Agenda Rural

Governança multi-nível no desenvolvimento

rural: intermunicipalidade e territórios

Eric Sabourin

Cirad e UnB (CDS e MADER)

I SIMPÓSIO DA REDE DE ALTOS ESTUDOS EM ESTADO E

INSTITUIÇÕES

CAPACIDADES ESTATAIS E TRANSFORMAÇÕES

INSTITUCIONAIS NAS AGENDAS DE DESENVOLVIMENTO

Universidade de Brasília, IPOL e CEFOR

21 e 22 de março de 2016

Introdução

Novas escalas de governança do desenvolvimento rural

no Brasil

– Consórcios intermunicipais (1998, 2005)

– Territórios Rurais (2003), Territórios da Cidadania (2008)

Balanço:

- avanços ? limitações ? o que mudou ?

- ensinamentos

O que trazem as teorias da governança multi-nível para

analisar esses processos ?

Plano

1. O enfoque da governança multi-nível

2. Evolução de políticas multi-níveis no Brasil

3. Caso do Portal da Amazônia, Mato Grosso

4. Considerações finais

3 sentidos próximos da noção de governança multi-nível

(GMN)

1. A GMN na Europa = teoria para explicar o processo particular das interações entre

políticas europeias e nacionais aplicadas nas regiões da EU (Marks e Hooghe, Bache

e Flinders)

2. Governança dos recursos num mundo multi-níveis

-recursos comuns fronteiriços ou de natureza plurinacional (agua, mar, floresta)

-comunidade cientifica dos commons discípula de Elinor Ostrom (Armitage, 2007).

3. GMN para tratar da governança local ou territorial

-Pleonasmo? Já que governança = pluralidade de atores, escalas e poderes

-processos de descentralização ou de desconcentração do Estado levam a

multiplicação dos atores, ao policentrismo e a fragmentação dos poderes.

-É o caso no Brasil.

1. O enfoque da governança multi-nível

• GMN = “mecanismos e estratégias de coordenação adotadas frente à

complexidade das interdependências recíprocas entre atores autônomos”

(Jessop, 2004: 52).

- na União Europeia, a chave do policy making passaria mais pela

coordenação entre agentes autônomos que pelo command and control

por um poder público central (Marks, 1996, Hoogue & Marks, 1997)

• GMN novas condições e modalidades de coordenação em função de:

- fragmentação e pluralidade dos centros de poder

- a realização dos objetivos das políticas depende do compromisso de cada

um desses centros/níveis de poder (Marks 1993)

- dispositivos de parceria publico-privado (Peters & Pierre 2004:82).

• GMN = leitura da organização útil para compreender a mudança na

natureza da elaboração das políticas (Bache & Flinders, 2004)

A construção do conceito de GMN na União Europeia

• Falta um motor causal de integração ou uma série de hipóteses

testáveis....

... GMN deveria incorporar contribuições de outras tradições, em especial

do institucionalismo histórico (George, 2004)

• GMN ignoraria nível internacional da interação (Jordan, 2001)

• Abordagem meramente descritiva da especificidades da EU

.....pouco ou não aplicável fora da EU (George, 2004)

• as decisões adotadas em nível supra-estadual, também criam

ganhadores e perdedores

questão do controle democrático

Limitações do enfoque GMN

Inclusive no caso da Europa

• Teoria da GMN oculta poder da política nacional e a sua legitimidade

(Castro-Conde, 2010).

• confere excessiva importância ao contexto institucional estatal para

explicar aceso desigual dos interesses regionais ao nível supra estadual

.... GMN sobre valora mudanças nas relações entre atores ligadas ao

processos de regionalização dentro dos estados (Peter & Pierre, 2004).

• Para Conde Castro, outras teorias podem caracterizar os processos de

participação, a fabricação das agendas e fenômenos de grupos de

interesse e de coalizões de causas/políticas públicas (Kingdom, 1984).

• Peso da burocracia da CE fundos estruturais/Leader (Perraud, 2001).

- poder ou crença na eficiência superior da autoridade supranacional, que

explique o relativo sucesso dessa burocracia (Conde Castro, 2010)

- os corpos políticos dos estados nacionais, para se manter no poder

tendem a se aproveitar dessa burocracia supranacional para se legitimar

ou se desresponsabilizar (Jordan, 2001 ; George, 2004)

• Jogos de escalas e assimetrias de poder

- complexidade

imbricação das escalas dos fenômenos em jogo

autonomia do nível local perante os outros níveis

- « política de escalas » (Brenner, 2004 ; Tarrow & McAdam, 2005)

como os atores se apropriam das oportunidades ligadas a multiplicação

dos níveis de poder com novas regras e normas (Pasquier et al., 2011).

Aplicação à ação pública de desenvolvimento rural

• Brasil, estado federal com três níveis de governo,

• 1990/2000: novos níveis de governança do desenvolvimento

1. Processo de descentralização e de criação de municípios,

- consórcios intermunicipais (São Paulo, Minas Gerais)

- regiões de desenvolvimento (Santa Catarina)

- territórios como COREDES no RS (Veiga, 2006).

2. Multiplicação e a diversificação das políticas públicas

- desconcentração do estado, descentralização, territorialização,

organização do território, participação popular e conselhos, etc

- Áreas de proteção de Recursos Naturais e parques (MMA)

- RIDEs, Macro-territórios e APLs (MIN, MDIC)

- PRONAF Infraestrutura Municipal (1996)

- PRONAT – MDA (2003)

- PTC (2008)

2.Evolução de políticas multi-níveis no Brasil

Quadro de gestão do programa PRONAT-PDSTR

Contexto do Portal da Amazônia

-Colonização recente de frente pioneira amazônica (30 anos)

-Tamanho do território e dificuldades e comunicação

Portal :110.000 km² et BAM 317.000 km²)

-Dependência tradicional da agricultura familiar da agricultura patronal

Duas políticas -PRONAT –PTC do MDA

-Consórcios intermunicipais de desenvolvimento sustentável do Programa MT Regional (Estado MT)

-Realizações semelhantes entre os dois programas: mesmo público meta

-Mediações mediante ONG ligadas ao governo federal ou empresas ligadas ao governo estadual (Consórcios)

4 modalidade de análise da coordenação 1. papel das regras da administração federal (subsidiariedade);

2. papel dos atores coletivos e lideranças eleitas ou da sociedade civil,

3. o funcionamento efetivo dos espaços de participação;

4. a aprendizagem institucional ao longo do processo;

3. O caso do Portal da Amazônia, Mato Grosso

Território rural MDA e logo Território da Cidadania

Território: Portal da Amazônia

1) Alta Floresta; 5) Nova Bandeirantes; 9) Matupá; 13) Nova Santa Helena;

2) Carlinda; 6) Nova Monte Verde; 10) Peixoto de Azevedo; 14) Colíder;

3) Paranaíta; 7) Guarantã do Norte; 11) Nova Guarita; 15) Nova Canaã do Norte;

4)Apiacás; 8) Novo Mundo; 12) Terra Nova do Norte; 16) Marcelândia.

Dividido em dois Consórcios intermunicipais

Programa MT Regional (Estado do MT)

Institucionalização difícil da escala territorial

• peso do federalismo e da sua burocracia (Dependência do caminho, Mahoney, 2001)

• regra da subsidiariedade entre níveis de governo

• transferência e gestão de recursos da União: só município ou estado federado, problema

quando prefeituras municipais são inadimplentes

• avaliação federal do PTC acaba com o desembolso (Caixa Federal)

• Programa MT Federal, caixa vazia sem recursos próprios, dependência união e empresas

Quadro contratual frouxo (Gaudin, 1999).

• SDT habilitou consultores militantes & ONG parceiras para promover seus projetos,

• Avaliação ambígua deferida aos beneficiários de acordo com a “gestão social dos territórios”

• poucas sanções, apesar de desvios: campo aberto ao clientelismo e ao populismo

• MT Regional, prolongamento dos interesses da categoria no poder no estado de MT

Tensão entre democracia participativa e democracia representativa

• Desafios de eficiência como de legitimidade (Avritzer, 2009, Avila, 2010)

• assimetrias de competências + existência de espaços de decisão paralelos

Agricultores não conseguem transformar suas próprias propostas em projetos de dimensão

intermunicipal

O peso das normas da burocracia federal

Papel chave dos indivíduos mediadores:

•passa por aprendizagem mutuas e sociais, alianças e coalizações entre:

representantes da AF mas também entre serviços técnicos ou entre

sociedade civil e agentes públicos

• emergência de novos lideres da agricultura familiar

2 perfis de atores multi-posicionados

•Luiz Gonzaga: confiança do governo do MT, ex prefeito, membro do Codeter,

passa a ser superintendente de um dos 2 consórcios intermunicipais

articulador das colaborações entre Território y consórcios

•Chapéu de Couro: pecuarista, pioneiro da colonização agrícola da região, membro

do sindicato rural (patronal) e do CODETER

Capaz de manter laços entre ONG técnicas, sindicatos e políticos locais.

Papel dos lideres, representantes e atores multi-posicionados

Institucionalização ou controle da participação

Coalizão de controle do instrumento e dos fundos da política publica pelo Governo

federal (Territórios) ou estadual (Consórcios) (Massardier, 2008).

Ausência de participação no caso dos consórcios

Desmitificação da participação

• Forte assimetria desfavorável a representantes da agricultura familiar

• papel ao mesmo tempo ambíguo (militante) e precário (mal pago e irregularmente)

dos articuladores territoriais membros de ONGs parceiras da SDT-MDA.

• Captação de recursos por mediadores: ONG e ATER(MDA)empresas (MT regional)

• tomadas de decisão em espaços paralelos

Fortalecimento das organizações da sociedade civil com PRONAT-PTC

• reconhecimento de trajetórias militantes/ professionais dos representantes da AF.

• difícil legitimação dos colegiados territoriais como espaços de decisão,

permanecem essencialmente consultivos.

• institucionalização parcial e progressiva = reconhecimento político dos movimentos

sociais

O funcionamento dos espaços de participação

Aprendizagem institucional • Aprendizagens institucionais entre atores heterogêneos levados a se

conhecer, se enfrentar ou a associar-se no seio do CODETER,

- multiplicação das comissões municipais e territoriais emergência de

novas lideranças regionais reforçada pela capacitação do MDA.

• Atividades complementares: o consórcio tem personalidade jurídica e

não o CODETER gestão de dois projetos do território:

– Centro de Formação da Agricultura Familiar de Colider e da usina de

compostagem de Nova Santa Helena.

– O CODETER recorreu à competência técnica dos serviços administrativos

dos Consórcios Intermunicipais para encaminhar os projetos.

• Duas consequências dessa aprendizagem mútua

um reconhecimento político e econômico da agricultura familiar da região e das

organizações desse segmento

uma legitimação dos espaços colegiados de negociação de projetos.

Conclusões

Avanços desse dispositivos

•PRONAT-PTC experimentou uma função de concentração territorial de ações

públicas.

•Aprendizagem institucional forte: renovação de lideranças e de quadros

•Consórcios: 2 vantagens: estatuto legal e uma burocracia local para administrar

fundos e projetos.

Limitações

•A tirania dos processos (Duran, 1999) : nas duas políticas acento é dado

mais nos processos que nos conteúdos e nas regras:

- financiamentos de projetos coletivos permanecem simbólicos;

- financiamentos do PROINF são limitados a equipamentos ou

infraestruturas coletivas

- ausência de uma administração territorial + assimetria desfavorável

tanto a sociedade civil como aos executivos municipais, dificulta GMN.

Conclusões

Três principais freios a territorialização e a governança

multi-nível do desenvolvimento rural no Brasil.

1. Dependência do caminho federal em particular o acesso aos financiamentos da

união apenas para municípios e estados federados.

2. A assimetria de recursos e poder entre atores e grupos de interesse.

3. confusão entre os quatros processos mobilizados: planejamento territorial,

descentralização, desconcentração do Estado e participação da sociedade civil.

.... que não funcionam naturalmente juntos por se só