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CURSO ON-LINE – AFO P/ ANALISTA TRIBUTÁRIO DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL
PROFESSOR: FRANCISCO MARIOTTI E SÉRGIO MENDES
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Aula 7 de AFO para ATRFB
Olá Futuros (as) Analistas,
Iniciamos nesta aula a nossa participação na preparação de vocês para a
prova de Analista Tributário de Receita Federal do Brasil – ATRFB. Nosso objetivo
neste curso está em trabalhar os pontos do conteúdo programático de Administração
Financeira Orçamentária – AFO referentes à Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os itens cobrados no edital não são exaustivos da própria Lei, de tal modo
que procuramos focar a abordagem naqueles pontos que são mais importantes e
que é grande a possibilidade de cobrança nas provas, especialmente nas
elaboradas pela ESAF.
Gostaria apenas de destacar que optei em transferir o ponto relativo à Receita
Corrente Líquida – RCL, inicialmente disposto nesta aula 7, para a aula 8, devido a
associação deste conceito com todos os demais que serão narrados na nossa última
aula.
Então é isso. Bons estudos a vocês!
Um abraço,
Francisco
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Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF
Aos governos, divididos entre os três entes da Federação, União, Estados
(assim como o Distrito Federal) e Municípios, cabe zelar pela manutenção do
equilíbrio das suas contas. Esta preocupação, que se caracteriza na
responsabilidade do poder público pelo controle das contas públicas, já era exarada
a 2064 anos (55 a. c.), nas palavras do Imperador Marcus Tullius de Roma:
“O orçamento deve ser equilibrado. As Dívidas Públicas devem ser reduzidas,
a arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada. Os pagamentos a
governos devem ser reduzidos, se a Nação não quiser ir à falência. As pessoas
devem novamente aprender a trabalhar, em vez de viver por conta pública.”
Passados mais de 1944 anos, o ilustre Rui Barbosa, quando da Proclamação
da República no Brasil, disse:
“O lema do novo regime, deve ser, pois, fugir dos empréstimos e organizar a
amortização, não contrair novas dívidas e reservar, ainda que com sacrifício nos
seus orçamentos, quinhão sério ao resgate (...), o desequilíbrio entre a receita e a
despesa é a enfermidade crônica da nossa existência nacional".
Nos países e, em especial no Brasil, o controle da despesa pública tomou
grande dimensão na última década, capitaneada pela crescente pressão popular
diante do regime democrático de direito e pela preocupação dos novos agentes
políticos com o excesso de gastos públicos. Com o fim do processo inflacionário,
em que os próprios governos nacionais e subnacionais auferiam receitas
provenientes do chamado imposto inflacionário, cresceu a necessidade de controle
efetivo sobre os gastos públicos, uma vez que a própria geração de receita advinda
do poder de império do Estado, e que antes funcionava como principal tampão para
os consecutivos déficits das contas públicas, passou a ser alvo de críticas e
manifestações populares de uma sociedade livre e participativa.
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Em nosso país o controle dos gastos públicos tomou grande vulto com a
publicação da chamada Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que estabeleceu
rígido regramento para a gestão e o controle das contas públicas de todos os entes
da Federação. O controle das contas passa pela adequada estimação das receitas e
da fixação dos gastos, especialmente os relacionados às despesas de caráter
continuado (despesas de pessoal) e as relacionadas com a dívida pública
Histórico, propósitos e pressupostos da LRF
A LRF foi estruturada tendo como base uma série de normas internacionais
vinculadas às melhoras práticas de gestão fiscal. A chamada Fiscal Transparency,
editada pelo Fundo Monetário Internacional – FMI, foi uma destas normas. No seu
corpo foram estabelecidas as seguintes orientações:
a) As funções de política e gestão devem ser bem definidas, informando ao
público as atividades ocorridas, em ocorrência e a ocorrer;
b) O orçamento deve especificar objetivos da política fiscal, estrutura
macroeconômica, políticas orçamentárias e o risco fiscal;
c) As informações orçamentárias devem ser de fácil análise, sendo
apresentadas regularmente ao legislativo e ao público em geral.
Nos itens “a”, “b” e “c” temos subjacente a própria noção do que definimos
como o planejamento da administração pública, a partir da elaboração, discussão,
votação e publicação dos instrumentos que norteiam as contas públicas, estes
capitaneados pelo Planu PluriAnual, que caracteriza-se como o Planejamento
Estratégico dos entes da Federação, a Lei de Diretrizes orçamentárias – LDO,
responsável por orientar e subsidiar a elaboração do instrumento de planejamento
operacional, qual seja a Lei Orçamentária Anual - LOA, que é o terceiro instrumento
de planejamento da Administração Pública.
Quando se fala em objetivos da política fiscal, deve ficar claro para a
sociedade que o governo deve buscar objetivos específicos com os gastos que este
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realiza, de forma a minimizar as distorções existentes no país (distribuição da renda,
pobreza, etc). Os riscos fiscais devem ser tratados de forma pormenorizada,
conforme preconiza a própria LDO, evitando “surpresas” na condução e
administração do orçamento.
Finalmente, se formos específicos em relação à letra “c” acima destacada,
que afirma que as informações orçamentárias devem ser de fácil análise, com
apresentação regular ao legislativo e ao público em geral, nos voltaremos à etapa
final do chamado ciclo orçamentário, referente ao controle e avaliação dos
resultados da execução orçamentária ano a ano. Aliás, ao se destacar a
apresentação do resultado da efetivação do orçamento, não poderemos deixar de
chamar atenção para a mais nova “possível” cobrança de questão de prova a
respeito da LRF. Trata-se da Lei Complementar 137, de 27 de maio de 2009. Esta
assim dispõe:
“Acrescenta dispositivos à Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000,
que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na
gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em
tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e
financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.” (negrito
nosso).
As alterações referem-se à inclusão dos artigos 48-A, 73-A, 73-B e 73-C.
Apenas para fins de elucidação, pois voltaremos a tratar deste assunto quando da
abordagem dos instrumentos de transparência na última aula, destacamos o
conteúdo do artigo 48-A:
“Art 48-A: Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os
entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a
informações referentes a:
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer
da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização
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mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem
fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do
pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades
gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.”
Como se pode ver, tem se adotado, ao menos em tese, as orientações que
visam facilitar o controle por parte da sociedade dos atos praticados pelos
governantes, de forma a tornar efetiva a aplicação dos recursos escassos de nossa
sociedade.
Em complemento a esta abordagem inicial, destacamos algumas outras
normas e diretrizes de gestão fiscal que conduziram a elaboração da LRF, em
especial o chamado Tratado de Maastricht, no âmbito da antiga Comunidade
Econômica Européia, hoje União Européia, e a Fiscal Responsability Act, da Nova
Zelândia, que propugnaram em seu teor a redução da dívida fiscal em nível
sustentado pelo crescimento econômico dos respectivos países envolvidos.
Definições, princípios, objetivos e o planejamento a partir da LRF
A responsabilidade preconiza a adoção por parte dos governos e dos seus
executores, os governantes, o fiel cumprimento de suas funções administrativas. A
chamada Responsabilidade Fiscal associa-se a este contexto ao relacionar a função
do gestor público à efetiva administração recursos públicos arrecadados. A LRF
insere-se nesse contexto ao definir-se como um marco legal que define regras claras
e objetivas que devem ser seguidas por todos os gestores dos recursos públicos.
O planejamento é a base de toda a elaboração da LRF. Um planejamento
adequado da melhores condições de cumprir os demais dispositivos definidos na lei.
A LRF estabelece regras, limites e diversos mecanismos de correção de desvios,
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com trajetórias, prazos, formas de adequação e, por último, sanções institucionais,
em caso de descumprimento da lei.
A Lei Complementar 101/2000 estabeleceu limites máximos, por Poder, para
as despesas de pessoal, em percentual da Receita Corrente Líquida (RCL). No que
tange ao endividamento, determina a relação máxima que os estados e os
municípios podem apresentar da Dívida Consolidada Líquida (DCL) sobre a RCL.
Não menos importante, destaca-se que a LRF proibiu o financiamento dos
municípios e dos estados junto ao Banco Central, e os empréstimos da União e dos
estados aos municípios. Os governos também ficam impedidos de levantar recursos
por intermédio das entidades por eles controladas e de antecipar receitas em relação
a fato gerador não ocorrido.
A LRF ainda estabeleceu a necessidade de transparência na gestão fiscal,
devendo ser apresentada ao beneficiário final das ações públicas, a sociedade, os
resultados das políticas adotadas e executadas por meio dos orçamentos dos entes
da federação.
A elaboração da LRF foi baseada e fundamentada no art. 163 da CF, que
assim dispõe:
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e
demais entidades controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
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VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União,
resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao
desenvolvimento regional.
Não pretendemos adentrar as nuanças deste dispositivo constitucional, dando
apenas fundamentação para trabalharmos os princípios implícitos na LRF.
Transparência
Trata-se da principal novidade da LRF e que deveria sempre ter sido a
principal preocupação dos governantes. A Lei destaca no seu corpo uma série de
pontos que estão diretamente associados à transparência, dentre os quais
destacamos:
• A elaboração dos orçamentos de forma clara e condizente com os
instrumentos utilizados para tal (PPA, LDO e LOA);
• Relatórios de execução dos orçamentos aprovados ano a ano, com o objetivo
de verificação e efetividade do que foi planejado;
• Relatório de Gestão Fiscal, em que são categorizados as metas fiscais
(gastos e receitas) e os riscos provenientes dos orçamentos e da dívida
pública; e
• Prestação de Contas ao poder legislativo a e própria sociedade, conforme
destacamos no início da aula (Art. 48 da LRF).
Equilíbrio
A noção trazida pela LRF é aquela referente ao equilíbrio das contas públicas,
e não somente o relativo ao equilíbrio orçamentário. Trata-se do equilíbrio das
chamadas “contas primárias”, traduzida em um resultado primário positivo. Significa,
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em outras palavras, que o equilíbrio a ser buscado é o equilíbrio auto-sustentável, ou
seja, aquele que prescinde da constituição de dívidas por meio de operações de
crédito para fechamento das contas públicas.
Responsabilidade
A responsabilidade está diretamente associada à noção de obediência, uma
vez que a LRF determina o cumprimento de metas de resultado das contas públicas,
a obediência a uma série de limites, dentre os quais destacamos:
• Realização de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita
orçamentária – ARO;
• Limites de dívida consolidada, inclusive de dívida mobiliária;
• Limites de despesa de pessoal e cumprimento para geração de despesa de
pessoal, além das despesas de seguridade social;
• Cumprimento de condições para renúncia de receitas;
Em nossa última aula teceremos comentários específicos sobre cada um dos
pontos que compõem o princípio da responsabilidade na administração das contas
públicas.
Objetivos da LRF
São diversos os objetivos da LRF, conforme podemos depreender da
pequena análise feita até agora. De todo modo, se formos pontuar o seu principal objetivo, nos voltaremos ao caput do art. 1o da norma que assim consiste em:
“estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na
gestão fiscal”.
Já o parágrafo 1 o estabelece a noção de responsabilidade na gestão fiscal:
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“ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o
equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a
renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e
outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por
antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.”
Conforme verificamos, a responsabilidade é a própria noção dos objetivos da
LRF. Assim, pode-se afirmar que diversos pontos da LRF enfatizam a ação
planejada e transparente na administração pública. A ação planejada nada é aquela
baseada em planos previamente traçados que, no serviço público, são
representados pelos instrumentos de planejamento (PPA, LDO e a LOA), estes
sujeitos à apreciação e aprovação legislativa, o que garante o controle efetivo e a
aprovação por parte da própria população, ao menos em tese, pela votação do
poder legislativo.
Vejamos uma questão de 2007 elaborada pela Esaf referente à interpretação
literal da LRF:
(Analista Contábil/Sefaz-CE – ESAF/2007) Segundo a Lei Complementar no
101/2000, a responsabilidade na gestão fiscal não pressupõe
a) ação planejada e transparente;
b) prevenção de riscos e correção de desvios;
c) cumprimento de metas de resultado entre despesas e receitas;
d) obediência ás condições para inscrição em restos a pagar;
e) observância aos limites para a despesa com serviços de terceiros.
Resposta: Conforme a análise da letra da Lei, no parágrafo primeiro do artigo
primeiro, a LRF pressupõe todos os pontos descritos nas assertivas acima, a
exceção da letra “e”, pois a observância dos limites refere-se obediência a limites e
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condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal,
da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de
crédito, inclusive por antecipação de receita.
Abrangência da LRF
A LRF tem abrangência sobre a União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, conforme dispõe o parágrafo 2o do artigo 1o, uma vez que as suas
disposições são orientadas na melhoria e na eficiência da gestão fiscal de todos os
entes da federação.
“§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios.
§ 3o Nas referências:
I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão
compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de
Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;
b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e
empresas estatais dependentes;
II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;
III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União,
Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios
e Tribunal de Contas do Município.”
Destacamos uma questão a respeito da cobrança deste ponto:
(Analista Contábil/Sefaz – CE – ESAF/2006) Os dispositivos da Lei de
Responsabilidade Fiscal não obrigam:
a) a administração direta municipal.
b) as autarquias e fundações estaduais.
c) os tribunais de contas municipais.
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d) as empresas controladas não dependentes estaduais.
e) as empresas estatais federais que recebem recursos para pagamento de
despesas com pessoal, custeio ou capital.
Resposta:
Pela leitura do parágrafo 2o do artigo 1o da LRF, verifica-se que a única
alternativa incorreta é a letra “d”, uma vez que as empresas controladas não
dependentes estaduais, ou mesmo federais ou municipais, não estão abrangidas
pelas regras da impostas pela LRF.
As empresas controladas são a sociedade cuja maioria do capital social
com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação. (Ex:
INFRAERO). Já uma empresa estatal dependente é aquela que, além de ser controlada, recebe do ente controlador recursos financeiros para pagamento de
despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último
caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária. (Ex: EMBRAPA,
RADIOBRÁS).
Após a leitura da definição, surge a necessidade de atentar que este tipo de
questão tenta na verdade confundir o concursando, uma vez que mistura o conceito
de empresa controlada com estatal dependente. A PETROBRAS é uma empresa
controlada pela União, mas não dependente, uma vez o pagamento de suas
despesas com pessoal ou de custeio em geral não estão dispostas no orçamento
fiscal.
Efeitos no planejamento e (novo) processo orçamentário
A LRF teve importante papel modificativo no processo orçamentário dos entes
da federação. Os três Poderes, o Ministério Público e os Tribunais de Contas
passaram a publicar, com periodicidade quadrimestral e anual, demonstrativos
fiscais indicando o volume de gastos com pessoal (em cada Poder ou órgão), além
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das despesas inscritas em restos a pagar. Essas informações eram desconhecidas
das finanças públicas nacionais até então.
A Constituição Federal de 1988 promoveu o aumento da participação do
poder legislativo no processo orçamentário, através da inclusão do Plano PluriAnual
– PPA e da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. A LRF veio melhorar a noção
trazida pela CF, uma vez que passou a conferir aos três instrumentos - PPA, LDO e
Orçamento - LOA – um caráter integrado nos três níveis de governo. Nesse sentido,
foi institucionalizado o regime de metas fiscais, fazendo com que o orçamento seja
elaborado para cumprir as metas físicas do PPA e as metas fiscais da LDO.
O PPA e a LRF
Relembrando alguns conceitos já estudados no curso, sabemos que o PPA é
o instrumento de ação pública que deve orientar a política orçamentária por um
período de quatro anos. O PPA estabelecerá, de forma regionalizada, diretrizes,
objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras dela decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Grande parte dos autores afirma que a LRF praticamente silenciou-se em
relação ao PPA, fazendo apenas a ressalva que o orçamento anual, a chamada
LOA, deve ser elaborada de forma compatível com o PPA, com a LDO e com a
própria LRF.
Não obstante, entendemos que a LRF de fato deu menor importância ao PPA
do que a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, conforme veremos adiante. De todo
modo, na subseção I, art 17, ao tratar da despesa obrigatória de caráter continuado,
a LRF criou a efetiva relação desta com o PPA. Diz o artigo que a despesa de
caráter continuado é aquela despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou
ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua
execução por um período superior a dois exercícios.
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Conforme se pode entender, uma despesa de caráter continuado encontra-se
dentro do período de vigência PPA, motivo pelo qual devem ser seguidas regras
rígidas impostas na LRF a respeito do tema. Na próxima aula detalharemos as
despesas de caráter continuado, de forma a entendermos quais são os requisitos
impostos na responsabilidade fiscal para geração de despesas que durem acima de
dois anos.
A LRF e a LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias coube uma série de funções imputadas
pela Lei Responsabilidade Fiscal. O seu art. 4o estabelece que a lei de diretrizes
orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas
hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do §
1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados
dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a
entidades públicas e privadas;
A noção de equilíbrio entre receitas e despesas presente na LDO segue a
mesma definição da debatida dentro da análise dos princípios da LRF, qual seja a
de que se trata do equilíbrio das chamadas “contas primárias”, traduzida em um
resultado primário positivo. Significa, em outras palavras, que o equilíbrio a ser
buscado é o equilíbrio auto-sustentável, ou seja, aquele que prescinde da
constituição de dívidas por meio de operações de crédito para fechamento das
contas públicas.
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Os critérios de limitação de empenho, sendo este último uma das fases da
despesa pública, decorre da necessidade em que a receita seja inferior ao esperado,
de modo a não comprometer as metas de resultado primário e nominal previstas
para o exercício. Segundo a art. 9o da LRF, o qual trata de execução do orçamento,
se verificado que, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não
comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas
no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato
próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de
empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de
diretrizes orçamentárias.
O controle de custos de administração pública está intimamente relacionado
ao equilíbrio das contas públicas, uma vez que os resultados primário e nominal são
diretamente dependentes da geração de despesas. Quanto às normas relativas à
avaliação dos programas financiados pelo orçamento, é importante destacar que se
tratam de normas que possibilitem à administração pública aferir os resultados tanto
dos programas que resultem em bens e serviços ofertados à sociedade diretamente
(Programa de Aceleração do Crescimento – PAC), que, a princípio, são de mais fácil
mensuração, já que possuem uma limitação no tempo, como também os programas
que resultem em serviços típicos de Estado, aí incluídos o planejamento, à
formulação de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao controle dos
programas que gerem bens e serviços a mesma sociedade.
A possibilidade explícita de serem desvirtuados os fins da transferência de
recursos às entidades públicas e privadas, fez com que a LRF estabelecesse regras
rígidas a serem seguidas nestas situações, conforme previsto nos artigos 25 e 26 da
própria Lei de Responsabilidade Fiscal.
Vejamos assim mais uma questão cobrada em prova referente à LRF,
fazendo está menção direta ao que acabamos de debater e que procura
simplesmente fazer uma pegadinha com o candidato:
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(Analista Contábil/Sefaz-CE – ESAF/2006) Nos termos da Lei de Responsabilidade
Fiscal, a lei de diretrizes orçamentárias não disporá sobre o(a)
a) promoção do equilíbrio entre receitas e despesas;
b) estabelecimento de normas e critérios para a limitação de empenho pelos entes
constantes do orçamento;
c) definição das demais condições e exigências para transferência de recursos
constitucionais e legais de recursos;
d) definição de normas relativas ao controle de custos da administração pública;
e) fixação de normas para a avaliação de resultados dos programas previstos no
orçamento.
Resposta:
Numa análise rápida e objetivo das assertivas da questão, entendemos que todas
estão corretas, pois de fato estão representadas diretamente pelo disposto no art. 4o
da LRF. De todo modo, importa ressaltar que o termo “entes” previsto na assertiva
“b” da questão, extrapola a noção dos critérios de limitação de empenho narrados
no próprio artigo 9o da LRF. Diz o mesmo artigo:
“...se verificado que, ao final de um bimestre, que a realização da receita
poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público
promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias
subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os
critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.”
Perceba que se trata da limitação de empenho por parte dos poderes e do
Ministério Público de um único ente, qual seja o da União, e não da limitação de
empenho pelos demais entes da federação (Estados, DF e Municípios).
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A LRF e o Anexo de Metas Fiscais da LDO
Conforme já destacado, a LRF promoveu o fortalecimento da LDO. Segundo
a Lei que trata da responsabilidade fiscal, em seu parágrafo 1o do artigo 4o, deve
integrar a própria LDO enviada ao Congresso Nacional, o chamado anexo de metas fiscais.
“§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias, Anexo de Metas
Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante
da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.”
Por meio de uma leitura rápida, verifica-se que no Anexo de Metas Fiscais -
AMF serão estabelecidas metas anuais em valores correntes (referentes ao mesmo
ano) e constantes (desconsiderando a variação do índice inflacionário) para um
período de três anos. Essas metas correspondem às previsões para receitas e
despesas, resultado nominal e resultado primário, além do montante da dívida
pública, também para os três anos subsequentes, isto é, o exercício a que se referir
a LDO e os dois seguintes. Verifica-se assim que a LDO tem um caráter muito maior
do que meramente ser norteadora da elaboração do orçamento anual para o ano
vindouro, uma vez que procura dimensionar o resultado das contas públicas para um
período superior ao exercício financeiro seguinte, de tal forma que o administrador
das contas públicas terá como responsabilidade o cumprimento das metas ali
estipuladas, utilizando-se para tal, inclusive, os atributos e recomendações exarados
no art. 9o da LRF, qual seja o relacionado à limitação de empenho das despesas.
O AMF conterá ainda, conforme dispõe o parágrafo 2o do artigo 4o, o
seguinte:
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de
cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas
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nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as
premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios,
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores
públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
A avaliação do cumprimento das metas de exercícios anteriores, ou seja, que
se referem aos resultados pretéritos, deverão influenciar a elaboração das novas
metas a serem alcançadas, ainda segundo a Lei, “evidenciando a consistência delas
com as premissas e os objetivos da política econômica nacional”. Entenda-se neste
caso como objetivos atuais da política econômica nacional, o equilíbrio fiscal e o
controle do endividamento em todos os níveis de Governo, que pode, inclusive, ser
alterado, desde que cumpridos todos os requisitos impostos pela própria LRF.
O AMF deve apresentar a evolução do patrimônio líquido dos entes públicos,
com especial cuidado quanto à destinação dos recursos originários das privatizações
e alienações de ativos, uma vez que estes não devem integrar a chamada Receita
Corrente líquida, objeto de abordagem posterior, dado que estas receitas são
receitas de capital e como tal não integram também o resultado primário das contas
públicas.
O Anexo de Metas Fiscais incluirá, ainda, a avaliação da situação dos fundos
de caráter previdenciário, utilizados em geral na complementação de
aposentadorias, ou simplesmente no pagamento de pensões e serviços médicos
utilizados pelos servidores e seus dependentes. No passado, recursos desses
fundos eram utilizados com freqüência para finalidades diversas daquelas previstas
em seus estatutos. Busca a LRF, desta forma, proteger os regimes próprios de
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previdência, assegurando a utilização dos seus recursos na finalidade específica e
garantindo a sua viabilidade econômico-financeira.
Finalmente, mas não menos importante, destaca-se que o AMF deverá
apresentar as estimativas dos efeitos de incentivos fiscais ou qualquer tipo de
renúncia que importe na perda de receitas próprias da União, dos Estados ou dos
Municípios. A apresentação da margem de expansão das despesas de caráter
continuado, definidas nos artigos 16 e 17, torna transparente os objetivos de longo
prazo do administrador público, além da herança que uma administração poderá
deixar para a sucessora. Certamente que a renúncia fiscal e as despesas de caráter
continuado trarão impacto sobre a Receita Corrente Líquida e sobre o Resultado
Primário. Na próxima aula, ao abordarmos o artigo 14 da LRF, referente à Renúncia
de Receita, destacaremos os critérios que devem ser seguidos pelos
administradores públicos.
Vamos a análise de mais um exercício para fixarmos o conteúdo desenvolvido:
(APO/MPOG – ESAF/2008) A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) atribuiu novas e
importantes funções ao orçamento e à Lei de Diretrizes Orçamentárias. Nos termos
da LRF, a Lei de Diretrizes Orçamentárias recebeu novas e importantes funções
entre as quais não se inclui:
a) mostrar as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e
respectivas receitas, sendo o financiamento da dívida demonstrado de forma
separada nas leis de créditos adicionais.
b) estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de
arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de
resultado primário e nominal previstas para o exercício.
c) quantificar o resultado primário obtido com vistas à redução do montante da dívida
e despesas com juros.
d) dispor sobre o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas
financiados pelo orçamento.
e) disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
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Resposta:
Conforme já comentado, a LRF atribui uma série de responsabilidades à LDO,
em que além do disposto no art. 165 da CF, esta deve dispor sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas
hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do §
1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados
dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a
entidades públicas e privadas;
O parágrafo 1o do próprio artigo 4o estabelece que:
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas
Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois
seguintes.
Perceba que o parágrafo não é explicito, no moldes das demais assertivas,
quanto à redução do montante da dívida e despesas com juros. Não obstante,
importa mencionar que este é a própria intenção do parágrafo, uma vez que a
ocorrência de conseqüentes resultados primários positivos (superávits), tende a
gerar caixa extra ao governo com fins de realizar o pagamento dos juros da dívida
pública além de, com sua sobra, caso exista, abater montante da dívida. Essa
política, sistematizada por meio da LRF surgiu do espectro de mudanças realizadas
pelo país no controle do déficit primário, seguindo recomendação do Fundo
Monetária Internacional quando da crise ocorrido no fim dos anos de 1990. Como se
sabe, um dos principais motivos causadores da crise ocorrida foi a desconfiança por
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parte dos investidores internacionais, credores da dívida brasileira, quanto à
capacidade de pagamento pelo país de sua dívida externa. Mudanças
institucionalizadas em lei, nos moldes da realizada pela LRF, tende a melhorar a
imagem do país no exterior, tornando a própria obtenção de recursos mais barata
em termos da taxa de juros pagas pelos empréstimos tomados, haja vista o próprio
risco associado ao não pagamento por conta da incapacidade do país de geração de
caixa.
Diante da leitura da letra fria da Lei bem como da análise referente à assertiva
“b”, fica clara que a opção incorreta é a letra “a”, uma vez que a LRF não atribui à
LDO a função de demonstrar a discriminação das despesas relativas à dívida
pública, mobiliária ou contratual, função esta atribuída pela LRF à LOA.
Como lembrança, vale lembrar que o Anexo de Metas Fiscais – AMF
estabelece metas fiscais.
A LRF e o Anexo de Riscos Fiscais da LDO
O anexo de riscos fiscais, presente no § 3º do art. 4º da LRF, estabelece o
dimensionamento dos riscos que venham a impactar as contas do governo, sejam as
referentes ao próprio orçamento, sejam aqueles relativos às dívidas.
“§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde
serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as
contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se
concretizem.”
Verifica-se que os riscos fiscais estão associados a todos os compromissos
assumidos pela administração pública que podem ter o seu valor alterado em função
durante o período de vigência do próprio orçamento.
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O Anexo de Riscos Fiscais, presente na LDO, apresenta uma subdivisão
entre o tipo de risco fiscal existente. Trata-se da subdivisão tratada pela Portaria
STN número 470, de 31 de agosto de 2004. Segundo a mesma Portaria, os Riscos
Fiscais são subdivididos em Riscos Orçamentários e Riscos da Dívida.
Os Riscos Orçamentários são derivados da possibilidade de frustração de
receita pública ou mesmo de geração de despesa se confirmar em montante
superior ao estimado. No parágrafo 4o do artigo 4o da LRF consta a necessidade da
União apresentar em anexo específico da LDO os objetivos das políticas monetária,
creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais
agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.
“4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo
específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os
parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as
metas de inflação, para o exercício subseqüente.”
Verifica-se assim que em anexo específico da LDO é previsto, por exemplo, o
crescimento do PIB para o ano vindouro. Esse crescimento traz a si associado uma
previsão de arrecadação de receita tributária. Caso esse próprio crescimento não se
configure, é grande a possibilidade de frustração de receita. Entende-se então que
essa possibilidade de receita a menor deverá estar contida no Anexo de Riscos
Fiscais – ARF por representar um risco orçamentário.
Os Riscos da Dívida são os riscos derivados da Dívida Pública da União.
Praticamente toda a dívida pública é associada ao pagamento de juros sobre a
própria dívida constituída. Dessa maneira, em situações em que é grande a
probabilidade de no ano vindouro ocorrerem alterações positivas nas taxas de juros,
conforme previsão do próprio parágrafo 4o do artigo 4o da LRF destacado acima,
este aumento de despesa deverá estar previsto no Anexo de Riscos Fiscais – ARF.
Apenas para fins de complementação relativa aos Riscos Fiscais, destaca-se
que nestes também devem estar incluídos os riscos relativos à concretização de
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nova dívida derivada do julgamento de processos judiciais em curso, nos moldes dos
planos econômicos ocorridos no Brasil ao longo dos anos de 1980. De todo modo,
as ações transitadas em julgado não devem estar representadas no ARF, uma vez
que já se tratam de despesas a serem previstas na LOA para o ano seguinte na qual
a LDO orienta.
A Lei Orçamentária Anual - LOA e a LRF
A LOA é o chamado instrumento de planejamento operacional da
administração pública. Esta recebeu importantes alteraçoes promovidas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal. Esta deverá ser elaborada em compatibilidade com o PPA,
com a LDO e com a própria LRF, contendo ainda o seguinte:
a) anexo com o demonstrativo da compatibilidade da programação do
orçamento com as metas da LDO previstas no respectivo Anexo de Metas
Fiscais;
Pegadinha!
Muito importante destacar que a LOA conterá anexo com demonstrativo da compatibilidade do orçamento com as metas da LDO previstas no AMF. Não se
trata assim do mesmo Anexo de Metas Fiscais que deverá compor a própria LDO.
Esse ponto pode ser sujeito à cobrança em prova, com o objetivo principal de
confundir o concursando!
b) demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia;
Verifica-se assim que a LOA deverá conter demonstrativo de renúncia de
receita e as medidas de compensação destas. Ao abordarmos ponto específico da
LRF sobre este tema, tecermos maiores comentários a respeito.
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c) previsão da reserva de contingência, em percentual da Receita Corrente
Líquida, destinada ao pagamento de restos a pagar e passivos contingentes,
além de outros imprevistos fiscais;
Os passivos contingentes constituem, entre outros pontos, ao pagamento de
despesas relativas às sentenças judiciais transitadas em julgado. Refere-se pois aos
passivos não destacados no anexo de riscos fiscais da LDO, em que neste são
previstos os resultados derivados de ações em trânsito de julgamento.
d) A LOA deverá apresentar as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou
contratual e respectivas receitas, sendo o refinanciamento da dívida (e suas
receitas) demonstrado de forma separada, tanto na LOA como nas leis de
créditos adicionais;
Para que não haja dúvidas, este ponto já foi abordado em questão anterior, a
qual dispunha sobre as atribuições e os componentes da LDO. Para fins de
consolidação de entendimento, reapresentamos a mesma questão, cobrada no
concurso de APO do MPOG de 2008:
(APO/MPOG – ESAF/2008) A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) atribuiu novas e
importantes funções ao orçamento e à Lei de Diretrizes Orçamentárias. Nos termos
da LRF, a Lei de Diretrizes Orçamentárias recebeu novas e importantes funções
entre as quais não se inclui:
a) mostrar as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e
respectivas receitas, sendo o financiamento da dívida demonstrado de forma
separada nas leis de créditos adicionais.
b) estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de
arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de
resultado primário e nominal previstas para o exercício.
c) quantificar o resultado primário obtido com vistas à redução do montante da dívida
e despesas com juros.
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d) dispor sobre o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas
financiados pelo orçamento.
e) disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
Resposta:
Conforme disposto, a assertiva “a” está relacionada à LOA.
e) É vedada a consignação na LOA de crédito com finalidade imprecisa ou
mesmo com dotação ilimitada. Essa exigência reforça o previsto na própria
Constituição Federal de 1988.
Esse regramento visa coibir a manipulação orçamentária, desvirtuando a
própria noção de elaboração do orçamento baseado em programas, definido e
estruturado segundo orientação estratégica do PPA e parametrizado pela LDO.
f) Ainda segundo a LRF, em referência à LOA, não poderá existir nesta, dotação
de investimento com duração superior a um exercício financeiro que não
esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão,
conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.
O PPA é um instrumento de planejamento estratégico e como tal deve
orientar a alocação das despesas que visam ampliar a capacidade de oferecimento
de bens e serviços pelo governo. A restrição imposta pela LRF à LOA é relativa, e
devido ao seguinte: O próprio PPA não é uma peça rígida, sendo sujeito a revisões
anuais, nos moldes do que é definido pela literatura de PPA rolante ou flexível.
Sendo assim, ao longo de sua vigência, podem ser consignados a este novos
investimentos, com prazo superior a um exercício financeiro, sendo assim
necessário a sua operacionalização por meio da sua inclusão na LOA do ano
vindouro. Um outro ponto é que estando em vigência a LOA, poderá ser incluído
nesta dotação específica, por meio de lei de crédito adicional, crédito especial, uma
vez se tratam de recursos sem rubrica específica já criada no orçamento.
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Diante desta explanação, nota-se que objetivo da LRF com o parágrafo 5o foi
o de evitar a desestruturação e possível desvinculação dos instrumentos de
planejamento da administração pública, amarrando a geração de despesas que
possam se estender por um período superior a um exercício financeiro.
Finalmente, mas não menos importante, destacamos que a LRF atribui à LOA
importante papel de monitoramento das atividades financeiras do Banco Central.
Dispõe a LRF a respeito:
“§ 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária,
as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio
administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a
investimentos.”
Após à edição da Lei 9.650 de 1998, os servidores do BACEN tornaram-se
estatutários, de tal forma que as despesas com pessoal, encargos sociais e os
investimentos no âmbito da Autarquia de caráter especial, passaram a ser custeadas
pela União e previstas no orçamento anual.
Em adição à regulação efetiva das atividades financeiras realizadas pelo
Bacen, o artigo 7o da LRF dispôs sobre parte da sua relação com o Tesouro
Nacional:
“Art. 7o O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a constituição
ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e será transferido até
o décimo dia útil subseqüente à aprovação dos balanços semestrais.
§ 1o O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o
Banco Central do Brasil e será consignado em dotação específica no orçamento.
§ 2o O impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco Central
do Brasil serão demonstrados trimestralmente, nos termos em que dispuser a lei de
diretrizes orçamentárias da União.
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§ 3o Os balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conterão notas
explicativas sobre os custos da remuneração das disponibilidades do Tesouro
Nacional e da manutenção das reservas cambiais e a rentabilidade de sua carteira
de títulos, destacando os de emissão da União.”
O Banco Central faz parte da estrutura administrativa da União, tendo a
responsabilidade de zelar pelo poder de compra da moeda e a supervisão do
sistema financeiro. Devido a estas atribuições, no âmbito de suas atividades, o
BACEN necessita captar fundos junto ao Tesouro Nacional no sentido de dar curso
as suas operações de política monetária. O resultado das negociações feitas entre a
autoridade monetária e o mercado financeiro pode ser deficitária ou superavitária,
tendo o Tesouro (a União) o dever de cobrir os déficits porventura existentes nas
operações do próprio Bacen, e o direito de receber o resultado positivo decorrente
destas mesmas atividades.
Importa mencionar que conforme dispõe o artigo 34 da LRF o BACEN não
pode desde 2002 realizar a emissão de títulos públicos, cabendo a este somente o
direito de utilizar os títulos emitidos pelo Tesouro Nacional. Adiciona-se que,
conforme dispõe exaustivamente o artigo 39 da mesma norma, o BACEN não pode
refinanciar o Tesouro, a exceção da dívida mobiliária federal vincenda em sua
carteira.
Em conclusão à análise, destaca-se que o custo fiscal das operações do
Bacen devem ser demonstradas trimestralmente, em acordo com o que dispor a
LDO. Estes balanços conterão notas explicativas sobre os custos da remuneração
das disponibilidades do Tesouro, uma vez que a conta única deste está no Bacen, e
da manutenção das reservas internacionais e da rentabilidade da carteira de títulos
que este possui, destacando de forma especial os referentes ao que a União faz
contrapartida passiva.
(Analista Contábil/SEFAZ -CE – ESAF/2006) Haja vista a Lei de Responsabilidade
Fiscal, o projeto de lei orçamentária, além da compatibilidade com o plano plurianual
e a lei de diretrizes orçamentárias, deverá obedecer a diversas diretrizes, entre as
quais não se inclui
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a) demonstração da compatibilidade da programação orçamentária com o anexo das
metas fiscais da lei de diretrizes orçamentárias.
b) vedação à inclusão de dotações para investimento com duração superior a um
exercício financeiro previsto no plano plurianual.
c) inclusão de reserva destinada ao atendimento de passivos contingentes.
d) apresentação de medidas de compensação às renúncias de receita previstas no
demonstrativo de benefícios tributários, financeiros e creditícios.
e) inclusão das despesas com a manutenção do Banco Central.
Resposta: Conforme verificamos, a inclusão de dotações para investimento com
duração superior a um exercício financeiro na LOA podem ser realizadas desde que
haja previsão no PPA ou em lei que autorize a sua inclusão.
Gabarito: letra “b”.
Regra de Ouro
O artigo 12 da LRF está disposto do capítulo III, referente à receita pública, o
qual trata da previsão e da arrecadação da receita. Neste mesmo artigo, no seu
parágrafo 2o consta o seguinte destaque:
“§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não
poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei
orçamentária.”
Este parágrafo trata do que denominamos de Regra de Ouro das Finanças Públicas, a qual afirma nas suas entrelinhas que o governo não deve utilizar
recursos captados na forma de constituição de dívida para pagamento de despesas
correntes, ou seja, despesas que não gerem contrapartida positiva no ativo do ente
público.
A Regra de Ouro ratifica em parte justamente o entendimento do Equilíbrio Auto-Sustentável debatido no início desta aula, no qual as receitas primárias (ou
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não financeiras) devem ser suficientes para fazer frente inicialmente às despesas
primárias e, no melhor dos mundos, ao total de despesas previstas na LOA.
Não obstante, destaca-se que a Constituição Federal já abordava tal tema,
destacado no seu artigo 167, inciso III:
“É vedada a realização de operações de crédito que excedam as despesas de
capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou
especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta." (negrito nosso)
Destaca-se que o cumprimento do limite a que se refere o inciso III, do artigo
167 da Constituição, deve ser feito por meio da apuração das operações de crédito e
das despesas de capital, conforme definição dada pelo artigo 32, parágrafo 3º, da
própria LRF:
“§ 3º Para fins do disposto no inciso V do § 1º, considerar-se-á, em cada
exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e
o das despesas de capital executadas, observado o seguinte:
I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma
de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo
fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar a
diminuição, direta ou indireta, do ônus deste;
II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for concedido
por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o valor da operação
será deduzido das despesas de capital”;
Com fins de verificação do cumprimento para o que determina o artigo 167,
inciso III da CF, e mediante determinação da LRF, artigo 32, inciso III, a Resolução
43 de 2001 do Senado Federal, republicada nos termos da Resolução no 3 de 2002,
dispõe que as receitas de operações de crédito e as despesas de capital serão
computadas:
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I - no exercício anterior, as receitas de operações de crédito nele realizadas e
as despesas de capital nele executadas; e
II - no exercício corrente, as receitas de operações de crédito e as despesas
de capital constantes da lei orçamentária.
Não serão computadas como despesas de capital para esta finalidade:
I - o montante referente às despesas realizadas, ou constantes da lei
orçamentária, conforme o caso, em cumprimento da devolução a que se refere o
artigo 33 da Lei Complementar n° 101, de 2000, transcrito a seguir:
“Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com ente
da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir
comprovação de que a operação atende às condições e limites estabelecidos.
§ 1º A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Complementar
será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a devolução
do principal, vedados o pagamento de juros e demais encargos financeiros.
§ 2º Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos recursos,
será consignada reserva específica na lei orçamentária para o exercício seguinte.
§ 3º Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou constituída a
reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3º do art. 23.
§ 4º Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao excesso, se
não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, consideradas as
disposições do § 3º do art. 32”.
II - as despesas realizadas e as previstas que representem empréstimo ou
financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por
base tributo de competência do ente da Federação, se resultar na diminuição, direta
ou indireta, do ônus deste; e
III - as despesas realizadas e as previstas que representem inversões
financeiras na forma de participação acionária em empresas que não sejam
controladas, direta ou indiretamente pela União ou pelos demais entes da
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Federação, excetuando-se aquelas decorrentes da participação em organismos
financeiros internacionais.
Importante destacar, com fins de esclarecimento, que as receitas das
operações de crédito efetuadas no contexto da gestão da dívida pública mobiliária
federal somente serão consideradas no exercício financeiro em que for realizada a
respectiva despesa. As operações de antecipação de receitas orçamentárias não
serão computadas para os fins de cumprimento da regra de ouro, desde que
liquidadas no mesmo exercício em que forem contratadas.
A Regra de Ouro - Constituição Federal X Lei de Responsabilidade Fiscal
Em medida acauteladora o STF suspendeu a eficácia do § 2º do art. 12 da
LRF. Isto se deveu a falta de ressalva prevista em norma de maior hierarquia, a qual
diz que as operações de crédito poderão exceder os montantes de despesas de
capital, desde que autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais, com finalidade específica, e autorizadas por maioria absoluta, o que por si só já
é uma restrição, dado o tratamento de maioria relativa para as leis de créditos
adicionais “normais”.
De todo modo, e com fins de consolidação de entendimento para as questões
de concurso, ainda persiste a necessidade de atendimento da Regra de Ouro,
conforme disposto no mesmo artigo 167, inciso III da Constituição Federal.
Adicionando comentário final, destacamos que as empresas estatais não
dependentes, ou seja, aquelas empresas controladas que não receba do ente
controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de
custeio em geral ou de capital, não estão sujeitas às regras impostas pela
Constituição Federal.
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E com estes comentários, damos por encerrada a primeira aula pertinente aos
pontos referentes a LRF destacados no conteúdo programático de AFO para o
concurso de Analista.
Passemos agora à realização de alguns exercícios.
Um abraço,
Francisco
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Exercícios
1 - (Analista Contábil/SEFAZ -CE – ESAF/2006) Considerando os dispositivos da Lei
Complementar n. 101/2000, o anexo de metas fiscais conterá a (o)
a) demonstrativo da margem de expansão das despesas discricionárias de caráter
continuado.
b) demonstração das metas anuais fixadas para os três exercícios seguintes.
c) evolução do patrimônio líquido do ente nos três últimos exercícios destacando a
aplicação dos recursos oriundos das operações de crédito.
d) avaliação financeira e atuarial dos fundos de previdência das empresas estatais.
e) avaliação do cumprimento pelo ente das metas fiscais do ano corrente e dos dois
últimos anteriores.
2 - (AFC/STN – ESAF/2000) A Lei Complementar de 04/05/2000 estabeleceu
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
Identifique a opção que aponta a abrangência do Setor Público definida nessa Lei.
a) As Administrações Diretas da União, dos Estados e Distrito Federal e dos
Municípios.
b) Os poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e Tribunais de Contas da União e
dos Municípios; e as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias e
empresas.
c) A Administração Indireta da União.
d) A Administração Direta da União e seus fundos, fundações, autarquias e
empresas estatais dependentes.
e) Os poderes Executivo, Legislativo (inclusive os Tribunais de Contas), Judiciário,
Ministério Público, as respectivas Administrações Diretas, fundos, autarquias,
fundações e empresas estatais dependentes, da União, Estados e Distrito Federal, e
Municípios.
3 - (Procurador Ministério Público Especial – TCE/SC – 2005) A publicação da Lei
Complementar nº 101/00, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
contribuiu para maior controle, organização e transparência do orçamento. Com a
LRF, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tornou-se o instrumento mais
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importante para a obtenção do equilíbrio permanente nas contas públicas.
Identifique a opção incorreta no tocante às exigências que a LRF trouxe em relação
à LDO.
a) Estabelecer limitações à redução de despesas obrigatórias de caráter continuado.
b) Dispor sobre o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas
financiados pelo orçamento.
c) Disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
d) Estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de
arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a não comprometer as metas
de resultado primário e nominal, previstas para o exercício.
e) Quantificar o resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da
dívida e das despesas com juros.
4 - (AFC/STN – ESAF/2005) Assinale, a seguir, a opção correta em relação aos
Riscos Fiscais, segundo disposição do Manual de Elaboração do Anexo de Riscos
Fiscais e do Relatório de Gestão Fiscal de que trata a Portaria STN nº 470, de
31.08.04.
a) Os Riscos Fiscais são todas as ocorrências que impactam as contas públicas.
b) Os precatórios são um tipo de Riscos Fiscais.
c) A reserva de contingência é a única forma de cobertura dos Riscos Fiscais.
d) Os Riscos Fiscais são classificados em Riscos Orçamentários e Riscos da Dívida.
e) A restituição de receitas tributárias em valores superiores aos previstos no
orçamento não constitui Riscos Fiscais por se tratar de recursos dos contribuintes.
5 - (APO/MPOG- ESAF/2002) No tocante à Lei de Responsabilidade Fiscal,
identifique a chamada “Regra de Ouro”.
a) A transparência na gestão fiscal é o principal instrumento para o controle social.
b) As penalidades alcançam todos os responsáveis dos Três Poderes da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, e todo cidadão será parte legítima para
denunciar.
c) A Lei de Responsabilidade Fiscal é importante para o país, porque representa um
enorme avanço na forma de administrar os recursos públicos.
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d) A contratação de operações de crédito em cada exercício fica limitada ao
montante da despesa de capital.
e) Nenhum ato que provoque aumento da despesa de pessoal, nos Poderes
Legislativo e Executivo, poderá ser editado nos 180 dias anteriores ao final da
legislatura ou mandato dos chefes do Poder Executivo.
6 - (AFC/CGU – ESAF/2008) Com a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, a
Lei de Diretrizes Orçamentárias assumiu novas prerrogativas, entre as quais a de
apresentar o Anexo de Metas Fiscais (AMF) e o Anexo de Riscos Fiscais (ARF). Em
relação ao AMF e ao ARF não se pode afirmar:
a) no ARF, serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de
afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se
concretizem;
b) considerando os riscos de déficits atuariais dos sistemas de previdência, a LRF
determina que integre o ARF a avaliação da situação financeira e atuarial do regime
próprio dos servidores públicos;
c) De acordo com as últimas Leis de Diretrizes Orçamentárias da União, os riscos
fiscais podem ser classificados em duas grandes categorias: Riscos orçamentários e
Riscos de dívida;
d) O AMF estabelece as metas de Receita, Despesa, Resultado Primário e Nominal
e o montante da dívida pública a serem observadas no exercício financeiro a que se
refere além de indicar as metas fiscais para os dois exercícios seguintes;
e) faz parte do AMF o demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de
receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
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Gabarito Comentado:
1 – (Analista Contábil/Sefaz-CE – ESAF/2006) Considerando os dispositivos da Lei
Complementar n. 101/2000, o anexo de metas fiscais conterá a (o)
Letra: letra “a”
O AMF deve conter, conforme dispõe o parágrafo 2o do artigo 4o, o seguinte:
(... V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e
da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.).
Verifica-se que o AMF dispõe sobre as despesas obrigatórias de caráter
continuado, uma vez que estas não podem ser cessadas, gerando por conseqüência
maior peso sobre as contas públicas.
2 - A Lei Complementar de 04/05/2000 estabeleceu normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Identifique a opção que aponta a
abrangência do Setor Público definida nessa Lei.
Letra “e”
Segundo parágrafo 2o do artigo 1o da LRF, as disposições da Lei
Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, nas
seguintes referências:
I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão
compreendidos: a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de
Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público; b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e
empresas estatais dependentes; II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;
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III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União,
Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios
e Tribunal de Contas do Município.
3 – (Procurador Ministério Público Especial – TCE/SC – 2005) A publicação da Lei
Complementar nº 101/00, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
contribuiu para maior controle, organização e transparência do orçamento. Com a
LRF, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tornou-se o instrumento mais
importante para a obtenção do equilíbrio permanente nas contas públicas.
Identifique a opção incorreta no tocante às exigências que a LRF trouxe em relação
à LDO.
Letra “a”
A LRF não estabeleceu que a LDO deve limitar a redução de despesas obrigatórias
de caráter continuado. Existiu previsão no projeto de lei da LRF de que a LDO
deveria estabelecer limitações à expansão de despesas obrigatórias de caráter
continuado, sendo no entanto vetado pelo presidente da república, dado a própria
função exercida pela despesa de caráter continuado, muitas vezes relacionada ao
oferecimento de bens e serviços à sociedade.
4 - (AFC/STN – ESAF/2005) Assinale, a seguir, a opção correta em relação aos
Riscos Fiscais, segundo disposição do Manual de Elaboração do Anexo de Riscos
Fiscais e do Relatório de Gestão Fiscal de que trata a Portaria STN nº 470, de
31.08.04.
Letra “d”
Segundo a Portaria STN nº 470, os riscos fiscais se subdividem em riscos
orçamentários e riscos da dívida.
Os Riscos Orçamentários são derivados da possibilidade de frustração de receita
pública ou mesmo de geração de despesa se confirmar em montante superior ao
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estimado. No parágrafo 4o do artigo 4o da LRF consta a necessidade da União
apresentar em anexo específico da LDO os objetivos das políticas monetária,
creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais
agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.
Os Riscos da Dívida são os riscos derivados da Dívida Pública da União.
Praticamente toda a dívida pública é associada ao pagamento de juros sobre a
própria dívida constituída. Dessa maneira, em situações em que é grande a
probabilidade de no ano vindouro ocorrerem alterações positivas nas taxas de juros,
conforme previsão do próprio parágrafo 4o do artigo 4o da LRF destacado acima,
este aumento de despesa deverá estar previsto no Anexo de Riscos Fiscais – ARF.
5 - (APO/MPOG- ESAF/2002) No tocante à Lei de Responsabilidade Fiscal,
identifique a chamada “Regra de Ouro”.
Letra “d”
Debatemos bastante este ponto. De todo modo, para que fique fixado os
conceitos referentes à Regra de Ouro, entende-se por esta que as receitas de
operações de crédito não podem ser superiores as despesas de capital. Não
obstante, existe possibilidade de isto ocorrer, desde que sejam autorizadas mediante
créditos suplementares ou especiais com finalidade específica, aprovados por
maioria absoluta do legislativo.
6 - (AFC/CGU – ESAF/2008) Com a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, a
Lei de Diretrizes Orçamentárias assumiu novas prerrogativas, entre as quais a de
apresentar o Anexo de Metas Fiscais (AMF) e o Anexo de Riscos Fiscais (ARF). Em
relação ao AMF e ao ARF não se pode afirmar:
Letra “b” Considerando o risco de déficits atuariais dos sistemas de previdência deve integrar
o AMF a avaliação da situação financeira e atuarial do regime próprio dos servidores
públicos.