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Lei do Direito Autoral nº 9.610, de 19 de Fevereiro de 1998: Proíbe a reprodução total ou parcial desse material ou divulgação com fins comerciais ou não, em qualquer meio de comunicação, inclusive na Internet, sem autorização do AlfaCon Concursos Públicos.

1º BLOCO ........................................................................................................................................................................................... 2 I. Classificação da Despesa Orçamentária ............................................................................................................................... 2 • Quanto à Categoria Econômica ......................................................................................................................................... 2 • Classificação Segundo a Natureza da Despesa ................................................................................................................ 4

2º BLOCO ........................................................................................................................................................................................... 9 I. Classificação Institucional ...................................................................................................................................................... 9 II. Classificação Funcional ........................................................................................................................................................ 10 III. Classificação Programática (Estruturas Programáticas) ...................................................................................................... 12

3º BLOCO ......................................................................................................................................................................................... 15 I. Classificação da Despesa Segundo Impacto no PL ............................................................................................................. 15 II. Classificação da Despesa por Esfera Orçamentária ............................................................................................................ 15 III. Classificação da Despesa por Identificador de Resultado Primário ..................................................................................... 15 IV. Etapas da Despesa Orçamentária ....................................................................................................................................... 17 V. Codificações Orçamentárias ................................................................................................................................................ 19 VI. Programação Orçamentária ................................................................................................................................................. 25

4º BLOCO ......................................................................................................................................................................................... 27 I. Operações de Crédito .......................................................................................................................................................... 27 II. Dívida Pública ...................................................................................................................................................................... 31 III. Competência para Dispor ..................................................................................................................................................... 32

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I. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA

• QUANTO À CATEGORIA ECONÔMICA

Assim como ocorre com a receita, a despesa também será classifica conforme sua categoria econômica em Correntes ou de Capital.

Tal classificação tem por objetivo propiciar elementos para uma avaliação do efeito econômico das transações do setor público. A importância de entender a categoria econômica da despesa está em poder analisar o impacto que o gasto público tem na economia, se de mera manutenção ou se de inovação. A análise da categoria econômica permite identificar as aplicações por parte do Estado em dois agregados econômicos, o consumo e o investimento (sentido amplo).

Dessa forma, analisar a composição do montante das despesas segundo a categoria econômica permite inferir qual a participação do Estado na renda nacional, suas variações ao longo do tempo e qual a sua forma de contribuição para a formação do Produto Interno Bruto (PIB). Outra perspectiva importante está relacionada a quanto o orçamento está contribuindo para a formação do patrimônio bruto do ente a qual se refere.

Correntes

São despesas relacionadas diretamente ao consumo de bens e serviços, pois estão ligadas às atividades operacionais do ente público, e se destinam a sua manutenção, não contribuindo, em regra, para a formação do patrimônio estatal. Segundo a Portaria interministerial 163/01 classificam-se nessa categoria todas as despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.

Tais despesas podem ser divididas em duas subcategorias econômicas segundo a lei 4.320:

Despesas de Custeio:

Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.

É importante ressalta a expressão “obras”, isso porque, quando vermos as despesas de capital, observaremos que dentre elas também se encaixará a “obra”. A diferença estará na finalidade de cada uma, pois, enquanto a obra que se classifica como despesa corrente, mais precisamente como despesa de custeio, é destinada à conservação e adaptação, ou seja, não expande serviço público, a de capital será destinada à ampliação ou inovação, como, por exemplo, a construção de um hospital.

A Lei 4320/64 traz como sendo despesas de custeio:

• Pessoal civil; • Pessoal Militar; • Material de consumo • Serviços de terceiros • Encargos diversos • Dentre outros.

Transferências Correntes:

Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado.

A Lei 4320/64 traz como sendo Transferências Correntes:

• Subvenções Sociais • Subvenções Econômicas • Inativos • Pensionistas • Salário Família e Abono Familiar • Juros da Dívida Pública • Contribuições de Previdência Social • Diversas Transferências Correntes.

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Segundo a lei 4.320/64, consideram-se subvenções as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como:

• Subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;

• Subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

Outro exemplo de Transferência Corrente que merece ser lembrado é a transferência de recursos aos fundos Constitucionais, FPM, FPE, ou programas de desenvolvimento das regiões norte, nordeste e centro-este.

De Capital

São despesas relacionadas à inovação e expansão do patrimônio público, compreendendo, principalmente, compras e amortizações. Dessa forma, essas despesas se caracterizam por via de regra, contribuírem diretamente para o patrimônio do ente a que se referem.

A lei 4.320/64 divide as despesas de capital em três subcategorias econômicas:

Investimentos:

Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.

Para diferenciar o Investimento da próxima subcategoria econômica, inversões financeiras, faz-se necessário citar que, apesar de serem muito parecidas, somente os Investimentos, de regra, tem um impacto positivo no Produto Interno Bruto (PIB).

Isso porque o investimento representa, de regra, a inserção de elemento novo na economia e a distribuição dos rendimentos dessa inserção por toda cadeia produtiva.

Quando se decide construir um imóvel no intuito de expandir os serviços públicos ao invés adquirir um usado, os benefícios econômicos advindos dos recursos utilizados nessa obra serão distribuídos por vários beneficiários e representará um acréscimo à economia como um todo, direta e indiretamente, pois beneficiará fornecedores, trabalhadores, prestadores de serviço, produtores de matéria prima, transportadores, dentre outros. Esses, por sua vez, reverterão, de regra, esses benefícios dentro do próprio sistema econômico, como é o caso do operário empregado na obra que gastará seu salário para outras despesas e aquisição de outros bens, contribuindo para o desenvolvimento da economia local.

No caso de adquirir um imóvel já em uso para a expansão de serviços públicos, desconsiderando outros fatores, ocorrerá somente uma inversão financeira, já que os benefícios advindos da construção do imóvel já foram inseridos na economia anteriormente, no momento da construção. Assim, esse dispêndio por parte do Estado, mais uma vez, desconsiderando outros fatores, não estará representando algo novo para a economia. Esse raciocínio serve para qualquer quer bem ou instalação, onde o novo contribui para o aumento do PIB, o usado não.

Uma observação importante deve ser feita com relação a questões de prova no sentido de diferenciar, em um exemplo prático dado em questão, se uma aquisição o bem ou instalação é novo ou não: se a questão somente se referir a aquisição do bem, sem citar outros detalhes, ele será considerado novo e assim um investimento. Dessa forma, para que eu considere uma aquisição de um bem como inversão financeira, a questão deve de alguma forma deixar claro que não se trata de um bem novo.

Porém, mesmo diante da afirmação citada acima, se a aquisição do imóvel em uso for em função da realização de uma obra, essa aquisição será considerada investimento, como quando um município adquire uma imóvel com o intuito de demoli-lo para que a construção de uma delegacia.

Para os fins de concurso, não vem ao caso entrar em discussões aprofundadas sobre conceitos econômicos do que seria e como seria essa contribuição para o PIB, o importante é saber que assim entende as principais bancas de concurso.

A Lei 4320/64 traz como sendo Investimentos:

• Obras Públicas • Serviços em Regime de Programação Especial • Equipamentos e Instalações • Material Permanente • Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou Entidades Industriais ou Agrícolas

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Inversões Financeiras:

Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.

A Lei 4320/64 traz como sendo Inversões Financeiras:

• Aquisição de Imóveis (desde que não sejam novos) • Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou Entidades Comerciais ou

Financeiras • Aquisição de Títulos Representativos de Capital de Empresa em Funcionamento (desde que não haja

aumento de capital) • Constituição de Fundos Rotativos • Concessão de Empréstimos • Diversas Inversões Financeiras

Transferências de Capital:

São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.

A Lei 4320/64 traz como sendo Transferências de Capital:

• Amortização da Dívida Pública • Auxílios para Obras Públicas • Auxílios para Equipamentos e Instalações • Auxílios para Inversões Financeiras • Outras Contribuições.

A Lei 4.320/64 ainda determina que a Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimentos que se devam incorporar ao patrimônio das empresas privadas de fins lucrativos, inclusive transferências de capital à conta de fundos especiais ou dotações sob regime excepcional de aplicação.

• CLASSIFICAÇÃO SEGUNDO A NATUREZA DA DESPESA

Em função da necessidade de consolidação das Contas Públicas Nacionais, em obediência ao disposto no art. 51 da Lei Complementar nº 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a Portaria Interministerial nº 163, de 4 de maio de 2001, dos Secretários do Tesouro Nacional e de Orçamento Federal, uniformizou os procedimentos de execução orçamentária no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Para tanto, tal portaria padronizou a classificação da receita e da despesa a ser utilizada por todos os entes da Federação.

Outra situação a ser observada é a necessidade de adequar as classificações orçamentária ao princípio da discriminação que, segundo a lei 4.320/64, na Lei de Orçamento, a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos.

Chama atenção ao tratamento dado à despesa, pois enquanto essa portaria somente detalhou o Art. 11 da Lei 4.320/64, que versa sobre a receita pública, em relação ao Art. 12, que versa sobre a Despesa Pública, houve uma total desconsideração ao texto nele inscrito, isso no que se refere às subcategorias econômicas, criando, para alguns autores, uma verdadeira classificação autônoma ao reorganizar as despesas que compões essas subcategorias.

Porém, isso não interfere no entendimento acima explicitado sobre os conceitos das categorias e subcategorias econômicas, mesmo porque se trata de texto de lei e somente uma lei complementar poderia alterá-la.

Além do mais, essa “nova” classificação se refere somente à reorganização das despesas em grupos diferentes e dentro das mesmas categorias econômicas que já existiam, se caracterizando como uma codificação para com o fim de uniformizar os procedimentos de execução orçamentária no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com vistas a atender o que determina o art. 51 da LRF que versa sobre a consolidação das contas públicas nacionais. Essa classificação será utilizada ainda na elaboração do orçamento (LOA e Créditos Adicionais) e do Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO).

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LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Art. 51 - O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público. §1º - Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder Executivo da União nos seguintes prazos:

I. Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado, até trinta de abril; II. Estados, até trinta e um de maio.

§2º - O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.

Dessa forma, os entendimentos da lei e da portaria continuam coexistindo e podendo ser cobrados tanto de forma isolada, conforme a divisão das despesas em um ou em outro mandamento, ou de forma conjunta, com comparações entre um e outro ou afirmações sobre o relacionamento entre eles.

Para essa portaria a classificação da despesa, segundo a sua natureza, compõe-se de:

Categoria econômica; Grupo de natureza da despesa; Elemento de despesa.

A natureza da despesa será complementada pela informação gerencial denominada “modalidade de aplicação”, a qual tem por finalidade indicar se os recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de Governo ou por outro ente da Federação e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminação da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados.

Com a inserção desse elemento, a codificação fica assim estruturada:

Categoria econômica; Grupo de natureza da despesa; Modalidade de Aplicação; Elemento de despesa.

A portaria ainda faculta o desdobramento suplementar dos elementos de despesa para atendimento das necessidades de escrituração contábil e controle da execução orçamentária. Assim com o desdobramento do elemento de despesa a codificação da estrutura da natureza da despesa a ser obrigatoriamente observada na execução orçamentária de todas as esferas de Governo será “c.g.mm.ee.dd”, tais letras representam números que, em conjunto, comporão um código onde:

“c” representa a categoria econômica; “g” o grupo de natureza da despesa; “mm” a modalidade de aplicação; “ee” o elemento de despesa; e “dd” o desdobramento, facultativo, do elemento de despesa.

Conceitos:

Seguem os conceitos segundo a portaria 163/01 para cada um desses desdobramentos.

Categoria econômica:

É primeira e grande divisão que segregará as despesas em correntes e de capital, valendo as mesmas observações feitas anteriormente.

Para essa portaria classificam-se como despesa corrente todas as despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, e como Despesas de Capital aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.

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Grupo de Natureza da despesa:

Entende-se por grupos de natureza de despesa a agregação de elementos de despesa que apresentam as mesmas características quanto ao objeto de gasto. Divide-se nos seguintes grupos com seus respectivos códigos:

1) Pessoal e Encargos Sociais (despesa corrente);

Despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativo e pensionistas, relativas a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência, conforme estabelece o caput do art. 18 da Lei Complementar 101, de 2000.

2) Juros e Encargos da Dívida (despesa corrente);

Despesas orçamentárias com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária.

3) Outras Despesas Correntes;

Despesas orçamentárias com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas da categoria econômica "Despesas Correntes" não classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa.

4) Investimentos (Despesa de Capital);

Despesas orçamentárias com softwares e com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

5) Inversões Financeiras (Despesa de Capital);

Despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas, além de outras despesas classificáveis neste grupo.

6) Amortização da Dívida (Despesa de Capital);

Despesas orçamentárias com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.

7) 7 - Regime de previdência Social do Servidor Público; 8) 9 - Reserva de contingência.

Modalidade de aplicação:

Como visto acima, essa informação não visa identificar o tipo de despesa que está sendo realizada, mas sim indicar se os recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de Governo ou por outro ente da Federação e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminação da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados. Seguem as modalidades de aplicação com seus respectivos códigos.

20) Transferências à União;

Despesas orçamentárias realizadas pelos Estados, Municípios ou pelo Distrito Federal, mediante transferência de recursos financeiros à União, inclusive para suas entidades da administração indireta.

22) Execução Orçamentária Delegada à União;

Despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros, decorrentes de delegação ou descentralização à União para execução de ações de responsabilidade exclusiva do delegante.

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30) Transferências a Estados e ao Distrito Federal;

Despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros da União ou dos Municípios aos Estados e ao Distrito Federal, inclusive para suas entidades da administração indireta.

31) Transferências a Estados e ao Distrito Federal - Fundo a Fundo;

Despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros da União ou dos Municípios aos Estados e ao Distrito Federal por intermédio da modalidade fundo a fundo.

32) Execução Orçamentária Delegada a Estados e ao Distrito Federal;

Despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros, decorrentes de delegação ou descentralização a Estados e ao Distrito Federal para execução de ações de responsabilidade exclusiva do delegante.

40) Transferências a Municípios;

Despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros da União ou dos Estados aos Municípios, inclusive para suas entidades da administração indireta.

41) Transferências a Municípios - Fundo a Fundo;

Despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros da União, dos Estados ou do Distrito Federal aos Municípios por intermédio da modalidade fundo a fundo.

42) Execução Orçamentária Delegada a Municípios;

Despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros, decorrentes de delegação ou descentralização a Municípios para execução de ações de responsabilidade exclusiva do delegante.

50) Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos;

Despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades sem fins lucrativos que não tenham vínculo com a administração pública.

60) Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos;

Despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades com fins lucrativos que não tenham vínculo com a administração pública.

70) Transferências a Instituições Multigovernamentais;

Despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades criadas e mantidas por dois ou mais entes da Federação ou por dois ou mais países, inclusive o Brasil.

71) Transferências a Consórcios Públicos;

Despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades criadas sob a forma de consórcios públicos nos termos da Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, objetivando a execução dos programas e ações dos respectivos entes consorciados.

72) Execução Orçamentária Delegada a Consórcios Públicos;

Despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros, decorrentes de delegação ou descentralização a consórcios públicos para execução de ações de responsabilidade exclusiva do delegante.

80) Transferências ao Exterior;

Despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros a órgãos e entidades governamentais pertencentes a outros países, a organismos internacionais e a fundos instituídos por diversos países, inclusive aqueles que tenham sede ou recebam os recursos no Brasil.

90) Aplicações Diretas;

Aplicação direta, pela unidade orçamentária, dos créditos a ela alocados ou oriundos de descentralização de outras entidades integrantes ou não dos Orçamentos Fiscal ou da Seguridade Social, no âmbito da mesma esfera de governo.

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91) Aplicação Direta Decorrente de Operação entre Órgãos, Fundos e Entidades Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social;

Despesas orçamentárias de órgãos, fundos, autarquias, fundações, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social decorrentes da aquisição de materiais, bens e serviços, pagamento de impostos, taxas e contribuições, além de outras operações, quando o recebedor dos recursos também for órgão, fundo, autarquia, fundação, empresa estatal dependente ou outra entidade constante desses orçamentos, no âmbito da mesma esfera de Governo

99) A Definir;

Modalidade de utilização exclusiva do Poder Legislativo ou para classificação orçamentária da Reserva de Contingência e da Reserva do RPPS, vedada a execução orçamentária enquanto não houver sua definição.

Elemento de despesa:

O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações, equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros de que a administração pública se serve para a consecução de seus fins.

Na portaria 163 consta a relação de todos os elementos com seus respectivos códigos que são ao todo 99.

Desdobramento facultativo do Elemento de despesa (sub-elemento)

Tal desdobramento, também chamado por alguns autores de sub-elemento, visa simplesmente detalhar o elemento da despesa, quando necessário for, para atendimento das necessidades de escrituração contábil e controle da execução orçamentária.

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I. CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL

Também chamada por alguns autores de departamental ou organizacional, essa classificação tem por finalidade evidenciar o responsável pelo consumo dos recursos públicos, ou seja, ela busca o controle do quanto de recursos são alocados às diversas unidades orçamentárias.

Assim esse critério visa evidenciar a distribuição dos recursos orçamentários pelos órgãos e unidades orçamentárias responsáveis pela execução, a unidade administrativa sob a qual pesa a responsabilidade de que executar determinado gasto público. Essa classificação busca quem realiza a despesa.

A classificação institucional reflete a estrutura organizacional de alocação dos créditos orçamentários, e está estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária.

Segundo o art. 14 da lei 4.320/64, constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias. Já órgão orçamentário é o agrupamento de unidades orçamentárias.

As dotações orçamentárias, especificadas por categoria de programação em seu menor nível, são consignadas às unidades orçamentárias, que são as responsáveis pela realização das ações.

No caso do Governo Federal, o código da classificação institucional compõe-se de cinco dígitos, sendo os dois primeiros reservados à identificação do órgão e os demais à unidade orçamentária.

É importante citar que um órgão ou uma unidade orçamentária pode, eventualmente, não corresponder a uma

estrutura administrativa, como, por exemplo, "Encargos Financeiros da União", "Transferência a Estados, Distrito Federal e Municípios", "Reserva de Contingência", etc..

Exemplos de Órgão Orçamentário e Unidade Orçamentária do Governo Federal

Conceitos importantes:

Para complementar o entendimento dessa classificação é importante a explanação sobre alguns conceitos:

Unidade Gestora:

Unidade orçamentária ou administrativa investida do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização.

Unidade Orçamentária:

Como vimos, unidade orçamentária constitui o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias.

Unidade Administrativa:

Segmento da administração direta ao qual a lei orçamentária anual não consigna recursos e que depende de destaques ou provisões para executar seus programas de trabalho, ou seja, seus créditos orçamentários são recebidos por descentralização orçamentária.

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Movimentação de créditos orçamentários (Descentralização de créditos):

Com a publicação da Lei Orçamentária Anual – LOA, o seu consequente lançamento no SIAFI e o detalhamento dos créditos autorizados, inicia-se a movimentação entre as Unidades Gestoras para que se viabilize a execução orçamentária propriamente dita, já que só após o recebimento do crédito é que as Unidades Gestores estão em condições de efetuar a realização das despesas públicas.

Assim, a movimentação de créditos, a que chamamos habitualmente de Descentralização de Créditos, consiste na transferência, de uma Unidade Gestora para outra, do poder de utilizar créditos orçamentários que lhe tenham sido consignados no Orçamento ou lhe venham a ser transferidos posteriormente. A descentralização pode ser interna, se realizada entre Unidades Gestoras do mesmo órgão; ou externa, se efetuada entre órgãos distintos.

Destaque de Crédito:

Operação descentralizadora de crédito orçamentário em que um Ministério ou Órgão transfere para outro Ministério ou Órgão o poder de utilização dos recursos que lhe foram dotados. É a descentralização externa, em sentido horizontal de créditos orçamentários.

Provisão:

Operação descentralizadora de crédito orçamentário, em que a unidade orçamentária de origem possibilita a realização de seus programas de trabalho por parte de unidade administrativa diretamente subordinada, ou por outras unidades orçamentárias ou administrativas não subordinadas, dentro de um mesmo Ministério ou Órgão. É a descentralização interna, em sentido vertical de créditos orçamentários, ou seja, dentro do mesmo órgão.

Descentralização de recursos financeiros:

Repasse:

Importância que a unidade orçamentária transfere a outro Ministério ou órgão, estando associado ao destaque orçamentário, sendo a sua contrapartida do lado financeiro.

Sub-Repasse:

Importância que a unidade orçamentária transfere a outra unidade orçamentária ou administrativa do mesmo Ministério ou Órgão cuja figura está ligada à provisão, sendo a sua contrapartida do lado financeiro.

II. CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL

A classificação funcional busca responder basicamente à indagação “em que” área de ação governamental a despesa será realizada. Para tanto ela é formada por funções e subfunções e cada ação governamental, atividade, projeto e operação especial, identificará a função e a subfunção às quais se vinculam.

A atual classificação funcional foi instituída pela Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão (MOG), que estabeleceu um rol de funções e subfunções prefixadas, que servem como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental nos três níveis de Governo.

Trata-se de uma classificação independente dos programas e de aplicação comum e obrigatória, no âmbito dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União, o que permite a consolidação nacional dos gastos do setor público.

A classificação funcional é representada por cinco dígitos, sendo os dois primeiros relativos às funções e os três últimos às subfunções. Na base de dados do SIOP, existem dois campos correspondentes à classificação funcional.

Vejamos agora o que significa efetivamente Função e Subfunção Segundo o Manual Técnico de Orçamento, 2012:

Função:

Segundo o Manual Técnico de Orçamento, 2012, função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios.

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No caso da função Encargos Especiais, engloba as despesas que não podem ser associadas a um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra.

Subfunção:

A subfunção representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e deve evidenciar cada área da atuação governamental, por intermédio da identificação da natureza das ações. As subfunções podem ser combinadas com funções diferentes daquelas relacionadas na Portaria MOG nº 42, de 1999.

As ações devem estar sempre conectadas às subfunções que representam sua área específica. Existe também a possibilidade de matricialidade na conexão entre função e subfunção, ou seja, combinar qualquer função com qualquer subfunção, mas não na relação entre ação e subfunção. Deve-se adotar como função aquela que é típica ou principal do órgão. Assim, a programação de um órgão, via de regra, é classificada em uma única função, ao passo que a subfunção é escolhida de acordo com a especificidade de cada ação. A exceção à matricialidade encontra-se na função 28 – Encargos Especiais e suas subfunções típicas que só podem ser utilizadas conjugadas.

Atualmente existem vinte e oito subjunções que estão relacionadas com suas respectivas subfunções na portaria MOG nº 42, de 14 de abril de 1999, disponível no endereço eletrônico a baixo.

Vejamos os seguintes exemplos:

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legislacao/Ptr_42_de_140499.pdf

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III. CLASSIFICAÇÃO PROGRAMÁTICA (ESTRUTURAS PROGRAMÁTICAS)

Considerada a mais moderna das classificações da despesa, essa classificação tem origem na antiga classificação funcional-programática, cujo desmembramento resultou também na classificação funcional visita anteriormente.

Quando foi instituída, a classificação funcional-programática representou um grande avanço na técnica de apresentação orçamentária. Ela permitiu a vinculação das dotações orçamentárias a objetivos de governo que, por sua vez, eram viabilizados pelos programas de governo. Esse enfoque permitiu uma visão do “que o governo faz”, o que tinha significado bastante diferente do critério anterior que visualizava o “que o governo comprava”.

A partir do orçamento do ano 2000, diversas modificações foram estabelecidas na classificação vigente, procurando-se privilegiar o aspecto gerencial do orçamento, com adoção de práticas simplificadoras e descentralizadoras.

O eixo principal dessas modificações foi a interligação entre o Planejamento (Plano Plurianual - PPA) e o Orçamento, por intermédio da criação de Programas para todas as ações de governo, com um gerente responsável por metas e resultados concretos para a sociedade.

Nesse contexto, com a reforma da classificação funcional-programática procurou-se, sobretudo, privilegiar o aspecto gerencial dos planos e orçamentos, mediante a adoção de práticas simplificadoras e descentralizadoras. Mais especificamente, foi retirado da sua estrutura o conteúdo classificador, representado pelo rol das funções, que, juntamente com as subfunções, constituiu-se em uma classificação independente dos programas, com utilização obrigatória em todas as unidades da federação, e que serve de base para a consolidação das despesas públicas em termos nacionais.

A partir dessas mudanças, passou-se a ter então duas classificações, a funcional, vista anteriormente, e a programática, que especifica as despesas públicas segundo em programas governamentais, módulo integrador entre plano e orçamento. Segundo Valdecir Pascoal (Direito Financeiro e Controle Externo, 2010) essa classificação tem por finalidade demonstrar os objetivos da ação governamental para resolver necessidades coletivas.

Em termos de estruturação, o plano (PPA) termina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a esses documentos uma integração desde a origem, sem a necessidade, portanto, de buscar-se uma compatibilização entre módulos diversificados. Tem-se então o programa como único módulo integrador e as ações dele resultantes (projetos e atividades) como instrumentos de realização dos programas. Vale aqui lembrar que o princípio da programação determina que não existirá despesa pública orçamentária que não seja devidamente programada no PPA, ou seja, que não esteja em uma das suas categorias de programação.

Estrutura de elaboração do programa no PPA:

Porém, quanto a padronização em âmbito nacional dos programas, cada nível de governo passará a ter a sua

estrutura própria, adequada à solução dos seus problemas, e originária do plano plurianual. Assim, em função de não mais haver uniformidade entre os entes federados, para o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão não há mais sentido falar-se em classificação programática, mas sim em estruturas programáticas diferenciadas de acordo com as peculiaridades locais de cada ente federativo.

A portaria 42/99 do Ministério de Orçamento e Gestão estabeleceu os conceitos de programa e das ações (projeto, atividade, operações especiais), vejamos cada um deles.

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Programa:

Programa, o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. É o elemento de que se compões o PPA.

O PPA 2008-2011, era composto de dois tipos de programas, os Programas Finalísticos e os Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais. Já o PPA 2012–2015 está constituído também de dois tipos de programas, porém agora esses programas são os Programas Temáticos e os Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado.

Programas Temáticos: retratam no PPA a agenda de governo organizada pelos Temas das Políticas Públicas e orienta a ação governamental. Sua abrangência deve ser a necessária para representar os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa Temático se desdobra em objetivos e iniciativas.

Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: são instrumentos do Plano que classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas Temáticos por meio de suas iniciativas.

Na base de dados do SIOP, o campo que identifica o programa contém quatro dígitos:

Ação:

Operação da qual resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se também no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, entre outros, e os financiamentos. São de três tipos: atividade, projeto e operações especiais.

Na base do sistema, a ação é identificada por um código alfanumérico de oito dígitos:

O primeiro dígito do código identifica o tipo de ação: se 1,3,5,7 refere-se a projeto; se 2,4,6,8, refere-se a

atividade; se 0 (zero) refere-se a operações especiais.

No PPA ainda constará uma ação que será identificada pelo dígito 9, que corresponderá a uma ação não

orçamentária.

Vejamos a definição de cada uma delas:

Atividade:

Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo. Exemplo: ação 4339 Qualificação da Regulação e Fiscalização da Saúde Suplementar.

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Projeto:

Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo. Exemplo: ação 7M64 Construção de Trecho Rodoviário – Entroncamento BR-472 – Fronteira Brasil/Argentina – na BR-468 – no Estão do Rio Grande do Sul.

Operação Especial:

Despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Exemplos:

• Amortização, juros, encargos e rolagem da dívida contratual e mobiliária; • Pagamento de aposentadorias e pensões; • Transferências constitucionais ou legais por repartição de receita (FPM, FPE, salário-educação,

compensação de tributos ou participações aos estados, distrito federal e municípios, transferências ao governo do distrito federal);

• Pagamento de indenizações, ressarcimentos, abonos, seguros, auxílios, benefícios previdenciários, benefícios de assistência social;

• Reserva de contingência, inclusive as decorrentes de receitas próprias ou vinculadas; • Cumprimento de sentenças judiciais (precatórios, sentenças de pequeno valor, sentenças contra

empresas, débitos vincendos etc); • Operações de financiamento e encargos delas decorrentes (empréstimos, financiamentos diretos,

concessão de créditos, equalizações, subvenções, subsídios, coberturas de garantias, coberturas de resultados, honras de aval, assistência financeira), reembolsáveis ou não;

• Ações de reservas técnicas (centralização de recursos para atender concursos, provimentos, nomeações, reestruturação de carreiras etc);

• Complementação ou compensação financeira da união; • Contraprestação da união nos contratos de parcerias público-privadas; • Contribuição a organismos e/ou entidades nacionais ou internacionais; • Integralização e/ou recomposição de cotas de capital junto a entidades internacionais; • Contribuição à previdência privada; • Contribuição patronal da união ao regime de previdência dos servidores públicos; • Desapropriação de ações, dissolução ou liquidação de empresas; • Encargos financeiros (decorrentes da aquisição de ativos, questões previdenciárias ou outras situações

em que a união assuma garantia de operação); • Operações relativas à subscrição de ações; • Indenizações financeiras (anistiados políticos, programas de garantias de preços etc); • Participação da União no capital de empresas nacionais ou internacionais; e

Toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a realização dos objetivos estratégicos definidos para o período do PPA, ou seja, quatro anos.

Ação não orçamentária:

Corresponde a uma ação sem dotação nos orçamentos da União, mas que participa dos programas do PPA.

Subtítulo:

As atividades, os projetos e as operações especiais serão detalhados em subtítulos, utilizados especialmente para identificar a localização física da ação, não podendo haver, por conseguinte, alteração da finalidade da ação, do produto e das metas estabelecidas. Vale ressaltar que o critério para a priorização da localização física da ação no território é o da localização dos respectivos beneficiados.

A adequada localização do gasto permite maior controle governamental e social sobre a implantação das políticas públicas adotadas, além de evidenciar a focalização, os custos e os impactos da ação governamental.

A localização do gasto poderá ser de abrangência nacional, no exterior, por Região (Norte, Nordeste, Centro Oeste, Sudeste, Sul), por Estado ou Município ou, excepcionalmente, por um critério específico, quando necessário. As LDOs vem vedando, na especificação do subtítulo, a referência a mais de uma localidade, área geográfica ou beneficiário, se determinados.

Na União, o subtítulo representa o menor nível de categoria de programação e será detalhado por esfera orçamentária, por Grupo de Natureza de Despesa, por modalidade de aplicação, IDUSO e por fonte/destinação de recursos, sendo o produto e a unidade de medida os mesmos da ação.

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I. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA SEGUNDO IMPACTO NO PL

Assim como ocorre par a receita, esse critério visa a identificação da despesa que provoca impacto no Patrimônio Líquido do ente Federativo. Refere-se a um enfoque contábil e patrimonial da despesa e as divide em.

Despesas efetiva:

Despesas que provocam impacto negativo no PL do ente federativo sendo classificadas como fatos modificativos diminutivos.

Todas as despesas correntes, exceto a aquisição de material de consumo para estoque, além da transferência de capital.

Despesas por mutação (não efetivas):

Despesas que não provocam impacto negativo no PL do ente em função de uma compensação no ativo ou no passivo. São classificadas como fatos permutativos

São todas as despesas de capital, exceto a transferência de capital, além da despesa corrente de aquisição de material de consumo para estoques.

II. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA POR ESFERA ORÇAMENTÁRIA

O § 5º do art. 165 da constituição Federal, divide a Lei Orçamentária anual em três orçamentos, o Fiscal, o da Seguridade Social e o de Investimentos da Empresas Estatais. São partes de um mesmo orçamento que segregarão as despesas conforme pertençam a uma delas.

Art. 165 (...) §5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I. o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II. o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III. o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Dessa forma a classificação denominada “esfera orçamentária” tem por finalidade identificar se a despesa pertence ao Orçamento Fiscal (F), da Seguridade Social (S) ou de Investimento das Empresas Estatais (I), conforme disposto constitucional citado.

Segundo o Manual Técnico de Orçamento 2012, na base de dados do SIOP, o campo destinado à esfera orçamentária é composto de dois dígitos e será associado à ação orçamentária, conforme tabela a baixo:

III. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA POR IDENTIFICADOR DE RESULTADO PRIMÁRIO

Juntamente com a classificação da receita por identificador de resultado primário, essa classificação visa auxiliar o Estado na apuração do seu Resultado Primário a cada exercício financeiro ao segregar as despesas que compões o cômputo desse resultado, cuja meta a ser atingida para esse indicador é estabelecida no Anexo de Metas fiscais constante na LDO.

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Essa classificação é de caráter indicativo, devendo constar no PLOA e na respectiva Lei em todos os Grupos de Natureza da Despesa, identificando as despesas de acordo com a metodologia de cálculo das necessidades de financiamento, cujo, demonstrativo constará em anexo à LOA. De acordo com o estabelecido no § 5º do art. 7º do PLDO 2012, nenhuma ação poderá conter, simultaneamente, dotações destinadas a despesas financeiras e primárias, ressalvada a reserva de contingência.

Enquanto a receita, segundo a classificação por identificador de resultado primário, é divida somente em dois grupos, primárias e financeiras (não-primárias), cujos códigos identificadores eram as letras “P” e “F”, a despesa é segregada de forma mais minuciosa, dividindo-a em cinco grupos, conforme quadro abaixo.

Além da classificação por identificador de resultado primário, é importante saber que existem outros dois

identificadores da despesa que compões a programação financeira, o Identificador de Uso (IDUSO) e o Identificador de Doação e de Operação de Crédito (IDOC) que são descritos pelo Manual Técnico de Orçamento 2012.

Identificador de uso - IDUSO

Esse código vem completar a informação concernente à aplicação dos recursos e destina-se a indicar se os recursos compõem contrapartida nacional de empréstimos ou de doações ou destinam-se a outras aplicações, constando da LOA e de seus créditos adicionais. Conforme § 11 do art. 7º do PLDO 2012, a especificação é a seguinte:

Identificador de Doação e de Operação de Crédito - IDOC

Segundo o Tesouro Nacional, o IDOC é um código identificador de doação ou operação de crédito provedora, beneficiária ou interveniente nos recursos indicados. O código de 4 (quatro) algarismos identifica a unidade orçamentária responsável pela operação de crédito e o agente financeiro. Quando não há recursos decorrentes de operação de crédito, usa-se o código 9999 - OUTROS RECURSOS, não decorrentes de operações de crédito.

O IDOC identifica as doações de entidades internacionais ou operações de crédito contratuais alocadas nas ações orçamentárias, com ou sem contrapartida de recursos da União. Os gastos referentes à contrapartida de empréstimos serão programados com o IDUSO igual a “1”, “2”, “3” ou “4” e o IDOC com o número da respectiva operação de crédito, enquanto que, para as contrapartidas de doações, serão utilizados o IDUSO “5” e respectivo IDOC.

O número do IDOC também pode ser usado nas ações de pagamento de amortização, juros e encargos para identificar a operação de crédito a que se referem os pagamentos.

Quando os recursos não se destinarem à contrapartida não se referirem a doações internacionais ou operações de crédito, o IDOC será “9999”. Nesse sentido, para as doações de pessoas, de entidades privadas nacionais e as destinas ao combate à fome, deverá ser utilizado o IDOC “9999”.

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IV. ETAPAS DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA

Visando uma melhor compreensão do processo orçamentário, o Manual de Despesa Nacional divide a despesa orçamentária em três etapas:

Planejamento; Execução; Controle e avaliação.

Planejamento:

A etapa do planejamento e contratação abrange, de modo geral, a fixação da despesa orçamentária, a descentralização/movimentação de créditos, a programação orçamentária e financeira e o processo de licitação.

Fixação da Despesa:

A fixação da despesa orçamentária insere-se no processo de planejamento e compreende a adoção de medidas em direção a uma situação idealizada, tendo em vista os recursos disponíveis e observando as diretrizes e prioridades traçadas pelo governo.

Conforme artigo 165 da Constituição Federal de 1988, os instrumentos de planejamento compreendem o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.

A Lei de Responsabilidade fiscal dispõe sobre a criação da despesa pública e o relacionamento entre os instrumentos de planejamento, conforme abaixo:

Art 16 - A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I. estimativa do impacto orçamentário – financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II. declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

§1º - Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

I. adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

II. compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

Portanto, a criação ou expansão da despesa requer adequação orçamentária e compatibilidade com a LDO e o PPA. O artigo supracitado vem reforçar o planejamento, mencionado no artigo 1º da LRF e é um dos pilares da responsabilidade na gestão fiscal.

Entretanto, é oportuno esclarecer que despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, não estão sujeitas ao comando do artigo 16 da LRF.

O processo da fixação da despesa orçamentária é concluído com a autorização dada pelo poder legislativo por meio da lei orçamentária anual.

Descentralizações de Créditos Orçamentários:

As descentralizações de créditos orçamentários ocorrem quando for efetuada movimentação de parte do orçamento, mantidas as classificações institucional, funcional, programática e econômica, para que outras unidades administrativas possam executar a despesa orçamentária.

As descentralizações de créditos orçamentários não se confundem com transferências e transposição, pois não:

Modifica o valor da programação ou de suas dotações orçamentárias (créditos adicionais); Altera a unidade orçamentária (classificação institucional) detentora do crédito orçamentário aprovado na lei

orçamentária ou em créditos adicionais (transferência/transposição).

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Quando a descentralização envolver unidades gestoras de um mesmo órgão tem-se a descentralização interna, também chamada de provisão. Se, porventura, ocorrer entre unidades gestoras de órgãos ou entidades de estrutura diferente, ter-se-á uma descentralização externa, também denominada de destaque.

Na descentralização, as dotações serão empregadas obrigatória e integralmente na consecução do objetivo previsto pelo programa de trabalho pertinente, respeitada fielmente a classificação funcional e a estrutura programática. Portanto, a única diferença é que a execução da despesa orçamentária será realizada por outro órgão ou entidade.

A descentralização de crédito externa dependerá de celebração de convênio ou instrumento congênere, disciplinando a consecução do objetivo colimado e as relações e obrigações das partes.

Programação Orçamentária e Financeira:

A programação orçamentária e financeira consiste na compatibilização do fluxo dos pagamentos com o fluxo dos recebimentos, visando o ajuste da despesa fixada às novas projeções de resultados e da arrecadação.

Se houver frustração da receita estimada no orçamento, deverá ser estabelecida limitação de empenho e movimentação financeira, com objetivo de atingir os resultados previstos na LDO e impedir a assunção de compromissos sem respaldo financeiro, o que acarretaria uma busca de socorro no mercado financeiro, situação que implica em encargos elevados.

A LRF definiu procedimentos para auxiliar a programação orçamentária e financeira nos artigos 8º e 9º:

Art. 8º - Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. [...] Art. 9º - Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.”

Processo de Licitação:

Processo de licitação compreende um conjunto de procedimentos administrativos que objetivam adquirir materiais, contratar obras e serviços, alienar ou ceder bens a terceiros, bem como fazer concessões de serviços públicos com as melhores condições para o Estado, observando os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e de outros que lhe são correlatos.

A Constituição Federal de 1988 estabelece a observância do processo de licitação pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme disposto no artigo 37, inciso XXI:

Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]

XXI. ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

A Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, estabelecendo normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações.

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Execução:

Os estágios da despesa orçamentária pública na forma prevista na Lei nº 4.320/1964 são: empenho, liquidação e pagamento vistos anteriormente.

Controle e Avaliação:

Esta fase compreende a fiscalização realizada pelos órgãos de controle e pela sociedade. O Sistema de Controle visa à avaliação da ação governamental, da gestão dos administradores públicos e da aplicação de recursos públicos por entidades de Direito Privado, por intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, com finalidade de:

Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; e

Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração Pública, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.

Por controle social entende-se a participação da sociedade no planejamento, na implementação, no acompanhamento e verificação das políticas públicas, avaliando objetivos, processos e resultados

V. CODIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS

Pelo que pudemos observa até agora, a elaboração do orçamento é um processo complexo e sensível para qualquer ente Federativo, pois o orçamento se apresenta como o instrumento que permite ao governante a obtenção de recursos para implementação das políticas públicas, ferramentas que o governante detém para impor suas opções na busca pelo bem comum e consequente satisfação da população que, por sua vez, pode propiciar a permanência da sua corrente política no poder.

Diante de sua complexidade, é necessário compreender o que seja o processo orçamentário e essa compreensão do orçamento exige o conhecimento de sua estrutura e organização, as quais são implementadas por meio de um sistema de classificação estruturado. Parte das classificações da receita e da despesa pública vistas anteriormente tem por função exatamente auxiliar a elaboração da Lei Orçamentária Anual ou Créditos Adicionais.

Além de auxiliar na elaboração dos orçamentos, esse sistema tem o propósito de atender às exigências de informação demandadas por todos os interessados nas questões de finanças públicas, como os poderes públicos, as organizações públicas e privadas e a sociedade em geral, garantindo assim a obediência aos princípios da discriminação, propiciando transparência esse processo.

Lei 4.320/64 Art. 5º - A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único. (...) Art. 8º - A discriminação da receita geral e da despesa de cada órgão do Governo ou unidade administrativa, a que se refere o artigo 2º, § 1º, incisos III e IV obedecerá à forma do Anexo n. 2. § 1° - Os itens da discriminação da receita e da despesa, mencionados nos artigos 11, § 4°, e 13, serão identificados por números de códigos decimal, na forma dos Anexos ns. 3 e 4. (...) Art. 15 - Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos. §1º - Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins. (...) Art. 20 - Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outras aplicações.

Como o orçamento é composto basicamente de receita e despesa pública, é necessário utilizar códigos para identificar as receitas e despesas conforme as classificações estabelecidas e vistas anteriormente. Dentre as classificações vistas, uma das mais importantes, tanto para receitas quanto para despesas, é a por natureza, que veremos a partir de agora.

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Classificação por Natureza da Receita:

Como visto anteriormente, o Art. 11 da lei 4320/64 divide as receitas segundo duas categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital, determinado ainda eu no § 1º do art. 8º que os itens da discriminação da receita, mencionados no art. 11 serão identificados por números de código decimal. A essa discriminação da receita segundo códigos decimais convencionou-se denominar “natureza da receita” e visa identificar a origem do recurso segundo o fato gerador: acontecimento real que ocasionou o ingresso da receita nos cofres públicos.

Art. 8º - A discriminação da receita geral e da despesa de cada órgão do Governo ou unidade administrativa, a que se refere o artigo 2º, § 1º, incisos III e IV obedecerá à forma do Anexo n. 2. § 1° - Os itens da discriminação da receita e da despesa, mencionados nos artigos 11, § 4°, e 13, serão identificados por números de códigos decimal, na forma dos Anexos nº. 3 e 4. Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982) § 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982) § 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982) § 3º - O superávit do Orçamento Corrente resultante do balanceamento dos totais das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a que se refere o Anexo nº 1, não constituirá item de receita orçamentária. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982) § 4º - A classificação da receita obedecerá ao seguinte esquema: (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982)

RECEITAS CORRENTES RECEITA TRIBUTÁRIA Impostos Taxas Contribuições de Melhoria RECEITA DE CONTRIBUIÇOES RECEITA PATRIMONIAL RECEITA AGROPECUÁRIA RECEITA INDUSTRIAL RECEITA DE SERVIÇOS TRANSFERÊNCIAS CORRENTES OUTRAS RECEITAS CORRENTES RECEITAS DE CAPITAL OPERAÇÕES DE CRÉDITO ALIENAÇÃO DE BENS AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL

A natureza da receita representa então o menor nível de detalhamento das informações orçamentárias sobre as receitas públicas, por isso contêm as informações necessárias para as devidas alocações no orçamento.

Importante destacar que a edição da Portaria Interministerial nº 163, de 4 de maio de 2001, da Secretaria de Orçamento Federal e da Secretaria do Tesouro Nacional, é, atualmente, o marco para a padronização da classificação de receitas, utilizada por todos os entes da Federação é utilizada por todos os entes da Federação.

A fim bem cumprir sua finalidade, qual seja a de possibilitar a identificação detalhada dos recursos que ingressam nos cofres públicos, esta classificação é formada por um código numérico de 8 dígitos que, por sua vez, se subdivide em seis níveis: categoria econômica (1º dígito), origem (2º dígito), espécie (3º dígito), rubrica (4º dígito), alínea (5º e 6º dígitos) e subalínea (7º e 8º dígitos). Tal codificação e está contida no Ementário de Classificação das Receitas Orçamentárias de 2011.

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Até a edição do Ementário de Classificação das Receitas Orçamentárias de 2005, os segundo e terceiro níveis eram denominados de “Fonte” e “Subfonte”, sendo substituídos em 2006, no Ementário de Classificação das Receitas Orçamentárias de 2006, pela denominação “espécie” e “rubrica” respectivamente.

Essa codificação fica assim estruturada:

Esses níveis nada mais são do que o detalhamento das categorias econômicas antes estudadas, sendo cada

nível o detalhamento do anterior se configurando em uma ramificação que permitem a identificação da fonte do recurso até o detalhamento desejado pela Secretaria de Orçamento Federal e exigido por lei.

Vejamos agora o que significa cada um desses níveis segundo MTO 2012.

Categoria econômica:

Essa classificação refere-se ao no art. 11 da lei 4.320 que divide as receitas em correntes e de capital, valendo aqui todas as observações vistas até no que se refere às diferenciações e características de cada uma delas, sendo utilizados os códigos 1 para Receita Corrente e 2 para Receita de capital.

O que há de diferente do que foi visto até agora, é a inclusão na classificação orçamentária das receitas intra-orçamentárias, cujos códigos são 7 para Receitas Correntes Intra-orçamentárias e 8 para Receitas de Capital Intra-orçamentárias. Tais receitas foram incluídas pela Portaria Interministerial STN/SOF nº 338, de 26 de abril de 2006, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de maio de 2001.

Operações intra-orçamentárias são aquelas realizadas entre órgãos e demais entidades da Administração Pública integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do mesmo ente federativo. Não representam novas entradas de recursos nos cofres públicos do ente, mas apenas remanejamento de receitas entre seus órgãos. As receitas intra-orçamentárias são contrapartida de despesas classificadas na modalidade de aplicação 91 – Aplicação Direta Decorrente de Operação entre Órgãos, Fundos e Entidades Integrantes do Orçamento Fiscal e do Orçamento da Seguridade Social, que, devidamente identificadas, evitam a dupla contagem na consolidação das contas governamentais. É importante ressaltar que essas classificações não constituem novas categorias econômicas de receita, mas apenas especificações das categorias econômicas Receitas Correntes e Receitas de Capital.

Assim, por ocasião da classificação da receita orçamentária teremos os seguintes códigos:

Origem:

Identificada a categoria econômica da receita, o próximo passo é a identificação da origem do recursos que nada mais é que um detalhamento da categoria econômica, enquadrando a receita em um das origens previstas no § 4º do art. 11 da Lei no 4.320/64 vistas acima que para as quais valem as observações vistas anteriormente, são elas:

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Espécie:

Esse nível de classificação detalha a origem a qual é vinculada e permite qualificar com maior detalhe o fato gerador das receitas. A tabela-resumo abaixo apresenta exemplos com os códigos relacionados às origens e espécies de receitas.

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Rubrica:

A rubrica detalha a espécie por meio da identificação dos recursos com características semelhantes. Por exemplo, enquanto a espécie é imposto, a rubrica determina o tipo de imposto, como a rubrica chamada “Impostos sobre o Comércio Exterior”.

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Alínea:

A alínea é o detalhamento da rubrica e identifica o nome da receita que receberá o registro pela entrada de recursos financeiros. Voltando ao exemplo anterior temos os Impostos sobre Exportação e Importação como “alíneas”, ou seja, o detalhamento da rubrica que é “Impostos sobre Comércio Exterior”, cuja espécie é “Imposto”, cuja origem é “Tributária”, cuja categoria econômica é “Corrente”.

Subalínea:

A subalínea constitui o nível mais analítico da receita, utilizado quando há necessidade de se detalhar a alínea com maior especificidade. Por exemplo, a subalínea Pessoas Físicas corresponde ao detalhamento da alínea Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza, cuja a rubrica é Impostos sobre o Patrimônio e a Renda, cuja espécie é impostos, cuja origem é tributária, cuja a categoria econômica é corrente.

Vejamos um exemplo prático de classificação da receita segundo a categoria econômica:

Recolhimento de imposto de renda pessoa física dos trabalhadores; Código correspondente: 1112.04.10; Descrição do código:

fonte: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO/MTO_2012.pdf

Classificação por Natureza da Despesa:

Baseada na classificação vista em tópico anterior, essa codificação visa atender conjuntamente as determinações contidas no § 1º do Art. 8 e Art.12º da Lei 4.320, discriminando a despesa dentro da categoria econômica no mínimo por elemento, e utilizando como ferramenta um código decimal conhecido como “Classificação por Natureza da Despesa”.

Constante no Anexo II da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de maio de 2001, o conjunto de informações que formam esse código contem oito algarismos e informa a categoria econômica da despesa, o grupo a que ela pertence, a modalidade de aplicação e o elemento, como a baixo.

A classificação da Reserva de Contingência, bem como a Reserva do RPPS, destinadas ao atendimento de

passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, inclusive para a abertura de créditos adicionais, quanto à natureza da despesa orçamentária, serão identificadas com o código “9.9.99.99”, conforme estabelece o parágrafo único do art. 8º da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de maio de 2001

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Vejamos o exemplo extraído do MTO 2012 Código “3.1.90.11.00”

VI. PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

A conjugação estruturada das classificações utilizadas na elaboração do orçamento forma o sistema de classificação estruturado, tal sistema permite a elaboração do orçamento de forma organizada e, principalmente, tornando-o uma ferramenta gerencial de produção de informação.

Na estrutura atual do orçamento público, as programações orçamentárias estão organizadas em programas de trabalho, que contêm informações qualitativas e quantitativas, sejam físicas ou financeiras.

Programação qualitativa:

O programa de trabalho, que define qualitativamente a programação orçamentária, deve responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar, sendo, do ponto de vista operacional, composto dos seguintes blocos de informação: classificação por esfera, classificação institucional, classificação funcional e estrutura programática, conforme detalhado a seguir:

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Programação quantitativa

A programação física define quanto se pretende desenvolver do produto.

A programação financeira define o que adquirir e com quais recursos, conforme apresentado na tabela:

Segue a classificação completa e organizada conforme os itens vistos acima e segundo o MTO 2012.

*Código visualizado no SIAFI. ** Código provisório até a conclusão da fase qualitativa.

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I. OPERAÇÕES DE CRÉDITO

CONCEITO

A despeito dos diversos sentidos que possa ter a expressão “crédito”, a que nos interessa nesse momento é aquela que o apresenta como o conjunto de atividades realizadas por parte do Estado junto a outras pessoas para obter recursos com o fim de cobrir desequilíbrio orçamentário ou déficit momentâneo de caixa e que, no futuro, deverá ser devolvido com os encargos pertinentes.

Assim, a operação de crédito é a atividade que leva ao endividamento do Estado, pois, como decorrência da operação de crédito, surge a dívida pública que se caracteriza pela obrigação de devolver os recursos captados juntamente com os encargos referentes.

A Lei de Responsabilidade Fiscal define operações de crédito como os compromissos financeiros assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. A lei também equipara a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação.

CLASSIFICAÇÃO

A classificação visa estabelecer critérios que possam propiciar a obtenção de informações com vistas ao gerenciamento dessas operações. Assim, as operações de créditos podem ser classificadas conforme os critérios a baixo:

Quanto à natureza orçamentária:

A natureza orçamentária da operação de crédito reside na exigência ou não de que as receitas e os pagamentos dela resultantes estejam ou não previstas na lei orçamentária eu em lei específica. Por esse ponto de vista existem então dois tipos de operação de crédito.

Orçamentária

As operações de crédito orçamentárias ou simplesmente “operações de crédito” são aquelas cujas receitas e os pagamentos delas decorrentes estão previstas no orçamento ou em lei específica. Dessa forma, as receitas e despesas delas advindas serão classificadas como orçamentárias, mais especificamente uma receita de capital com a entrada de recursos, uma despesa de capital com a saída de recursos para o pagamento do principal e uma despesa corrente para o pagamento dos encargos.

Tais operações são, normalmente, realizadas para obtenção de recursos que possam ser empregados no financiamento de despesas públicas, ou seja, para cobrir déficit orçamentário. Porém, existem limitações à realização dessas operações previstas na Constituição e na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Em princípio, todas as receitas e os pagamentos das operações de crédito devem constar no orçamento, tanto as contratuais quanto as mobiliárias. Por esse motivo, a regra é que uma operação de crédito seja orçamentária, tanto que quando a lei se refere à operação de crédito orçamentária usa a terminologia “operações de crédito”. Porém, a Lei o art. 54 da 4.320/64 prevê a possibilidade de que tais operações não estejam previstas no orçamento e que, mesmo assim, os recursos delas advindos sejam considerados receitas orçamentárias.

Art. 57 - Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3. desta lei serão classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no Orçamento.

Como vimos em tópicos anteriores, o Administrador deve ter cautela na realização desse tipo de operação, em função do déficit orçamentário que podem gerar. Sendo assim o ordenamento jurídico traz diversas limitações, estando às principais contidas na Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal que, em virtude de se tratar de matéria específica que não é cobrada em todos os concursos, será vista em tópico e aulas sobre a LRF.

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CONSTITUIÇÃO FEDERAL

A constituição estabelece diversos regramentos relacionados à limitação das operações de crédito, principalmente no que concerne à divisão de responsabilidade (competências) entre a proposição e à autorização para que tais operações sejam realizadas. Além dessa divisão a Constituição também trás uma limitação à realização dessas operações.

COMPETÊNCIAS

Iniciativa:

Assim como visto anteriormente, a iniciativa para essa matéria será do Chefe do Poder Executivo.

Disposição:

A competência para dispor sobre tai matéria será do Poder Legislativo. No caso da União, vimos até agora, que quase a totalidade da matéria orçamentária é competência do Congresso

Nacional, porém, com relação às operações de créditos, alguns assuntos são de competência do Senado Federal. Vejamos agora a competência de cada casa legislativa.

Congresso Nacional:

A Constituição Federal estabelece nos incisos II e XIV do Art. 48 como competência do Congresso Nacional dispor sobre operações de crédito e dívida pública bem como o montante da Dívida mobiliária Federal.

O § 8º - do Art. 165 estabelece ainda para o Congresso Nacional competência para autorizar a contratação de operações de crédito por meio da Lei Orçamentária Anual ou ainda por meio de lei específica.

Senado Federal:

A Constituição Federal estabelece em seu Art. 52, incisos V, VII, VIII e IX como competências do Senado Federal:

Autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da união, dos estados, do distrito federal e dos municípios;

Dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da união, dos estados, do distrito federal e dos municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo poder público federal.

Dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da união em operações de crédito externo e interno;

Limitação:

Como visto em tópico anterior, a Constituição Federal trouxe uma limitação importante em relação à realização de operações de crédito, a chamada “Regra de Ouro”, prevista no inciso III do art. 165, estabelecendo como teto para as operações de crédito o montante previsto para a realização de despesas de capital.

Art. 167 - São vedados: (...)

III. a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

Extra-Orçamentária

São as operações de crédito cujas receitas e pagamentos delas advindas não constam no orçamento ou em lei específica, com exceção dos juros e correções que serão orçamentários.

Temos como única representante dessa categoria a operação de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO). Tal operação consiste em antecipar junto a uma instituição financeira recursos já previstos no orçamento, destinando-se a atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro. É uma receita extra-orçamentária porque se refere a uma mera antecipação de um recurso já previsto, assim, se a entrada provocada por essa antecipação também fosse orçamentária haveria uma dupla contagem.

Além do mais, a própria lei 4.320 em no parágrafo único de seu art. 3º expressamente determina que as operações de crédito por antecipação de receita orçamentária não são consideradas receitas orçamentárias.

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Art. 3º - A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. Parágrafo único – Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros.

Quanto Coercitividade:

Já sabemos que o Estado necessita de fontes de recursos para bem cumprir com sua finalidade, sabemos também que as necessidades são ilimitadas e os recursos são limitados o que obriga ao Estado a buscar fontes de financiamento secundárias realizando operações de crédito.

Essa classificação diferencia aquelas operações de crédito em que a ação do Estado se aproxima a do particular, dando escolha às pessoas de se tornarem ou não credoras dele, daquelas em que o Estado, em função do seu poder de império, obrigar as pessoas sob sua jurisdição a serem seus credores.

Compulsórios:

A compulsoriedade revela uma grande divisão entre as operações de crédito, isso em função da natureza jurídica com que esse tipo de empréstimo se apresenta. Para a maioria da doutrina, em função da imposição do Estado com seu poder de império, esse tipo de operação de crédito nada mais é que um tipo de tributo, afinal não há escolha por parte do cidadão que se vê forçado a se tornar credor do Estado. Parte da doutrina nomina esse tipo de operação como crédito “público impróprio”.

No Brasil, tal tributo encontra amparo no Art. 148 da Constituição Federal que limita a sua instituição a duas situações: para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; e no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional.

Art. 148 - A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios:

I. para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência;

II. no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b".

Parágrafo único - A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição.

A despeito de ser um tributo, a receita advinda dessas operações é considerada uma receita de capital, pois, concomitantemente a entrada de recursos, haverá o registro da obrigação para com o contribuinte, aumentando o Passivo Exigível da União, afinal a lei que o instituir deverá estabelecer a o prazo e a forma com que esse empréstimo será pago. Por esse motivo a arrecadação desse tipo de tributo é um fato permutativo.

Voluntário:

São operações de créditos onde haverá autonomia de vontades entre as partes, estando livre o credor para aceitar ou não os temos estabelecidos na operação e assim disponibilizar seus recursos para o Estado, tornando-se credor dele.

Classificação dos Empréstimos Voluntários:

Os empréstimos voluntários podem ser assim classificados: Quanto a forma: Esse critério divide as operações de crédito conforme a forma que se processa a captação do recurso pretendido.

Contratual:

É a operação de crédito baseada em contratos de empréstimo ou financiamentos com organismos multilaterais, agências governamentais ou credores privados. Tal operação pode ser externa e interna, em moeda nacional e estrangeira. São operações de créditos baseadas em contratos onde o ente público obtém recursos de um único credor ou grupo de credores gerando uma dívida pública contratual. Em alguns casos esses credores serão organismos internacionais como o FMI, Fundo Monetário Internacional.

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Mobiliária:

Operação de Crédito Mobiliária é a captação de recursos feita por meio de títulos públicos emitidos pelo Tesouro Nacional. São títulos financeiros com variadas taxas de juros, métodos de atualização monetária e prazo de vencimento, utilizados como instrumentos de endividamento interno e externo.

A dívida pública federal interna e externa é composta, em sua maior parte, por títulos mobiliários que diferem entre si conforme o contexto e a finalidade da emissão. Para os títulos pós-fixados, por exemplo, tem-se diferentes indexadores, que variam conforme o tipo. Existem também aqueles que não possuem indexadores, os chamados títulos prefixados. Existem ainda diferenças em relação às taxas de juros, forma de pagamento e forma de colocação do título (por meio de leilão ou colocação direta).

Temos como exemplo de Títulos Públicos: Bônus do Tesouro Nacional – BTN, Certificados da Dívida Pública - CDP (art 28º), Certificados do Tesouro Nacional - CTN (art 27º), Certificados Financeiro do Tesouro - CFT (art 17º ao 26º) Letras do Tesouro Nacional Nacional - LTN (art 1º), Letras Financeiras do Tesouro - LFT (art 2º ao 5º), Notas do Tesouro Nacional - NTN (art 6º ao 16°), Títulos da Dívida Agrária – TODA, Títulos em Libras do Decreto-Lei nº 6019/43.

Os títulos da dívida pública podem ser emitidos com três finalidades:

Financiar o déficit orçamentário; Realizar operações para fins específicos, definidos em lei; e Refinanciar a dívida pública.

Esses títulos são emitidos no mercado interno sob as formas de: ofertas públicas para instituições financeiras (leilões), ofertas públicas para pessoas físicas (Tesouro Direto) e emissões direta para finalidades específicas definidas em leis.

A negociação desses títulos pode ocorrer nos mercados primário e secundário. O mercado primário se refere à colocação inicial de um título, é aqui que o emissor toma e obtém os recursos. No

mercado secundário é onde ocorre a negociação contínua dos papéis emitidos no passado. O Tesouro Nacional emite títulos para atender a política fiscal. O Banco Central utiliza os títulos do Tesouro

Nacional para realizar política monetária, por meio de operações de compra e venda no mercado secundário. O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término de cada exercício financeiro, o

montante do final do exercício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária.

A LRF define refinanciamento como a emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária.

Quanto à Abrangência Territorial:

Esse critério está ligado à limitação territorial a qual se realizará a operação, se dentro ou fora do País. Essa classificação visa identificas, principalmente, qual o ordenamento jurídico que regerá a operação de crédito, se nacional ou internacional.

Operação de Crédito Interna:

Operação de crédito interna é aquela que se processa dentro do território nacional estando assim sujeita ao ordenamento jurídico Brasileiro. Se contratuais, são normalmente realizadas junto a instituições, normalmente, com sede no Brasil, públicas ou privadas, em moeda nacional e corrente. Se mobiliários, a oferta de títulos é feita no mercado nacional e em moeda nacional e corrente. O conjunto de obrigações assumidas nessas transações é denominado dívida interna.

Operação de Crédito Externa:

Operação de crédito externa é aquela que se processa fora do território nacional estando assim sujeita ao ordenamento jurídico internacional. Se contratuais, são normalmente realizadas junto a instituições internacionais, públicas ou privadas, em moeda estrangeira, normalmente o dólar. Se mobiliários, a oferta de títulos é feita no mercado internacional e em moeda estrangeira, normalmente o dólar. O conjunto de obrigações assumidas nessas transações é denominado dívida externa.

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II. DÍVIDA PÚBLICA

Também denominada Dívida Passiva, Dívida Pública representa o conjunto das obrigações do Ente Público para com terceiros e que é contabilmente registrada no Passivo. Assim toda e qualquer obrigação do Estado comporá a Dívida Pública.

Segundo o Tesouro Nacional, Dívida Pública é o conjunto de compromissos de entidade pública decorrentes de operações de créditos, com o objetivo de atender às necessidades dos serviços públicos, em virtude de orçamentos deficitários, caso em que o governo emite promissórias, bônus rotativos, etc., a curto prazo, ou para a realização de empreendimentos de vulto, em que se justifica a emissão de um empréstimo a longo prazo, por meio de obrigações e apólices. Os empréstimos que caracterizam a dívida pública são de curto ou longo prazo. A dívida pública pode ser proveniente de outras fontes, tais como: depósitos (fianças, cauções, cofre de órgãos, etc.), e de resíduos passivos (restos a pagar).

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_d.asp

Pelas definições apresentadas é importante entender que, apesar da definição ampla dada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a Dívida Pública não tem como única origem as operações de crédito, por isso não se confunde com elas, ao contrário, toda obrigação, não importando sua origem, comporá a dívida pública.

Classificação da dívida pública:

Classificação legal:

A lei 4.320/64 divide a dívida pública em flutuante e fundada, sem deixar claro qual o critério utilizado. Alguns autores utilizavam como critério o prazo de exigibilidade, porém, com o advento da LRF esse critério também ficou comprometido. Vejamos abaixo o que dizem os mandamentos legais a cerca de cada tipo de dívida.

Divida fundada ou consolidada:

A lei 4.320/64 explicita que a divida fundada compreende os compromissos de exigibilidade superior a doze meses (longo prazo), contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou financeiro de obras e serviços públicos.

Assim alei estabeleceu duas características para se identificar o compromisso originado de uma operação de crédito como sendo dívida fundada: o prazo de exigibilidade superior a doze meses: a finalidade, qual seja, financiar obras e serviços públicos.

A LRF, por meio de seu art. 29, inciso I e § 2º e § 3º, detalhou o conceito de dívida fundada constante na Lei 4.320/64 e foi além, quebrou a regra do prazo para exigibilidade, estabelecendo que compõe a dívida fundada também as operações de crédito com prazo inferior a doze meses (curto prazo), desde que as receitas advindas dessa operação constem no Orçamento. Além disso, incluiu nesse grupo à emissão de títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil.

Art. 29 - Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:

I. dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses; (...)

§ 2º - Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à emissão de títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil. § 3º - Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.

Dívida flutuante:

A lei 4320/64, ao invés de estabelecer uma regra em eu se pudesse enquadrar ou não uma operação como geradora de dívida flutuante, preferiu elencar essas dívidas. Antes da LRF o prazo de exigibilidade era um bom marco divisor entre as dívidas fundadas e flutuante, porém com o advento dessa lei essa regra foi quebrada.

Assim, segundo o art. 92 da referida lei, a dívida flutuante compreende:

Os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida; Os serviços da dívida a pagar; Os depósitos; Os débitos de tesouraria.

A LRF não estabeleceu um conceito para dívida flutuante, permanecendo então o da Lei 4.320/64.

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Quanto à Abrangência Territorial:

Assim como as operações de crédito, a dívida Pública será classificada conforme abrangência territórios.

Interna:

São as obrigações provenientes de operações realizadas “dentro do território nacional”, ou seja, sob a égide do ordenamento jurídico nacional.

Externa:

São as obrigações provenientes de operações realizadas “fora do território nacional”, ou seja, sob a égide do ordenamento jurídico internacional.

Quanto a Forma:

Relaciona-se a forma de captação do recurso.

Contratual:

São as obrigações originadas em operações de crédito pactuadas por meio de contrato.

Mobiliária:

São as obrigações lastradas em títulos públicos, ou seja, originadas nas operações de crédito baseadas na colocação dos títulos públicos citados anteriormente.

III. COMPETÊNCIA PARA DISPOR

Antes de citar as competências para dispor sobre dívida pública é importante entender que as competências elencadas nos normativos versam sobre o Endividamento Público, ou seja, é um conceito mais amplo que o de Dívida Pública. Assim, as competências citadas anteriormente sobre operações de crédito também estão relacionadas à dívida pública, a final as operações de crédito tem como resultado a Dívida Pública. Para que não reste dúvida elencaremos aqui também as competências que versam sobre operações de crédito público.

Vimos até agora, que quase a totalidade da matéria orçamentária é do Congresso Nacional, porém, com relação ao “endividamento público”, alguns assuntos são de competência do Senado Federal. Vejamos agora a competência de cada casa legislativa.

Competência do Congresso Nacional

A Constituição Federal estabelece nos incisos II e XIV do Art. 48 a competência para dispor sobre operações de crédito e dívida pública bem como o montante da Dívida mobiliária Federal.

O § 8º do Art. 165 estabelece para o Congresso Nacional competência para autorizar a contratação de operações de crédito por meio da Lei Orçamentária Anual ou ainda por meio de lei específica.

Senado Federal

A Constituição Federal estabelece em seu Art. 52, incisos V, VI, VII, VIII e IX como competências do Senado Federal:

Autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da união, dos estados, do distrito federal e dos municípios;

Fixar, por proposta do presidente da república, limites globais para o montante da dívida consolidada da união, dos estados, do distrito federal e dos municípios;

Dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da união, dos estados, do distrito federal e dos municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo poder público federal.

Dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da união em operações de crédito externo e interno;

Estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos estados, do distrito federal e dos municípios;