrativos que j no possam ser

impugnados nem, por isso (cfr. artigo 141 do CPA), revogados com fundamento na

ilegalidade da norma em que se basearam. Deste modo se parece salvaguardar na

justa medida o valor da segurana jurdica, que, at aqui, se procurava assegurar

atravs da regra da eficcia ex nunc da declarao.

Os casos julgados e os actos administrativos consolidados cedem, em todo o caso,

perante o princpio da aplicao retroactiva da norma sancionatria mais favorvel,

tal como ele se encontra consagrado no artigo 282, n 3, da CRP (artigo 76, n 3,

parte final). Por outro lado, o juiz ainda pode decidir, segundo critrios de proporcio-

nalidade, que a retroactividade seja afastada ou, pelo menos, limitada por deciso do

juiz, quando razes de segurana jurdica, de equidade ou de interesse pblico de

excepcional relevo, devidamente fundamentadas, o justifiquem (artigo 76, n 2).

A eventual limitao de efeitos da declarao por parte do juiz, ao abrigo do artigo

76, n 2, no tem o alcance de tornar vlida a norma em causa, para o efeito de

impedir os eventuais interessados de impugnar os eventuais actos administrativos23

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que tenham sido praticados ao seu abrigo e ainda estejam em tempo de ser im-

pugnados, mesmo em momento ulterior ao da declarao. Como evidente, a desa-

plicao incidental de normas ilegais, para o efeito da invalidao dos actos que nelas

se basearam, no depende da declarao de ilegalidade dessas normas com fora

obrigatria geral. Por conseguinte, no faz sentido que essa desaplicao fique

inviabilizada pelo facto de um tribunal j ter reconhecido, com fora obrigatria geral,

a ilegalidade das normas em causa, embora com a ressalva de que essa declarao

apenas valeria para o futuro. Com essa ressalva, o tribunal no pretendeu, nem

poderia pretender, tornar vlidas para o passado as normas em causa. Ele apenas

pretendeu que, com alcance geral, elas s fossem eliminadas da ordem jurdica para

o futuro sem prejuzo, naturalmente, da possibilidade da sua desaplicao nos pro-

cessos em que a sua invalidade possa vir a ser incidentalmente suscitada.

Cumpre, entretanto, referir que o tribunal pode limitar os efeitos da sua pronncia

quanto ao passado, lanando mo do mecanismo previsto no artigo 76, n 2, quando

um pedido de declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral tiver sidodeduzido por um interessado lesado por norma directamente aplicvel, mas j

incidentalmente julgada ilegal por trs vezes. Se o fizer, haver responsabilidade da

Administrao pelos danos causados ao lesado e, quanto a ns, responsabilidade

por facto ilcito, pelas razes que acabam de ser enunciadas (1). Em todo o caso,

cumpre notar que o interessado colocado na situao descrita no est,

naturalmente, obrigado a pedir a declarao de ilegalidade da norma que

directamente o lesou com fora obrigatria geral, sujeitando-se, assim, aos riscos que

advm das possveis implicaes de uma tal declarao, mas pode pedir, como de se-guida se ver, a declarao de ilegalidade da norma com efeitos circunscritos ao seu

caso, para o efeito de obter apenas a sua desaplicao, ao abrigo do disposto no

artigo 76, n 2.

2. A condenao emisso de regulamentos (art. 4, n 1, alnea a), do ETAF e art. 77 do CPTA)

31. O artigo 77 do CPTA permite reagir contra a omisso ilegal de normas administrativas cuja adopo

seja necessria para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentao.

Na epgrafe do preceito fala-se em declarao de ilegalidade por omisso. A grande questo que, no

entanto, se coloca a da natureza das pronncias judiciais que, nesta sede, podem ser emitidas.

Com efeito, a figura em grande medida inspirada na declarao de inconstitucionalidade por omisso

que a CRP institui e regula no seu artigo 283. Mas o regime do artigo 77, n 2, do CPTA distancia-se

daquele que estabelece aquele preceito constitucional, na medida em que no se limita a conferir ao tribunal

1(( ) Ao contrrio de CARLA AMADO GOMES, Suspenso da eficcia de regulamentos imediatamente exequveis, Revista

Jurdica (da Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa) n 21, p. 298, nota 135, no nos parece, na verdade, que aresponsabilidade neste domnio possa ser por facto lcito porque o tribunal teria como que ratificado os efeitos passados. Aresponsabilidade por facto ilcito pois ainda que por razes de segurana jurdica os efeitos da declarao de ilegalidade sejamlimitados no tempo, isso no faz, como foi dito no texto, com que a norma no seja ilegal desde o incio e, portanto, com que elano possa e deva ser incidentalmente reconhecida como tal.

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o poder de dar conhecimento da situao de omisso ao rgo competente, mas vai mais longe, atribuindo-

lhe tambm o poder de fixar o prazo, no inferior a seis meses, dentro do qual a omisso dever ser suprida.

Pode dizer-se que o Cdigo procurou, neste domnio, uma via intermdia entre a soluo, de alcance

mais limitado, de atribuir ao juiz um mero poder de declarao da omisso (1) e a soluo, de alcance mais

forte, de lhe atribuir o poder de condenar a Administrao emisso do regulamento devido. Enveredou, por

isso, pelo caminho de instituir umapronncia declarativa de contedo impositivo, do tipo da declarao deactos devidos que, no mbito do processo de execuo de julgados, se encontrava prevista no artigo 9 do

Decreto-Lei n 256-A/77, de 17 de Junho.

Para isso contribuiu o entendimento de que o poder normativo da Administrao no deveria ser objecto

de tratamento idntico ao que dispensado ao seu poder de deciso concreta e da a falta de sintonia

quanto aos poderes de pronncia que so atribudos ao juiz no artigo 77, para as situaes de omisso de

normas, e nos artigos 66 e seguintes, para as situaes de omisso ou recusa de actos administrativos. Mas,

ao mesmo tempo, o reconhecimento de que o que aqui est em causa no o (in)exerccio da funolegislativa (como sucede no artigo 283 da CRP), mas o mero (in)exerccio de um poder administrativo

vinculado quanto ao an, uma vez que se trata do (in)cumprimento, por parte da Administrao, do dever de

dar exequibilidade, por via regulamentar, a determinaes contidas em actos legislativos e da o ter-se ido

mais longe, no artigo 77, n 2, parte final, do que a CRP, no correspondente artigo 283, n 2.

Pese embora a ambiguidade da natureza da pronncia judicial prevista no artigo 77, n 2, ela parece

estar mais prxima de uma sentena de condenao do que de uma sentena meramente declarativa ou de

simples apreciao. Com efeito, ela reconhece a existncia de um dever e estabelece um prazo para o seu

cumprimento. A eventual inobservncia deste prazo no pode deixar, por isso, de ser qualificada como um

acto de desobedincia em relao sentena, para o efeito de habilitar o beneficirio da mesma a

desencadear os mecanismos de execuo adequados, em ordem a obter a fixao de um prazo limite, com

imposio de uma sano pecuniria compulsria aos responsveis pela persistncia na omisso (cfr. artigos

164, n 4, alnea d), 168 e 169).

Se o considerar justificado, atendendo s circunstncias concretas em presena, afigura-se, alis, que o

tribunal pode proceder desde logo imposio de sanes pecunirias compulsrias, ao abrigo da previso

genrica do artigo 3, n 2, no prprio momento em que reconhea a ilegitimidade da situao de omisso e,

por isso, fixe o prazo dentro do qual a omisso deve ser suprida.

II Tipos de pretenses no respeitantes a actos administrativos e regulamentos

32. Como foi referido, o segundo grande bloco de tipos de pretenses que podem

constituir objecto do processo administrativo corresponde ao universo das situaes1(( ) Como a epgrafe do artigo 77 parece sugerir e tinha sido, de resto, proposto, no mbito da discusso pblica sobre a reformado contencioso administrativo, por PAULO OTERO, A impugnao de normas no anteprojecto de Cdigo de Processo nosTribunais Administrativos, in O Debate Universitrio, p. 141, e Cadernos de Justia Administrativa n 22, p. 48.

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que, por excluso de partes, o CPTA reconduz forma processual da aco

administrativa comum. Como de algum modo resulta do artigo 37 do CPTA,

que define o mbito de aplicao da aco administrativa comum, trata-se, como

natural, de um conjunto muito heterogneo de situaes, agregado por dois critrios

conjugados, de sentidos simtricos: pela positiva, o de terem por objecto questes

pertencentes ao mbito da jurisdio administrativa, o que, como a seu tempo se

ver, resulta, no essencial, de se tratar de questes de natureza administrativa; e,

pela nega tiva, de no dizerem respeito emisso de actos administrativos e

regulamentos.

1 - Pretenses de contedo meramente declarativo ou de simples apreciao: o reconhecimento desituaes jurdicas (art. 4, n 1, al. a) do ETAF e art. 37, n 2, als. a) e b) do CPTA) e adeclarao de nulidade e a interpretao de contratos (arts. 4, n 1, als. b), e) e f) do ETAF e 37,

n 2, alnea h), do CPTA).

33. Como natural, uma parcela reduzida das pretenses que aqui se enquadram

dirigida emisso de sentenas meramente declarativas ou de simples apreciao.

Trata-se, na verdade, de obter apenas o reconhecimento da existncia ou inexistncia

de direitos ou factos, o que, tal como sucede em processo civil, por regra, s em

situaes excepcionais se justifica, do ponto de vista da existncia do necessrio inte-

resse processual (1). So, na verdade, as pretenses deste tipo que o artigo 39 direc-

tamente tem em vista ao exigir um interesse processual especfico, que se pode

fundar na existncia de uma situao de incerteza, na convenincia em pr cobro a

afirmaes ilegtimas por parte da Administrao ou mesmo na necessidade de evitarfuturas condutas lesivas da sua parte.

Pertencem a este tipo as pretenses correspondentes previso das alneas a) e b)

do n 2 do artigo 37 do CPTA, dirigidas obteno do reco nhe cimen