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. AFO E DIREITO FINANCEIRO PARA CONSULTOR DE ORÇAMENTOS PROF. GRACIANO ROCHA Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br Página 1 de 44 AULA 01 Caro aluno, minhas boas vindas à Aula 01 de nosso curso. Inicialmente, gostaria de agradecer a confiança depositada em nosso trabalho. A cada aula, tentarei corresponder ao máximo a sua expectativa, de forma a prepará-lo o mais possível para a prova do Senado. E sempre com a didática que acredito ser mais eficiente: indo direto ao ponto, usando vocabulário simples, tratando do que realmente importa. Neste encontro, primeiramente veremos aspectos da evolução da peça orçamentária, desde seu modesto início, como simples solicitação de autorização de gastos ao Parlamento, até chegar ao atual estágio, do orçamento-programa, em que cumpre o papel de instrumento de gerenciamento da atividade financeira, administrativa e estratégica do poder público. Posteriormente, estudaremos o “calendário” das fases do orçamento no Brasil, com as etapas que compõem o ciclo (ou processo) orçamentário. Ressalto que nosso fórum está à disposição, para que você tire dúvidas e para que possamos discutir questões. Já estou habituado a utilizar fóruns na internet, antes como concurseiro, agora como professor responsável, e sei da importância dessa ferramenta para complementar o aprendizado. OK, então vamos começar. Boa aula! GRACIANO ROCHA

AFO-Aula 01

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    AULA 01

    Caro aluno, minhas boas vindas Aula 01 de nosso curso.

    Inicialmente, gostaria de agradecer a confiana depositada em nosso trabalho.

    A cada aula, tentarei corresponder ao mximo a sua expectativa, de forma a

    prepar-lo o mais possvel para a prova do Senado. E sempre com a didtica

    que acredito ser mais eficiente: indo direto ao ponto, usando vocabulrio

    simples, tratando do que realmente importa.

    Neste encontro, primeiramente veremos aspectos da evoluo da pea

    oramentria, desde seu modesto incio, como simples solicitao de

    autorizao de gastos ao Parlamento, at chegar ao atual estgio, do

    oramento-programa, em que cumpre o papel de instrumento de

    gerenciamento da atividade financeira, administrativa e estratgica do poder

    pblico.

    Posteriormente, estudaremos o calendrio das fases do oramento no Brasil,

    com as etapas que compem o ciclo (ou processo) oramentrio.

    Ressalto que nosso frum est disposio, para que voc tire dvidas e para

    que possamos discutir questes. J estou habituado a utilizar fruns na

    internet, antes como concurseiro, agora como professor responsvel, e sei da

    importncia dessa ferramenta para complementar o aprendizado.

    OK, ento vamos comear. Boa aula!

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    MTODOS, TCNICAS E INSTRUMENTOS DO ORAMENTO PBLICO

    Oramento clssico ou tradicional

    Para tratar desse tema, gostaria de recuperar uns comentrios que tracei

    quando falvamos do princpio oramentrio da unidade/totalidade:

    Inicialmente, a pea oramentria era bastante simples, primeiro porque

    a participao do governo na vida econmica dos pases europeus (onde

    a lei oramentria surgiu primeiro) no era muito ampla. Prestigiavase

    o liberalismo econmico, a livre iniciativa dos atores econmicos, e a

    intromisso do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde

    sempre, o setor pblico foi visto como um mau gastador. Portanto, o

    melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os

    recursos financeiros flurem nas relaes entre atores privados, sem

    intervenes, sem tributao.

    Assim, tendo a mquina estatal pequena dimenso e pouca participao

    na economia situao ideal para os liberais , o oramento consistia

    numa autorizao de gastos que tambm representava o controle do

    tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o oramento como

    ferramenta de controle da ao do Executivo.

    A partir desse texto j conhecido, recuperamos a informao de que o

    oramento clssico era uma pea simples. No passava de um pedido de

    autorizao de gastos, pelo Executivo, direcionado ao Poder Legislativo.

    Tratava basicamente de despesas relacionadas prpria manuteno da

    estrutura estatal (Corte/governo central, exrcito, funcionalismo).

    Sendo o Estado uma instituio modesta nesse perodo, em que vigorava o

    liberalismo, o oramento que o custeava no poderia ter dimenses diferentes.

    Assim, nessa poca, a autorizao de despesas dada pelo Legislativo se

    relacionava, sobretudo, a aquisies de bens e pagamento de servios,

    sem que maiores objetivos ou intervenes estatais pudessem ser efetivados.

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    poca, a palavra de ordem era conter o gasto pblico, pela crena de que

    dinheiro bom dinheiro no mercado.

    A partir desse panorama, podemos citar as seguintes caractersticas do

    oramento clssico ou tradicional:

    tratava-se de uma pea simples, com a exposio dos gastos estimados e dos recursos para cobertura;

    representava uma solicitao do Executivo ao Legislativo, para arrecadao tributria suficiente manuteno do aparato de Estado;

    no exigia esforos de planejamento para sua elaborao, ou seja, no partia de objetivos a atingir com a aplicao dos recursos;

    servia como instrumento legislativo de controle do tamanho e da ao do Estado.

    Como isso cai na prova?

    1. (FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O oramento tradicional ou clssico aquele em que constam apenas a fixao da despesa e a

    previso da receita, sem nenhuma espcie de planejamento das aes do

    governo.

    2. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O oramento clssico ou tradicional tem nfase naquilo que a instituio realiza, no no que ela gasta.

    A questo 1 reflete a simplicidade que caracterizava o oramento tradicional.

    Como visto, a atividade de planejamento ainda estava distante do processo de

    estimativa de receitas e despesas. Questo CERTA.

    A questo 2 est ERRADA, por atribuir ao oramento tradicional pretenses

    maiores que as exercidas por ele. Vimos que, nesse caso, tinha-se uma

    simples exposio de gastos a fazer e de receita para cobri-los. Realizaes

    uma palavra que se refere ao estabelecimento de objetivos, o que no

    caracterizava o oramento clssico.

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    Oramento de desempenho

    O oramento de desempenho representa um salto na evoluo do oramento

    clssico/tradicional.

    No perodo em que o oramento de desempenho foi adotado, aquela noo de

    que o aumento do gasto pblico era indesejvel para a economia do pas j

    tinha ido por terra. As crises do capitalismo indicaram que, para o bom

    funcionamento do mercado, seria necessria uma dose de atuao do

    Estado, ora como agente executivo, ora como agente regulador das

    relaes econmicas.

    A depender da crise enfrentada pelo pas, deveria ser autorizado ao Estado at

    mesmo assumir provisoriamente alto grau de endividamento, para

    aplicao de recursos em setores necessitados, em nome do bom

    funcionamento da economia. Essas lies se basearam principalmente nas

    teorias de um economista ingls chamado John Maynard Keynes.

    Nos anos posteriores Segunda Guerra Mundial, com a necessidade de

    recuperao dos pases envolvidos, as ideias de Keynes foram adotadas em

    massa. Numa economia em frangalhos, o Estado agiria como propulsor de

    demandas e como incentivador da produo, a fim de controlar os preos

    e manter bom nvel de emprego e crescimento.

    Para essa interveno mais forte do Estado na economia, era necessrio que o

    oramento pblico, seu instrumento de ao, fosse tambm fortalecido. O

    oramento de desempenho representa, portanto, uma complexificao e um

    fortalecimento do oramento tradicional.

    Nesse novo estgio, atribuem-se aos gastos pblicos objetivos a alcanar,

    no apenas objetos a adquirir. Ao invs de uma lista de compras, o

    oramento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribudas,

    para medir o desempenho do governo. Dessa forma, pode-se dizer que o

    oramento de desempenho j apresentava programas de trabalho para

    organizar a ao governamental.

    Programa de trabalho significa a organizao da atuao do governo

    para resoluo de um problema. Isso envolve etapas como: deteco do

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    problema; verificao de possibilidades de ao; custos do programa;

    medio dos resultados; avaliao do programa.

    Assim, para fins de concurso, considere que o oramento tradicional constitua

    principalmente um instrumento de controle, enquanto que o oramento

    moderno (comeando com esse estgio, do oramento de desempenho)

    constitui um instrumento de administrao.

    Cabe, nesse momento, fazer uma observao importante.

    Apesar de j se antever certa relao entre o oramento e o

    planejamento, considerase que a aproximao entre esses dois

    instrumentos no se deu por inteiro com o oramento de desempenho.

    A preocupao do oramento de desempenho se refletia no acrscimo de

    um programa de trabalho aos objetos de gasto. No bastava obter a

    autorizao para comprar certos bens e contratar certos servios

    (caracterstica do oramento tradicional); era necessrio articular esses

    pagamentos a objetivos traados.

    Entretanto, nesse caso, no h ainda a integrao entre as reas

    tcnicas de elaborao do oramento e de planejamento governamental,

    o que representa a institucionalizao, na estrutura do Estado, dessas

    duas vertentes em um s agregado. Isso ocorre com a prxima etapa de

    evoluo do oramento, o oramentoprograma, como veremos adiante.

    Como isso cai na prova?

    3. (FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) No oramento de desempenho ou por realizaes, o gestor se preocupa com o resultado dos gastos e no

    apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se em saber o que o

    governo faz e no o que o governo compra.

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    4. (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado oramento de desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do sculo

    passado, o que apresenta os propsitos e objetivos para os quais os

    crditos se fazem necessrios, os custos dos programas propostos para

    atingir os objetivos e dados quantitativos que meam as realizaes e o

    trabalho levado a efeito em cada programa.

    A questo 3 apresenta a evoluo que o oramento de desempenho apresenta

    em relao ao clssico. As aquisies do governo tm menos importncia em

    si, comparativamente aos objetivos traados pela Administrao que devem

    ser alcanados mediante aquelas aquisies. Questo CERTA.

    A questo 4 representa bem as caractersticas do oramento de desempenho:

    objetivos traados, custeamento da ao e medio dos resultados. Questo

    CERTA.

    Oramento-programa

    Para a doutrina, a raiz do oramento moderno atual (oramento-programa) foi

    o Sistema de Planejamento, Programao e Oramento (na sigla em

    ingls, PPBS), adotado nos Estados Unidos na dcada de 1960.

    Tendo o planejamento como atividade central, o PPBS propunha a

    considerao de alternativas no s na fase prvia, de preparao do

    oramento, mas durante sua execuo e na avaliao de seu desempenho.

    As principais caractersticas do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro

    Nacional, eram integrao planejamento-oramento; quantificao de

    objetivos e fixao de metas; relaes insumo-produto; alternativas

    programticas; acompanhamento fsico-financeiro; avaliao de resultados; e

    gerncia por objetivos.

    O PPBS fracassou nos Estados Unidos e deixou de ser adotado como modelo

    oramentrio. Entretanto, seus pressupostos foram espalhados mundo afora,

    principalmente a partir da ao da Organizao das Naes Unidas, que

    popularizou as caractersticas do oramento-programa. Atualmente, o

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    oramento-programa aceito como a forma mais moderna de organizao

    da ao governamental.

    A definio para programa, no Brasil, est firmada na Portaria 42/99 do

    Ministrio do Oramento e Gesto:

    o instrumento de organizao da ao governamental visando

    concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por

    indicadores estabelecidos no plano plurianual.

    Nesse contexto, com o valor dado mensurao dos resultados que

    caracteriza o oramento-programa, uma nova dimenso levada em conta na

    avaliao e no controle do oramento a efetividade. A efetividade tem a ver

    com o impacto da ao governamental nas necessidades da sociedade.

    De nada vale a construo de uma ponte, com menos recursos que o

    previsto, em menos tempo que o estimado, se ela no atender ao objetivo de

    facilitar o fluxo de veculos e pedestres. Nessas condies, a ao de

    construo da ponte seria eficiente e eficaz, mas no seria efetiva.

    Portanto, o que justifica a realizao dos programas, na tcnica do oramento-

    programa, uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido

    por indicadores e metas. A ideia de aquisies a fazer, compras do

    governo, tpica do oramento tradicional.

    Deixemos claro, portanto, que, no oramento-programa, o principal no , por

    exemplo, construir X hospitais. O raciocnio algo assim: para melhorar

    a rea de sade em X por cento, ou para ampliar os atendimentos

    em X por cento, necessrio construir Y hospitais, em tais

    localidades, que custaro Z milhes, a serem obtidos das fontes A,

    B e C.

    A estrutura atual do oramentoprograma no Brasil foi delineada pelo

    Decreto n 2.829/98. Segundo o art. 2 desse normativo, todo programa

    deve conter:

    objetivo;

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    rgo responsvel; valor global; prazo de concluso; fonte de financiamento; indicador que quantifique a situao que o programa tenha por fimmodificar;

    metas correspondentes aos bens e servios necessrios para atingir oobjetivo;

    aes no integrantes do Oramento Geral da Unio necessrias consecuo do objetivo;

    regionalizao das metas por Estado.Esses elementos formadores dos programas, indicados na atividade de

    planejamento, tentam trazer o mximo de concretude ao do

    governo. H delimitaes, por exemplo, quanto ao valor, ao responsvel,

    ao tempo de execuo e medio dos resultados.

    O oramento-programa, como vimos, preocupa-se bastante com a efetividade

    das aes. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcanado, e

    em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, necessrio ter

    formas confiveis de medir os resultados.

    Para esse fim, os programas devem ser dotados de indicadores e metas,

    obtidos a partir de estudos da necessidade a atender, dos beneficirios, das

    caractersticas regionais, etc. Os indicadores representam o elemento que

    contabiliza o alcance das metas. Estas, por sua vez, indicam a face concreta

    do atingimento do objetivo do programa.

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    Como isso cai na prova?

    5. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O oramento-programa se diferencia do oramento tradicional

    (A) pela alocao de recursos visar consecuo de objetivos e metas.

    (B) pela nfase na legalidade no cumprimento do oramento.

    (C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programao

    das aes pblicas.

    (D) pela inexistncia de sistemas de acompanhamento e medio do

    trabalho.

    (E) por adotar como principais critrios de classificao: unidades

    administrativas e elementos de despesa.

    6. (FGV/ANALISTA/MIN. CULTURA/2006) O tipo de oramento que constitui um plano de trabalho do governo, expresso por um conjunto de aes a

    realizar e pela identificao dos recursos necessrios para sua execuo,

    visando a alcanar objetivos definidos, dentro de uma programao e de

    um planejamento coordenado, aquele denominado de:

    (A) oramento tradicional.

    (B) oramento de desempenho.

    (C) oramento-programa.

    (D) oramento de investimentos.

    (E) oramento base zero.

    7. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definio clara de objetivos condio bsica para o oramento-programa. Um programa na rea de

    sade, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o

    nmero de hospitais a serem construdos ou ambulatrios a serem

    instalados, indicasse o nmero de novos pacientes a serem atendidos ou

    de novos atendimentos a serem realizados.

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    8. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) Uma das caractersticas do oramento-programa a utilizao sistemtica de indicadores e padres de medio

    do trabalho e dos resultados. Para isso feita uma diferenciao entre os

    produtos finais dos programas e os produtos intermedirios necessrios

    para alcanar os seus objetivos. produto final de um programa da rea

    de sade:

    (A) a reduo da mortalidade infantil.

    (B) o percentual da populao atendida pelo programa de vacinao.

    (C) o nmero de postos de sade construdos.

    (D) o nmero de medicamentos distribudos.

    (E) o total de consultas mdicas realizadas.

    Na questo 5, devemos identificar qual das alternativas caracteriza o

    oramento-programa, de forma a distingui-lo do tradicional. Como visto, o

    principal aspecto desse instrumento programtico a possibilidade de

    racionalizar a ao pblica, aplicando recursos no atingimento de objetivos e

    metas de governo. Assim, tem-se a ntima relao entre os processos de

    oramentao e de planejamento, bem como a definio de formas de medio

    dos resultados dos programas. Gabarito: A.

    Na questo 6, so apresentadas as caractersticas bsicas do oramento-

    programa, com destaque para a programao e planejamento coordenado.

    Gabarito: C.

    A questo 7 tambm est CERTA: mostra-se a forma diferenciada de enxergar

    a demanda social a atender, retirando o foco do objeto do gasto para priorizar

    uma poltica planejada de sade.

    Por fim, na questo 8, que tambm abordou a rea de sade para

    correlacion-la ao oramento-programa, temos o seguinte: os itens citados nas

    assertivas de B a E se referem a metas a serem alcanadas pelo programa de

    sade, cujo objetivo final a reduo da mortalidade infantil. A nomenclatura

    da questo, entretanto, no usual, ao tratar metas como produtos

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    intermedirios e objetivos como produtos finais. De qualquer forma, uma

    situao que serve de alerta para outras provas da FCC. Gabarito: A.

    Oramento base-zero

    O oramento base-zero (OBZ) uma tcnica de elaborao oramentria

    relacionada ao oramento-programa, muitas vezes cobrado em provas. Segue

    sua definio, dada pela STN:

    Abordagem oramentria desenvolvida nos Estados Unidos da Amrica,

    pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo

    estado de Gergia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973.

    Principais caractersticas: anlise, reviso e avaliao de todas as

    despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o

    nvel de gasto j existente; todos os programas devem ser justificados

    cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.

    Uma observao inicial, para delimitar o tpico, que, no caso do OBZ, o fato

    de um programa j estar em andamento no justificativa suficiente para sua

    continuidade. o que se verifica no trecho anlise, reviso e avaliao de

    todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o

    nvel de gasto j existente.

    Com o OBZ, necessrio que o objetivo do programa esteja sendo alcanado

    com a realizao da referida ao; ou, em outras palavras, faz-se uma

    avaliao de custo/benefcio.

    Nesse sentido, programas novos tm maior possibilidade de terem execuo

    iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos

    quanto os j existentes tero seus mritos e possibilidades avaliados a cada

    ciclo oramentrio, em p de igualdade. Da o nome base-zero.

    Para a adoo do OBZ, necessrio, previamente, estabelecer uma

    sistemtica de avaliao bastante robusta e confivel, para que a deciso

    sobre a continuidade, a interrupo e o incio de programas seja feita com

    critrios tcnicos.

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    Ressalte-se que o oramento base-zero dificilmente pode ser aplicado em

    escala nacional, ou at mesmo local. Vrios programas governamentais, pelo

    fato de atenderem a necessidades prementes da populao (mesmo que no

    com todas as potencialidades), no podem ser abandonados em virtude de

    uma avaliao de desempenho no to positiva e vrios outros devem ser

    executados at por fora de lei (outra lei, que no a LOA).

    Como isso cai na prova?

    9. (FCC/AGENTE TCNICO/ALESP/2010) O Oramento Programa tem como principais caractersticas a anlise, reviso e avaliao de todas as

    despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o nvel

    de gasto j existente; assim sendo, todos os programas devem ser

    justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.

    10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) caracterstica da tcnica de elaborao oramentria denominada oramento base zero:

    (A) dissociao dos processos de planejamento e programao.

    (B) reviso crtica dos gastos tradicionais de cada unidade oramentria.

    (C) nfase nos aspectos contbeis de gesto e controle externo dos

    gastos.

    (D) avaliao da integridade dos agentes governamentais e legalidade no

    cumprimento do oramento.

    (E) direitos adquiridos sobre verbas oramentrias anteriormente

    outorgadas.

    A questo 9 apresenta as caractersticas bsicas do OBZ, no do oramento-

    programa (que um instrumento maior do que aquela tcnica). Questo

    ERRADA.

    Na questo 10, predominam alternativas cujo teor se vincula ao oramento

    tradicional (A, C e D). A letra E no se refere especificamente ao oramento

    tradicional, j que os direitos adquiridos sobre recursos podem coexistir (e

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    coexistem) com o moderno oramento-programa. Mas, como apresentado, o

    principal trao do OBZ a reviso contnua dos gastos e programas, de modo

    a atualizar permanentemente a lista de aes produtivas e eficientes nas quais

    vale a pena aplicar os recursos pblicos. Gabarito: B.

    Oramento participativo

    Para incio de conversa, vamos adotar a definio de oramento participativo

    veiculada no Portal da Transparncia (www.portaldatransparencia.gov.br):

    O oramento participativo um importante instrumento de

    complementao da democracia representativa, pois permite que o

    cidado debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a populao

    decide as prioridades de investimentos em obras e servios a serem

    realizados a cada ano, com os recursos do oramento da prefeitura.

    Alm disso, ele estimula o exerccio da cidadania, o compromisso da

    populao com o bem pblico e a coresponsabilizao entre governo e

    sociedade sobre a gesto da cidade.

    Vemos, no texto, que o oramento participativo se define pela realizao de

    encontros do poder pblico com a populao, para a definio de

    prioridades de gastos (principalmente com obras e servios que atendem

    diretamente os cidados) pelos principais interessados.

    Note tambm que, no texto, j fica evidente a abrangncia do oramento

    participativo: uma cidade. Ficaria impraticvel instituir algo como reunies

    plenrias com parcela representativa de um Estado ou do pas inteiro, em

    busca de decises sobre quais programas executar.

    Outro dado importante est presente na expresso complementao da

    democracia representativa. O oramento participativo, por mais bem instalado

    que seja numa cidade, no substitui o Poder Legislativo na apreciao da

    lei oramentria, e nem envolve a apreciao do oramento como um

    todo.

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    No processo convencional de programao, em que atuam as instncias

    tcnicas e polticas do Executivo e do Legislativo, h um distanciamento

    entre quem decide e quem beneficiado pelo oramento, por mais afinadas

    que estejam essas instncias com os interesses da populao. essa distoro

    que se tenta desfazer com a adoo do oramento participativo.

    Apesar disso, fique claro que o oramento participativo no garante a

    execuo das decises tomadas em conjunto com a populao. J estudamos

    o carter autorizativo da lei oramentria, que no precisa ser executada da

    forma como publicada. E sempre existe a possibilidade de o oramento

    participativo ser utilizado como mera retrica por governantes interessados

    em fazer mdia junto aos eleitores.

    Como isso cai na prova?

    11. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O oramento participativo, que apresenta vantagens inegveis do ponto de vista da alocao de recursos

    segundo as demandas sociais existentes, no utilizado no mbito do

    governo federal.

    12. (ESAF/APO/MPOG/2008) Considera-se que o maior mrito do Oramento Participativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e

    progressistas da participao direta, com a capacidade de competir

    vantajosamente com as prticas clientelistas.

    A questo 11 est CERTA: alm dos ganhos quanto compatibilizao entre

    alocao dos recursos e demandas existentes, a tcnica no utilizada na

    Unio.

    A questo 12 tambm est CERTA. Com o oramento participativo, acrescenta-

    se uma instncia de discusso sobre a aplicao dos recursos oramentrios,

    alm do tradicional procedimento no mbito do Poder Legislativo. Alm disso,

    considera-se haver menor flexibilidade nessa programao decorrente do

    oramento participativo, pelo compromisso pblico assumido pelo governo em

    executar o que foi acordado junto populao, e maior fidelidade entre a

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    aplicao dos recursos e as necessidades sociais, apontadas diretamente pelos

    beneficirios.

    CICLO (OU PROCESSO) ORAMENTRIO: ELABORAO,

    ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAO DO ORAMENTO

    Detalhando as etapas que compem o processo oramentrio do governo

    federal, encontraremos as seguintes (mais ou menos distribudas por critrio

    temporal):

    previso da receita; fixao dos valores para as despesas obrigatrias; elaborao das propostas setoriais com a sua consolidao; processo legislativo; sano da lei; execuo oramentria; acompanhamento e controle; avaliao. Temos a nessa sequncia uma abordagem detalhista das fases que compem

    o ciclo oramentrio.

    A previso da receita diz respeito arrecadao de recursos estimada para o

    exerccio, com base em metodologia especfica instituda para tanto. Essa

    informao complementada pelo clculo das necessidades de

    financiamento do governo central, que indicam quanto de recursos

    emprestados dever ser tomado pelo governo junto ao mercado financeiro.

    A fixao das despesas obrigatrias necessria para que, diante da situao

    de contingenciamento de despesas, no haja afetao de todas as aes

    governamentais. As despesas obrigatrias e as ressalvadas pela LDO no

    sero atingidas pela limitao de empenho, garantindo-se um mnimo de

    desempenho em reas consideradas mais sensveis pelo governo.

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    Tem-se, ento, a elaborao das propostas setoriais pelos rgos e entidades,

    compatibilizadas com as condies da LDO.

    Depois de todo esse desenho, que desemboca no projeto de lei oramentria

    anual, vm o processo legislativo, que j estudaremos, a execuo do

    oramento em si, o acompanhamento e o controle oramentrios e a

    avaliao.

    Em seguida, detalharemos as fases do ciclo oramentrio.

    Elaborao do oramento

    Conforme o Manual Tcnico de Oramento (MTO), editado pela Secretaria de

    Oramento Federal, o processo de elaborao do projeto de lei oramentria

    anual se desenvolve no mbito do Sistema de Planejamento e de

    Oramento Federal.

    Esse sistema foi estabelecido pela Lei 10.180/2001, que elegeu o Ministrio do

    Planejamento, Oramento e Gesto como rgo central. Por sua vez, no

    Decreto n 7.063/2010 (assim como em outros anteriores), a Secretaria de

    Oramento Federal (SOF/MPOG) recebeu do Ministrio as atribuies de

    rgo central desse sistema.

    A elaborao do oramento, segundo o MTO,

    envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a participao dos rgos central, setoriais e das unidades oramentrias do sistema, o que pressupe a constante necessidade de tomada de decises nos seus vrios nveis.

    A SOF, como rgo central do sistema de planejamento e oramento, cumpre

    as seguintes atribuies:

    definio de diretrizes gerais para o processo oramentrio federal; fixao de normas gerais de elaborao dos oramentos federais; coordenao do processo de elaborao dos Projetos de Lei de

    Diretrizes Oramentrias Anuais PLDO e do oramento anual da Unio;

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    orientao, coordenao e superviso tcnica dos rgos setoriais de oramento;

    fixao de parmetros e referenciais monetrios para a apresentao das propostas oramentrias setoriais;

    anlise e validao das propostas setoriais; consolidao e formalizao da proposta oramentria da Unio. Assim, o oramento preparado, na verdade, por uma rede de unidades e

    rgos, segundo suas incumbncias e com os limites traados pela LDO e pela

    SOF.

    Depois de receber todas as propostas oramentrias setoriais, a SOF condensa

    todo o emaranhado numa s pea: o Projeto de Lei Oramentria Anual

    (PLOA), encaminhado ao Presidente da Repblica para posterior remessa ao

    Congresso Nacional.

    Pergunta incmoda: e se algum rgo deixar de enviar a tempo sua

    proposta setorial para a SOF, ou enviar com erros que exijam correes?

    A resposta dada pelo art. 99 da CF/88 e seus desdobramentos. Apesar

    de tratar diretamente do Poder Judicirio, podemos ampliar o

    entendimento a seguir exposto s demais unidades. Confira:

    Art. 99. Ao Poder Judicirio assegurada autonomia administrativa e financeira.

    1 - Os tribunais elaboraro suas propostas oramentrias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes oramentrias.

    2 - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:

    I - no mbito da Unio, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovao dos respectivos tribunais;

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    II - no mbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territrios, aos Presidentes dos Tribunais de Justia, com a aprovao dos respectivos tribunais.

    3 Se os rgos referidos no 2 no encaminharem as respectivas propostas oramentrias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes oramentrias, o Poder Executivo considerar, para fins de consolidao da proposta oramentria anual, os valores aprovados na lei oramentria vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do 1 deste artigo.

    4 Se as propostas oramentrias de que trata este artigo forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do 1, o Poder Executivo proceder aos ajustes necessrios para fins de consolidao da proposta oramentria anual.

    Na elaborao do oramento, os rgos setoriais funcionam como

    articuladores no seu mbito de ao. Normalmente, confundem-se com os

    rgos superiores (tribunais, ministrios, casas legislativas).

    Da mesma forma que a SOF agrega as propostas setoriais recebidas dos

    rgos setoriais, o rgo setorial atua verticalmente no processo decisrio,

    conforme o MTO, agrupando as propostas subsetoriais, provenientes de

    suas unidades oramentrias.

    As atribuies dos rgos setoriais, portanto, so:

    estabelecimento de diretrizes setoriais para elaborao da proposta oramentria;

    avaliao da adequao da estrutura programtica e mapeamento das alteraes necessrias;

    fixao, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais monetrios para apresentao das propostas oramentrias das

    unidades oramentrias;

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    definio de instrues, normas e procedimentos a serem observados no mbito do rgo durante o processo de elaborao da proposta

    oramentria;

    coordenao do processo de elaborao da proposta oramentria no mbito do rgo setorial;

    anlise e validao das propostas oramentrias provenientes das unidades oramentrias;

    consolidao e formalizao da proposta oramentria do rgo. Por fim, a unidade oramentria desempenha o papel de coordenadora do

    processo de elaborao da proposta oramentria no seu mbito de

    atuao, integrando e articulando o trabalho das unidades administrativas

    componentes. As funes por ela cumpridas, relativamente s unidades

    administrativas, correspondem, em escala menor, s exercidas pelos rgos

    setoriais.

    Alm dos papis desempenhados pelos diferentes integrantes do Sistema de

    Planejamento e Oramento, o MTO tambm estabelece premissas da

    elaborao oramentria. Podemos destacar as seguintes premissas:

    nfase na anlise pela finalidade do gasto da Administrao, transformando o oramento em instrumento efetivo de programao

    de modo a possibilitar a implantao da avaliao dos programas e aes;

    aprimoramento das metodologias de clculo das despesas obrigatrias, quais sejam, aquelas que constituem obrigaes

    constitucionais e legais da Unio;

    administrao do processo por meio de cronograma gerencial e operacional com etapas claramente especificadas, produtos definidos

    e configurados, participao organizada e responsvel dos agentes

    envolvidos e divulgao de informaes, garantindo o crescimento da

    confiana e da credibilidade nos diversos nveis da Administrao;

    ciclo oramentrio desenvolvido como processo contnuo de anlise e deciso ao longo de todo o exerccio;

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    elaborao do projeto, aprovao e execuo da lei oramentria realizada de modo a evidenciar a transparncia da gesto fiscal, observando o

    princpio da publicidade e permitindo o amplo acesso da sociedade s

    informaes relativas a cada uma das etapas do processo.

    Como isso cai na prova?

    13. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenao, consolidao e superviso da elaborao oramentria da Secretaria de

    Oramento Federal, que integra o Ministrio do Planejamento, Oramento

    e Gesto, rgo central do Sistema de Planejamento e de Oramento

    Federal.

    14. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo oramentrio, uma das atividades realizadas durante o processo de elaborao do oramento

    (A) a proposio pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do

    oramento.

    (B) a aprovao de um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada

    unidade fica autorizada a utilizar.

    (C) a apresentao das premissas, metodologia e memrias de clculos de

    previses de receita pelo poder executivo.

    (D) o estabelecimento da programao financeira e do cronograma de

    execuo mensal de desembolso.

    (E) a publicao resumida do relatrio de execuo oramentria.

    A questo 13 traz funes cumpridas pela SOF em seu papel de rgo central

    do sistema de planejamento e oramento. Questo CERTA.

    Na questo 14, at pela terminologia, percebe-se que a maior parte das

    assertivas diz respeito execuo do oramento (B, D e E). A letra A trata do

    processo legislativo oramentrio, que posterior elaborao do oramento

    (fase tipicamente administrativa). Por sua vez, os dados e informaes sobre a

    estimativa de arrecadao fazem parte da elaborao do oramento,

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    consistindo, na verdade, na primeira atividade desse processo, a partir da qual

    se define o montante de recursos em potencial que poder ser empregado nas

    despesas pblicas. Gabarito: C.

    Ciclo oramentrio na CF/88

    Vamos iniciar o estudo desse tpico com o seguinte dispositivo constitucional:

    Art. 165, 9 - Cabe lei complementar:

    I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual;

    Como se v, a Constituio reservou lei complementar o tratamento sobre as

    matrias referidas, mas, at hoje, o Congresso no aprovou essa lei

    (embora um dos projetos com essa pretenso, o mais adiantado nas

    discusses, j esteja h quase 14 anos em pauta).

    Outro ponto interessante que essas matrias discriminadas na questo

    encontram-se, em parte, na Lei 4.320/64, como o caso de exerccio

    financeiro e elaborao e organizao da lei oramentria anual.

    por situaes como esta que se considera a Lei 4.320/64 uma lei

    materialmente complementar. Apesar de ter sido aprovada como lei

    ordinria, em 1964, a atual Carta Poltica indica assuntos nela tratados como

    prprios de uma lei complementar.

    Por enquanto, no havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, 9, so

    seguidas regras transitrias sobre prazos das leis de matria oramentria.

    Essas regras esto no art. 35, 2, do Ato das Disposies Constitucionais

    Transitrias (ADCT) da CF/88:

    ADCT, Art. 35, 2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas:

    I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado

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    at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa;

    II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa;

    III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.

    Em momento posterior, falaremos mais a respeito do calendrio que surge

    desse texto acima.

    Como isso cai na prova?

    15. (FGV/AUDITOR/TCM-RJ/2008) Cabe lei ordinria dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano

    plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual.

    Nessa parte do contedo, as bancas no gostam muito de inventar.

    Basicamente repetem os dispositivos constitucionais. No caso acima, a questo

    baseada no art. 165, 9, inc. I, da CF/88, mas substituiu lei

    complementar por lei ordinria. Questo ERRADA.

    Processo legislativo oramentrio

    Examinemos mais um trecho da CF/88:

    Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

    I - o plano plurianual;

    II - as diretrizes oramentrias;

    III - os oramentos anuais.

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    Vale assinalar que o vocbulo leis, sem maior detalhamento, significa leis

    ordinrias. Em matria oramentria, as leis ordinrias so o lugar comum.

    H poucas excees, das quais vimos uma acima: a conformao das regras

    mais amplas de organizao oramentria se d por lei complementar. Mas o

    PPA, a LDO e a LOA, assim como os crditos adicionais (exceto os

    extraordinrios, como veremos) so viabilizados por leis ordinrias. Alm

    disso, esses projetos so de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo.

    Vamos fazer uma pequena abordagem do ciclo oramentrio no contexto do

    Poder Legislativo. que, apesar de serem institudos por leis ordinrias, os

    instrumentos oramentrios tm um rito legislativo diferenciado.

    Os projetos de lei ordinria normais, enviados ao Congresso pelo Presidente

    da Repblica, do entrada na Cmara dos Deputados (CF, art. 64, caput) e

    l passam por discusses e votaes em diversas comisses temticas,

    antes de ir apreciao do Plenrio da Cmara (s vezes, essa subida ao

    Plenrio no ocorre, conforme dispuser o Regimento da Casa).

    A partir da, so enviados ao Senado, onde passam de novo por comisses

    temticas, e depois pelo Plenrio (se for o caso). Ento, os projetos vo

    sano presidencial, se no houver alterao considervel, pelo Senado,

    do texto aprovado na Cmara.

    Caso contrrio, se a redao for significativamente mudada pelo Senado, os

    projetos voltam Cmara, para apreciao das modificaes. Nessa ltima

    hiptese, a Cmara que encaminha o projeto para sano do Presidente da

    Repblica.

    Diferentemente disso, os projetos de matria oramentria no passam por

    uma srie de comisses temticas antes de ir a Plenrio, um passo por vez, e

    em ambas as Casas. Nesse mbito, o projeto instrudo apenas na Comisso

    Mista de Oramento, que recebe simultaneamente pareceres das comisses

    temticas de ambas as Casas e emendas parlamentares, e emite seu prprio

    parecer, encaminhando-o juntamente com o projeto, para votao pelo

    Plenrio do Congresso Nacional (trata-se das duas Casas em sesso

    conjunta).

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    No Plenrio do Congresso, pela votao da maioria simples dos

    parlamentares, o projeto aprovado. Detalhe: apesar de se tratar de uma

    sesso conjunta, a maioria considerada apenas entre pares (tomam-se

    separadamente, na votao, a maioria dos deputados e a maioria dos

    senadores).

    Como isso cai na prova?

    16. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Em relao ao oramento pblico, correto afirmar que a Constituio Federal de 1988 estabelece que o PPA,

    a LDO e a LOA, todos instrumentos de planejamento oramentrio, so

    leis de iniciativa conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo.

    17. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A apreciao e a votao do projeto de lei oramentria anual da Unio devero ser efetuadas separadamente pelas

    duas Casas do Congresso Nacional, sendo mandatrio que a aprovao

    seja feita por maioria absoluta dos membros da Cmara dos Deputados e

    do Senado Federal.

    Na questo 16, temos outro caso de redao prxima do original da

    Constituio de 1988, mas, no caso, afastando erroneamente a iniciativa

    privativa do Executivo quanto matria oramentria. O trecho que a

    fundamenta do art. 165, reproduzido mais acima. Questo ERRADA.

    A questo 17 tambm est ERRADA: a apreciao do projeto de LOA, bem

    como os demais projetos oramentrios, feita na Comisso Mista, que

    representa ambas as Casas Legislativas. Alm disso, para aprovao do

    projeto, basta o voto da maioria simples dos parlamentares.

    Emendas aos projetos de matria oramentria

    Este assunto, apesar de tambm pertencer ao processo legislativo

    oramentrio, to importante que ser tratado assim, em separado.

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    Primeira observao: possvel ao Legislativo emendar quaisquer projetos

    de matria oramentria. Entretanto, assim como fez a Constituio, vamos

    nos concentrar nas emendas ao projeto de LOA.

    Como j dito, a iniciativa em matria oramentria exclusiva do chefe do

    Executivo. Entretanto, permite-se que a pea originria do Executivo receba

    interferncias dos representantes eleitos do povo, para, teoricamente, deixar

    as propostas oramentrias mais adequadas aos interesses da populao.

    Assim, os parlamentares, individualmente ou em grupo, podem apresentar

    emendas ao projeto de LOA, que sero apresentadas perante a Comisso Mista

    de Oramento. A CMO, no trmino das discusses, emitir parecer sobre tais

    emendas, para posterior apreciao pelo Plenrio do Congresso.

    Quanto incidncia sobre o projeto de LOA, existem trs tipos de emendas:

    emendas de receita, de despesa e de texto. Vamos ver o dispositivo

    constitucional que trata delas ( 3 do art. 166):

    Art. 166, 3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

    I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias;

    II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre:

    a) dotaes para pessoal e seus encargos;

    b) servio da dvida;

    c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal; ou

    III - sejam relacionadas:

    a) com a correo de erros ou omisses; ou

    b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

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    Inicialmente, note que a primeira condio (compatibilidade com o PPA e a

    LDO, no inciso I) vale para qualquer emenda. Isso fortalece o carter de

    submisso que a LOA deve ter em relao s outras leis citadas, de alcance

    mais amplo. Assim, por exemplo, uma emenda parlamentar ao projeto de LOA

    no pode criar um programa, porque isso desrespeitaria a prevalncia do

    PPA nesse ponto.

    O inciso II trata das emendas de despesa. Para que novas despesas sejam

    propostas por meio de emenda, devero ser anuladas despesas inicialmente

    selecionadas pelo Executivo, a fim de liberar recursos suficientes.

    Ainda assim, no toda despesa selecionada inicialmente pelo Executivo que

    pode ser anulada em favor de emendas parlamentares; as dotaes indicadas

    nas alneas do inciso II (pessoal e encargos, servio da dvida e transferncias

    constitucionais para os entes federados) so despesas obrigatrias, que no

    podem ter seus montantes e destinao alterados.

    Por fim, o inciso III aborda as emendas de receita (alnea a) e de texto

    (alnea b).

    O montante da receita previsto pelo Executivo s pode ser modificado no

    Legislativo a partir de uma perspectiva tcnica. No se pode alterar a

    expectativa de arrecadao com base em critrios polticos ou assemelhados.

    Por isso, um erro ou uma omisso, por parte da equipe tcnica do Executivo,

    devem ser detectados e comprovados, para que seja aprovada uma

    emenda de receita.

    As emendas de redao dizem respeito a ajustes de forma (ortografia,

    concordncia etc.), para tornar o texto da lei oramentria mais inteligvel.

    Muito bem, o Poder Legislativo pode alterar, por meio de emendas, o

    texto inicial encaminhado pelo Poder Executivo. E o Poder Executivo,

    pode alterar seu prprio texto original?

    A resposta afirmativa. Essa importante disposio encontrase no art.

    166, 5, da CF/88:

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    Art. 166, 5 O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao

    Congresso Nacional para propor modificao nos projetos a que se refere

    este artigo enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista, da

    parte cuja alterao proposta.

    Portanto, depois de ter enviado o projeto de LOA, o chefe do Poder

    Executivo tem um prazo para propor alteraes a suas intenes

    iniciais. Esse prazo corre enquanto no se inicia a votao, na Comisso

    Mista de Oramento, da parte a se alterar.

    Evitase, dessa forma, que o chefe do Executivo modifique, a seu bel

    prazer, partes do projeto que j tenham sido alteradas pelo Legislativo,

    contra suas pretenses.

    Esse trecho talvez seja o mais frequentemente cobrado pelas bancas

    quando se trata de ciclo oramentrio. Por isso, preste ateno! No

    perca um ponto fcil. J houve questes, por exemplo, dizendo que a

    modificao pode ser proposta enquanto no finalizada a votao da

    parte a se alterar. Cuidado!

    Como isso cai na prova?

    18. (FGV/PROCURADOR/TCM-RJ/2008) As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem podem, entre outras

    hipteses, ser aprovadas caso sejam relacionadas com a correo de erros

    ou omisses ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.

    19. (FCC/CONTADOR/DPE-SP/2009) O Congresso pode apresentar emendas ao projeto de lei oramentria que, caso aprovadas, devero constar da

    pea oramentria, cabendo ao Poder Executivo indicar os recursos para o

    seu financiamento.

    20. (CESPE/PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o oramento possui caractersticas que o diferenciam das leis comuns. Um

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    exemplo a limitao constitucional do contedo das emendas ao projeto

    de lei do oramento anual.

    21. (FGV/AUDITOR/TCM-RJ/2008) As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas

    caso indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes

    de anulao de despesa, incluindo as que incidam sobre as dotaes para

    pessoal e seus encargos, servio da dvida e transferncias tributrias

    constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal.

    22. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) Ao Poder Executivo permitido propor modificaes no projeto de lei oramentria, enquanto no iniciada a

    votao, pela comisso mista de senadores e deputados a que se refere o

    art. 166 da Constituio Federal, da parte cuja alterao proposta.

    A questo 18 est CERTA. Como visto, uma das espcies de emenda

    parlamentar aos projetos de matria oramentria diz respeito correo de

    erros ou omisses ou tratem apenas do texto do projeto.

    Na questo 19, encontra-se uma impreciso: no mbito do Legislativo, os

    prprios propositores de emendas ao projeto de LOA devero indicar quais

    despesas sero substitudas para dar lugar s indicadas nessas emendas. Essa

    a lio do art. 166, 3, inc. II, acima transcrito. Questo ERRADA.

    A questo 20 remete s limitaes s emendas parlamentares quanto aos

    projetos oramentrios, limitaes estas que no se aplicam a projetos de lei

    normais. Questo CERTA.

    Na questo 21, h um problema: os itens de despesa citados so excees

    regra das emendas parlamentares, no podendo servir de fonte para recursos

    mediante anulao de suas dotaes. Questo ERRADA.

    Por fim, a questo 22 est CERTA. Enquanto a votao da parte a ser

    modificada no for iniciada na CMO, o Presidente da Repblica pode

    encaminhar proposta de alterao do projeto de LOA.

    Prazos das leis oramentrias

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    Muito bem, voltemos ao calendrio oramentrio que introduzimos

    anteriormente, simplificando os prazos dispostos no ADCT:

    o projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, ou seja, 15 de abril;

    o Congresso deve devolver o projeto de LDO para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa atualmente, 17 de julho;

    os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro, ou seja, 31 de agosto;

    o Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sano, at o encerramento da sesso legislativa atualmente, 22 de dezembro.

    Uma observao importante, e constantemente cobrada em provas, diz

    respeito aos prazos do PPA.

    O plano plurianual a mais importante lei de matria oramentria. A

    partir dele que todas as outras se organizaro. As leis oramentrias anuais

    no passam muito de parcelas do PPA, aplicadas a cada ano de sua vigncia

    plurianual.

    No PPA que o governo recm-assumido expe suas intenes, objetivos,

    metas, para o prazo de quatro anos. uma demonstrao de grandes

    diretrizes, um projeto de governo.

    Pois bem, j vimos que o Executivo deve enviar o projeto de PPA para o

    Legislativo at 31 de agosto (do primeiro ano do mandato do Presidente).

    Assim, a equipe que assume o comando do pas tem oito meses para

    apresentar um plano para os quatro anos seguintes.

    Agora voc pode notar que h um descompasso a. Se o PPA preparado

    durante o primeiro ano do governo, e deve valer para os prximos quatro

    anos, ele no acaba invadindo o prximo mandato presidencial?

    A resposta sim. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com

    base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor. Os projetos que

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    esse novo chefe do Executivo apresenta quando assume s valero para seu

    segundo ano de mandato. No caso do PPA, o ltimo ano de vigncia do plano

    ser o primeiro do mandato seguinte.

    Esse calendrio positivo por duas razes associadas. Primeiro, evitase

    um atropelo no incio do mandato, com a preparao nas coxas de

    projetos de grande importncia para o pas o governo no pode agir

    sem planos de ao aprovados.

    Em segundo lugar, ao invs dessa hiptese de correria no incio do

    mandato, dse ao novo governante a possibilidade de conhecer, por

    alguns meses, e aproveitar parte dos programas institudos pelo

    antecessor, conforme sejam compatveis com sua orientao de governo

    (ou conforme sejam de interrupo impossvel, rsrsrs).

    Agora, uma curiosidade sobre a LDO. Trata-se da suspenso do recesso

    parlamentar, enquanto no aprovado o projeto de LDO.

    Apenas esse projeto, entre todas as hipteses trazidas pela CF/88, hbil para

    tanto. Caso o projeto de LDO no esteja aprovado em 17 de julho, os

    parlamentares no entraro em recesso. uma forma de acelerar os

    prazos, j que o ideal que o oramento esteja aprovado quando se iniciar o

    ano de sua execuo. E, para existir lei oramentria, deve haver antes a

    LDO, que estabelece, a partir dos programas do PPA, as prioridades para o

    ano seguinte, e orienta a elaborao da LOA.

    Como isso cai na prova?

    23. (FGV/ANALISTA/MIN. CULTURA/2006) O projeto de lei oramentria da Unio, que inclui o Oramento Geral da Unio, encaminhado at quatro

    meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para

    sano at o encerramento da sesso legislativa.

    24. (CESPE/ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a ideia de continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se

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    iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as

    aes realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano.

    25. (FCC/AUDITOR/TCE-PI/2005) A Lei de Diretrizes Oramentrias deve ser devolvida para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso

    legislativa (inciso II do pargrafo 2 do art. 35 do ADCT). Se o projeto de

    Diretrizes Oramentrias no for aprovado at tal data, a sesso

    legislativa suspensa, prosseguindo aps o recesso.

    A questo 23 est CERTA. As datas relativas ao envio e retorno do PLOA para

    sano correspondem previso constitucional.

    A questo 24 refletiu uma das razes para a invaso dos PPAs nos mandatos

    dos governantes posteriores: a continuidade das aes do poder pblico.

    Questo CERTA.

    A questo 25 est ERRADA. Nesse caso, a sesso legislativa no ser

    interrompida, at que seja aprovado o projeto de LDO.

    Muito bem, caro aluno, chegamos aqui ao final de nosso primeiro encontro.

    Para quaisquer dvidas, reforo o recado: utilize nosso frum, ou o email

    [email protected]

    Na semana que vem, trataremos de mais matria oramentria constante da

    CF/88, e outros pontos da legislao.

    At l! Bons estudos!

    GRACIANO ROCHA

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    RESUMO DA AULA

    1. No oramento clssico ou tradicional, a nfase repousava sobre os objetos de gasto do governo, no em suas realizaes.

    2. No oramento de desempenho, atribuem-se aos gastos pblicos objetivos a alcanar, no apenas objetos a adquirir. Ao invs de uma lista de compras, o oramento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribudas, para medir o desempenho do governo.

    3. No oramento de desempenho, no h ainda a integrao entre as reas de elaborao do oramento e de planejamento governamental.

    4. A raiz do oramento moderno atual (oramento-programa) foi o PPBS, adotado nos Estados Unidos na dcada de 1960. O PPBS, que tinha o planejamento como foco, propunha a considerao de alternativas de ao no s na fase de preparao do oramento, mas durante sua execuo e na avaliao de seu desempenho.

    5. Uma nova dimenso levada em conta na avaliao e no controle do oramento-programa a efetividade, que tem a ver com o impacto da ao governamental nas necessidades da sociedade.

    6. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcanado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, necessrio ter formas confiveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas, no oramento, devem ser dotados de indicadores e metas.

    7. As principais caractersticas do oramento base-zero so: anlise, reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.

    8. No caso do oramento base-zero, o incrementalismo oramentrio abolido. O fato de uma ao j estar em andamento no justificativa suficiente para sua continuidade.

    9. O oramento participativo se define pela realizao de encontros do poder pblico com a populao, para a definio de prioridades de gastos pelos principais interessados.

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    10. O oramento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade, no substitui o Poder Legislativo na apreciao da lei oramentria, e nem envolve a apreciao do oramento como um todo.

    11. O oramento participativo no garante a execuo das decises tomadas em conjunto com a populao.

    12. Detalhando as etapas que compem o processo oramentrio do governo federal, temos as seguintes: previso da receita; fixao dos valores para as despesas obrigatrias; elaborao das propostas setoriais com a sua consolidao; processo legislativo; sano da lei; execuo oramentria; acompanhamento e controle; avaliao.

    13. Conforme o Manual Tcnico de Oramento (MTO), o processo de elaborao do projeto de lei oramentria anual se desenvolve no mbito do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal.

    14. A elaborao do oramento envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a participao dos rgos central, setoriais e das unidades oramentrias do sistema, o que pressupe a constante necessidade de tomada de decises nos seus vrios nveis.

    15. A Constituio reservou lei complementar o tratamento sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do PPA, da LDO e da lei oramentria anual, mas essa lei ainda no foi editada.

    16. Considera-se a Lei 4.320/64 uma lei materialmente complementar: apesar de ter sido aprovada como lei ordinria, a atual Carta Poltica indica assuntos que ela trata como prprios de uma lei complementar.

    17. No havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, 9, so seguidas regras transitrias sobre prazos das leis de matria oramentria, dispostas no art. 35, 2, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) da CF/88.

    18. Apesar de serem institudos por leis ordinrias, os instrumentos oramentrios tm um rito legislativo diferenciado. Os respectivos projetos so discutidos apenas na Comisso Mista de Oramento (CMO), onde recebem parecer, e so encaminhados para votao pelo Plenrio do Congresso Nacional.

    19. Quanto incidncia sobre o projeto de LOA, existem trs tipos de emendas: emendas de receita, de despesa e de texto.

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    20. O Chefe do Executivo pode enviar ao Poder Legislativo modificaes do projeto de lei oramentria a qualquer tempo, desde que no tenha sido iniciada a votao da parte a se alterar.

    21. Os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro, ou seja, 31 de agosto.

    22. O Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sano, at o encerramento da sesso legislativa atualmente, 22 de dezembro.

    23. O projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, ou seja, 15 de abril.

    24. O Congresso deve devolver o projeto de LDO para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa atualmente, 17 de julho.

    25. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor; os projetos que esse novo chefe do Executivo apresentar s valero para seu segundo ano de mandato.

    26. Caso o projeto de LDO no esteja aprovado em 17 de julho, os congressistas no entraro em recesso parlamentar.

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    QUESTES COMENTADAS NESTA AULA

    1. (FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O oramento tradicional ou clssico aquele em que constam apenas a fixao da despesa e a

    previso da receita, sem nenhuma espcie de planejamento das aes do

    governo.

    2. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O oramento clssico ou tradicional tem nfase naquilo que a instituio realiza, no no que ela gasta.

    3. (FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) No oramento de desempenho ou por realizaes, o gestor se preocupa com o resultado dos gastos e no

    apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se em saber o que o

    governo faz e no o que o governo compra.

    4. (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado oramento de desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do sculo

    passado, o que apresenta os propsitos e objetivos para os quais os

    crditos se fazem necessrios, os custos dos programas propostos para

    atingir os objetivos e dados quantitativos que meam as realizaes e o

    trabalho levado a efeito em cada programa.

    5. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O oramento-programa se diferencia do oramento tradicional

    (A) pela alocao de recursos visar consecuo de objetivos e metas.

    (B) pela nfase na legalidade no cumprimento do oramento.

    (C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programao

    das aes pblicas.

    (D) pela inexistncia de sistemas de acompanhamento e medio do

    trabalho.

    (E) por adotar como principais critrios de classificao: unidades

    administrativas e elementos de despesa.

    6. (FGV/ANALISTA/MIN. CULTURA/2006) O tipo de oramento que constitui um plano de trabalho do governo, expresso por um conjunto de aes a

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    realizar e pela identificao dos recursos necessrios para sua execuo,

    visando a alcanar objetivos definidos, dentro de uma programao e de

    um planejamento coordenado, aquele denominado de:

    (A) oramento tradicional.

    (B) oramento de desempenho.

    (C) oramento-programa.

    (D) oramento de investimentos.

    (E) oramento base zero.

    7. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definio clara de objetivos condio bsica para o oramento-programa. Um programa na rea de

    sade, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o

    nmero de hospitais a serem construdos ou ambulatrios a serem

    instalados, indicasse o nmero de novos pacientes a serem atendidos ou

    de novos atendimentos a serem realizados.

    8. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) Uma das caractersticas do oramento-programa a utilizao sistemtica de indicadores e padres de medio

    do trabalho e dos resultados. Para isso feita uma diferenciao entre os

    produtos finais dos programas e os produtos intermedirios necessrios

    para alcanar os seus objetivos. produto final de um programa da rea

    de sade:

    (A) a reduo da mortalidade infantil.

    (B) o percentual da populao atendida pelo programa de vacinao.

    (C) o nmero de postos de sade construdos.

    (D) o nmero de medicamentos distribudos.

    (E) o total de consultas mdicas realizadas.

    9. (FCC/AGENTE TCNICO/ALESP/2010) O Oramento Programa tem como principais caractersticas a anlise, reviso e avaliao de todas as

    despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o nvel

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    de gasto j existente; assim sendo, todos os programas devem ser

    justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.

    10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) caracterstica da tcnica de elaborao oramentria denominada oramento base zero:

    (A) dissociao dos processos de planejamento e programao.

    (B) reviso crtica dos gastos tradicionais de cada unidade oramentria.

    (C) nfase nos aspectos contbeis de gesto e controle externo dos

    gastos.

    (D) avaliao da integridade dos agentes governamentais e legalidade no

    cumprimento do oramento.

    (E) direitos adquiridos sobre verbas oramentrias anteriormente

    outorgadas.

    11. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O oramento participativo, que apresenta vantagens inegveis do ponto de vista da alocao de recursos

    segundo as demandas sociais existentes, no utilizado no mbito do

    governo federal.

    12. (ESAF/APO/MPOG/2008) Considera-se que o maior mrito do Oramento Participativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e

    progressistas da participao direta, com a capacidade de competir

    vantajosamente com as prticas clientelistas.

    13. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenao, consolidao e superviso da elaborao oramentria da Secretaria de

    Oramento Federal, que integra o Ministrio do Planejamento, Oramento

    e Gesto, rgo central do Sistema de Planejamento e de Oramento

    Federal.

    14. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo oramentrio, uma das atividades realizadas durante o processo de elaborao do oramento

    (A) a proposio pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do

    oramento.

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    (B) a aprovao de um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada

    unidade fica autorizada a utilizar.

    (C) a apresentao das premissas, metodologia e memrias de clculos de

    previses de receita pelo poder executivo.

    (D) o estabelecimento da programao financeira e do cronograma de

    execuo mensal de desembolso.

    (E) a publicao resumida do relatrio de execuo oramentria.

    15. (FGV/AUDITOR/TCM-RJ/2008) Cabe lei ordinria dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano

    plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual.

    16. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Em relao ao oramento pblico, correto afirmar que a Constituio Federal de 1988 estabelece que o PPA,

    a LDO e a LOA, todos instrumentos de planejamento oramentrio, so

    leis de iniciativa conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo.

    17. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A apreciao e a votao do projeto de lei oramentria anual da Unio devero ser efetuadas separadamente pelas

    duas Casas do Congresso Nacional, sendo mandatrio que a aprovao

    seja feita por maioria absoluta dos membros da Cmara dos Deputados e

    do Senado Federal.

    18. (FGV/PROCURADOR/TCM-RJ/2008) As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem podem, entre outras

    hipteses, ser aprovadas caso sejam relacionadas com a correo de erros

    ou omisses ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.

    19. (FCC/CONTADOR/DPE-SP/2009) O Congresso pode apresentar emendas ao projeto de lei oramentria que, caso aprovadas, devero constar da

    pea oramentria, cabendo ao Poder Executivo indicar os recursos para o

    seu financiamento.

    20. (CESPE/PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o oramento possui caractersticas que o diferenciam das leis comuns. Um

    exemplo a limitao constitucional do contedo das emendas ao projeto

    de lei do oramento anual.

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    21. (FGV/AUDITOR/TCM-RJ/2008) As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas

    caso indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes

    de anulao de despesa, incluindo as que incidam sobre as dotaes para

    pessoal e seus encargos, servio da dvida e transferncias tributrias

    constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal.

    22. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) Ao Poder Executivo permitido propor modificaes no projeto de lei oramentria, enquanto no iniciada a

    votao, pela comisso mista de senadores e deputados a que se refere o

    art. 166 da Constituio Federal, da parte cuja alterao proposta.

    23. (FGV/ANALISTA/MIN. CULTURA/2006) O projeto de lei oramentria da Unio, que inclui o Oramento Geral da Unio, encaminhado at quatro

    meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para

    sano at o encerramento da sesso legislativa.

    24. (CESPE/ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a ideia de continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se

    iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as

    aes realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano.

    25. (FCC/AUDITOR/TCE-PI/2005) A Lei de Diretrizes Oramentrias deve ser devolvida para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso

    legislativa (inciso II do pargrafo 2 do art. 35 do ADCT). Se o projeto de

    Diretrizes Oramentrias no for aprovado at tal data, a sesso

    legislativa suspensa, prosseguindo aps o recesso.

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    QUESTES ADICIONAIS

    26. (FGV/ECONOMISTA/MIN. CULTURA/2006) O oramento clssico a sistemtica utilizada atualmente no Brasil.

    27. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No oramento de desempenho, que voltado especialmente para as avaliaes dos resultados do oramento em

    curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia

    um novo ciclo oramentrio.

    28. (FCC/ANALISTA/TJ-PA/2009) Os movimentos de transformao do Estado e, mais especificamente, da administrao pblica, inevitavelmente, foram

    acompanhados por mudanas significativas na concepo do oramento

    pblico, cuja trajetria evolutiva evidencia que em cada momento

    histrico foi enfatizada uma de suas funes ou instrumentalidades:

    controle, gerncia ou planejamento. O oramento-programa reflete a

    concepo moderna do oramento pblico e se caracteriza

    (A) pela utilizao sistemtica de indicadores e padres de medio do trabalho e dos resultados.

    (B) por sua estrutura dar nfase aos aspectos contbeis de gesto.

    (C) por usar, como principais critrios de classificao das despesas, unidades administrativas e elementos.

    (D) por estar dissociado dos processos de planejamento e programao das aes pblicas.

    (E) pela alocao de recursos visar aquisio de meios e s necessidades das unidades organizacionais.

    29. (FCC/AUDITOR/TCE-AM/2006) Caracteriza o Oramento-Programa, em relao a outras tcnicas de elaborao oramentria, a nfase

    (A) no controle poltico do Poder Legislativo sobre os gastos do Poder Executivo.

    (B) na conteno dos gastos governamentais para adequ-los ao nvel de arrecadao.

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    (C) na justificativa do aumento de verbas em relao ao oramento anterior.

    (D) no controle interno e externo de cada gasto realizado pelo Poder Executivo.

    (E) no planejamento da ao governamental e na avaliao dos resultados.

    30. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O oramento cuja tcnica de elaborao exige que cada unidade oramentria deve justificar, a cada ano, as

    atividades que desenvolve, sem levar em conta o volume dos recursos

    recebidos em exerccios anteriores, denominado Oramento

    (A) Programa Ortodoxo.

    (B) Tradicional.

    (C) Base Zero.

    (D) de Desempenho.

    (E) Funcional Programtico.

    31. (FGV/ECONOMISTA/MIN. CULTURA/2006) So caractersticas do Oramento-Programa, exceto:

    (A) a gerncia por objetivos.

    (B) a participao da populao no processo decisrio por meio de audincias ou lideranas pblicas.

    (C) a avaliao dos resultados.

    (D) a integrao do planejamento com o oramento.

    (E) o acompanhamento fsico-financeiro.

    32. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2010) O processo oramentrio autossuficiente: cada etapa do ciclo oramentrio envolve elaborao e

    aprovao de leis independentes umas das outras.

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    33. (CESPE/ANALISTA/MIN. INTEGRAO/2009) As diretrizes setoriais para a elaborao da proposta de lei oramentria anual devem ser definidas no

    mbito da Secretaria de Oramento Federal.

    34. (FCC/ANALISTA/TRT-03/2009) A iniciativa de apresentao da proposta de lei oramentria privativa do chefe de cada um dos trs poderes, a

    qual ser consolidada durante o processo de discusso no Poder

    Legislativo.

    35. (CESPE/ANALISTA/TSE/2006) A elaborao da proposta de todos os rgos e entidades da administrao tarefa exclusiva do Poder

    Executivo.

    36. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) Nenhum rgo do Poder Judicirio tem assegurada autonomia administrativa e financeira para elaborar suas

    prprias propostas oramentrias.

    37. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) As emendas ao projeto de lei oramentria podem se amparar no corte de qualquer despesa prevista.

    38. (CESPE/ANALISTA/CENSIPAM/2006) O Congresso Nacional est impedido de incluir na Lei Oramentria Anual receitas que o Poder Executivo tenha

    omitido no projeto de lei respectivo.

    39. (FCC/ANALISTA/TRT-03/2009) Uma das condies para a aprovao das emendas propostas pelo Poder Legislativo ao projeto de lei oramentria

    que elas sejam compatveis com o Plano Plurianual e com a Lei de

    Diretrizes Oramentrias.

    40. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) No processo oramentrio nacional, remetido o projeto oramentrio ao Legislativo, o Chefe do Poder

    Executivo no pode mais solicitar qualquer modificao.

    41. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O projeto do plano plurianual dever ter vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato

    presidencial subsequente.

    42. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O projeto da Lei das Diretrizes Oramentrias ser encaminhado at quatro meses antes do

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    encerramento do exerccio financeiro ao Poder Legislativo, para respectiva

    aprovao.

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    GABARITO

    1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

    C E C C A C C A E B

    11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

    C C C C E E E C E C

    21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

    E C C C E A E A E C

    31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

    B E E E E E E E C E

    41 42

    C E