Ambiente institucional e governança do PAA: um estudo de caso … · A institucionalização do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) em 2003, no bojo do Projeto Fome Zero,

Pelotas - RS, 06 a 08 de julho de 2016

SBSP - Sociedade Brasileira de Sistemas de Produção

Ambiente institucional e governança do PAA: um estudo de caso na região de Pelotas

Carmen Janaina Batista Machado (UFRG)1

Catia Grisa (UFRGS)2

Daniel Vaz Lima (UFPEL)3

Grupo 2: Mercados e arranjos institucionais para os produtos da Agricultura Familiar.

Resumo:

O artigo analisa a trajetória do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), destacando as

mudanças e as continuidades no arranjo e no ambiente institucional do Programa, e a

governança dos atores sociais na região de Pelotas. Em termos gerais, o PAA compra

alimentos de agricultores familiares e os destina a pessoas em situações de insegurança

alimentar, envolvendo uma ampla rede de atores em sua execução, sendo eles gestores

públicos localizados em diferentes escalas da administração pública, organizações dos

agricultores familiares, mediadores sociais, e ainda organizações socioassistenciais

(associações de bairros, comunidades religiosas, asilos etc.). Na trajetória de dez anos do

Programa na região de Pelotas, o mesmo apresentou diferentes configurações, ora ampliando

sua extensão territorial, ora diminuindo sua expressividade em virtude de interrupções na

execução, ou ainda apresentou novos formatos e dinâmicas em decorrência da “entrada” ou da

“saída” de atores sociais importantes no arranjo institucional.

Palavras-chave: Agricultura Familiar, Mercado Institucional, Governança, e Arranjo

Institucional.

Abstract:

The paper analyzes the trajectory of the Food Acquisition Program (PAA), highlighting the

changes and continuities in the arrangement and institutional environment of the program,

and the governance of social actors in Pelotas region. In general terms, PAA buys food from

family farmers and donates for people in food insecurity situations, involving a wide network

of actors: public managers located at different levels of government, organizations of family

farmers, mediators social, and social assistance organizations (neighborhood associations,

religious communities, nursing homes etc.). In the course of ten years in Pelotas region, the

1 Doutoranda no Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Rural (PGDR/UFRGS). Integrante do

Laboratório de Estudos Agrários e Ambientais (LEAA/UFPEL). E-mail: [email protected]. 2 Professora no Departamento Interdisciplinar na Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Professora no

Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Rural (PGDR/UFRGS) e no Programa de Pós-Graduação em

Desenvolvimento Territorial e Sistemas Agroindustriais (PPGDTSA/UFPel). E-mail: [email protected] 3Doutorando no Programa de Pós Graduação em Antropologia (UFPel). E-mail: [email protected]



PAA presented different configurations, sometimes expanding its territory, sometimes

reducing their expressiveness due to interruptions in the execution, of introducing new

formats and dynamics due to the "entry" or "output" of important social actors in the

institutional arrangement.

Key words: Family farming, institutional market, governance, and institutional arrangement.

1. Introdução4

A institucionalização do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) em 2003, no

bojo do Projeto Fome Zero, contribuiu para a criação e o fortalecimento de ações que atuam

tanto na promoção da segurança alimentar e nutricional, quanto no apoio à agricultura

familiar no Brasil. A inovação deste programa concerne justamente à articulação que busca

promover entre elementos de política agrícola e componentes da política de segurança

alimentar e nutricional (DELGADO, 2013; GRISA, 2012; SCHMITT, 2005; DELGADO,

CONCEIÇÃO e OLIVEIRA, 2005).

Em 2013 o PAA completou 10 anos. Durante esta trajetória houve importantes

mudanças no arranjo e no ambiente institucional do Programa em âmbito nacional e nos

espaços locais, as quais conferiram maior legitimidade política e social ao mesmo,

oportunizaram crescimento nos recursos aplicados, ampliaram as ações do Estado em termos

de fortalecimento da agricultura familiar e da segurança alimentar e nutricional,

desencadearam a emergência de ações nacionais e internacionais similares, mas também

geraram muitos desafios, limitações e certos recuos.

Neste contexto, o presente artigo visa analisar a trajetória do Programa, destacando as

mudanças e as continuidades no arranjo e no ambiente institucional do Programa, e a

governança dos atores sociais em âmbito nacional e na região de Pelotas/Rio Grande do Sul.

Seguindo Bastos (2006), compreendemos arranjo institucional como o conjunto de regras da

administração pública e, de modo mais específico, do PAA (Constituição, leis, decretos,

portarias, regulamentos etc.), e organizações públicas, organizações de mediação social, e

políticas públicas (com suas respectivas regras e normas de atuação) que, ao mesmo tempo,

constrangem e oportunizam a ação dos atores sociais (FLEXOR, 2011). Por sua vez, estas

regras e normais formais interagem com estruturas normativas informais decorrentes da

4 Este artigo é oriundo da pesquisa intitulada “Governança e Performance do PAA: um estudo comparativo entre

Rio Grande do Sul e Rio Grande do Norte” que contou com apoio do CNPQ e do Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), por meio da Chamada MCTICNPq/ MDS-SAGI nº 24/2013

– Desenvolvimento Social.



cultura dos grupos sociais e das informações transmitidas socialmente (códigos de conduta,

comportamento, crenças, convenções etc.), conformando um ambiente institucional

específico. Como salienta Bastos (2006), as tensões resultantes dessas interações entre os

marcos legais e o ambiente institucional engendrarão novas atitudes e tomadas de decisão,

como resultado das construções mentais reordenadas na mente dos indivíduos e socializadas

no coletivo. Complementarmente, adota-se a noção de governança com o fito de compreender

o modo como ocorrem as articulações, as negociações e as relações de cooperação ou

dissidência entre diferentes atores sociais e políticos (SANTOS, 1997), em um ambiente

institucional específico que executa o PAA.

É importante destacar que, iniciada em um período de certa “efervescência” nacional e

internacional em torno do PAA e de seus objetivos e resultados, logo a pesquisa de campo foi

acenando para a construção de uma hipótese de investigação, a qual pode ser expressa do

seguinte modo: está em curso uma alteração do arranjo e do ambiente institucional nacional e

local que conformou o PAA ao longo de sua trajetória. Essas mudanças no arranjo e no

ambiente institucional são decorrentes do incremento das normas formais e da demanda

documental na execução do PAA, e da reprodução institucional de certas limitações existentes

desde o início do Programa e que, de um modo geral, perpassam dificuldades estruturais da

agricultura familiar e da própria organização do Estado. Este processo de mudança tem

impactado a performance do Programa em âmbito nacional e local, e tem levado a alterações

significativas na governança entre Estado e os atores sociais, especialmente entre os gestores

públicos, organizações da agricultura familiar, mediadores sociais e entidades de assistência

social. De um Programa mais flexível às especificidades da agricultura familiar e aos

ambientes institucionais locais, configurou-se um Programa mais delimitado pelas regras

formais (arranjo institucional nacional) e menos permeável às formas de governança e ao

ambiente institucional local.

Além da proximidade física da equipe de pesquisa ao contexto social, a escolha pela

região de Pelotas como lócus de investigação foi guiada pelo critério principal de contemplar

contextos que apresentassem a trajetória mais longínqua possível de execução do PAA

(notadamente a modalidade Compra com Doação Simultânea). Com efeito, desde 2003 o

Programa vem sendo executado na região. Ao selecionar experiências em execução há vários

anos – como é o caso aqui – é possível observar permanências e mudanças no arranjo e no

ambiente institucional e na governança do Programa nos contextos locais, as razões para tais

eventos, e a sustentabilidade (continuidade) de seus resultados na agricultura familiar e na



segurança alimentar e nutricional. Ademais, complementarmente e metodologicamente,

optou-se por seguir arranjo institucional de execução do Programa tendo como protagonista a

Cooperativa Sul Ecológica5 e suas organizações parceiras, o que implicou a abrangência de

três municípios: Pelotas, São Lourenço do Sul e Canguçu. Assim foram realizadas entrevistas

semi-estruturadas, buscando contemplar a conformação institucional, a dinâmica e a

governança, e as relações do Programa com outras políticas públicas. Realizadas em um

número total de 43, as entrevistas abarcaram os principais atores envolvidos com a execução

do PAA nos contextos locais: cooperativas e/ou associações de agricultores familiares,

agricultores familiares, Emater, organizações não governamentais, organizações

consumidoras, consumidores e gestores públicos municipais, estaduais e nacionais.

Procurando sistematizar os principais resultados observados na investigação, o artigo

foi organizado em mais três seções. A primeira discute o arranjo institucional nacional do

Programa, as mudanças que foram ocorrendo nesse ao longo dos anos, e a sua configuração

no momento da investigação. A seção seguinte analisa o arranjo e o ambiente institucional na

região de Pelotas desde o início da execução do PAA em 2003. Por fim, são apresentadas

algumas considerações sobre a análise desenvolvida.

2. Performance e análise do PAA em âmbito nacional: repercussões de mudanças no

arranjo institucional

Ao longo de seus 10 anos, podemos observar momentos distintos na trajetória do

PAA. Inicialmente (anos 2003, 2004 e 2005) o Programa passou por uma fase de

“experimentação” ou de “projetos piloto” (MULLER, 2007), expressando-se de forma

pontual no território nacional. Conforme Porto (2014, p. 44), “foi um momento de

experimentação, de ajustes institucionais, de mudança de coordenação política, que veio a

definir o que o PAA seria ao longo dos próximos anos. Esse processo inclui a reconfiguração

do Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar e Nutricional (MESA) em Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), de formação de nova equipe, o que veio a

provocar, inclusive, a repactuação das próprias diretrizes do Programa”. Para ilustrar a fase,

cita-se que, em 2003, o PAA aplicou um montante de cerca de R$ 145 milhões de reais,

5 Ainda que a sede desta cooperativa seja em Pelotas, os seus agricultores associados pertencem a vários

municípios do entorno. Ademais, a Cooperativa participava de projetos de comercialização do Programa nos três

municípios mencionados.



beneficiou pouco mais de 40 mil agricultores familiares, adquiriu 135 mil toneladas de

alimentos, e realizou 226 mil atendimentos (BRASIL, MDS, 2010).

A partir de 2006, o Programa começou a ganhar maior expressividade numérica e

política com algumas mudanças institucionais (ex., emergência de novas modalidades e

participação de recursos do Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA); com o

reconhecimento da importância do Programa pelas organizações da agricultura familiar, as

quais passaram a ser importantes atores na defesa e no aperfeiçoamento do mesmo; e, com o

reconhecimento internacional que o PAA foi angariando ao longo dos anos em virtude de sua

proposta inovadora de articular a produção da agricultura familiar com o consumo local.

Nesta trajetória, os anos 2010, 2011 e 2012 foram momentos particularmente importantes

para a afirmação nacional e para a “consolidação” (Porto, 2014) do Programa, ainda que em

um ritmo lento em relação às reivindicações das organizações da agricultura familiar e da

sociedade civil (FETRAF, 2007; CONTAG, 2007; BRASIL, CONSEA, 2007) e “do potencial

do Programa” (MIELITZ, 2014). Em 2012 foram aplicados quase 840 milhões de reais no

Programa, os quais beneficiaram mais de 180 mil unidades familiares de produção com a

aquisição de 528 mil toneladas de alimentos. Estes alimentos foram repassados para 23 mil

entidades que, segundo estimativas, realizaram 23 milhões de atendimentos (PAADATA).

No entanto, em 2013, por uma conjugação de fatores, a expressão política e financeira

do PAA foi afetada. Dados do PAADATA indicam a aplicação de R$ 443 milhões de reais

que beneficiaram 96.912 mil agricultores familiares com a aquisição de 280 mil toneladas de

produtos, os quais foram repassados para 12,3 mil entidades e 10,9 milhões de atendimentos.

Alguns aspectos no arranjo e no ambiente institucionais foram particularmente importantes

para a performance nacional do Programa, cujas repercussões também se expressam na região

de Pelotas. Conforme entrevista com gestores nacionais e igualmente observado na pesquisa

de campo e analisado por alguns autores (PORTO, 2014), ao longo dos anos, a execução do

PAA tornou-se mais intensa em regras formais e documentos exigidos e, ao mesmo tempo, a

fiscalização do Programa (realizada por órgãos externos às unidades executoras e também por

estas, mas por gestores não vinculados ao PAA6) tornou-se mais intensa e menos flexível. Os

fiscais passaram a exigir, com rigor, as normas estabelecidas nas regulamentações, com pouca

sensibilidade às especificidades da agricultura familiar. Evidenciado qualquer desvio das

6 Conforme a pesquisa, a fiscalização do Programa internamente à CONAB passou a ser responsabilidade, no

período recente, de gestores não vinculados ao mesmo, o que não ocorria anteriormente. Segundo avaliação dos

gestores, por um lado, esta mudança significou redução da sobrecarga de trabalho sobre os gestores dedicados ao

Programa, mas, por outro, a fiscalização tornou-se mais rígida e menos “compreensiva”.



normas, a execução do projeto é paralisada devendo ser regularizada a situação, o que

geralmente demanda alguns meses e gera implicações nos contextos locais. Deste modo, de

um arranjo e ambiente institucional mais permeável às demandas da agricultura familiar

(CORDEIRO, 2007), o que permitia maior flexibilidade institucional e diálogo com os

espaços locais (regras informais, normas de conduta etc.), forjou-se um novo ambiente

institucional, mais complexo em termos de regras formais e menos permeável às

especificidades organizacionais, produtivas e estruturais da categoria social, repercutindo na

performance do Programa e nas formas de governança.

A confluência, em 2013, entre a intensificação das regras formais, o aumento da

fiscalização e eventos de criminalização de agricultores, suas organizações e gestores

públicos7 repercutiu na performance do PAA, expressa em paralisações em vários contextos

sociais e certa insegurança na execução do mesmo. O fragmento de uma entrevista corrobora

com a análise: “tem que ter DAP, tem os limites [por DAP] etc. A gente criou as “amarras”

lá em 2003, e a gente foi só “amarrando”, e chega agora, os órgãos de controle nos falam:

“Gente, vocês fizeram um negócio super amarrado e estão reivindicando uma coisa livre, não

dá! Ou vocês tiram as “amarras” ou vocês cumprem o que está na regra.”.

Outro elemento importante que contribuiu para a perfomance do Programa a partir de

2013 foi a intensificação das exigências de adequação dos produtos adquiridos às normas da

vigilância sanitária, o que implicou em paralisações do PAA em alguns contextos sociais.

Dadas as dificuldades da agricultura familiar se adequar às normas sanitárias e aos sistemas

de inspeção – criados a partir de critérios uniformes para o conjunto dos empreendimentos do

sistema agroindustrial, com limites para atender às especificidades da categoria social

(GAZOLLA, 2012; CRUZ e MENASCHE, 2011; PELEGRINI e GAZOLLA, 2008) –, no

início da implementação do PAA até o período recente, foi autorizada a isenção dos

certificados de Sistema de Inspeção Municipal, Estadual ou Federal (SIM, SIE e SIF), sendo

suficiente a apresentação de laudo de uma autoridade sanitária local. No entanto, esse laudo

passou a ser questionado pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e

pelo Conselho Regional de Veterinária, culminando na necessidade de apresentação dos

certificados do Sistema de Inspeção Sanitária.

7 Um evento emblemático de descumprindo das normas, que teve grande repercussão midiática, política e

policial, ocorreu no estado do Paraná em uma operação denominada “Agrofantasma”. Conforme interpretações

de gestores, neste caso provavelmente não houve desvio de recursos públicos, mas inexperiência ou

desconhecimento das institucionalidades em vigência. Todavia, a repercussão da Operação Agrofantasma gerou

receio e inquietações em vários contextos locais, desestimulando a renovação ou o início de novos projetos.



Também é importante considerar que a seca que assolou a região Nordeste desde 2011

também contribuiu para a redução nos recursos aplicados no PAA. Apontada como a maior

seca dos últimos 40 anos na região, a estiagem afetou a produção agropecuária dos

agricultores familiares, comprometendo a participação no Programa. Desde a criação do PAA

em 2003, a Região Nordeste manteve uma participação predominante no Programa, todavia, a

estiagem prolongada alterou esta configuração. De acordo com Gestores da CONAB: “A seca

foi um negócio violento no Nordeste. Ela mudou o mapa. Hoje o PAA é Centro-Sul”.

Outro elemento que contribuiu neste cenário de arrefecimento do PAA está relacionado

à extinção da quitação da execução da modalidade Formação de Estoques com a entrega física

dos produtos objeto da Cédula de Produto Rural (CPR), permanecendo apenas a opção de

liquidação financeira. Essa mudança teve como conseqüência o endividamento de várias

cooperativas que, inclusive, não puderam se habilitar para novos projetos de venda.

Por fim, também é importante destacar que, ao longo dos anos, ampliaram-se as

possibilidades de mercados institucionais para a agricultura familiar, com a criação de

programas estaduais, estabelecimento da modalidade Compra Institucional e com a Lei nº.

11.947 do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) que definiu que, no mínimo,

30% dos recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação repassados para o

PNAE devem ser aplicados na aquisição de produtos da agricultura familiar. Esse crescimento

dos mercados institucionais pode não ter encontrado correspondência, pelo menos não no

mesmo ritmo, na organização da agricultura familiar para participar dos mesmos.

Esta conjunção de fatores repercutiu no ambiente institucional e na performance

nacional do Programa, minimizando a “efervescência” política e social em torno dos

mercados institucionais e incitou reconfigurações organizativas e alimentares (especialmente

para os beneficiários consumidores) nos espaços locais, gerando novos desafios para as

organizações da agricultura familiar, consumidores e mediadores sociais, conforme será

discutido adiante. Tal como sinalizado na hipótese de pesquisa, estes eventos marcam a

trajetória do Programa delineando novos arranjos e ambientes institucionais e demandando

reorganizações ou novas formas de governança.

Dados de 2014 sinalizam para uma possível recuperação na execução orçamentária do

Programa. Conforme dados do PAADATA, em 2014 foram aplicados R$ 583,83 milhões de

reais na aquisição de 336 mil toneladas de produtos de 113.727 agricultores familiares, sendo

os alimentos destinados para 13 mil entidades. No entanto, carece ainda ser observado e

analisado as repercussões dessa recuperação no ambiente institucional e nas formas de



governança. Esses dados devem ser monitorados nos próximos anos, bem como serão

necessárias análises qualitativas sobre a performance e os arranjos institucionais conformados.

3. Ambiente Institucional do PAA na região de Pelotas: atores, organizações,

confluências e dissidências em 10 anos de execução

Em 2003, os atores da região de Pelotas articularam-se para constituir uma “Rede de

Cooperação e Comercialização Solidária” que ampliasse as possibilidades de comercialização

dos agricultores familiares, sendo uma destas possibilidades o PAA (FRÓES, SANTOS E

RECH, 2008). A “agilidade” no início da execução do Programa na região – uma das

primeiras iniciativas do PAA nacionalmente – decorreu da experiência e do aprendizado

institucional com práticas anteriores similares na região, notadamente com a alimentação

escolar ecológica, bem como das articulações políticas entre os atores locais e nacionais8.

Estas iniciativas despertaram o interesse pelos mercados institucionais e o aprendizado gerado

sinalizou as oportunidades abertas pelos mesmos.

O Programa (modalidade Compra com Doação Simultânea) teve início na região ainda

em 2003 sendo frequentemente reconhecido pelos atores como “Fome Zero”. Dentre as

organizações que compunham o arranjo institucional da Rede de Cooperação e

Comercialização Solidária9, apenas duas organizações (Cooperativa Mista dos Pequenos

8 Durante o Governo Estadual de Olívio Dutra (1999-2002 – vinculado ao Partido dos Trabalhadores - PT) foi

estabelecido o Programa Merenda Escolar Ecológica, sendo que no município de São Lourenço do Sul instituiu-

se um projeto piloto no ano 2000 de compra de alimentos ecológicos de agricultores familiares da região para o

atendimento da alimentação de uma escola da rede pública, sendo este projeto articulado pelo Centro de Apoio

ao Pequeno Agricultor (CAPA) e as Centrais de Abastecimento do Rio Grande do Sul da Secretaria de Agricultura e Abastecimento (CEASA/RS). Em 2001, por meio de um projeto denominado “Programa de

Segurança Alimentar “Alimentando a Cidadania”, a prefeitura municipal de Pelotas – gestão do Prefeito

Fernando Marroni (2001-2004), também vinculado ao Partido dos Trabalhadores, sendo que em sua gestão foi

criada a Secretaria de Desenvolvimento Rural, cujo secretário tinha sua origem vinculada ao CAPA – também

iniciou as aquisições de alimentos agroecológicos para as escolas do município. No decorrer dos anos

participaram 33 escolas da rede pública municipal e estadual da região sul do estado, beneficiando 8.345

crianças e elevando em 40 vezes a demanda por alimentos da agricultura familiar (Fróes, Santos e Rech, 2008).

De acordo com um entrevistado vinculado à Cooperativa Sul Ecológica que participou deste processo, “Em

Pelotas tinham 20 escolas que tinham a refeição com produtos ecológicos duas vezes por semana, não eram

todas as escolas, eram 20 escolas e foi interessante aquele trabalho lá, mas, como depois trocou o prefeito

(eleições municipais de 2004), não se continuou mais. Era uma política municipal e, daí então, em 2003 se

começou como programa Fome Zero, daquela época até hoje.” 9 As organizações parceiras responsáveis pela produção dos alimentos foram: Cooperativa Sul Ecológica de

Agricultores Familiares Ltda (conhecida apenas como Sul Ecológica), Cooperativa dos Pequenos Agricultores

Produtores de Leite da Região Sul do RS (COOPAL), Cooperativa Arpa-Sul de Pequenos Agricultores

Agroecologistas da Região Sul Ltda (ARPASUL), União das Associações Comunitárias do Interior de Canguçu

(UNAIC), Cooperativa Mista dos Pequenos Agricultores da Região Sul Ltda (COOPAR), Cooperativa dos

Pescadores Profissionais Artesanais Lagoa Viva Ltda, pequenos produtores de Leite da Colônia Santa Silvana de



Agricultores da Região Sul - COOPAR e das Associações Comunitárias do Interior de

Canguçu - UNAIC) estavam habilitadas para estabelecer inicialmente projetos com a

CONAB, sendo que essas se tornaram âncoras do processo, pois através da sua participação,

estrutura física e jurídica foi possível viabilizar a comercialização da produção dos grupos

informais e aqueles em fase inicial de organização (FRÓES, SANTOS e RECH, 2008).

Representando cerca de 800 agricultores familiares, pescadores artesanais e

comunidades quilombolas de nove municípios do Território Zona Sul, este conjunto de

organizações responsabilizou-se pela parte da produção, beneficiamento, agroindustrialização,

embalagem, recolhimento e transporte dos alimentos das comunidades rurais/pesqueira até o

centro da cidade de Pelotas, onde, com o apoio da prefeitura municipal de Pelotas, os

alimentos adquiridos pelo PAA eram distribuídos para as comunidades em situação de

vulnerabilidade social nos bairros de Pelotas. Durante os dois primeiros anos, o Centro de

Apoio do Pequeno Agricultor – CAPA foi um dos principais articuladores do arranjo

institucional no local, configurando-se enquanto coordenador do mesmo10.

Já no segundo projeto do PAA encaminhado pelo arranjo institucional, outras

organizações da agricultura familiar habilitaram-se para elaborar projetos e executá-los, como

a Cooperativa Sul Ecológica, a Cooperativa Lagoa Viva de Pescadores Profissionais

Artesanais Ltda, a Cooperativa de Pequenos Agricultores Produtores de Leite da Região Sul

Ltda e a Associação Regional de Produtores Agroecológicos da Região Sul - ARPASUL. Em

seus projetos de comercialização individuais, estas organizações abarcaram agricultores

familiares do município sede e igualmente dos municípios vizinhos, em decorrência de suas

atuações serem territorializadas. Estas, conjuntamente com a COOPAR e UNAIC, forneciam

um conjunto diversificado de alimentos, fornecidos semanalmente aos consumidores

Pelotas, Grupos de produção de hortaliças atendidos e organizados pela Emater do município de Pelotas,

Associação dos Trabalhadores da Lavoura de Arroz (ATLA), comunidades quilombolas e assentamentos de

reforma agrária ligados às cooperativas e Agroindústria Figueira do Prado (FRÓES, SANTOS e RECH, 2008).

Algumas características marcadas de várias destas organizações são sua atuação territorializada, não restrita a um

município, e suas imbricadas e interrelacionadas origens. Também é importante registrar que muitos agricultores

familiares fazem parte de mais de uma organização da Rede de Comercialização Solidária, como a UNAIC, a

Sul Ecológica, a COOPAR e a ARPASUL, acionando distintos canais de comercialização (feiras ecológicas,

mercados institucionais, supermercados etc.) via estas organizações. 10 As ações desenvolvidas pelo CAPA o colocam como um importante mediador na conformação e andamento

das cooperativas da região e na execução do PAA. O CAPA é uma organização não governamental criado pela Igreja Evangélica de Confissão Luterana no Brasil (IECLB) em 1978 com o objetivo de contribuir social e

tecnicamente junto aos agricultores familiares. Na região sul do Estado do Rio Grande do Sul, a sua sede

regional foi estabelecida em 1982 no município de São Lourenço do Sul, sendo transferida para o município de

Pelotas em 2001.O CAPA conta com equipes técnicas compostas por profissionais nas áreas da agricultura,

saúde, administração e comunicação, prestando assessoria em agroecologia, organização social e política,

formação e produção economia para as famílias de agricultores (BUCHWEITZ, 2003).



(posteriormente, as entregas passaram a ser quinzenais).

No entanto, as eleições municipais de 2004 e a saída do grupo político próximo ao

Governo Federal da Prefeitura de Pelotas alteraram o arranjo institucional estabelecido. Neste

processo, a central de alimentos organizada pela Prefeitura foi desestruturada, o que exigiu

uma reestruturação na logística do programa. A partir deste momento, as organizações da

agricultura familiar assumiram a distribuição dos alimentos nos pontos de referência das

comunidades urbanas (geralmente as sedes dessas), e essas continuaram com a função de

organizar e distribuir as “sacolas”, além de incorporar a tarefa de auxiliar no cadastramento,

seleção e monitoramento das famílias consumidoras11.

Ainda que tenha passado por reconfigurações institucionais, algumas organizações

continuaram executando o PAA em Pelotas até o segundo semestre de 2013, quando o mesmo

foi paralisado por questões administrativas/prestação de contas – em um contexto nacional,

como discutido acima, de intensificação da institucionalização e da fiscalização das normas, e

também de criminalização de certas organizações sociais que executavam o Programa – e não

houve renovação do projeto. Encerrado o projeto do PAA da Cooperativa Sul Ecológica em

2013, os atores locais procuraram encaminhar novos projetos via CONAB, contudo,

mudanças institucionais (por exemplo, a exigência que as organizações consumidoras devem

estar cadastradas na Secretaria de Assistência Social dos municípios) limitaram esta

participação. Outrossim, procuraram dialogar com a prefeitura municipal para executar a

modalidade Compra com Doação Simultânea via Termo de Adesão, todavia, igualmente

encontraram limitações decorrentes do ambiente institucional.

Já no caso de São Lourenço do Sul, a eleição municipal de 2004 foi um marco

importante para a estruturação do Programa no município. De acordo com Wagner (2009), a

implementação do PAA foi uma das primeiras questões que entrou na agenda pública em

2005 com a eleição de José Sidney Nunes de Almeida para prefeito, sendo este vinculado ao

Partido dos Trabalhadores. É importante destacar que este tinha suas origens vinculadas com

a agricultura familiar do município, foi um dos fundadores de organizações sociais locais

importantes como a COOPAR e a Cooperativa de Crédito Rural com Interação Solidária

(CRESOL) Boa Vista, e atuou como engenheiro agrônomo no CAPA.

11 Neste período também houve uma mudança institucional importante no “lado” do consumo com a criação do

Comitê Fome Zero, conformado pelos representantes das comunidades e entidades consumidoras. Este Comitê

se reunia uma vez por mês, na sede do CAPA, para discutir e organizar a seleção das famílias consumidoras, o

credenciamento das mesmas, o controle sobre a participação e a permanência no Programa, a logística de entrega

dos alimentos nas comunidades, a qualidade dos alimentos entregues, os cursos e as atividades que seriam

ofertados nas comunidades em paralelo e vinculado à execução do PAA etc.



Neste município, a implementação do PAA contou com o apoio da prefeitura

municipal, do CAPA, das cooperativas da agricultura familiar (COOPAR, Cooperativa Sul

Ecológica e Cooperativa dos Pescadores Profissionais e Artesanais Pérola da Lagoa)12, e das

organizações de comunidades religiosas nos bairros. Para operacionalizar o “Fome Zero”,

estas organizações estabeleceram em 2006 o Comitê Fome Zero, composto por representantes

da administração municipal, das organizações dos agricultores, dos consumidores e das

organizações mediadoras. No final de 2013, por exigência da CONAB, foi criado o Grupo

Gestor Municipal para o Programa de Aquisição de Alimentos – GGPAA, por meio do

decreto municipal nº 4.003 de 14 de abril de 2014.

O CAPA e a prefeitura municipal de São Lourenço do Sul (notadamente a Secretaria

de Assistência Social) são duas organizações mediadoras chaves para a execução do

Programa no local. O primeiro apoia principalmente o “lado” da produção, dos agricultores e

suas organizações, fornecendo assistência técnica e extensão rural e contribuindo nas

articulações políticas para a governança do Programa. A Secretaria de Assistência Social atua

no “lado” do consumo, contribuindo na seleção e no monitoramento das famílias assistidas e

no diálogo com as organizações comunitárias que distribuem os alimentos.

Diferentemente de outros municípios da região, durante a pesquisa de campo, o PAA

encontrava-se em crescimento numérico e organizacional em São Lourenço do Sul. Embora

os desafios que permeiam a execução nacional do Programa, o arranjo político e institucional

e a forma de governança construídos no município têm conseguido “amortecer” os mesmos,

potencializando os objetivos do PAA. No ano da realização da pesquisa (2014) 830 famílias

(200 encontram-se na lista de espera) eram beneficiadas com o recebimento dos alimentos do

PAA no município de São Lourenço do Sul, sendo estas organizadas em 10 comunidades

religiosas (sete são católicas, uma luterana e duas espíritas).

Em 2005 também teve início a implementação do PAA no município de Canguçu,

tendo a UNAIC como protagonista. Os agricultores familiares fornecedores (cerca de 250)

encontravam-se vinculados a esta cooperativa, à Cooperativa ARPA-Sul, à Cooperativa de

Apicultores de Canguçu (COOMELCA Ltda), à Associação dos Psicultores de Canguçu

(APISC) e à COOPAR. As organizações sociais que recebiam os alimentos eram cinco

12 Dentre as organizações fornecedoras atualmente, a COOPAR comercializa produtos como leite, derivados de

leite (bebida láctea) – inicialmente também foi entregue leite em pó –, arroz e feijão. A Sul Ecológica entrega

frutas, legumes e verduras. Semanalmente ocorrem as entregas de leite e derivados, e quinzenalmente, as

entregas de frutas, legumes, verduras e demais produtos. A COOPESCA entregou pescados ao Programa durante

alguns anos, contudo, problemas estruturais da própria cooperativa levaram ao seu afastamento. Recentemente, a

EMATER tem procurado retomar e estimular a participação da cooperativa no “Fome Zero”.



associações de bairros, a Igreja Adventista, Igreja Batista Conservadora, Igreja Episcopal,

Centro Espírita, APAE e Lar do Idoso, totalizando cerca de 600 famílias consumidoras.

Tal como nos demais municípios formou-se um Comitê de gestão e acompanhamento

do PAA no município, sendo este composto por representantes das organizações dos

agricultores familiares, das organizações que recebiam os alimentos e do Conselho Nacional

de Segurança Alimentar e Nutricional. A prefeitura municipal não participava do arranjo

institucional do Programa na época em virtude de relações políticas partidárias divergentes.

A modalidade Compra com Doação Simultânea foi executada no município de

Canguçu até 2008, quando algumas limitações relativas a questões organizativas das

cooperativas, à qualidade de certos produtos (notadamente o peixe), e à inadimplência de

organizações proponentes com a CONAB (por meio de outras modalidades, como a Formação

de Estoques) impossibilitaram a continuidade do Programa.

Em março de 2013, a gestão municipal – agora com um grupo partidário vinculado ao

Partido dos Trabalhadores na liderança, e com gestores cuja trajetória apresenta vínculos com

o CAPA, UNAIC e demais organizações dos agricultores familiares da região – assinou o

Termo de Adesão para executar o PAA municipal, sendo que no final de 2013 foi realizada a

pactuação para o primeiro semestre de 2014. Em julho de 2014 o PAA já se encontrava em

execução com a aquisição de frutas, legumes, sucos, carne e verduras de agricultores

familiares vinculados à Cooperativa União, sendo que muitos destes já participaram do

Programa por meio da Cooperativa Sul Ecológica e da UNAIC em execuções anteriores.

É importante ressaltar que, nos três municípios, a execução do PAA articulou-se com

outras políticas públicas. Com efeito, como importante ator no arranjo institucional do PAA, o

CAPA também é um relevante articulador de políticas públicas. Conforme Hans-Ullrich

(2008, p. 90), tão logo o CAPA começou a atuar na região, o mesmo avaliou a importância de

acessar as ações e os instrumentos do Estado.13 Nesta trajetória, o mesmo autor avalia que a

“conjuntura política, tanto em termos estaduais quanto nacionais, teve grande influência na

13 Nas palavras do autor, “Já na primeira fase de atuação da organização [1978-1987] havia a análise de que só

com as forças do CAPA não seria possível mudar a realidade e que seria fundamental entrar no campo das

políticas públicas para reivindicar direitos, disputar recursos públicos com propósito de mudança.” Fruto desta

interpretação, o CAPA, os agricultores familiares e as organizações apoiadas pelo primeiro incrementaram “tanto

quantitativamente como qualitativamente, o grau de negociação e mediação em diversos espaços de proposição e definição de políticas públicas locais e regionais”, a exemplo das secretarias municipais e dos conselhos

municipais/regionais; passaram a receber maior “respeito das instâncias do poder público e/ou das instituições de

pesquisa e assistência técnica sobre os agricultores e agricultoras que, em alguns casos, são reconhecidos por

essas agências enquanto sujeitos políticos e portadores de conhecimento técnico”; e, influenciaram a construção

ou mudanças nas políticas públicas a partir da elaboração de propostas nos níveis local, estadual e nacional e

ocupação de cargos políticos (ULLRICH, 2008, p. 23-25).



evolução do trabalho do CAPA”, destacando-se as relações com o Governo de Olívio Dutra

(1999-2002) e, no âmbito federal, aquelas estabelecidas a partir do Governo Lula. Quanto ao

governo estadual, “surgem programas governamentais que incentivam a instalação de

agroindústrias comunitárias para o beneficiamento dos produtos e para agregar valor à matéria

prima produzida pelos pequenos produtores” (HANS-ULLRICH, 2008, p. 49). Já a partir de

2003, “os convênios e projetos ganharam maior peso (...). Os canais de diálogo com alguns

segmentos do governo, como o Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA), abriram

perspectivas interessantes para avançar com as propostas do CAPA e suas organizações

parceiras no campo. Sobretudo os convênios no âmbito do Fome Zero, em parceria com a

CONAB, ampliaram significativamente as possibilidades de acessar mercados diferenciados,

fortalecendo as iniciativas e qualificando suas articulações a partir das modalidades criadas.”

(HANS-ULLRICH, 2008, p. 49).

Neste contexto “mais favorável”, além da atuação na execução do PAA e

complementarmente a esta política pública, o CAPA desenvolveu (e desenvolve) projetos

voltados para a promoção do cooperativismo, para a estruturação e regularização de

agroindústrias, e ações direcionadas para a assistência técnica e extensão rural com ênfase na

agroecologia. Neste último caso, cabe destacar o projeto de fomento à assistência técnica,

capacitação e extensão para fortalecimento da produção agroecológica e consolidação da

Rede de Comercialização Solidária, em contraposição à cultura do tabaco no território sul do

Rio Grande do Sul, desenvolvido pela Cooperativa Sul Ecológica, CAPA e parceiros. Este

projeto teve início em janeiro de 2008 nos nove municípios de atuação da Cooperativa Sul

Ecológica, contemplando visitas técnicas às propriedades, capacitação por meio de cursos

sobre cooperativismo, e estruturação de novas parcerias comerciais (feiras, supermercados,

restaurantes etc.), sendo o PAA um dos principais canais de comercialização acionados pelos

agricultores familiares. Complementarmente a este projeto – e já no âmbito do Programa

Nacional de Diversificação em Áreas Cultivas com o Tabaco, iniciado em 2012 –, o CAPA

concorreu e venceu uma Chamada Pública para atender 960 famílias em oito municípios da

região. Desenvolvido nos anos de 2013 e 2014, o Projeto contemplou ações compartilhadas

com organizações sindicais e cooperativas de comercialização e de crédito da região, visando

à promoção de novos cultivos agroecológicos (fruticultura, hortaliças etc.), novas atividades

econômicas (por exemplo, produção de leite) e acesso a mercados (com destaque ao PAA e o

Programa Nacional de Alimentação Escolar).

A assistência técnica e extensão rural promovida pela EMATER também tem atuado



no arranjo institucional do PAA na região de Pelotas. Esta interação se manifesta

principalmente na participação no PAA de um grupo de agricultores familiares de Pelotas

assistidos pela EMATER do município; no apoio da EMATER de São Lourenço do Sul na

organização produtiva e na participação dos pescadores artesanais no PAA; na assistência

técnica e na extensão rural da EMATER de Canguçu aos assentados da reforma agrária; e na

atuação e na animação da EMATER-Regional de Pelotas nos Grupos de Trabalho (GT) sobre

Cooperativismo e Alimentação Escolar. No caso deste último, o mesmo tem sido um lócus

importante para a discussão sobre o acesso aos mercados institucionais (PNAE e PAA em

suas diversas modalidades).

Ainda no que se refere à articulação de políticas públicas, o CAPA constitui-se

também em uma organização parceira da Secretaria de Desenvolvimento Territorial

(SDT/MDA) para a implementação das políticas territoriais na região. Estas ações territoriais

tiveram início em 2003, com o Programa Territórios Rurais de Identidade, cujo recorte na

região de Pelotas partiu do arranjo institucional já construído pelo Fórum da Agricultura

Familiar da Região Sul14, sendo que este “converteu-se em órgão Colegiado de

Desenvolvimento Territorial (CODETER) no Território Sul do Brasil. Desde então passou a

constituir-se em espaço de discussão, construção e deliberação de projetos de Infraestrutura e

Serviços Territoriais, fortalecendo a proposta de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios

Rurais” (BECKER, 2010). Conforme observado na pesquisa e notado igualmente por Pinheiro

(2010), a política territorial é uma “importante fonte de recursos” para muitas organizações da

região, como a Sul Ecológica, a UNAIC, a COOPAR, e a ARPA-Sul. Muitos destes projetos

contribuíram para a estruturação das cooperativas e organizações da agricultura familiar e,

complementarmente, contribuíram para a execução do PAA nos municípios estudados.

Outro instrumento de política pública que potencializou a execução do PAA em

Pelotas e região diz respeito o cadastramento da Cooperativa Sul Ecológica como Organismo

de Controle Social (OCS) por parte do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

(MAPA) em junho de 2011. De acordo com Perufo (2010), esta foi a primeira cooperativa

regional a receber esta certificação e a terceira no Rio Grande do Sul, possibilitando que todos

os produtos comercializados na forma de venda direta (aqui incluso o PAA) pela Sul

Ecológica apresentem a garantia de conformidade com a produção orgânica.

14 Criado em 1996, reunindo representantes dos poderes públicos municipal, estadual e federal e representações

da agricultura familiar, assentamentos de reforma agrária, pesca artesanal e movimentos sociais, o Fórum tornou-

se um espaço importante para articulação política e social dos atores locais e para o acesso às políticas públicas.



A partir do aprendizado do PAA e estimulados por ele, em 2009, muitos agricultores

passaram a comercializar também para o Programa Nacional de Alimentação Escolar

(PNAE). A possibilidade de manter a regularidade da produção, assim como valores

considerados “mais justos”, fez com que as organizações de produtores dedicassem parte das

vendas ao PNAE. Por outro lado, o volume de produção comercializado ao PAA é maior e

nesse sentido, as cooperativas se organizam de tal forma para acessar as duas políticas.

As famílias e as organizações beneficiárias com os alimentos também acessam um

conjunto de políticas públicas que atuam complementarmente ao Programa. No caso das

famílias consumidoras, a participação no PAA geralmente esteve (e está no caso de São

Lourenço do Sul) vinculada à participação em cursos, oficinas e outras ações desenvolvidas

pelos Comitês do Fome Zero ou pelas equipes que coordenam o Programa. Cursos de

artesanato, de boas práticas alimentares, de atividades de geração de renda, e oficinas de

cidadania fazem parte do rol destas atividades. No caso dos municípios de Pelotas e Canguçu,

uma destas atividades relacionava-se com a promoção de hortas urbanas. Durante a Gestão do

Prefeito Fernando Marroni, por exemplo, a execução do PAA em Pelotas articulou-se com o

Projeto Horta Fundo de Quintal que, segundo depoimento, funcionava do seguinte modo:

“era assim: tu tinha um canteiro lá, tu tinha um pedaço que desse para fazer um canteiro, a

Prefeitura dava a semente e dava o técnico. E aí, ele ia lá uma vez no mês, conforme

precisava de uma orientação ele ia lá. E nós tínhamos cada horta lá na Governaço!!”.

No município de São Lourenço do Sul, onde o Programa está em andamento, um dos

gestores entrevistados aponta para a criação de algumas iniciativas que visam aprimorar

aspectos da execução do PAA, como a criação de um Grupo de Trabalho do Programa de

Promoção do Acesso ao Mundo do Trabalho (ACESSUAS15), composto por profissionais da

área da saúde (nutricionistas, assistente social e psicóloga). O Grupo de Trabalho foi criado

para reavaliar a situação das famílias inseridas no Cadastro único e envolvidas em programas

sociais, dentre eles o “Fome Zero”. A partir de visita in loco e da avaliação da situação das

famílias consumidoras, dentre as medidas, estão o encaminhamento para cursos

profissionalizantes via Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego

(Pronatec), com a meta de incluir em torno de 700 pessoas para o primeiro semestre de 2015.

15 O ACESSUAS busca promover a melhoria das condições socioeconômicas das famílias usuárias da Política de

Assistência Social por meio da articulação e da mobilização à integração ao mundo do trabalho. Criado em 2012,

o Programa está direcionado pata populações urbanas e rurais em situação de vulnerabilidade e risco social com

idade entre 16 e 59 anos, conferindo atenção especial para famílias e indivíduos vinculados ao Plano Brasil Sem

Miséria, pessoas inscritas no CadÚnico, pessoas com deficiência beneficiária do Benefício de Prestação

Continuada, dentre outros.



É importante destacar que o Pronatec oferece auxílios (vales alimentação e transporte)

para os frequentadores dos cursos. Este “auxílio” se torna um estímulo para que muitos

consumidores beneficiários do PAA acessem o Pronatec. Como mencionou uma entrevistada,

além de aprender determinada especialidade, esse “auxílio” contribui também para a

complementação da renda. A mesma beneficiária relata a realização de um curso de

jardinagem, sendo que, além de alterar o ambiente de sua casa, a beneficiária havia começado

a realizar jardins para seus vizinhos. Ainda que não seja a regra, a participação no Pronatec,

estimulada pelo PAA, pode se tornar uma fonte de renda para as famílias consumidoras,

complementando o orçamento familiar ou, até mesmo, tornando-se a fonte principal.

Dentre as políticas acessadas pelos beneficiários consta também, nos três municípios

analisados, o Programa Bolsa Família, acessado por uma parcela significativa dos

beneficiários. Com efeito, nos três municípios estudados, um dos critérios para o acesso ao

PAA era estar vinculado ao Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal e o

acesso ao Programa Bolsa Família era um dos elementos que caracterizavam as famílias

beneficiárias do PAA. Ademais, o Programa Bolsa Família foi apontado pelos voluntários das

organizações beneficiárias entrevistadas como um dos mecanismos acessados pelos

beneficiários quando do término do “Fome Zero” nos municípios de Canguçu e Pelotas.

Conforme relatos, a procura ao Programa Bolsa Família foi incrementada com o término da

execução do PAA nestes contextos. De forma similar, também foi destacado que as

prefeituras municipais dos dois municípios retomaram a distribuição de cestas básicas para as

famílias consumidoras que estavam vinculadas ao Programa. Cabe mencionar que esta foi

uma ação emergencial, sendo que, em função dos orçamentos reduzidos, contemplou apenas

uma pequena parcela dos beneficiários do Programa.

Ao sistematizar e analisar a trajetória do PAA na região de Pelotas, três elementos

transversais particularmente chamam a atenção: o incremento das normas formais e da

demanda documental na execução do Programa; a descontinuidade dos projetos de

comercialização; e a relação do PAA com as demais políticas públicas. Esses elementos

afetaram os arranjos e os ambientes institucionais, as forma de governança e a performance do

Programa nos contextos locais.

Em relação ao primeiro elemento, as frequentes mudanças nas regras e o incremento

dessas geram dificuldades de apropriação e de execução do Programa, bem como demandam

mudanças organizacionais das cooperativas. Há um número importante de procedimentos – os

quais são revistos com certa frequência pelo Grupo Gestor do PAA – que demandam atenção,



dedicação e responsabilidades do corpo administrativo das organizações da agricultura

familiar e do arranjo institucional local responsável pela execução e governança do Programa.

A apreensão judicial que recaiu sobre a modalidade em 2013 alterou o ambiente institucional

e contribuiu, ao mesmo tempo, para o incremento das normas na execução do PAA, e para o

receio das organizações em conseguir atendê-las e responder de modo eficiente aos

compromissos assumidos.

Já a descontinuidade e/ou a paralisação dos projetos de comercialização do PAA tem

efeitos importantes sobre as organizações e repercute sobre todos os atores do arranjo

institucional e da governança, afetando a confiança e a coesão social, e a própria performance

do Programa. Em decorrência destas descontinuidades, muitos agricultores familiares

perderam a produção e, sobretudo, os recursos financeiros que estavam investidos. Para

outros, em face da frustração, o caminho foi buscar acessar novos mercados, o que fez com

não mais retomasse o contato e o interesse em vender para o PAA. As cooperativas e

associações de produtores foram particularmente mais afetadas por estas descontinuidades,

pois geraram perda de confiança e comprometeram a própria crença na organização social da

agricultura familiar. Para os consumidores, a interrupção significa incremento da

vulnerabilidade social e perda na qualidade da alimentação, o que afeta a segurança alimentar

deste grupo social. O depoimento abaixo de um representante de Canguçu ilustra esta

repercussão, sendo que a mesma será retomada em seções seguintes:

“As famílias consumidoras tiveram mais prejuízos do que os produtores, porque os consumidores

empobreceram a sua alimentação e isso tem uma conseqüência bem maior do que a gente

imagina, pois quando tu põe na mesa uma alimentação de má qualidade, tu também está educando mal. (...) Era um horror. Para as famílias que recebiam era pior ainda que para os

agricultores. Para as famílias que recebiam era um caos. Eu lembro que, lá na UNAIC, a gente

ficava tendo que responder [sobre o término e a possível continuidade do Programa], porque

mandavam [os beneficiários consumidores] na UNAIC, porque não tinha outro canal de

informação”.

No que concerne à articulação de políticas públicas, cabe salientar que, embora as

análises sobre segurança alimentar e nutricional e políticas para a agricultura familiar

geralmente destaquem a necessidade destas temáticas incorporarem a intersetorialidade e

expressarem-se em termos de ações e políticas públicas articuladas por parte do Estado

(MEDEIROS et al, 2011; MALUF, 2007), o mesmo geralmente não encontra

correspondência na realidade social. A intersetorialidade e a articulação de políticas públicas



em âmbito federal permanecem um desafio importante na gestão pública16. No entanto, é

relevante destacar o protagonismo dos atores locais na articulação e na construção de um

“mix” de políticas públicas que dá suporte ao arranjo institucional (DELGADO e LEITE,

2011). Como já citado, os atores locais constroem alianças entre si e com gestores públicos

municipais, estaduais e nacionais e, ainda que com desafios e limitações, vão acionando e

articulando políticas pública em complementaridade.

4. Considerações Finais

Este artigo buscou analisar as mudanças e as continuidades no arranjo e no ambiente

institucional do PAA em âmbito nacional e local, e a governança dos atores locais para a

gestão do Programa. Ao analisar a trajetória do PAA na região percebe-se que o Programa

apresentou maior efervescência em 2006, 2007 e 2008, sendo executado em Pelotas, São

Lourenço do Sul e Canguçu, envolvendo um amplo arranjo de instituições e organizações

políticas e sociais, ainda que com dissidências em termos de apoio por parte de algumas

prefeituras municipais. Várias organizações sociais da agricultura familiar atuam nos três

municípios, a exemplo da Sul Ecológica, da COOPAR e da Unaic. No entanto, questões

institucionais e organizacionais levaram a paralisação do Programa em Canguçu em 2008 e,

mais recentemente, em Pelotas (2013). Em Canguçu, a execução do Programa está sendo

retomada pela Prefeitura via Termo de Adesão, o que não encontra correspondência no

município de Pelotas.

Estas paralisações do Programa, bem como as descontinuidades dos projetos de

comercialização foram acentuadas como pontos negativos na execução do PAA na região.

Estes eventos colocaram desafios em termos de reorganização da produção dos agricultores

familiares e busca por novos mercados e igualmente geram desafios no que concerne ao

fortalecimento do tecido associativo e do capital social. De outro modo, para as organizações

consumidoras, estes eventos representaram incremento da vulnerabilidade social e redução da

qualidade alimentar. A promoção da segurança alimentar e nutricional territorialmente pode

se fragilizar com a paralisação do Programa.

É preciso refletir sobre o arcabouço institucional do Programa, sobre a sua adaptação à

16Cabe destacar, no entanto, algumas iniciativas importantes de articulação de políticas públicas. Cita-se o caso

da assistência técnica e as compras públicas, nomeadamente por meio do Projeto Nutre e do Programa Mais

Gestão.



diversidade da agricultura familiar e sobre os rumos e os objetivos que o Programa vem

assumindo no período recente. É preciso resgatar seus princípios originários articulados ao

Programa Fome Zero e fortalecer o PAA, tendo em vista as inovações – já bem documentadas

pela literatura – que o mesmo significou no que concerne ao apoio à comercialização da

agricultura familiar, à inserção produtiva e mercantil de muitas famílias, à ressignificação de

práticas agrícolas e agroecológicas, à valorização de modos de vida e autoestima de

populações rurais, à aproximação da produção ao consumo, ao fortalecimento dos canais

curtos de comercialização, ao acesso à alimentação de qualidade, e à promoção da segurança

alimentar e nutricional no país.

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Ambiente institucional e governança do PAA: um estudo de caso … · A institucionalização do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) em 2003, no bojo do Projeto Fome Zero,