Agradecimentossiteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resour… · · 2010-09-28os países da América Latina ... FIC Fundo de Competitividade e Inovação ... todos os tempos

Agradecimentos

Recursos naturais na América Latina e no Caribe: além de bonanças e reces-

sões resume o resultado de um grande projeto de pesquisa sobre commodities,

executado no ano passado pelo Banco Mundial na região da América Latina

e do Caribe. O relatório é efetivamente o produto de um esforço coletivo, de-

senvolvido com base em um conjunto extenso de trabalhos anteriores de eco-

nomistas e cientistas políticos de dentro e de fora do Banco Mundial. Somos

muito gratos aos autores desses trabalhos por suas contribuições. Lamentamos

que alguns trabalhos tenham sido usados em demasia, enquanto outros foram

subaproveitados, considerando a grande quantidade de informações e conhe-

cimentos de seu conteúdo. Esperamos que esse projeto continue a orientar

nossos pesquisadores de campo nos próximos anos.

O relatório foi elaborado por três unidades da região da América Latina e

do Caribe do Banco Mundial: Escritório do Economista-Chefe, Departamen-

to de Redução e de Gestão da Pobreza e Departamento de Desenvolvimen-

to Sustentável. Ele foi preparado por uma equipe básica, liderada por Emily

Sinnott e John Nash, composta por Barbara Cunha, Ole Hagen Jorgensen,

Glenn Morgan e Carlos Prada Lombo, sob a direção geral de Augusto de la

Torre. A equipe contou com as diretrizes e os conselhos de Marcelo Giugale

e Laura Tuck.

Agradecemos, em especial, a nossos revisores, Phil Keefer (Banco Mun-

dial), Bill Maloney (Banco Mundial) e John Tilton (Colorado School of Mi-

nes), pela leitura muito cuidadosa das primeiras versões do relatório e por

suas numerosas sugestões construtivas, que contribuíram para a formulação

de nossas ideias sobre muitas questões. A equipe também se beneficiou signi-

ficativamente com as contribuições dos participantes de seminários em que se

reuniram os autores de trabalhos de apoio, realizados em Washington, DC.,

em setembro e outubro de 2009.

Os trabalhos de apoio foram preparados por Richard Auty (Lancaster Uni-

versity), Juan Carlos Beluasteguigoitia (Banco Mundial), Mauro Boianovsky

(Universidade de Brasília), Irene Brambilla (Yale University), Joseph Byrne

(University of Glasgow), Oscar Calvo-Gonzales (Banco Mundial), Máximo

Camacho (University of Murcia), Roberto Chang (Rutgers University), Si-

mon Cueva (Universidade das Américas, Equador), John Dick (consultor,

Banco Mundial), Thad Dunning (Yale University), Eduardo Engel (Yale

University), Giorgio Fazio (University of Glasgow), Norbert Fiess (Banco

Mundial), Jeffrey Frankel (Harvard University), Constantino Hevia (Ban-

co Mundial), Miguel Kiguel (EconViews, Buenos Aires), Daniel Lederman

(Banco Mundial), Daniella Llanos (Harvard University), Norman Loayza

(Banco Mundial), Benjamin Mandel (Federal Reserve Board of Governors),

Patrício Navia (New York University), Christopher Neilson (Yale Universi-

ty), Javier Okseniuk (Universidade de Buenos Aires), Gabriel Pérez (Banco

da Espanha), Guido Porto (Universidade de La pLata), Justin Ram (London

School of Economics), Marcelo Regúnaga (Unviersidade de Buenos Aires),

Michael Ross (UCLA), Giovanni Ruta (Banco Mundial), Rashmi Shankar

(Banco Mundial), Carlos Toranzo (Instituto Latino-Americano de Pesquisa

Social, La Paz), Riccardo Trezzi (Banco Mundial), Rodrfigo Valdes (FMI),

Felix Várdy (Universidade da Califórnia, Berkeley, e FMI), Steven Webb

(Banco Mundial) e Colin Xu (Banco Mundial).

O relatório contou com contribuições específicas ou comentários de John

Baffes (Banco Mundial), Erik Blook (Banco Mundial), César Calderón (Ban-

co Mundial), Ashley Camhi (Banco Mundial), Mauricio Cárdenas (Brookin-

gs Institution), Diego Cordero (Banco Mundial), Rodrigo Chaves (Banco

Mundial), Edith Cortes (Banco Mundial), Adriana de la Huerta (University

of Chicago), Alberto Díaz-Cayeros (University of California, San Diego),

Louise Cord (Banco Mundial), Tito Cordella (Banco Mundial), Francisco

Ferreira (Banco Mundial), Christian Gonzáles (Banco Mundial), Stephen

Haber (Stanford University), Alain Ize (Banco Mundial), Carlos Felipe Jara-

millo (Banco Mundial), Kai Kaiser (Banco Mundial), Kieran Kelleher (Banco

Mundial), Stee Knack (Banco Mundial), Stefan Koeberle (Banco Mundial),

Steve Knack (Banco Mundial), Donald Larson (Banco Mundial), Eduardo

Ley (Banco Mundial), Julio Loayza (Banco Mundial), Nick Manning (Ban-

co Mundial), William Magrath (Banco Mundial), Anil Markandya (Banco

Mundial), Victor Menaldo (University of Washington), Carlos Muñoz (Insti-

tuto Nacional de Ecologia, México), Rolando Ossowski (Independent Public

Policy Professional), Stefano Pagiola (Banco Mundial), Chris Papageorgiou

(FMI), Guillermo Perry (Fedesarrollo, Bogotá, e Center for Global Develo-

pment), Robert Rigobón (MIT), Jamele Rigolini (Banco Mundial), Maurice

Schiff (Banco Mundial), Luis Servén (Banco Mundial), Julio Velasco (Banco

Mundial), Lorena Vinuela (Banco Mundial), Deborah Wetzel (Banco Mun-

dial) e Alonso Zarzar (Banco Mundial).

Erika Bazan Lavanda, Ruth Delgado e Tammy Lynn Pertillar ofereceram

excelente apoio de edição e de produção.

Finalmente, agradecemos pela ajuda prestada por Santiago Pombo Beja-

rano, Patricia Katayama, Andres Meneses e Dina Towbin, do escritório do

Editor do Banco Mundial, em atividades referentes à publicação e à divulga-

ção do relatório.

Prefácio

D urante toda a história da região da América Latina e do Caribe

(ALC), a riqueza em recursos naturais tem sido fundamental para

sua economia. A produção de metais preciosos, açúcar, borracha,

cereais, café, cobre e petróleo, em diferentes períodos da história, transformou

os países da América Latina – e as potências colonizadoras – em alguns dos

Estados mais prósperos do mundo. Sob certos aspectos, essas commodities

mudaram o curso da história do mundo, de modo geral. A América Latina

produzia cerca de 80% da prata do mundo, do século XVI até o século XIX,

impulsionando os sistemas monetários não só da Europa, mas também da

China e da Índia. E, como boa parte da riqueza do Brasil resultante da desco-

berta de ouro em fins do século XVII foi gasta com importações da Inglaterra,

alguns historiadores argumentam que essa transferência de riqueza contribuiu

para os fundamentos da Revolução Industrial. Embora a ALC seja hoje uma

região mais ou menos urbanizada e industrializada entre os países em desen-

volvimento, a produção e a exportação de commodities continuam a ser fun-

damentais para países que respondem por uma proporção muito expressiva da

população e da atividade econômica da região.

No entanto, o fato de a ALC, com todas as suas riquezas naturais, não ter

crescido em paralelo com países que agora atingiram o status de alta renda,

suscita a seguinte questão: “Será que os recursos naturais foram mais maldi-

ção que bênção para a região?” Decerto, o padrão recorrente de bonanças e

recessões nos preços das commodities gerou grande incerteza para a ALC,

envolvendo tanto exportadores quanto importadores. Por outro lado, muitos

dos países que hoje são de alta renda também já foram muito dependentes

de commodities, mas parecem ter usado essa riqueza como trampolim para

o desenvolvimento. E, hoje, entre os países da ALC e de outras regiões em

desenvolvimento, alguns parecem gerenciar esses ciclos melhor que outros.

Tem-se a impressão de que há muito a aprender com essas experiências e com

o amplo projeto de pesquisa econômica sobre o assunto.

Os movimentos drásticos dos mercados de commodities desde o começo

da década de 2000, assim como a crise econômica recente, fornecem novos

dados para análise e também salientam a importância de melhor compreensão

das questões relacionadas com o ciclo bonança-recessão das commodities. Até

agora, o atual padrão de recuperação global favoreceu a ALC. Políticas con-

tracíclicas sustentaram a demanda interna nas maiores economias da ALC, e a

demanda externa de países emergentes, em rápido crescimento, impulsionou

as exportações e as relações de troca dos exportadores líquidos de commodities

da ALC. As perspectivas para a ALC a curto prazo parecem boas.

Além da recuperação cíclica, contudo, o maior desafio a longo prazo para

o avanço da região será elaborar uma agenda ousada de produtividade. Como

a ALC está saindo da crise relativamente bem posicionada, isso é possível,

especialmente quando se considera que a melhoria da resiliência macrofinan-

ceira da região proporciona maiores garantias de que os ganhos futuros com o

crescimento não serão anulados por crises financeiras. Além disso, a ALC tem

feito avanços significativos na agenda da equidade, o que pode contribuir para

a mobilização do consenso em favor de reformas voltadas para o crescimento,

esperadas e devidas há muito tempo. Porém, resta ver se a região conseguirá

aproveitar a oportunidade de impulsionar o crescimento a longo prazo, em es-

pecial considerando as grandes lacunas que a ALC precisaria fechar em áreas-

chave como poupança, acumulação de capital humano, infraestrutura física e

capacidade de adotar e adaptar novas tecnologias.

A riqueza em recursos naturais da ALC pode contribuir para a exploração

das oportunidades de crescimento, não só oferecendo aos governos maior

espaço fiscal, como também atuando diretamente como importante fonte

de expansão, se gerenciada de maneira adequada. Porém, essa oportunidade

só será realmente aproveitada se os ganhos extraordinários oferecidos pelos

recursos naturais forem gerenciados de maneira judiciosa, no horizonte de

longo prazo, para que os países não se tornem vítimas da “maldição dos

recursos naturais”, como, por vezes, aconteceu em ciclos do passado. O

lado negativo da abundância de commodities pode ser evitado se os países

exportadores de commodities conseguirem poupar (por meio de superávits

fiscais primários com ajustes cíclicos) uma parcela substancial das receitas

oriundas das commodities.

Nesse contexto, o principal estudo deste ano segue os passos de vários

outros relatórios do Escritório do Economista-Chefe da América Latina e do

Caribe, sobre vários aspectos da dependência a commodities. Acredito que a

época seja oportuna para um exame mais profundo da questão. Espero que

as novas análises e pesquisas realizadas como parte deste estudo expandam

as fronteiras do conhecimento e sejam de importância prática para ajudar os

países a tirar o máximo de proveito das oportunidades proporcionadas por

seus recursos naturais.

Pamela Cox

Vice-Presidente, América Latina e Caribe, Banco Mundial.

Abreviações

OE Orçamento equilibrado

CARE Cooperation for American Relief Everywhere

CERC Centro de Estúdios de la Realidad Contemporânea

CMI Comitê Ministerial para Inovação

CNIC National Innovation Council for Competitiveness

IPC Índice de Preços ao Consumidor

DRP Doe Run Peru

EITI Extractive Industries Transparency Initiative

FEM Fondo de Estabilización Macroeconômica

FIC Fundo de Competitividade e Inovação

PIB Produto Interno Bruto

FMI Fundo Monetário Internacional

INE Instituto Nacional de Ecologia

TI Tecnologia da Informação

ALC América Latina e Caribe

LIBOR London Interbank Offered Rate

GLP Gás Liquefeito de Petróleo

MUV Índice de valor unitário de manufaturas

OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico

OLADE Organización Latinoamericana de Energia

OPEP Organização dos Países Exportadores de Petróleo

PAMA Programa de Adecuación y Manejo Ambiental

APE Atrelar o preço de exportação

PAE Pagamento por serviços ambientais

IPP Índice de Preços ao Produtor

SOTE Trans-Ecuadorian Oil Pipeline System

ONU Organização das Nações Unidas

WWF World Wildlife Fund

Sumário

Abreviações . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiii

1 Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1

2 Fatos convencionais sobre a produção e o comércio de commodities na ALC . . . . 9

3 Recursos naturais e crescimento a longo prazo: explorando as ligações . . . .21

4 Instituições e a maldição ou bênção dos recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41

5 Gestão da volatilidade dos preços das commodities. . . . . . . . . . . . . . . . . . .67

6 Consequências ambientais e sociais da produção de commodities . . . . . . . .89

7 Conclusões e implicações políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101

Apêndice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .131

Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .137

Figuras2.1 Na ALC, a maioria das pessoas vive e boa parte do PIB é gerada em

países exportadores líquidos de commodities. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102.2 A abundância na ALC é modesta em comparação com a dos países

de alta renda, ricos em recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

2.3 A ALC, contudo, depende mais de commodities, especialmente em termos fiscais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

2.4 As receitas fiscais de recursos naturais aumentaram de importância em muitos exportadores de commodities da ALC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

2.5 O declínio na proporção de exportações de commodities tem sido menor na ALC, no Oriente Médio e na África . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

2.6 A concentração por destino declinou ligeiramente desde a década de 1990, enquanto a concentração por produto subiu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

2.7 As exportações da ALC correspondem à fatia mais que proporcional na maioria dos grupos de commodities. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

2.8 A bonança recente foi a mais ampla, ao menos desde que se passou a dispor de dados detalhados sobre comércio, no começo da década de 1960. . . . . . . . . . . 18

2.9 Na bonança recente, ocorreram os mais elevados preços de petróleo de todos os tempos e os mais altos preços de metais desde a Primeira Guerra Mundial, enquanto os preços reais de produtos agrícolas se mantiveram abaixo dos ápices da década de 1970. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

3.1 O capital natural per capita se correlaciona positivamente com o PIB per capita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

3.2 Os preços das commodities e a hipótese de Prebisch-Singer . . . . . . . . . . . . . . 283.3 O comércio intrassetorial de metais é comparável ao de outros produtos. . . . . 333.4 A fatia de mercado da ALC aumentou ao longo do tempo, em consequência

de aprimoramentos nos produtos e de melhorias na qualidade dos produtos . . 333.5 A volatilidade dos preços das commodities é mais alta que a dos preços

das manufaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364.1 Subsídios à energia nos países da ALC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524.2 Bolívia: Depois da privatização, a participação do governo nas receitas de

hidrocarbonetos declinou, enquanto a desigualdade subiu . . . . . . . . . . . . . . . 605.1 Função de impulso-resposta, no caso de choques nos preços de

commodities na Colômbia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 715.2 A volatilidade das receitas de commodities é muito mais alta que a das

receitas de outras fontes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 725.3 Em muitos países, os aumentos nos gastos se aproximaram dos – ou

superaram os – aumentos nas receitas durante a bonança recente . . . . . . . . . 745.4 Situação fiscal dos exportadores de commodities da ALC durante a

bonança recente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 765.5 Valorização real e inflação durante a bonança recente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 827.1 Recompensa pela gestão econômica? Índices de aprovação do presidente,

na Bolívia, no Chile, no Equador e na a República Bolivariana da Venezuela. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

7.2 Poupança genuína e rendas econômicas de recursos naturais . . . . . . . . . . . . 110

Tabelas3.1 Diferenças entre estoque de capital por estimativas baseadas em dados

de investimentos efetivos e contrafactuais (porcentagem). . . . . . . . . . . . . . . . . 394.1 A América Latina tem evitado conflitos violentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Quadros 4.1 Sem saída? Como um país pode cair na Armadilha da Má Instituição . . . . . . . 455.1 Possíveis âncoras para a política monetária de produtores e consumidores

de commodities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 846.1 Subsídios perversos para o meio ambiente: tarifas de eletricidade para

irrigadores no México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 956.2 Exemplos de conflitos sociais no Peru durante a última década . . . . . . . . . . . . 977.1 Elementos básicos do projeto de um fundo de recursos naturais. . . . . . . . . . . 1057.2 Regras fiscais como política social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1077.3 Produtos e serviços de commodities do BIRD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1117.4 Inovação tecnológica como meio de enfrentar a doença holandesa:

a experiência chilena. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1157.5 Programa Transparência das Indústrias Extrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1197.6 Reforma de subsídios perversos ao meio ambiente por meio da dissociação:

tarifas de eletricidade para irrigação no México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1237.7 Pagamento por serviços ambientais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

C A P Í T U L O 1

Introdução

O mural da história econômica da América Latina e do Caribe

(ALC) foi pintado com as cores de suas commodities: o ouro e

a prata que atraíram os primeiros exploradores e conquistadores,

o “ouro verde” do açúcar, o marrom escuro do café, o carmim do cobre e o

“ouro preto” do século XX, para citar apenas algumas. As exportações de com-

modities sempre impulsionaram as economias da região, encheram os cofres

do governo e serviram como principal ligação com os mercados globais. Em

alguns períodos, as exportações dessas commodities desempenharam papel

importante na moldagem das economias de outras regiões do mundo. No

entanto, o aparente enigma de muitos países da ALC terem ficado para trás,

em termos de desenvolvimento, apesar de todas as riquezas naturais, chama a

atenção e suscita comentários de muitos economistas desde os primórdios da

profissão.

Essa situação levou alguns estudiosos a concluir que algo inerente à produ-

ção de commodities seria prejudicial às perspectivas de crescimento de uma

economia. Adam Smith afirmou em A riqueza das nações que a mineração

era o setor que “um legislador prudente, desejoso de aumentar o capital de

seu país, escolheria em último lugar para receber qualquer estímulo extraor-

dinário”. A questão de como tratar a produção de commodities continua a

2 R E C U R S O S N A T U R A I S N A A M É R I C A L A T I N A

infernizar “legisladores prudentes”, nos tempos modernos, especialmente na

esteira da recente volatilidade nos mercados globais. A gestão desses ciclos

recorrentes de bonanças e recessões sempre desafiou os formuladores de polí-

ticas em países dependentes de commodities. No âmbito da América Latina e

do Caribe, onde a produção de commodities sempre desempenhou papel vital

na economia, a questão se situa no topo ou quase no topo da agenda política.

O objetivo deste relatório é fornecer apoio aos formuladores de políticas que

precisam enfrentar muitos desafios similares.

Não obstante os muitos exemplos de países ricos em commodities e re-

tardatários em desenvolvimento, ainda não se chegou a um consenso sobre

o impacto dos recursos naturais sobre o crescimento econômico. Entre os

países ricos em recursos naturais, para cada exemplo de país “amaldiçoado”,

encontra-se outro de país “abençoado”, que gerenciou, com eficácia, as pró-

prias dádivas e alcançou altos níveis de crescimento. E as evidências recentes

sugerem que, no cômputo geral, a fartura de recursos naturais de fato pode

influenciar favoravelmente o crescimento. O lado positivo da dependência a

commodities foi salientado pela recente crise financeira. Mesmo com a crise

do subprime se disseminando pelo mundo industrial, as economias da ALC se

mantiveram efetivamente “descoladas” ou dissociadas da realidade mundial,

de agosto de 2007 até meados de 2008, preservando o ritmo de crescimento,

enquanto os preços das commodities se mantiveram altos. Em todo o mun-

do, os países que sofreram os mais graves colapsos de crescimento durante a

recessão foram aqueles com alta participação de manufaturados no total de

exportações. E agora, na fase de recuperação, a retomada das economias da

ALC tem sido muito vigorosa, sob o estímulo da demanda de exportações de

commodities para a China e para outros mercados emergentes. Olhando para

frente, a ALC pode auferir benefícios significativos por ser a mina e o celeiro

dessas economias.

O fato de a abundância de recursos naturais não inibir necessariamente o

crescimento não implica, contudo, que essa fartura leve inevitavelmente ao

crescimento. As disparidades entre os países continuam altas e muitos exem-

plos demonstram que algum tipo de maldição pode converter-se em realida-

de se os recursos forem mal gerenciados. Nos anos recentes, os economistas

identificaram e analisaram maneiras pelas quais a produção de commodities

poderia exercer efeito adverso sobre o bem-estar e sobre as instituições de um

I N T R O D U Ç Ã O 3

país – ou sobre as perspectivas de crescimento a médio e longo prazos.

Neste relatório, analisamos evidências no “panorama geral” da maldição

das commodities, mas boa parte dele se concentra no exame de canais mais

específicos, que poderiam ser denominados “preocupações com commodi-

ties”. De modo geral, agrupamos essas preocupações em quatro conjuntos.

Um trata dos efeitos econômicos diretos da dependência a commodities e

suas implicações para o crescimento a longo prazo (Capítulo 3). Outro versa

sobre as interações entre a produção de commodities e as rendas econômicas

daí resultantes, de um lado, e as instituições do país, de outro (Capítulo

4). Um terceiro aborda os desafios macroeconômicos de gerenciar a vola-

tilidade dos fluxos de receitas, inclusive implicações distributivas no nível

das famílias, impostas por gastos sociais cíclicos (Capítulo 5). E um quarto

conjunto abrange possíveis impactos ambientais e sociais negativos (Capí-

tulo 6). O Capítulo 7 explora as implicações para as políticas públicas das

análises dos capítulos anteriores. No entanto, antes de entrar nas discussões

temáticas, apresentamos no Capítulo 2 os principais fatos convencionais

sobre a produção e o comércio de commodities na ALC. Nesta Introdução,

analisamos sucintamente os atributos das commodities que as tornam espe-

ciais e as implicações daí decorrentes para as questões analisadas no restante

deste relatório.

O que torna as commodities diferentes e por que isso é importante?

Para este estudo, definem-se commodities como produtos comercializados

a granel, sem marca, com pouco processamento, cujas qualidades e caracte-

rísticas podem ser especificadas objetivamente e que são fornecidas sem di-

ferenciação qualitativa em certo mercado. Assim, segundo esse conceito, as

commodities são recursos naturais (minerais, petróleo e gás) ou bens produ-

zidos diretamente pela exploração de recursos naturais (como na agricultura).

Portanto, usamos aqui os dois termos de maneira intercambiável.

Várias características das commodities as distinguem de outras espécies de

produtos ou de atividade econômica, redundando em diferentes efeitos eco-

nômicos, políticos e sociais em países dependentes de sua produção ou venda.

Algumas dessas características são comuns a todas as commodities; outras são


mais pronunciadas nos setores de hidrocarbonetos e minerais. Entre as espe-

cificidades consideradas comuns a todas as commodities, analisamos, a seguir,

as mais importantes para as questões investigadas neste relatório:

Os setores de commodities – em especial, de minerais e de hidrocarbonetos – produzem altas rendas econômicas. Nos países com recursos naturais abun-

dantes, produzidos com facilidade, a baixo custo, a extração e a venda des-

ses recursos nos mercados mundiais geram altas rendas econômicas – ou

seja, lucros acima dos retornos normais em investimentos.1 Mesmo nos

países em que custos fixos elevados mantêm baixos os retornos a longo

prazo, a extração de recursos tende a proporcionar alta geração de caixa –

às vezes, denominada quase renda – em seguida ao investimento inicial,

pois os custos variáveis (operacionais) quase sempre são baixos.

As altas rendas econômicas acarretam dois possíveis perigos. O pri-

meiro é puro efeito econômico: rendas econômicas elevadas durante um

período de bonança de exportação de commodities tendem a provocar

valorização da taxa de câmbio real e a atrair recursos de outras atividades,

desencorajando a diversificação de exportações que não sejam de com-

modities: a doença holandesa. A especialização em produção de com-

modities não seria considerada problemática se não fossem duas outras

alegações, suscetíveis de questionamento, mas que, mesmo assim, têm

influenciado o debate ao longo dos anos. Uma é a famosa hipótese Pre-

bisch-Singer, segundo a qual os preços internacionais das commodities

têm seguido tendência secular declinante, implicando que países muito

dependentes da exportação de commodities sofrerão com a deterioração

das relações de troca. Esse foi um importante fundamento intelectual

das estratégias de crescimento baseadas na industrialização para substi-

tuição de importações, adotadas por muitos países da região, nas décadas

de 1950 a 1970. A outra é a ideia de que a exploração de recursos natu-

rais tem baixo potencial de conexões, de aprimoramento de produtos e

de externalidades para outros setores.

O segundo perigo das rendas econômicas, que consideramos mui-

to importante para a ALC e ao qual dedicamos um capítulo inteiro, é

institucional. Esse pool de dinheiro fácil, sobretudo quando combinado

com propriedade estatal, cria condições conducentes à busca de renda


econômica e à promoção de má governança, impedindo o desenvol-

vimento de boas instituições e, em consequência, retardando o cresci-

mento a longo prazo. Embora a produção agrícola de baixo custo por

vezes efetivamente gere rendas econômicas substanciais – como se vê,

por exemplo, em relação ao café, na Colômbia, no Brasil e na América

Central, em períodos de bonança no passado, e, mais recentemente, no

caso de oleaginosas e cereais, no Brasil e no Cone Sul –, essas situações

quase sempre são passageiras e de difícil aproveitamento pelos governos.

Em consequência, raramente geram o mesmo grau de problemas fiscais e

de efeitos rentistas relacionados com os recursos esgotáveis. No entanto,

os efeitos da doença holandesa podem ser significativos também para

essas commodities.

Os preços internacionais das commodities são altamente voláteis, em ra- zão da oferta e da demanda relativamente inelásticas. Essa afirmação é

verdadeira ao menos a curto prazo. As flutuações dos índices de preços

para cada um dos principais grupos de commodities são muito mais

acentuadas que, por exemplo, as dos índices de valor unitário de ma-

nufatura (manufacturing unit value indexes – ver Figura 3.5). A volati-

lidade das relações de troca é mais alta para os países exportadores de

combustíveis, em seguida, para outros exportadores de commodities e,

por fim, para os países que se especializam em exportações de manufa-

turas (ver, por exemplo, Baxter e Koupartisas, 2006). A volatilidade dos

preços aumenta a incerteza e o risco para toda a economia, o que pode

desestimular os investimentos. Em conjunto com valorizações da taxa

de câmbio real durante as bonanças de commodities, ela também pode

fomentar a formação de cestas de exportações concentradas, as quais,

por seu turno, intensificam os efeitos adversos da volatilidade dos preços

sobre a economia. Combinada com a alta dependência fiscal às receitas

de commodities, também é possível que instabilize as receitas públicas

e dificulte a gestão macroeconômica. Para as famílias, a volatilidade dos

preços produz diferentes efeitos, conforme a renda (ou despesa) familiar

dependa significativamente da produção (ou consumo) de commodities.

Porém, se um choque de preços gerar a necessidade de gastos sociais

mais altos e, ao mesmo tempo, reduzir as receitas públicas, a gestão das

despesas do governo fica difícil. Os ciclos de preços também podem de-


flagrar uma dinâmica política que redunde em problemas de governança

nos setores de commodities, como ciclos recorrentes de privatização e de

estatização.

A exploração de recursos minerais e hidrocarbonados exige investimentos iniciais altos e prazos de retorno incertos, criando desincentivos para inves-

timentos privados. Incorre-se em altos custos irrecuperáveis iniciais na

prospecção e exploração de petróleo, na construção de oleodutos e na

escavação de minas. Avanços tecnológicos tornaram a exploração muito

menos incerta, mas a produção ainda é tecnicamente arriscada e os riscos

políticos, como controles de preços e estatização, continuam relevantes.

Esses desincentivos a investimentos podem ser superados em ambien-

tes de negócios favoráveis, conforme demonstram muitos exemplos de

grandes investimentos privados. Porém, em geral, os riscos e os custos

irrecuperáveis têm redundado em domínio da produção pelo governo e,

por vezes, em má governança e em excessiva dependência fiscal às recei-

tas oriundas de recursos naturais.

Os recursos minerais e hidrocarbonados não são renováveis . Embora no-

vas descobertas, avanços tecnológicos e movimentos de preços possam

aumentar as reservas comprovadas, o estoque de recursos minerais e hi-

drocarbonados é fixo. (Em contraste, os recursos agrícolas, florestais e

pesqueiros são regeneráveis, ainda que lentamente, no caso da silvicultu-

ra e da piscicultura.) Para promover uma trajetória de crescimento sus-

tentável que beneficie de maneira ótima as gerações presentes e futuras,

a riqueza natural deve ser transformada em outras formas de capital,

imposição que tem sido um grande desafio político, em especial onde

não existem instituições apropriadas.

Os recursos naturais podem ser propriedade comum e a tecnologia de explo- ração pode gerar externalidades negativas. Alguns recursos (pesqueiros,

reservas de petróleo e de gás, florestas públicas) são basicamente proprie-

dade comum: são relativamente não excludentes (depois de descobertos,

é dispendioso impedir que outros os usem) e “subtraíveis” (se alguém

usa parte dos recursos sobra menos para outras pessoas). Sem mecanis-

mos públicos ou privados para regular seu uso, o resultado frequente é

o “excesso de exploração”: a tragédia dos comuns. Além disso, mesmo

quando é bastante fácil evitar que outros extraiam os recursos – como no


caso de minerais –, a extração gera resíduos que exigem condições especí-

ficas de descarte, não raro impondo custos a terceiros, em consequência

da poluição de águas, do solo e do ar, o que significa, efetivamente, usar

serviços ambientais como bens públicos e criar grandes externalidades

negativas. Esses custos externos quase sempre são suportados pelas po-

pulações locais, em especial pelos povos indígenas, exatamente as pessoas

menos capazes de lidar com esse ônus, gerando situações que, por vezes,

fomentam conflitos sociais.

A exploração, em geral, ocorre por meio da produção em enclaves, concentrada em localidades específicas. A produção de commodities é, por natureza,

imóvel: Ela se dá onde estão os recursos naturais. Mesmo no caso de

commodities agrícolas, cujas áreas de cultivo são maiores que as áreas

de extração de minerais e de hidrocarbonetos, o clima, o tipo de solo, a

infraestrutura e outras restrições impõem limites físicos, razão pela qual

a produção agrícola tende à concentração geográfica. Isso, em geral, cria

tensões – e, às vezes, conflitos armados – sobre a propriedade dos re-

cursos e das rendas econômicas, na medida em que os habitantes ou os

governantes locais desafiam as pretensões do governo central. Também

restringe as opções de atenuação dos danos ambientais, por meio da

seleção adequada de sítios de exploração, uma vez que as áreas ótimas

sob o ponto de vista econômico não raro são sensíveis sob a perspectiva

ambiental.

Esses fatores específicos da produção de commodities interagem de maneira

dinâmica e podem afetar o crescimento econômico, as instituições e a estabili-

dade social, através de numerosos canais. Muitas das complexidades da gestão

de recursos naturais resultam da natureza intertemporal das decisões e das

ações políticas necessárias para lidar com essas interações.

Tema recorrente neste relatório é que a volatilidade dos preços das com-

modities e as rendas decorrentes da extração de recursos naturais podem gerar,

em conjunto, círculos viciosos, que afetam estruturas econômicas e institui-

ções públicas. Os choques de preços tendem a provocar grandes flutuações na

taxa de câmbio real, o que desestimula a diversificação e resulta na concentra-

ção das estruturas de produção e exportação, assim como da base de receita do

governo. Essa concentração, por seu turno, aumenta a proporção da atividade


econômica e das receitas fiscais expostas a choques de preços – o “valor em

risco”, na terminologia da gestão de riscos financeiros –, tornando a economia

e a situação fiscal do governo ainda mais vulneráveis a choques futuros. A rea-

ção a essas condições exige que o governo adote proativamente políticas fiscais

contracíclicas, ao longo dos ciclos de preços de curto prazo, além de poupar

parte da riqueza proveniente dos recursos naturais, em períodos prolongados.

Esse comportamento é, politicamente, difícil de sustentar, a não ser que o

eleitorado confie na capacidade do governo de gerenciar a poupança pública

com sabedoria. No entanto, o pool de rendas econômicas pode exercer efeito

corrosivo sobre as estruturas de governança, abalando a própria confiança, in-

dispensável para que o governo assuma com credibilidade esse compromisso.

Depois de descrever, no Capítulo 2, alguns fatos sobre o mercado de com-

modities, relevantes para o restante deste relatório, analisamos essas interações

nos capítulos subsequentes.

Nota de fim de capítulo

1. A literatura econômica sobre recursos naturais distingue entre rendas ricardianas e

rendas hotellianas. Para os objetivos das questões consideradas neste relatório, a diferen-

ciação não é muito relevante, e apenas observamos aqui que as rendas econômicas aufe-

ridas por produtores de minerais e de hidrocarbonetos contêm elementos de ambos.

C A P Í T U L O 2

Fatos convencionais sobre a produção e o comércio de

commodities na ALC

A produção de recursos naturais se caracteriza por considerável hete-

rogeneidade entre os países da ALC sob numerosos aspectos. Antes

de analisar as implicações dos recursos naturais para o crescimento

e para o desenvolvimento a longo prazo, vejamos o que une e divide os países

da ALC quanto à exploração e à gestão de recursos, comparando esses fatores

com os de outros exportadores de commodities do mundo. Resumimos as

semelhanças e diferenças mais importantes em sete fatos convencionais.

Fato 1: As exportações de commodities são importantes para boa parte

da região, como indicam o porte econômico, a população ou a área geo-

gráfica. Os países mais populosos e maiores da região – México e países

da América do Sul – tendem a ser exportadores de commodities. Os pa-

íses menos populosos e menores da região – principalmente na América

Central e no Caribe – tendem a ser importadores líquidos de commodi-

ties. Os exportadores líquidos de commodities abrigam 93% da população e

contribuem com 97% do PIB dos países da ALC (Figura 2.1). Em números,

contudo, eles são pouco mais que a metade dos países da ALC. Os importa-

dores líquidos de commodities se situam, principalmente, na América Central

e no Caribe. O status de um país como exportador ou importador determina

se ele ganha ou perde quando os preços das commodities apresentam fortes


movimentos de alta ou de baixa. Portanto, embora a maioria entre as maiores

economias tenha ganhado com a bonança das commodities entre 2001-8, os

países menores da América Central e do Caribe saíram perdendo. Usando

um índice de preços líquidos de comercialização de commodities (quocien-

te ponderado dos índices de preços das exportações e das importações), os

maiores perdedores foram El Salvador (-39%) e Guatemala (-34%), enquan-

to os maiores ganhadores foram Bolívia (261%) e República Bolivariana da

Venezuela (149%).1 As sete maiores economias ganharam, em média, 22%.

Evidentemente, convém lembrar que, sobretudo em regiões intensamente ur-

banizadas, como a ALC, grande parte da população, especialmente os pobres,

perde com o aumento dos preços de commodities essenciais ou de grande

impacto social (como alimentos e combustíveis).

Fato 2: Em comparação com os países de alta renda, ricos em recursos,

os exportadores de commodities da ALC são muito menos dotados de

recursos naturais (conhecidos) per capita, mas dependem muito mais das

receitas de recursos naturais. Essa falta de diversificação de fontes de receita

impõe alguns desafios que analisaremos mais adiante. Talvez surpreendente-

mente, a abundância de recursos naturais na América Latina, quando expressa

F IGURA 2.1

Na ALC, a maioria das pessoas vive e boa parte do PIB é gerada em países exportadores líquidos de commodities.

Fontes: Indicadores de desenvolvimento mundial do Banco Mundial, United Nations Commodity Trade Statistics Database e cálculos do staff do Banco Mundial.

93

7

97

3

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Proporçãoda populaçãoda ALC, 2008

(eixo esquerdo)

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(eixo esquerdo)

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países importadores líquidos de commodities

países exportadores líquidos de commodities

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F A T O S C O N V E N C I O N A I S S O B R E A P R O D U Ç Ã O E O C O M É R C I O . . . 11

em termos per capita, continua bem mais baixa que em países exportadores

de alta renda, ricos em commodities (Figura 2.2). Observe-se, contudo, que

abundância – se equiparada a reservas comprovadas do país – não é algo cons-

tante ao longo do tempo. Conforme argumenta Wright (1990), a abundância

de recursos reflete, principalmente, “mais exploração do potencial geológico”.

As instituições e as políticas de inovação afetam não só a maneira como o país

usa seus recursos naturais, mas também se, para começar, ele explora suas

riquezas naturais. David e Wright (1997) identificaram como fatores que pos-

sibilitaram a prospecção e a exploração rápida de jazidas minerais nos Estados

Unidos o ambiente legal de conciliação, os investimentos em conhecimento

público e a educação em mineração e metalurgia. Uma explicação para o atra-

F IGURA 2.2

A abundância na ALC é modesta em comparação com a dos países de alta renda, ricos em recursos

Fontes: World Bank Natural Capital Database (World Bank 2006), British Petroleum Statistical Yearbook 2009 e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: Variáveis de capital correspondem a [soma (capital de cada país (em níveis)) / soma (população de cada país)] / [capital do mundo / população do mundo]. Para todas as variáveis, à exceção das reservas de hidrocarbonetos, ALC corresponde aos países ALC-7, mais Bolívia, Equador e Trinidad e Tobago. No caso das reservas de hidrocarbonetos, exclui-se o Chile. Os países desenvolvidos são Austrália, Canadá, Nova Zelândia e Noruega, para variáveis de capital natural. Na categoria de reservas de hidro-carbonetos, exclui-se a Nova Zelândia. Os valores referentes às variáveis de capital natural são de 2000; os referentes às reservas comprovadas de hidrocarbonetos são de 2008.

0,9

1

1,4

0,7

1,1

0,8

Terras para pasto3,3

Terras para plantações1,6

capital natural4,1

recursosdo subsolo

5,5

6,3recursos de madeira

1,2reservas de hidrocarbonetos

(barris per capita)

desenvolvidosALC


so na exploração de recursos na América Latina é a “falta de conhecimento

exato sobre a extensão e a distribuição das jazidas minerais” (Wright, 2001).

Mesmo assim, os exportadores de commodities da América Latina depen-

dem muito mais das receitas fiscais da produção de commodities: embora, nesses

países, a proporção do PIB representada por receitas fiscais sejam oriundas da

produção de commodities (cerca de 6% versus 5% para os produtores avançados

ricos em recursos), os países produtores da ALC extraem das commodities, em

média, 24% das receitas fiscais totais, em comparação com 9% das economias

avançadas, ricas em recursos (Figura 2.3). Boa parte do PIB da ALC também é

gerada em países que dependem intensamente das receitas fiscais provenientes da

produção de commodities. Das sete economias (ALC-7) que representam aproxi-

F IGURA 2.3

A ALC, contudo, depende mais de commodities, especialmente em termos fiscais

Fonte: Indicadores de desenvolvimento mundial do Banco Mundial, United Nations Commodity Trade Statistics Database, autoridades nacionais, FMI e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: Para as variáveis fi scais, os grupos consideraram apenas os produtores de hidrocarbonetos e minerais, porque a receita oriunda da produção de outras commodities, em geral, não é reportada separadamente de outras fontes de receitas. Assim, os países de cada grupo são Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, Peru, Trinidad e Tobago e República Bolivariana da Venezuela, para ALC, e Canadá e Noruega, na categoria de alta renda. Para as outras variáveis, usamos os países da ALC-7, mais Bolívia, Equador e Trinidad e Tobago, como ALC, e Austrália, Canadá, Noruega e Nova Zelândia, na categoria de alta renda. Esses eram os países de cada grupo que se incluíam entre os 50 maiores do mundo entre os exportadores de com-modities (como proporção de suas exportações totais) e tinham população superior a meio milhão.

Setor primário comoproporção do PIB (%)

exportações de commodities comoproporção das exportações totais (%)

exportações decommodities como

proporçãodo PIB (%)

receitas de commodities comoproporção do PIB (%)

receitas de commodities comoproporção das eceitas fiscais totais (%)

Índice de concentraçãoHerfindahl-Hirschman,

exportações decommodities

ALC desenvolvido

16,3

15,60,15

0,08

66,861,6

6,2

9,4

23,8

4,7

4,7

16,5


madamente 85% do PIB regional, em seis a proporção da receita total correspon-

dente à receita de commodities é substancial, variando de 10% a 49%, de 2004

a 2008. Os seis são Argentina (commodities agrícolas), Chile (cobre), Colômbia

(petróleo), México (hidrocarbonetos), Peru (minérios) e República Bolivariana

da Venezuela (hidrocarbonetos). As reservas de petróleo do restante da ALC-7,

o Brasil, também estão crescendo com as descobertas recentes. Além dos países

da ALC-7, algumas economias menores da região são altamente dependentes de

receitas de commodities, em especial os produtores de hidrocarbonetos: Bolívia

(gás natural), Equador (petróleo) e Trinidad e Tobago (hidrocarbonetos).

A proporção de recursos naturais nas receitas totais cresceu na última dé-

cada em todos os países exportadores de commodities da ALC, com exceção

do México (Figura 2.4), impulsionada, em grande parte, pelo aumento dos

preços do petróleo e das commodities não petrolíferas, embora a produção

mais alta também tenha contribuído, assim como alíquotas tributárias mais

elevadas no Chile, Peru e Bolívia. Em muitos países, a dependência crescente

de commodities como fonte de receita fiscal tem sido acompanhada por um

aumento na dependência de receitas de commodities para financiar grandes

aumentos nas despesas fiscais. O Chile é exceção notável: embora suas recei-

tas fiscais tenham aumentado todos os anos, de 1999 a 2009, o país poupou

grande parte dos ganhos oriundos da bonança do cobre.

Fato 3: A proporção de recursos naturais nas exportações totais tem

declinado ao longo do tempo, mas muito menos do que em algumas ou-

tras regiões emergentes, e continua relativamente grande. Portanto, a ALC

ainda é mais vulnerável a choques nas relações de troca do que seria com uma

cesta de exportações mais diversificada. Desde a década de 1970, a proporção

das commodities nas exportações caiu em todo o mundo. Porém, a importân-

cia das commodities na cesta de exportações da ALC declinou muito menos

que em outras regiões de renda média, como Oriente Médio, sul da Ásia, Eu-

ropa Oriental e Ásia Central (Figura 2.5). As commodities ainda respondem

por metade do valor das exportações totais. Embora essa proporção ainda seja

bem mais baixa que a do Oriente Médio ou a da África Subsaariana, mostra

que a diversificação das exportações na América Latina foi bem inferior à que

ocorreu no leste da Ásia ou na Europa Oriental e Ásia Central, onde, em 30

anos, a proporção de commodities nas exportações totais foi reduzida de cerca

de 90% para 30% ou até para 15%.


F IGURA 2.4

As receitas fiscais de recursos naturais aumentaram de importância em muitos exportadores de commodities da ALC

F IGURA 2.5

O declínio na proporção de exportações de commodities tem sido menor na ALC, no Oriente Médio e na África

Fontes: Autoridades nacionais, FMI e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: No caso da Argentina, os dados se referem apenas a impostos de exportação e não abrangem quaisquer outras recei-tas fi scais oriundas da produção de petróleo e de gás. No caso da Colômbia, os dados refl etem a média das receitas fi scais provenientes de hidrocarbonetos, no período 2000-05.

10

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20

30

40

50

60

1998 2008

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Fonte: Commodity Trade Statistics Database e cálculos do staff do Banco Mundial.

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88,085,5

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17,8

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51,6

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1970–79 2000–09

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economiasdesenvolvidas

Leste da Ásiae Pacífico

Europa eÁsia Central

América Latinae Caribe

Oriente Médioe norte

da África

Sul da Ásia ÁfricaSubsaariana


No entanto, constata-se grande heterogeneidade entre os países da ALC,

com a dependência mantendo-se alta em alguns países (no Chile, Peru e Re-

pública Bolivariana da Venezuela, as exportações de commodities ainda são

superiores a 75% das exportações) e caindo de maneira muito mais drástica

em outros países (como Brasil e México). Também têm ocorrido mudanças

significativas na composição das exportações em muitos países. À exceção do

cobre, no Chile, e do petróleo, na Colômbia e na República Bolivariana da

Venezuela, os dois principais itens de exportação em 2006 e em 1962 são

muito diferentes em todos os países da ALC-7. E, embora as exportações de

commodities tenham perdido a importância na cesta de mercadorias da ALC,

ainda se expandiram em valores absolutos ao longo do tempo.

Fato 4: Desde a década de 1990, os países exportadores de commo-

dities da ALC se concentraram mais, em termos de valor, em torno de

menos commodities, enquanto ocorreu alguma reversão no aumento da

concentração dos mercados de destino, do começo da década de 1980 a

meados da década de 1990. A concentração de produtos nas exportações de

commodities na ALC (em termos de valor) declinou até meados da década de

1980, estabilizando-se, em seguida, durante mais de uma década, para voltar

a subir mais ou menos na virada do século XXI (Figura 2.6). A concentração

dos mercados de destino caiu até meados da década de 1980 e depois subiu até

F IGURA 2.6

A concentração por destino declinou ligeiramente desde a década de 1990, enquanto a concentração por produto subiu

Fontes: UN Commodity Trade Statistics Database e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: O índice de concentração é mostrado com e sem fl utuações de curto prazo, por meio da aplicação do fi ltro Hodrick-Prescott (Filtro HP). As exportações estão expressas em valor.

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produtos de exportação de commodities, ALC-7 produtos de exportação de commodities, ALC-7produtos de exportação de commodities, ALC-7, com filtro HP (Hodrick-Prescott)

produtos de exportação de commodities, ALC-7, com filtro HP (Hodrick-Prescott)


fins da década de 1990, antes de se nivelar e depois cair ligeiramente. Ambas

as medidas de concentração agora estão próximas dos níveis de concentração

vigentes no começo da década de 1960. Observe que, mesmo com maior

concentração dos mercados de destino, ocorreu um deslocamento substancial

das exportações de commodities, destinadas, de início, a economias avançadas

e que agora são comercializadas com economias emergentes. Por exemplo, a

participação dos Estados Unidos como mercado de destino declinou de 44%,

na década de 1990, para 37%, em 2008, enquanto a participação da China

subiu de 0,8% para 10%, no mesmo período.

Constata-se, contudo, certo grau de heterogeneidade na concentração das

exportações. Quanto à concentração por produtos, Equador e República Bo-

livariana da Venezuela são as economias menos diversificadas. A concentração

de exportações nesses dois países era alta mesmo na década de 1990, quando

os preços do petróleo caíram muito. Em contraste, a Argentina apresenta um

dos índices de concentração mais baixos durante todo o período analisado.

A Colômbia parece ser o país mais eficaz na diversificação bem-sucedida de

sua cesta de exportações, tendo alcançado enorme redução na concentração,

em parte como consequência do aumento substancial na abertura comercial

durante a década de 1990. Nos anos recentes, a Colômbia alcançou o mesmo

grau de concentração do Brasil, do México e do Peru, países com concentra-

ção de exportações relativamente baixa em toda a região.

Fato 5: A fatia da ALC na exportação global da maioria das commodi-

ties é muito mais alta que seu peso econômico no PIB mundial. A impor-

tância dos recursos naturais para a ALC e a significância da ALC nos mercados

mundiais de commodities se refletem em sua participação desproporcional

nas exportações mundiais de commodities em comparação com seu peso eco-

nômico, medido por sua contribuição para o PIB mundial (Figura 2.7). Em

todas as categorias de commodities, à exceção de uma – produtos florestais –,

a fatia da ALC nas exportações mundiais continua mais significativa que seu

peso econômico. A desproporção é especialmente acentuada em petróleo, ce-

reais e produtos tropicais, casos em que a fatia de exportação da ALC é quase

o dobro de sua participação no PIB global.

Fato 6: A mais recente bonança global no mercado de commodities

(dezembro de 2001 a junho de 2008) foi para a ALC a mais duradoura

e mais abrangente quanto ao número de commodities afetadas e quanto


aos países beneficiários. Os efeitos dessa bonança e o subsequente declínio

nos preços aumentaram o interesse pelos assuntos abordados neste relatório.

Com base em amostra de 57 commodities ao longo do tempo, 80% estavam

em fase de bonança em janeiro de 2006, a mais alta proporção desde os 85%

de dezembro de 1973. Metais, alimentos e matérias-primas agrícolas se man-

tiveram em surto de prosperidade desde o começo de 2002, com os preços do

petróleo iniciando a virada para cima em dezembro de 2001. A bonança mais

recente também contrasta com a de fins da década de 1970, quando os preços

das commodities eram dominados por espigões de preços de curta duração,

em especial quanto ao café, em 1976, e ao petróleo, em 1979. Em relação

às commodities mais importantes para os países da ALC-7, a proporção das

que se beneficiaram de bonanças foi mais alta, chegando a 100% na recente

virada para cima – mais elevada do que qualquer outra já vista anteriormente

nos dados. Além disso, essa bonança ampla durou bem mais que as do passa-

do (Figura 2.8). Apesar das divergências quanto à duração das bonanças em

cada país, na década de 1970 (com o México passando 75% do período entre

junho de 1972 a junho de 1975 em surto de prosperidade, comparados com

36% da República Bolivariana da Venezuela), todas as economias da ALC-7

passaram quase 90% do período de dezembro de 2001 a junho de 2008 em

bonança.

Fato 7: Apesar da bonança recente, os preços das commodities agrícolas

se mantiveram bem abaixo do pico da década de 1970. Em contraste, os pre-

ços do petróleo alcançaram ápices históricos, enquanto os preços dos metais

estiveram mais altos que em qualquer outra época desde 1916 (Figura 2.9).

Portanto, para os países produtores de commodities como um todo, esse episódio

salienta a volatilidade dos mercados. E para os produtores de hidrocarbonetos e

de metais, forçou os governos a responder aos desafios impostos pelas entradas de

moeda estrangeira, que, na segunda metade da bonança, eram comparáveis às da

década de 1970. Quanto às exportações de commodities da ALC-7, os preços re-

ais médios na bonança recente se mantiveram em nível correspondente à metade

dos praticados no surto de prosperidade da década de 1970, principalmente como

resultado da importância de bens agrícolas na cesta de commodities da ALC-7.2

Observe, contudo, que esses preços crescentes não implicam tendência de longo

prazo no futuro, seja para cima, seja para baixo. Análises econométricas mostram

que houve anos de “quebra estrutural”, em que os preços caíram; porém, além


F IGURA 2.7

As exportações da ALC correspondem à fatia mais que proporcional na maioria dos grupos de commodities.

F IGURA 2.8

A bonança recente foi a mais ampla, ao menos desde que se passou a dispor de dados detalhados sobre comércio, no começo da década de 1960.

exportações de matérias-primas brutas

0

2

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PIB regional como proporção do PIB mundial (%)

Oriente Médioe Norte da África

ÁfricaSubsaariana

Sul daÁsia

Europae ÁsiaCentral

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e CaribeLeste da

Ásia e Pacífico

exportações de petróleo

exportações de produtos animais

exportações de produtos florestais

exportações de cereais

exportações de produtos tropicais

Fontes: UN Commodity Trade Statistics Database, World Bank World Development Indicators e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: O eixo x mostra a participação do PIB de cada região no PIB mundial. O eixo y mostra a participação da região indicada nas exportações mundiais de cada grupo de commodity. Ao longo da linha tracejada, x = y. Adota-se, aqui, a classifi cação de Leamer (1984), em seis categorias.

Fonte: Cálculos do staff do Banco Mundial, com base em dados sobre preços das exportações de commodities, de Cunha, Prada e Sinnott (2009a, 2009b).Nota: O gráfi co representa a proporção de commodities que experimentaram “bonança” de preços em cada período de tempo. O gráfi co foi construído pela agregação de períodos de bonança de preços, nas 16 principais exportações de commodities nas economias da ALC-7, abrangendo alumínio, carne de boi, café, algodão, cobre, petróleo bruto, peixes, refeições a base de peixes, ouro, minério de ferro, milho, óleo de palma (azeite de dendê), soja, grãos de soja, açúcar e trigo. As bonanças e recessões nos preços das commodities foram defi nidas com base na metodologia de datação de ciclos de Bry-Borchan.

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F IGURA 2.9

Na bonança recente, ocorreram os mais elevados preços de petróleo de todos os tempos e os mais altos preços de metais desde a Primeira Guerra Mundial, enquanto os preços reais de produtos agrícolas se mantiveram abaixo dos ápices da década de 1970.

Fonte: Cálculos do staff do Banco Mundial, com base nos pesos de commodities para bens agrícolas e metais de Pfaffen-zeller, Newbold e Rayner (2007).Nota: os índices de preços de bens agrícolas e de metais foram calculados usando os pesos de commodities de Grilli e Yang (1988), conforme Pfaffenzeller, Newbold e Rayner (2007). Bens “agrícolas” são bananas, carne de boi, cacau, café, carne de cordeiro, milho, óleo de palma (azeite de dendê), arroz, açúcar, chá e trigo. Metais industriais são alumínio, cobre, chumbo, estanho e zinco. Não incluem prata. O índice de valor unitário de manufaturas foi usado para defl acionar os índices de preços de commodities.

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índi

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petróleo bruto produtos agrícolasmetais industriais

desses intervalos, os preços pareceram seguir caminho aleatório de difícil previsão,

sem tendência nítida. As atuais previsões são de que os preços, em geral, provavel-

mente se manterão em níveis acima dos históricos, porém bem abaixo dos picos

recentes.

Notas

1. Os cálculos se baseiam no índice de preços líquidos de commodities, proposto em

Cunha, Prada e Sinnott (2009a). Os valores entre parênteses representam a variação percen-

tual nos preços durante a bonança, em relação aos preços médios “pré-bonança”. O valor do

índice médio durante a bonança (dezembro de 2001-junho de 2008) é comparado com a

média nos três anos anteriores à bonança (novembro 1998-novembro 2001).

2. Considera-se que a bonança recente abrange o período de dezembro de 2001 a

junho de 2008, e que os períodos de bonança da década de 1970 se estendem de junho

de 1972 a junho de 1979.

C A P Í T U L O 3

Recursos naturais e crescimento a longo prazo:

explorando as ligações

Mensagens principais: Como se poderia esperar intuitivamente, associam-

se riquezas naturais maiores a taxas de crescimento do PIB mais altas, em

amostras de vários países. Apesar dessa suposição simplista, evidências casu-

ísticas e algumas pesquisas econômicas levantaram a questão de os recursos

naturais serem bons ou maus para o desenvolvimento: ou seja, se existe uma

“maldição dos recursos naturais”. Embora o peso das evidências pareça indi-

car que, em média, não existe maldição, é bom considerar alguns dos canais

específicos pelos quais a dependência a commodities alegadamente exerceria

influência negativa. Algumas parecem ser meras dispersões ou distrações em

relação às questões essenciais. Encontramos pouco apoio nas evidências que

reforce a hipótese de que as commodities, em geral, em relação às manu-

faturas, apresentem tendências de preços declinantes, taxas mais baixas de

crescimento da produtividade ou menor potencial de ligações ou externali-

dades para o restante da economia. Porém, sem dúvida, as grandes rendas

econômicas decorrentes da produção de commodities podem gerar efeitos

de “doença holandesa”, com concentração das estruturas de produção e de

exportação e com alta dependência das receitas fiscais. Os preços das com-

modities também são mais voláteis que os de produtos industrializados. As

evidências de que a instabilidade de preços exerce efeitos negativos signifi-

cativos sobre os níveis de bem-estar ou de investimento e, até diretamente,


sobre o crescimento econômico não são convincentes. Porém, se não geren-

ciadas de maneira adequada, essas flutuações podem produzir choques na

economia real, ampliados por despesas públicas pró-cíclicas, e até podem ser

exacerbadas pela concentração das estruturas de produção, de exportação e

de receitas fiscais. Esses fatores, por sua vez, podem comprometer as pers-

pectivas de crescimento econômico. Outra preocupação legítima referente à

extração de recursos é a de que, se as rendas econômicas não forem reinves-

tidas em capital humano e em outros capitais produtivos, o estoque real de

riqueza do país diminuirá com o passar do tempo.

Neste capítulo, consideramos como a produção de commodities é – e não

é – especial, em virtude de seu potencial para promover (e de suas ligações

mais diretas com) o crescimento de longo prazo. (Os efeitos indiretos, por

meio de canais institucionais, são analisados no Capítulo 4.) Também ana-

lisamos as preocupações legítimas que essas características especiais podem

acarretar. Começamos com uma visão geral das evidências empíricas sobre as

relações entre dependência de commodities e crescimento econômico, para,

em seguida, explorar uma série de possíveis canais causais específicos. Este

capítulo atribui alguma ênfase à doença holandesa – a apreciação da taxa de

câmbio real que pode ser causada pelas exportações de commodities, em es-

pecial durante as bonanças. Mas também explora outros canais pelos quais,

segundo se alega, a dependência de commodities influencia o crescimento e o

desenvolvimento econômico, como a escassez de externalidades oriundas das

commodities para outras atividades econômicas e o suposto declínio secular

dos preços das commodities em relação aos dos produtos industrializados.

Uma correlação simples entre capital natural e PIB, ambos expressos em

termos per capita, parece confirmar a intuição de que os recursos naturais

contribuem para a geração de renda (Figura 3.1). Com efeito, entre os países

mais ricos do mundo, estão os três maiores em capital natural: Noruega, Nova

Zelândia e Canadá. Essas correlações positivas também se estendem aos países

da América Latina (Figura 3.1).

Apesar dessa correlação simples e intuitiva, um longo segmento da lite-

ratura econômica sugere que a dependência de commodities pode compro-

meter as perspectivas de crescimento econômico de um país. Alguns estudos

R E C U R S O S N A T U R A I S E C R E S C I M E N T O A L O N G O P R A Z O 23

empíricos, especialmente dois trabalhos influentes de Sachs e Warner (1995,

1997), examinaram as relações entre crescimento econômico e exportações

de commodities como proporção das exportações totais ou do PIB e pare-

cem constatar impacto negativo dos recursos naturais sobre o crescimento

econômico. Essa ligação negativa foi apelidada de “maldição dos recursos

naturais”. Os muitos exemplos de países ricos em recursos, mas pobres em

renda, parecem confirmar essas conclusões, e essa hipótese se tornou uma

aceitação mais ou menos geral nos círculos jornalísticos e políticos. Juan Pa-

blo Perez Alfonzo, ministro de energia da Venezuela e fundador da OPEP,

é autor da declaração famosa de que o “petróleo é o excremento do diabo...

estamos afogados no excremento do diabo”. E Moises Naim, editor-chefe

da Foreign Policy, declarou sem meias palavras, em editorial recente (2009):

“Petróleo é maldição. Gás natural, cobre e diamantes também são ruins para

a saúde do país.”

F IGURA 3.1

O capital natural per capita se correlaciona positivamente com o PIB per capita.

Fontes: Indicadores de desenvolvimento mundial do Banco Mundial, World Bank Natural Capital Database e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: A abundância de recursos é medida pelo capital natural total per capita em 2000. O log do PIB per capita se baseia em valores em dólares constantes de 2000. Os países da ALC são representados por quadrados verdes. ARG = Argentina; BOL = Bolívia; BRA = Brasil; COL = Colômbia; CRI = Costa Rica; CHL = Chile; DOM = República Dominicana; ECU = Equador; GUY = Guiana; GTM = Guatemala; HTI = Haiti; HND = Honduras; JAM = Jamaica; MEX = México; NIC = Nicarágua, PER = Peru, PRY = Paraguai; SLV = El Salvador; TTO = Trinidad e Tobago; URY = Uruguai; VEN = República Bolivariana da Venezuela.

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A literatura econômica recente, contudo, questiona essas afirmações, em

especial o uso em trabalhos empíricos da participação das exportações de

commodities nas exportações totais ou no PIB como indicador de dependên-

cia, em regressões que explicam o crescimento econômico. Esses indicadores

acarretam problemas de endogeneidade nos exercícios econométricos: não há

como dizer se os países não cresceram porque são tão dependentes de commo-

dities, ou se são tão dependentes de commodities porque não cresceram em

outros setores. E ocorre que – com o uso de indicadores que refletem o grau

de “abundância” de commodities, determinado de maneira exógena, incluin-

do variáveis como reservas minerais – a relação negativa entre abundância

de commodities e crescimento econômico desaparece ou até desponta como

relação positiva significativa. (Ver, por exemplo, Lederman e Maloney, 2006,

2008;1 Stijns, 2005; Alexeev e Conrad, 2009; Brunnschweiler e Bulte, 2008;

Sala-i-Martin, Dopelhofer e Miller, 2004.)

Além disso, talvez seja excesso de generalização grosseira falar em “maldi-

ção dos recursos naturais” se os resultados negativos em países fartos em re-

cursos naturais se restringem àqueles com má governança (fator que também

exerce impacto expressivo sobre o crescimento econômico) ou principalmente

àqueles com “fontes pontuais” (point-source) de recursos, como petróleo e mi-

nerais (Collier e Goderis, 2007). Outros encontraram evidências de um elo

entre dependência a commodities e crescimento econômico, mas que atua

por meio de canais indiretos (van der Ploeg e Poelhekke, 2009). Embora seja

seguro afirmar que ainda não existe consenso total sobre a questão, parece que

se dispõe de fortes argumentos segundo os quais a riqueza em commodities

não compromete necessariamente o crescimento econômico do país, pelo me-

nos diretamente.

Porém, alguns tipos de riscos podem ser problemáticos em certos países

ou sob certas condições, envolvendo o perigo de abalar o crescimento econô-

mico, se os recursos naturais forem mal gerenciados.2 Como os economistas

observaram há séculos, países ricos em recursos naturais não tendem a desen-

volver economias altamente diversificadas (ver Quadro 3.1).

O que não fica tão claro é se isso é doença a ser curada ou manifestação das

vantagens comparativas que, no final das contas, é benéfica. Em suas descrições

dos efeitos da doença holandesa na Austrália, Cairnes (1873) salientou que essas

mudanças não eram acompanhadas de redução na renda agregada, permitindo


QUADRO 3.1

Breve história do pensamento econômico sobre a doença holandesa.

Em lugares em que os recursos naturais são abundantes – ou seja, onde

podem ser produzidos a custo baixo, em comparação com os custos mar-

ginais de produção em outros lugares –, eles geram grandes lucros (rendas

econômicas) para os donos. Essa situação exerce dois importantes efeitos

sobre a estrutura de incentivos relativos na economia. Primeiro, na medida

em que os recursos são exportados, a entrada de moeda estrangeira valoriza

a taxa de câmbio real, isto é, aumenta o preço dos bens “nontradable” (não

comercializáveis) em relação aos bens “tradable” (comercializáveis). Segun-

do, aumentam os retornos para a produção dos recursos em relação a outros

bens “tradable”. Ambos os efeitos reduzem os incentivos para investir na

produção de outros bens “tradable”, resultando em estrutura de produção

e de exportação concentrada no recurso natural. Em geral, essa dinâmica é

denominada “doença holandesa”, termo relativamente recente, cunhado em

resposta aos efeitos da descoberta de petróleo no Mar do Norte, na década

de 1970, sobre a economia holandesa. No entanto, o conceito, definido em

termos amplos, foi desenvolvido muito mais cedo e acabou contribuindo

para a evolução da teoria moderna sobre comércio exterior.

O filósofo francês Montesquieu, em 1748, afirmou que, nos países em

que a natureza é generosa na outorga de seus dotes, há poucos incentivos

para se dedicar a outras atividades produtivas mais onerosas, e que essa

“indolência” redunda na incapacidade do país de se desenvolver. Cairnes

(1873) atribuiu o subdesenvolvimento generalizado da agricultura na Amé-

rica Latina à riqueza mineral da região. Para racionalizar essa observação, ele

recorreu à teoria convencional da vantagem comparativa, argumentando,

basicamente, que a posse de riqueza excepcional torna mais lucrativo para

o país satisfazer suas necessidades de outros bens por meio do intercâmbio

internacional do que mediante a produção interna direta. Ele também exa-

minou os efeitos da descoberta de ouro na Austrália, em meados do século

XIX, quando os altos salários em dinheiro resultantes dessa descoberta tor-

naram difícil para os empregadores australianos competir com fornecedores

de bens agrícolas e industriais. Considerando que o trabalho é fator de pro-

dução básico, relativamente “nontradable”, a situação efetivamente descre-

veu o fenômeno da valorização da taxa de câmbio real.

Mais tarde, Wicksell (1916-1958) examinou os efeitos de um aumen-

to súbito no preço de uma commodity primária sobre o preço dos fatores


que o país desfrutasse de renda mais alta ao intensificar sua participação no

comércio exterior, de acordo com os princípios da vantagem comparativa. E a

história demonstra que a Austrália se tornou um país de alta renda, com base

principalmente na profusão de seus recursos naturais.

Sob uma perspectiva econômica, a especialização acarretada pela doença

holandesa é patológica apenas na medida em que dedicar os recursos reais do

país à produção de commodities for, de alguma maneira, inferior a concentrá-

los na produção de algo mais, o que levanta a seguinte questão: Será que

as commodities são diferentes na maneira como reduzem o crescimento

econômico agregado potencial? Sob vários aspectos importantes, a resposta

provavelmente é negativa.

Os movimentos de preços das commodities não acompanharam as tendências de longo prazo relativas às manufaturas.

Um dos argumentos sob a alegação da inferioridade da produção de com-

modities é o de Prebisch e Singer, segundo o qual os preços das commodities

seguem tendência declinante duradoura em relação às manufaturas, com taxas

baixas de aumento da produtividade. Portanto, com a queda das relações de

de produção na Suécia. Wicksell adotou uma perspectiva neoclássica, com

diferença na dotação dos fatores entre os países e nas proporções dos fato-

res entre os setores. Um aumento no preço internacional das commodities

primárias, intensivas em terra, exportadas pela Suécia (como minério de

ferro e madeira), aumentava a demanda e o preço do fator abundante e de

baixo preço (terra) e reduzia a demanda e o preço do fator escasso e de alto

preço (trabalho). Esse aumento acentuado no preço relativo da commodity

intensiva em terra suprimia a produção de outros “tradables”, que a usavam

com relativa intensidade. Essa observação a respeito dos efeitos da mudança

nos preços relativos dos produtos sobre os retornos relativos dos fatores de

produção foi, de fato, precursora do teorema Stolper-Samuelson, depois

desenvolvida por Heckscher (1919-1991) e incorporada ao que se tornou

conhecido como modelo Heckscher-Ohlin, fundamento da teoria moderna

sobre comércio internacional.


troca, os países que se especializam na produção de commodities ficariam cada

vez mais para trás, em comparação com as economias que se baseiam com

maior intensidade na industrialização como motor de crescimento econômi-

co. Essa hipótese de Prebisch-Singer foi importante na história da América

Latina, pois forneceu justificação intelectual para a estratégia de substituição

de importações, adotada por muitos países da ALC até a crise da década de

1980, que os levou a abandoná-la, com a adoção de políticas de maior aber-

tura comercial.

A simples inspeção visual dos dados do índice de preços de commodities

analisados por Prebish e Singer (a linha sólida da Figura 3.2, índice de preços

de commodities não petrolíferas em relação ao índice de valor unitário de

manufaturas) parece demonstrar a tendência declinante. A série temporal

mais longa de Grilli e Yang também pode dar a impressão de exibir tendência

declinante (muito mais fraca). Porém, como Cuddington, Ludema e

Jayasuriya (2007) demonstraram, as aparências podem ser enganadoras;

simulações baseadas em processo estocástico sem vieses por vezes apresentam

tendência declinante. Técnicas econômicas sofisticadas, quando aplicadas a

séries de índices de preços de commodities reais, mais longas que as usadas por

Prebisch e Singer, geralmente não indicam essa tendência. A mesma situação se

repete com a maioria das séries de preços de cada commodity em si. (Ver, por

exemplo, Balagras e Holt, 2009; Lederman e Maloney, 2006; Cuddington,

Ludema e Jayasuriya, 2007; e Byrne et al. 2010, que oferecem resenhas da

literatura sobre análise econométrica dessas questões, além de algumas análises

originais.) E, empiricamente, é difícil considerar integralmente as melhorias

de qualidade ao longo do tempo nos produtos industrializados, implicando

que, quando se comparam os preços destes com os de commodities, em

grande parte homogêneas, a comparação tende a ser distorcida no sentido de

apresentar declínio relativo nestes últimos.

O peso das evidências empíricas parece indicar que os preços são mais bem

caracterizados por processo não estacionário (caminho aleatório) com uma

ou mais quebras estruturais, sem tendência de longo prazo. Em consonância,

depois de duas décadas de declínio, os preços parecem ter retornado aos níveis

dos anos 1960. Se é verdade que os preços seguem um caminho aleatório, nem

a direção nem a intensidade dos choques de preços futuros são previsíveis,

razão pela qual não podem ser usados como base para a formulação de


políticas públicas. Além disso, conforme salientaram outros observadores,

mesmo que haja uma tendência, ela seria muito débil em relação à variância,

tornando-a de interesse duvidoso como fator na tomada de decisões (Cashin

e McDermott, 2002).

As tendências da produtividade têm sido tão boas para as commodities quanto para outros setores da atividade econômica

O que importa (para os produtores e para a sociedade em geral) são lucros,

não preços. Mesmo que houvesse tendência declinante nos preços, desde que

consigam manter-se à frente na curva da tecnologia, os produtores conseguem

reduzir seus custos com mais rapidez que a queda dos preços e manter ou até

aumentar os lucros. E parece haver pouca ou nenhuma evidência sistemática

de que a produção de commodities geralmente proporciona oportunidades

mais limitadas que as de outras atividades, no intuito de aproveitar o cresci-

mento da produtividade. Em conformidade com a asserção anterior de Viner

(1952), várias investigações empíricas (Martin e Mitra, 2001; Coelli e Rao,

F IGURA 3.2

Os preços das commodities e a hipótese de Prebisch-Singer

Fontes: Spraos (1980) para dados usados por Prebisch (1949), Grilli e Yang (1988), além de estimativas do staff do Banco Mundial.

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Grilli e Yang (1988) e Banco Mundial (eixo direito)

Prehisch (1950) (eixo esquerdo)


2005; Banco Mundial, 2009) chegaram à conclusão de que o crescimento da

produtividade total dos fatores é tão alto ou mais alto na produção de com-

modities que na de manufaturas, numa grande amostra de países avançados e

em desenvolvimento.

A produção de commodities gera externalidades e ligações para outros setores, semelhantes à produção de manufaturas

Outra crítica à produção de commodities é a de que ela, pela própria nature-

za, gera menos externalidades positivas para o restante da economia, ao criar

menos potencial que outras categorias de produtos, em termos de desenvolvi-

mento de ligações ou de aprimoramentos para produtos mais diferenciados,

de qualidade mais elevada e com maior valor agregado. No entanto, argumen-

taremos que não se dispõe de evidências convincentes de que a produção de

commodities é, em geral, “inferior” à de outros tipos de bens em termos de

ligações e de externalidades.

Desde há muito, se reconhece que setores com ligações para frente (upstream

linkage) e para trás (downstream linkage) tendem a ser bons na promoção do

crescimento econômico. Em linha recente do pensamento econômico, o

conceito evoluiu para a ideia de que os países que se especializam em produtos

que podem atuar como “plataformas de lançamento” de outros setores

tendem a apresentar melhores perspectivas de crescimento. Hausmann,

Hwang e Rodrik (2005) argumentam que as economias crescem quando

suas empresas ou setores avançam para produtos com maior valor agregado,

por meio de um processo de descoberta de novas atividades econômicas

a que possam dedicar-se com lucro. Portanto, as empresas desfrutam de

melhores condições quando fazem produtos estreitamente relacionados com

muitos outros produtos de alto valor agregado, em áreas densas do “espaço

de produtos”, em que é mais fácil mover-se de um para outro produto.3

Produtos que desfrutam de alta produtividade nessas áreas densas do espaço

do produto podem ser identificados empiricamente como aqueles que, com

mais frequência, são exportados por países de alta renda. Com base nessa

constatação, classificam os produtos com um escore (“PRODY”). Países

que exportam muitos produtos de alto PRODY devem crescer com mais


rapidez. Além disso, criaram um índice (“EXPY”), que mostra como a cesta

de exportações de um país se situa nessa contagem, e constataram que esse

fator realmente se correlaciona com o crescimento econômico em ampla

amostra de países.

Decerto, Hausmann, Hwang e Rodrick (2005) não alegam com base teórica

ou empírica que países dependentes de recursos naturais se situam em posição de

desvantagem intrínseca nesse tipo de modelo.4 E, efetivamente, observam que,

entre os países da ALC de sua amostra (Argentina, Brasil, Chile e México), apenas

o México desfruta de escore EXPY comparável aos dos países do Leste Asiático.

Poderíamos considerar esse argumento evidência de que os países dependentes de

recursos naturais não padecem de desvantagem, pois o México já foi intensamente

dependente de commodities (na década de 1980, 65% de suas exportações eram

de hidrocarbonetos), e, evidentemente, conseguiu diversificar-se para produtos de

alto PRODY. O trabalho também observa que a variação nos escores EXPY entre

países exportadores de recursos naturais é muito ampla.

O fato de o Chile – um dos países da América Latina com melhor desem-

penho nas várias décadas recentes – apresentar EXPY muito baixo e cadente

também pode suscitar questões sobre o valor prático desse índice. Com efeito,

Lederman e Maloney (2006) descobriram que, se a metodologia economé-

trica controla os investimentos (como proporção do PIB) e acrescenta um

indicador da concentração das exportações, a correlação entre as medidas de

qualidade do portfólio de exportações, usadas por Hausmann, Hwang e Ro-

drik, e o crescimento geral desaparece, sugerindo que a diversificação, não a

especialização em setores específicos, é que atua como fator positivo para o

crescimento econômico.

Embora Hausmann, Hwang e Rodrik (2005) nunca tenham abordado

essa questão, seria possível inferir-se desse modelo que os setores baseados em

recursos naturais não seriam bons para a geração de ligações, pois continuam

longe dos setores inovadores, de alto valor agregado. Geralmente, considera-se

que esses setores são aqueles nos quais os produtos são altamente diferenciados

e tecnologicamente sofisticados, características não associadas, na percepção

popular, à produção de commodities.

Contudo, a percepção popular pode não ser muito exata. De Ferranti et al.

(2002) descreveram muitos casos em que mineração, silvicultura e agricultura

demonstraram alto grau de inovação e de crescimento da produtividade. Essa


afirmação pode ser ilustrada pelo fato de a quantidade de reservas economica-

mente úteis tenderem a aumentar ao longo do tempo, por meio de inovações

tecnológicas na prospecção e na exploração.

Além disso, estudo detalhado do comércio internacional de metais, desenvol-

vido para este relatório, revela que esses produtos são, de fato, diferenciados, com

comércio intersetorial comparado aos de outros setores (inclusive os de alto valor

agregado) e com bom potencial para avançar, de produtos de baixo valor para

produtos de alto valor (Mandel, 2009). Os produtos metalúrgicos se caracterizam

por dispersão de preço – indicador de heterogeneidade – comparável com o de

calçados e chapéus ou de plásticos. O comércio de metais também apresenta alto

grau de intercâmbio entre setores, implicando a troca de diferentes variedades

(Figura 3.3). Essa grande heterogeneidade em metais gera potencial para especia-

lização em (ou aprimoramento para) variedades mais desejáveis, de alta qualidade

e com valor agregado mais alto dentro das categorias de produtos, assim como im-

pulsiona a escalada na cadeia de valor, rumo a produtos mais processados. Mandel

também descobriu que a fatia de mercado de novos produtos importados se corre-

laciona de maneira positiva e significativa com o preço dos novos bens, implican-

do grandes aumentos na qualidade relativa dessas variedades. Essa “elasticidade

ampliada” é mais ou menos igual para produtos metalúrgicos e para a exportação

de manufaturas com maior valor agregado.

No todo, a ALC parece ter aproveitado esse potencial para aprimoramento:

sua participação nos mercados globais de metais aumentou em 175% entre 1975

e 2004, com taxa anual composta de 1,9% (Figura 3.4). Quando se decompõe

esse aumento por fases do processo de produção, constata-se que grande parte

ocorreu nas categorias intermediárias e de alto valor agregado. A participação

de minérios e de produtos não elaborados mais ou menos dobrou em 30 anos.

Porém, a fatia de produtos elaborados aumentou em oito vezes. Estimativas

baseadas em classificações de cadeia de valor também mostram que muito do

crescimento econômico pode ser atribuído ao avanço da ALC para a fabricação

de produtos metalúrgicos mais sofisticados e com maior valor agregado: a fração

do aumento do comércio de minérios atribuída a aprimoramentos é de 0,5; a de

produtos não elaborados é 0,64; e a de produtos elaborados é de 0,43.

Estudos sobre países também mostram grandes aumentos no valor agre-

gado, nos efeitos de arranjos produtivos locais (clustering) e de ligações com

outros setores na agricultura chilena (Valdés e Foster, 2003) e na Argentina


(Regunaga, 2010) e na piscicultura de salmão chilena (O’Ryan et al., 2010).

Além disso, o conceito popular de minas como enclaves, com poucas liga-

ções com outras áreas, decerto não é inequívoco. Estudo em profundidade de

uma mina de ouro peruana descobriu ligações um tanto amplas, por meio de

compras de mão de obra local e de outros insumos. Cada aumento de 10%

nas compras da mina se associava a aumento de 1,7% na renda local, com

impacto significativo sobre a pobreza (Aragon e Rud, 2009).

A produção de commodities, por vezes, também é considerada de baixa

tecnologia, oferecendo poucas recompensas pela acumulação de capital hu-

mano. A expectativa seria a de que economias especializadas em commodities

não se beneficiariam de externalidades positivas decorrentes do aumento do

nível de escolaridade da população. Porém, evidências de estudo recente sobre

adicionais salariais por qualificação na ALC sugerem que seus setores de recur-

sos naturais não pagam sistematicamente menos (Brambilla e Porto, 2009).

As diferenças foram acentuadas na escolaridade média e nos índices de pessoal

qualificado e não qualificado. O salário médio de um trabalhador qualificado,

em toda a economia, é 53% mais alto que o de um trabalhador não qualifi-

cado, mas esse número varia entre os países, de 38% a 98%. Como seria de

se esperar, porcentagem mais alta de trabalhadores qualificados na população

tende a reduzir o adicional salarial por qualificação. Constatam-se diferenças

nos adicionais salariais por qualificação, não só entre países, mas também den-

tro de um mesmo país, entre setores. E a correlação entre exportações e adicio-

nal salarial por setor é positiva. Embora a origem setorial das exportações seja

fator importante no prêmio por qualificação, não existem evidências de que

as commodities se classifiquem em nível mais baixo que o de outros setores,

sob esse critério. Evidentemente, isso não diz nada a respeito do número de

trabalhadores altamente qualificados nos setores de commodities, em compa-

ração com outros. Além disso, os setores de commodities diferem muito entre

si quanto à intensidade do trabalho. Mas, efetivamente, isso mostra que os

trabalhadores na produção de commodities são igualmente recompensados.

Considerando a vasta gama de produtos em “commodities”, não se pode alegar

que todos os produtos oferecem as mesmas oportunidades que a manufatura para

ligações para frente e para trás, para aprimoramentos de qualidade ou para exter-

nalidades tecnológicas. Até certo ponto, as oportunidades podem não ser tanto

função do tipo de commodity quanto do ambiente econômico e institucional.


F IGURA 3.3

O comércio intrassetorial de metais é comparável ao de outros produtos

F IGURA 3.4

A fatia de mercado da ALC aumentou ao longo do tempo, em consequência de aprimoramentos nos produtos e de melhorias na qualidade dos produtos

Fonte: Mandel (2009)Nota: O índice foi calculado usando a metodologia de Grubel-Lloyd (1975).

Fonte: O índice é calculado usando-se a metodologia Grubel-Lloyd (1975).

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participação dos elaborados

participação dos minérios

participação dos não elaborados

qualidade dos não elaborados

qualidade dos minérios


Em ambientes inadequados, os incentivos podem favorecer a produção em en-

claves, com poucas ligações, enquanto o oposto talvez seja verdade em ambientes

adequados. A mesma afirmação também se aplica aos setores de manufaturados,

explicando por que zonas de processamento de exportações, do tipo enclave, por

vezes podem ser bem-sucedidas em países com ambientes de negócios inadequa-

dos. A maneira exata como o ambiente institucional influencia o tipo de estrutura

de produção que se desenvolve para a exploração da riqueza em recursos naturais é

objeto de outra pesquisa. Porém, a discussão aqui mostra que a produção de com-

modities, em média, não é intrinsecamente inferior à de outros setores. Mesmo

assim, as commodities diferem de outros tipos de produção de várias maneiras, e

algumas geram riscos especiais.

A produção de commodities gera grandes rendas econômicas, deixando os países suscetíveis à doença holandesa.

A produção de commodities (em especial, de minerais e de hidrocarbonetos)

geralmente se associa a grandes rendas econômicas, que geram grandes entradas

de moeda estrangeira, as quais tendem a desestimular a diversificação para não

commodities exportáveis ou que competem com importações. Na medida em

que a produção de commodities não acarreta, intrinsecamente, níveis de cresci-

mento econômico mais baixo, através dos canais já mencionados, a especialização

da economia nesses produtos não parece ser fonte de preocupação. Porém, outras

evidências indicam que a própria concentração das exportações – em commo-

dities ou em outros produtos – pode reduzir o crescimento econômico a longo

prazo (Lederman e Maloney, 2009). Uma das razões para isso talvez seja a de que

a concentração das exportações em menos produtos implique relações de troca

mais voláteis (tópico a ser analisado com mais detalhes na seção seguinte), aumen-

tando a variabilidade da produção e reduzindo o crescimento econômico (Jansen,

2004). Lederman e Xu (2009) usam uma amostra de 158 países com dados de

1980 a 2005 para testar individualmente cada elo da cadeia de causalidade – da

concentração de commodities à concentração de exportações, da concentração de

exportações à volatilidade das relações de troca e da volatilidade das relações de

troca à volatilidade da produção. Eles concluem que cada um desses elos parece

sustentar-se.


Se a doença holandesa provoca concentração, e a concentração reduz o

crescimento econômico por meio da sequência que acabamos de descrever,

pode-se concluir com razoabilidade que talvez haja relação negativa entre de-

pendência de commodities e crescimento econômico. Porém, a evidência em-

pírica já citada dessa relação é ambígua. Estudos recentes constataram que a

abundância de commodities ou exerce efeito positivo ou não exerce nenhum

efeito sobre o crescimento econômico. (O vínculo causal de vários estágios

não tem sido muito investigado, exceto por Lederman e Xu, que não estabele-

cem a conexão final com o crescimento econômico.) Uma explicação possível

para esse paradoxo aparente talvez seja de que, embora a conexão em cada es-

tágio seja significativa no sentido estatístico, há tanto “ruído” em cada elo que

a conexão geral é muito fraca para ser detectada com exatidão. Esse pode ser

um tópico para futuras investigações. Talvez os benefícios diretos da riqueza

em commodities superem os efeito da concentração.

Os preços são menos estáveis

Embora as comparações sejam difíceis, parece que as commodities são diferen-

tes das manufaturas, uma vez que seus preços são mais voláteis (Figura 3.5).

E como já afirmou Angus Deaton (1999, p. 27), “o que falta às commodities

em tendência é compensado pela variância”. Ao menos desde os tempos de

Keynes, os economistas têm demonstrado preocupação com essa instabilidade

dos preços das commodities e com seus efeitos sobre o investimento e sobre as

perspectivas de crescimento econômico dos países em desenvolvimento, em

razão do risco e da incerteza.

Em consequência, Keynes propôs uma terceira instituição (além do

Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial) – “Controle de

Commod”(Commod Control) – para estabilizar os mercados de commodi-

ties. A essa proposta, seguiu-se outra da Secretaria Geral das Nações Unidas,

de um Programa Integrado para Commodities (Integrated Program for Com-

modities), abrangendo esquemas de estocagem das principais commodities,

sustentação de preços e uma linha de crédito para ajudar os países a compen-

sar choques de preços temporários. Nem a Commod Control nem o Inte-

grated Program for Commodities tornaram-se operacionais, embora alguns


elementos dessas propostas tenham sido incorporados ao Fundo Comum para

Commodities (Common Fund for Commodities),5 das Nações Unidas, e à

Linha de Crédito Compensatória (Compensatory Finance Facility), do FMI.

Uma longa linha de modelos e de investigações empíricas sobre as relações

entre volatilidade de preços, de um lado, e investimento, bem-estar e crescimento

econômico, de outro, produziram resultados ambíguos. Os primeiros modelos,

começando com o desbravador, de Waugh (1944), se concentraram em indica-

dores de equilíbrio parcial de bem-estar de consumidores e produtores, sob condi-

ções de preços estáveis e de preços instáveis. Newbery e Stiglitz (1981) revisaram

essa literatura e analisaram os custos e benefícios de esquemas internacionais de

estabilização de preços, do tipo recomendado por Keynes, e ampliaram os mode-

los anteriores, para incluir os benefícios à estabilização decorrentes da aversão ao

risco – com foco no fato de que o risco de renda, não o risco de preço, é o mais

importante para os produtores. E concluíram que estudos anteriores haviam su-

perestimado os benefícios, que supunham situar-se (dependendo da commodity

e do grau de aversão ao risco) entre 1% e 6% das receitas, no caso de algumas

F IGURA 3.5

A volatilidade dos preços das commodities é mais alta que a dos preços das manufaturas

Fontes: Indicadores de desenvolvimento mundial do Banco Mundial, IMF International FInancial Statistics e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: Os gráfi cos mostram as mudanças anuais nos índices de preços reais. O índice de preços ao consumidor dos Estados Unidos (Consumer Price Index – CPI) é usado para defl acionar os índices de preços de commodities e o índice de valor unitário de manufaturas.

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matérias-primasíndice de valor unitário de manufaturas

metaisalimentos

bebidas


commodities agrícolas geralmente exportadas pelos países em desenvolvimento.

No fim das contas, eles “questionam seriamente a desejabilidade de esquemas de

estabilização de preços, sob o ponto de vista tanto dos produtores quanto dos con-

sumidores” (p. 23). Mas eles foram mais agnósticos em suas considerações sobre

possíveis benefícios macroeconômicos.

Pesquisas posteriores se concentraram nos efeitos da volatilidade de preços so-

bre os investimentos. Knudsen e Parnes (1975) apontaram que as incertezas po-

dem aumentar os incentivos à poupança, o que se traduz em mais investimentos

em um modelo sem fluxos de capitais internacionais. Porém, Newbery e Stiglitz

(1981) – usando outro modelo, também sem fluxos de capitais internacionais

– mostraram que a instabilidade pode aumentar ou diminuir os investimentos.

Acemoglu e Zilibotti (1997) argumentaram que o grau de risco dos projetos de

investimento desviava os investimentos para projetos de baixo risco e de baixo

retorno, mas o modelo se baseava em fluxos de investimento entre duas “grandes”

economias, cujos poupadores, em ambas, apresentavam comportamento de aver-

são ao risco. Nash (1990) considerou uma economia pequena e volátil, dependen-

te de commodities, com conta de capital aberta. Ele concluiu que os poupadores

internos desse país podiam investir no exterior, em ativos relativamente de baixo

risco, deixando os investimentos internos arriscados, relacionados com commo-

dities, para investidores externos, com menos aversão ao risco. Portanto, nem as

poupanças nem os investimentos são sempre reduzidos pelo risco. Essa conclusão

foi confirmada por uma amostra de países com contas de capital abertas. Parece

razoável supor, portanto, que esse vínculo entre volatilidade de preços e nível de

investimentos é motivo de menos preocupação no mundo de hoje, de mercados

de capitais integrados, que na época de Keynes.

As flutuações de preços, independentemente de seus efeitos sobre os in-

vestimentos, geram volatilidade nos rendimentos em moeda estrangeira e nas

receitas do governo. De fato, as receitas fiscais oriundas de recursos naturais

são muito mais variáveis que as decorrentes de outras fontes (Figura 5.2), o

que complica a gestão macroeconômica, como analisaremos mais adiante. Re-

ceitas fiscais voláteis e gastos pró-cíclicos correlatos podem impor custos reais

ao crescimento econômico, ao reduzirem a eficiência dos gastos públicos e ao

provocar choques na economia real. Empiricamente, instabilidade se associa

a variabilidade do produto real (di Giovanni e Levchenko, 2009, Rodrik,

1997). E uma longa linha de pesquisa liga a volatilidade do produto ao cres-


cimento econômico mais baixo em amostras entre países (Ramey e Ramey,

1995; Hausmann e Gavin, 1996; Easterly e Kraay, 2000; Fatás, 2002; Fatás

e Mihov, 2003; Hnatkovska e Loayza, 2005; Loayza et al., 2007). Trabalho

empírico recente, de van der Ploeg e Poelhkke (2009), tenta separar o impacto

direto dos recursos naturais sobre o crescimento econômico – que, para os

autores, pode muito bem ser positivo – do efeito indireto decorrente da vola-

tilidade na produção da economia, o que, para eles, é negativo.

Algumas commodities são esgotáveis

Outra característica especial de algumas commodities – em especial, mine-

rais e hidrocarbonetos – é serem esgotáveis. Portanto, se a riqueza natural de

um país for extraída e não for substituída por algum outro capital durável, a

riqueza total declinará e o crescimento econômico não será sustentável. Há

evidências de que este foi o caso em alguns países da ALC.

Uma diretriz simples e intuitiva para garantir o desenvolvimento sustentá-

vel – no sentido de que o bem-estar real não decline – é a “regra de Hartwick”,

segundo a qual todas as rendas econômicas oriundas da extração de recursos

naturais devem ser reinvestidas em alguma outra forma de capital, humano

ou físico. A Tabela 3.1 mostra as porcentagens pelas quais o capital físico de-

veria ter sido aumentado, se os países da região tivessem seguido duas regras

de sustentabilidade: a regra de Hartwick (coluna 2) e uma versão ampliada da

regra de Hartwick (coluna 3), investindo quantia correspondente à constante

de 5% do PIB. A primeira coluna da Tabela 3.1 mostra os resultados de um

exercício que estima o capital produzido com base nos investimentos efetivos

de séries temporais. As três estimativas do capital acumulado começa com um

estoque de capital inicial comum. Os números positivos mostram que o esto-

que de capital efetivo da região ou do país é inferior ao que teria sido acumu-

lado se a regra da sustentabilidade tivesse sido seguida – em outras palavras,

revelam que a região ou o país está “exaurindo” sua riqueza real.6

As simulações sugerem que, em 2006, o capital da América Latina e do

Caribe, pela regra de Hartwick, seria 13,8% superior ao nível efetivo. Várias

economias da região teriam produzido capital acima do nível vigente – algu-

mas substancialmente mais alto, como República Bolivariana de Venezuela


(257%), Suriname (153%) e Bolívia (135%). Se a regra da poupança amplia-

da tivesse sido observada, os investimentos a cada ano teriam sido maiores que

os baseados na regra de Hartwick, resultando em estoque de capital 59,8%

maior para o total da região. Conforme analisamos em mais detalhes adiante,

essa incapacidade de investir o produto da extração de recursos naturais pode

ser atribuída a efeitos rentistas, que induzem os governos a dissipar boa parte

da renda com gastos improdutivos. Também se chega a conclusão semelhante

com base nos exemplos do Oriente Médio e norte da África e da África Sub-

saariana. Em contraste, o leste da Ásia, o Pacífico e o sul da Ásia investiram

ao longo do tempo mais do que sugerem essas regras simples de poupança,

acumulando estoque de capital efetivo superior aos contrafactuais.

No cômputo geral, concluímos que boa parte da literatura sobre as ligações en-

tre dependência a recursos naturais e crescimento econômico tem sido excessiva-

mente pessimista e, até certo ponto, tem demonstrado preocupação com relações

falsas. Embora haja possíveis desvantagens, elas decorrem não do declínio secular

dos preços nem de características da produção de commodities que a tornam infe-

rior à produção de manufaturas como motor de crescimento econômico. Em vez

disso, essas possíveis desvantagens resultam especialmente dos efeitos sobre a es-

tabilidade macroeconômica, exacerbados pela concentração das exportações. Essa

conclusão sugere dois importantes pontos de intervenção para romper o potencial

negativo da cadeia de causalidade entre dependência a commodities e crescimento

econômico: diversificação da produção e gestão das receitas públicas.

TABELA 3.1

Diferenças entre estoque de capital por estimativas baseadas em dados de investimentos efetivos e contrafactuais (porcentagem).

Região

Capital produzido em 2006 (bilhões de US$ de 2005)

Regra de Hartwick

Regra de Hartwick ampliada

1979-2006 Média Renda/PIB

(porcentagem)

Latin América and Caribean 5.428 13,8 59,8 7,2East Asia and Pacifi c 8.144 –638,0 –48,0 5,9Middle East and North Africa 1.375 70,3 102,8 20,6South Asia (???) 2,332 –61,1 –28,7 3,3Sub-Saharan Africa (???) 999 88,5 139,9 12,3High-income: OECD (???) 70.210 –37,0 6,6 1,3World (???) 89.539 –34,6 6,5 2,3

Fonte: Ram e Ruta (2009).


A viabilidade e o sucesso dessas duas intervenções dependem, contudo,

da capacidade e da disposição dos governos de gerenciar bem a política eco-

nômica. Aqui desponta um fator não mencionado até agora, mas que pode

representar um importante canal através do qual a produção de commodities

pode afetar negativamente o crescimento econômico: qualidade institucional.

Grande preocupação com a dependência a commodities é a possibilidade de

que ela possa corromper as próprias instituições necessárias para aproveitar

plenamente a riqueza em recursos naturais. Esses são os temas para os quais

voltaremos nossa atenção agora.

Notas

1. ederman e Maloney, mesmo usando a mesma medida de abundância de recursos

de Sachs e Warner, também acreditam que a maldição desaparece quando eles ou (1)

tratam duas observações extremas ou aberrantes (outliers), que Sachs e Warner ajustam

de maneira diferente da adotada para o restante dos pontos de dados, de forma consis-

tente com os outros dados, ou (2) modificam todos os dados da maneira como Sachs e

Warner alteram as duas observações extremas ou aberrantes.

2. Entre os trabalhos clássicos sobre doença holandesa, incluem-se Gregory (1976),

Corden e Neary (1983), Corden (1984), Eastwood e Venables (1982) e Enders e Her-

berg (1983).

3. Eles comparam essa situação com a de macacos pulando de árvore em árvore na

floresta. Os macacos se dão melhor em áreas densas, onde as árvores estão mais perto

umas das outras.

4. Tampouco o faz Rodrik, em seu trabalho correlato, imbuído de mais orientação

política (2004).

5. Fundada em 1989, ainda está operacional, principalmente como agência de pro-

moção e financiamento para o desenvolvimento de commodities, com sede em Amster-

dã (www.common-fund.org).

6. Cabe aqui uma advertência. As estimativas de capital produzido efetivo, na Tabela

3.1 (coluna 1), se baseiam na premissa segundo a qual o que não foi deixado de lado

como formação bruta de capital fixo destinou-se ao consumo. Na medida em que o país

poupa rendas econômicas em ativos financeiros, a comparação nas colunas 2 e 3 tende

a superestimar a diferença entre níveis contrafactuais e efetivos. Essa situação seria ver-

dadeira no caso do Chile, por exemplo, que deixou parcela significativa de suas receitas

com cobre em ativos financeiros.

C A P Í T U L O 4

Instituições e a maldição ou bênção dos recursos

Mensagens principais: a variedade de resultados do desenvolvimento eco-

nômico em condições de abundância de recursos em geral se explica como

consequência de diferenças na qualidade institucional. No entanto, estudos

de amostras entre países ainda não produziram evidências empíricas con-

vincentes de que a maldição dos recursos naturais depende da qualidade

das instituições. Avançando além das médias, as experiências de numero-

sos países salientam os riscos para o desenvolvimento social e econômico,

quando, à bonança de recursos, se associam efeitos perversos decorrentes de

debilidades institucionais e de más políticas econômicas.

No cerne da história institucional, encontra-se a possibilidade de rendas

econômicas grandes e voláteis – em geral, oriundas de minerais, em especial

do petróleo – corromperem o processo político, levando à patronagem e ao

compadrio, à busca de rendas econômicas e, em situação extrema, à insta-

bilidade política e a conflitos violentos. Para gerenciar os recursos naturais

e essas rendas econômicas – suscetíveis como são à volatilidade –, o gover-

no deve assumir compromissos confiáveis com os cidadãos de, ao longo

do tempo, explorar com sabedoria e prudência essas dádivas. Quando os

horizontes dos políticos são curtos e os compromissos são difíceis, as con-

sequências da fartura de recursos naturais tendem a se tornar problemática.

Decerto, muitos são os exemplos na história da ALC em que as rendas eco-


nômicas dos recursos naturais suscitaram comportamentos autocráticos ou

controles institucionais corruptos dos gastos durante a bonança, semeando

desolação nas recessões seguintes. Porém, comparada com outras regiões em

desenvolvimento, a ALC escapou do pior. A busca e a dissipação das rendas

econômicas não foram assim tão graves em muitos países. A estatização dos

recursos foi menos problemática que em outros lugares. E as rendas econô-

micas oriundas do petróleo e dos minérios não sufocaram a democracia nem

deflagraram conflitos violentos. A explicação talvez resida na capacidade das

sociedades da ALC de atuar de maneira coletiva para punir os maus com-

portamentos do governo. Quando os cidadãos são capazes de disciplinar os

políticos, os governos são menos tendentes a renegar seus compromissos

políticos.

Do mesmo modo como ocorreu com a doença holandesa, as explicações ins-

titucionais sobre a hipótese de a abundância de recursos naturais não produzir

crescimento econômico sustentado tem uma longa história na literatura eco-

nômica.1 O argumento básico é o de que os recursos naturais podem enve-

nenar as instituições – talvez ainda mais nas situações em que as descobertas

e as bonanças de recursos naturais ocorrem quando as instituições do país já

são deficientes – e a debilidade institucional pode, por seu turno, abalar o

crescimento.2 A mineração e a agricultura em enclaves nem sempre exigem

muito desenvolvimento institucional e são capazes de se acomodar bem em

ambientes com má governança e com falhas substanciais no império da lei,

situação que pode até agravar a precariedade do equilíbrio e a fragilidade das

instituições.

Em especial, as más instituições podem fomentar formas de exploração

dos recursos naturais que não se baseiam em ambientes contratuais sofistica-

dos. Nessas circunstâncias, as demandas por mudança institucional podem

ser baixas, porque os benefícios de mudanças institucionais marginais seriam

menores que os decorrentes da exploração de recursos em ambientes contra-

tuais complexos e eficientes (por exemplo, quando a exploração dos recursos

se associa à formação de arranjos produtivos locais envolvendo atividades eco-

nômicas correlatas, a ligações substanciais para frente e para trás e a efeitos

vigorosos de rede e de externalidades). Nessas condições, situações de equilí-

brio precário tendem a desenvolver-se: instituições fracas conduzem a padrões

I N S T I T U I Ç Õ E S E A M A L D I Ç Ã O O U B Ê N Ç Ã O D O S R E C U R S O S 43

de exploração de recursos naturais que não exigem melhores instituições, o

que preserva as instituições deficientes e afeta negativamente o crescimento

econômico.3

Sem um grande salto na qualidade institucional, países ricos em recursos

naturais, mas pobres em instituições, talvez não consigam promover o equi-

líbrio adequado, em que riqueza de recursos, boas instituições e crescimento

econômico se reforçam mutuamente (Vardy, 2010; ver Quadro 4.1). Esse

raciocínio é compatível com a teoria dos ciclos de renda econômica, segundo

a qual as condições iniciais determinam se a “maldição” se concretizará, enfa-

tizando a existência de limiares de qualidade institucional, abaixo dos quais a

descoberta de recursos naturais prejudica a trajetória de desenvolvimento do

país (Auty, 1993).4

Trabalhos empíricos ainda não produziram evidências convincentes de que

a maldição dos recursos naturais é pior em contextos institucionais de baixa

qualidade. Sem dúvida, Mehlum, Moene e Torvik (2006) – em trabalho eco-

nométrico que envolve vários países e adota a proporção das exportações de

produtos primários na RNB (Renda Nacional Bruta) como variável “proxy”

de abundância de recursos – efetivamente constataram que a maldição do

baixo crescimento econômico se correlaciona com a abundância de recursos

naturais em países com más instituições, enquanto países com alta qualidade

institucional neutralizam a maldição. Esse resultado, contudo, não é bastan-

te resistente a mudanças nas especificações. Em especial, ele não se sustenta

quando se adotam melhores indicadores de recursos para evitar o problema

da endogeneidade resultante da variável “proxy” – ou seja, a alta participação

de exportações de produtos primários na renda nacional talvez seja, em si,

consequência do baixo crescimento econômico.

Com efeito, alguns estudos fornecem evidências de que os benefícios

oriundos da abundância de recursos naturais são maiores, em média, nos

países com instituições fracas (ver, por exemplo, Alexeev e Conrad, 2009);

Brunnschweiler, 2008). Conforme explicado por Brunnschweiler (2008), a

interação negativa de abundância de recursos e qualidade institucional pode

decorrer de um “efeito de convergência”. Países com desenvolvimento insti-

tucional e econômico mais baixo durante o período da amostra (1970-2000)

se beneficiaram mais, em termos de crescimento, com a abundância de recur-

sos naturais simplesmente porque estavam correndo atrás, partindo de um


nível de desenvolvimento mais baixo. A dificuldade em estabelecer interação

empírica entre qualidade institucional e recursos naturais é compatível com

resultados mais genéricos de pesquisas recentes, descritas no Capítulo 3: não

se dispõe de apoio empírico consistente em favor da “maldição”, ao contrário

da famosa alegação de Sachs e Warner (1955, 1997).

Além dos resultados inconsistentes de trabalhos empíricos envolven-

do muitos países, que captam as conexões entre qualidade institucional

e riqueza em recursos naturais, ainda depara com o fato inalterado de

que países fartos em recursos podem enlear-se numa teia de efeitos per-

versos, afetando a qualidade institucional e a política econômica, capazes

de truncar o progresso sustentável social, político e econômico. Esses ris-

cos são exemplificados por muitas situações históricas na América Latina,

onde bonanças de commodities (cacau, borracha, banana, prata) em países

com instituições subdesenvolvidas promoveram expansões febris, às quais

se seguiram longos períodos de estagnação econômica e até de desolação

quando os preços das commodities, até então em surto de prosperidade,

mergulharam de cabeça.

Com esse lado negativo em mente, o restante deste capítulo se concentra

no principal meio pelo qual a abundância de commodities afeta as institui-

ções: os efeitos rentistas. Começamos definindo as características dos recur-

sos naturais que acarretam problemas rentistas e discutindo os principais

mecanismos pelos quais os recursos naturais influenciam o desempenho

econômico e político. Em seguida, concentramos a atenção em evidências

da ALC sobre a dissipação das rendas econômicas extraordinárias oriundas

dos recursos naturais. Depois, analisamos algumas das dinâmicas por trás do

ciclo, observado com frequência, de estatização-privatização dos setores de

recursos naturais. Por fim, examinamos evidências da ALC sobre as maneiras

como a dependência a commodities afeta negativamente o desenvolvimento

de instituições políticas democráticas ou redunda em conflitos sociais. Não

se trata aqui, exaustivamente, dos aspectos institucionais da maldição dos

recursos naturais. Porém, ao limitar nossa análise a um conjunto distinto

de questões, esperamos iluminar alguns canais críticos pelos quais rendas

econômicas oriundas de recursos naturais abundantes e voláteis afetaram

e podem continuar a afetar as instituições e o processo de formulação de

políticas públicas na ALC.


QUADRO 4.1

Sem saída? Como um país pode cair na Armadilha da Má Instituição

Num modelo teórico de desenvolvimento institucional endógeno preparado

para este relatório, os países podem enlear-se em armadilhas de baixo nível

institucional inescapáveis (Vardy, 2010). Segundo esse modelo, a qualidade

institucional é representada pela garantia de execução dos contratos. Se a

qualidade institucional for alta, é fácil executar os contratos. O aprimora-

mento da qualidade institucional é dispendioso e as instituições melhorarão

se, e apenas se, os benefícios de fazê-lo superarem seus custos. A produção

de determinado produto industrializado envolve muitas fases e a especiali-

zação redunda em ganhos. Portanto, o processo de produção mais eficiente

envolve muitas empresas, cada uma especializada em determinada fase.

Essa será a situação num país que, como ponto de partida, conta com

instituições razoavelmente boas. Como os benefícios do aprimoramento

institucional são mais ou menos proporcionais ao número de transações,

os benefícios serão altos nesse país, razão pela qual haverá pressões por mais

aprimoramento. Assim, esse país entra num círculo virtuoso, no qual as

instituições melhoram continuamente ao longo do tempo.

Não é assim, contudo, num país que começa com más instituições. Nesse

caso, os produtos industrializados são produzidos por apenas poucas empresas

na cadeia de produção. Aqui, com menos transações, os benefícios de melhorias

marginais na qualidade institucional são pequenos, talvez pequenos demais para

superar os custos. Portanto, na ausência de alguma espécie de “empurrão”, o

país atolará em equilíbrio de baixo nível. É possível relacionar-se essa situação

com a produção de commodities em enclaves, na qual, por exemplo, uma em-

presa de mineração fornece os próprios serviços, trazendo boa parte do pessoal

de fora do país.

Nesse modelo, não há força suficiente para um empurrão endógeno, porém,

no mundo real, as coisas nem sempre são tão desesperadoras. Muitas forças exó-

genas podem superar as barreiras à reforma institucional, inclusive pressões por

mudança, oriundas dos que não se beneficiam com os esquemas institucionais

vigentes. Qualquer fator que reduza os custos de aprimoramento das institui-

ções (avanços tecnológicos, ajuda externa, contestabilidade) ou que acentue as

percepções do valor de melhorar as instituições (adoção de horizontes temporais

mais longos, de modo que a valorização dos benefícios futuros seja compensada

com o custo de entrada a ser incorrido para superar as barreiras) também pode

contribuir para promover a mudança. Finalmente, a própria volatilidade dos

preços das commodities por vezes provoca uma crise econômica, situação pro-

pícia para reformas institucionais.


Dependência a commodities e efeitos rentistas

O conceito de “Estado rentista” foi popularizado por Mahdavy (1970), para

descrever a situação no Irã pré-revolucionário de Pahlavi. Segundo o autor,

os governos que auferem receitas significativas com a exportação de petróleo

tendem a tornar-se autocráticos e irresponsáveis perante os próprios cida-

dãos. Portanto, os efeitos rentistas se relacionam com a alta proporção de

receitas do governo provenientes de rendas econômicas de recursos naturais.

As rendas econômicas de recursos naturais tendem a ser grandes, voláteis,

concentradas em áreas geográficas e controladas pelo governo. A volatilida-

de fiscal daí resultante pode gerar dinâmica política perniciosa, que, durante

as bonanças, eleva as despesas para níveis insustentáveis a longo prazo, com

um padrão “stop-go” (para-anda) de despesas públicas que reduz a qualida-

de dos investimentos e dos serviços públicos e, portanto, limita o potencial

de crescimento.

Além disso, a concentração geográfica dos sítios de recursos naturais tende

a gerar pressões no sentido da descentralização das receitas, para os governos

locais dessas áreas. Essa situação não é necessariamente ruim, pois a extração

de recursos pode produzir consequências ambientais e sociais indesejáveis,

pelas quais as jurisdições locais devem ser compensadas. Porém, na medida

em que as instituições locais são menos capazes que o governo central e não

internalizam o interesse nacional com a mesma intensidade, a descentraliza-

ção das receitas, com o favorecimento indevido dos sítios de recursos naturais,

pode degradar a qualidade dos gastos. Além disso, grandes rendas econômi-

cas criam um “prêmio valioso”, estabelecendo incentivos à competição pelo

poder político, talvez até com violência. É esse o conjunto de questões que

exploramos aqui.

Nem todos os recursos naturais se associam igualmente a efeitos rentistas.

O que importa é o tamanho das rendas e a facilidade com que o governo se

apropria delas. Recursos naturais de hidrocarbonetos e de minerais são os que

se relacionam mais de perto com grandes rendas – o petróleo, mais do que

gás ou metais. Em geral, agricultura, pesca e silvicultura não produzem rendas

econômicas, com raras exceções decorrentes de perturbações temporárias na

oferta. Outra característica que diferencia os recursos naturais é a facilidade de

tributação. Recursos naturais com fontes pontuais – como hidrocarbonetos


e grandes minas – são tributados com mais facilidade. A produção de outras

commodities, inclusive a maioria dos produtos agrícolas, é mais geografica-

mente difusa, o que gera margens de lucro mais baixas e envolve maior varie-

dade de atores privados.5 Portanto, a tributação desses recursos naturais pode

assemelhar-se à tributação de outras atividades produtivas, que, quando não

incorporam rendas, envolvem distorções econômicas e custos políticos.

O problema central das rendas econômicas é a capacidade – ou inca-

pacidade – dos atores políticos de se comprometer, de maneira confiável,

com a aplicação ótima das receitas dos recursos naturais, para o bem-estar

do público ao longo do tempo. Por exemplo, a volatilidade das rendas eco-

nômicas suscita dúvidas quanto a se o governo pode comprometer-se com

credibilidade a poupar hoje para gastar amanhã. Quando o compromisso

confiável é difícil e os horizontes políticos são curtos, os detentores do po-

der político atribuem pouco valor a segregar receitas de recursos naturais

para consumo futuro, aumentando a probabilidade de dissipação da renda.

O domínio de partidos políticos ou até de governos por agrupamentos de

classe ou por interesses setoriais relativamente estreitos poderia ser evitado

se o governo pudesse assumir compromisso confiável com um grupo mais

amplo de apoiadores potenciais. As pressões sociais que estendem o hori-

zonte de planejamento dos políticos e punem o mal uso das rendas – uma

espécie de pacto social para usar as rendas de forma a melhor atender aos

interesses da sociedade – tornariam mais provável o surgimento desse com-

promisso confiável. Os governos se mostram mais propensos a assumir esses

compromissos confiáveis quando rejeitá-los é custoso. Do contrário, a falta

de confiança em que os líderes apliquem bem as rendas dos recursos pode

criar maiores incentivos para que os cidadãos se empenhem na busca de

rendas ou tentem intermediar poder político para patronagem, na tentativa

de conquistar sua fatia “justa”.

Efeitos rentistas sobre a gestão econômica

Cofres públicos repletos de rendas econômicas de recursos naturais são alvos

tentadores, com numerosos efeitos corrosivos possíveis sobre as instituições

públicas.


Patronagem

O controle das rendas dos recursos gera recompensas significativas para os

detentores de poder político, mas também aumenta as recompensas para a

oposição. Em situações extremas, a incidência de golpes ou de guerras civis

pode aumentar se as rendas econômicas elevarem as recompensas de um gol-

pe para além dos custos do fracasso do golpe (Dunning, 2009; Ross, 2010).

Porém, de forma mais calculada, a patronagem pode redundar em alocação

ineficiente dos recursos, comprometendo o crescimento econômico. O au-

mento das recompensas para se manter no poder, decorrente da renda econô-

mica das commodities, pode induzir os governos a gastar mais recursos para

aumentar as chances de preservar o poder ou de ser reeleito, situação que,

facilmente, pode envolver patronagem, por meio do direcionamento das des-

pesas do governo para constituintes relevantes, seja pela expansão do emprego

público, seja mediante investimentos em projetos populistas. O aumento do

valor dos cargos políticos também pode exercer efeitos benéficos, ao estender

o horizonte de planejamento dos políticos, resultando em uso mais produtivo

das rendas econômica dos recursos naturais e em melhores métodos para a

extração dos recursos (Kolstad e Wiig, 2009).

Busca de renda econômica

O pote de rendas econômicas também exerce efeitos no lado da demanda dos

beneficiários potenciais das bondades do governo, redundando em comporta-

mentos de busca de renda econômica. A busca de renda econômica resulta em

desperdício de recursos reais, na medida em que os agentes despendem tempo

e outros recursos em atividades não produtivas “para conquistar prêmios con-

testáveis” (Drazen, 2000) e para captar as rendas econômicas (Lane e Tornell,

1996; Tornell e Lane, 1999; Baland e François, 2000; Torvik, 2002).

Os modelos de busca de renda econômica se concentram em pessoas fí-

sicas, no âmbito privado, fora do governo, que podem optar por se envolver

em atividades produtivas ou rentistas. As atividades rentistas podem ser legais

– por exemplo, por meio de lobby – ou ilegais e corruptas, como mediante

suborno ou extorsão. Nas bonanças, os ganhos extraordinários podem impul-

sionar a demanda por recursos fiscais por grupos poderosos. Nas situações em

que existem muitos grupos poderosos, e a infraestrutura legal e política é fraca,

pode ocorrer o que Tornell e Lane (1999) denominam “efeito voracidade” –


aumento mais que proporcional nos gastos fiscais discricionários, em resposta

a choques de receita positivos, como receitas extraordinárias decorrentes do

petróleo. Tipicamente, o governo nacional é o receptor de receitas extraordi-

nárias oriundas de hidrocarbonetos e de minerais, razão pela qual a maneira

mais eficaz de grupos poderosos se apropriarem do benefício inesperado é a

manipulação do processo orçamentário. Porém, a ampliação das transferên-

cias fiscais para vários grupos poderosos pode acarretar aumentos nas despesas

públicas, superiores às receitas extraordinárias. Despesas fiscais não produtivas

podem exercer impacto negativo sobre o crescimento econômico.

Os incentivos à patronagem e à busca de renda podem manifestar-se mes-

mo quando as receitas oriundas dos recursos são estáveis. Porém, a natureza

cíclica dessas receitas por vezes coincide com as pressões para o aumento das

despesas e exacerbam o problema, fomentando tendências pró-cíclicas na po-

lítica fiscal, com a consequente elevação das despesas públicas.

Essa análise deve ter deixado claro que a mitigação dos efeitos rentistas

corrosivos, produzidos pela abundância de recursos naturais, constitui-se em

grande desafio para as políticas públicas, para as instituições e para os proces-

sos políticos. Certos atributos dos arranjos institucionais e dos processos de

formulação de políticas públicas podem ajudar a enfrentar esse desafio, inclu-

sive sistemas bem concebidos de pesos e contrapesos, alto grau de transparên-

cia e de prestação de contas e capacidade da sociedade de desenvolver uma

“política de Estado” que assegure a gestão sustentável da riqueza dos recursos

naturais, independentemente das mudanças eleitorais. Esses atributos aumen-

tam a probabilidade de que os atores políticos se comprometam, de maneira

confiável, com o uso intertemporal ótimo dos recursos naturais.

Os países que gastam com prudência as receitas extraordinárias oriundas

de commodities também tendem a ser mais resistentes às atividades de patro-

nagem e de busca de renda econômica. Nesses países, os políticos são capazes

de se comprometer, de maneira confiável, com a gestão adequada das rendas

econômicas oriundas de recursos naturais ao longo do tempo. Embora certas

características das instituições e da política econômica aumentem a probabi-

lidade de ocorrência desses pactos sociais, outros fatores também contribuem

para esse resultado, tais como os efeitos de aprendizado associados à obtenção

de recompensas resultantes da disponibilidade de recursos fiscais contracícli-

cos nos maus tempos (ver Capítulo 7).


Na ALC, o Chile é o país que demonstra menos propensão ao desregra-

mento no gasto das rendas econômicas, o que pode ser explicado, em boa

parte, por características institucionais. As rendas econômicas do cobre, con-

troladas pelo governo nacional, são gerenciadas de maneira transparente, com

a observância de normas técnicas que regulam a identificação e os gastos das

receitas extraordinárias. A competição excessiva entre os partidos políticos e

suas clientelas a respeito das rendas econômicas tem sido limitada no Chile

por um amplo consenso entre a moderna coalizão de esquerda (Concertación)

e os partidos de oposição, sobre a necessidade de manter uma política fiscal

contracíclica e de gerar poupanças de longo prazo oriundas da bonança do

cobre. Do mesmo modo, a Noruega tem sido bem-sucedida na gestão das

implicações das receitas do petróleo para a política fiscal. Davis, Ossowski e

Fedelino (2003) identificam sua maturidade democrática e suas fortes insti-

tuições parlamentares, orientadas para o consenso, como principais fatores

por trás desses resultados. O país se beneficia de ampla compreensão pela

sociedade da necessidade de conter as despesas públicas e de evitar volatilidade

nos gastos. Processos políticos e burocráticos transparentes e políticas públicas

estáveis, que incorporam considerações de longo prazo, contribuem para o

desempenho fiscal prudente.

Prudência e horizontes de longo prazo na gestão das rendas econômicas

extraordinárias das commodities são, em tese, qualidades alcançadas com

mais facilidade em ambientes nos quais prosperam empresas privadas. Um

setor privado vigoroso e eficiente, capaz de identificar amplas oportunidades

para participar de empreendimentos produtivos, é menos propenso a se en-

volver em atividades de busca de renda econômica. Baland e François (2000)

propõem um modelo de múltiplo equilíbrio em que a bonança de recursos

naturais pode aumentar ou diminuir a proporção da população dedicada ao

empreendedorismo (atividades produtivas), dependendo das condições ini-

ciais.6 Quando ocorre a bonança de recursos, o custo de oportunidade para as

pessoas que se envolvem com a busca de renda econômica é o de abandonar as

atividades produtivas (empreendedorismo). No arcabouço dos autores, quan-

to maior for a proporção de empreendedores num país, quando ocorre a des-

coberta ou começa a bonança de recursos naturais, maiores serão os retornos

iniciais para o empreendedorismo. Portanto, a existência de uma base indus-

trial forte, de início, diminui a busca de renda, por torná-la menos lucrativa.


Dissipação da renda econômica na ALC

A resposta da política fiscal pró-cíclica aos movimentos do ciclo econômico

foi analisada em estudos empíricos sobre a América Latina (Gavin e Perotti,

1997; Alesina, Campante e Tabellini, 2008). O principal réu pode ser a res-

posta pró-cíclica dos gastos públicos, geralmente relacionada com bonanças e

recessões nos preços das commodities. Esta seção examina as evidências sobre

dissipação de renda na ALC e as possíveis contribuições da patronagem e da

busca de renda econômica.7 As evidências apontam para a existência de efei-

tos como os examinados por Cuddington (1989), segundo o qual, embora as

bonanças tendam a ser seguidas por aumentos insustentáveis nos gastos do

setor público, quando o surto de prosperidade termina, os governos são lentos

em reduzir os gastos, quanto mais não seja por causa das inflexibilidades e

dos custos da reversão. Além de fornecer ao Estado recursos abundantes, que

podem ser usados para mobilizar apoio político, as rendas econômicas extra-

ordinárias, por vezes, incitam numerosos interesses privados a clamarem por

gastos públicos, que podem tomar a forma de subsídios para o consumo de

energia, aumento das aposentadorias e pensões, contratos para a construção

de infraestrutura e assim por diante (Webb, 2010).

Há uma sobreposição necessária entre esta análise e a da próxima seção,

que trata com mais detalhes da resposta fiscal ao recente ciclo de preços de

commodities. Aqui, o tratamento é seletivo e, de maneira alguma, tenta ofere-

cer um relato completo das experiências dos países durante a bonança recente

nos PAL. Os estudos sobre países, elaborados para esse relatório, oferecem de-

talhes sobre aspectos da política econômica da bonança recente na Bolívia, no

Chile, no Equador e em Trinidad e Tobago.8 Esta seção resume as evidências

oriundas dos estudos sobre esses países, sem procurar classificar nem avaliar

com exatidão as consequências quantitativas, para a economia, da patronagem

e dos comportamentos de busca de renda econômica em cada um dos países.

Aqui, a análise é meramente ilustrativa e as conclusões não devem ser genera-

lizadas para toda a região.

Os subsídios à energia são importante escoadouro pelo qual os países da

ALC dissipam as rendas econômicas dos recursos naturais com consumidores

domésticos. Porém, o esquema não é exclusivo de países exportadores de com-

modities da América Latina. Os governos de muitas economias pequenas, de-

pendentes da importação de commodities, também subsidiam o consumo de


energia. No entanto, os grandes exportadores de commodities figuram com

destaque entre os países que oferecem grandes subsídios à energia, principal-

mente aos preços de consumo de combustíveis, mas também aos preços da

eletricidade (Figura 4.1). Em 2005, os subsídios à energia na ALC equivaliam,

em média, a 2,1% do PIB, variando de 0,1% no Chile a 8,7% na Repúbli-

ca Bolivariana da Venezuela (OLADE, 2007). Os exportadores de petróleo,

Equador e República Bolivariana da Venezuela, eram os que mais subsidia-

vam os preços da energia como porcentagem do PIB, na faixa de 7% a 8%.

Subsídios não discriminatórios aos preços da energia são muito regressivos:

favorecem os que consomem mais energia em termos absolutos, tipicamente

indivíduos e organizações mais afluentes. O caso dos subsídios aos combustí-

veis e ao gás liquefeito de petróleo (GLP) no Equador é exemplo típico. Cerca

de 85% dos subsídios à gasolina no Equador beneficiam o quintil mais rico da

população (SUSE-STFS, 2003; Banco Mundial – IADB, 2004). Em 2007, o

benefício era de US$1.053, em média, por família do quintil mais rico, mas

F IGURA 4.1

Subsídios à energia nos países da ALC

Fonte: Organización Latinamericana de Energía – OLADE (2007).

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Suriname

Venezuela, R. B. de

Equador

Haiti

Cuba

Granada

República Dominicana

Barbados

Bolívia

Argentina

El Salvador

Colômbia

Guiana

Nicarágua

Paraguai

Trinidad e Tobago

México

Guatemala

Panamá

Costa Rica

Subsídios à energia como proporção do PIB, 2005 (%)


de apenas US$173 por família do quintil mais pobre. Além disso, os subsídios

no Equador criam incentivos para o excesso de consumo perdulário; exemplo

bem conhecido é o de famílias ricas que constroem piscinas aquecidas a gás,

muito maiores do que construiriam se os preços refletissem mais de perto o

custo de oportunidade social do gás e de outros combustíveis.

Em média, os subsídios à energia no Equador custam o dobro do que o

país gasta com educação. Com efeito, Ram e Ruta (2009) observam que, em

numerosos países da ALC, o custo fiscal dos subsídios aos preços da energia

é maior que o dos recursos destinados à educação: as despesas com educa-

ção na ALC variam de 2% a 5% do PIB, enquanto os subsídios à energia

chegam a nada menos que 8,7% (no Suriname). Além disso, os subsídios à

energia não são transparentes, obscurecendo as opções excludentes (trade-offs)

no orçamento. Em geral, o custo fiscal dos subsídios não é explicitado nos

orçamentos. Mais uma vez, veja o exemplo do Equador. As contas públicas

não fornecem registro direto dos subsídios aos combustíveis; em vez disso, o

custo está apenas implícito na diferença entre as receitas e despesas da empre-

sa petrolífera estatal Petroequador. O subsídio oculto reflete, de um lado, a

renúncia fiscal, referente ao petróleo bruto destinado às refinarias locais, que

poderia ter sido exportado a preços internacionais, e, de outro, as perdas de-

correntes da venda no mercado interno de produtos refinados, a preços muito

mais baixos que o custo de importá-los ou de produzi-los no país.

A captação de rendas econômicas também ocorre no setor público

Organizações do setor público – na ALC, principalmente empresas estatais,

trabalhadores do setor público, governos subnacionais e, por vezes, os mili-

tares – podem beneficiar-se da renda econômica dos recursos naturais. Com

efeito, o setor público é composto de um conjunto de grupos organizados,

alguns dos quais pressionam pela conquista de alocações maiores das rendas

econômicas (Buchanan e Tullock, 1962; North et al., 2007). Medas e Zakha-

rova (2008) documentam como alguns países da América Latina usaram as re-

centes receitas extraordinárias oriundas do petróleo para promover aumentos

desproporcionais nos salários do setor público. Esse foi o caso, por exemplo,

da Bolívia e de Trinidad e Tobago, com rendas oriundas de hidrocarbonetos,

e da Argentina, com a bonança de commodities agrícolas. Em Trinidad e To-

bago, rendas econômicas extraordinárias continuaram a fluir para sindicatos


urbanos, em especial de servidores públicos, que receberam grandes aumentos

de salários em 2003, depois de uma mudança de governo.

Há evidências de que os militares, em alguns países, também auferiram

ganhos desproporcionais durante a recente bonança de preços de commodi-

ties. Assim, no caso do México, Webb (2010) registra que as exportações de

petróleo foram importante fonte de receita para os militares, assim como de

benefícios consideráveis distribuídos aos empregados da PEMEX. No Chile,

os militares recebem o equivalente a 10% das vendas da CODELCO, parti-

cipando, de forma significativa, das rendas extraordinárias, de maneira que

amplia sua independência em relação ao jogo orçamentário.9

Rendas econômicas substanciais vão para governos subnacionais na ALC

Governos subnacionais da América Latina recebem e gastam fatia vultosa das

rendas econômicas dos recursos naturais. Argentina, Bolívia, Brasil, Colôm-

bia, Equador, México e República Bolivariana da Venezuela destinam grande

parcela das receitas de recursos naturais a regiões, estados e municípios. As

pressões para conseguir esquemas mais vantajosos de divisão das receitas pelas

localidades em que se exploram recursos naturais podem ser muito fortes – o

que é compreensível – em regiões habitadas por grupos étnicos minoritários,

socialmente marginalizados, que foram vítimas de longa história de exclusão.

Mas, em geral, a pura patronagem política também desempenha importante

papel. Diaz-Cayeros (2009), por exemplo, chama a atenção para as redes de

patronagem no México, financiadas pelas receitas do petróleo (excedentes pe-

troleros), angariadas por governadores.

A divisão das receitas extraordinárias de commodities com governos subna-

cionais, das áreas em que se produzem ou donde se extraem as commodities,

não é em si o problema. Essa despesa pode ser necessária para mitigar danos

infligidos à população local ou ao meio ambiente pelas atividades de produ-

ção de recursos ou para corrigir desigualdades enraizadas que afetam grupos

étnicos ou populações excluídas. Porém, levado ao extremo, o argumento de

que o governo da localidade que gera a receita deve recebê-la de volta, propor-

cionalmente às quantias geradas, eliminaria os ganhos sociais decorrentes da

produção coordenada de bens e serviços públicos de interesse nacional.

Além disso, quando os governos subnacionais carecem de capacidade ins-

titucional para gastar suas alocações das rendas econômicas dos recursos na-


turais com eficiência, é muito provável que os fundos sejam desperdiçados.

A qualidade institucional dos governos nacional e subnacionais pode variar

e, portanto, também os retornos sociais dos gastos das receitas dos recursos

naturais em cada nível de governo. Há evidências de que as rendas econômicas

dos recursos naturais no nível subnacional geralmente se associam a gastos de

má qualidade e ao agravamento da busca de renda econômica. Essa constata-

ção sugere que a descentralização das rendas econômicas dos recursos naturais

é arriscada e deve ser acompanhada pelo desenvolvimento de capacidades no

nível subnacional.

Com efeito, as rendas extraordinárias podem exacerbar a qualidade das

instituições subnacionais, conforme demonstram dois trabalhos recentes so-

bre o Brasil. Caselli e Michaels (2009) constataram que aumentos nas receitas

municipais, oriundas da exploração de petróleo, e o crescimento das despesas

não foram acompanhados por melhoria correspondente no fornecimento de

bens e serviços públicos, conforme indicadores baseados em pesquisas de do-

micílios. Os aumentos observados na renda familiar relacionados com recei-

tas públicas decorrentes de royalties foram considerados desprezíveis. Então,

qual foi o destino das receitas do petróleo? Os autores descobriram evidências

de que foram distribuídas, desproporcionalmente, para funcionários públicos

municipais e foram responsáveis, em parte, por algum grau de busca de renda

econômica e de corrupção. Brollo, Nannicini, Perotti e Tabellini (2010) tam-

bém encontraram evidências empíricas de que as grandes transferências extra-

ordinárias para os municípios brasileiros parecem ter acarretado mais corrup-

ção política (conforme averiguações de programas de auditoria aleatórios).

No entanto, esses efeitos locais negativos não são inevitáveis. Os resultados

dependem de interações complexas de qualidade institucional, capacidade ad-

ministrativa e políticas públicas. Assim, Perry e Olivera (2009), com base em

dados de 32 departamentos e de 1.098 municípios na Colômbia, constataram

que a melhoria da qualidade das instituições – em especial as relacionadas com

direitos de propriedade – ajuda a atenuar a maldição dos recursos naturais e a re-

forçar os efeitos positivos da produção de recursos naturais e da distribuição de

royalties no nível regional. Os mesmos efeitos também se manifestam, embora

com menos intensidade, nos departamentos em que as instituições administrati-

vas são mais transparentes (principalmente as auditorias) e nas municipalidades

em que prosperam e amadurecem organizações da sociedade civil.


Quem dirige o espetáculo? Gestão dos setores de recursos naturais

É importante garantir que o setor de recursos naturais contribua com todo

o seu potencial para o crescimento econômico. Os historiadores econômicos

mostraram a importância crítica do papel das indústrias e das receitas de re-

cursos naturais nos primeiros estágios de desenvolvimento de países hoje de

alta renda, inclusive os Estados Unidos. Em contribuição pioneira, Wright

(1990) argumenta que a exploração de recursos naturais foi fundamental para

a ascensão dos Estados Unidos como destacada potência industrial no período

1879-1940, para o que muito contribuíram as instituições e as políticas pú-

blicas. O autor descobriu que a abundância de recursos se refletiu em maior

prospecção e exploração do potencial geológico, sem se limitar às dádivas ge-

ológicas conhecidas de início. David e Wright (1997) argumentam que os

fatores propiciadores da rápida exploração de jazidas minerais nos Estados

Unidos se relacionaram, principalmente, com instituições e políticas públicas

sustentadoras, inclusive contexto legal e judicial conciliatório, investimentos

em conhecimento público (como pesquisas geológicas) e avanços na formação

educacional em mineração e em metalurgia.

O fator crítico é a propriedade. No desenvolvimento de recursos naturais,

a necessidade de grandes investimentos iniciais, entre outras exigências, gera

pressões por propriedade pública. De fato, em muitos países, os setores de mi-

neração e de petróleo são de propriedade do governo e, em alguns, essas em-

presas estatais são dirigidas com eficiência. Aí se incluem Statoil, na Noruega;

Petronas, na Malásia; Petrobras, no Brasil; e PDVSA, na República Bolivaria-

na da Venezuela, nas décadas de 1980 e 1990. Entretanto, estudos de amos-

tra diversificada entre países demonstraram que a produtividade geralmente

apresenta aumentos significativos depois da privatização (Schmitz e Teixeira,

2008; La Porta e Lopez de Silanes, 1999; Chong e Lopez de Silanes, 2005).10

Ao mesmo tempo, a propriedade privada de empresas mineradoras e petrolí-

feras tende a limitar o escopo das políticas redistributivas, pois a propriedade

privada geralmente se associa a uma apropriação fiscal mais baixa (a partici-

pação do governo nos lucros do setor). Por conseguinte, os países costumam

deparar com uma opção excludente (trade-off). Em geral, as empresas privadas

são mais produtivas que as empresas estatais, mas a privatização geralmente se

relaciona com o aumento da desigualdade. Essa opção excludente se associa a


mudanças pendulares na propriedade da indústria de recursos naturais entre

os setores público e privado.

Em geral, as estatizações e privatizações dos setores de recursos naturais

são fenômenos cíclicos e tendem a se manifestar em ondas que envolvem

vários países de uma vez. Os países da ALC não são exceção. Chua (1995),

em estudo histórico abrangente sobre o ciclo de privatização-estatização na

América Latina e no Sudeste da Ásia, constatou que, apesar das diferenças, as

duas regiões compartilham a tendência de avançar e recuar entre estatização

e privatização. Em comparação com o sudeste da Ásia (em especial, Malásia,

Paquistão e Tailândia), o ciclo começou mais cedo na América Latina, com

sua longa história pós-independência. Na América Latina (principalmente na

Argentina, Brasil, Chile, México, Peru e República Bolivariana de Venezue-

la), a primeira onda de privatização se estendeu da década de 1870 à de 1920,

período de integração global crescente. Em parte como reação à Grande De-

pressão, as estatizações se tornaram mais frequentes e mais amplas na década

de 1930. Uma segunda maré de privatizações avançou depois da Segunda

Guerra Mundial e só recuou sob os regimes populistas das décadas de 1960 e

1970. Duas décadas depois, no começo dos anos 1990, as privatizações volta-

ram a aumentar em escala maciça.11 Manzano e Monaldi (2008) identificam

tendência de reestatização, nos últimos anos, em pequeno grupo de países,

principalmente na América Latina. As estatizações na América Latina envol-

veram, principalmente, extração de recursos e serviços de utilidade pública.

Vários fatores parecem afetar a probabilidade de estatização

Altos preços de commodities

Duncan (2006), ao analisar os oito maiores países em desenvolvimento, ex-

portadores de sete importantes minerais, no período 1960-2002, concluiu

que o aumento dos preços dos minerais como previsor de desapropriação es-

tatizante é mais forte que crises políticas ou econômicas. Guriev, Kolotilin e

Sonin (2008), com base em dados referentes a 1960-2002, chegam à mesma

conclusão para o setor petrolífero. Manzano e Monaldi (2008) argumentam

que grandes rendas econômicas e custos irrecuperáveis tornam a indústria do

petróleo muito atraente para desapropriações pelo governo, quando preços


em alta coincidem com sistemas tributários inadequados, no sentido de serem

regressivos e de carecerem de cláusulas de contingências de preços. A implica-

ção geral desses estudos é que esquemas de contratação que proporcionem às

empresas privadas capacidade quase irrestrita de captar receitas extraordinárias

criam incentivos para a nacionalização, quando os preços de commodities

estão em alta.

Esquemas mais flexíveis podem reduzir os incentivos à estatização, o que,

por vezes, ocorre por meio de arranjos que permitam ao governo também

aproveitar, ao menos em parte, as bonanças de preços ou, como é mais co-

mum, por meio de renegociações dos termos contratuais.

Caso em destaque é o Chile, onde o setor privado é hoje (2008) respon-

sável por 74% da produção de cobre. O país instituiu royalties sobre o lucro

total das empresas de mineração, em 2005. As mineradoras de cobre reagiram

vigorosamente contra o primeiro projeto de lei do governo a esse respeito,

mas a oposição recuou, quando um segundo projeto foi aprovado em 2005

(Navia, 2010).12 A nova proposta legislativa contou com muito apoio po-

pular. Pesquisa realizada pela CERC indicou que 67% dos adultos chilenos

apoiavam imposto específico sobre a atividade de mineração. A incidência

desse royalty reconhecidamente modesto não parece ter piorado o clima de

investimentos. Em estudo mundial de 2008-09 sobre investidores em minera-

ção, o Chile se incluiu entre os cinco maiores no índice de potencial mineral,

que mede o clima político para a exploração mineira.13 Uma explicação é que

o royalty moderado pode ter reduzido o risco político para o setor privado, ao

atenuar as pressões por uma reforma drástica do regime tributário ou até pela

reversão do controle privado do setor. Embora os preços do cobre tenham

atingido altas sem precedentes durante a última bonança, o setor é cada vez

mais controlado por atores privados e estrangeiros. Além disso, essa experi-

ência sobressai em agudo contraste com a forte alta dos preços na década de

1970, quando o cobre foi nacionalizado.

Desigualdade arraigada – especialmente quando as rendas econômicas

dos recursos nacionais são vistas como benefícios apenas para uma mi-

noria, não raro para uns poucos estrangeiros. Chua (1995) mostrou que

as estatizações na América Latina foram promovidas contra estrangeiros e re-

sidentes no país, considerados detentores de privilégios injustos. E esse foi


o caso especialmente quando prevalecia a percepção de que a propriedade

e a gestão privada de empresas de recursos naturais agravavam ainda mais a

desigualdade. Essa situação é bem ilustrada pela Bolívia, onde a participa-

ção do governo nas receitas decorrentes da produção de hidrocarbonetos caiu

acentuadamente com a privatização da década de 1990, ao mesmo tempo em

que a desigualdade total aumentava substancialmente (Figura 4.2). Essa con-

juntura, agravada pela proposta de construção de um gasoduto até o Chile,

para futuras exportações de gás destinadas aos Estados Unidos, redundou em

oposição crescente ao que era visto como exploração de recursos naturais da

Bolívia por empresas estrangeiras, à custa do povo boliviano. Esse movimento

antielitista desempenhou papel fundamental na recente rodada de estatizações

na América Latina.

Qualidade das instituições e grau de dependência econômica

ao setor de commodities

A nacionalização é mais provável em países com baixo capital humano, com

produção não diversificada e com instituições públicas frágeis. Guriev, Ko-

lotilin e Sonin (2008) constataram que os governos são mais propensos a

estatizar quando a qualidade das instituições (medida por indicadores de de-

mocracia institucionalizada e de restrições ao poder executivo) e o capital hu-

mano (medido pelo nível de alfabetização de adultos) são deficientes. Segun-

do Kobrin (1984) e Minor (1994), os países que passam por experiências de

desapropriação em massa tendem a depender intensamente de umas poucas

commodities, para o que podem contribuir vários mecanismos. Quando as

instituições públicas são deficientes, os governos se mostram mais propensos

a violar contratos e a ignorar o império da lei, na medida em que os custos de

reputação, a desaprovação interna e as sanções externas são mínimos. Além

disso, quando o capital humano é baixo e a economia é pouco diversificada, a

renda e o consumo tendem a ser mais voláteis sob sistemas privatizados. Ade-

mais, nas situações em que a estrutura de produção é muito concentrada em

poucos setores, como recursos naturais, as opções externas para os trabalhado-

res que não são bem remunerados nessas indústrias são muito limitadas.

Essa análise sugere que a natureza cíclica das estatizações e privatizações

dos setores de recursos naturais parece seguir a mesma dinâmica autorrefor-

çadora. As estatizações são mais prováveis quando os preços das commodities


estão em alta, a desigualdade é ampla e a qualidade institucional é baixa. Além

disso, os incentivos para a estatização aumentam quando os esquemas de con-

tratação e de tributação são inflexíveis, impedindo que os governos usufruam

os benefícios das bonanças de preços de commodities. As reprivatizações, em

contraste, são mais prováveis quando os preços das commodities estão em

baixa, em razão da maior eficiência da exploração de recursos naturais sob

regimes de propriedade e gestão privadas. No entanto, os baixos preços das

commodities e a perda de credibilidade durante o surto de nacionalização

anterior se conjugam para enfraquecer o poder de barganha do governo nas

negociações sobre reprivatização. Em vez disso, o governo pode ser induzido

a fazer maiores concessões para atrair os operadores privados de volta ao setor

de recursos naturais. Em consequência, os arranjos contratuais para a priva-

tização talvez tenham de ser bastante inflexíveis, manietando excessivamente

os governos e os impedindo de participar dos benefícios. Essas restrições, por

sua vez, aumentam a probabilidade de reestatização durante futura bonança

F IGURA 4.2

Bolívia: Depois da privatização, a participação do governo nas receitas de hidrocarbonetos declinou, enquanto a desigualdade subiu.

Fonte: Chang, Hevia e Loayza (2009).

42,04

51,68

58,46

57,79

60,05

0

10

20

30

40

50

60

70

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

Índice de Gini

privatização estatização

ano

Índi

ce d

e G

ini e

con

trib

uiçã

o fis

cal

(% d

o va

lor

da p

rodu

ção)

contribuição fiscal


de commodities, reforçando o ciclo. Mas o ciclo pode ser rompido se o gover-

no assumir o compromisso confiável de não voltar a estatizar, o que, por seu

turno, lhe permitiria negociar melhores condições contratuais.

Rendas econômicas de recursos naturais, democracia e conflito

Estudos sobre países ricos em minérios, do Oriente Médio, da África e de

outras regiões, sugerem que a disponibilidade de petróleo e de outros recur-

sos minerais em abundância inibe a democracia. Ross (2010) identificou três

canais possíveis: primeiro, a receita dos recursos naturais pode aumentar a

capacidade repressiva do Estado. Segundo, ao desestimular a tributação, as

receitas dos recursos naturais podem diminuir as pressões dos cidadãos por

maior responsabilidade e prestação de contas pelo Estado, por meio do de-

senvolvimento de instituições representativas. Finalmente, a natureza de en-

clave das operações de extração de muitos recursos naturais pode desencorajar

amplas mudanças modernizadoras, como diversidade ocupacional, que, se-

gundo acreditam alguns acadêmicos, promovem a democracia. Ross (2010)

encontrou apoio econométrico para o segundo mecanismo, mas não para o

primeiro nem para o terceiro.

No entanto, as alegações de que os recursos inibem o desenvolvimento ou a

democracia não explicam importantes anomalias. Para começar, não explicam a

coexistência de riqueza em recursos naturais e democracia em muitos dos países

hoje de alta renda e mesmo em muitos países em desenvolvimento ricos em

recursos naturais. Além disso, alguns países podem ser democracias, não apesar

do petróleo, mas, sim, em parte, por causa dele. Karl (1987, 1997) argumenta

que as receitas do petróleo foram cruciais para o surgimento da democracia na

República Boliviariana da Venezuela (ver também Dunning, 2008).

A teoria das rendas econômicas dos recursos naturais postula a atuação de

dois efeitos conflitantes sobre o regime político, implicando que a “maldição

política” como consequência da abundância de recursos naturais é questão

empírica incerta. De um lado, a bonança de commodities pode reforçar os

incentivos para o controle da distribuição das rendas econômicas, diminuindo

a atratividade da democracia para as elites. Esse é o efeito “direto”, autoritário,

das rendas econômicas dos recursos naturais. De outro, a bonança de recursos


pode ampliar em muito a disponibilidade de meios para a implementação de

políticas sociais, reduzindo, assim, a ameaça de redistribuição não democrática

das rendas privadas e aumentando a atratividade (ou reduzindo a desutilida-

de) da democracia para as elites. Esse é o efeito “indireto”, democrático, das

rendas econômicas – indireto porque atua através do efeito das rendas econô-

micas dos recursos naturais sobre a ameaça de redistribuição. Não é óbvio, a

priori, que um dos dois efeitos sempre predomine.

Mesmo considerando que, em média, a riqueza dos recursos naturais tenha

comprometido a democracia em todo o mundo, estudos recentes concluíram

que esse parece não ter sido o caso na ALC (Dunning, 2008; Ross, 2010; Ha-

ber e Menaldo, 2009).14 As evidências de países da ALC sugerem que a riqueza

em recursos naturais não prejudicou – e pode até ter ajudado – a democracia.

Os exemplos do Equador e da República Bolivariana da Venezuela – dois

países que se tornaram democracias em períodos de altas rendas oriundas do

petróleo – são consistentes com esses estudos.

Por que a ALC seria anomalia em relação à maldição política dos recursos

naturais? Uma das razões pode ser a alta desigualdade da ALC, o que tornaria

a ameaça de redistribuição não democrática mais preocupante para as elites. A

maior desigualdade que caracteriza as rendas ou riquezas não oriundas de re-

cursos naturais poderia aumentar a importância do efeito das rendas econômi-

cas dos recursos naturais como moderadoras de conflitos de redistribuição.

Segundo, o controle estatal do setor de recursos naturais também pode

ajudar. Embora o controle estatal possa estar associado a baixa produtivida-

de, também pode aumentar a capacidade do Estado de redistribuir as rendas

econômicas dos recursos naturais. Se a influência democratizante dos recur-

sos naturais se manifesta através da distribuição das rendas econômicas, o

controle estatal das indústrias minerais pode gerar consequências positivas

para a democracia. Por exemplo, nos países da ALC em que os recursos eram

controlados por uma pequena elite privada (por exemplo, na Bolívia, antes da

revolução de 1952; ver Dunning, 2008), os efeitos democratizantes das rique-

zas minerais parecem ter sido especialmente tênues ou não existentes.

Terceiro, em comparação com sociedades em que a redistribuição da renda

não derivada de recursos não é tão importante, o apoio político em massa para

a redistribuição – consequência da alta desigualdade – pode aumentar as pres-

sões sobre as elites, inclinando a balança em favor dos efeitos democratizantes


das rendas dos recursos naturais. Finalmente, a extensão da dependência aos

recursos naturais também é importante. Dunning (2009) sugere que países

em que a economia total (em vez de apenas o governo) depende intensamente

de recursos naturais são mais propensos ao autoritarismo que países menos

dependentes da produção de recursos naturais. Os países da ALC são muito

menos dependentes de recursos naturais que muitos Estados do Oriente Mé-

dio ou da África.

Evidentemente, a questão vai bem além de uma simples dicotomia entre

democracia e autoritarismo. Recentemente, algumas bonanças de recursos

naturais foram acompanhadas por enfraquecimento da democracia na região

(menos liberdade de imprensa e menos influência do império da lei). Essa é

uma área fecunda para novas pesquisas.

Em âmbito global, o petróleo é a commodity mais relacionada com con-

flitos violentos. Porém, mais uma vez, os países da América Latina parecem

mais resistentes a esses efeitos, com menos incidência de conflitos separa-

tistas ou nacionalistas violentos que o resto do mundo (ver Tabela 4.1).

Uma vez que, historicamente, a América Latina tem sido imune a conflitos

separatistas – sem guerras de secessão desde o século XIX –, a incidência de

conflitos violentos também tem sido mais baixa em países produtores de

hidrocarbonetos que em outros lugares. Isso não significa dizer que os recur-

TABELA 4.1

A América Latina tem evitado conflitos violentosTaxas de eclosão de confl itos por tipo, América Latina e resto do mundo

Resto do mundo América Latina

1960-1990

Guerras governamentais 1,49* 2,39* Guerras separatistas 1,15*** 0,00*** Todas as guerras 2,64 2,39*1991-2006

Guerras governamentais 1,97* 0,69* Guerras separatistas 2,53*** 0,00*** Todas as guerras 4,65*** 0,69***

Fonte: Ross (2010)Nota: A taxa de eclosão de confl itos representa a taxa de surgimento de novas guerras civis na amostra entre países, por ano. Na tabela, os asteriscos assinalam as diferenças estatisticamente signifi cativas entre taxas de eclosão na América Latina e no resto do mundo.*** p < .01, ** p < .05, * p < .10, no teste do qui-quadrado de Pearson (fi leiras 1 e 3) ou teste exato unilateral de Fisher (fi leiras 2, 4, 5, 6). Os testes se referem a valores nas fi leiras (ou seja, resto do mundo versus América Latina).


sos naturais – em especial, hidrocarbonetos e minerais – não se relacionem

com conflitos na região. Hoje, encontram-se em andamento cerca de 120

conflitos locais referentes à mineração. Porém, em geral, são disputas não

violentas, concernentes a direitos territoriais, práticas trabalhistas e proteção

do meio ambiente.

Há, pelo menos, duas explicações possíveis para essa anomalia: a longa

história de Estados soberanos da região, o que pode ter solidificado as fron-

teiras nacionais, e a ausência (até recentemente) de clivagens étnicas altamen-

te politizadas. Talvez o separatismo seja um fenômeno que esmaece com o

passar do tempo, como resultado ou de causação (aceitação mais ampla das

fronteiras nacionais), ou de seleção (os Estados menos coesos se fraturam, até

que as unidades remanescentes sejam mais coesas). Talvez os conflitos sepa-

ratistas tenham sido resolvidos mais cedo na história dos países da América

Latina. (Houve numerosas guerras separatistas na América Latina no século

XIX). Decerto, a extração de petróleo parece provocar a mesma espécie de

frustrações e de protestos, tanto na América Latina quanto em outros lugares,

a deflagrar as mesmas demandas por justiça distributiva e a contribuir para as

mesmas modalidades de sabotagem e extorsão – mais visivelmente em Bolívia,

Colômbia, Equador e México. Todavia, nem as riquezas minerais nem outras

circunstâncias levaram comunidades étnicas marginalizadas, em nenhum país

da ALC, a lutar pela secessão ou pela independência. No todo, os países da

ALC parecem ter desenvolvido arranjos e acordos políticos que, apesar da alta

desigualdade, conseguiram evitar os tipos de lutas separatistas e de conflitos

violentos em torno da riqueza em recursos naturais observados com frequên-

cia em outras regiões em desenvolvimento.

Notas de fim de capítulo

1. Adotamos aqui a ampla definição de instituições sugerida por North (1990, p. 3):

“Instituições são as regras do jogo de uma sociedade ou, mais formalmente, são as restrições

concebidas por seres humanos que amoldam as interações humanas. Em consequência,

estruturam incentivos nos intercâmbios humanos, sejam políticos, sociais ou econômi-

cos.” As instituições podem ser formais, consistindo em regras, ou informais, consistindo

em convenções ou códigos de comportamento. Portanto, as instituições, como conceito,

abrangem ampla gama de arranjos políticos, econômicos, legais e sociais.


2. Sobre evidências históricas e econométricas de que as instituições exercem efeitos

independentes, de primeira ordem, sobre o crescimento, ver, por exemplo, Engerman

e Sokoloff (1997, 2003); Hall e Jones (1999); Acemoglu, Johnson e Robinson (2001,

2002, 2005); e Rodrik (2004). Para uma análise do papel das instituições no desenvolvi-

mento da América Latina e do Caribe, ver Beyond the Washington Consensus: Institutions

Matter, nau capitânia regional do Banco Mundial para a América Latina, de 1998.

3. As instituições latino-americanas que emergiram da exploração colonial de recur-

sos naturais têm servido de base para explicar as diferenças de renda entre países da Amé-

rica Latina e da América do Norte. Essas divergências, por sua vez, têm sido associadas

a diferenças na dotação de recursos que afetaram os incentivos das potências coloniais

na moldagem das instituições (Engerman e Sokoloff, 1997, 2003). Portanto, o surgi-

mento de pequenas propriedades como forma predominante da agricultura no norte dos

Estados Unidos e no Canadá, devido, em parte, à escassez de mão de obra, redundou

em aumento da igualdade e em instituições mais democráticas, em comparação com

sociedades da América do Sul e do sul dos Estados Unidos, onde plantações em grande

escala levaram à desigualdade e a instituições frágeis.

4. Essa tese ecoa a intuição oriunda do modelo “ordem de acesso limitada”, de North

et al. (2007). Segundo a conjectura do autor, ao se mover de um sistema de acesso limi-

tado (por exemplo, baseado em rendas econômicas de recursos naturais controladas por

e para elites poderosas) para outro de acesso aberto, a sociedade precisa transpor certos

limiares de qualidade institucional.

5. Essa distinção entre recursos que produzem rendas econômicas e que não produ-

zem rendas econômicas não se confunde na literatura sobre recursos naturais e conflitos

com a distinção entre recursos concentrados, saqueáveis ou de “fontes pontuais” e recur-

sos geograficamente “difusos”, que são “não saqueáveis” por atores privados (Le Billon,

2001; Snyder, 2001; Snyder e Bhavnani, 2005; Isham et al., 2003).

6. Em vez de emanar diretamente da competição por rendas econômicas de recursos

naturais, o resultado do trabalho de Baland e François (2000) decorre de cotas de impor-

tações. Uma economia pode importar ou produzir internamente bens industrializados.

O direito de importar bens industrializados é fonte de renda econômica para os atores

internos que buscam rendas econômicas. Quanto mais numerosos forem os produtores

de determinado bem, mais barato será o bem, significando que, a partir de certo ponto, a

licença de importação se torna inútil, pois é mais barato produzir o bem internamente.

7. A resposta fiscal pró-cíclica à bonança de commodities não exige como precon-

dição um processo orçamentário especialmente corrupto nem um conjunto fraco de

instituições. Conforme observam Talvi e Vegh (2005), as políticas fiscais pró-cíclicas

tendem a ser regra, não exceção, em todo o mundo. Em seu modelo de política fiscal,

Talvi e Vegh introduzem uma distorção política que torna custosos os superávits fiscais

para o governo, em razão das pressões para aumentar as despesas. Quanto maiores forem

as flutuações nas receitas do governo, mais importantes serão as pressões políticas para

gastar, na medida em que o superávit orçamentário se afasta mais do valor médio. Os


autores sugerem, então, que as políticas fiscais pró-cíclicas vistas nos países em desen-

volvimento são consequências da maior variabilidade da base tributária em comparação

com a dos países do G-7. Neste modelo, a dependência fiscal a receitas de commodities

voláteis aumentaria a variabilidade da base tributária.

8. Os estudos básicos sobre países estão disponíveis no site do projeto, em http://

go.worldbank.org/5503dom6n0.

9. No caso do Chile, há uma proposta para substituir La Ley Reservada del Cobre, que

dá 10% das receitas da CODELCO aos militares, com uma transferência de recursos

do governo geral, que concede aos militares horizonte de planejamento de médio prazo

para suas despesas.

10. Andres et al. (2008), em estudo sobre as privatizações de infraestrutura na ALC

(concessionárias de serviços públicos de água, eletricidade e telecomunicações), também

encontrou “melhorias gerais significativas no desempenho do setor, relacionadas com

a participação do setor privado; com aprimoramentos consistentes na eficiência e na

qualidade, além de reduções na força de trabalho”. Eles observam, contudo, que, tanto

no setor privado quanto no setor público, constatou-se alto grau de variância, com os

melhores órgãos públicos apresentando desempenho tão bom quanto o de algumas em-

presas privadas.

11. Em consonância com as descobertas de Chua, estão as de Kobrin (1984). Kobrin

analisou desapropriações em 79 países em desenvolvimento, no período 1960-1979.

Ele constatou que as desapropriações aumentaram na década de 1960, culminaram no

começo da década de 1970 e declinaram em seguida. Minor (1994) e Shafik (1996)

ampliaram o estudo de Kobrin para incluir o período até 1993. Eles descobriram que,

em fins da década de 1980 e começo da década de 1990, nada menos que 95 países em

todo o mundo passaram por amplos processos de privatização.

12. O projeto de 2005, sem dúvida, também foi mais bem recebido pelas empresas

de mineração, por permitir depreciação acelerada, concessão do governo Lagos às empre-

sas privadas, o que significava deferir o pagamento de impostos.

13. Fonte: Annual Survey of Mining Companies, 2008-2009, do Fraser Institute.

14. Em especial, Haber e Menaldo (2009) encontram correlação positiva entre recur-

sos naturais e democracia em série temporal mais longa para a América Latina, quando

esta última variável é medida em níveis. Contudo, quando a democracia é diferenciada

primeiro por ano e quando se consideram possíveis não estacionaridades, os autores não

descobrem relações, em média, entre recursos naturais e regime político. Nos PAL, en-

tão, esse estudo não sustenta a alegação de que o petróleo comprometeu a democracia.

C A P Í T U L O 5

Gestão da volatilidade dos preços das commodities

Mensagens principais: os choques de preços de commodities geram fortes

ondas de efeitos sobre a atividade econômica em geral e sobre as receitas

fiscais. Essa situação é exacerbada pela dependência do governo a receitas

oriundas de commodities, em consequência tanto dos efeitos da doença ho-

landesa quanto da negligência em relação a outras formas menos voláteis de

tributação. A dependência de receitas de commodities tem aumentado na

ALC. O rápido crescimento das receitas de commodities durante as bonan-

ças impulsiona expansões fiscais, com os gastos, em alguns casos, subindo

mais que as receitas. Esse padrão se manteve durante a última bonança na

ALC, com as exceções notáveis da Bolívia e do Chile.

Para lidar com a instabilidade da receita – e com a preservação da riqueza

a longo prazo –, os países recorrem a fundos soberanos e de estabilização,

às normas fiscais e a leis de responsabilidade fiscal, com diferentes graus de

sucesso. Essas medidas, não raro, são abandonadas quando se acumulam

pressões públicas para gastar os produtos do período de bonança, conforme

ocorreu no Equador e na República Bolivariana de Venezuela, no ciclo re-

cente. Os choques de preços de commodities se transmitem para a taxa de

câmbio. O ajuste da taxa de câmbio real é mais lento sob um regime cambial

menos flexível, pois o ajuste ocorre por meio de mudança no nível geral de

preços, e não mediante rápida mudança na taxa de câmbio nominal. Evi-


dentemente, regimes mais flexíveis podem estar sujeitos a maior volatilidade

da taxa de câmbio real. É possível atenuar o ônus dessa volatilidade por in-

termédio de um bem concebido fundo de estabilização de recursos naturais

ou de um fundo de poupança a longo prazo.

A má gestão da volatilidade a curto prazo, associada à dependência de com-

modities, pode retardar o crescimento a longo prazo, através de vários canais

(ver Capítulo 3). Três canais são sobremodo importantes para os países da

ALC: volatilidade da renda das exportações (acentuada pela concentração das

exportações), instabilidade do gasto fiscal (especialmente os investimentos

públicos em saúde, educação e infraestrutura) ou sistemática insuficiência de

poupança (ou excesso de consumo) das receitas dos recursos naturais. Esses

canais de transmissão podem resultar em volatilidade de curto prazo na de-

manda agregada e no produto, assim como na depleção de riquezas, desace-

lerando o crescimento a longo prazo. Portanto, esses efeitos adversos sobre o

crescimento, em grande parte, se materializam na medida em que os governos

não poupam o suficiente da renda de commodities ou não atenuam a trans-

missão da volatilidade inerente às commodities para a economia interna.

Esta seção se concentra nos desafios que a volatilidade dos preços das com-

modities impõe à política macroeconômica, em especial à política de estabi-

lização fiscal, mas também à política cambial. A insuficiência de poupança

da renda oriunda de recursos naturais é abordada sucintamente na análise

das implicações fiscais. Começamos nossa discussão considerando as relações

entre choques de exportação e choques ao produto da economia real.

Volatilidade dos preços das commodities, concentração de exportações e volatilidade do produto são fatores interligados

Os países exportadores de commodities, ricos, de renda média ou pobres,

estão expostos à volatilidade dos preços das commodities. Porém, seu impac-

to sobre a demanda agregada, sobre os níveis de poupança e investimento e

sobre o produto aumenta com o grau de concentração das exportações. Esse

G E S T Ã O D A V O L A T I L I D A D E D O S P R E Ç O S D A S C O M M O D I T I E S 69

é um aspecto básico que diferencia os países de alta renda, ricos em recursos

naturais, dos países da ALC exportadores de commodities: nos países de alta

renda, a concentração na exportação de commodities é muito mais baixa (ver

Figura 2.3.). Embora o “risco” (a probabilidade de mudanças nos preços das

commodities) seja o mesmo para ambas as classes de países, o “valor em risco”

(o grau de dependência do total da renda de exportações à exportação de com-

modities) é substancialmente mais baixo para os exportadores de commodities

de alta renda.

Por meio de fortes efeitos do tipo doença holandesa, produzidos pelas des-

cobertas de recursos naturais e por bonanças de exportações, a abundância

de commodities pode redundar em cestas de exportações concentradas (ou

diversificadas). Sem volatilidade de preços, a concentração das exportações

pode não ser incompatível com a maximização do bem-estar social, pois pode

refletir forte vantagem comparativa. Mas a volatilidade pode reduzir o bem-

estar, truncando o crescimento econômico a longo prazo. Embora seja difícil

estabelecer empiricamente as ligações diretas entre volatilidade dos preços das

commodities e crescimento econômico a longo prazo, trabalhos econométri-

cos constataram forte associação positiva entre concentração de exportações

e volatilidade de preços nas relações de troca e no crescimento do produ-

to (Lederman e Xu, 2009). Além disso, a ligação positiva entre volatilidade

dos preços das commodities e variabilidade do produto parece ser não linear:

grandes choques de preços resultam em flutuações de curto prazo no produto,

desproporcionalmente maiores que as decorrentes de choques menos intensos

(Camacho e Pérez, 2010).

Além disso, os efeitos das flutuações dos preços das commodities sobre a

estabilidade da taxa de crescimento parecem ser assimétricos e variar com a

situação cíclica da economia (Camacho e Pérez, 2010). Choques de preços

positivos exercem efeitos mais intensos durante as recessões que durante as

bonanças, enquanto os choques negativos produzem efeitos mais intensos nos

bons tempos que nos maus tempos. Evidentemente, o efeito sobre a volatili-

dade do produto, decorrente de um choque de preços único, se extingue com

o tempo, como mostra a Figura 5.1, referente à Colômbia.

Essas descobertas salientam a importância da diversificação das expor-

tações para imunizar os países fartos em recursos naturais contra os efeitos

adversos da volatilidade dos preços das commodities. No entanto, os países


ricos em commodities tendem a experimentar efeitos da doença holandesa,

que desestimulam a diversificação para exportações de não commodities.

Esses efeitos podem ser atenuados por meio da blindagem da economia

interna contra choques às exportações. Boa parte do ônus de criar esses

amortecedores de choques recai sobre a política macroeconômica, para a

qual nos voltaremos agora.

Hidrocarbonetos e mineração fornecem fatia substancial – e crescente – das receitas fiscais na região

A forte dependência a commodities como fonte de receitas fiscais contribui

para a volatilidade das receitas e para a adoção de políticas pró-cíclicas na exe-

cução orçamentária na ALC. Conforme se verifica na literatura sobre a proci-

clicalidade da política fiscal na região (Gavin e Perotti, 1997), daí resultaram

níveis de endividamento crescentes e gastos públicos ineficientes durante as

bonanças, com efeitos econômicos deletérios. Os países expandem os gastos

durante as bonanças de preços de commodities, desencadeando grande apre-

ciação da taxa de câmbio real, para, em seguida, durante a recessão, ser obriga-

dos a reduzir gastos e a permitir fortes desvalorizações da taxa de câmbio real.

Em seguida, discutimos a reação da receita à recente bonança dos preços das

commodities e examinamos seu impacto sobre os gastos fiscais em economias

latino-americanas dependentes de commodities.

A grande proporção das receitas fiscais derivadas de commodities em países

da ALC ricos em commodities exacerba a volatilidade das receitas fiscais. Pior,

a fatia das receitas decorrente de commodities parece estar aumentando em

países da ALC ricos em minerais e em hidrocarbonetos. As receitas de recursos

naturais são muito mais voláteis que outras receitas (Figura 5.2). Os países da

ALC dependem mais dessa fonte de receitas voláteis em sua base tributária

que os produtores de commodities de alta renda. Embora as receitas fiscais da

LC, oriundas de commodities, como proporção do PIB, fossem semelhantes

às do Canadá e da Noruega, em 2004, um quarto dessa receita, no caso da

ALC, provinha da produção e exportação de commodities, em comparação

com 2,5%, no Canadá, e 14,6% na Noruega, pois os produtores de com-

modities de alta renda arrecadavam mais receitas tributárias provenientes de


outras fontes. O excesso de dependência às receitas de commodities lança

grandes desafios para os governos da ALC, em termos de moderação do im-

pacto dos ciclos de receitas de commodities sobre a economia.

Altas rendas econômicas oriundas de hidrocarbonetos podem reduzir outras formas de tributação

Para piorar a situação, a dependência a recursos naturais pode refrear os esfor-

ços para a geração de novas receitas e exacerbar a concentração e a volatilidade

das receitas fiscais. A tributação dos recursos naturais facilita a vida para os

F IGURA 5.1

Função de impulso-resposta, no caso de choques nos preços de commodities na Colômbia

Fonte: Camacho e Pérez (2010).Nota: Os gráfi cos plotam a função impulso-resposta do crescimento do PIB a diferentes choques de preços de commodities para a Colômbia. Usa-se aqui o índice de preços de commodities específi co para as exportações do país, de Cunha, Prada e Sinnott (2009a). Os choques que atingem o país são estabelecidos em d vezes o desvio-padrão dos resíduos de preços de commodities, com d sendo ± 1, ± 3 e ± 6. Os gráfi cos mostram respostas não lineares avaliadas no período t, onde t é a probabilidade mais alta (esquerda) e a probabilidade mais baixa (direita) de recessão. A primeira fi leira representa choques positivos e a segunda fi leira representa choques negativos.

0

1

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0 4 8 12 16 20 24 28 32 360 4 8 12 16 20 24 28 32 36

d = 6 d = 1d = 3 d = 6 d = 1d = 3

d = –6 d = –1d = –3d = –6 d = –1d = –3

Probabilidade de recessão com a filtragem mais alta

Probabilidade de recessão com a filtragem mais alta

Probabilidade de recessão com a filtragem mais baixa

Probabilidade de recessão com a filtragem mais baixa

Horizonte depois do choque hHorizonte depois do choque h

Horizonte depois do choque hHorizonte depois do choque h


políticos – eles podem distribuir recursos sem tributar a maioria dos residen-

tes e das empresas. Como a pronta disponibilidade de rendas fiscais oriundas

de commodities pode aumentar os custos políticos de arrecadar os tributos

tradicionais, os políticos também contam com a opção de reduzir as alíquotas

tributárias vigentes, como maneira de distribuir rendas econômicas (Dun-

ning, 2009). Assim, a alta dependência a commodities pode constituir-se em

equilíbrio autorreforçador.

Há evidências empíricas desse efeito e da maior volatilidade por ele provo-

cada nas receitas gerais. Bornhorst, Gupta e Thornton (2009), em estudo de

30 países produtores de hidrocarbonetos – inclusive Equador, México, Trini-

dad e Tobago e República Bolivariana da Venezuela –, no período de 1992-

2005, constataram que países beneficiários de grandes receitas produzidas

por hidrocarbonetos geram menos receitas provenientes de outros tributos.

Análise de uma amostra diversificada entre países, de Knack (2008), fornece

evidências de que o esforço de tributação – medido por classificação do grau

de eficiência da mobilização da receita, pelo Country Policy and Institutional

F IGURA 5.2

A volatilidade das receitas de commodities é muito mais alta que a das receitas de outras fontes

Fontes: Autoridades nacionais, FMI e cálculos do staff do Banco MundialNota: A fi gura compara o desvio padrão (percentual) das mudanças anuais nas receitas, referentes aos anos para os quais se dispõe de dados sobre receitas de commodities nos respectivos países. As receitas de commodities estão disponíveis para os seguintes países e anos: Argentina 1996-2008 (exclui-se a volatilidade em 2001-2002, como excrescência ou ati-picidade, pois o país registrou aumento de 9.498% nas receitas de commodities nesse período); Bolívia 2004-08; Colômbia 2005-08; Chile 1990-2008; Equador 1990-2008; México 1990-2008; Peru 1998-2008; Trinidad e Tobago 1991-2008; e República Bolivariana da Venezuela 1998-2008.

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receitas de recursos naturais receitas de não recursos naturais


Assessments, do Banco Mundial – é mais baixo no caso de grandes exporta-

dores de hidrocarbonetos. E evidências proporcionadas por estudos de casos

sugerem enfaticamente que as bonanças de recursos erodem a base tributária

não oriunda de recursos na América Latina e em outros lugares (Soifer, 2006;

Dunning, 2008).

A resposta fiscal à bonança recente foi desuniforme

As posições fiscais reagiram com mais intensidade a choques positivos de com-

modities na ALC que em exportadores de alta renda (Medina, 2010). E assim

continuou sendo durante a recente bonança de preços de commodities para

muitos produtores de commodities da ALC, à exceção do Chile, que se com-

portou de maneira semelhante aos países de alta renda. As despesas primárias

reais aumentaram em todos os países com dependência fiscal às commodities

durante a bonança.1 O uso do aumento das receitas fiscais para financiar des-

pesas primárias cresceu aos poucos, com resposta mais lenta nos primeiros

anos da bonança (Figura 5.3). Contudo, a variabilidade foi considerável. A

poupança dos ganhos extraordinários com commodities foi maior na Bolívia

e no Chile, onde o crescimento das despesas primárias foi muito mais lento

que o das receitas totais, equivalendo mais ou menos à contribuição das não

commodities para o crescimento da receita total. Em contraste, Colômbia,

Equador, Peru, Trinidad e Tobago e República Bolivariana da Venezuela re-

gistraram crescimento das despesas primárias mais acelerado que o da receita

total, em especial na segunda metade da bonança.2 No caso desses produtores

de petróleo, os gastos cresceram com muito mais rapidez que a contribuição

das receitas de não commodities para o aumento das receitas gerais.

O FMI (2009a) encontra padrão semelhante entre os países, ao comparar

o crescimento das despesas primárias com o do PIB tendencial. As despesas

primárias cresceram muito mais que o PIB tendencial no auge dos anos de bo-

nança no grupo dos países da ALC, classificados como “outros países expor-

tadores de commodities” (Argentina, Bolívia, Equador, Paraguai, Suriname,

Trinidad e Tobago e República Bolivariana de Venezuela). Para esses países, a

implicação daí resultante é uma vigorosa resposta fiscal nos anos de bonança.

Boa parte dos gastos favoreceu os investimentos públicos. Portanto, o pa-


drão Gelb (1990), observado durante o choque de preços do petróleo de 1974-

78 – crescimento mais acelerado dos investimentos públicos que o de outros

gastos, no caso de seis exportadores de petróleo –, manifestou-se de novo na

bonança recente, na medida em que o crescimento das receitas de capital su-

perou o das despesas correntes. Os orçamentos de capital da ALC cresceram

com mais rapidez, mas em consequência da base mais baixa. E o crescimento

das despesas correntes se inclinou em favor de grandes aumentos nos subsí-

dios e nas transferências. Alguns países, como Chile e República Bolivariana

da Venezuela, usaram parte dos produtos para financiar aumentos em saúde,

habitação, educação social e programas de proteção social, embora com estilos

muito diferentes de gestão fiscal e de prudência fiscal intertemporal.

Muitos países produtores de commodities da ALC enfrentaram a crise glo-

bal – em especial, a recessão que precipitou o colapso do Lehman Brothers em

setembro de 2008 – em condições fiscais muito mais vigorosas e com dívida

pública muito mais baixa que durante as crises anteriores. A situação do se-

F IGURA 5.3

Em muitos países, os aumentos nos gastos se aproximaram dos – ou superaram os – aumentos nas receitas durante a bonança recente

Fontes: Fundo Monetário Internacional, World Economic Outlook Database, e cálculos do staff do Banco Mundial.Nota: Os dados se referem ao governo geral.

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Bolívia


tor público vinha melhorando na ALC mais ou menos nos últimos 10 anos.

Calderon e Fajnzylber (2009) fornecem evidências econométricas de que os

processos fiscais na ALC se tornaram mais viáveis, ainda que se mantenham

pró-cíclicos. A bonança de preços de commodities anterior à crise não se asso-

ciou a grandes aumentos no endividamento, como no passado. Em vez disso,

muitos países usaram os ganhos extraordinários para reduzir a dívida pública

e aumentar as reservas internacionais.

Contudo, a vulnerabilidade à queda nos preços das commodities aumen-

tou entre os países produtores de minerais e de petróleo da ALC, exceto Chile

e Peru, como demonstram suas posições fiscais, com exclusão das receitas de

commodities. Em média, o saldo primário, sem commodities, de grandes ex-

portadores de petróleo (em relação às exportações totais) piorou significativa-

mente a cada ano, no período 2005-08, enquanto o de países dependentes de

commodities melhorou. As economias dependentes de commodities, como

Equador, México, Trinidad e Tobago e República Bolivariana de Venezuela

acumularam grandes déficits fiscais, fora o petróleo, enquanto os produtores

de minerais – Chile e Peru – conseguiram gerar superávits primários, fora

commodities, no fim do período (Figura 5.4).

Ao emergirem da bonança de commodities, os exportadores de commo-

dities demonstraram grandes diferenças no espaço fiscal para políticas fiscais

contracíclicas. O Chile havia acumulado vastos recursos fiscais em seu fundo

de estabilização, o Fondo de Estabilizacion Economica y Social, durante a

bonança do cobre anterior à crise, que possibilitou ao país seguir ambiciosa

agenda contracíclica, depois do início da recessão. O Chile mantinha US$20

bilhões, equivalente a cerca de 12% do PIB, em seu fundo de estabilização,

em fins de 2008. Cerca de metade das reservas foi usada para financiar parcela

substancial de um aumento de 14,5% nos gastos públicos em termos reais

(FMI, 2009b). Bolívia, Peru e, em menor extensão, o México também acu-

mularam poupanças fiscais, com base nos ganhos extraordinários anteriores à

crise, e as usaram – em diferentes graus – para financiar gastos contracíclicos.

Em contraste, Equador e República Bolivariana da Venezuela não consegui-

ram juntar grandes poupanças com os ganhos extraordinários anteriores à cri-

se e tiveram de reduzir as despesas primárias em 2009, por causa da queda das

receitas das commodities na segunda metade de 2008 e no primeiro trimestre

de 2009 (FMI, 2009a).


Os países passaram por experiências mistas, usando diferentes instrumentos fiscais para gerenciar a volatilidade

Muitos países dependentes de commodities, sob o ponto de vista fiscal, da

América Latina e de todo o mundo, adotaram políticas fiscais, constituíram

fundos de estabilização de recursos naturais e promulgaram leis de respon-

sabilidade fiscal para lidar com receitas fiscais voláteis, oriundas de rendas

econômicas de recursos naturais.3 A situação se aplica principalmente a hidro-

carbonetos e a minerais, em virtude da tendência de extinção dos impostos de

exportação sobre commodities agrícolas, com a consequente redução de sua

importância como receita fiscal. Alguns governos de países da ALC ricos em

recursos (por exemplo, Bolívia e Peru) promoveram o autosseguro, simples-

mente acumulando depósitos regulares em seus bancos centrais. Para con-

verter em realidade esse tipo de prudência, alguns países também adotaram

premissas conservadoras – ou seja, abaixo do esperado – quanto aos preços

das commodities, na elaboração dos orçamentos. Evidentemente, os mecanis-

mos menos formais de poupança fiscal para a estabilização enfrentam grandes

F IGURA 5.4

Situação fiscal dos exportadores de commodities da ALC durante a bonança recente

Fonte: autoridades nacionais, World Economic Outlook Database (FMI) e Article IV Staff Reports (FMI).Nota: Os números mostram o saldo primário anual e o saldo fora commodities como proporção do PIB, de 2005 a 2008, para países da ALC que extraem de impostos sobre a produção de commodities proporção signifi cativa de suas receitas fi scais. Os dados referentes à Argentina não incluem as receitas fi scais oriundas de hidrocarbonetos e de minerais, que não estão disponíveis para esse período.

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Bolívia


riscos de transgressões e inobservâncias. Muitos são os exemplos em que as

receitas fiscais oriundas de commodities, acima das previstas no orçamento,

foram absorvidas por gastos extraorçamentários, induzidos por considerações

clientelistas.

Outros países adotaram soluções mais formais. O Chile e o México, por

exemplo, recorreram a fundos de estabilização para reduzir o impacto da vo-

latilidade dos preços sobre os gastos fiscais. Na prática, as políticas fiscais e os

fundos de estabilização almejam vários objetivos, além do de ajustar os gastos

fiscais em face da volatilidade e imprevisibilidade das receitas de recursos na-

turais, ao longo do ciclo (propósito básico, por exemplo, do Fondo de Esta-

bilizacion Economica y Social – FEES – do Chile). Outros objetivos, alguns

dos quais analisaremos a seguir, incluem a distribuição equitativa da renda

econômica dos recursos naturais ao longo de gerações (objetivo central, por

exemplo, do Fundo de Pensão Governamental da Noruega); a proteção dos

pobres e de outros grupos vulneráveis em tempos de recessões cíclicas (ver En-

gel, Nielsen e Valdés, 2010, para quem os ganhos decorrentes dessa política

fiscal com propósitos sociais são sobremodo altos onde é maior a desigualdade

de renda); a atenuação da apreciação da taxa de câmbio real (uma das razões

para o fato de os dos fundos soberanos do Chile investirem no exterior); e

a diversificação de ativos (motivação explícita do Heritage and Stabilization

Fund – HSF – de Trinidad e Tobago). Além disso, as políticas fiscais e os

fundos dedicados tipicamente almejam o aumento da transparência e da pres-

tação de contas no gasto das receitas de recursos naturais, em consonância,

por exemplo, com a Extractive Industries Transparency Iniciative (EITI).

A decisão sobre o uso ótimo das rendas econômicas de recursos naturais é,

portanto, muito complexa4, e os mecanismos institucionais para poupar re-

cursos refletem essa complexidade, frequentemente combinando numerosos

objetivos diversos. A maioria dos fundos de recursos naturais se baseia em dois

objetivos políticos conjugados, de estabilização e poupança. Por exemplo, os

juros e dividendos do fundo soberano da Noruega são usados para equilibrar

o déficit estrutural, sem petróleo, nos maus tempos, enquanto o principal

se destina, exclusivamente, a cobrir passivos futuros das pensões. O ponto

mais relevante é que a inclusão de poupança de longo prazo na política fiscal

é essencial para enfrentar os desafios impostos por recursos naturais não re-

nováveis. Para tanto, o instrumento político típico são os chamados fundos


soberanos. Em geral, a acumulação de poupanças de longo prazo oriundas

de rendas econômicas extraordinárias nesse tipo de fundo se sujeita a regras

e esquemas especiais de governança, assim como a diferentes critérios de in-

vestimentos, em comparação com os fundos de estabilização. Estes últimos

tendem a investir em títulos mobiliários estrangeiros, que atendam aos requi-

sitos de segurança e de alta liquidez, enquanto aqueles são mais propensos a

investir em portfólios diversificados, sob uma abordagem de longo prazo, com

participação não desprezível de ativos menos líquidos e mais arriscados.

Dos cinco países que entraram na bonança recente, em 2002, com fundo

de estabilização ou com outros arranjos fiscais, para gerenciar ganhos extraor-

dinários oriundos de hidrocarbonetos ou de minerais, apenas dois alcançaram

resultados expressivos em termos de poupanças extraordinárias significativas

no fim da bonança: o Chile, com o FEES, e Trinidad e Tobago, com o HSF.

Ambos os fundos resistiram, com cada país acumulando poupanças equiva-

lentes a 12% do PIB, em fins de 2008. Equador e República Bolivariana da

Venezuela abandonaram seus arranjos. O Equador transgrediu suas normas

sobre déficits e despesas fiscais, que não conseguiram sobreviver às pressões

políticas e sociais, levando, em última instância, à revisão da lei de responsa-

bilidade fiscal, em 2005, em prol de gastos mais elevados, e à sua revogação,

em 2008. A República Bolivariana da Venezuela deixou de contribuir para

seu Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM), pouco depois de sua

criação, em 2003. De fato, a República Bolivariana de Venezuela optou por

gastar boa parte do aumento de suas receitas de petróleo fora do orçamento.

Embora, no caso do México, o arcabouço de responsabilidade fiscal tenha

sido duradouro, gerando superávits primários consistentes durante o período

de bonança, ele não gerou poupanças suficientes para financiar vigoroso paco-

te contracíclico. A acumulação de fundos decorrentes de poupanças relaciona-

das com o petróleo foi limitada a 1,5% do PIB (FMI, 2010a).

A volatilidade de preços também é problema no nível das famílias, principalmente em relação a alimentos e combustíveis

Embora o foco desta sessão se concentre mais nos efeitos agregados sobre a

economia, sobre o governo e sobre a sociedade como um todo, a volatilidade


dos preços das commodities também é problema no nível das famílias, no

qual parcela significativa da renda se destina à compra de commodities ou

deriva da produção de commodities, seja por meio da produção e venda, seja

mediante o mercado de trabalho. Os choques de preços de commodities tam-

bém podem impactar os pobres e os vulneráveis, em consequência da redução

do espaço fiscal que limita os gastos sociais em tempos de necessidade. Para

enfrentar os riscos de preços, sob as restrições a que estão sujeitas, as famílias

podem adotar estratégias ex ante (por exemplo, diversificação de safras, diver-

sificação de atividades geradoras de renda, poupanças preventivas para ajustar

o consumo)5 e estratégias ex post (crédito de curto prazo para o consumo

ou esquemas de remuneração entre membros de um grupo ou vilarejo) (ver

Deaton, 1991; Alderman e Paxxon, 1992; Dercon, 2004). Evidentemente, a

escolha de atividades de baixo risco para enfrentar choques de preços pode en-

volver opções excludentes (trade-offs), na forma de retorno médio mais baixo.

As evidências sugerem que, não obstante todas as estratégias de ajuste adota-

das voluntariamente pelas famílias, ainda restam riscos de consumo residuais

substanciais (Jalan e Ravallion, 1999).

Embora os gastos sociais devam ser contracíclicos, sob uma perspectiva

histórica, eles tendem a ser acíclicos ou pró-cíclicos (embora, possivelmente,

tenha ocorrido reversão dessa tendência na atual recessão global). Em geral,

essa situação resulta da incapacidade dos países de contrair empréstimos a

custos razoáveis nos maus tempos, razão pela qual, quando o espaço fiscal se

contrai, também os gastos sociais se encolhem. Na última crise global, contu-

do, os países da ALC se mostraram mais capazes de reagir aos choques exter-

nos (que também incluíram queda temporária, mas acentuada, nos preços das

commodities), e os gastos sociais foram mantidos e até aumentados em vários

países. A capacidade do processo fiscal de contribuir para o amortecimento do

choque na última crise é sinal claro de que a região fez avanços significativos

rumo ao aprimoramento de seus fundamentos macroeconômicos, conforme

enfatizado em recentes relatórios semestrais do Banco Mundial para a região

da América Latina. A necessidade de ajustar os gastos sociais ao longo do

tempo e, tanto quanto possível, torná-los contracíclicos requer a postergação

de parte dessas despesas, até os “maus tempos”. Essa providência, por seu

turno, demandará a inclusão de algumas cláusulas especiais nos fundos de

macroestabilização relacionados com commodities, complementadas por uma


estrutura de redes sociais eficazes, que possibilitem a expansão da assistência

social durante as crises.

Os choques de preços de commodities, especialmente os que afetam bens

com maior potencial de impacto social, como alimentos e combustíveis co-

mercializáveis em âmbito internacional, tendem a ter implicações distributi-

vas complexas, não apenas nos países importadores dessas commodities, mas

também até nos que são exportadores líquidos. Neste último caso, embora um

aumento nos preços internacionais da commodity beneficie o país como um

todo, o repasse do aumento dos preços internacionais para os preços no merca-

do interno pode agravar as tensões sociais, pois alguns grupos sociais perdem,

enquanto outros ganham. Essa situação foi ilustrada com clareza na Argentina,

durante o recente espigão (2007-09) nos preços internacionais de alimentos e

combustíveis, quando, ao se defrontar com protestos dos pobres urbanos e da

classe média, as autoridades introduziram controles de preços internos e im-

puseram limites às exportações de commodities, cujo consumo pelas famílias

também é significativo. Uma das lições é que, na ausência de estrutura de redes

de segurança social eficazes, a política ótima (permitir que os preços domésticos

reflitam os preços internacionais e usar transferências fiscais para compensar os

prejudicados) é, politicamente, de difícil implementação.

Política Cambial

A natureza volátil dos fluxos de receita oriundos de commodities também tem

implicações para a política cambial. Evidentemente, o ônus dessa volatilidade

da taxa de câmbio será maior na ausência dos tipos de fundos bem concebi-

dos, para a promoção da estabilização e da poupança a longo prazo, já analisa-

dos. O regime cambial mais capaz de lidar com essa volatilidade residual não

independe das condições específicas do país.

No entanto, seja qual for o regime cambial, qualquer choque nas relações

de troca exigirá, em condições de equilíbrio, alguma mudança na taxa de

câmbio real (definida como o preço relativo dos “tradables” [comercializá-

veis] e “nontradables” [não comercializáveis]) – desvalorização real, no caso de

choque negativo, ou valorização real, no caso de choque positivo. Em regimes

de taxa de câmbio flutuante, o ajuste ocorrerá por meio de mudança na taxa


nominal, o que pode acontecer com muita rapidez. Quando a taxa de câmbio

é fixa, o ajuste se realizará por intermédio de variações nos preços internos:

inflação, no caso de depreciação real, e deflação, no caso de apreciação real.

Esse processo pode ser muito mais longo que os ajustes na taxa de câmbio

flexível. Evidentemente, entre os extremos de taxa de câmbio flutuante e de

taxa de câmbio fixo, existe ampla gama de regimes intermediários, tanto “de

jure” como “de facto”. Poucos países mantêm flutuação pura; mesmo entre os

países da ALC com os regimes cambiais mais flexíveis, as intervenções foram

comuns durante o recente ciclo de preços de commodities (Kiguel e Okse-

niuk, 2010).

Embora se trate de questão controversa, sujeita a debates calorosos, pode-

se sustentar o argumento vigoroso de que o regime de taxa de câmbio flexível

é mais adequado para lidar com a volatilidade dos preços de commodities em

países com setor de “nontradables” relativamente grandes, que experimentem

choques reais assimétricos em relação aos de seus principais parceiros comer-

ciais e que estejam bem integrados nos mercados financeiros internacionais.

Importante razão por trás desse argumento é que, nesses países, a própria taxa

de câmbio real de equilíbrio tenderá a ser volátil, em razão da volatilidade das

relações de troca. Em contraste, o regime de taxa de câmbio fixa poderá ser

melhor opção para os países exportadores de commodities, que sejam muito

abertos, que apresentem setor de “nontradables” relativamente pequenos e

que experimentem choques simétricos em relação aos de seus principais par-

ceiros comerciais (ou seja, países que atendem às condições de “área cambial

ótima”). Mais uma vez, isso ocorre porque, em parte, neste último tipo de

países, a taxa de câmbio real de equilíbrio não precisa de grandes ajustes em

resposta aos choques nas relações de troca. Consequência importante dessa

distinção é que países que se incluem no primeiro grupo e que, no entan-

to, adotam âncoras cambiais ou regimes cambiais menos flexíveis precisam

compensar essa rigidez com maior flexibilidade nos salários nominais e nas

políticas fiscais, para promover ajustes na taxa de câmbio real, sem mudanças

excessivas nas quantidades (produto, emprego), em especial durante períodos

de deterioração nas relações de troca.

Sem dúvida, ao escolherem seus regimes cambiais, os países, em geral, não

consideram apenas se são exportadores de commodities ou não, levando em

conta, também, muitos outros fatores, como volume de comércio, abertura


financeira, além de considerações institucionais. Com efeito, nos últimos 30

anos, na ALC, até se constata certa tendência ampla para o aumento da flexi-

bilidade na taxa de câmbio. Esse processo se intensificou desde a crise cambial

que atingiu muitos países de mercados emergentes em fins da década de 1990

e depois do colapso do regime de “currency board” na Argentina, em 2002.

As vantagens e desvantagens de diferentes regimes cambiais no contexto do

mais recente ciclo de preços de commodities (com foco no período 2004-09)

foram avaliadas empiricamente por Kiguel e Okseniuk (2010), em trabalho

preparado para este relatório. Os autores comparam os caminhos de ajuste

das taxas de câmbio reais para três grupos de países da ALC, confirmando

que aqueles com regimes cambiais flexíveis se ajustaram com mais rapidez,

enquanto aqueles com taxas de câmbio fixas se adaptaram com mais lentidão,

com os regimes intermediários se situando no meio-termo (Figura 5.5).

De um lado, a maior flexibilidade da taxa de câmbio implica menos infla-

ção durante os anos de bonança dos preços das commodities e maior capaci-

dade de aplicar políticas monetárias contracíclicas na recessão. Os países com

sistemas de taxa de câmbio flutuante, portanto, alcançaram maior sucesso na

limitação do impacto do fenômeno “agflação” em 2007 e 2008. A principal

F IGURA 5.5

Valorização real e inflação durante a bonança recente

Fonte: Kiguel e Okseniuk (2010)Nota: A taxa de câmbio real é bilateral com os Estados Unidos, defl acionada pelos preços ao consumidor. Uma redução indica apreciação em relação ao dólar americano. Ancoradas são as economias dos PAC que se dolarizaram: Equador, El Salvador e Panamá. Os seguintes países foram classifi cados como adotantes de regimes intermediários: Argentina, Bolívia, Costa Rica, Honduras, Jamaica, Nicarágua, Paraguai, Peru, Uruguai e República Bolivariana da Venezuela. Os fl utuantes são Brasil, Chile, Colômbia, República Dominicana, Guatemala e México.

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Inflação


razão desse êxito é terem compensado, em parte, o aumento nos preços in-

ternacionais de alimentos e energia por meio da apreciação nominal de suas

moedas. Durante a recessão nos preços, que começou em meados de 2008, os

flutuantes ajustaram com mais rapidez na taxa de câmbio real (embora tenha

ocorrido algum grau de sobrevalorização) e reduziram substancialmente as

taxas de juros nominais, como parte dos pacotes de estímulo para compensar

os choques externos adversos. Além disso, os países com regimes cambiais

menos flexíveis (inclusive aqueles com regimes formais de dolarização ou com

outras formas de ancoragem ou atrelagem) precisaram aumentar as taxas de

juros para defender a paridade e limitar as saídas de capital. Nos casos em que

houve necessidade de depreciação cambial real, promoveu-se difícil redução,

sob o ponto de vista político, nos preços e nos salários internos.

Por outro lado, a desvantagem dos regimes cambiais flexíveis é a maior

volatilidade da taxa de câmbio real (como se vê com clareza na Figura 5.5).

Daí decorrem dificuldades em casos de intervenção para atenuar o impacto da

volatilidade cambial temporária sobre os setores de exportação de não com-

modities. Nos países maiores, com setores “nontradable” mais substanciais, é

possível que daí resulte um problema muito controverso. Intervenções ina-

dequadas podem acarretar forte sobrevalorização cambial no curto prazo, em

relação aos fundamentos. A intervenção também se associa a problemas de

gestão da liquidez interna das reservas internacionais crescentes, em virtude da

esterilização, quando os preços das commmodities estão em alta.

Nos países com regimes cambiais flutuantes, o desempenho daqueles que

adotam metas de inflação demonstrou vantagem em comparação com os re-

gimes cambiais fixos para os produtores de commodities. A adoção de uma

âncora de inflação em muitos dos países da região proporcionou credibilidade

e transparência aos arcabouços de política monetária. O regime mais comum

é o de adotar como meta o índice de preços ao consumidor (IPC). Contudo,

Frankel (2009), em trabalho preparado para este relatório, argumenta que

os acontecimentos dos últimos anos, em especial a crise financeira global de

2007-09, podem ter, de alguma maneira, deformado os regimes de metas de

inflação. Em especial, durante esse período, o choque de preços foi de oferta,

ao passo que a adoção de metas de inflação é, em tese, mais adequada para

controlar pressões inflacionárias decorrentes de demanda agregada excessiva

(em relação ao produto potencial). Assim, a autoridade monetária de países da


ALC com metas de inflação teve de focar não só o IPC, mas também a taxa de

câmbio e os preços dos produtos agrícolas e minerais, assim como os efeitos de

segundo nível sobre as expectativas de inflação.6 Essa questão é problemática

não só por causa de questões referentes à credibilidade do regime, mas tam-

bém em razão do fato de que os preços das commodities não são ponderados

no IPC de maneira compatível com sua volatilidade. No entanto, a solução

para esse problema não é simples, sobretudo no caso de países dependentes

de commodities. Frankel (2009) argumenta que, com esse tipo de metas de

inflação, os países alcançariam volatilidade mais baixa nos preços internos,

adotando como meta de inflação o índice de preços ao produtor, em vez do

IPC, porquanto o primeiro reflete muito melhor os preços mais voláteis das

exportações do país ou de uma categoria mais ampla das exportações do país

(Quadro 5.1).

QUADRO 5.1

Possíveis âncoras para a política monetária de produtores e consumidores de commodities

As taxas de câmbio fixas e flutuantes apresentam, cada qual, suas van-

tagens. No entanto, tentativas econométricas de identificar o regime

cambial que proporciona melhor desempenho econômico em diferentes

países – fixo, flutuante ou intermediário – não foram bem-sucedidas. A

resposta depende das circunstâncias do país em questão. O IPC é a esco-

lha mais comum entre possíveis índices de preços que os bancos centrais

podem adotar como indicador de meta de inflação. Com efeito, o IPC é

o candidato natural a ser a medida do objetivo de inflação para o longo

prazo. Porém, talvez não seja a melhor escolha para metas intermediá-

rias, em bases anuais. Pode-se argumentar em favor de adotar como meta

seja o índice de preços ao produtor (IPP), seja um índice de preços de

exportações. Essa última ideia é versão moderada de regime monetário

mais exótico, proposto por Frankel e Saiki (2002) e Frankel (2003),

denominado “Peg the Export Price (PEP)” (Atrelagem ao Preço de Ex-

portação). Frankel (2009) examina possíveis variáveis nominais como

âncoras de política monetária. Três hipóteses são atrelagens cambiais,

ao dólar, ao euro e a DES; outro candidato é o regime de metas de in-

flação ortodoxo; e mais duas alternativas representam propostas em que

os preços de exportação recebem pesos substanciais, ao contrário dos


preços de importação: PEP e IPP. O argumento de venda desses índices

baseados em produção é que cada um é capaz de acomodar choques nas

relações de troca.

O regime PEP adota como meta a principal commodity do país em

questão. A proposta consiste em fixar o preço dessa commodity, na moeda

interna. Por exemplo, a Bolívia atrelaria a moeda ao gás natural; o Chile, ao

cobre; Equador, Trinidad e Tobago e a República Bolivariana da Venezue-

la, ao petróleo; Jamaica, ao alumínio; a República Dominicana, ao açúcar;

produtores de café da América Central, ao café; e a Argentina, à soja. Uma

vantagem da âncora PEP é proporcionar ajustes automáticos às flutuações

nos preços das exportações do país nos mercados mundiais. Quando os pre-

ços em dólar das exportações aumentam (ou diminuem), a moeda se valo-

riza (ou desvaloriza) em relação ao dólar. Essa acomodação aos choques nas

relações de troca é exatamente o que se pretende. O efeito colateral da ado-

ção do PEP é a desestabilização dos preços de outros bens comercializáveis

(tradables). Se commodities agrícolas ou minerais constituem praticamente

o total das exportações, a questão não é relevante. Contudo, na maioria dos

países da ALC, nenhuma commodity isoladamente representa mais da me-

tade das exportações. As exportações são dominadas por commodities agrí-

colas e minerais, mas trata-se de uma cesta diversificada de commodities.

Variável mais flexível e abrangente da atrelagem ao preço da commodity le-

varia em conta a diversificação das exportações, com o objetivo de estabilizar

índice mais amplo dos preços das exportações em termos da moeda local.

Finalmente, versão mais moderada é adotar como meta o índice de preços

ao produtor (IPP), que inclui componente substancial de commodities.

Frankel (2009) apresenta análise contrafactual de regimes monetários

alternativos, usando metas nominais diferentes, para simular sua capaci-

dade de minimizar a variabilidade tanto do preço real das exportações de

commodities quanto do preço real de outros bens comercializados. Frankel

segue a lógica de que a estabilização do preço relativo das exportações de

commodities não é proeza tão notável, se for feita à custa da correspondente

desestabilização do preço relativo de outros bens comercializados. O estudo

se concentra num conjunto de países da ALC e compara os caminhos histó-

ricos dos preços sob o regime monetário vigente com o que aconteceria sob

outros regimes monetários. A análise presume que, no caso de países pro-

dutores de commodities, como os da ALC, um regime de relações de troca

altamente voláteis seja, talvez, a questão mais importante a ser enfrentada

pela política cambial.


Desvio padrão do nível de preços reais

regime histórico

atrelagem ao dólar

Atrelagem a DES

Atrelagem ao euro

Atrelagem a comm.

IPC como meta

IPP como meta

ARG 0,661 0,491 0,503 0,486 0,241 0,756 0,679BOL 0,538 0,443 0,457 0,486 0,138 0,488 0,448BRA 0,522 0,456 0,442 0,426 0,187 – –CHL 0,510 0,485 0,489 0,470 0,298 0,840 0,696COl 0,456 0,485 0,482 0,490 0,000 1,123 0,974CRI 0,420 0,368 0,383 0,385 0,242 – –ECU 0,456 0,485 0,482 0,490 0,000 – –GTM 0,510 0,588 0,600 0,585 0,383 – –GUY 0,922 0,581 0,579 0,557 0,383 – –HND 0,533 0,588 0,600 0,585 0,383 – –JAM 0,338 0,383 0,401 0,403 0,212 0,870 0,483MEX 0,479 0,485 0,482 0,490 0,000 0,975 1,030NIC 0,511 0,588 0,600 0,585 0,339 – –PAN 0,312 0,368 0,383 0,385 0,206 – –PER 0,444 0,485 0,489 0,470 0,171 0,420 0,429PRY 0,413 0,455 0,475 0,466 0,312 0,743 0,716SlV 0,750 0,588 0,600 0,585 0,383 – –TTO 0,383 0,443 0,457 0,486 0,179 – –URY 0,504 0,455 0,475 0,466 0,312 0,793 0,525VEN 0,429 0,485 0,482 0,490 0,000 –

Fonte: Frankel (2009).Nota: os números mostram a média dos desvios padrão dos preços das exportações e dos desvios padrão dos preços das importações

Com base nas simulações de Frankel, todas as âncoras nominais (pegs ou

atrelagens) proporcionam maior estabilidade total dos preços nominais que

as políticas monetárias antiinflacionárias tradicionais efetivamente adotadas

pelos países da ALC. Considera-se a proposta PEP (coluna “atrelagem a

comm”) a melhor âncora para reduzir a variabilidade dos preços relativos.

Além disso, as âncoras alternativas PEP e IPP de metas de inflação predomi-

nam em políticas monetárias que almejam o IPC nos choques nas relações

de troca. O PEP e o IPP têm a propriedade desejável de que a moeda valo-

riza (ou desvaloriza) quando os preços das exportações sobem (ou descem)

nos mercados mundiais; o IPC não tem essa propriedade. Além disso, se a

meta de inflação for interpretada estritamente como compromisso com o

IPC, ela se caracterizará pela propriedade indesejável de que a moeda valo-

riza (ou desvaloriza) quando os preços das importações sobem (ou descem)


nos mercados mundiais; a adoção do PEP ou do IPP como meta não apre-

senta essa propriedade indesejável.

Descoberta interessante é a comparação da meta de IPC com a meta de

IPP como interpretações alternativas das metas de inflação. Os resultados

mostram que a meta de IPP geralmente produz mais estabilidade nos preços

dos bens comercializados, sobretudo no caso da commodity de exportação,

o que é consequência natural do maior peso atribuído às exportações de

commodities no IPP que no IPC. Talvez surpreendentemente, tanto a meta

de IPC quanto a meta de PPI geram mais variabilidade dos preços relativos

que qualquer uma das três atrelagens da taxa de câmbio (dólar, euro e DES).

Frankel sugere que se precisa de mais pesquisa para esclarecer essa questão.

Estimam-se os pesos que o IPC e o IPP dos países atribuem a cada um dos

três setores seguintes: bens não comercializáveis (nontradables), a principal

commodity de exportação e outros bens comercializáveis (tradables). Por-

tanto, talvez seja necessário verificar se a adoção de uma faixa de variação

do IPC e do IPP, em vez de exigir que o banco central atinja a meta com

exatidão, possibilitaria o aprimoramento da estimativa desses pesos e das

séries de preços e tornaria a comparação mais realista.

No entanto, essa proposta provavelmente será inaceitável para os bancos

centrais, em parte porque a inflação de manchete (headline inflation), medida

pelo IPC, em oposição à inflação básica ou núcleo da inflação (core inflation),

ainda é a variação de preços mais visível e mais relevante para as sociedades.


1. Adota-se o período 2005-07 para examinar a resposta à bonança, considerando

que só se dispõe de dados fiscais confiáveis de vários países em bases anuais e que os pre-

ços das commodities mergulharam de cabeça na segunda metade de 2008.

2. Os dados sobre receitas da República Bolivariana da Venezuela, apresentados na

Figura 5.3, não refletem a verdadeira magnitude dos gastos durante a bonança recente.

Boa parte dos gastos foi realizada por meio de mecanismos extraorçamentários. Como

exemplo, Manzano et al. (2010) estimam o custo dos programas de despesas sociais e de

infraestrutura da PVDSA em US$66,2 bilhões no período 2003-8.

3. Os trabalhos de Davis, Ossowski e Fedelino (2003) e de Ossowski et al. (2008)

proporcionam visão geral útil da literatura e das experiências de diferentes países sobre


instituições fiscais especiais para gerenciar receitas de commodities e de petróleo e foram

muito usados como fundamentos para esta seção. Uma análise das normas fiscais pelo

FMI (2009c) também fornece análise abrangente de sua evolução, concepção, imple-

mentação e impacto sobre o desempenho fiscal.

4. Para uma visão geral e para algumas ideias a respeito das escolhas difíceis com

que se defrontam as instituições oficiais na gestão de sua riqueza soberana, ver Johnson-

Calari e Rietveld (2007).

5. Há evidências conflitantes sobre se essas estratégias são eficazes no ajuste do con-

sumo (ver, por exemplo, Rosenzweig e Binswanger, 1993; Fafchamps, Udry e Czukas,

1998; Dercon, 2004).

6. Cada um dos adotantes de metas de inflação na região apresentou correlações

positivas entre os preços de importação em dólar e o valor em dólar de suas moedas no

período 2000-08. Com efeito, essas correlações foram mais estreitas que as anteriores à

adoção de metas de inflação. A implicação parece ser de que a meta de IPC, na prática,

não exclui totalmente os choques de preços de petróleo.

C A P Í T U L O 6

Consequências ambientais e sociais da produção

de commodities

Mensagens principais: os setores baseados em recursos naturais geralmente

impõem custos ao meio ambiente e às populações circunvizinhas. As cau-

sas dessa situação são variáveis, dependendo da natureza da atividade e do

contexto político em que são desenvolvidas. Alguns recursos – inclusive pes-

queiros e florestas em terras públicas – são propriedade comum e, portanto,

sujeitos ao excesso de exploração além dos níveis de produção sustentáveis.

Em outros casos, como minerais e hidrocarbonetos, os processos de produ-

ção geram resíduos que são descartados no meio ambiente, degradando-o e

impondo custos às populações que dependem de serviços ambientais como

meio de vida. Daí resultaram conflitos sociais significativos ao longo dos

anos em numerosos países. No caso da produção de algumas commodities

– na agricultura, em especial –, os problemas ambientais são exacerbados

por subsídios que estimulam o uso excessivo de produtos químicos ou a

exploração abusiva de recursos hídricos escassos.

A produção de commodities difere de outras atividades econômicas sob dois

aspectos importantes: primeiro, depende tipicamente de recursos de proprie-

dade pública ou comum (por exemplo, florestas públicas, estoques pesquei-

ros, jazidas de hidrocarbonetos), em que se outorgam direitos de exploração e


de desenvolvimento por meio de acordos de concessão ou de licença, os quais,

por sua vez, se destinam a gerar recursos públicos por meio de royalties e de

diferentes formas de tributação. Segundo, na presença de instituições públicas

fracas, de tecnologias inadequadas ou de garantia de observância regulatória

ineficaz, os processos de produção de commodities podem gerar significativas

externalidades negativas, ambientais ou sociais, cujo verdadeiro custo econô-

mico não se reflete nos preços das commodities. Nessas condições, as taxas de

exploração de recursos naturais podem tanto ser insustentáveis quanto gerar

altos custos ambientais e sociais – não raro, envolvendo sucessivas gerações –

para a sociedade, como tem sido o caso em muitos países da ALC.

A compreensão abrangente dos riscos e consequências da produção de

commodities deve incluir a análise de todas as fases da produção e extração,

do processamento, da fabricação, do transporte, do descarte de resíduos e,

onde necessário, da desativação. Embora essa análise detalhada se situe além

do escopo e dos meios deste relatório, para ilustrar o tipo e a extensão dos

desafios ambientais e sociais com que se defronta a produção de commodities,

focamos aqui na exploração de recursos naturais em quatro setores: mineração,

petróleo, agricultura e pesca.

Mineração

É útil comparar e contrastar dois tipos básicos de atividades de mineração,

que se associam a diferentes riscos ambientais e sociais: mineração industrial

de grande escala, como de cobre, prata, ouro, chumbo ou zinco; e mineração

artesanal de pequena escala, em especial a de ouro artesanal, que é comum na

Bacia do Amazonas.

Mineração em grande escala

Todos os métodos de mineração em grande escala acarretam alguns trans-

tornos para a superfície do solo e para as camadas subjacentes, assim como

algum grau de degradação dos recursos hídricos da superfície e do subsolo. Os

impactos da prospecção e do pré-desenvolvimento são, em geral, moderados

C O N S E Q U Ê N C I A S A M B I E N T A I S E S O C I A I S D A P R O D U Ç Ã O . . . 91

e de curto prazo, e incluem um conjunto diversificado de efeitos potenciais,

como transtornos na superfície, provocados por estradas de acesso, perfura-

ções de sondagem, escavações para teste e preparação do local; poeira atmosfé-

rica oriunda do tráfego em estradas, perfuração, escavação e limpeza do local;

ruídos e emissões decorrentes de equipamentos a diesel, explosões e tráfego;

distúrbios do solo e da vegetação, cursos d’água, drenagem, pântanos, lençóis

freáticos, aquíferos, recursos culturais, recursos religiosos e recursos históricos;

e conflitos com outros usuários de terra.

Os impactos se tornam maiores durante as fases de lavra e extração. A

mineração de superfície envolve, entre outras atividades, a drenagem da

área e a descarga de águas, a remoção e o armazenamento ou a disposição

de grandes volumes de resíduos sólidos e a remoção e o processamento

do minério. A variedade de preocupações ambientais na mineração de

superfície inclui particulados aerotransportados oriundos do tráfego em

estradas, de explosões, de escavações e de transporte de materiais; emissões

gasosas de várias fontes pontuais; e ruídos e vibrações de equipamentos

pesados e de explosões. Outras preocupações se referem a danos de prazos

mais longos, oriundos de descargas de águas contaminadas que impactam

os usuários de águas a jusante (corrente abaixo), falhas na contenção e

descarga de resíduos (escombreiras), uso de aquíferos escassos de superfície

e de subsolo, ruptura e contaminação de lençóis freáticos e remoção do

solo e da vegetação.

Nos últimos anos, numerosas empresas de mineração de grande porte

concluíram que era de seu interesse de longo prazo comportar-se de maneira

responsável, em termos ambientais e sociais. No Chile, na década de 1990,

por exemplo, enquanto o país desenvolvia sua estrutura legal e institucional,

grandes empresas de mineração se comprometeram, voluntariamente, em

acordos ambientais substantivos (IFC, 2002). Também há algumas evidências

empíricas de que esses compromissos não impactaram negativamente os

resultados das empresas. Um estudo descobriu que as empresas de mineração

com melhor desempenho ambiental registraram retornos, em período de três

anos, 60% mais altos que os das consideradas com mau desempenho ambiental

(IFC, 2002). No entanto, ainda há numerosos exemplos de consequências

negativas das atividades de mineração a serem enfrentados por meio de ação

governamental.


Mineração em pequena escala

Ao contrário dos produtores em grande escala, os produtores artesanais em

pequena escala quase sempre estão além do alcance das políticas públicas e

da regulação estatal. Estima-se em 400 mil os mineradores de ouro artesanais

na Bacia do Amazonas. Em geral, são exploradores sazonais extremamente

nômades, que não dispõem de segurança em relação às suas atividades de

mineração e que estão sujeitos a serem desalojados por mineradoras “formais”

de maior envergadura. Na mineração em pequena escala, o vazamento de

mercúrio para o meio ambiente, em consequência de tecnologias inadequadas

e de práticas deficientes durante a recuperação do ouro, é a principal causa

dos maiores danos ambientais. Estima-se que 200 toneladas de mercúrio por

ano ainda contaminem o meio ambiente na América Latina e que nada menos

que 10.500 toneladas de mercúrio tenham sido, de alguma forma, lançadas

no meio ambiente de 1980 a 2007. Outros impactos ambientais da mineração

artesanal (e da mineração de aluvião em geral) são degradação do solo, des-

florestamento, desestabilização dos cursos d’água, assoreamento do leito dos

rios, com perda significativa de produtividade.

A falta de direitos de propriedade contribui para os danos ambientais, pois

os mineiros têm fortes incentivos para explorar suas “posses” com o máximo

de rapidez possível e não podem usar a terra como garantia para financiar

investimentos na melhoria de sua tecnologia de produção. No Peru, quinto

maior produtor de ouro do mundo, estima-se que cerca de 40% da produção

seja informal ou ilegal, e poucos mineiros têm direitos sobre suas áreas, que

podem ser expropriadas por mineradoras de maior porte, sem indenização. A

natureza informal e ilegal da mineração artesanal também significa perda de

receitas públicas expressivas, na forma de royalties e impostos.

Produção de petróleo

Os problemas ambientais relacionados com a produção de hidrocarbonetos

são, em geral, resultado do descarte de subprodutos do processo produtivo. A

produção de petróleo também pode fomentar o surgimento de novos proble-

mas sociais, em consequência da vasta migração para as áreas produtoras, não


só de trabalhadores que participam de maneira direta ou indireta da produção

de petróleo, mas também de muitos pobres sem-terra, em busca de novas ter-

ras, agora acessíveis por estradas e meios de transporte até então inexistentes.

Os altos custos de prevenir, reparar ou minorar os danos ambientais provocados

pela extração inadequada de petróleo também envolvem investimentos em novas

tecnologias mais apropriadas em termos ambientais. Um estudo de caso do

Equador enfatiza os principais desafios ambientais e suas implicações de custos:

Aterros de resíduos contaminados com petróleo ou lama de perfuração . No

Equador, há 346 aterros de resíduos confirmados e outros 254 ainda

potenciais na Região Amazônica. Até julho de 2006, 60 haviam sido

limpados, a custo inferior a US$90 mil cada um, implicando possível

custo total de US$54 milhões.

Derramamentos não reparados . De 542 vazamentos registrados no distrito

amazônico entre janeiro de 2003 e agosto de 2006, 44% foram provoca-

dos por corrosão, 44% por sabotagem, 11% por falhas em equipamentos e

8% por erro humano. A Petroecuador gastou US$54 milhões nos últimos

três anos para controlar vazamentos e promover a limpeza e a reparação de

áreas afetadas, inclusive o pagamento de indenizações às pessoas afetadas

pelos vazamentos. Não se dispõe de evidências sistemáticas quanto aos cus-

tos de limpeza, mas os custos de reparação de dois vazamentos analisados

foram superiores a US$900 mil e US$2,5 milhões. Portanto, conta-se com

forte argumento para investir em tecnologias que evitem esses vazamentos

ou limitem os danos ambientais em estágio inicial, o que exigiria sistemas

de monitoramento por pressão para detectar rupturas e vazamentos. Com

base em extrapolação de projeto anterior, a implementação de sistemas de

monitoramento automático, de alarmes avançados e de resposta rápida em

todos os campos da Petroecuador no Distrito Amazónico custaria cerca de

US$60,8 milhões. Atualmente, apenas o Sistema de Oleodutos Transequa-

toriano (SOTE) conta com essa tecnologia, embora outros se encontrem em

diferentes estágios de implementação.

Descarga de águas produzidas não tratadas . Embora se esteja progredindo

na reinjeção no solo de boa parte das águas residuais, há evidências de

que, na Petroecuador, a diferença entre geração e reinjeção de águas

produzidas é de 29 mil galões.


Instalações desativadas ou abandonadas sem planejamento adequado . Não

se dispõe de inventário sistemático, mas alguns dos sítios de exploração

na Península de Santa Elena, por exemplo, continuarão a impor sérios

riscos durante algum tempo.

Queima de gás . Cerca de 52% do gás relacionado com a extração é lan-

çado ou queimado na atmosfera, provocando problemas ambientais e

graves perdas econômicas: o volume de gás perdido por ano nos campos

de petróleo da região amazônica é maior que o produzido pelo campo de

Amistad para a geração de eletricidade.

Agricultura

Os impactos ambientais relacionados com commodities agrícolas são muito

diversificados, mas tipicamente abrangem poluição do ar e da água, resultante

da produção e do processamento, além dos decorrentes da utilização insus-

tentável de recursos do solo e dos oriundos de perdas de habitats naturais. Os

danos associados à conversão do uso da terra (por exemplo, de florestas para

agricultura) ou mudanças de um setor para outro (por exemplo, de pastagem

para plantação de soja) geralmente são provocados ou muito exacerbados por

políticas públicas mal concebidas e executadas, que podem reforçar os incen-

tivos perversos resultantes da natureza da propriedade comum dos recursos ou

levar a consequências não intencionais, por meio de subsídios inadequados.

Por exemplo, embora as causas do desflorestamento na Região Amazônica

sejam complexas, a inexistência ou insegurança da propriedade da terra tem

sido importante fator de agravamento. Além disso, os subsídios induzem a

algumas das práticas mais destrutivas em termos ambientais. Um exemplo é o

subsídio à eletricidade na extração de água no México (Quadro 6.1).

Pesca

A América Latina e o Caribe têm alguns dos maiores pesqueiros do mundo,

assim como um setor de aquicultura de importância crescente. A pesca de an-

chova no Peru é a maior do mundo, quando se considera uma única espécie.


E o setor de aquicultura no Chile também tem recebido grandes investimen-

tos estrangeiros e vem ampliando seus mercados. Porém, o uso sustentável

desses importantes recursos naturais enfrenta vários desafios que exigem boas

políticas públicas, aprimoramento da governança e cooperação regional. A

pesca oceânica é caso clássico de recurso de propriedade comum e tende ao

excesso de exploração. No caso das anchovas do Peru, a situação é exacerbada

pelo ciclo do El Niño, que pode mudar o rendimento de 2 milhões para 8

milhões de toneladas. A alta variabilidade tem acarretado excesso de extração

e, no passado, provocou o declínio do estoque de peixes, que levou anos para

se recuperar, mergulhando a indústria em dívidas. Recentemente, a cultura de

salmão no Chile também experimentou grandes perdas, decorrentes, em par-

te, do mau monitoramento ambiental, que levou à rápida difusão de doenças

entre os salmões. Fragilidades semelhantes na governança já haviam provoca-

do situações anteriores de prejuízos econômicos e ambientais na aquicultura

de camarão no Equador. Como no caso da agricultura, problemas de excesso

de exploração em pesqueiros de águas profundas são agravados pelos subsídios

oferecidos por muitos países às suas frotas, principalmente nos de alta renda.

QUADRO 6.1

Subsídios perversos para o meio ambiente: tarifas de eletricidade para irrigadores no México

Um dos maiores desafios ambientais para o México é o uso insustentável

da água, em especial dos lençóis freáticos. Em 2008, o México tinha 104

aquíferos sob regime de exploração insustentável, com a extração excedendo

a reposição natural, problema agravado pelo crescimento da população e

pelo aumento da atividade econômica. Estima-se que o volume de água

extraído desses aquíferos seja equivalente a quase 200% da reposição mé-

dia, diminuindo rapidamente o nível do lençol freático, o que resulta, em

alguns casos, na intrusão salina e na presença de metais pesados. A situação

é ainda mais preocupante porque quase todas as cidades do México explo-

ram lençóis freáticos como principal fonte de abastecimento das famílias e

das indústrias, ao mesmo tempo em que quase metade de toda a produção

agrícola irrigada usa lençóis freáticos como principal fonte de abastecimento

ou como complemento da água de represas.

A agricultura consome mais de 70% da água doce disponível no México.

O excesso de demanda de água nesse setor é provocado por vários fatores,


como a fixação de tarifas de eletricidade com altos níveis de subsídio, o que

intensifica a exploração dos lençóis freáticos pelos agricultores. Os agricul-

tores com concessões pagam apenas algo entre US$0,02 e US$0,03 por qui-

lowatt-hora, em comparação com o custo médio de geração e transmissão

de US$1,13 por quilowatt-hora. Em 2008, esse subsídio implícito custou

para o governo mais de US$640 milhões.

Uma série de estudos realizados pelo Instituto Nacional de Ecología (INE),

órgão de pesquisa do Ministério do Meio Ambiente do México, identifica os

subsídios à eletricidade como causa não só de níveis de extração de água muito

mais elevados, considerando determinada distribuição de tecnologias agrícolas,

mas também de grande redução nas taxas de adoção de tecnologias de irrigação

que economizam água (INE, 2005). Essa situação explica, em parte, por que,

no México, quase 755 dos agricultores recorrem a canais de terra, a tecnologia

de irrigação menos eficiente, mesmo em regiões que sofrem de grande escassez

de água. Os canais de terra perdem um terço da água bombeada, por evapora-

ção ou por infiltração, antes da chegada às plantações. O INE estima que, se o

subsídio à eletricidade fosse completamente eliminado, a extração dos lençóis

freáticos seria reduzida em 2.988 milhões de litros por ano, o suficiente para

recuperar um em cada quatro aquíferos explorados em excesso, criando condi-

ções para sua exploração sustentável. Outro aspecto do subsídio à eletricidade é

a alta desigualdade de sua distribuição. Cerca de 51% de todos os recursos vão

para os 10% mais ricos dos agricultores (INE, 2005). Essa enorme iniquidade,

na melhor das hipóteses, seria politicamente controversa, se não fosse o fato

de se ocultar na justiça ilusória de permitir que todos os agricultores paguem a

mesma tarifa baixa.

Fonte: Carlos Munõz, do INE, México, com o staff do Banco Mundial.

Impactos sociais da produção de commodities

As atividades de produção de commodities, como mineração e exploração de

petróleo, envolvem alto risco de gerar tensões e conflitos sociais. Em geral, es-

sas ocorrências são subprodutos dos impactos ambientais adversos. A minera-

ção padece de reputação especialmente negativa, decorrente, em parte, de suas

raízes históricas na região. A mineração em grande escala nos Andes começou

depois do saque dos tesouros incas e se caracterizou como um dos tratamentos


mais espoliadores já dispensados a povos indígenas, o “mita”, trabalho com-

pulsório nas minas de ouro e prata. O folclore, a mitologia e a poesia andinas

mostram que o ressentimento ainda corre fundo. Em numerosos casos, confli-

tos relacionados com a mineração se tornaram violentos (Quadro 6.2).

QUADRO 6.2

Exemplos de conflitos sociais no Peru durante a última década

Região do Arequipa. O governo peruano está promovendo a regulariza- ção de numerosos mineiros em situação informal, que produzem recei-

tas anuais em torno de US$800 milhões, afirmando que as atividades

mineiras informais poluem rios, destroem o meio ambiente e provocam

desastres naturais, em consequência da falta de tecnologias adequadas.

Os mineiros também apoiam a formalização, mas com regras que pro-

movam suas pequenas empresas. Em vez de abrir o diálogo em busca

de denominadores comuns, esse desacordo desembocou em conflitos.

Em abril de 2010, os mineiros bloquearam a rodovia Pan-Americana,

na região do Arequipa. Em choques com as forças policiais, seis pessoas

morreram, 29 ficaram feridas, dezenas foram detidas e milhares foram

abandonadas nas rodovias. O conflito continua sem solução. Há a possi-

bilidade de greve por tempo indeterminado, que pode mobilizar milha-

res de mineiros informais em todo o país.

Região Amazônica. Desde 2008, as comunidades indígenas têm protestado contra novas leis que, segundo sua interpretação, permitiriam que as empre-

sas petrolíferas e mineradoras entrassem em seus territórios sem consulta e

autorização prévias. Em junho de 2009, os protestos culminaram com grave

choque em Bagua, com mortos e feridos. Depois desse confronto, o governo

cancelou alguns decretos, mas muitos continuaram em vigor. As comunida-

des locais ainda exigem que o governo revogue as leis remanescentes e retire

as acusações contra os líderes indígenas, acusados de serem os responsáveis

pelos acontecimentos violentos. Em geral, o sentimento é de que esses pro-

jetos interferiram em seus costumes e contaminaram o meio ambiente, sem

contribuir para a melhoria de seu padrão de vida.

Huancabamba (Rio Branco). Este projeto de mineração se situa numa região que depende da pecuária e da agricultura para exportação. Des-

de o início do projeto, as comunidades se preocuparam com a possível

destruição do ecossistema local e com os efeitos daí decorrentes sobre a

saúde das pessoas, dos rebanhos e das plantações. Além disso, afirmavam


que a empresa de mineração não cumpria as leis que exigiam o consenti-

mento das populações locais para iniciar a exploração em seus territórios.

Em 2005, durante manifestações pacíficas, duas pessoas foram mortas e

muitas outras feridas. Em 2007, os governos das comunidades afetadas

realizaram um referendo para que os cidadãos opinassem sobre o tema.

A grande maioria votou contra o projeto, mas o referendo foi declarado

ilegal. Mais uma vez, os ânimos se acirraram quando, em 2009, a polí-

cia foi acusada de manter presos, ilegalmente, ativistas dos protestos de

2005. Em dezembro de 2009, duas pessoas foram mortas e várias foram

feridas, em confrontos entre residentes locais e a polícia.

La Oroya. É uma cidade industrial de fundição e refino de metais, de- clarada pelo Blacksmith Institute um dos 10 lugares mais poluídos do

mundo. Quando a Doe Run Peru (DRP) comprou a empresa, a nova

controladora concordou em implementar um programa de gestão am-

biental. Em 2004, a DRP informou que não poderia cumprir as metas

da iniciativa. Os cidadãos, receando perder o emprego, reivindicaram

a continuidade das operações da fundição. Em consequência, a DRP

obteve prorrogação do prazo de implementação, o que enfatiza a tensão

entre proteção do meio ambiente e proteção do ganha-pão.

Cajamarca (Yanacocha). A mina de ouro de Yanacocha se envolveu em vários conflitos sociais relacionados com a poluição das fontes de abas-

tecimento de água. Em 2000, por exemplo, uma carga de mercúrio se

derramou por acidente, contaminando algumas cidades da região. De

acordo com estimativas do governo, mais de 900 pessoas foram enve-

nenadas. Em 2004, a exploração de Cerro Quilish teve de ser suspensa,

quando os habitantes locais protestaram contra o risco de danificação

dos mananciais. Do mesmo modo, em 2006, deflagrou-se um conflito

envolvendo a construção de uma represa num rio próximo. Os habitan-

tes protestaram contra a possível contaminação da água e contra a distri-

buição injusta dos benefícios sociais e econômicos do projeto. Os pro-

testos terminaram com choques entre a polícia e os agricultores locais,

em que, conforme relatos, uma pessoa morreu e muitas foram feridas.O

governo enviou uma comissão para promover conversações entre as par-

tes interessadas; por fim, chegou-se a um acordo.

Fontes: Anaya (2001): Borum (2009); CATAPA (2009); Janssens (2009); London Mining

Network (2009); Peruanista (2009); Salazar (2007); Th e View from Peru (2010); Vasquez

(2010); Banco Mundial (2005).


O denominador comum dos conflitos sociais é a falta de confiança entre

as partes interessadas, o que, em geral, se explica por uma história de más

práticas ambientais e sociais na exploração de recursos naturais, dificultando

o diálogo. Entre as questões sociais mais comuns, destacam-se a frustração

de expectativas referentes a emprego e benefícios; a aquisição de terras e o

impacto dos reassentamentos; a falta de comunicação adequada nos processos

de licenciamento; as deficiências na garantia de observância da legislação ou

a ausência de governo; a falta de capacidade de gestão e negociação pelas

autoridades locais; e a percepção social negativa da produção de commodities

como atividade poluidora que afeta negativamente a saúde pública.

A aquisição de terras, em especial, acaba gerando tensões, mal-entendidos

e conflitos sociais. Quando se compra a terra de camponeses, mesmo a preços

indenizatórios razoáveis, eles, em geral, não conseguem estabelecer-se em

novas atividades de sustento e se transformam em trabalhadores rurais sem-

terra, que, quase sempre, se incluem entre os mais pobres dos pobres. Vários

outros fatores podem complicar ainda mais os processos de aquisição de

terras, como conflitos fronteiriços não resolvidos, inexistência de direitos de

posse, dificuldades em estimar o preço de mercado, dificuldades em definir os

princípios de reciprocidade e de compartilhamento de terras entre diferentes

comunidades e manejo de terras comunitárias versus terras individuais. Para

piorar ainda mais as coisas, a lei pode adotar mecanismos de pressão sobre

as comunidades que não concordam com os termos dos acordos de compra

ou uso da terra. Por exemplo, a Lei Peruana nº 26.570, sobre servidumbre

minera, é vista com hostilidade pelas comunidades, pois gera a percepção de

que, se as negociações entre investidores e comunidades fracassarem, estas

últimas sairão derrotadas (Banco Mundial, 2005). Dificuldade correlata para

as comunidades afetadas é a falta de apoio (se não a hostilidade aberta) ao

governo no nível local.

Não se pode esperar, contudo, que as atividades relacionadas com

commodities, sozinhas, resolvam a questão complexa da sustentabilidade

dos bens e serviços que oferecem às comunidades locais. As operações de

produção de commodities, como mineração e extração de petróleo, em geral

se desenvolvem em locais distantes e economicamente deprimidos, onde a

presença do governo é esporádica, as taxas de desemprego são altas e a educação

é de má qualidade. Esses fatores explicam as altas expectativas das populações


locais quanto aos investimentos relacionados com commodities. Em especial,

esses investimentos são considerados fontes de criação de emprego e meio

de obter acesso a serviços públicos essenciais. Às vezes, essas expectativas

se realizam por meio de programas comunitários; contudo, as atividades

relacionadas com commodities não podem, sozinhas, resolver os problemas

locais, como o desemprego. Em geral, depois da fase de investimentos, essas

atividades exigem pessoal especializado, enquanto a mão de obra local carece

de formação e treinamento para se transformar em trabalhadores qualificados.

Para resolver os problemas de sustentabilidade com que se defrontam as

comunidades locais, a intervenção e o comprometimento dos governos são

fundamentais.

C A P Í T U L O 7

Conclusões e implicações políticas

Maldição das commodities?

Importante constatação desse relatório é que o peso das evidências econo-

métricas e dos estudos de casos dos registros históricos indica que a “mal-

dição das commodities” (ou seja, que a abundância de recursos naturais

trunca o crescimento a longo prazo), se existir, não é forte nem inevitável.

As evidências preponderantes indicam que a riqueza em recursos naturais,

em média, não prejudica nem promove desproporcionalmente o cresci-

mento econômico. Do mesmo modo, ao que parece, não há nenhuma

“maldição política” (ou seja, a abundância de recursos naturais, em si,

não enfraquece as instituições democráticas e nem fomenta conflitos em

grande escala), ao menos não na América Latina. Porém, mesmo que não

haja “maldição das commodities”, muitas são as preocupações em relação

às commodities, que geram riscos significativos. Se não forem gerenciados

de maneira adequada, esses riscos podem afetar, de maneira adversa, as

perspectivas de desenvolvimento econômico e institucional do país. O

manejo desses riscos exige decisões políticas em várias frentes.


Colocando em perspectiva a doença holandesa

As forças econômicas tendem a reduzir os incentivos para se envolver em

atividades fora do setor de recursos: a “doença holandesa”. Essa situação pode

ser considerada manifestação natural do princípio da vantagem comparativa

e, nesse sentido, não é necessariamente ruim. A produção de commodities não

é intrinsecamente inferior à de outros setores de atividade quanto ao potencial

de aumento do valor agregado, à medida que a produção avança na escalada

da qualidade, nem quanto aos efeitos de transbordamento positivos, e nem

quanto ao impacto de externalidades sociais e em relação ao desenvolvimento

de ligações para frente e para trás. Porém, a fraca diversificação das exporta-

ções – principalmente em sua forma extrema – exacerba os efeitos econômicos

adversos da volatilidade, inclusive o impacto negativo sobre as perspectivas de

crescimento. Por essa razão, pode ser prudente adotar medidas para atenuar,

de alguma maneira, os efeitos da doença holandesa e para diversificar a estru-

tura de produção da economia.

Em termos amplos, conta-se com dois tipos de alavancas políticas, que de-

vem atuar de maneira complementar para a consecução desse objetivo. Uma

é o uso de instrumentos de política macroeconômica, como fundos de esta-

bilização e de riqueza soberana, para atenuar apreciações excessivas da taxa de

câmbio, por meio da gestão da volatilidade fiscal (analisada, abaixo, em pri-

meiro lugar) e de ativos de longo prazo. A liberalização do comércio também

pode contrapor-se à apreciação da taxa de câmbio. Outro tipo de alavanca

política são medidas não relacionadas com a taxa câmbio, para melhorar a

produtividade e aumentar a competitividade.

Gestão da política fiscal

Sob uma perspectiva estratégica, os dois principais objetivos da política fis-

cal em economias dependentes de commodities são, a curto prazo, ajustar

as despesas públicas à volatilidade das receitas oriundas de commodities e a

longo prazo, gerenciar de maneira ótima a riqueza. Embora os instrumentos

de política macroeconômica geralmente misturem esses dois objetivos, eles

são conceitos distintos e podem ser gerenciados com diferentes ferramentas.

C O N C L U S Õ E S E I M P L I C A Ç Õ E S P O L Í T I C A S 103

Um terceiro objetivo importante é reduzir a volatilidade da receita, por meio

da diversificação da base tributária e, quando possível, usando instrumentos

de seguro. Em consonância com os princípios gerais de comportamento em

resposta ao risco (Becker e Ehrlich, 1972), a estratégia ótima provavelmente

envolve uma abordagem diversificada, combinando elementos desses três

objetivos.

Gestão dos ciclos de curto prazo

A blindagem das despesas contra ciclos de bonança e recessão nas receitas de

commodities requer, idealmente, o uso de uma meta fiscal com ajustamento

cíclico, combinada com um fundo de estabilização que force a acumulação de

poupanças nas fases de ganhos extraordinários com commodities, as quais, en-

tão, podem ser usadas para os gastos em tempos de recessão de commodities.

Portanto, o fundo de estabilização pode exercer a função de estabilização das

despesas e contribuir para uma política fiscal contracíclica mais eficaz.

As regras dos fundos de estabilização que regem a acumulação e a desacu-

mulação devem levar em conta o objetivo de melhorar a competitividade, ou

ao menos de evitar perdas excessivas da competitividade da taxa de câmbio

para os setores de não commodities “tradables”. Aí se incluem regras e de-

cisões ex ante sobre quanto gastar. Quanto mais se poupam e se investem no

exterior os ganhos extraordinários, menores serão as pressões pela apreciação

da taxa de câmbio, simplificando a política monetária e a política fiscal. Tam-

bém envolve decisões sobre quanto gastar. Os governos dos países em desen-

volvimento terão muitas áreas prioritárias, com alto potencial de retornos,

como, por exemplo, projetos de infraestrutura, educação, saúde e assistência

social. Porém, grandes aumentos nos gastos internos aquecerão a economia e,

mais uma vez, valorizarão a taxa de câmbio real. Os gastos com projetos em

que é alta a proporção de insumos “nontradables” exacerbarão esse efeito. Por

exemplo, a construção de mais escolas no país valorizará mais a taxa de câmbio

que um programa de financiamento de bolsas de estudos para estudantes no

exterior. As decisões sobre o que fazer com os produtos das bonanças também

podem ser moldadas pela necessidade de preservar o apoio político para o

fundo ou para a política fiscal.


Em geral, os fundos de estabilização dependem dos preços ou das recei-

tas das commodities (por exemplo, no México, Rússia, Trinidad Tobago e

República Bolivariana de Venezuela). O fundo acumula recursos quando o

preço da commodity é mais alto que o valor de referência e contribui para os

recursos orçamentários quando os preços são mais baixos. O principal desafio

consiste em escolher o preço de referência de commodities. Quase sempre, o

valor de referência é divulgado antecipadamente para garantir transparência.

Ele pode ser fixo em termos nominais ou mutável em bases discricionárias e,

em geral, se fundamenta em observações dos preços no passado, combinadas

com projeções dos preços no futuro. Se fundos de estabilização contingentes

forem regidos por normas inflexíveis concernentes ao preço de referência a

ser adotado, sua operação pode tornar-se difícil, em virtude da complexidade

de prever os preços e volumes dos recursos extraíveis. Na elaboração das nor-

mas sobre acumulação e desacumulação, também se devem levar em conta os

níveis efetivo e almejado do fundo. Isso forçaria acumulação mais rápida (ou

desacumulação mais vagarosa), se o nível do fundo estiver baixo e retardaria

a acumulação necessária (ou aceleraria a desacumulação) se o nível do fundo

estiver perto do desejado.

Em geral, é aconselhável manter certo grau de discricionariedade ao longo

do tempo quanto à escolha do preço de referência (ou do nível almejado do

fundo). Se o preço de referência do fundo for estimado de maneira inflexível,

com base nos dados históricos, a situação real dos preços das commodities

pode tornar o fundo insustentável. Com efeito, a natureza do processo esto-

cástico que os preços das commodities parecem seguir (passeio aleatório) pra-

ticamente garante que qualquer preço de referência inflexível acabaria levando

o fundo a acumular indefinidamente ou a exaurir seus recursos. O Quadro

7.1 apresenta algumas sugestões de boas práticas para incorporar esses princí-

pios na elaboração desses esquemas.

As decisões de poupar muito durante as bonanças se mostraram politica-

mente desafiadoras na ALC, resultando em numerosos exemplos de fundos

de estabilização ou de políticas fiscais que foram abandonadas em virtude das

pressões por aumento das despesas. Essas pressões se intensificam quando os

regimes políticos carecem de credibilidade e, em consequência, se orientam

por horizontes temporais curtos. Os cidadãos, às vezes, não confiam em que

seus governos cumpram as promessas de gastos futuros para atender a seus


interesses e podem até temer o desaparecimento do dinheiro dos fundos de

estabilização. Daí a importância da governança, em especial, para garantir

transparência e prestação de contas na gestão da receita – assunto que será

analisado a seguir.

Quando os governos desfrutam de certo grau de credibilidade, as medidas

de estabilização podem receber apoio mais amplo, se os eleitores souberem

que os resultados serão vinculados a algo importante em suas vidas – por

exemplo, aumento dos gastos sociais durante a fase de recessão inevitável do

ciclo ou reforço do sistema de pensão. A experiência do Chile no recente ciclo

de preços ilustra os benefícios políticos de poupar durante os bons tempos

para financiar programas sociais durante a reversão inevitável (ver Quadro

7.2). Depois do crash, a taxa de aprovação do presidente disparou no Chile,

ao mesmo tempo em que desabava em outros países produtores de commo-

dities (Figura 7.1).

QUADRO 7.1

Elementos básicos do projeto de um fundo de recursos naturais.

Garantir que o fundo esteja bem integrado com o orçamento. O fundo deve funcionar como conta do governo, não como instituição segregada.

Deve-se evitar a operação de dois orçamentos diferentes – com recur-

sos naturais e sem recursos naturais –, pois isso poderia comprometer

a transparência e redundar em problemas de gestão fiscal. Portanto, o

objetivo deve ser uma estrutura fiscal unificada. Quanto mais o fundo

estiver integrado no orçamento, mais coordenados serão os usos de re-

cursos e de não recursos.

Incluir o fundo na estrutura de gestão de ativos e passivos do governo. A estratégia de gestão de ativos do fundo deve estar bem integrada com a

correspondente estratégia de dívida do setor público.

Alinhar a estratégia de investimentos do fundo com seus objetivos. A estratégia de investimentos do fundo deve mirar os níveis desejados de

risco e de liquidez. Os perfis de risco dos investimentos são importantes;

no caso de um fundo de recursos naturais focado na estabilização, suas

reservas devem estar disponíveis para saque com o mínimo de antece-

dência, e mesmo ações de empresas relativamente de baixo risco e de

longo prazo talvez não sejam compatíveis com os objetivos do fundo.


Em contraste, os fundos de poupança que envolvam mais de uma gera-

ção podem adotar estratégia de investimento de mais longo prazo.

Assegurar que o fundo não tenha autoridade para gastar. Para evitar a fragmentação das políticas públicas e a perda do controle fiscal, é preferí-

vel que o fundo não tenha mandato para gastar. Se tiver, qualquer gasto

extraorçamentário deve depender de prévia consideração parlamentar.

Zelar pela transparência das atividades do fundo. As normas devem garantir a transparência, a boa governança e a prestação de contas para

evitar o uso impróprio dos recursos. Deve promover-se a divulgação fre-

quente das atividades do fundo, das entradas e saídas de recursos, da

alocação dos ativos e dos perfis dos investimentos.

Fontes: DAvis, Ossowski e Fedelino (2003): Ossowski et al. (2008); Das et al. (2009). (Esta

fonte oferece boa análise de questões referentes a projeto e operação.)

Sem dúvida, ocorrerão inevitáveis opções excludentes (trade-offs) entre gas-

tos com objetivos concorrentes e entre o bem-estar de diferentes gerações. A

solução socialmente ótima dependerá, até certo ponto, da estrutura da eco-

nomia. Decerto, não existe uma solução capaz de resolver todos os males ao

mesmo tempo, mas o processo de decidir entre as opções excludentes deve ser

isolado tanto quanto possível das pressões políticas de curto prazo. O uso de

conselhos consultivos independentes, compostos de especialistas, a exemplo

dos conselhos fiscais, pode ser útil a esse respeito.

Os conselhos fiscais, ou agências fiscais independentes, podem aumen-

tar o custo político da gestão inadequada das receitas dos recursos naturais.

Conforme descrito por Debrun, Hauner e Kumar (2007), os conselhos fiscais

são órgãos não partidários que oferecem inputs independentes ao processo

orçamentário. Em economias dependentes de commodities, uma área crítica

em que os conselhos fiscais podem contribuir é o fornecimento de estimativas

imparciais dos preços das commodities para uso no processo orçamentário.

Essa solução contornaria o problema da manipulação do preço de referência

das commodities, a ser usado na elaboração do orçamento, para conciliar de-

mandas políticas. Exemplo típico é o Chile, onde dois grupos independentes

de especialistas desenvolvem estimativas do PIB tendencial e do preço de refe-

rência do cobre a longo prazo, para adoção como input no cálculo da meta de

balanço estrutural para o orçamento.


Sustentação da riqueza real ao longo prazo

As perspectivas dos países quanto ao crescimento sustentável a longo prazo

são prejudicadas pela extração de recursos, na medida em que o valor dos re-

cursos extraídos não é compensado pelo acúmulo de outros ativos, como por

capital humano, físico e financeiro ou pelo pagamento de passivos onerosos.

Importante mensagem política para os países dependentes de commodities

que extraem recursos valiosos é que as despesas públicas e outras políticas

fiscais precisam encorajar altas taxas de poupança e investimentos para evitar

a exaustão do estoque de riqueza real ao longo do tempo. Uma regra para

promover o uso intertemporal “ótimo” (sob certas premissas) é investir toda a

receita da extração de recursos exauríveis em capital humano ou físico. Essa é

a regra de Hartwick, analisada no Capítulo 3.

QUADRO 7.2

Regras fiscais como política social

Engel, Nielsen e Valdés (2010) examinam o papel da política fiscal ao longo

do ciclo, quando ocorrem despesas fiscais voláteis e exógenas (por exemplo,

oriundas de commodities). Os autores apresentam um modelo teórico em

que se alcançam ganhos de bem-estar substanciais, relacionados com a adoção

de políticas fiscais contracíclicas, que miram o aumento de despesas com os

pobres. Esse modelo se baseia em poupanças fiscais do Chile durante a recente

bonança de receitas com o cobre, que permitiu ao governo implementar paco-

te fiscal substancial e bem direcionado, no começo de 2008. Como parte do

estímulo fiscal, o governo chileno fez transferências únicas para os 40% mais

pobres do país em março e em agosto de 2009. Para o decil mais pobre, essas

transferências equivaleram a cerca de dois meses de renda.

No modelo, as rendas das famílias flutuam ao longo do ciclo de commo-

dities. O planejamento do governo se concentra na gestão das transferências

fiscais, a fim de maximizar a utilidade das famílias ao longo do tempo. Em

razão da incerteza da receita, acumulam-se poupanças preventivas nos bons

tempos, para financiar transferências às famílias nos maus tempos. A desi-

gualdade da renda familiar é fundamental no modelo. Igualdade de renda

implica a existência de um agente representativo que recebe a renda média,

enquanto desigualdade de renda (heterogeneidade) introduz uma popula-

ção mais pobre com utilidade marginal menos estável ao longo do tempo.


A consideração da heterogeneidade na renda familiar aumenta a importân-

cia da fixação de metas no contexto da política fiscal. Sem a fixação de metas,

a regra ótima de política fiscal seria mais dispendiosa nos maus tempos, pois

precisaria incorrer em gastos fiscais mais elevados para alcançar o mesmo nível

de bem-estar, em comparação com a situação em que as transferências podem

ser direcionadas para os necessitados. No sentido oposto, quanto maior for a

possibilidade de mirar os pobres nos maus tempos, menor será o volume dos

gastos públicos necessários. Quanto maiores e mais voláteis forem as receitas

de commodities, maiores serão os ganhos em bem-estar associados à adoção de

regra ótima de “necessidades sociais” em relação às despesas orçamentárias equi-

libradas. Os ganhos em bem-estar serão maiores quanto melhor for a fixação de

metas nos maus tempos, mas serão menores quando não houver heterogeneida-

de entre os níveis de renda das famílias.

A calibração do modelo para o Chile sugere que o governo deve gastar

100% das receitas em Estados com receitas muito baixas, mas menos de

100% mesmo em Estados com receitas ligeiramente abaixo da média (por

causa dos motivos de poupança preventiva). Cerca de 80% devem ser pou-

pados nos Estados em condições mais favoráveis.

Fonte: Engel, Nielsen e Valdés (2010).

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Lehman Brothers

Venezuela, R. B. da Equador Chile Bolívia

F IGURA 7.1

Recompensa pela gestão econômica? Índices de aprovação do presidente, na Bolívia, no Chile, no Equador e na a República Bolivariana da Venezuela.

Fontes: Engel, Nielsen e Valdés (2010); para a Bolívia: agências Mori, Gallup e Apoyo (incluídos meses disponíveis); para a República Bolivariana da Venezuela e para Equador: CEDATOS, Estudios & Datos, Quito, Enero 2010.


Evidentemente, as decisões ótimas sobre como distribuir a riqueza no tem-

po são complexas e dependem das circunstâncias específicas de cada país. Nos

países pobres, a taxa de desconto, ou o retorno dos gastos presentes em com-

paração com o dos gastos futuros, pode ser muito alta, tornando difícil justi-

ficar a poupança do grosso dos recursos em benefício das próximas gerações,

se as receitas puderem ser usadas com eficácia agora para aumentar o padrão

de vida no presente. Além disso, quando os níveis de dívida pública ou os pas-

sivos contingentes do país forem altos, pode ser que o pagamento de dívidas

onerosas ou a constituição de provisões para obrigações previdenciárias futu-

ras, por exemplo, ofereçam retornos sociais mais elevados. Porém, no caso de

outros países, mormente os que padecem de síndromes de alta desigualdade e

de exclusão social, a dívida social pode ser prioritária, aumentando o prêmio

de usar as rendas econômicas dos recursos sociais para enfrentar explicitamen-

te os problemas de injustiça social e para estreitar a lacuna entre os “desafor-

tunados” e os “afortunados”. Os recentes acontecimentos políticos na Bolívia,

no Equador e na República Bolivariana da Venezuela refletem, em parte, a

luta para usar as rendas econômicas dos recursos naturais com o propósito

de atender às necessidades sociais, mesmo sob o risco de criar desequilíbrios

macroeconômicos ou comprometer o clima de investimentos.

No entanto, mesmo considerando todas as complexidades, será do interes-

se de longo prazo dos países poupar parcela substancial das rendas econômicas

das commodities. Muitos países recorrem a fundos de riqueza soberanos para

manter altas poupanças, não raro em conjunto com fundos de estabilização,

ainda que não necessariamente. Além disso, como a composição dos ativos e

as estratégias de gestão para a acumulação de riqueza a longo prazo tendem

a ser diferentes daquelas com objetivos de curto prazo, a segregação pode ser

vantajosa.1 Políticas públicas que estimulem a poupança privada também po-

dem ajudar a preservar o estoque de riqueza real do país.

Contudo, muitas vezes, por causa, ao menos em parte, das escolhas impro-

dutivas em relação aos gastos públicos, os países com altas rendas econômicas

oriundas de recursos naturais tendem a terminar com “taxas de poupança

genuínas” mais baixas – ou seja, eles consomem mais que o valor dos recursos

que estão extraindo, destruindo, assim, seu estoque de capital total. Infeliz-

mente, as relações nos países da ALC (Figura 7.2) parecem muito semelhantes

às de outros países.


Ao fazer escolhas referentes a despesas públicas com o propósito de manter

a riqueza real, preocupação especial na ALC é o uso intenso de subsídios para

reduzir os preços da energia. Conforme observamos, os subsídios aos preços

da energia são grandes (mais de 2% do PIB, em média, na ALC), regressivos,

não transparentes e improdutivos. Em vários países, são mais altos que as

despesas com educação. A eliminação ou o aprimoramento dos subsídios aos

preços da energia pode liberar recursos fiscais para investimentos em capital

físico e humano, que substituam a perda de riqueza real decorrente da extra-

ção de recursos naturais não renováveis.

A reforma dessas políticas de subsídios tem sido politicamente difícil, e a supe-

ração do impasse exige a adoção de abordagens inovadoras. O México está explo-

rando novo método para desativar gradualmente os subsídios à energia, com base

no princípio dos pagamentos dissociados, usado na reforma dos subsídios agríco-

las em muitos países, que talvez tenham aplicabilidade mais ampla (Quadro 7.6).

Como no caso dos fundos de estabilização e das políticas fiscais, a melhoria das

despesas públicas exige credibilidade do governo. Os cidadãos que não confiam

nas promessas do governo talvez prefiram, compreensivelmente, que as rendas

econômicas sejam gastas de imediato, mesmo com subsídios ineficientes, em vez

de correr o risco de que o dinheiro não seja bem gerenciado no futuro.

F IGURA 7.2

Poupança genuína e rendas econômicas de recursos naturais

Fonte: Ram e Ruta (2009)Notas: Argentina, Brasil, Bolívia, Chile, Colômbia, República Dominicana, Equador, Guatemala, Honduras, México, Nicará-gua, Peru, Trinidad e Tobago, República Bolivariana de Venezuela.

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Renda econômica de recursos não renováveis (% da RNB)

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QUADRO 7.3

Produtos e serviços de commodities do BIRD

Swaps de Commodities: Atualmente, o BIRD oferece aos tomadores acesso

a produtos financeiros para gerenciar riscos relacionados com a volatilidade

dos preços das commodities. Esse produto cria condições para que os toma-

dores se protejam da exposição à volatilidade dos preços das commodities,

ao efetivamente vincular o pagamento dos empréstimos concedidos pelo

BIRD a um preço ou a um índice de commodities. Para um país ou to-

mador que esteja exposto ao risco de aumento dos preços das commodities

(ou seja, o consumidor), o empréstimo pode ser estruturado de modo que

o pagamento do principal ou dos juros diminua se os preços das commodi-

ties aumentarem. Para um país ou tomador que esteja exposto ao risco de

redução dos preços das commodities (ou seja, o produtor), o empréstimo

pode ser estruturado de modo que o pagamento do principal ou dos juros

diminua se os preços da commodity cair.

Um empréstimo do BIRD estruturado dessa maneira teria dois compo-

nentes:

Um empréstimo comum, com especificações de taxa de juros baseada no LIBOR, de vencimento e prazos de pagamento.

Um contrato de swap de commodity, que troca os fluxos de caixa do em- préstimo original do BIRD por novo conjunto de fluxos de caixa, com

base em taxa de juros e em cronograma de pagamento que incorpore os

custos e a remuneração de um swap de commodity. O swap de commo-

dity estabelece a proteção de preço desejável.

Ao avaliar o instrumento, os tomadores devem considerar (1) o quanto

cobrir da exposição à volatilidade dos preços das commodities, (2) quais

níveis de preços devem ser protegidos e (3) o período ou cronograma da

cobertura. Como regra geral, os custos são mais altos para proteção por

períodos mais longos (ou seja, mais de 10 anos) do que para períodos mais

curtos (ou seja, um a cinco anos).

Serviços de consultoria: Primeiro passo importante na implementação

de uma estratégia de gestão de riscos de commodities é o processo de ava-

liação dos riscos, que quantifica a intensidade com que a volatilidade dos

preços das commodities afeta, de maneira direta ou indireta, o orçamento

do governo. Sob uma perspectiva fiscal, os movimentos de preços das com-


Redução da volatilidade das receitas

Além da blindagem das despesas contra a volatilidade dos fluxos de receitas, os

governos podem reduzir diretamente a volatilidade das receitas. Instrumentos

de hedge fornecidos pelo mercado podem ajudar a estabilizar as receitas fiscais.

Sem dúvida, o mercado de hedge dos preços do petróleo e de outros minerais

está relativamente bem desenvolvido, embora os prazos de vencimento tendam

a ser mais curtos que os mais compatíveis com as necessidades dos países. Os pa-

modities podem afetar a receita de impostos ou de royalties, os passivos

contingentes relacionados com programas de subsídios, os fundos de es-

tabilização, as redes de segurança ou os mecanismos de apoio e, em alguns

casos, o suporte a respostas de emergência, como, por exemplo, no caso

de insegurança alimentar ou energética. Como essas questões podem ser

complexas, a Tesouraria do Banco Mundial oferece serviços de consultoria

em gestão de riscos de commodities. O contrato de consultoria abrange os

seguintes serviços:

Avaliação de riscos, para identificar e quantificar os impactos diretos ou indiretos da volatilidade dos preços sobre o orçamento.

Análise da estrutura institucional existente. Apoio técnico para projetar um arcabouço de seleção de estratégias de hedge.

Treinamento das partes interessadas e dos formuladores de políticas. Apoio técnico para construir infraestrutura robusta para o hedge do risco, em consonância com estrutura legal sólida; gestão de risco de crédi-

to apropriada; sistema adequado de registro, contabilização e avaliação;

capacidade de supervisão necessária para o monitoramento e gestão dos

riscos.

Estruturação e execução de transações com o mercado.

A Tesouraria do Banco Mundial pode prestar assistência aos países

membros interessados em hedge de commodities e trabalhará com os países

no desenvolvimento de estratégias sob medida que atendam às suas neces-

sidades específicas.

Fonte: Tesouraria do Banco Mundial.


íses têm feito o hedge do risco dos preços das commodities em mercados futuros

internacionais com resultados mistos. Em alguns casos, o uso de derivativos, de

modo geral, foi considerado “bem-sucedido”. Por exemplo, o uso pelo México

de opções de venda para fazer o hedge de receitas de petróleo em 2009 acabou

gerando lucro em torno de US$5 bilhões, ou 0,9% do PIB.

Os erros de compreensão e de percepção do hedge pelo público não raro

acarretam problemas políticos. O hedge é visto, erroneamente, mais como

oportunidade de ganhos financeiros do que como forma de seguro, razão pela

qual o governo pode ser responsabilizado pela opinião pública se algo não

der certo. Em contraste, caso não se faça seguro e os preços das commodities

acabem caindo, é fácil atribuir a culpa a condições exógenas do mercado. Esse

perigo seria minimizado por maior esclarecimento do público e por proteção

legal para os funcionários do governo que tenham agido de boa-fé. O México,

depois do lucro de US$5 bilhões, em 2009, com operações de hedge, mais

uma vez protegeu sua produção de 2010, pela qual pagou antecipadamente

cerca de US$1 bilhão. Agustin Carstens, presidente do banco central e ex-

ministro das finanças do México, explicou em público: “Fazemos isso como

uma espécie de seguro. Se não arrecadarmos mais recursos com essa transa-

ção, tudo bem.”2 No entanto, a utilidade desses instrumentos é limitada por

sua natureza relativamente de curto prazo. As decisões referentes a se e como

usar esses instrumentos são complexas. O Banco Mundial oferece serviços

de consultoria a governos interessados em explorar essas opções, assim como

um instrumento específico de gestão de riscos baseado no uso de “swaps”, o

empréstimo vinculado a commodities (Quadro 7.3).

Melhorando a produtividade em economias dependentes de commodities

O prêmio por empreender ações específicas para fomentar o crescimento da

produtividade é em tese maior em países ricos em commodities, com o obje-

tivo de compensar o risco de que uma bonança temporária de commodities

(e seus efeitos correlatos de doença holandesa) possa comprometer, de forma

permanente, atividades “tradable” (exportações e competição com importa-

ções) que, do contrário, seriam viáveis. Evidentemente, os tipos de políticas

que melhoram a produtividade e a competitividade de maneira direta ou indi-


reta são muito variados. Em tese, quase todas as políticas de desenvolvimento

econômico se enquadram nessa categoria. De Ferranti et al. (2002) oferecem

ampla análise dessas políticas, inclusive medidas para ampliar a abertura ao

comércio exterior e a investimentos estrangeiros diretos e para promover in-

vestimentos em capital humano, em geração de conhecimento, em aprimora-

mento das instituições e em infraestrutura pública.

No entanto, algumas políticas e investimentos em bens públicos focam

diretamente esse objetivo. O Fundo de Inovação para a Competitividade, do

Chile, foi constituído por meio de imposição sobre as receitas de mineração,

e pode servir como modelo para outros países dependentes de commodities

(Quadro 7.4). Além disso, vale frisar que os investimentos estrangeiros dire-

tos geralmente trazem para o país receptor mais que apenas o financiamento

de projetos. Ao introduzir novas tecnologias e práticas de gestão modernas,

também impulsionam a produtividade. E ainda podem ser úteis na escalada

para a qualidade, como mostra, por exemplo, o desenvolvimento dos setores

de frutas e legumes e de salmões do Chile.

Ao planejar despesas públicas e ao formular políticas para estimular a diver-

sificação das exportações e a inovação tecnológica, o foco deve concentrar-se em

incentivos neutros em relação a produtos, para promover esses objetivos, e não na

escolha e na proteção de “ganhadores” específicos (Lederman e Maloney, 2006).

Pesquisa básica e geração de conhecimento são bens públicos que melhoram a

competitividade e a produtividade e que já demonstraram proporcionar altas taxas

de retorno. Realisticamente, é óbvio que quase qualquer despesa pública ou inova-

ção regulatória beneficiará mais alguns setores que outros, razão pela qual sempre

despontarão alguns “ganhadores”. Porém, a chave não consiste em conceder gran-

des subsídios e alta proteção, como, por vezes, é feito, mas, sim, desenvolver um

ambiente de negócios saudável que facilite a descoberta de oportunidades de in-

vestimento lucrativas e garanta que os mercados continuem abertos e contestáveis.

Embora as despesas com educação não se destinem especificamente a melhorar a

competitividade, as descobertas de Brambilla e Porto (2009) também são relevan-

tes no contexto de políticas de despesas públicas em economias dependentes de

commodities. Esses autores descobriram que os prêmios salariais por qualificação

nem sempre são mais baixos em setores de commodities e que, portanto, os re-

tornos sobre os investimentos em educação são altos, qualquer que seja o grau de

especialização da economia em commodities.


QUADRO 7.4

Inovação tecnológica como meio de enfrentar a doença holandesa: a experiência chilena.

O Sistema de Inovação Nacional, do Chile, é componente central de uma

estratégia de crescimento lançada pelo governo para promover transfor-

mações produtivas na economia chilena. Esse quadro resume as principais

ações empreendidas pelo Chile para fomentar a inovação, com base em in-

formações do Banco Mundial (2010).

Desde a criação do Fundo de Competitividade e Inovação, em 2005, o

governo chileno aumentou drasticamente seus investimentos em inovação,

a uma taxa anual de 24%, avançando de US$240 milhões, em 2005, para

US$530 milhões, em 2009 (US$ de 2009).3 Esse aumento no orçamento

foi financiado pela cobrança de royalties da indústria de mineração. O ob-

jetivo do fundo é promover seis áreas estratégicas: inovação empreendedora,

formação de capital humano, promoção da ciência e tecnologia, interna-

cionalização das iniciativas inovadoras, conscientização do público quanto

à inovação e inovação de interesse público. Além de aumentar os recursos

destinados à inovação, o governo também promoveu uma série de iniciati-

vas institucionais, como a criação da Comissão Ministerial para a Inovação,

com o objetivo de garantir a implementação da estratégia de inovação na-

cional, em nível ministerial.

A estratégia de inovação nacional compõe-se de quatro principais ini-

ciativas institucionais. A primeira iniciativa almeja identificação de arranjos

produtivos locais (clusters) com áreas de pesquisa estratégica específicas. A

segunda iniciativa foca o aumento da participação do setor privado, por

meio de consórcios de tecnologia. Esses grupos foram constituídos como

entidades privadas, tendo como acionistas empresas privadas, organizações

setoriais, institutos de tecnologia públicos e universidades. Os grupos rece-

bem subsídios iniciais, mas, quando esses recursos se esgotam, os membros

do consórcio devem financiar, por conta própria, todos os seus custos. Em

2009, esses consórcios contribuíram com algo entre 15% e 20% do total

dos investimentos públicos em P&D agrícola. A terceira iniciativa objetiva

o desenvolvimento de capacidade para fortalecer a competitividade de ar-

ranjos produtivos locais em atividades diversas como biotecnologia, meio

ambiente e recursos hídricos, energia renovável, além de tecnologia da in-

formação e da comunicação. O apoio consiste em proporcionar financia-

mento básico para o desenvolvimento de centros de pesquisa de excelência,

gerenciados por empresas privadas durante determinado período. Depois


dessa fase inicial, os centros devem prover os próprios fundos. Hoje, há

cerca de 50 centros de excelência em operação, a maioria associada a univer-

sidades. Por fim, a quarta iniciativa promove a distribuição de fundos por

meio de processo competitivo.

Para complementar essa estratégia de inovação, o governo também tem

promovido investimentos em capital humano, com o lançamento do Fon-

do Bicentenario de Capital Humano, com US$6 bilhões, que financia o

desenvolvimento de profissionais, no nível de mestrado e doutorado, em

universidades estrangeiras.4 O principal objetivo para 2010 é ter 3.300 pro-

fissionais estudando fora do país, o que representa aumento de 672% em

relação a 2006.

Fonte: Autores, do Banco Mundial (2010).

Em geral, os países buscam a diversificação por meio de políticas que não

são eficazes em relação ao custo. Uma dessas políticas mal orientadas tem sido

a de conceder a alguns setores de não commodities altas taxas de proteção

efetiva. Embora pareça evitar os piores sintomas da doença holandesa, a diver-

sificação daí resultante, de atividades “tradable”, mas sob abrigo, não tende a

ser sustentável se não for capaz de sobreviver, mais cedo ou mais tarde, numa

economia aberta. A experiência com essas políticas demonstrou que setores

protegidos não são os que mais contribuem para a diversificação econômica.

Do mesmo modo, o fornecimento de gás altamente subsidiado à indústria pe-

troquímica local ou a outros setores, como meio de estimular a diversificação,

levou, em alguns casos, ao crescimento, mas a alto custo, em termos de perdas

de oportunidades de ganhos com exportações e de desestímulo aos investi-

mentos estrangeiros – os investidores relutam em comprometer-se, sabendo

que terão de fornecer gás subsidiado a usuários domésticos.

Na realidade, o que Justin Lin, economista-chefe do Banco Mundial, de-

nomina “políticas que desafiam a vantagem comparativa” – como alta prote-

ção ou subsídios excessivos a atividades internas – são iniciativas desnecessá-

rias e talvez contraproducentes, em especial porque, como já se demonstrou,

os setores de commodities podem desenvolver organicamente vínculos para

frente e para trás com outros setores, em ambiente institucional e empresarial

adequado. Essa lição é especialmente contundente na América Latina, onde

muitos países, em décadas passadas, tentaram forçar a industrialização em


ampla gama de setores, atribuindo pouca importância às verdadeiras vanta-

gens comparativas. Em consequência, muitos países pequenos desenvolveram

estruturas de produção semelhantes à de economias industriais avançadas

(Blomstrom e Meller, 1991). O Chile e o Equador tinham tantos produtores

de automóveis na década de 1960 quanto os Estados Unidos (De Ferranti et

al. 2002)! Essa tendência contribuiu para desastres econômicos espetaculares

nas décadas de 1970 e 1980. Blomstrom e Meller (1991) e De Ferranti et al.

(2002) comparam essa situação com a experiência de muitos dos países de

alta renda de hoje (Austrália, Canadá, países escandinavos e Estados Unidos)

em que a riqueza em recursos naturais proporcionou a base original para o

crescimento das economias, que, em seguida, se diversificou em indústrias

baseadas em recursos e, por fim, avançou para outros setores mais intensivos

em conhecimento. Uma característica das economias que estimularam essa di-

versificação evolucionária foi o alto nível de capital humano, complementado

por densa rede de instituições capazes de gerar e difundir conhecimento.

Embora essas políticas sejam capazes de fomentar o desenvolvimento de

setores viáveis de não commodities, não devem negligenciar os próprios seto-

res de commodities. Conforme já observado, a produção baseada em recursos

naturais pode manter vínculos e externalidades positivas, além de atuar como

fonte de receita, proporcionando espaço fiscal para que o governo estimule

a formação eficiente de capital humano e físico. Maloney (2007) argumenta

que uma das razões pelas quais a América Latina perdeu oportunidades de

crescimento baseadas em recursos se relaciona com deficiências na adoção e

adaptação de tecnologias, em consequência de dois fatores: carências na ca-

pacidade de aprendizado e de inovação do país, decorrentes de baixos investi-

mentos em capital humano, e longo período de industrialização introspectiva,

que afetou negativamente setores intensivos em recursos naturais e efetiva-

mente matou (ou ao menos feriu) a galinha dos ovos de ouro (Lederman e

Maloney, 2009).

Até o crescimento nos setores de commodities pode fomentar a diversi-

ficação. Essa mensagem é consequência da distinção entre os vários canais

pelos quais a concentração pode gerar vieses contra o crescimento. A fonte

dos vieses não é nem a falta de externalidades positivas nem a deterioração

das relações de troca, mas, sim, a volatilidade dos fluxos cambiais e das re-

ceitas fiscais. Essa volatilidade pode ser atenuada pela diversificação da cesta


de exportações para quaisquer produtos com que seus componentes não se

correlacionem perfeitamente ou que apresentem volatilidade mais baixa que

a da pauta existente. Aí podem incluir-se commodities primárias que hoje

não componham a cesta de exportações ou produtos processados a jusante

(corrente abaixo na cadeia de fornecimento), usando a principal commodity

da atual cesta de exportações, cujos preços, em geral, são menos voláteis que

os das commodities primárias em si.

Aprimoramento da governança em economias dependentes de commodities

Como vimos, muitas das dificuldades da gestão econômica ótima da riqueza

em commodities podem ser atribuídas diretamente a problemas de credibi-

lidade dos governos. Se os cidadãos não confiam nas promessas do governo

de aplicar bem os recursos que são poupados para o futuro, eles não endossa-

rão as decisões que retardam a gratificação imediata. As consequências pro-

vavelmente serão a exploração excessiva dos recursos naturais e ausência de

poupança para o futuro, tanto no longo prazo, para preservar a riqueza real

do país, quanto no curto prazo, para romper o ciclo bonança-recessão. O for-

talecimento da credibilidade vai além da adoção de políticas públicas concer-

nentes ao setor de recursos naturais, mas algumas medidas relacionadas com a

governança dos recursos decerto serão úteis.

Aumento da transparência e da prestação de contas na gestão das rendas econômicas dos recursos naturais (rendimentos e usos)

A falta de transparência solapa a credibilidade do governo perante seus ci-

dadãos e amplia e acentua os efeitos corrosivos que as rendas econômicas

relacionadas com commodities podem exercer sobre as instituições. No caso

da ALC, muitos países não disponibilizam dados sobre o total das rendas

econômicas de recursos naturais (em especial, de hidrocarbonetos e de mi-

nerais), recebidas pelos governos nacionais e subnacionais. O Programa de

Transparência das Indústrias Extrativas (Extractive Industries Transparency


Initiative – EITI), que promove a publicação regular de prestações de con-

tas auditadas de todos os pagamentos referentes a petróleo, gás e mineração,

feitos por empresas a governos, é um instrumento potencialmente útil para

reforçar a transparência das receitas oriundas de recursos naturais. A disponi-

bilização dessas informações em domínio público fomentará o debate entre

todas as partes interessadas (governo, partidos de oposição e sociedade civil),

sobre os valores e aplicações das receitas. Até agora, o Peru é o único candidato

da América Latina ao ingresso na EITI (ver Quadro 7.5).5

QUADRO 7.5

Programa Transparência das Indústrias Extrativas

O Programa Transparência das Indústrias Extrativas (Extractive Industries

Transparency Initiative – EITI) é uma entidade normativa internacional que

promove a transparência das receitas oriundas de petróleo, gás e mineração),

por meio da definição de normas e padrões referentes à divulgação por empre-

sas e governos do que pagam e recebem a esse título. O programa foi lançado

em 2002 e é supervisionado pelo conselho da EITI, composto de 20 membros

de países (implementação e apoio), de empresas e da sociedade civil. Ele se

baseia em metodologia rigorosa, embora flexível, para monitorar e reconciliar

os pagamentos das empresas e as receitas dos governos no nível de países. O

processo em cada país é supervisionado por participantes do governo, das em-

presas e da sociedade civil nacional. O Conselho e a Secretaria Internacional

da entidade são os guardiões internacionais de sua metodologia.

A implementação da EITI exige a observância (a ser avaliada por proces-

so de verificação externa) dos seguintes critérios:

Divulgação regular de todos os pagamentos significativos referentes a petróleo, gás e mineração feitos pelas empresas aos governos (“pagamen-

tos”) e todas as receitas significativas recebidas pelos governos de empre-

sas de petróleo, gás e mineração (“receitas”) a amplo público, de maneira

acessível, abrangente e compreensível.

Onde já não existem essas auditorias, os pagamentos e as receitas passam por auditoria independente confiável, com base em normas de auditoria

internacionais.

Os pagamentos e as receitas são objeto de reconciliação por administrador independente confiável, com base em normas de auditoria tradicio-


nais, acompanhada da publicação da opinião do administrador sobre a

reconciliação, inclusive com o apontamento das discrepâncias identifi-

cadas.

Essa abordagem se estende a todas as empresas, inclusive às estatais. A sociedade civil se envolve ativamente, como participante do projeto, do monitoramento e da avaliação do processo e contribui para o debate

público.

O governo anfitrião desenvolve um plano de trabalho público, financei- ramente sustentável, com a assistência de instituições financeiras interna-

cionais, quando necessária; o plano inclui metas mensuráveis, cronogra-

ma de implementação e avaliação de possíveis restrições de capacidade.

Fonte: http://eitransparency.org/eiti/principles.

A transparência na arrecadação das receitas deve ser complementada pela

transparência nos regimes de sua distribuição e gestão. Conforme observado

por Dunning (2008), “a transparência na arrecadação das receitas deve con-

jugar-se com a transparência em outras partes da cadeia de valor [de recursos

naturais], em especial pela transparência na distribuição e gestão das recei-

tas”. Para os países da ALC, isso se aplica, sobretudo, aos recursos gastos com

subsídios à energia, que consomem grande parte das verbas orçamentárias de

muitos produtores de commodities da região, os quais, em geral, são implíci-

tos e, portanto, não transparentes. Um relatório sobre custos agregados e so-

bre incidência desses subsídios no orçamento explicitaria a opção excludente

(trade-off) em termos de oportunidades perdidas (por exemplo, de aumento

dos gastos com educação e saúde).

A análise desse relatório também sugere que, para aproveitar ao máximo

as rendas econômicas dos recursos, os países talvez precisem ir além das ferra-

mentas de gestão de recursos naturais e tratar também das instituições básicas

que moldam a forma como se usam as rendas econômicas. Dunning (2008)

observa que a falta de pesos e contrapesos entre as instituições públicas impac-

ta negativamente os produtos das rendas econômicas dos recursos naturais.

Uma maneira de melhorar essa situação seria por meio da separação de pode-

res decisórios sobre tamanho e alocação das rendas econômicas. Por exemplo,

dispor de um grupo de especialistas independentes, como no Chile, que deci-


de sobre receitas extraordinárias, “acima da tendência”, oriundas de recursos

naturais pode ser dispositivo útil para aumentar a prestação de contas das

decisões do governo. Normas claras que aprimorem a transparência e a presta-

ção de contas poderiam contribuir em muito para reforçar a credibilidade do

governo, propiciando a formulação de promessas confiáveis e enfraquecendo

os incentivos que podem redundar em dissipação das rendas econômicas.

Ruptura do ciclo de reversões da propriedade pública ou privada do setor de recursos naturais

Um padrão cíclico ineficiente de estatização e privatização caracterizou a

história das indústrias extrativa na ALC e é manifestação do problema de

credibilidade. A estatização tende a ocorrer quando o preço da commodity

em questão está alto, enquanto a privatização acontece com mais frequência

quando o preço da commodity está baixo. Porém, os custos da estatização

são elevados, além do enfraquecimento da credibilidade – e da posição de

barganha – do governo perante investidores estrangeiros em futuras negocia-

ções. Em consequência de episódios passados de estatização, muitos países se

encontravam em posição frágil na década de 1990 e foram forçados a fazer

concessões maiores do que estariam dispostos em outras conjunturas. Nessas

condições, firmaram acordos demasiado inflexíveis, cujos termos, depois da

retomada dos preços, pareceram aos cidadãos excessivamente generosos para

o setor privado. Uma lição dessa experiência é que a flexibilidade é fundamen-

tal. Arranjos tributários podem reduzir as pressões para estatizar, na medida

em que são flexíveis a mudanças nos preços das commodities, criando condi-

ções para que os governos participem das vantagens. Da mesma maneira, ar-

ranjos contratuais – talvez por meio de cláusulas contingentes que permitam

ao governo também se beneficiar com a bonança de preços – podem ser úteis

para esse propósito.

Altos níveis de desigualdade ou de marginalização social e ressentimento

quanto aos impactos ambientais da extração de recursos naturais também se

associam a maiores pressões por estatização. Uma agenda que promova igual-

dade de oportunidades e melhore a proteção social e ambiental ajuda a atenu-

ar essas pressões. Esse é o tópico em que nos concentramos agora.


Promovendo a sensatez social e ambiental na exploração de recursos

Os impactos ambientais potenciais podem ser mitigados e, em alguns casos,

evitados por meio de bom planejamento e desenvolvimento do projeto. Além

da fase de desenvolvimento, as medidas para minimizar os impactos ambien-

tais podem ser agrupadas em quatro grandes categorias: ferramentas baseadas

na regulação e na supervisão estatal, revogação de políticas públicas contra-

producentes, incentivos e garantia de observância via mercado e garantia de

observância via sociedade civil e partes interessadas. A gestão de pesqueiros é

um caso interessante que pode combinar vários desses elementos.

Intervenções baseadas na regulação e na supervisão do Estado

Sob abordagens de comando e controle, os governos podem recorrer a várias

ferramentas políticas e legais. Algumas (critérios, objetivos, diretrizes, proces-

sos e planos) talvez não sejam aplicáveis diretamente, porém, ainda assim, não

raro fornecem o contexto para o cumprimento compulsório e para a garantia

de observância.

Instrumentos como licenças para projetos, alvarás, proscrições e contratos em

geral são compulsórios, desde que se baseiem na legislação vigente ou que o órgão

público emissor tenha autoridade legal. Licenças ambientais, impostas por força

de lei, oferecem a oportunidade de aplicar o princípio “o poluidor paga”, que fun-

damenta a tarifa para a emissão da licença ou da permissão em riscos ambientais

ou na qualidade do desempenho ambiental. A formulação e a aplicação de normas

ambientais em sistemas federais podem exigir o desenvolvimento de qualificações

e de recursos no nível local. A Argentina, com a ajuda do Banco Mundial, em

1997, aprimorou seu conjunto de leis federais e provinciais sobre mineração e

implementou um programa intensivo de desenvolvimento de qualificações para

ajudar cada província no monitoramento de sua própria jurisdição (IFC, 2002).

A gestão de pesqueiros em comunidades locais se concentra em regulações

que especificam equipamentos, áreas e épocas. Raramente permite-se o uso de

explosivos e ainda se regulam as características das redes de pesca. Proíbe-se

permanentemente a pesca de algumas espécies, e as estações de pesca mudam

de acordo com as condições ecológicas e as necessidades sociais.


Reforma de políticas públicas contraproducentes

Em alguns casos, os danos ambientais são consequência direta dos incenti-

vos do governo. A solução óbvia é remover os subsídios. Esse é o caso, por

exemplo, quando pesticidas ou outros produtos químicos agrícolas são subsi-

diados. O uso desses produtos químicos geralmente produz efeitos externos

negativos – poluição de águas superficiais ou de aquíferos, por exemplo –,

quando existe o risco de uso excessivo, além do socialmente ótimo. Porém,

os subsídios exacerbam o problema. Os subsídios à eletricidade para que os

agricultores bombeiem água de irrigação dos aquíferos para as plantações em

algumas das regiões mais secas do México são outro exemplo de subsídio que

estimula práticas destrutivas do meio ambiente. Como ocorre com outros

subsídios, também a eliminação deste enfrenta obstáculos políticos. Porém,

um programa-piloto inovador talvez proporcione meios de avanço e poderia

ser usado como modelo para a reforma de outros subsídios (Quadro 7.6).

QUADRO 7.6

Reforma de subsídios perversos ao meio ambiente por meio da dissociação: tarifas de eletricidade para irrigação no México

Conforme já descrevemos (Quadro 6.1), o subsídio à eletricidade para o

bombeamento de águas de irrigação em algumas áreas secas do México des-

trói o meio ambiente e é dispendioso. A necessidade de reformar essa políti-

ca pública é evidente há muitos anos, mas, sob o ponto de vista de política

partidária, qualquer iniciativa nesse sentido tem sido difícil. Agora, o gover-

no mexicano está tentando um programa-piloto que, se for bem-sucedido,

oferecerá solução politicamente atraente. Os agricultores participantes do

programa pagarão pela eletricidade um preço não subsidiado, mas receberão

compensação por meio de pagamento único, com base, por exemplo, na

área de terra ou no uso histórico. (Esse tipo de apoio é denominado “subsí-

dio dissociado” pela Organização Mundial de Comércio e pela OCDE.) O

pagamento do preço integral remove o incentivo para a exploração excessiva

do aquífero, e o pagamento dissociado facilita o investimento em tecnolo-

gias poupadoras de água, especialmente para fazendeiros com restrição de

crédito. A estratégia é lançar pequeno projeto piloto voluntário em 2010,

em sete diferentes aquíferos, para verificar a aceitação política do acordo.


Pretende-se realizar o experimento com base em esquema quase experimen-

tal, com um grupo de aquíferos participando do modelo de dissociação,

outro com aumento do rigor contra a extração ilegal de água, um terceiro

com ambos os tipos de intervenções e, por fim, um quarto atuando como

grupo de controle. O programa piloto exigirá que os agricultores invistam

todo o subsídio dissociado em infraestruturas ou em equipamentos poupa-

dores de água. Se for bem-sucedido, o programa piloto pode servir de base

para a elaboração de um programa mais amplo, provavelmente incluindo

aquíferos explorados em excesso.

Programas semelhantes, baseados em pagamentos dissociados, foram fun-

damentais para a reforma de subsídios agrícolas em muitos países, tanto de alta

renda quanto em desenvolvimento. Esse modelo poderia ser útil na reforma de

outras formas de subsídios à energia, tão comuns na América Latina.

Fonte: Carlos Munõz, com o staff do Banco Mundial.

Incentivos e garantia de observância via mercado

Uma alternativa para a abordagem de comando e controle é o uso de instru-

mentos de mercado para internalizar externalidades negativas (ou positivas)

mediante a tributação adequada do poluidor (ou proporcionando vantagens

adequadas a quem gera benefícios ambientais). Se concebidos e aplicados de

maneira adequada, os incentivos estimularão as partes interessadas a se com-

portarem de maneira que redunde no nível “correto” de produção e de impac-

to ambiental. Os mecanismos de incentivos e de garantia de observância via

mercado incluem os seguintes:

Cobranças . Abrangem pedágios especiais pelo uso de rodovias congestio-

nadas no horário de pico, tributação de colheitas e de extração de madei-

ras, tarifação da água para regulação da qualidade e taxação de descarte

de resíduos. Em geral, as receitas de cobranças são usadas para melhorar

os padrões ambientais ou para reparar danos ambientais. As cobranças

também podem representar incentivos para que os poluidores melhorem

a eficiência ambiental das tecnologias de produção.

Pagamentos . Os pagamentos funcionam da mesma maneira e com os

mesmos propósitos das cobranças – ou seja, criar incentivos para a ado-


ção de tecnologias e procedimentos mais amigáveis ao meio ambiente –,

só que remuneram ou compensam os produtores, em vez de onerá-los.

Caso especial dessa modalidade é o pagamento por serviços ambientais

(ver Quadro 7.7). Os pagamentos apresentam várias vantagens em re-

lação às abordagens tradicionais. Primeiro, alocam dinheiro, até então

indisponível, para iniciativas ambientais. Segundo, são eficientes. Em

abordagens regulatórias de comando e controle, é difícil estabelecer o

grau adequado de redução. Mesmo com a tributação da poluição, o re-

gulador depara com o problema de definir o nível mais adequado em

termos econômicos. Quando o mecanismo de pagamento é negociado

voluntariamente entre o prestador e o usuário dos serviços ambientais,

ambas as partes negociam um preço que reflete o verdadeiro valor do

serviço. Em geral, esse preço deve ser renegociado de tempos em tempos,

tanto quanto possível uma vez por ano, para garantir que deixe de refle-

tir o valor dos serviços, em circunstâncias cambiantes.

Licenças comercializáveis . A emissão de licenças para poluir até deter-

minado nível e a possibilidade de comercialização dessas permissões es-

timula a redução dos níveis de poluição por participantes capazes de

fazê-lo a custo mais baixo. Essa ideia também pode ser aplicada ao uso

de recursos naturais. Por exemplo, recorre-se a quotas comercializáveis

na gestão de pesqueiros. Também se usam direitos à incorporação para

controlar a expansão urbana e o crescimento da infraestrutura de turis-

mo em ecossistemas frágeis. Outros exemplos de direitos transferíveis

na gestão e recursos naturais são direitos à água e direitos à pastagem. O

uso de quotas comercializáveis reduziu significativamente o excesso de

exploração de pesqueiros, aumentando, assim, os lucros e os estoques

(principalmente nos pesqueiros da Islândia e da Nova Zelândia). Contu-

do, a concentração de quotas em poucas mãos tem gerado tensões sociais

em algumas comunidades.

Modelo Institucional . Mudanças no modelo institucional também po-

dem melhorar os incentivos aos produtores para respeitar as normas am-

bientais. As opções são específicas para o contexto local, mas muitos são

os exemplos, como formalização dos títulos de posse da terra ou do re-

curso natural para permitir que a propriedade (ou direitos de mineração)

seja vendida ou oferecida como garantia em contratos de financiamento;


QUADRO 7.7

Pagamento por serviços ambientais

O pagamento por serviços ambientais (PSA) é o mecanismo usado para

melhorar a prestação de serviços ambientais indiretos (Pagiola, 2006). As

principais características dos PSA são a participação voluntária, a negociação

dos pagamentos entre prestadores e usuários dos serviços e a condicionalida-

de dos pagamentos a ações ou inações (por exemplo, reflorestamento ou não

desflorestamento). Os atuais mecanismos de PSA se referem a quatro tipos

de serviços ambientais: melhoria da qualidade da água, redução das emissões

de carbono, preservação da biodiversidade e preservação de belezas naturais.

A América Latina tem sido líder no desenvolvimento desses esquemas. Até

hoje, já se registraram 122 mecanismos desse tipo em toda a América Lati-

na e no Caribe, que hoje se encontram em algum estágio de planejamento

e implementação ou que já foram concluídos. Uma grave deficiência dos

mecanismos existentes é nem sempre serem monitorados, dispondo-se, em

consequência, de poucas informações concretas sobre seus resultados. As

poucas evidências disponíveis sugerem que os PSA referentes à água alcan-

çaram algum grau de sucesso na mitigação da sedimentação e na redução

do uso de produtos químicos agrícolas. Porém, mesmo assim, é grande a

necessidade de avaliação do impacto, para determinar sua eficácia.

Por enquanto, poucos foram os casos em que se usaram mecanismos do

tipo PSA para atenuar as externalidades ambientais das indústrias extrativas.

No entanto, um exemplo no Peru sugere que talvez haja algum potencial. O

Projeto Jequetepeque foi desenvolvido por comunidades locais, em coorde-

nação com o World Wildlife Fund (WWWF) e CARE para reflorestar uma

área que foi contaminada por efluentes urbanos e mineiros (WWF, 2010).

mobilização (financiamento e apoio técnico) de organizações não gover-

namentais de comunidades de base, para que desenvolvam e executem

programas de educação para os produtores; formação de associações ou

cooperativas de produtores, como elo de ligação entre governos e pro-

dutores pessoas físicas; financiamentos e microcrédito para promover

iniciativas de agregação de valor e a adoção de métodos menos agressivos

ao meio ambiente; e desenvolvimento de códigos de boa prática e de

programas educacionais correlatos para promover processos de produ-

ção sustentáveis e amigáveis ao meio ambiente.


O que é, até certo ponto, único nesse caso é o fato de os usuários serem co-

munidades pobres, que não têm recursos próprios para pagar seus próprios

serviços ambientais e que, portanto, dependem de fontes de financiamento

externas.

Os PSA também podem ser mecanismos muito atraentes se houver ou-

tras instalações ou usuários a jusante da mina e se esta estiver disposta a

financiar programas para reduzir o assoreamento ou a sedimentação ou a

compensar, de alguma maneira, os impactos ambientais de seus descartes.

Um estudo realizado no sudoeste do Zimbábue sobre o potencial de paga-

mentos por serviços nos ecossistemas, em minerações de ouro de pequena

escala, sugere como esse esquema pode funcionar. O garimpo de ouro é uma

grande fonte de receita para a comunidade de Zhulube, mas pode exercer

impacto negativo sobre outros recursos florestais, sobre poços artesianos e

sobre a qualidade e a quantidade das águas dos rios. Para controlar a sedi-

mentação e para preservar a qualidade da água, o estudo de Nyamukure exa-

minou a possibilidade de oferecer a agricultores e a garimpeiros, a montante

da comunidade de Zhulube, incentivos à conservação.

Fonte: Nyamukure (2008); organização dos Estados Americanos (2010); Pagiola (2006);

World Wildlife fund (2010).

Garantia de observância por meio da sociedade civil, das partes interessadas externas e de campanhas institucionais

A sociedade civil e, cada vez mais, as partes interessadas externas sempre de-

sempenharam importante papel na defesa de normas sociais e ambientais e no

monitoramento de sua implementação – em especial, onde as instituições são

frágeis. As organizações da sociedade civil são especialmente úteis na solução

de problemas de ação coletiva, que podem surgir quando os danos afetam

muitas famílias, embora seja difícil organizar-se para expor seus argumen-

tos. As organizações da sociedade civil podem ser locais (representando os

interesses de cidadãos nacionais) e internacionais (ou seja, representando os

interesses de consumidores que querem comprar bens e serviços produzidos

em condições sociais e ambientais adequadas ou se interessam pelo meio am-

biente como bem público global). O interesse crescente de consumidores es-

trangeiros em comprar produtos amistosos ao ambiente social e natural abriu


novos mercados e forneceu novos incentivos para que as empresas se subme-

tam a programas de certificação de produtos (sob os pontos de vista orgânico,

de comércio justo, de sustentabilidade ambiental etc.) para manter ou ampliar

a participação no mercado.

Outra iniciativa política que, em geral, não é considerada ambiental, mas

que pode reduzir os danos ambientais é a liberdade institucional garantida

pelas leis sobre difusão de informações e sobre liberdade de expressão, e por

outros meios legais que conferem poderes à sociedade civil para ajudar na

garantia de observância das leis e dos regulamentos vigentes e na responsa-

bilização do governo e das empresas pela prestação de contas de suas ações.

Instrumentos gerenciais baseados na divulgação de informações são, entre ou-

tros, rotulação, classificação e certificação. “Orgânico” é rótulo comum em

alimentos e um dos esquemas mais tradicionais, enquanto “café de sombra”

(shade-grown coffee) é uma novidade que tem alcançado grande sucesso. O

rótulo “seguro para golfinhos” (dolphin safe), concedido pelo Earth Island

Institute, tem exercido grande impacto sobre as práticas de pesca de salmão.

Gestão de pesqueiros

A gestão de recursos de propriedade comum, como pesqueiros, pode combi-

nar cooperação voluntária entre os exploradores de recursos, gestão pública

e influência da sociedade civil. A ALC têm vários exemplos que podem

servir como modelo. Em Honduras e Nicarágua, produtores e compradores

colaboram no desenvolvimento de cadeias de valor sustentáveis na pesca de

lagosta no Caribe. Enquanto isso, os Estados Unidos – principal mercado

para o produto – aprovou legislação sobre o tamanho mínimo de lagostas

importadas, para complementar as regulações locais. Alianças semelhantes

envolvem agricultores da Costa Rica que exportam tilápia para os mercados

americanos. Aprendendo com a exaustão de pesqueiros no passado, pes-

cadores de vieira no Golfo de São Matias, na Argentina, e pescadores de

“loco”, no Chile, constituíram grupos de auto-regulação. No México, as

cooperativas de lagostas da Baja California obtiveram certificação do Mari-

ne Stewardship Council, referente à produção sustentável de frutos do mar,

padrão-ouro para produtores em pequena escala. Com bases científicas sóli-


das e com a ajuda do Banco Mundial, constituiu-se recentemente no Chile

um sistema de quotas por embarcação, que está gerando retornos econômi-

cos crescentes na pesca de enchova e facilitando o processo de certificação

pelo Marine Stewardship Council.

Redução dos impactos sociais negativos das indústrias extrativas

Uma das medidas mais importantes para evitar ou minimizar os impactos e

conflitos sociais relacionados com as indústrias extrativas deve ser adotada

bem antes do projeto em si: investir na titulação de terras em áreas destinadas

a projetos no futuro e avaliar quaisquer conflitos potenciais referentes à posse

da terra.

Segundo, para evitar mal-entendidos e expectativas irrealistas, antes de

qualquer contato entre a empresa e o pessoal local, o governo deve estabelecer

um processo formal para treinar os residentes locais sobre os aspectos econô-

micos básicos do projeto (inclusive expectativas realistas quanto à capacidade

de geração de emprego) e sobre seus benefícios potenciais para a comunidade,

por meio de remuneração, criação de serviços locais e distribuição de royal-

ties. A experiência demonstra que o fluxo de informações deve começar tão

cedo quanto possível, para que as pessoas possam pensar sobre as questões,

considerar suas implicações, formular suas opiniões e participar ativamente

do processo de licenciamento.

Terceiro, para reforçar a capacidade de negociação local, o governo, em

parceria com os operadores do projeto, deve avaliar as necessidades de reforço

das capacidades e qualificações e o desenvolvimento de uma série de ativida-

des de treinamento para as partes interessadas locais, inclusive o próprio go-

verno local. No Peru, por exemplo, um componente do Projeto Peru-Canadá

apoiará o reforço das capacidades e qualificações nos escritórios regionais do

Ministério de Minas e Energia, inclusive revigorando a presença do órgão nas

comunidades locais. Na Região Amazônica, o Programa Energia, Ambiente

e População, iniciativa conjunta da OLADE (Organização Latino-Americana

de Energia) e do Banco Mundial, procura apoiar governos, empresas e povos

indígenas no desenvolvimento de critérios comuns para melhorar o manejo

ambiental e os impactos sociais das operações com petróleo.


Quarto, a transparência pode percorrer longo caminho no sentido de re-

duzir a desconfiança e os conflitos. Relatórios públicos auditados, com indi-

cadores de desempenho e acordos de remuneração, podem promover a trans-

parência, mostrando como as empresas estão gerenciando o meio ambiente e

os impactos sociais de seus projetos.

Quinto, deve-se adotar todas as medidas possíveis para evitar o reassen-

tamento. Mesmo que executado de maneira adequada, o reassentamento

provoca graves rupturas na vida das pessoas e é processo custoso que exige

instituições experientes. Quando o reassentamento for inevitável, as popula-

ções desalojadas devem ser compensadas, ao custo de reposição integral, pelas

perdas de ativos, e ajudadas na restauração dos laços comunitários e no res-

tabelecimento da capacidade de ganhar a vida. Especialmente quando a terra

for o único meio de sobrevivência disponível para as populações locais, o

reassentamento deve seguir o princípio de terra por terra.

E, quando houver legados ambientais, os governos devem avaliar a possibi-

lidade de constituir um fundo para promover as correções e indenizações, de

modo a minorar as consequências para as populações afetadas.


1. Argumento semelhante é sustentado por Aizenman e Glick (2008), que mostram

em modelo formal que o portólio ótimo de fundos soberanos, focados em objetivos de

longo prazo, incluirá ativos mais arriscados que o portfólio de um banco central, que

acumula ativos com propósitos de estabilização.

2. Ver www.ft.com/cms/s/0/6b961aa2-e42c-11de-bed0-00144feab49a.html?SID=

google

3. O investimento total do Chile em P&D como porcentagem do PIB era de 0,68%,

em 2004, o que é alto em comparação com outros países da região, como Argentina

(0,44%), Peru (0.16%) e Uruguai (0,26%), porém mais baixo que Brasil (0,83%) e

países desenvolvidos, como Estados Unidos (2,72%) e Japão (3,07%).

4. Conforme descrição em Política Nacional de Innovación para la Competitividad:

Orientaciones Y Plan de Acción 2009-10. Ministerio de Economía.

5. O Peru foi admitido como candidato pelo Conselho da EITI, em setembro de

2007 e tem até setembro de 2010 para completar o processo de validação. Uma versão

preliminar de relatório já foi produzida (sobre receitas). Ernst & Young foi selecionada

para reconciliar o primeiro relatório.

Apêndice


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