Analise Comparativa Entre o Codigo Dos Contratos Publicos e o Regime Juridico Das Empreitadas de Obras Publicas, d.l. n. 5999 de 2 de Marco

ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS

PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS

PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO

Francisco de Jesus Moita Pinto Garnel

Dissertação para obtenção do Grau de Mestre em

Engenharia Civil

Júri

Presidente: Professor António Moret Rodrigues

Orientador: Professor Francisco José Loforte Teixeira Ribeiro

Vogal: Professor Pedro Gameiro Henriques

Outubro 2009

ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS

PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS

PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO

Resumo

Em 29 de Janeiro de 2008 foi publicado o Decreto-Lei n.º 18/2008 que aprovou o

Código dos Contratos Públicos (CCP). Com um âmbito de aplicação que se estende a

toda a contratação pública, ao nível da sua formação, e a todos os contratos públicos

de natureza administrativa, ao nível da sua execução, o CCP revogou, entre outros, o

Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, Decreto-Lei n.º 59/99 de 2 de

Março.

Do abandono da instalada tricotomia de qualificação de empreitadas à implementação

de um novo regime de controlo de custos das empreitadas, passando pela alteração do

regime de reclamação de erros e omissões e pela desmaterialização dos

procedimentos, o CCP revolucionou princípios vigentes e consagrados há cerca de

quarenta anos na promessa de reduzir a ocorrência das habituais derrapagens de

custos e prazos nas obras públicas.

Com o auxílio de uma empresa do sector da construção foi desenvolvida uma análise

extensiva de comparação da óptica e conteúdo destes dois diplomas tão distintos ao

nível da formação e execução dos contratos de empreitada.

Resultou dessa análise esta dissertação onde, com uma linguagem simples e acessível,

é possível conhecer o conteúdo do CCP e entender as alterações por ele introduzidas.

Palavras-chave: código dos contratos públicos, contratos de empreitada, gestão

contratual, legislação

A COMPARATIVE ANALYSIS BETWEEN PORTUGUESE PUBLIC

CONTRACTS CODE (CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS) AND

LEGAL REGIME ON PUBLIC CONSTRUCTION CONTRACTS (REGIME

JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS), D.L. NO. 59/99,

OF 2 MARCH.

Abstract

The Decree-Law no. 18/2008, approving the Public Contracts Code, hereby referred

to as CCP, its Portuguese acronym, was issued on the 29th of January of 2008. With a

scope of application that extends to all public procurement and to all public contracts

of administrative nature, in terms of its execution, the CCP repealed, among others,

the Legal Regime of Public Construction Contracts, D.L. no 59/99, of 2 March.

By abandoning the trichotomy of construction contracts’ categorization, to the

implementation of a new system of cost control on contracts, the modification of

errors and omission claims system or the dematerialization of procurement

procedures, the CCP has revolutionized practices which had been in force for nearly

forty years, aiming to reduce the usual budget and deadline slips in public

construction works.

With the support of a company in the construction industry, an extensive comparative

analysis was developed on the content of these two decrees which are greatly different

in terms of formation and execution of construction contracts.

Born from the results of this analysis, this thesis, written with a simple and accessible

language, allows the reader to acquire and understand the contents of the CCP

including the changes it brought.

Keywords: public construction code, construction contracts, contracts management,

law

AGRADECIMENTOS

Dedico este trabalho à minha família que, desde o início até ao fim, foi o meu grande

suporte. Ao meu pai, à minha mãe e ao meu irmão devo quase tudo. Obrigado.

Agradeço também ao meu orientador por acreditar em mim, pela paciência e

disponibilidade. Ao Instituto Superior Técnico, mais que tudo, pelas oportunidades e

desafios que me criou. À Somague pela disponibilidade que sempre demonstrou e

pelo precioso Conhecimento que me passou.

Por último agradeço a todos os meus amigos pela companhia, pela motivação e pela

inspiração que me deram.

Obrigado.

I

ÍNDICE GERAL

ÍNDICE GERAL ................................................................................................ I

ÍNDICE DE FIGURAS .................................................................................... IV

ÍNDICE DE TABELAS .................................................................................... V

ABREVIATURAS .......................................................................................... VI

1 INTRODUÇÃO ......................................................................................... 1

1.1 Justificação .............................................................................................................................. 1

1.2 Metodologia de investigação .................................................................................................... 1

1.3 Organização da dissertação ..................................................................................................... 2

2 O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS ............................................ 1

2.1 O panorama jurídico até ao CCP ............................................................................................ 1

2.1.1 Do Decreto de 9 de Maio ao Decreto-lei 59/99 .................................................................. 1

2.1.2 Necessidade de mudança .................................................................................................. 4

2.2 A introdução do CCP .............................................................................................................. 6

2.2.1 Duplo objecto ................................................................................................................... 6

2.2.2 Substituição e revogação .................................................................................................. 8

2.2.3 Aspectos formais e sistemáticos ........................................................................................ 9

2.2.4 Operações de transposição .............................................................................................. 10

2.2.5 Publicações posteriores ao CCP ...................................................................................... 11

2.3 Âmbito de aplicação .............................................................................................................. 13

2.3.1 Âmbito de aplicação subjectivo ...................................................................................... 13

2.3.2 Âmbito de aplicação objectivo ........................................................................................ 14

2.3.3 Metodologia de aplicação ............................................................................................... 16

II

3 PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O REOP E O CCP ....................... 17

3.1 Fase de formação do contrato ............................................................................................... 17

3.1.1 Introdução ...................................................................................................................... 17

3.1.2 Qualificação das empreitadas .......................................................................................... 17

3.1.3 O Procedimento administrativo ....................................................................................... 18

3.1.3.1 Tipologias de procedimentos administrativos ......................................................... 18

3.1.3.2 A escolha dos procedimentos. ................................................................................ 20

3.1.3.3 O início da Era da desmaterialização...................................................................... 27

3.1.3.4 Peças do procedimento .......................................................................................... 28

3.1.3.5 Tramitação dos procedimentos .............................................................................. 32

3.1.3.5.1 Regras comuns ................................................................................................. 32

3.1.3.5.2 Ajuste directo ................................................................................................... 44

3.1.3.5.3 Concurso público .............................................................................................. 47

3.1.3.5.4 Concurso limitado por prévia qualificação ......................................................... 49

3.1.3.5.5 Procedimento de negociação ............................................................................. 54

3.1.3.5.6 Diálogo concorrencial ....................................................................................... 56

3.1.3.5.7 Concurso de concepção ..................................................................................... 59

3.1.3.6 Sistemas de qualificação e sistemas de aquisição dinâmicos ................................... 60

3.1.3.7 Celebração de contratos ao abrigo de acordos quadro ............................................. 61

3.2 Fase de Execução do contrato ............................................................................................... 62

3.2.1 Introdução ...................................................................................................................... 62

3.2.2 Conformação da relação contratual ................................................................................. 62

3.2.2.1 Poderes do Dono de Obra ...................................................................................... 62

3.2.2.2 O equilíbrio financeiro .......................................................................................... 63

3.2.2.3 Direitos e obrigações das partes ............................................................................. 65

3.2.2.4 Garantias administrativas do Empreiteiro ............................................................... 67

3.2.3 Consignação e contagem de prazos ................................................................................. 67

3.2.3.1 Consignação .......................................................................................................... 67

3.2.3.2 Contagem de prazos .............................................................................................. 69

3.2.3.2.1 Início da contagem do prazo de execução .......................................................... 69

3.2.3.2.2 Modo de contagem do prazo ............................................................................. 69

3.2.4 Plano de trabalhos .......................................................................................................... 70

3.2.4.1 Apresentação e aprovação do plano de trabalhos .................................................... 70

3.2.4.2 Modificação do plano de trabalhos ......................................................................... 71

3.2.5 Erros e omissões (fase de execução) ............................................................................... 72

3.2.5.1 Trabalhos de suprimento de erros e omissões ......................................................... 73

3.2.5.2 Responsabilidade pelos erros e omissões................................................................ 74

3.2.6 Trabalhos a mais ............................................................................................................ 75

3.2.6.1 Regime de controlo de custos no REOP ................................................................. 75

III

3.2.6.2 Regime de controlo de custos no CCP.................................................................... 77

3.2.6.3 Responsabilidade pelos trabalhos a mais ................................................................ 79

3.2.6.4 Preço de execução de trabalhos a mais ................................................................... 80

3.2.6.5 Prorrogação do prazo de execução da obra ............................................................. 80

3.2.7 Supressão de trabalhos.................................................................................................... 81

3.2.7.1 Indemnização por redução do preço contratual ....................................................... 81

3.2.8 Cessão da posição contratual / subcontratação ................................................................. 82

3.2.8.1 Princípio de admissibilidade e limitações previstas................................................. 82

3.2.9 Suspensão dos trabalhos ................................................................................................. 84

3.2.9.1 Suspensão por iniciativa do Empreiteiro ................................................................ 84

3.2.9.2 Suspensão por iniciativa do Dono de Obra ............................................................. 85

3.2.10 Consequências de alteração ou incumprimento do contrato ......................................... 86

3.2.10.1 Incumprimento por facto imputável ao Empreiteiro ................................................ 86

3.2.10.1.1 Atraso na execução dos trabalhos ..................................................................... 87

3.2.10.1.2 Reincidência de desvios no plano de trabalhos ................................................. 88

3.2.10.2 Incumprimento por facto imputável ao Dono de Obra ............................................ 88

3.2.10.3 Resolução do contrato pelo Dono de Obra ............................................................. 89

3.2.10.1 Resolução do contrato pelo Empreiteiro ................................................................. 89

4 CONCLUSÕES ...................................................................................... 92

4.1 Considerações finais .............................................................................................................. 92

4.2 Contribuições ......................................................................................................................... 93

4.3 Aplicabilidade e trabalhos futuros ........................................................................................ 94

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................. 95

IV

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 2.1 - Âmbito de aplicação do CCP - Alargamento do Sector Público (Valadares Tavares, 2007) .

................................................................................................................................................. 7

Figura 2.2 - Âmbito de aplicação subjectivo do CCP ........................................................................ 13

Figura 2.3 - Âmbito de aplicação objectivo do CCP ......................................................................... 15

Figura 3.1 - Valor do contrato, preço base e preço contratual ............................................................ 22

Figura 3.2 - Benefício económico .................................................................................................... 23

Figura 3.3 - Procedimentos no CCP, respectivas variáveis decisionais e máximos valores de contratos

para empreitada de obras públicas ..................................................................................................... 25

Figura 3.4 – Funcionalidades disponíveis nas plataformas electrónicas ............................................. 28

Figura 3.5 - Sequência de decisões ................................................................................................... 33

Figura 3.6 - Esquema da tramitação do procedimento por ajuste directo (R. Geral) ........................... 45

Figura 3.7 - Esquema da tramitação do procedimento por concurso público (R. Normal)................... 48

Figura 3.8 - Esquema da tramitação do procedimento por concurso limitado por prévia qualificação . 51

Figura 3.9 - Esquema da tramitação do procedimento de negociação ................................................ 55

Figura 3.10 - Esquema da tramitação do procedimento de diálogo concorrencial............................... 57

V

ÍNDICE DE TABELAS

Tabela 2.1 - Estrutura do CCP ............................................................................................................ 9

Tabela 2.2 - Transposição estrutural REOP – CCP ........................................................................... 10

Tabela 2.3 - Diplomas relevantes publicados após o D.L. n.º 18/2008 ............................................... 11

Tabela 3.1 - Princípios Orientadores dos Procedimentos Administrativos (CPA) ............................... 19

Tabela 3.2 - Tipologia dos procedimentos (Comparação) .................................................................. 19

Tabela 3.3 - Valores limite para efeitos de escolha dos procedimentos (REOP) ................................. 20

Tabela 3.4 - Critérios materiais presentes no REOP .......................................................................... 21

Tabela 3.5 - Critérios materiais presentes no CCP............................................................................. 26

Tabela 3.6 - Tipos de contratos abrangidos nos contratos e o respectivo procedimento de celebração

aplicável ........................................................................................................................................... 27

Tabela 3.7 - Limiares de competência para autorização de despesas de locação

ou da aquisição de bens e serviços..................................................................................................... 34

Tabela 3.8 - Tipificação das hipóteses de recurso à consignação parcial ............................................ 68

Tabela 3.9 – Categorias geotécnicas e o tipo de estruturas (Flor, Valadares Tavares e Pereira, 2008) . 78

Tabela 3.10 - Limites aos trabalhos a mais ....................................................................................... 79

Tabela 3.11 - Sanções pecuniárias aplicáveis para atrasos nos prazos contratuais no CCP ................. 87

Tabela 3.12 - Motivos para resolução do contrato a título sancionatório pelo Dono de Obra .............. 90

Tabela 3.13 - Motivos para resolução do contrato pelo Empreiteiro .................................................. 91

VI

ABREVIATURAS

CCP – Código dos Contratos Públicos (Decreto-lei n.º 18/2008 de 29 de Janeiro)

REOP – Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (Decreto-lei n.º 59/99

de 2 de Março)

CPA – Código do Procedimento Administrativo

CC – Código Civil

DL – Decreto-lei

INTRODUÇÃO

1

1 INTRODUÇÃO

1.1 Justificação

Em Portugal, país onde a situação económico-financeira tem resultado num

investimento público cada vez mais reduzido e, onde o crescimento da concorrência

entre as empresas do sector da construção tem resultado em empreitadas adjudicadas

por preços cada vez mais competitivos e com risco elevado, a área da gestão

contratual é, cada vez mais, tida como crucial no sucesso, ou “sobrevivência”, dessas

mesmas empresas. Paralelamente, observou-se um crescente aumento de empreitadas

com custos finais muito superiores aos contratuais expectáveis.

Com o intuito principal de reduzir a possibilidade de ocorrência de “derrapagens” de

custos, foi publicado, em 29 de Janeiro de 2008, o D.L. nº 18/2008, que aprova o

Código dos Contratos Públicos (CCP), e que entrou em vigor seis meses depois. Este

Código prometeu revolucionar princípios vigentes e consagrados há cerca de 40 anos,

pelo que, dado o estado enfermo do sector da construção civil e obras públicas, é

aguardado com muita expectativa por todas as partes envolvidas.

Esta dissertação tem como objectivo a realização de uma análise comparativa da

óptica e conteúdo do CCP e do antigo decreto, por este revogado, o D.L. n.º 59/99 de

2 de Março (REOP). Procura-se que esta comparação seja o mais compreensível para

o leitor, tendo-se tentado incutir o máximo de objectividade possível por entre a

subjectividade que por vezes reveste questões relacionadas com o Direito e bem

vincada no CCP.

1.2 Metodologia de investigação

O processo de pesquisa implementado compreendeu duas fases distintas. Numa

primeira fase, procurou-se adquirir o conhecimento relativo ao âmbito legal e formal

relativo aos contratos de empreitada tendo-se consultado a legislação vigente ou

recentemente revogada, nomeadamente, mas não só, o REOP, o CCP, o Código Civil

ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS E O REGIME JURÍDICO DAS EMPREITADAS DE OBRAS PÚBLICAS, D.L. N.º 59/99 DE 2 DE MARÇO

2

(CC) e o Código do Procedimento Administrativo (CPA), apoiada pela consulta de

vários livros relacionados. Numa perspectiva de optimizar essa aquisição foram

consultados alguns livros de introdução ao tema, artigos de opinião e artigos

científicos presentes em alguns sites de onde se destaca o da Society of Construction

Law que disponibiliza diversos artigos resultantes de conferências nesta área.

Sendo o Direito uma área que, como já foi referido, não se reveste de objectividade

nem se suporta numa base de conhecimento científico como o faz a Engenharia Civil,

existiu alguma dificuldade e morosidade na compreensão de certos conceitos, tendo-

se procurado consultar pessoas experientes na área e tendo-se frequentado seminários

e apresentações relacionadas com o tema.

De referir que na elaboração deste estudo se procurou recolher elementos

actualizados, procurando adquirir um conhecimento actualizado, sem no entanto

desprezar a evolução desse mesmo conhecimento presente em artigos anteriores.

1.3 Organização da dissertação

Assim, é primeiramente abordada no Capítulo 2 a evolução histórica do regime

jurídico presente em Portugal no que concerne à formação e execução de contratos de

empreitadas de obras públicas e privadas, e feita uma análise das principais alterações

que nela se verificaram e que terminaram no CCP. Seguidamente, é realizada no

Capítulo 3 uma comparação das fases de formação e de execução do contrato,

prevista nos dois diplomas. Sendo esta dissertação direccionada numa óptica de

optimização da gestão dos contratos de empreitada, incidiu-se sobre os pontos

considerados mais sensíveis neste âmbito, tendo-se evidenciado aspectos como prazos

e formalidades legais. No Capítulo 4 apresentam-se algumas conclusões decorrentes

do trabalho desenvolvido.

O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS

1

2 O CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS

2.1 O panorama jurídico até ao CCP

2.1.1 Do Decreto de 9 de Maio ao Decreto-lei 59/99

As empreitadas de obras públicas são desde há muito tempo disciplinadas pelo Direito

Administrativo. A evolução registada ao nível do regime legal em Portugal, desde a

sua génese até ao actualmente estabelecido, tem essencialmente 3 períodos, que se

descreverão abaixo.

1º Período histórico

Não desprezando alguma legislação do século XIX (designadamente as “cláusulas e

condições gerais”, de 28 de Abril de 1887, que regulavam, na Metrópole, as

empreitadas e fornecimentos de obras públicas, e as respectivas “instruções”, de 18 de

Julho do mesmo ano), este período tem o seu início no ano de 1906 com a publicação

do Decreto de 9 de Maio, que aprovou as Cláusulas e Condições Gerais das

Empreitadas e Fornecimentos de Obras Públicas. O Decreto de 9 de Maio de 1906, o

Decreto n.º 4667 de 14 de Julho de 1918 (que aprovara o novo Regulamento para a

Execução e Contabilidade dos Serviços de Obras Públicas), a Portaria nº 7702 de 24

de Outubro de 1933 (onde são publicadas as novas instruções para a arrematação e

adjudicação de Obras Públicas e respectivas liquidações) e outros inúmeros diplomas

complementares que entretanto foram surgindo, regularam, até à década de 60,

aspectos da figura como a adjudicação e celebração dos contratos, a execução e

contabilidade de empreitadas e fornecimentos de obras públicas, entre outros.


Essa legislação anteriormente referida, embora adequada na época em que foi

publicada, não acompanhou a evolução verificada na indústria da construção, não só

ao nível do volume, natureza e características das obras públicas, mas também no

campo da evolução tecnológica. De outra perspectiva, mostrava, também, ser uma


2

legislação desequilibrada ao nível das posições das partes, Dono de Obra e

Empreiteiro, tendo, o primeiro, amplos poderes e privilégios, a vários níveis, face ao

segundo.

Neste sentido, em 1961, foi criada uma Comissão para a elaboração de um novo

diploma mais adequado às necessidades reais de então. Do trabalho dessa Comissão

resultou, em 19 de Fevereiro de 1969, publicado o Decreto-lei n.º 48871, que

aprovava o Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas. Nos mesmos

princípios deste Decreto basearam-se também os que progressivamente o foram

revendo e revogando. Embora conservando a estrutura de base, esses diplomas legais

foram introduzindo algumas alterações relevantes. É exemplo o Decreto-lei n.º

109/82, de 8 de Abril, que procurou simplificar algumas formalidades processuais e

acelerar o início da execução das obras, através da introdução de prazos para a fase de

consignação.


O início deste período histórico é marcado pela adesão de Portugal à CEE, e pela

influência do seu regime legal sobre a legislação nacional.

Em 1986 é publicado o Decreto-lei n.º 235/86 de 18 Agosto, que revogou o Decreto-

lei n.º 48871 e teve como objectivo central a actualização de um regime com 17 anos

de existência e a adaptação às novas obrigações assumidas pela adesão de Portugal à

CEE (nomeadamente as regras de concorrência constantes das Directivas 71/304/CEE

e 71/305/CEE, ambas de 26 de Julho). Diplomas como o Decreto-lei n.º 99/88 de 23

de Março (criação do Conselho de mercados de Obras Públicas e Particulares) ou o

Decreto-lei n.º100/88 de 23 de Março (estabelecimento do regime jurídico do acesso e

permanência na actividade da construção civil e obras públicas) resultaram

igualmente a necessidade de adaptações a Directivas Europeias publicadas.

Em 14 de Junho de 1993, é publicada a Directiva n.º 93/37/CE, a nova Directiva de

Coordenação de Processos (revogando a Directiva n.º 71/305/CEE que esteve na base

do Decreto-lei n.º 235/86 de 18 de Agosto). No mesmo ano, era publicado o Decreto-

lei n.º405/93 de 10 de Dezembro, com o propósito de adequar o regime a novas

realidade e a novas disposições comunitárias, o que não se verificou em determinados

pontos.


3

Em 2 de Março de 1999, eram publicados três diplomas legais relativos ao sector das

Obras Públicas e da construção civil e que constituíram uma renovação do sistema

legal existente:

O Decreto-lei n.º 59/99, que revogou o Decreto-lei n.º405/93 de 10 de Dezembro,

estabelecendo a última versão do REOP. Consistiu numa transposição mais

adequada da Directiva n.º 93/37/CE e em simultâneo da Directiva n.º 97/52/CE

do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de Outubro de 1997.

O Decreto-lei n.º 60/99, que criou o Instituto dos Mercados de Obras Públicas e

Particulares e do Imobiliário, IMOPPI, em substituição do Conselho de Mercados

de Obras Públicas e Particulares, criado pelo Decreto-lei n.º 99/88 de 23 de

Março, então revogado.

O Decreto-lei n.º 61/99, que estabeleceu o regime de ingresso e permanência nas

actividades de Empreiteiro de obras publicas e de industrial na construção civil

revogando o Decreto-lei n.º 100/88 de 23 de Março. Este diploma legal acabou

por ser revogado pelo Decreto-lei n.º 12/2004 de 9 de Janeiro.

Finalmente foram publicadas a Portaria n.º 104/2001 de 21 de Fevereiro, que publicou

os programas de concurso tipo e os cadernos de encargo tipo para as várias

modalidades de empreitada; e o Decreto-lei n.º 6/2004 de 16 de Outubro que

estabeleceu um novo regime da revisão de preços das empreitadas de obras públicas.

A partir do estudo da evolução legislativa, pode verificar-se a importância que o

sector das obras públicas e da construção civil tem na economia e sociedade

portuguesa, na medida em que o início dos três períodos decorre em momentos de

profundas alterações político-sociais, e de expectáveis desenvolvimentos económicos.

O início do primeiro período coincide com uma época conturbada politicamente, de

onde resultou a implantação da República. O segundo período inicia-se em 1969, com

o primeiro governo do Professor Marcello Caetano, num período que Portugal,

embora ainda em ditadura, mostrava querer crescer economicamente e isso verificava-

se com o aumento do investimento público. O terceiro período coincide com a entrada

significativa de fundos estruturais da Comunidade Europeia acompanhado de um

investimento público muito forte, mais concretamente ao nível das infra-estruturas

(Oliveira Antunes, 2002; Andrade e Silva, 2006).


4

2.1.2 Necessidade de mudança

De há uns anos a esta parte que a Engenharia Portuguesa, com especial destaque na

Engenharia Civil e no sector da Construção, se tem revestido de algum desprestígio

na medida em que não consegue preconizar soluções para os enormes desvios de

custos de empreitadas frequentemente noticiados.

A título de exemplo se referem alguns valores publicados, pelo Tribunal de Contas,

num relatório de auditoria no início de 2009, de derrapagens de custos em 5 obras

públicas, que totalizam 289,6 milhões de euros:

Ampliação do Aeroporto Francisco Sá Carneiro, Porto – 98,8 milhões de

euros;

Casa da Música, Porto – 77,2 milhões de euros;

Túnel do Rossio, Lisboa – 9,5 milhões de euros;

Ponte Europa, Coimbra – 73 milhões de euros;

Metro até Santa Apolónia, Lisboa – 31,1 milhões de euros.

Não se compadecendo estas notícias e o tema em geral com o sucesso que a

Engenharia Civil tem tido em outros domínios, o CCP foi recebido com uma enorme

expectativa de mudança.

Sucesso = Uma tricotomia de entidades e responsabilidades

O sucesso de um empreendimento resulta efectivamente da optimização da

conjugação de três factores:

1. Da rigorosa definição, no Programa Preliminar, das pretensões do Dono de

Obra.

2. Da forma como o Projecto de Execução consegue traduzir o Programa

Preliminar.

3. Da capacidade do Empreiteiro de transformar o Projecto de Execução numa

obra.


5

Resultam então destes três factores, as três entidades com responsabilidade no sucesso

da realização de um empreendimento:

1. O Cliente (Dono de Obra)

2. O Responsável pelo desenvolvimento do projecto (Projectista)

3. A Entidade executante (Empreiteiro)

As origens dos desvios de custos

Em linha com a expectativa de mudança, atrás referida, publicou a Ordem dos

Engenheiros, em 2006, um documento denominado Recomendações da Ordem Dos

Engenheiros para a redução dos desvios de custos e de prazos nas Empreitadas De

Obras Públicas. Nesse documento são discriminadas algumas causas para os desvios

verificados (e noticiados) e propostas algumas recomendações para a redução dos

mesmos.

De uma forma sucinta, e de acordo com essa publicação as causas dos desvios de

custos que deveriam ser alvo de alteração legal são as seguintes:

1. Desorganização da Administração Pública – Descentralização dos órgãos

com competências decisionais sem uma análoga descentralização da

capacidade técnica (Donos de Obra carecidos de quadros técnicos competentes

na coordenação e acompanhamento das fases de formação e execução do

contrato);

2. Qualidade dos Projectos - Responsáveis pelo desenvolvimento do projecto

sem a qualificação exigível, desprovidos de informação essencial por parte do

Dono de Obra ou com prazos e orçamentos demasiado apertados para o seu

desenvolvimento;

3. Modelo de Contratação de empreitadas – Prazos demasiado curtos e pouca

exigência na qualificação técnica da Entidade executante.

4. Elevada concorrência no Sector da Construção – Empresas executantes

concorrem com preços baixos procurando recuperar a liquidez da empreitada

ou aumentar as suas margens durante a fase de execução, originando uma


6

intensa focalização na área da gestão contratual e construções de fraca

qualidade.

Na mesma publicação, a Ordem dos Engenheiros apresenta várias recomendações das

quais se destacam as seguintes:

1. Centralização das matérias relativas ao sector da construção do Ministério de

Obras Públicas e atribuição a um organismo dependente deste que coordene

estes assuntos.

2. Maior exigência na qualificação profissional dos técnicos das três entidades

com intervenção na formação e gestão dos contratos de empreitada.

3. Maior rigor na definição das peças que devem fazer parte dos projectos e na

forma de apreciar e aprovar cada fase. 4. Os custos de exploração e manutenção da obra durante a sua vida útil devem

ser atentados com o mesmo rigor e importância dos custos da fase de

execução.

5. Maior intervenção do LNEC no apoio técnico aos Donos de Obra públicos na

fase anterior à execução da obra.

6. Revisão integrada de toda a legislação do sector da construção,

compatibilizando procedimentos, garantindo coerência e clarificando

obrigações legais.

2.2 A introdução do CCP

O Decreto-lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro que aprovou o CCP, resultante de um

processo de elaboração participado, teve o seu início de aplicação seis meses depois,

em 29 de Julho de 2008, sendo apenas aplicável aos contratos cujo procedimento de

contratação tenha tido início após essa data.

2.2.1 Duplo objecto

Consistiu no primeiro diploma, como se pode ver na figura 2.1, com duplo objecto no

ordenamento jurídico.


7

Figura 2.1 - Âmbito de aplicação do CCP - Alargamento do Sector Público (Valadares Tavares, 2007).

Assim, estabeleceu o CCP:

Uma disciplina aplicável à contratação pública através de uma crítica

transposição das directivas europeias 2004/17/CE e 2004/18/CE.

Este diploma transpôs para a legislação nacional duas Directivas Comunitárias

promotoras do aumento da concorrência e da transparência dos mercados, a

2004/18/CE e a 2004/17/CE, ambas de 31 de Março.

Representando os contratos públicos uma parte relevante da economia comunitária,

movimentando 16.3% do PIB comunitário (e 13,3% em Portugal), era decisivo para o

seu mercado interno que se harmonizassem os processos de adjudicação dos mesmos.

A 2004/18/CE é a Directiva Comunitária respeitante à formação de contratos de

empreitada de obras públicas, contratos públicos de fornecimento e contratos públicos

de serviços. A 2004/17/CE respeita aos denominados ”Sectores Especiais” da Água,

Energia, Transportes e Serviços Postais.

Esta transposição está presente na Parte II do CCP.

Contraentes não públicos Contraentes

Públicos

Regime Substantivo (Parte III)

Contratos Administrativos

Outros Contratos

Formação do Contrato (Parte II)


8

Um regime substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza de

administrativos.

O CCP constituiu uma integração num único diploma de disposições dispersas por

diversos decretos, aproveitando, também, para alterar significativamente as regras

respeitantes à execução de contratos públicos e administrativos.

Este regime está presente na Parte III do CCP.

2.2.2 Substituição e revogação

Procedeu à substituição e revogação, entre outros, do Decreto-lei nº 59/99, de 2 de

Março, do Decreto-lei n.º 197/99 de 8 de Junho (Regime da realização de despesas

públicas e contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e

serviços) e do Decreto-lei n.º 223/2001, de 9 de Agosto (Regime da contratação de

empreitadas, fornecimentos e prestação de serviços das águas, da energia, dos

transportes e telecomunicações), diplomas então vigentes em matéria de contratação

pública. O Decreto-lei nº 59/99, de 2 de Março, bem como os seus antecessores, pela

amplitude e abrangência do seu conteúdo, desempenharam ao longo das últimas 3

décadas um papel subsidiário da formação e execução de outros tipos de contratos

administrativos até hoje desprovidos de um regime legal satisfatório. Inclusivamente

o CPA, no art.º 189º (introduzido aquando da última revisão em 1996), remete para

normas reguladoras de outras formas de contratação pública, neste caso o Decreto-lei

nº 59/99, a disciplina geral do contrato administrativo, dando cobertura legal a esta

prática consagrada. Traduziu-se então esta integração e consolidação numa

formalização de uma prática já consagrada de há uns anos a esta parte (sobretudo a

um nível pré-contratual).

O Decreto-lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, é assim, pelos pressupostos e objectivos

que dominaram a sua elaboração, um diploma ambicioso e inédito que se pretende

que venha quebrar com um modelo obsoleto e amplamente contestado e dinamizar o

sector da construção.


9

2.2.3 Aspectos formais e sistemáticos

O CCP, aprovado pelo Decreto-lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, como já se referiu, é

constituído por 473 artigos, organizados em 5 partes distintas, e 6 anexos. A Tabela

2.1 apresenta a estrutura geral do Código:

Tabela 2.1 - Estrutura do CCP

Partes Títulos Artigos

I - Âmbito de

aplicação

I – Disposições gerais 1º - 6º

II – Sectores da água, a energia, dos

transportes e dos serviços postais

7º - 15º

II – Contratação

Pública

I – Tipos de procedimentos 16º - 33º

II – Fase de formação do contrato 34º - 111º

III – Tramitação Procedimental 112º - 218º

IV – Instrumentos procedimentais especiais 219º - 250º

V – Acordos quadro 251º - 259º

VI – Centrais de compras 260º - 266º

VII – Garantias administrativas 267º - 274º

VIII – Extensão do âmbito de aplicação 275º - 277º

III – Regime

substantivo dos

contratos

administrativos

I – Contratos administrativos em geral 278º - 342º

II – Contratos administrativos em especial 343º - 454º

IV – Regime contra-

ordenacional

455º - 464º

V – Disposições finais 465º - 472º

Anexos

I Modelo de declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos (art.º

57.º)

II Modelo de declaração de cumprimento de habilitações (art.º 81º)

III Modelo de ficha de publicitação da celebração contratual (art.º 127º)

IV Expressão matemática que traduz o requisito mínimo de capacidade financeira (art.º 164º e 165º)

V Modelo de declaração de candidato (art.º 168º)

VI Modelo de declaração bancária (art.º 179º)


10

É apresentada na Tabela 2.2, uma “transposição estrutural” entre as matérias

presentes, que concernem ao contrato de empreitada de obras públicas, no REOP e no

CCP, com as necessárias adaptações:

Tabela 2.2 - Transposição estrutural REOP - CCP

D.L. nº 59/99 de 2/3 CCP

Título I – Disposições gerais Parte I

Título II – Tipos de empreitada -

Título III – Formação do contrato Parte II

Título IV – Execução da empreitada Parte III

Título V – Pagamentos

Título VI – Recepção e liquidação da obra

Título VII – Rescisão e resolução convencional

da empreitada

Título VIII - Concessões de obras públicas

Título IX – Contencioso dos contratos

Título X – Subempreitadas

Título XI – Disposições finais Parte V

2.2.4 Operações de transposição

Já foi referido nesta dissertação que, na Parte II, referente à formação dos Contratos

Públicos, as Directivas Comunitárias 2004/17/CE e 2004/18/CE, de 31 de Março,

foram transpostas integralmente para o CCP. Relativamente à matéria alusiva à

execução do contrato de empreitada de obras públicas no REOP, esta foi alvo de uma

das três seguintes operações na transposição para a parte III do CCP (Torgal, 2007):

Generalização - pela vocação abrangente dos respectivos artigos, para outros

contratos administrativos. Apresentam-se como exemplos as matérias:

Adiantamento do preço (art.º 292º); garantia suplementar dos adiantamentos

(art.º 293º); prazo de pagamento (art.º 299º); recomeço da execução (art.º

298º); prémio por cumprimento antecipado das prestações (art.º 301º); cessão

da posição contratual (art.º 316º a 324º); atrasos nos pagamentos (art.º 326º).


11

Preservação – conservaram-se as seguintes matérias, no capítulo referente aos

contratos de empreitada de obras públicas, embora com muitas alterações de

extensão variável: representação das partes (art.º 344º); maior onerosidade ou

agravamento de custos (art.º 354º); consignação (art.º 355º a 360º); plano de

trabalhos (art.º 361º); suspensão dos trabalhos (art.º 365º a 369º); trabalhos a

mais (art.º 370º a 375º); trabalhos de suprimento de erros e omissões (art.º

376º a 378º); trabalhos a menos (art.º 379º a 382º).

Revogação - o conteúdo de diversas matérias passou a depender de decisão

das partes ou da entidade promotora do procedimento administrativo.

Através desta análise, pode verificar-se que a regulação de matérias, que eram

exclusivamente reguladas a respeito do contrato de empreitada de obras públicas, foi

alargada a vários tipos de contratos administrativos, não obstante ter sido igualmente

preservada uma disciplina jurídico-administrativa específica para este contrato. Por

último assistiu-se a uma significativa desregulamentação do anterior quadro legal da

execução da figura em causa.

2.2.5 Publicações posteriores ao CCP

Após a publicação do CCP, foram publicados variadas disposições legais que vieram

complementar ou alterar o mesmo decreto.

Na Tabela 2.3 são apresentados os documentos legais relevantes no âmbito do tema.

Tabela 2.3 - Diplomas relevantes publicados após o D.L. n.º 18/2008

Diplomas Âmbito

Declaração de rectificação

n.º 18-A/2008 (28/03)

Correcção de algumas inexactidões presentes no D.L. n.º 18/2008.

Decreto-lei n.º 34/2009

(06/02)

Estabelecimento de algumas medidas excepcionais de contratação pública de

forma agilizar os procedimentos e nesse sentido incentivar o relançamento da

economia. Estas incluem a redução de determinados prazos nos procedimentos de

concursos limitados por prévia qualificação e de negociação bem como elevar os

limares nacionais para celebração de contratos destinados a modernização do

parque escolar e a melhoria da eficiência energética dos edifícios públicos.


12

Decreto-lei n.º 143-A/2008

(25/07)

Estabelecimento dos termos a que deve obedecer a apresentação e recepção de

propostas, candidaturas e soluções no âmbito do CCP.

Decreto Legislativo

Regional n.º 34/2008/A

(28/07)

Estabelecimento de regras especiais a observar na Contratação Pública na Região

Autónoma dos Açores.

Portaria n.º 701-A/2008

(29/07)

Estabelecimento dos modelos de anúncio de procedimentos pré-contratuais

previstos no CCP a publicitar no Diário da República.

Portaria n.º 701-B/2008

(29/07)

Nomeação da comissão de acompanhamento do CCP e fixa a sua composição.

Portaria n.º 701-C/2008

(29/07)

Publicação e actualização dos limiares comunitários.

Portaria n.º 701-D/2008

(29/07)

Aprovação do modelo de dados estatísticos.

Portaria n.º 701-E/2008

(29/07)

Aprovação dos modelos do bloco técnico de dados, do relatório de formação do

contrato, do relatório anual, do relatório de execução do contrato, do relatório de

contratação e do relatório final de obra.

Portaria n.º 701-F/2008, de

29 de Julho (I Série)

Regulação da constituição, funcionamento e gestão do portal único da Internet

dedicado aos contratos públicos (Portal dos Contratos Públicos).

Portaria n.º 701-G/2008

(29/07)

Definição dos requisitos e condições a que deve obedecer a utilização de

plataformas electrónicas pelas entidades adjudicantes, na fase de formação dos

contratos públicos, e estabelecimento das regras de funcionamento daquelas

plataformas.

Portaria n.º 701-H/2008

(29/07)

Aprovação do conteúdo obrigatório do programa e do projecto de execução, bem

como dos procedimentos e normas a adoptar na elaboração e faseamento de

projectos de obras públicas, designados «Instruções para a elaboração de projectos

de obras», e a classificação de obras por categorias.

Portaria n.º 701-I/2008

(29/07)

Constituição e definição das regras de funcionamento do sistema de informação

designado por Observatório das Obras Públicas.

Portaria n.º 701-J/2008

(29/07)

Definição do regime de acompanhamento e fiscalização da execução dos projectos

de investigação e desenvolvimento e criação a respectiva comissão.

Decreto Legislativo

Regional n.º 34/2008/M

(14/08)

Adaptação à Região Autónoma da Madeira do CCP aprovado pelo Decreto-lei nº

18/2008, de 29 Janeiro.

Despacho normativo n.º 35-

A/2008 (29/07)

Aprovação do Regulamento de Publicação de Actos no Diário da República.

Revogação do despacho normativo n.º 38/2006, de 30 de Junho.

Lei n.º 59/2008 (11/09) Aprovação do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas e alteração

do artigo 4º do CCP.

Decreto-lei n.º 200/2008

(9/10)

Aprovação do Regime Jurídico aplicável à constituição, estrutura orgânica, e

funcionamento das centrais de compra.

Despacho n.º 32639-

A/2008 (26/12)

Atribuição das funções de entidade supervisora das plataformas electrónicas

previstas no CCP ao Centro de Gestão da Rede Informática do Governo (CEGER).

Despacho nº 13477/2009

(9/06)

Centralização das aquisições de bens e serviços nas unidades ministeriais de

compras.


13

2.3 Âmbito de aplicação

2.3.1 Âmbito de aplicação subjectivo

O âmbito de aplicação subjectivo - entidades adjudicantes sujeitas ao CCP -

subdivide-se em 3 grupos (Figura 2.2):

Sector Público Administrativo Tradicional (CCP, n.º 1 do art.º 2º);

Organismos de Direito Público (CCP, n.º 2 do art.º2º);

“Sectores Especiais” da Água, da Energia, dos Transportes e dos Serviços

Postais (CCP, art.º 7º).

Figura 2.2: Âmbito de aplicação subjectivo do CCP (CCP, art.º 1º, 2º e 7º; REOP, art.º 3º e 4º)

Relativamente ao REOP ressalva-se a inclusão das Fundações Públicas e da

associação entre entidades do Sector Público Tradicional e dos Organismos de Direito

Público (ver Figura 2).

O âmbito é também estendido às entidades dos denominados Sectores Especiais

referidos no art.º 7º e que antes eram âmbito do D.L. 223/2001, de 9 de Agosto, como

Entidades Adjudicantes

Sector Público Tradicional (Estado, Regiões Autónomas, Autarquias Locais, Institutos Públicos, Fundações Públicas, Associações Públicas, e Associações destas entidades adjudicantes

Organismos de Direito Público (Entidades criadas para satisfazer necessidades de interesse geral sem carácter industrial ou comercial e cuja actividade económica se não submeta à lógica do mercado e da livre concorrência) Entidades dos sectores especiais (água,

energia, transportes e serviços postais) previstas no n.º 1 do art.º 7 do CCP

DL n.º 59/99

CCP Financiamento Maioritário Controlo da Gestão Designação da maioria dos

titulares dos órgãos de administração/fiscalização


14

já se referiu. Face a este diploma realce-se a redução do âmbito no sector das

telecomunicações onde apenas os serviços postais estão sujeitos ao CCP.

Assim estas incluem, dentro do sector, as seguintes entidades:

Os organismos de direito público, entidades privadas que actuem ao abrigo de

direitos especiais ou exclusivos;

Entidades sobre as quais qualquer entidade, dos 2 grupos acima referidos

(Sector público tradicional e organismos de direito público), exerça influência

dominante (nas condições do n.º 2 do art.º 7º do CCP).

2.3.2 Âmbito de aplicação objectivo

Objectivamente o CCP restringe a sua aplicação aos contratos presentes no art.º 6º do

CCP, nomeadamente aqueles cujo objecto abrange prestações susceptíveis de serem

submetidas à concorrência do mercado. A sua aplicação restringe-se às entidades

adjudicantes presentes nos art.ºs 1º e 7º, de acordo com os art.º 6º e 11º do CCP.

O art.º 4º e 5º indicam os contratos excluídos e a contratação excluída do âmbito do

CCP, respectivamente. Por contratos excluídos entendem-se aqueles em que o código

não é aplicável e por contratação excluída aqueles em que apenas a parte II do código

(formação do contrato) não é aplicável. A figura 2.3 apresenta o âmbito de aplicação

objectivo do CCP.

Nos Sectores Especiais, estão sujeitos às regras do CCP os mesmos contratos

abrangidos, presentes na figura 2.3, com três excepções:

A contratação in-house é um dos exemplos de contratação excluída (figura 3)

introduzida no CCP. A inaplicabilidade do cumprimento das regras presentes para a

Empreitadas de obras públicas de valor inferior a 5.150.000€ Aquisição de serviços de valor inferior a 412.000€ Locação ou aquisição de bens móveis de valor inferior a 412.000€


15

Figura 2.3: Âmbito de aplicação objectivo do CCP (CCP, art.º 4º, 5º e 6º).

fase de formação do contrato, resultam da verificação cumulativa dos 2 pressupostos

2 a) e 2 b) do art.º 5º do CCP:

“A entidade adjudicante deve exercer sobre a outra entidade, isoladamente ou

em conjunto com outras entidades adjudicantes, um controlo análogo ao

exercido sobre os seus próprios serviços.”

“A outra entidade deve desenvolver o essencial da sua actividade em benefício

de uma ou de várias entidades adjudicantes que sobre ela exerçam controlo

análogo.”

A esses dois requisitos pertencem três conceitos vagos e indeterminados

(“isoladamente ou em conjunto”, “controlo análogo”, “essencial da actividade”) que

Contratos abrangidos no CCP (art.º 6º): Empreitadas de obras públicas Concessão de obras públicas Concessão de serviços públicos Locação ou aquisição de bens móveis Aquisição de serviços Outros contratos submetidos à concorrência

(só entidades adjudicantes referidas no n.º 1 do art.º 2º do CCP)

Exemplos de Contratos Excluídos (art.º 4º): Contratos de trabalho em funções públicas e

contratos individuais de trabalho Contratos de doação de bens móveis a favor

de qualquer entidade adjudicante Contratos de compra e venda, de doação, de

permuta e de arrendamento de bens imóveis ou contratos similares

Contratos relativos à aquisição de serviços de saúde, serviços de carácter social e serviços de educação e formação profissional

Contratos de execução ou exploração de uma obra pública ou aquisição de bens móveis e serviços nas condições da alínea a) do artigo.

Exemplos de Contratação Excluída (art.º 5º): Contratos cujo objecto abranja prestações

não susceptíveis de submissão à concorrência de mercado (ponto 1 do art.º 5º)

Contratos de aquisição de serviços a celebrar com uma outra entidade adjudicante em função de um direito exclusivo (ponto 4 a))

Contratos de atribuição de subsídios ou subvenções de qualquer natureza (ponto 4 c))

Contratos relativos à aquisição de serviços de saúde, serviços de carácter social e serviços de educação e formação profissional

Contratação in house – verificação cumulativa dos pontos 2 a) e 2 b) do artigo 5º


16

através de uma densificação, resultado da análise de vários acórdãos do Tribunal de

Justiça da União Europeia, se chegou a cinco mais concretos (Somague, 2008):

O adjudicatário deve ser entidade adjudicante;

O adjudicatário não deve ser participado por privados;

Não deve estar formalizada uma decisão de privatizar o adjudicatário;

A entidade adjudicante deve controlar o adjudicatário;

O destino do essencial da actividade deve ser verificado em todas as

entidades adjudicantes que controlam o adjudicatário.

2.3.3 Metodologia de aplicação

A lógica interna de aplicação do CCP, apesar da sua elevada complexidade, pode ser

reduzida assim a três fases de verificação:

1. Qualidade da entidade adjudicante;

2. Objecto contratual;

3. Relações existentes entre a entidade adjudicante e o adjudicatário.

PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O CCP E O REOP

17

3 PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE O REOP E O CCP

3.1 Fase de formação do contrato

3.1.1 Introdução

Nesta secção abordam-se os procedimentos legais a seguir na formação de um

contrato desde a fase de escolha do procedimento adjudicatório até à celebração do

contrato, segundo o CCP. Restringe-se, a partir do presente capítulo, o âmbito do

trabalho aos contratos de empreitada de obras públicas, estabelecendo-se uma

comparação das matérias abrangidas no CCP com o conteúdo presente no antigo

diploma a eles aplicável, o REOP. Matérias específicas de outros tipos de contratos

apenas serão abordadas quando tal se revele conveniente. O regime de formação de

contratos do CCP procurou, relativamente ao existente nos diplomas que revogou,

introduzir alterações que permitissem o cumprimento das seguintes premissas:

Reduzir o número de procedimentos pré-contratuais uniformizando a

tramitação dos mesmos;

Desmaterializar, simplificar e modernizar os procedimentos pré-contratuais;

Aumentar o rigor, celeridade, imparcialidade, transparência e eficácia,

favorecendo a concorrência.

As alterações, no cumprimento destas premissas definidas, criariam, segundo um

estudo efectuado pela Deloitte sobre os impactos da introdução do CCP, um potencial

de poupanças anuais superiores a 300 milhões de euros ao Estado (DELOITTE,

2008).

3.1.2 Qualificação das empreitadas

A primeira grande diferença que se verificou aquando da publicação do CCP foi o

abandono da instalada tricotomia de qualificação de empreitadas, de acordo com o

regime de remuneração do Empreiteiro:


18

Empreitada por preço global;

Empreitada por série de preços;

Empreitada por percentagem.

Esta mudança trouxe algumas alterações, nomeadamente no próprio regime de

remuneração, onde deixam de existir os últimos dois tipos de empreitadas mas

também ao nível da alteração de significado legal de alguns termos como o valor do

contrato. Relativamente à primeira, o abandono do regime de série de preços,

instalado desde o DL n.º 48871 de 19 de Fevereiro de 1969, revestiu-se de alguma

polémica na medida em que muitos o consideravam como tendo uma aplicação

simples, muito generalizada e de fácil convivência por parte do Estado. A segunda é

explicada mais à frente.

3.1.3 O Procedimento administrativo

A formação, não só dos contratos de empreitada, mas também dos outros contratos

administrativos, é realizada através de um procedimento administrativo (definido, no

art.º 1º do CPA, como “a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à

formação e manifestação de vontade da administração pública ou à sua execução”).

Estes procedimentos, com um âmbito objectivo e subjectivo já definido, devem-se

orientar por dois tipos de princípios incluídos no mesmo diploma e apresentados na

Tabela 3.1 (Caupers, 2007).

3.1.3.1 Tipologias de procedimentos administrativos

Para a formação de contrato cujo objecto abranja prestações que estão ou sejam

susceptíveis de estar submetidas à concorrência de mercado, as entidades adjudicantes

devem adoptar um dos procedimentos previstos na lei (CCP, art.º 16). A Tabela 3.2

mostra os procedimentos compreendidos no CPA, no REOP e no CCP.


19

Tabela 3.1 - Princípios orientadores dos procedimentos administrativos (CPA)

Princípios Gerais (CPA)

Legalidade (art.º 3º) Prossecução do interesse público (art.º 4º) Igualdade (art.º 5º) Proporcionalidade (art.º 5º) Justiça (art.º 6º) Imparcialidade (art.º 6º) Boa fé (art.º 6º) Colaboração da administração com os particulares (art.º 7º) Participação (art.º 8º) Decisão (art.º 9º) Desburocratização e da eficiência (art.º 10º) Gratuitidade (art.º 11º) Acesso à justiça (art.º 12º);

Princípios Gerais do

Procedimento (CPA)

Inquisitório (art.º 56º) Celeridade (art.ºs 57º e 58 º) Publicidade do impulso processual (art.º 55º) Colaboração dos interessados (art.º 60º)

Tabela 3.2 - Tipologia dos procedimentos (comparação)

CPA (art.º 182º) REOP (art.º 47º) CCP (art.º 16º)

Concurso público Concurso público Concurso público

Concurso limitado por prévia

qualificação

Concurso limitado com

publicação de anúncio

Concurso limitado por

prévia qualificação

Concurso limitado sem

apresentação de candidaturas

Concurso limitado sem

publicação de anúncio

Negociação com ou sem

publicação prévia de anúncio Concurso por negociação

Procedimento por

negociação

Diálogo concorrencial

Ajuste directo Ajuste directo Ajuste directo

De forma geral, o que se pode concluir acerca das alterações efectuadas é que se

consagrou a existência de três tipos de procedimentos principais, o ajuste directo, o

concurso limitado por prévia qualificação e o concurso público (normal e urgente); e

dois tipos de procedimentos “marginais”, o procedimento por negociação e o diálogo

concorrencial. Existem também, por último, os denominados instrumentos


20

procedimentais especiais, como o concurso de concepção, os sistemas de aquisição

dinâmicos e os sistemas de qualificação.

Houve uma diminuição de procedimentos relativamente aos diplomas que revoga

tendo sido eliminados o Concurso limitado sem publicação de anúncio (D.L. n.º

59/99) ou o seu “semelhante” Concurso limitado sem apresentação de candidaturas

(D.L. n.º 197/99), o Procedimento por negociação sem publicação prévia de anúncio

(D.L. n.º 197/99) e a Consulta prévia (D.L. n.º 197/99).

Existiu uma vontade do legislador de promover a transparência e a concorrência na

medida em que os procedimentos referidos eram, talvez, os menos abonatórios deste

espírito.

3.1.3.2 A escolha dos procedimentos.

No REOP a escolha do procedimento adjudicatório dependia directamente do valor

estimado do contrato. A Tabela 3.3 apresenta os valores máximos admitidos (REOP,

art.º 48):

Tabela 3.3 - Valores limite para efeitos de escolha dos procedimentos (REOP)

Tipo de Procedimento Valor estimado do contrato1

Concurso público ou limitado com publicação de anúncio ilimitado Concurso limitado sem publicação de anúncio < 124.699,47 €

Concurso por negociação < 39.903,83 €

Ajuste directo com consulta obrigatória a 3 entidades < 24.939,89 €

Ajuste directo sem consulta obrigatória < 4.987,98 € 1 corresponde ao preço base de concurso nas empreitadas de preço global e ao custo provável dos trabalhos (estimado sobre as medições do projecto) nas empreitadas por série de preços e por percentagem (REOP, art.º 48)). Podia também depender de algumas circunstâncias previstas (critérios materiais) nos

art.ºs 122º, 134º e 136º do REOP para escolha independente do valor das empreitadas

como se pode observar na Tabela 3.4.


21

Tabela 3.4 - Critérios Materiais presentes no REOP

Tipo de procedimento

aplicável Critério material para a sua aplicação

Concurso Limitado com Publicação de

Anúncio

Complexidade do objecto justificativa de uma maior exigência na qualificação dos concorrentes.

Concurso por negociação

1. Irregularidade ou não aceitabilidade de propostas apresentadas em concurso público ou limitado e o concurso por negociação se destine ao mesmo objecto contratual;

2. Obras para fins de investigação, ensaio ou aperfeiçoamento; 3. Obras cuja natureza/condicionalismos não permitam uma fixação

prévia e global dos preços; 4. Nos termos dos critérios materiais aplicáveis ao Ajuste directo.

Ajuste directo

1. Ausência ou inadequação das propostas apresentadas pelas situações previstas nas alíneas b), c), e) e f) do n.º 1 do art.7º e o ajuste directo se destine ao mesmo objecto contratual;

2. Obras cuja execução, por motivos técnicos, artísticos ou de protecção de direitos exclusivos, só possa ser confiada a 1 entidade;

3. Impossibilidade de cumprimento dos prazos exigidos pelos concursos públicos, limitados ou por negociação por facto não imputável ao Dono de Obra;

4. Contratos novos que sejam repetição de anteriores obras desde que: o objecto contratual esteja em conformidade com o projecto base

comum; o Dono de Obra e a entidade executante sejam os mesmos; o contrato inicial tenha sido celebrado mediante um concurso

público, ou limitado com publicação de anúncio (e não tenham decorrido mais de 3 anos desde a sua celebração).

5. Contratos declarados secretos ou sujeitos a medidas especiais de segurança.

No CCP os critérios de escolha do procedimento adequado alteram-se. Passa a ser

respeitado o seguinte faseamento no processo de escolha:

1. Liberdade de escolha entre o Ajuste Directo, Concurso Público e Concurso

Limitado por Prévia Qualificação;

2. Escolha do procedimento em função de critérios materiais;

3. Outras regras de escolha do procedimento - Escolha em função do tipo de

contrato (CCP, art.º 31º), da entidade adjudicante (CCP, art.º 32º) e escolha de

procedimento para a formação de contratos mistos (CCP, art.º 33º);


22

Princípio da liberdade de escolha

No CCP, impera o princípio da liberdade de escolha entre o procedimento de ajuste

directo, de concurso público e de concurso limitado. No entanto esta escolha terá

como consequência o condicionamento do valor do contrato a celebrar (CCP, art.º

18º).

Já foi explicado o significado de valor de contrato segundo o REOP. Também aqui o

CCP inovou introduzindo um novo regime que assenta na seguinte relação entre 3

valores (Figura 3.1):

Figura 3.1 - Valor do contrato, preço base e preço contratual

O valor de contrato é entendido como o “valor máximo do benefício económico que,

em função do procedimento adoptado, pode ser obtido pelo adjudicatário com a

execução de todas as prestações que constituem o seu objecto” (CCP, art.º 17º).

O termo benefício económico, no caso de empreitadas de obras públicas, entende-se

como a soma de 4 valores (CCP, art.º 17º) conforme é apresentado na figura 3.2.

Valor do Contrato Preço Base Preço Contratual

Preço contratual

Preço base

Valor do contrato


23

Figura 3.2 - Benefício económico (CCP, art.º 17º).

O preço base, se o contrato implicar a existência de um, corresponde ao valor

máximo que a entidade adjudicante se dispõe a pagar pela execução de todas as

prestações que constituem o seu objecto (CCP, art.º 47º).

Corresponde ao mais baixo dos seguintes valores:

Valor fixado no caderno de encargos como parâmetro base do preço

contratual;

Valor máximo do contrato a celebrar permitido pela escolha do procedimento,

se for celebrado nos termos dos artigos 19 º (para empreitadas de obras

públicas);

Valor máximo da competência do órgão para autorizar despesas (Ver tabela

3.7 com os limiares de autorização de despesa na secção relativa às regras

comuns na formação dos contratos);

O preço contratual referido no primeiro ponto é “o preço a pagar, pela entidade

adjudicante, em resultado da proposta adjudicada, pela execução de todas as

prestações que constituem o objecto do contrato” (CCP, art.º 97º). Neste sentido o

preço contratual:

Benefício Económico

Preço a pagar pela entidade

adjudicante ou por terceiros

Valor dos bens móveis que a

entidade adjudicante

disponibilize ao adjudicatário

(apenas válido para empreitadas de obras públicas)

Valor de quaisquer contraprestações a efectuar em favor do adjudicatário

Valor das vantagens que decorram

directamente para o adjudicatário e que possam ser

configuradas como contrapartidas


24

Inclui todos os erros e omissões apresentados em fase de formação de contrato

pelos concorrentes (sem que exista, no decorrer destes, obrigação de o Dono

de Obra corrigir o preço base inicialmente estabelecido);

Não inclui modificações objectivas do contrato, reposições do equilíbrio

financeiro ou prémios por antecipação

Na apresentada relação entre estes três valores/conceitos, verificam-se portanto as

seguintes condições de aceitação (CCP, art.ºs 17º, 47º e 70º):

O preço contratual pode coincidir com o preço base e com o valor do contrato;

O preço contratual não pode ser superior nem ao preço base nem ao valor do

contrato;

O preço base pode coincidir com o valor do contrato mas não pode ser

superior.

Na figura 3.3 estão representados os procedimentos existentes para formação de

contratos de empreitadas de obras públicas, segundo o CCP, e as variáveis que irão

influenciar o valor do contrato máximo inerente a cada tipo de procedimento.

Incluem-se já na mesma, as medidas introduzidas pelo D.L. 34/2009 de 06 de

Fevereiro.

Escolha do procedimento em função de critérios materiais

A escolha do procedimento permite a celebração de contratos de empreitadas de obras

públicas de qualquer valor se for realizada em função dos critérios materiais presentes

nos artigos 23º a 30º, no CCP.

Na tabela 3.5 é apresentada uma descrição sucinta dos critérios materiais mais

importantes para a aplicação de cada procedimento.


25

De acordo com o D.L. N.º 18/2008 (29/01) De acordo com o D.L. N.º 34/2009 (06/02)

Figura 3.3: Procedimentos no CCP, respectivas variáveis decisionais e máximos valores de contratos para empreitada de obras públicas.

Concurso Público

Ajuste Directo

Concurso Limitado P.Q.

Negociação

Diálogo Concorrencial

QUALQUER

VALOR

< 150.000,00€

< 1.000.000,00€

< 150.000,00€

(1)

Ent. Adj. Banco Portugal ou outra incluída no art.º

2º n.º2 (ODP)?

C. Materiais: art.º 24º .2?

Respeita a algum c. material do art.º 24º (excepto .2) ou do art.º

25º?

Anúncio Publicado no JOUE?

C. Materiais: art.º 24º e 28º?

C. Materiais: art.º 29º?

C. Materiais: art.º 30º?

Anúncio Publicado no

JOUE?

(1) Valor inferior ao referido na alínea c) do art.º 7º da directiva n,º 2004/18/CE e actualizado de 2 em 2 anos. À data o valor está estabelecido em 5.150.000€ (alínea c) da Portaria n.º 701-C/2008 de 29/07).

QUALQUER VALOR

QUALQUER VALOR

QUALQUER VALOR

D.L. 34/2009 de 06/02. art.º 1º?

D.L. 34/2009 de 06/02. art.º 4º?

Parque Escolar (1)

Melhoria da eficiência energética de edif. públicos

< 2.000.000,00€


26

Tabela 3.5 - Critérios materiais presentes no CCP

Tipo de procedimento

aplicável Critério material para a sua aplicação

Ajuste directo (art.ºs 24º e 25º

do CCP)

1. Ausência de concorrentes/propostas em anterior concurso público ou limitado por prévia qualificação e não alteração significativa dos correspondentes cadernos de encargos e requisitos mínimos de capacidade técnica e financeira;

2. Exclusão de todas as propostas em anterior concurso público, concurso limitado por prévia qualificação ou diálogo concorrencial e não alteração significativa do caderno de encargos. Quando as propostas tenham sido excluídas com fundamento no ponto 2 do artigo 70º os contratos de empreitada de obras públicas restringir-se-ão aos valores previstos na alínea b) do artigo 19º;

3. Impossibilidade de cumprimento dos demais procedimentos por facto não imputável à entidade adjudicante;

4. Motivos técnicos, artísticos ou relacionados com protecção dos direitos exclusivos que obrigue a adjudicação a apenas uma determinada entidade;

5. Contratos declarados secretos, sujeito a medidas especiais de segurança ou quando a defesa de interesses essenciais do Estado o exigir;

6. Novas obras que consistam na repetição de obras similares objecto de contrato anteriormente celebrado pela mesma entidade adjudicante nas condições previstas na alínea a) do artigo 25º;

7. Obras para fins de investigação, experimentação, de estudo ou de desenvolvimento (nas condições previstas na alínea b) do artigo 25º);

8. Obra a realizar ao abrigo de um acordo quadro. Concurso público /

Limitado por prévia

qualificação (art.º 28º do CCP)

A escolha destes procedimentos, sem publicação de anúncio no JOUE, em função de critérios materiais pode ser realizada nas mesmas condições previstas para o ajuste directo, excepto quando só seja possível a adjudicação a uma entidade (CCP, art.º 28º).

Procedimento por negociação

(art.º 29º do CCP)

1. Contratos que em anterior concurso público ou limitado por prévia qualificação, cujo anúncio tenha sido publicado no JOUE, ou em diálogo concorrencial, tenham sido excluídas todas as propostas com fundamento no n.º 2 do artigo 70º e não tenham havido alterações significativas no caderno de encargos.

2. Contratos cuja natureza ou condicionalismo da prestação que constitui o seu objecto impeçam a fixação prévia de um preço base no caderno de encargos.

3. Obras públicas para fins de investigação, experimentação, de estudo ou desenvolvimento desde que a realização destas não tenham interesses económicos implícitos.

Diálogo concorrencial

(art.º 30º do CCP)

Pode ser adoptado na formação de contratos que sejam particularmente complexos, impossibilitando a adopção de concurso público ou concurso limitado por prévia qualificação, nas condições dos pontos 2, 3 e 4 do artigo 30º.


27

Escolha do procedimento em contratos mistos

Os contratos mistos são contratos resultantes da fusão de dois ou mais contratos ou de

partes de contratos distintos. Podem ainda resultar da inclusão num contrato de

aspectos próprios de outros negócios jurídicos, enunciando que em qualquer dos casos

há fusão e não simples cúmulo. Enquanto, no REOP, era simplesmente aplicado o

regime previsto para o tipo de contrato com a componente de maior expressão, no

CCP as condições de celebração e formação deste tipo de contratos estão previstas no

seu artigo 32º e apresentadas na tabela 3.6.

Tabela 3.6 - Tipos de contratos abrangidos nos contratos e o respectivo procedimento que celebração aplicável.

Tipos de contratos integrantes Procedimento Adoptável

Contratos de empreitada de obras públicas; Contrato de locação ou de aquisição de bens

móveis ou de serviços. Desde que o valor do contrato seja inferior ao mais baixo dos limiares presentes no CCP para cada um em separado.

Ajuste directo

Concurso público

Concurso limitado por prévia qualificação

sem publicação de anúncio no JOUE

Contratos de empreitada de obras públicas; Contrato de locação ou de aquisição de bens

móveis ou de serviços; Concessão de obras públicas, de serviços

públicos ou de sociedade.

Desde que o valor do contrato seja inferior ao mais baixo dos limiares presentes no CCP para cada um em separado).

Concurso público

Concurso limitado por prévia qualificação

3.1.3.3 O início da Era da desmaterialização

Com a publicação do D.L. n.º 18/2008 em 29/01, do D.L. n.º 143-A/2008 de 25/7 e da

Portaria n.º 701-G/2008, Portugal entra definitivamente na era da desmaterialização

dos procedimentos contratuais. De acordo com o art.º 2º do D.L. n.º 143-A/2008,

todas as “comunicações, trocas e arquivos de dados e informações previstos no CCP

processam-se através de plataformas electrónicas que obedecem aos princípios e

regras”.


28

Plataformas electrónicas entendem-se como “um conjunto de meios, serviços e

aplicações informáticas, necessários ao funcionamento dos procedimentos

electrónicos prévios à adjudicação de um contrato público” (D.L. 143-A/2008, art.º

2º) que se regem por princípios e regras definidos não só no D.L. 143-A/2008 mas

também na Portaria 701-G/2008, como se referiu.

A Figura 3.4 apresenta a gama de funcionalidades disponibilizadas pelas plataformas

electrónicas:

Figura 3.4 – Funcionalidades disponíveis nas plataformas electrónicas.

3.1.3.4 Peças do procedimento

O processo de um procedimento contratual, consoante a sua tipologia, integra

diversos elementos como:

Programa de procedimentos

É o regulamento que define os termos a que obedece a fase de formação do contrato

até à sua celebração e o seu conteúdo prevalece sobre o do anúncio publicitado (CCP,

art.ºs 41º e 132º).

Avaliação e negociação de propostas

Abertura e consulta de propostas e candidaturas

Adjudicação de proposta e habilitação dos concorrentes

Preparação e aprovação do concurso

Disponibilização das peças de procedimento

Publicação de concursos / envio de convites

Esclarecimentos e rectificação às peças de

procedimento

Registo e entrega de propostas e candidaturas

PLATAFORMA

ELECTRÓNICA DE

CONTRATAÇÃO


29

O programa de procedimentos, ao abrigo do CCP, corresponde a uma versão

minimalista do programa de concurso constante no REOP e, tal como este, não se

destina a integrar o contrato. O CCP especifica separadamente o conteúdo do

programa de procedimentos para cada um dos procedimentos:

Concurso público – conteúdo de acordo com o art.º 132º;

Concurso limitado por prévia qualificação – conteúdo de acordo com o art.º

164º;

Procedimento de negociação – conteúdo de acordo com o art.º 196º;

Diálogo concorrencial – conteúdo de acordo com o art.º 206º.

Caderno de encargos

Este elemento revela-se de uma importância crucial neste diploma pois nele passarão

a constar todas as cláusulas a incluir no contrato a celebrar em qualquer

procedimento, incluindo o ajuste directo. Esta alteração reflecte a vontade do

legislador em autonomizar o contrato face ao regime legal, não obstante a sua

formação e conteúdo estarem sujeitas às condições presentes nos artigos 42º e

seguintes do CCP (sendo considerado nulo no incumprimento do n.º 8 do art.º 43º).

Por outro lado esta nova figura que reveste agora o caderno de encargos foi também

um instrumento contra a banalização que o revestiu durante o anterior regime onde o

seu conteúdo era constantemente plagiado ao longo das empreitadas que se sucediam.

Destaca-se do conteúdo constante nestes artigos:

Os cadernos de encargos contêm cláusulas relativas a aspectos da execução do

contrato submetidos ou não à concorrência (vinculativos) onde podem, ou não,

ser fixados parâmetros base com limites mínimos ou máximos aos quais as

propostas se devem vincular, respectivamente (CCP, nºs 3 a 5 do art.º 42, art.º

56º);

O programa e o projecto de execução da solução da obra a realizar, e cujo

conteúdo obrigatório foi publicado na Portaria n.º 701-H/2008, de 29/07,

passam a integrar formalmente o caderno de encargos (nas condições previstas

nos nºs 2 a 7 do art.º 43º do CCP). Com excepção do caso em que o projecto é


30

uma dos aspectos de execução do contrato a celebrar submetidos à

concorrência (a “antiga” concepção - construção), a responsabilidade de

execução dos mesmos será sempre da entidade adjudicante.

Sempre que se revele necessário, deverá incluir análises de base e de campo,

estudos geológicos e geotécnicos, estudos ambientais, estudos de impacte

social, económico e cultural, resultados dos ensaios laboratoriais, um plano de

prevenção e gestão dos resíduos de construção e demolição e um planeamento

das operações de consignação (total ou parcial);

As especificações técnicas devem constar no caderno de encargos (CCP, art.º

49º). Estas estão definidas na Directiva 2004/18/CE de 31/03, como a

totalidade das prescrições técnicas constantes, nomeadamente, do caderno de

encargos, que definem as características exigidas ao material, produto ou

fornecimento, que permitem caracterizá-los de modo a que correspondam à

utilização a que a entidade adjudicante os destina)

Foi publicada a Portaria n.º 701-H/2008 onde está definido o conteúdo a prever no

programa e no projecto de execução, contemplados no caderno de encargos de

contratos de empreitada de obras públicas.

Termos de referência

É um elemento restrito aos concursos de concepção e que deve incluir todo o

conteúdo previsto no art.º 226º do CCP e disponibilizado nas mesmas condições dos

restantes elementos do procedimento. Os concursos de concepção serão abordados

mais adiante nesta dissertação.

Anúncios de publicitação dos procedimentos

Não obstante não serem, os anúncios, considerados como peças de um procedimento

e, ao contrário do que sucedia no anterior diploma, surge no CCP a obrigatoriedade de

publicitação nacional destes no Diário da República. Mantém-se, ainda assim, os

benefícios adjacentes à publicitação comunitária no Jornal Oficial da União

Europeia. Esses benefícios serão abordados a partir do ponto 3.1.2.5 relativo à


31

tramitação dos vários procedimentos constantes no CCP. Constam no CCP, os

seguintes tipos de publicitação:

Anúncio – contém informação sobre a obra a realizar e destina-se a publicitar

a mesma, estando a sua forma dependente do procedimento adoptado:

Concurso público – conforme os artigos 130º e 131º do CCP;

Concurso público urgente – conforme o art.º 157º do CCP;

Concurso limitado por prévia qualificação – conforme o artigo 167º do

CCP;

Procedimento por negociação – conforme o artigo 197º do CCP;

Diálogo concorrencial – conforme o artigo 208º do CCP;

Concurso de concepção - conforme o artigo 224º e 225º do CCP.

Anúncio de pré-informação – deve ser enviado para o JOUE referindo as

características essenciais do contrato de empreitada, se o somatório dos

contratos a realizar nos doze meses seguintes perfizerem um preço contratual

estimado superior a 5.150.000 €, conforme última actualização da Portaria n.º

701-C/2008 de 29/07 (CCP, art.º 34º);

Anúncio periódico indicativo – respeitante apenas a contratos e acordos

quadro que digam respeito a actividades dos sectores especiais que devem

enviar o anúncio para publicação no JOUE, conforme o disposto no artigo

(CCP, art.º 35º).

Os anúncios publicados em Diário da República devem obedecer aos modelos

publicados aprovados pela Portaria n.º 701-A/2008 publicada a 29 de Julho (ver

Tabela 3 no ponto 2.2.5), de acordo com o previsto no n.º 1 do artigo 130.º, no n.º 1

do artigo 157.º, no n.º 1 do artigo 167.º, no n.º 1 do artigo 197.º, no n.º 1 do artigo

208.º, no n.º 1 do artigo 224.º, na alínea a) do n.º 1 do artigo 242.º, no n.º 2 do artigo

245.º e no n.º 1 do artigo 276.º do CCP.


32

3.1.3.5 Tramitação dos procedimentos

No seguimento de uma mudança de paradigmas na contratação pública, a tramitação

dos procedimentos no CCP, apresentou bastantes alterações relativamente ao REOP.

Sem prejudicar a análise que se irá realizar para cada um dos procedimentos

destacam-se, desde já, as seguintes alterações:

Harmonização de procedimentos, com fases e actos procedimentais comuns;

Regime de erros e omissões de detecção obrigatória;

A fase de habilitação existe apenas para o adjudicatário (pós-adjudicação);

Eliminação do acto público e da cerimónia solene de abertura das propostas;

Informatização (encurtamento de prazos, incluindo para apresentação de

propostas).

O rigoroso cumprimento da tramitação de um procedimento é imperativo na validação

do próprio contrato. Já referia o art.º 185º do CPA, entretanto revogado pelo CCP, que

“os contratos administrativos são nulos ou anuláveis (...) quando forem nulos ou

anuláveis os actos administrativos de que haja dependido a sua celebração”. O art.º

283º do CCP reitera este facto declarando que “os contratos são nulos se a nulidade

do acto procedimental em que tenha assentado a sua celebração tenha sido

judicialmente declarada ou possa ainda sê-lo”.

E, conforme refere a regra da prevalência, as normas constantes no CCP, não só

relativas à fase de formação como também à fase de execução, prevalecem sobre

qualquer desconformidade presente nas peças do procedimento atrás referidas (CCP,

art.º 51º).

3.1.3.5.1 Regras comuns

Não obstante as regras específicas de cada procedimento, procurou o legislador

proceder a uma uniformização dos procedimentos. Apresentam-se, assim, neste ponto,

algumas regras comuns entre os procedimentos presentes que interessam destacar,

efectuando-se uma comparação com as correspondentes temáticas no REOP.


33

Contagem dos prazos

A contagem dos prazos na fase de formação de contrato, tal como já se sucedia no

REOP, inclui apenas os dias úteis, salvo nos prazos de apresentação das propostas,

candidaturas e soluções que são contínuos, não se suspendendo aos sábados,

domingos e feriados (CCP, art.º 470º).

Decisão de contratação, de autorização de despesa e de escolha do

procedimento

A figura 3.5 mostra a sequência dos procedimentos que se iniciam com a decisão de

autorizar a despesa inerente ao contrato que se pretende celebrar pelos órgãos

competentes estipulados e decisão de contratar nas condições previstas nos artigos 36º

a 39º do CCP. A decisão de escolha do procedimento para a formação do contrato

cabe ao órgão competente para a decisão de contratar (CCP, art.º 38º).

Figura 3.5 - Sequência de decisões.

Não sendo, de todo, do âmbito das empreitadas de obras públicas, é de realçar que o

CCP revogou o D.L. 197/99, de 08/06 (regime jurídico de realização de despesas

públicas e da contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e

serviços), com excepção dos art.ºs 16º a 22º e 29º, referentes aos limiares para

autorização de despesa (tabela 3.7).

Prazo para solicitação de esclarecimentos e rectificação das peças do

procedimento

Conforme previsto no art.º 50º do CCP, após a publicação das peças do procedimento,

existirá um prazo para solicitação de esclarecimentos e de proceder a eventuais

rectificações de erros e omissões das mesmas. Os esclarecimentos devem ser

Autorização de despesa

Decisão de contratar Decisão de escolha do Procedimento


34

Tabela 3.7 - Limiares de competência para autorização de despesas de locação ou da aquisição de bens

e serviços (art.ºs 16º a 22º e 29º do D.L. n º 197/99, de 8/06). Entidades Limiar autorizado (custo total da locação

ou da aquisição de bens ou serviços) (€)

Presidente da Câmara 149.639,37

Câmara Municipal Sem limite

Delegável no Presidente da Câmara 748.196,85

Directores–gerais ou equiparados 99.759,58

Órgãos máximos dos serviços com

autonomia administrativa e

financeira

199.519,16

Ministros 3 740 984,25

Primeiro-Ministro 7.481.968,46

Conselho de Ministros Sem limite

colocados pelos interessados, por escrito e nas condições do mesmo artigo, no

primeiro terço do prazo fixado para apresentação das propostas. A entidade

adjudicante deverá prestar os mesmos, também por escrito, com publicação

electrónica e notificação a todos os interessados, até ao segundo terço do mesmo

prazo. Estas últimas condições, inclusivamente o prazo referido, são igualmente

aplicáveis para as rectificações acima referidas.

Não existiram, então, alterações face ao que vigorava com o REOP:

Regras de Participação

Na fase de formação de contrato estão previstas condições para participação nos

procedimentos, tal como no REOP.

O âmbito de aplicação objectivo é ligeiramente alterado de duas formas. Enquanto no

REOP o conceito de concorrente respeitava a todo o processo de formação de

contrato, no CCP, este está dividido da seguinte forma (CCP, art.ºs 52º a 54º; REOP,

art.ºs 54º a 58º):

Candidato – “entidade, pessoa singular ou colectiva, que participa na

fase de qualificação de um concurso limitado por prévia qualificação, de


35

um procedimento de negociação ou de um diálogo concorrencial,

mediante a apresentação de uma candidatura” (CCP, art.º 52º).

Concorrente – “entidade, pessoa singular ou colectiva que participa em

qualquer procedimento de formação de um contrato mediante a

apresentação de uma proposta” (CCP, art.º 53º).

Relativamente ao conceito de agrupamento de concorrentes, é introduzido o regime

de exclusividade na participação, e este é alargado a “pessoas singulares ou

colectivas, qualquer que seja a actividade por elas exercida”.

No que refere aos impedimentos à participação nos procedimentos, existe uma

semelhança de conteúdos entre o CCP e o REOP. Não podem ser candidatos,

concorrentes ou integrar qualquer entidade que esteja em qualquer uma das situações

de impedimento indicadas no art.º 55º do CCP (com correspondência no art.º 55º do

REOP) e das quais se destacam as seguintes:

Tenham, a qualquer título, prestado, directa ou indirectamente, assessoria ou

apoio técnico na preparação e elaboração das peças do procedimento;

Casos já presentes no REOP como dívidas ao Fisco e à Segurança Social,

condenação criminal e insolvência.

Nesse sentido terão de apresentar documentos que o comprovem como habilitado a

integrar o contrato (CCP, art.º 81º). A principal alteração entre o CCP e o REOP

prende-se com o momento de apresentação dos mesmos. No primeiro estes são apenas

exigíveis à respectiva entidade escolhida, apenas na fase de adjudicação, enquanto no

segundo, eram exigíveis a qualquer entidade aquando da apresentação das propostas

(CCP, art.º 77º; REOP, art.º 73º).

Apresentação das propostas

A proposta é a “declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade

adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo”

(CCP, art.º 56º).


36

O Empreiteiro deverá elaborar e apresentar a proposta, no prazo estipulado no

caderno de encargos e consecutivamente nos prazos mínimos estabelecidos no art.º

63º do CCP, conforme o procedimento escolhido (ver tramitações específicas de cada

procedimento), no modo de apresentação descrito no art.º 62º do CCP.

A proposta deve ser constituída pelos seguintes documentos indicados no art.º 57º do

CCP:

Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos (assinada pelo

Empreiteiro ou seu representante legal, segundo o modelo constante no anexo

I do CCP);

Documentos com aspectos da execução submetidos à concorrência: atributos

da proposta;

Documentos exigidos pelo Dono de Obra, no programa de procedimentos,

relativos a aspectos não submetidos à concorrência;

Documento justificativo de um preço anormalmente baixo resultante directa

ou indirectamente das peças do procedimento;

Lista de preços unitários;

Plano de trabalhos;

Projecto de execução se submetido à concorrência (concepção/construção).

O REOP permitia a formulação de 3 tipos de propostas:

Simples;

Condicionada (“que envolve alterações no caderno de encargos” segundo o

art.º 77º do REOP);

Com projecto ou variante ao mesmo (REOP, art.º 78º).

No CCP as duas últimas são integradas, no artigo 59º, no conceito de proposta

variante, definidas como propostas que contêm atributos que digam respeito a

condições contratuais alternativas permitidas pelo caderno de encargos, o qual, como

se mostrou, é integrado formalmente pelo projecto de execução.

O prazo de manutenção das propostas, tal como no REOP, está fixado em 66 dias

contados da data do termo do prazo para apresentação das propostas (ou da data do


37

acto público, no caso do REOP). O Dono de Obra pode, no entanto, fixar um prazo

superior no programa de procedimentos ou no convite (no REOP esta possibilidade

estava condicionada à apresentação de proposta acompanhada de projecto base)

(CCP, art.º 65º; REOP, art.º 104º).

Erros e omissões do caderno de encargos (Fase pré-contratual)

A Omissão representa um trabalho necessário à execução da obra, mas não previsto

no projecto, ou não contemplado para efeitos de remuneração (na lista de medições);

o Erro consiste numa quantificação deficiente de trabalho, necessário à execução da

obra, no projecto ou na lista de medições (Oliveira Antunes, 2002). Os dois conceitos

estão sempre associados na medida em que o regime aplicado é o mesmo. A omissão

parte da ausência de informação enquanto o erro parte de uma errada quantidade.

Os erros e omissões podem dizer respeito a (CCP, art.º61º):

Aspectos ou dados que se revelem desconformes com a realidade –

correspondência relativa com a alínea a) do ponto 1 do art.º 14º do REOP, esta

realidade “aparente” pressupõe um exame das condições locais durante a fase

de apresentação da proposta;

Espécie ou quantidade de prestações estritamente necessárias à integral

execução do objecto do contrato a celebrar – correspondência relativa com a

alínea b) do ponto 1 do art.º 14º do REOP – erros de cálculo, de medição do

projecto e omissões do projecto ou do caderno de encargos;

Condições técnicas de execução do objecto do contrato, a celebrar, que o

interessado não considere exequíveis.

O regime de erros e omissões foi alvo de uma reformulação profunda, subdividindo-

se agora no CCP, em duas fases, no sentido de promover a transparência:

Fase Pré-contratual;

Fase de Execução.


38

Esta alteração provém da vontade do legislador em elevar a qualidade dos projectos

executados, aumentando a responsabilidade de todas as partes, incluindo-se nestas o

projectista, o Dono de Obra, o Empreiteiro e o Tribunal de Contas (realçando-se as

novas competências atribuídas a este em 2006). O REOP era totalmente omisso a

respeito da correcção pré-contratual de erros e omissões do projecto que são

influentes na elaboração das propostas. Assim, a sua presença no CCP constitui um

incentivo à análise crítica do projecto apresentado no procedimento contratual e ao

maior controlo da despesa pública, sendo os seus custos e implicações, para o

Empreiteiro, traduzidos na proposta.

Os erros e omissões do caderno de encargos detectáveis na fase de formação do

contrato devem ser listados e apresentados, de forma expressa e inequívoca, ao órgão

competente para a decisão de contratar, até ao termo do quinto sexto do prazo fixado

para apresentação das propostas. A entidade adjudicante deverá pronunciar-se sobre

os mesmos até ao termo do prazo fixado para apresentação das propostas, sendo que o

prazo é suspenso desde o quinto sexto do prazo acima citado até ao momento dessa

pronunciação. Todos os erros e omissões não aceites de forma expressa pelo Dono de

Obra são considerados rejeitados.

Tanto as listagens dos erros e omissões detectados como a decisão correspondente

pela entidade adjudicante devem ser publicitadas em plataforma electrónica

possibilitando a consulta de qualquer interessado (CCP, art.º 61º). Sendo justo que

todos os interessados sejam informados de qualquer esclarecimento prestado pelo

cliente em fase de formação de contrato, a partilha das listas de erros e omissões,

conforme o artigo do CCP referido, não gerou o mesmo consenso.

Não obstante a discussão ser sempre um importante veículo na procura da melhor

escolha, houve quem tivesse considerado esta alteração “um desrespeito pelo esforço

real das partes que deve ser equilibrado para que não haja aproveitamento da

oposta” (CATELA, 2008). No termo “partes” entende-se estarem incluídas as

Publicação dos Erros e Omissões: de todos e para todos


39

empresas, que, no simples objectivo de participar num procedimento, se vêem

obrigadas a rever todo o projecto e anexar a listagem à proposta apresentada.

Não estando a execução desta revisão ausente de custos associados, esta alteração

multiplicará esses mesmos custos, que antes eram apenas assumidos pelo

adjudicatário, pelo número de empresas concorrentes. Com o mesmo objectivo desta

medida é publicada outra que deixa de considerar dos trabalhos de suprimento de

erros e omissões de projecto como trabalhos a mais (CCP, art.º 370º). Sendo, estas

medidas, polémicas, os benefícios que dela se esperam, não só em termos de

qualidade de projecto final como de redução de custos pós adjudicação, justificam o

risco da decisão.

Critérios de adjudicação: avaliação e exclusão das propostas

Factores de apreciação de propostas

Tanto no CCP como no REOP, as propostas devem ser analisadas conforme o critério

de adjudicação estabelecido. O REOP considerava, no art.º 105º, que o critério em

que se baseia a adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa

enquanto o CCP acrescenta a este, no seu art.º 74º, o do mais baixo preço.

No REOP, tanto os factores e subfactores de apreciação das propostas, aplicáveis ao

critério da proposta economicamente mais vantajosa, assim como os coeficientes de

ponderação deviam ser publicados no programa de concurso e, como refere Oliveira

Antunes (2002), reduziam-se normalmente a três: valia técnica (onde se incluíam

subfactores como o programa de trabalhos, a memória justificativa e descritiva e o

plano de pagamentos, entre outros), preço e prazo (não deixando, no entanto, de

existir bastantes mais critérios que poderão ser escolhidos pelo Dono de Obra e que

deveriam ser apresentados no programa de concurso sob a forma de uma ponderação

percentual).

As temáticas da responsabilidade legal pelos custos decorrentes de erros e omissões

assim como o patamar máximo de 50% permitido para estes (incluindo os trabalhos a

mais) serão abordados e discutidos pormenorizadamente no ponto dedicado aos erros e

omissões durante a fase de execução do contrato.


40

No CCP, estes factores “devem abranger todos, e apenas, os aspectos da execução

submetidos à concorrência pelo caderno de encargos” (CCP, art.º 75º) e que devem

estar definidos no caderno de encargos “através de limites máximos e mínimos,

consoante os casos, sem prejuízo de limites resultantes das vinculações legais ou

regulamentares aplicáveis” (CCP, art.º 42º). Na fase da avaliação das propostas

apenas podem ser considerados factores e subfactores elementares.

À escolha do critério da proposta economicamente mais vantajosa está implícita a

divulgação do respectivo modelo de avaliação (elaborado de acordo com o disposto

no art.º 139º do CCP analisado na tramitação do procedimento por concurso público)

no programa de procedimentos.

O critério do mais baixo preço, por seu lado, só pode ser utilizado quando o preço a

pagar pela entidade adjudicante seja o único aspecto do caderno de encargos

submetido à concorrência (CCP, art.º 74º).

Critérios de exclusão

As propostas deverão ser excluídas nas situações previstas no art.º 70º e 146º do CCP

das quais se destacam:

Não apresentação das condições, relativas a atributos da proposta submetidos

à concorrência, no caderno de encargos, pelas quais o concorrente se dispõe a

contratar;

Apresentação de atributos que não cumpram os parâmetros base definidos ou

que violem aspectos da execução não submetidos à concorrência no caderno

de encargos;

Impossibilidade de avaliação (forma de apresentação);

Quando o preço contratual seja superior ao preço base;

Quando o preço for considerado anormalmente baixo nas condições do art.º

71º - preço inferior em 40%, 50%, ou mais, que o preço base, para

empreitadas de obras públicas ou nos restantes contratos, respectivamente, se

este estiver estipulado no caderno de encargos. Quando não estiver estipulado,


41

a entidade adjudicante deve fundamentar a sua decisão. Antes de qualquer

exclusão, por preço anormalmente baixo, o Dono de Obra deverá dar

oportunidade, ao concorrente, de prestar esclarecimentos quanto ao mesmo,

podendo ser consideradas as justificações presentes no ponto 4 do art.º 71º do

CCP;

Existência de indícios de falseamento das regras da concorrência;

Outros motivos formais (proposta fora de prazo, falta de documentação, entre

outros definidos no art.º 146º);

No REOP os critérios de rejeição de propostas não eram tão amplos e resumiam-se

aos presentes no seu art.º 94º:

Não cumprimento do prazo de entrega das propostas;

Não entrega de todos os documentos exigidos legalmente e no programa de

concurso;

Documentos entregues não redigidos na língua portuguesa ou acompanhados

de tradução legal;

Carência de algum elemento presente no modelo aplicável presente no Anexo

III do REOP.

Os concorrentes cujas propostas sejam rejeitadas têm agora estipulado 10 dias de

calendário para estudarem o processo e, tendo constituído uma base argumental

suficiente, o contestarem judicialmente. No REOP esse prazo era estipulado, pela

comissão de análise de propostas (conforme definição do art.º 60º do respectivo

documento), durante o acto público de concurso.

Outra questão colocada frequentemente é relativa à forma como se dará cumprimento

à incorporação do valor correspondente ao suprimento dos erros e omissões, sendo o

preço contratual um parâmetro base do contrato, se o valor exceder este valor base

(CCP, n.º 1 b) do art.º 57º, n.º3 e 4 do art.º 42º, n.º 7 do art.º 61º). Sendo justa a

exclusão de um concorrente aquando da apresentação de um preço não competitivo, é

insustentável do ponto de vista ético, a rejeição de uma proposta que devido a uma

listagem elevada de Erros e Omissões (possível resultado de uma leitura atenta do


42

Projecto ou simplesmente da existência de um Projecto sem qualidade). O Dono de

Obra detém a liberdade de poder alterar, ou não, o parâmetro base relativo ao preço

contratual (CCP, art.º 61º). O aumento desse parâmetro está sujeito ao limite do limiar

que permite a escolha do respectivo procedimento, sob pena de ser obrigado a dar

início a um novo.

Adjudicação

Adjudicação é o “acto pelo qual o órgão competente para a decisão de contratar

aceita a única proposta apresentada ou escolhe uma de entre as propostas

apresentadas” (CCP, art.º 73º). Esta deve ser realizada segundo um dos dois critérios

referidos anteriormente, critério da proposta economicamente mais vantajosa ou

critério do mais baixo preço e a decisão deve ser tomada e notificada aos concorrentes

até ao termo do prazo da obrigação de manutenção das propostas ou, em data

posterior, em disposição com os nºs 2 e 3 art.º 76º (CCP, art.º 76º).

Constituem causas de não adjudicação (e revogação da decisão de contratar) as

presentes no art.º 79º do CCP:

Ausência de candidatos ou de propostas de concorrentes;

Exclusão de todas as candidaturas ou propostas;

Necessidade de alteração das peças do procedimento por circunstância

imprevisível;

Circunstâncias supervenientes ao termo do prazo fixado para apresentação das

propostas (já não há condições para efectuar o concurso, por incapacidade de

cumprimento dos prazos procedimentais.);

Preço desproporcionado em procedimento por ajuste directo com convite a

apenas um concorrente e sem inclusão de preço base no caderno de encargos;

Nenhuma das soluções seja satisfatória das necessidades e exigências da

entidade adjudicante, num procedimento de diálogo concorrencial.

Uma das novidades do CCP foi a obrigação à indemnização, no caso de decisão de

não adjudicação pelo terceiro e quarto fundamentos acima referidos, dos concorrentes


43

que tenham visto as suas propostas excluídas, tendo a entidade adjudicante a

obrigação de dar início a novo procedimento no prazo máximo de 6 meses no caso do

terceiro fundamento.

Escolhido o concorrente deverá ser seguido um procedimento pós adjudicatório que

se inicia com a entrega, pelo concorrente seleccionado, da documentação de

habilitação (nas condições dos art.ºs 81º a 87º do CCP). Contrariamente ao que

ocorria no regime do REOP em que todos os concorrentes apresentavam os

documentos antes da apresentação da proposta, no CCP esta ocorre no fim do

procedimento. Seguidamente deverá o adjudicatário proceder à prestação da caução

(art.ºs 88º a 91º), à confirmação dos compromissos assumidos com terceiras

entidades relativamente a atributos ou condições presentes na sua proposta

conjunta (art.ºs 92º e 93º) e, finalmente, à celebração do contrato (art.ºs 94º a 106º)

tal como já era previsto no REOP.

No seguimento dos trâmites pós-adjudicatórios atrás referidos, e na presença das

situações abaixo apresentadas deve a entidade adjudicante adjudicar a proposta

ordenada em lugar subsequente nos seguintes casos:

Não apresentação dos documentos de habilitação no prazo fixado no

procedimento, nas condições do art.º 86º;

Falsidade de documentos e declarações (art.º 87º);

Não prestação da caução (art.º 91º);

Não confirmação de compromissos (art.º 93º);

Não outorga do contrato por facto imputável ao concorrente, nas condições do

art.º 105º, com consequente perda da caução prestada.

Sendo comum a todos os tipos de procedimentos, este conjunto de regras alusivas à

formação do contrato constitui obrigação mesmo que omitidas em artigos específicos

referentes à tramitação de cada procedimento.


44

3.1.3.5.2 Ajuste directo

O Ajuste Directo, é definido no art.º 112º do CCP como “o procedimento em que a

entidade adjudicante convida directamente uma ou várias entidades à sua escolha a

apresentar proposta, podendo com elas negociar aspectos da execução do contrato a

celebrar”.

O REOP verificava uma insuficiência quanto à tramitação respeitante a este

procedimento. O CCP completa-a e flexibiliza-a, elevando-o mesmo a procedimento

“central” do Código.

O CCP apresenta dois regimes para o ajuste directo:

Regime Geral (disposto nos art.ºs 114º a 127º do CCP);

Regime Simplificado (disposto nos art.ºs 128º e 129º do CCP).

Sendo apenas o primeiro aplicável aos contratos de empreitada de obras públicas, será

o único a ser analisado detalhadamente.

Outra alteração importante consiste no critério de conveniência aplicado através da

possibilidade da entidade adjudicante poder convidar 1 ou mais entidades à sua

escolha para apresentarem propostas, de acordo com as disposições presentes no art.º

113º do CCP.

A figura 3.6 apresenta a tramitação deste procedimento. São apresentados alguns

comentários importantes relativos a algumas fases da tramitação:

1 - O procedimento inicia-se com o envio do convite à apresentação de proposta

(acompanhado do caderno de encargos base) nos moldes especificados no art.º 115º

do CCP a 1 ou mais entidades (CCP, art.º 114º) ou agrupamentos nas condições do

art.º 117º. Nos contratos públicos âmbito e condicionados ao D.L. n.º 34/2009 deve a

entidade adjudicante convidar pelo menos 3 entidades distintas para apresentação da

proposta (D.L. n.º 34/2009, art.º 6º). Se o prazo para apresentação da proposta for


45

inferior a 9 dias então, os esclarecimentos e rectificação respeitantes às peças do

procedimento podem ser efectuados até à véspera do termo do referido prazo.

Figura 3.6 - Esquema da tramitação do procedimento por ajuste directo (Regime Geral).

2 - Na existência de mais de 1 proposta, deverá ser designado um júri que conduzirá

os procedimentos para formação do contrato (CCP, art.ºs 67º a 69º) inclusive a fase

de negociação dos atributos das propostas (CCP, art.º 118º). As formalidades

relativas a esta fase estão expressas no artigo 120º do CCP. Terminada a fase de

negociação, deverão os concorrentes apresentar as versões finais integrais das

CONVITE C/ CADERNO DE ENCARGOS (ART.º 115º)

1 OU MAIS CONVIDADOS (N.º1 DO ART.º 114º) / PELO MENOS 3

CONVIDADOS (D.L. 34/2009, ART.º 6º)

SESSÃO DE NEGOCIAÇÃO (ART.º 118º E 120º)

ADJUDICAÇÃO

APRESENTAÇÃO DOCUMENTOS HABILITAÇÃO (ART.º 126º)

NEGOCIAÇÃO?

APRESENTAÇÃO DAS PROPOSTAS

VERSÃO FINAL DAS PROPOSTAS (ART.º 121)

RELATÓRIO PRELIMINAR (ART.º 122)

AUDIÊNCIA PRÉVIA (ART.º 123º)

RELATÓRIO FINAL (ART.º 124) PROJECTO DE DECISÃO (N.º 1 ART.º 125º)

POSSIBILIDADE DE CONVIDAR O

CONCORRENTE A MELHORAR A SUA

PROPOSTA (N.º 2 ART.º 125º)

PUBLICAÇÃO DA FICHA (ART.º 127º)

1 PROPOSTA + 1 PROPOSTA

SIM NÃO

1

2

3

4

5

AJUSTE DIRECTO – REGIME GERAL (art.º 112º a 127º)


46

propostas. Estas não devendo conter atributos, indicados como inegociáveis,

diferentes das propostas iniciais, não mais poderão ser alteradas a partir do momento

da sua entrega (CCP, art.º 121º).

3 - Deverá ser elaborado um relatório preliminar, após a análise das propostas e

aplicação do critério de adjudicação escolhido, onde deverão estar presentes uma

classificação ordenada das mesmas e uma proposta de exclusão das propostas pelos

motivos já abordados, presentes no art.º 146º do CCP ou por estas terem atributos

inegociáveis diferentes das propostas iniciais (CCP, art.ºs 121º e 122º).

4 - Depois de elaborado e enviado o relatório preliminar a todos os concorrentes,

deverão estes pronunciar-se sobre ele por escrito, no prazo fixado pelo júri (não

inferior a 5 dias) ao abrigo do direito de audiência prévia (conforme o art.º 100º do

CPA, “os interessados têm o direito a ser ouvidos no procedimento antes de ser

tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido

provável desta”, para além de que “a realização da audiência dos interessados

suspende a contagem de prazos em todos os procedimentos administrativos”). Sobre

as observações efectuadas pelos concorrentes ao abrigo da audiência prévia deverá o

júri elaborar um relatório final fundamentado (nas condições do art.º 124º do CCP).

Na verificação de uma alteração da classificação ordenada das propostas, deverá o júri

realizar uma nova audiência prévia (CCP, art.ºs 123º e 124º).

5 - Escolhido o adjudicatário, e não sendo aplicável ao ajuste directo o disposto no

art.º 81º do CCP, este deverá apresentar, num prazo razoável, o disposto no art.º 126º

do CCP:

Comprovativo que não tenha sido condenado por sentença transitada em

julgado pelos crimes referidos na alínea i) do art.º 55º do CCP;

Alvarás ou títulos de registo emitidos pelo Instituto da Construção ou

Imobiliário contendo as suas habilitações (CCP, 3. do art.º 81º) ou, não sendo

titular do mesmo, de uma declaração emitida pelo mesmo organismo

comprovativa de habilitação de execução (a) do 5. do art.º 81º do CCP).


47

3.1.3.5.3 Concurso público

Em relação ao antes definido no REOP, perspectiva-se um enfraquecimento do

procedimento através de concurso público, deixando de ser o mais solene e

importante. No CCP, são apresentadas duas modalidades de concursos públicos:

Normal (disposta nos art.ºs 130º a 154º);

Urgente (disposta nos art.ºs 155º a 161º).

A modalidade urgente é apenas aplicável a contratos de locação ou de aquisição de

bens móveis ou de aquisição de serviços, não sendo por isso âmbito de análise nesta

dissertação.



1 - O procedimento inicia-se com a publicitação do mesmo através de anúncio

publicado no Diário da República ou com extensão internacional através da

publicação simultânea adicional no Jornal Oficial da União Europeia (CCP, art.ºs

130º e 131º). A partir da data de publicação do anúncio até à data fixada para

apresentação das propostas, as peças do procedimento (programa de procedimento e

caderno de encargos) deverão estar à disposição dos concorrentes (CCP, art.º 133º).

2 - O prazo mínimo para apresentação das propostas varia conforme o concurso

público tenha sido publicitado internacionalmente ou não. Caso não tenha existido

publicidade internacional o prazo mínimo para apresentação das propostas é de 20

dias podendo ser reduzido a 11 dias, no caso de manifesta simplicidade dos trabalhos

(CCP, art.º 135º). No caso de o concurso ter sido publicitado internacionalmente o

prazo mínimo estipulado para apresentação de propostas é de 47 dias, sendo de 36

dias quando tiver sido publicado anúncio de pré-informação ou anúncio periódico

indicativo e de 22 dias nas condições das alíneas a) e b) do ponto 2 do art.º 136º do

CCP.


48

Figura 3.7 - Esquema da tramitação do procedimento por concurso público (Regime Normal).

3 - No dia imediato ao termo do prazo, deverá então o júri publicitar

electronicamente a lista dos concorrentes (CCP, art.º 138º). Um concorrente poderá

reclamar por não inclusão na mesma lista num prazo de 3 dias após a sua publicação

(CCP, art.º 139º).

4 – A avaliação das propostas deve ser realizada de acordo com o modelo previsto

no art.º 139º do CCP, no qual os factores e subfactores elementares são pontuados

CONCURSO PÚBLICO (art.º 130º a 154º)

CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEÇAS

DO CONCURSO (ART.º 133º)

PUBLICAÇÃO DA LISTA DE CONCORRENTES (N.º1 ART.º 138º)

ANÚNCIO DR + JOUE (ART.º 130º E 131º)

APRESENTAÇÃO DAS PROPOSTAS (ART.º

62º E 135º)

ANÚNCIO DR (ART.º 130º)

EMPREITADAS

< 5.150.000€

RELATÓRIO PRELIMINAR (ART.º 146º)


RELATÓRIO FINAL (ART.º 148º)

ADJUDICAÇÃO

APRESENTAÇÃO DOS DOCUMENTOS DE HABILITAÇÃO (ART.º 83º)

CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEÇAS

DO CONCURSO (ART.º 133º)


62º E 136º)

ENVIO DE ANÚNCIO DE ADJUDICAÇÃO (ART.º 78º)

SE TIVER SIDO PUBLICITADO NO JOUE

A

3

AVALIAÇÃO DAS PROPOSTAS (ART.ºS 70º E 139º)

5

4

1

2


49

(numa escala previamente definida) e multiplicados pelos respectivos coeficientes de

ponderação, resultando a pontuação global da proposta no somatório das pontuações

parciais. Outra introdução importante, embora fora do âmbito de estudo da

dissertação, é a possibilidade de adoptar uma fase de negociação nas propostas no

caso de contratos de concessão de obras públicas ou de serviços públicos.

5 - No relatório preliminar, elaborado após a análise das propostas e aplicação do

critério de adjudicação escolhido, deverão estar presente uma classificação ordenada

das mesmas e a proposta de exclusão das propostas (CCP, art.º 146º). Posteriormente

procede-se à audiência prévia (CCP, art.º 123º) e à elaboração do relatório final (CCP,

art.º 148º).

3.1.3.5.4 Concurso limitado por prévia qualificação

O concurso limitado por prévia qualificação tem uma certa correspondência com o

procedimento por concurso público que era aplicável no REOP. É o “paradigma” de

procedimento no CCP e destaca-se, no disposto para a sua tramitação, a existência de

uma fase prévia de qualificação dos candidatos, sendo apenas permitida aos

seleccionados a apresentação de proposta e a não existência de uma fase de

negociação (CCP, art.ºs 162º a 192º).

É um procedimento que pode ser subdividido em 2 fases: concurso de qualificação e

concurso de adjudicação. Na primeira fase serão avaliadas as capacidades técnica e

económica dos candidatos e qualificados no mínimo 5 candidatos (CCP, art.º 164º).

Poderá ser avaliada apenas uma delas no caso de o anúncio de concurso não tiver sido

publicitado no JOUE e a entidade adjudicante assim o entenda (CCP, 5. do art.º 164º).

Na segunda fase serão avaliadas as propostas dos concorrentes (CCP, art.º 163º).

Os requisitos mínimos de capacidade técnica e financeira, tal como sucedia no

concurso público do REOP, deverão estar indicados no programa do concurso,

devendo ser “adequados à natureza do objecto contratual” (CCP, art.º 165º). O

âmbito dos primeiros é extenso e pode contemplar “situações, qualidades,

características ou outros elementos” de ordem técnica que não devem ser de forma


50

alguma fixados de forma discriminatória, particularmente “a experiência curricular

dos candidatos” de forma a abrir o mercado a novas empresas (CCP, 1. e 5. do art.º

165º). A capacidade financeira é avaliada pela expressão presente no anexo IV do

CCP (podendo ser acumuladas de outros requisitos mínimos conforme o 4. do art.º

164º e o 3. do art.º 165º do CCP:

V – preço base ou, na ausência deste, o valor económico estimado do contrato;

t – taxa de juro EURIBOR, a 6 meses, acrescida de 200 pontos base, à data da publicação do anúncio;

R – média dos resultados operacionais nos últimos 3 exercícios;

f – factor entre 1 e 10 a estabelecer no programa de concurso.



1 - Relativamente ao prazo para os interessados manifestarem interesse em

participar no procedimento, ressalva-se a situação de publicação de anúncio

periódico (que dispensa a publicação de anúncio no JOUE), no qual é estabelecido

um prazo máximo de 11 meses, desde essa mesma publicação, para, de forma escrita,

os interessados manifestarem esse interesse, devendo a entidade adjudicante

endereçar o convite à apresentação de candidaturas no prazo máximo de um mês após

o término do referido prazo (CCP, art.º 167º). Tal como para os concursos públicos o

caderno de encargos e o programa de concurso devem estar acessíveis desde a

publicação do anúncio. Nos casos de excepção previstos no D.L. n.º 34/2009, sempre

que se revele necessário como medida de aceleração do procedimento, poderá a

entidade adjudicante apenas disponibilizar o caderno de encargos aquando do envio

do convite aos candidatos qualificados. Deve o programa de concurso, neste caso,

anexar uma identificação do objecto do contrato a celebrar e a descrição sumária das

prestações deste.

Os períodos para esclarecimentos e rectificação das peças do procedimento são

aplicáveis, nas duas fases, de acordo com o art.º 50º do CCP. Se estes se processarem

para além dos prazos estabelecidos para apresentação das propostas, então os últimos

V t R f


51

Figura 3.8 - Esquema da tramitação do procedimento por concurso limitado por prévia qualificação.

CONCURSO LIMITADO POR PRÉVIA QUALIFICAÇÃO (ART.º 162º a 192º)

CONSULTA E FORNECIMENTO DAS PEÇAS DO CONCURSO (ART.º 133º)

PUBLICAÇÃO DA LISTA DE CANDIDATURAS (ART.º 177º)

ANÁLISE DAS CANDIDATURAS (ART.º 178º)

ANÚNCIO DR + JOUE (ART.º 167º E 131º)

APRESENTAÇÃO DE CANDIDATURAS (ART.º 170º E 173º)

ANÚNCIO DR (ART.º 167º)

RELATÓRIO PRELIMINAR DA FASE DE QUALIFICAÇÃO (ART.º 184º)

EMPREITADAS

< 5.150.000€


RELATÓRIO FINAL DA FASE DE QUALIFICAÇÃO (ART.º 186º)

DECISÃO DE QUALIFICAÇÃO (ART.ºS 187º E 188º)

CONVITE DOS CANDIDATOS QUALIFICADOS (ART.º 189º)

ANÚNCIO PUBLICADO NO JOUE?

APRESENTAÇÃO DAS PROPOSTAS (ART.º 62º E 190º)


APRESENTAÇÃO DE CANDIDATURAS (ART.º 170º E 174º)

NÃO

SIM


(B) Fase de Qualificação

Fase de Adjudicação

1

2

3

4

6

5

(A) (VER CONCURSO PÚBLICO)

7


52

deverão ser prorrogados, no mínimo, por período equivalente ao atraso (CCP, art.º

175º).

2 - A elaboração das candidaturas deve ser realizada nos modos definidos nos art.ºs

168º a 171º do CCP e a sua apresentação realizada com respeito aos seguintes prazos

mínimos:

9 dias a contar da data de publicação do anúncio no Diário da República, na

inexistência de publicidade internacional;

37 dias a contar da data de publicação do anúncio no JOUE ou do anúncio

periódico indicativo. Este prazo mínimo pode ser reduzido em até 7 dias, se

os anúncios forem preparados e enviados electronicamente, de acordo com o

n.º 3 do art.º 174º do CCP (CCP, art.º 167º e 174º).

De acordo com o D.L. n.º 34/2009, e no âmbito deste, os 37 dias referidos

podem ser reduzidos até um prazo não inferior a 15 dias para os contratos

públicos, âmbito deste documento. Ainda no âmbito deste diploma, no caso

de os anúncios terem sido preparados e enviados electronicamente, o referido

prazo pode ser reduzido até 10 dias.

3 - Tal como sucede com a apresentação da lista dos concorrentes após a apresentação

das propostas (fase regida quase na totalidade pelo disposto para o procedimento de

concurso público (A)), o júri do procedimento deve publicitar a lista dos candidatos

no dia seguinte ao termo dos prazos mínimos anteriormente referidos. Qualquer

interessado que não tenha sido incluído na lista poderá reclamar no prazo de 3 dias

após a publicitação da lista (CCP, art.º 177º).

4 - A análise das candidaturas pode ser realizada através de um modelo simples de

selecção ou através de um modelo complexo de selecção, denominado de Sistema de

selecção. No primeiro são aceites todas as candidaturas que preencham os requisitos

mínimos de capacidade técnica e financeira enquanto no segundo é utilizado um

critério de qualificação da maior capacidade técnica e financeira tendo como base um

modelo em tudo semelhante ao de avaliação das propostas (previsto no art.º 139º do

CCP), sendo qualificados os classificados os que preencherem os lugares previstos no


53

programa de concurso (CCP, art.ºs 164º,179º e 181º). Podem também ser instituídos

sistemas de qualificação de interessados em participar no concurso, conforme

disposto nos art.ºs 245º a 250º do CCP.

5 - Após a análise das candidaturas deve ser elaborado um relatório preliminar da

fase de qualificação devendo, este, incluir uma lista ordenada dos candidatos que

preencham os requisitos mínimos exigidos (se tiver sido utilizado um modelo

complexo de selecção) e uma proposta de exclusão das candidaturas que não

cumpram as alíneas referidas no n.º 2 do art.º 184º (CCP, art.º 184º). Após o envio do

relatório, os candidatos têm um prazo não inferior a 5 dias, ao abrigo do direito de

audiência prévia para se pronunciarem sobre o mesmo.

Após análise dessas observações, o júri deverá proceder às modificações necessárias,

elaborando assim o relatório final da fase de qualificação. Se apenas se verificar

nesta fase a existência de qualquer candidatura que não cumpra alguma alínea do

ponto 2 do art.º 184º dever-se-á proceder a nova audiência prévia e consequente

processo (CCP, art.ºs 185º e 186º).

6 - A notificação de elaboração do relatório final e respectiva decisão final deve ser

acompanhada de um convite à apresentação de propostas (CCP, art.ºs 188º e 189º).

7 – A apresentação das propostas deve decorrer no cumprimento dos seguintes

prazos mínimos (CCP, art.ºs 190º e 191º):

20 Dias (ou 11 dias no caso de simplicidade dos trabalhos) a contarem da

data de envio do convite, na inexistência de publicidade internacional;

35 Dias a contarem da data de envio do convite, quando o anúncio tiver sido

publicitado no Jornal Oficial da União Europeia;

36 Dias a contarem da data de envio do convite, quando tiver sido publicado

um anúncio de pré-informação, podendo ser de 22 dias nas condições das

alíneas do ponto 2 do art.º 191º do CCP.


54

No âmbito do D.L. n.º 34/2009, com extensão aos contratos de empreitada sem

anúncio no JOUE, o prazo para apresentação das propostas pode ser reduzido para um

prazo não inferior a 10 dias.

Ao restante processo é aplicável a tramitação do concurso público (A).

3.1.3.5.5 Procedimento de negociação

A tramitação do procedimento por negociação é no CCP (art.ºs 193º a 203º),

praticamente remetida na íntegra para a respeitante ao procedimento de concurso

limitado por prévia qualificação (B) (contemplando por isso também uma fase de

qualificação com recurso aos modelos simples ou complexos e a possibilidade de

instituição de sistemas de qualificação), sendo a principal alteração a existência de

uma sessão de negociação sobre as versões iniciais das propostas, entregues pelos

concorrentes, de onde sairão as versões finais das mesmas, nas condições dos art.ºs

118º a 121º, 201º e 202º do CCP.



1 - A apresentação das candidaturas não pode ser feita num prazo inferior a 37 dias

a contar da data de envio do anúncio para o JOEU (ou, se publicado o anúncio

periódico conforme o ponto 3 do art.º 167º, da data de envio do convite à

apresentação de propostas definido no ponto 5 do mesmo artigo) (CCP, art.º 198º). De

acordo com o D.L. n.º 34/2009, e no âmbito deste, os 37 dias referidos podem ser

reduzidos até um prazo não inferior a 15 dias para os contratos públicos, âmbito deste

documento. Ainda no âmbito deste diploma, no caso de os anúncios terem sido

preparados e enviados electronicamente, o referido prazo pode ser reduzido até 10

dias.


55

Figura 3.9 - Esquema da tramitação do procedimento de negociação.

NEGOCIAÇÃO (ART.º 193º a 203º)


ANÚNCIO DR + JOUE (N.º 2 ART.º 197º E 131º)

APRESENTAÇÃO DAS CANDIDATURAS (ART.º 170º E 198º)

ANÚNCIO DR (N.º 1 ART.º 197º)

CONVITE DOS CANDIDATOS QUALIFICADOS (ART.º 189º E 199º)

ANÚNCIO PUBLICITADO NO JOUE?


62º E 190º)



NÃO SIM


62º E 191º)

(B) (ver Concurso Limitado)

PUBLICAÇÃO DA LISTA DE CONCORRENTES (N.º1 ART.º 138º)

AVALIAÇÃO DAS PROPOSTAS (ART.º 70º, 139º, 146º A 148º)

SESSÃO DE NEGOCIAÇÃO (ART.º 118º A 120º, 201º)

VERSÃO FINAL DAS PROPOSTAS (ART.º 121)

RELATÓRIO PRELIMINAR (ART.º 152)


RELATÓRIO FINAL (ART.º 154)

ADJUDICAÇÃO

APRESENTAÇÃO DOCUMENTOS HABILITAÇÃO (ART.º 83º)

ENVIO DE ANÚNCIO DE ADJUDICAÇÃO (ART.º 78º) SE TIVER SIDO PUBLICITADO NO JOUE

QUALQUER VALOR (ALÍNEA E) DO N.º 1

DO ART.º29)

INDEPENDENTE DO PREÇO BASE (ALÍNEA A)

DO N.º 1 DO ART.º29)

1

2

3


56

2 - Nos casos de excepção previstos no D.L. n.º 34/2009, sempre que se revele

necessário como medida de aceleração do procedimento, poderá a entidade

adjudicante apenas disponibilizar o caderno de encargos aquando do envio do

convite aos candidatos qualificados. Deve o programa de concurso, neste caso, anexar

uma identificação do objecto do contrato a celebrar e a descrição sumária das

prestações deste.

3 - No âmbito do D.L. n.º 34/2009, com extensão aos contratos de empreitada sem

anúncio no JOUE, o prazo para apresentação das propostas pode ser reduzido para

um prazo não inferior a 10 dias.

Comparando os dois regimes jurídicos, a principal alteração é que, no CCP, o

procedimento passa a ser regulado em toda a sua extensão, e não parcialmente

como no REOP (CCP, art.º 133º).

3.1.3.5.6 Diálogo concorrencial

Este novo procedimento, regendo-se na sua maioria pelo disposto para o

procedimento de concurso limitado por prévia qualificação, é constituído por 3 fases

(CCP, art.º 205º):

Apresentação de candidaturas e qualificação dos concorrentes;

Apresentação das soluções e diálogo com os candidatos qualificados;

Apresentação e análise das propostas e adjudicação.

Perante as condições de adopção deste procedimento, realça-se a inexistência de um

caderno de encargos (que será construído após concluído o diálogo com os

concorrentes) e a obrigatoriedade de aprovação de uma memória descritiva das

necessidades e exigências do contrato a celebrar (CCP, art.º 207º).


comentários importantes relativos a algumas fases da tramitação.


57

Figura 3.10 - Esquema da tramitação do procedimento de diálogo concorrencial.

A (VER CONCURSO PÚBLICO)

DIÁLOGO CONCORRENCIAL (ART.º 204º a 218º)


ANÚNCIO DR + JOUE (N.º 2 ART.º 197º E 131º)


B (ver Concurso Limitado)

CONVITE DOS CANDIDATOS QUALIFICADOS (ART.º 209º)

APRESENTAÇÃO DE SOLUÇÕES (ART.º 210º E 62º)

RELATÓRIO PRELIMINAR DE ADMISSÃO E EXCLUSÃO DAS SOLUÇÕES (N.ºS 1 E 2 ART.º 212º)

AUDIÊNCIA PRÉVIA (N.º 3 ART.º 212º)

RELATÓRIO FINAL DE ADMISSÃO E EXCLUSÃO DAS SOLUÇÕES (N.º 4 DO ART.º 212º)

DECISÃO SOBRE A ADMISSÃO E EXCLUSÃO DAS SOLUÇÕES (N.º 5 ART.º 212º)

DIÁLOGO COM OS CANDIDATOS QUALIFICADOS (ART.º 213º E

FIM DO PROCEDIMENTO (ART.º 213º E 214º)

NOTIFICAÇÃO DA CONCLUSÃO DO DIÁLOGO (ART.º 216º)

1 SOLUÇÃO

NOTIFICAÇÃO DA CONCLUSÃO DO DIÁLOGO + CONVITE COM CADERNO DE ENCARGOS (ART.º 189º, 216º E 217º)

RELATÓRIO DO DIÁLOGO (ART.º 215º)

NÃO

SIM


1

2

3

4

5

6


58

1 - A fase de apresentação de candidaturas deve ser precedida de publicitação no

Diário da República e de anúncio do diálogo concorrencial no JOUE nas condições

do art.º 131º do CCP, “independentemente do preço base fixado em caderno de

encargos” (CCP, art.º 208º).

2 - Após qualificação dos candidatos (mínimo de três, conforme disposto no art.º 206º

do CCP) estes são convidados, nas condições do art.º 209º do CCP, a apresentar

“soluções susceptíveis de satisfazer as necessidades e as exigências identificadas”.

3 - Após a recepção das soluções dos candidatos, é elaborado um relatório

preliminar onde são propostas a admissão e a exclusão das mesmas, com

fundamento nas alíneas do ponto 2 do art.º 212º do CCP. Procede-se depois a

audiência prévia e relatório final nas condições dos art.º 123º e do mesmo art.º 212º

do CCP.

4 - O júri do procedimento reúne-se então com os candidatos qualificados,

estabelecendo um diálogo, nas condições e formalidades presentes no art.º 214º do

CCP, terminando o mesmo quando for identificada uma solução que satisfaça as

necessidades e exigências do Dono de Obra, ou seja, declare que as mesmas não

estavam presentes em nenhuma proposta. Qualquer das situações deve estar presente

num relatório de diálogo efectuado (CCP, art.ºs 214º e 215º).

5 - Os candidatos cujas soluções tenham sido consideradas no diálogo, não obstante

não serem a solução preferida, são convidados e notificados a apresentarem

proposta baseada na mesma solução identificada, no prazo mínimo de 40 dias, desde

a data de envio do convite (CCP, art.º 218º). Esta situação é criadora de uma certa

injustiça, na medida em que o candidato que apresentou a solução identificada se vê

na situação de outros candidatos se aproveitarem “gratuitamente” e correr o risco de

perder o concurso para propostas “mais baratas” baseadas na sua solução.

6 - Sobre as propostas não é prevista nenhuma fase de negociação.


59

3.1.3.5.7 Concurso de concepção

As empreitadas de concepção-construção surgiram nos finais dos anos setenta do séc.

XX quando se generalizou o recurso a formas de consulta, adjudicação e contratação

diferentes das tradicionais. Assim, como alternativa ao processo tradicional – design

and build – surgiu o concurso de concepção, aconselhável “nos casos em que a

especificidade dos projectos a ela obrigam, isto é, mais precisamente, em que as

técnicas de execução e a natureza dos equipamentos condicionam as relações a

adoptar para satisfazer os programas de obra” (Preâmbulo do D.L. n.º 341/88, de 28

de Setembro).

O objectivo do concurso de concepção é permitir a selecção de um ou de mais

trabalhos de concepção, ao nível do estudo prévio ou similar, nos domínios artístico,

do ordenamento do território, do planeamento urbanístico, da arquitectura, da

engenharia ou do processamento de dados (CCP, art.º 219º). Esta selecção deve ser

realizada de forma criteriosa, procurando garantir a qualidade do produto final. A não

verificação desta condição conduz à existência de múltiplos projectos de reduzida

qualidade e custos mais elevados, na medida em que a base pouco densificada

definida em programa de concurso origina frequentemente a introdução de muitas

alterações e um aumento dos custos. Por outro lado, como agravante está o facto de o

âmbito dos trabalhos se estender, neste caso, à concepção da obra e elaboração de

projectos e estudos acessórios e alternativos (Amaral, Quadros e Andrade, Aspectos

jurídicos da Empreitada de Obras Públicas, Coimbra, 2001).

Se no REOP o âmbito de utilização deste procedimento foi ligeiramente limitado,

fundamentado na restrição exclusiva a obras cuja complexidade técnica e elevada

especialização o justificassem, no CCP, como refere Catela, surge uma “quase-

proibição” da mesma (Catela, 2008). No CCP os pressupostos das doutrinariamente

denominadas empreitadas de concepção-construção são praticamente abandonados

nascendo um regime de excepção cuja utilização se limita a “casos excepcionais

devidamente fundamentados, nos quais o adjudicatário deva assumir, nos termos do

caderno de encargos, obrigações de resultado relativas à utilização da obra a

realizar, ou nos quais a complexidade técnica do processo construtivo da obra a

realizar requeira, em razão da tecnicidade própria dos concorrentes, a especial


60

ligação destes à concepção daquela” (CCP, art.º 43º).

Regra geral, a modalidade escolhida é o concurso público, sendo apenas permitido o

concurso limitado por prévia qualificação na necessidade de realização de uma

avaliação técnica dos candidatos, pela natureza dos trabalhos de concepção. Não são,

no entanto, aplicáveis as disposições comuns para estas previstas, e já referidas, mas o

constante nos art.º 221º a 236º (Concursos de Concepção) (CCP, art.º 220º).

Num concurso de concepção, um documento importante são, como já se referiu no

ponto 3.1.2.4, os termos de referência, perante os quais os concorrentes podem

apresentar um ou mais trabalhos de concepção (CCP, art.º 229º).

Estes devem (CCP, art.º 226º):

Descrever, de uma forma a mais completa possível, as características,

pormenores, referências e outros requisitos estéticos, funcionais ou técnicos,

que devem estar previstos nos trabalhos de concepção;

Conter os critérios de selecção dos trabalhos;

Conter a intenção de celebração, por ajuste directo, na sequência de concurso,

de um contrato de prestação de serviços para concretização/desenvolvimento

do trabalho.

A identidade dos trabalhos deve permanecer no anonimato até estar elaborado o

relatório final do concurso. A restante tramitação está presente até ao art.º 236º do

CCP.

3.1.3.6 Sistemas de qualificação e sistemas de aquisição dinâmicos

São incluídas ainda duas figuras de origem comunitária nos sistemas procedimentais

especiais, os sistemas de qualificação e os sistemas de aquisição dinâmicos, que

embora já utilizados em diversas empresas, como a EDP, em Portugal há alguns anos,

ganharam, com o CCP, um novo incentivo à sua implementação que permitirá um

aumento da dinâmica funcional dos procedimentos.


61

Os primeiros podem ser instituídos quando o contrato a celebrar respeite

subjectivamente aos Sectores Especiais, e consistem em sistemas de qualificação de

interessados em participar em concursos limitados por prévia qualificação ou em

procedimentos de negociação de contratos de empreitadas de obras públicas, de

contratos de locação ou de aquisição de bens móveis ou de contratos de aquisição de

serviços por estes promovidos (CCP, art.º 245º).

Os segundos, cujo âmbito de aplicação objectivo se limita aos contratos de locação ou

de aquisição de bens móveis consistem em sistemas totalmente electrónicos criados

de modo a permitir a celebração de contratos de aquisição de bens ou de serviços de

uso corrente (CCP, art.º 237º).

3.1.3.7 Celebração de contratos ao abrigo de acordos quadro

O acordo quadro é “o contrato celebrado entre uma ou várias entidades

adjudicantes e uma ou mais entidades, com vista a disciplinar relações contratuais

futuras a estabelecer ao longo de um determinado período de tempo”, 4 anos,

“mediante a fixação antecipada dos respectivos termos” (CCP, art.º 251º).

Podem ser realizados, pelas entidades adjudicantes, acordos quadro em duas

modalidades nas seguintes situações (CCP, art.º 252º):

Acordo com uma entidade – quando nele estiverem suficientemente

especificados todos os aspectos da execução dos contratos a celebrar ao seu

abrigo.

Acordo com várias entidades – quando nele não estiverem totalmente

contemplados ou suficientemente especificados os aspectos da execução dos

contratos a celebrar ao seu abrigo.

Estas condições visam evitar que os acordos quadro sejam celebrados de modo a

impedir, restringir ou falsear a concorrência.


62

O procedimento de formação dos acordos quadro deve seguir as mesmas normas e

tramitação de um contrato que tenha o valor acumulado de todos os constituintes

desse acordo quadro (CCP, art.º 253º). Não é obrigada a entidade adjudicante a

celebrar contratos, ao seu abrigo, salvo disposição constante desse mesmo acordo, no

entanto, o Empreiteiro do acordo, pela celebração do acordo quadro, obriga-se a

celebrá-los sempre que a entidade adjudicante o requeira.

3.2 Fase de Execução do contrato

3.2.1 Introdução

Tal como sucede na fase de formação do contrato, tratada no subcapítulo anterior, o

CCP regulamenta a fase de execução do contrato com um elevado rigor formal.

Constitui o contrato, segundo o CCP, “ para o contraente público e para o co-

contratante, situações subjectivas activas e passivas que devem ser exercidas e

cumpridas de boa fé e em conformidade com os ditames do interesse público”(CCP,

art.º 286º).Assim, para ambas as partes contratuais esta é uma fase onde é necessária

uma impreterível atenção ao conteúdo do contrato celebrado pois, em muitas

situações, a perda de um prazo, a inobservância de uma formalidade pode significar o

sacrifício de direitos de conteúdo económico significativo.

Neste subcapítulo, abordar-se-ão alguns momentos e conceitos que, ocorrendo nesta

fase são muito importantes na óptica da gestão contratual continuando o paralelismo

com o regime anterior, do REOP. Matérias específicas de outros tipos de contratos

apenas serão abordadas quando tal se revele conveniente

3.2.2 Conformação da relação contratual

3.2.2.1 Poderes do Dono de Obra

Nos termos do CCP e do contrato o Dono de Obra tem os seguintes poderes de

autoridade: de direcção e fiscalização, de modificação unilateral das cláusulas


63

respeitantes ao conteúdo e ao modo de execução das prestações, de aplicação de

sanções por inexecução do contrato e de resolução unilateral do contrato (CCP,

art.º 302º).

A aplicação prática desses poderes, sobre a forma de declarações, reveste a natureza

de acto administrativo. Todas as outras declarações sobre interpretação e validade

ou execução do contrato constituem meras declarações negociais (CCP, art.º 307º).

Refere também o CCP que todos os actos administrativos do Dono de Obra relativos à

execução do contrato constituem título executivo, ou seja, este pode exigir o seu

cumprimento imediato pela via judicial (CCP, art.º 309º).

Direcção e fiscalização -Visam assegurar a realização do interesse público

objecto do contrato e o seu exercício não deve exceder o exactamente

necessário ao mesmo, não perturbando a execução do contrato por parte do

Empreiteiro (CCP, art.ºs 303º a 305º). A sua execução é realizada, para além

do previsto contratualmente, na forma de ordens, directivas ou instruções.

Devem, estas, ser emitidas por escrito ou, quando as circunstâncias impuserem

a forma oral, reduzidas a escrito e notificadas ao Empreiteiro no prazo de 5

dias.

Modificação unilateral das cláusulas respeitantes ao conteúdo e ao modo

de execução das prestações (CCP, art.ºs 311º a 315º);

Sancionatório (CCP, art.º 329º);

Resolução unilateral do contrato (CCP, art.º 334º);

Estes 3 poderes serão abordados mais à frente em subcapítulos específicos.

3.2.2.2 O equilíbrio financeiro

No contrato administrativo, no qual figura de um lado o Empreiteiro (empresa

particular) cujo interesse se restringe ao proveito económico a que tem direito e, de

outro, o Sector Público que, após a formação do contrato sobre a proposta mais

vantajosa no procedimento, denota um interesse que pode ser alterado e ampliado à


64

medida que o interesse público o imponha, existindo, assim, a possibilidade de

alteração unilateral do contrato por parte do contratante, tendo em vista que este

representa um interesse que se sobrepõe ao interesse do particular. Existe assim uma

supremacia do interesse público sobre o privado, não obstante existirem cláusulas nos

contratos administrativos intocáveis, cujo objectivo é a manutenção um certo

"equilíbrio contratual". Tais cláusulas são usualmente denominadas por cláusulas

económico-financeiras.

A reposição do equilíbrio financeiro limita-se, no entanto, ao definido no princípio

geral, que estabelece que esta só deve ocorrer nas situações previstas na lei ou, em

regime de excepção, no contrato.

O Empreiteiro tem direito à reposição do equilíbrio financeiro sempre que o

fundamento para a modificação dos pressupostos assumidos no contrato e conhecidos

por ambas as partes, seja:

O interesse público;

A alteração anormal e imprevisível das circunstâncias imputável a uma

decisão do Dono de Obra, adoptada fora do exercício dos seus poderes de

conformação na relação contratual, que se repercuta de modo específico na

situação contratual do outro contratante;

No caso de o Dono de Obra praticar ou der causa a facto de onde resulte

maior dificuldade, e com isso agravamento dos custos, na execução dos

trabalhos, segundo o princípio da maior onerosidade.

O prazo para reclamar essa reposição, no 3º caso, é de 30 dias a contar da data do

evento. (CCP, art.ºs 282º e 354º). O resultado de uma reposição do equilíbrio

financeiro, se verificada, não deverá colocar nenhuma das partes em situação mais

favorável do que aquela que resultava do equilíbrio inicialmente estabelecido. A

reposição é normalmente realizada através da prorrogação do prazo de execução das

prestações ou de vigência do contrato, revisão de preços e pagamento pelo dono da

obra do decréscimo de receitas esperadas ou do agravamento dos custos (CCP, art.º

282º).


65

3.2.2.3 Direitos e obrigações das partes

No âmbito dos contratos de empreitada são definidos, na secção II do Título II, os

direitos e obrigações das duas partes contratuais, o Dono de Obra e o Empreiteiro.

Os aspectos aí referidos são os seguintes:

Manutenção da boa ordem no local dos trabalhos - É obrigação do

Empreiteiro a manutenção da boa ordem no local dos trabalhos devendo, nesse

sentido, eliminar comportamentos de menor integridade no desempenho dos

deveres, indisciplina ou desrespeito de qualquer agente integrante da

empreitada (CCP, art.º 346º);

Publicidade - É obrigação do Empreiteiro mediante autorização do Dono de

Obra (CCP, art.º 347º);

Menções obrigatórias no local dos trabalhos - É obrigação do Empreiteiro a

afixação, de forma visível, de todos os elementos referidos no art.º 348º do

CCP e de manutenção de cópia dos alvarás ou títulos de registo dos

subcontratados ou comprovativo do INCI (CCP, art.º 348º);

Meios destinados à execução da obra e dos trabalhos preparatórios ou

acessórios – É obrigação do Empreiteiro disponibilizar e fornecer todos os

meios necessários para a realização da obra e dos trabalhos acessórios e

preparatórios (estando aqui incluídos os materiais, mão de obra e

equipamentos) assim como realizar esses mesmos trabalhos. Constitui uma

alteração face ao previsto no REOP pois, na falta de estipulação contratual, o

empreiteiro passará a ser responsável por todos os encargos inerentes aos

mesmos (CCP, art.º 349º e 350º; REOP, art.º 24º);

Expropriações, servidões e ocupação de prédios – Constituindo um tema

omisso no REOP no que refere às expropriações, é definido no CCP que

constitui obrigação do Dono de Obra promover o procedimento administrativo

de expropriação, constituição de servidões e ocupação de prédios necessários à


66

execução dos trabalhos assim como o respectivo pagamento de

indemnizações. Define também o CCP que as expropriações devem estar

concluídas, na sua totalidade, antes da celebração do contrato (CCP, art.º 351º

e 352º);

Caução – O CCP mantém o valor de 5% aplicado sobre o valor total ou

parciais (excepto diversa previsão contratual) que o Dono de Obra tenha que

pagar ao Empreiteiro (Reforço da Caução).

A principal diferença para o REOP relaciona-se com a liberalização da

caução e execução da mesma. O CCP inovou neste campo na medida em que

alterou a definição dos prazos de garantia de 5 anos, com a recepção definitiva

para 10 anos no caso dos elementos construtivos estruturais, 5 anos no caso de

elementos construtivos não estruturais ou instalações técnicas e 2 anos no caso

de equipamentos autonomizáveis. Neste sentido quando o prazo de garantia

for superior a 2 anos, a caução tem de ser liberada em 25%, 30 dias após o

termo do segundo ano do prazo de garantia. Depois de 30 dias sobre o termo

de cada ano adicional, deverá, então, ser liberada a parte proporcional dos

restantes 75% sendo que pelo menos 75% da caução têm de estar liberados 30

dias após o termo do quinto ano. Face à alteração introduzida nos prazos de

garantia é justo que a liberação da caução seja igualmente proporcional sendo

que relativamente aos elementos construtivos estruturais, apenas poderá, o

dono da obra reter 25% passados os primeiros 5 anos, 25% da caução,

devendo liberá-los em partes iguais, isto é, 5%, nos restantes cinco anos.

Relativamente à execução da caução a grande introdução no CCP foi a

renovação do valor da caução que tenha sido executada para satisfação de

importâncias devidas pelo não cumprimento das obrigações do Empreiteiro

(sanções pecuniárias, prejuízos incorridos ao Dono de Obra por

incumprimento do contrato pelo Empreiteiro e cláusulas penais contratuais). A

execução indevida da caução passa também a conceder ao Empreiteiro direito

de indemnização por prejuízos provocados. (REOP, art.ºs 112º, 113º, 114º e

226º; CCP, art.ºs 295ª, 353º e 397º);


67

Reposição do equilíbrio financeiro por agravamento dos custos na

realização da obra – Conforme abordado em capítulo próprio (CCP, art.º

354º).

3.2.2.4 Garantias administrativas do Empreiteiro

Observou-se no CCP a uma uniformização do regime e dos prazos das reclamações

ou reservas do Empreiteiro que devem constar de auto, relativamente aos respectivos

dispostos no REOP.

Constituem-se, nesta situação, como opções para o Empreiteiro (CCP, art.º 345º):

Exarar as reclamações ou reservas no próprio auto;

Apresentá-las nos 10 dias subsequentes à data da sua notificação;

Exarar as reclamações ou reservas no auto de forma genérica, juntando a

exposição fundamentada num prazo de 15 dias.

O Dono de Obra deve decidir a reclamação no prazo de 15 dias, equivalendo o seu

silêncio a deferimento da reclamação ou aceitação da reserva. A falta de formalização

em auto de eventos ou actos sujeitos à mesma implica a respectiva inoponibilidade

(rejeição antecipada) ao Empreiteiro (CCP, art.º 345º).

A forma de contagem dos prazos está explicada no subcapítulo seguinte relativo à

consignação.

3.2.3 Consignação e contagem de prazos

3.2.3.1 Consignação

Mantendo a mesma definição presente no REOP, a consignação consiste na

facultação do “acesso aos prédios, ou parte dos mesmos, onde os trabalhos devem ser


68

executados e fornecer-lhe os elementos, que nos termos contratuais, sejam

necessários para o início dos trabalhos” (REOP, art.º 150º; CCP, art.º 356º).

O regime de consignação deve constar no contrato e nele poderá estar prevista a

elaboração de um plano final de consignação, que devendo ser imediatamente

comunicado ao Empreiteiro, consiste numa densificação do plano apresentado para

efeito de apresentação das propostas dos concorrentes (CCP, art.º 357).

O Dono de Obra pode, tal como no REOP, proceder a uma consignação total ou a

várias consignações parciais. Na Tabela 3.8 são apresentadas as hipóteses de recurso

à consignação parcial.

Tabela 3.8 - Tipificação das hipóteses de recurso à consignação parcial.

REOP

(art.º 153º)

- Operações de consignação demoradas devido à extensão e

importância da obra ou impossíveis de serem realizadas na totalidade

por outras circunstâncias.

CCP

(art.º 358º)

- Ausência, antes da celebração do contrato, de posse administrativa

da totalidade dos prédios necessários à execução da obra.

- Grave prejuízo para o interesse público causado pelo adiamento do

início da execução dos trabalhos provocado pela morosidade das

operações preparatórias de uma consignação total.

- Modificação relevante das condições locais existentes.

O prazo máximo para se proceder à consignação, de 22 dias após a celebração do

contrato presente no REOP é estendida para 30 dias no caso da consignação total ou

da primeira consignação parcial, devendo as outras serem iniciadas assim que

possível (REOP, art.º 152º; CCP, art.º 359º). Caso a consignação total ou a primeira

parcial ocorram em prazo posterior ao definido no contrato ou no plano final da

consignação o Dono de Obra deverá informar o INCI no prazo de 5 dias após a data

real da mesma, apresentando justificação para tal ocorrência (CCP, art.º 358º).


69

No caso de verificação de alterações relevantes das condições do local existentes

comparativamente com as que serviram de base à elaboração das propostas, deve ser

determinada a necessidade de um projecto de alteração e, na verificação da mesma e

na ausência de outras soluções (consignações parciais), o prazo para se proceder à

consignação é suspenso. A alteração relevante das condições existentes pode dar,

também, direito a resolução do contrato pelo Empreiteiro como se verificará em

respectivo capítulo.

Pode também o contrato ser resolvido pelo Dono de Obra e pelo Empreiteiro nas

situações, presentes nos art.ºs 405º e 406º do CCP respectivamente, e que serão

referidas no ponto relativo às consequências de alteração ou incumprimento do

contrato.

A concretização formal da consignação de uma obra assenta na elaboração de um

auto de consignação onde se fará referência ao contrato. No caso de consignações

parciais deverão ser lavrados tantos autos, quanto o número de consignações (REOP,

art.º 155º; CCP, art.º 359º).

3.2.3.2 Contagem de prazos

3.2.3.2.1 Início da contagem do prazo de execução

A contagem do prazo de execução inicia-se na data da consignação total ou da

primeira parcial ou na data em que o Dono de Obra comunique a aprovação do Plano

de Segurança e Saúde, se esta for posterior. Não consiste este num mero prazo

indicativo, mas imperativo, traduzindo uma das mais importantes cláusulas (REOP,

art.º 151; CCP, art.º 362º; Andrade e Silva, 2006).

3.2.3.2.2 Modo de contagem do prazo

Na fase de execução verifica-se uma alteração importante face ao previsto no REOP e

diz respeito à não suspensão do prazo nos sábados, domingos e feriados. A contagem

dos prazos é feita continuamente e não se inclui no prazo o dia do evento a partir do

qual o mesmo começa a correr (REOP, art.º 274º; CCP, art.º 471º).


70

3.2.4 Plano de trabalhos

O plano de trabalhos, mantendo a mesma definição conceptual do REOP, “destina-

se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos

parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à

especificação dos meios com que o Empreiteiro se propõe executá-los, bem como à

definição do correspondente plano de pagamentos” (REOP, art.º 159º; CCP, art.º

361º).

3.2.4.1 Apresentação e aprovação do plano de trabalhos

No REOP a apresentação do plano de trabalhos definitivo devia ser efectivada num

prazo máximo de 44 dias após a consignação não devendo constituir uma “revolução”

do plano apresentado em fase de concurso. Num prazo máximo de 22 dias após a sua

apresentação, deveria o Dono de Obra pronunciar-se quanto à aprovação do mesmo,

sob pena de o mesmo ser considerado definitivamente aceite (REOP, art.º 159º).

No CCP o plano de trabalhos apresentado com a proposta passa a ser, em regra, o

plano de trabalhos definitivo. Não se prevê nenhuma possibilidade de alteração ao

plano de trabalhos excepto na existência de um plano final de consignação, situação

em que o Empreiteiro pode ajustar o plano de trabalhos constante da proposta. Não

poderão no entanto esses ajustamentos envolver a alteração do preço contratual, prazo

de execução da obra e prazos parciais definidos no mesmo plano de trabalhos (CCP,

art.º 361º).

Se, por outro lado, o plano final de consignação introduzir modificações substanciais

ao plano de trabalhos gera-se o direito à reposição do equilíbrio financeiro (CCP, art.º

282º).

A aprovação do plano de trabalhos ajustado deverá ser realizada (na sua totalidade)

pelo Dono de Obra num prazo máximo de 5 dias após a notificação do mesmo pelo

Empreiteiro, findos os quais ocorre deferimento tácito. Todo o processo de


71

ajustamento do plano de trabalhos (apresentação e aprovação) deverá estar concluído

antes da data de consignação total ou da primeira consignação parcial (CCP, art.º

361º).

3.2.4.2 Modificação do plano de trabalhos

A modificação do plano de trabalhos poderá ocorrer mediante certas condições. Ao

abrigo do REOP, o Dono de Obra poderia alterar o plano de trabalhos, a qualquer

momento, devendo o Empreiteiro ser indemnizado pelos danos sofridos em

consequência dessa mesma alteração.

O Empreiteiro também poderia, igualmente, em qualquer ocasião apresentar um novo

plano de trabalhos devidamente justificado desde que:

Não provocasse prejuízo à obra ou prorrogações do prazo de execução;

Se por facto a ele não imputável, devidamente justificado, a isso fosse

obrigado, estando este acto sujeito à pronunciação do Dono de Obra, no prazo

de 22 dias, sob pena deste ser aceite automaticamente (REOP, art.º 160º).

No CCP a alteração do plano de trabalhos é mais limitada e está apenas prevista para

as seguintes situações:

Na verificação de desvios do plano de trabalhos que ponham em risco o

cumprimento do prazo de execução (ou de prazos parciais) sem justificação

crível. Constitui dever do Dono de Obra notificar o Empreiteiro para, no

prazo de 10 dias, proceder à alteração do mesmo e apresentar medidas de

recuperação do respectivo atraso, sob consequência de o primeiro poder

apresentar o seu próprio plano de trabalhos acompanhado de uma justificação

de viabilidade (CCP, art.º 404º).

Por razões de interesse público ou alteração anormal e imprevisível das

circunstâncias (CCP, art.º 311º e 312º).


72

Na existência de erros e omissões que prejudiquem o normal

desenvolvimento do mesmo devendo o Empreiteiro propor as respectivas

modificações necessárias (que apenas poderão envolver alterações ao custo e

ao prazo nos termos preconizados no n.º 2 do art.º 377º e no art.º 378º do

CCP) ao Dono de Obra que se deve pronunciar até 15 dias depois sob pena de

este ser automaticamente aceite (CCP, art.º 376º, 377º e 378º)

3.2.5 Erros e omissões (fase de execução)

Como já foi referido, o Regime de Erros e Omissões dividiu-se em duas fases: Fase

Pré-contratual (abordado nas regras comuns aos procedimentos de formação de

contratos) e Fase de execução.

A apresentação pelo Empreiteiro da listagem de erros e omissões da primeira fase é

feita até 5/6 do prazo de apresentação das propostas com excepção daqueles

“actuando com a diligência objectivamente exigível em face de circunstâncias

concretas sejam apenas detectáveis na fase de execução do contrato” (CCP, art.º

61º). Este artigo 61º do CCP, que define os erros e omissões durante a fase de

execução do contrato, contendo alguns conceitos a requerer alguma densificação,

tem-se verificado como um dos artigos que mais tem estimulado a litigiosidade entre

partes contratuais.

No REOP, o prazo para o Empreiteiro proceder à apresentação da referida listagem

de erros e omissões do projecto (caso o mesmo não fosse da sua autoria) situava-se

durante a fase de execução do contrato e era de 66 dias após a data da consignação

(ou outro prazo estipulado no caderno de encargos desde que não inferior a 15 dias).

O Dono de Obra tinha, a partir desse momento, 44 dias para responder sobre as

mesmas, sob pena de estas serem aceites. Na eventualidade de o Dono de Obra

detectar erros e omissões cuja identificação atempada fosse impossível, devia

notificar o Empreiteiro, atribuindo-lhes um determinado valor, tendo o último afecto

um prazo de 11 dias para os reclamar. Esta situação é mais explanada no CCP como

está apresentado seguidamente (REOP, art.º 14º).


73

3.2.5.1 Trabalhos de suprimento de erros e omissões

No CCP o Empreiteiro tem obrigatoriedade de execução de todos os trabalhos de

suprimento de erros e omissões (incluídos na secção de modificações objectivas ao

contrato) que lhe sejam ordenados pelo Dono de Obra, devendo este último entregar

todos os elementos necessários para o efeito, salvo quando o Empreiteiro for o

responsável pelo projecto de execução (CCP, art.º 376º).

No entanto a ordem de execução dos mesmos só é válida no cumprimento das

seguintes situações:

Se o somatório dos preços atribuídos a esses trabalhos com preços de

anteriores trabalhos de suprimento de erros e omissões e trabalhos a mais não

excederem 50% do preço contratual;

Se o Empreiteiro não tiver exercido o direito de resolução do contrato, sendo

os trabalhos ordenados de espécie diferente ou da mesma espécie mas

realizados em condições diferentes e este não disponha de recursos para a sua

execução. Estará no entanto o Empreiteiro, caso dê seguimento a esta recusa,

sujeito às sanções previstas no art.º 372º do CCP (CCP, art.ºs 332º, 371º, 372º

e 376º).

Quando for ordenada a execução de trabalhos de suprimento de erros e omissões,

detectados mas não expressamente aceites pelo Dono de Obra durante a fase de

formação do contrato, é dever especial do mesmo apresentar uma justificação para

importância da sua execução e fazê-la constar do relatório final da obra. Na

verificação de que os erros e omissões e os trabalhos de supressão referidos são

prejudiciais ao desenvolvimento do plano de trabalhos, o Empreiteiro deverá alterá-lo

como se referiu no capítulo respeitante à modificação do Plano de trabalhos (CCP,

art.º 376º).

A fixação do preço e prazo de execução destes trabalhos deve ser realizada da mesma

forma que a respectiva aos trabalhos a mais podendo, como nestes dar origem a

prorrogação do prazo nos seguintes casos (CCP, art.ºs 373º, 374º e 377º):


74

Erros e omissões detectadas na fase de formação do contrato e não aceites pelo

Dono de Obra;

Erros e omissões que actuando com a diligência objectivamente exigível em

face das circunstâncias concretas tenham sido apenas detectáveis na fase de

execução do contrato.

Erros e omissões, tal como no ponto anterior, apenas detectáveis na fase de

execução do contrato e não apresentados nos 30 dias seguintes à data em que

fosse exigível essa detecção.

3.2.5.2 Responsabilidade pelos erros e omissões

Tal como no REOP, também no CCP a autoria do projecto é determinante na

assunção das responsabilidades relativamente aos erros e omissões. O Dono de Obra é

responsável pelos trabalhos de suprimento de erros e omissões quando estes resultem

de elementos por si elaborados ou disponibilizados, com algumas excepções nas quais

a responsabilidade é remetida para o Empreiteiro (CCP, art.º 378º):

Quando a detecção dos erros e omissões fosse exigível na fase de formação de

contrato (excepto se tenham sido, efectivamente detectados pelos concorrentes

mas rejeitados pelo Dono de Obra);

Não sendo exigível a detecção dos erros e omissões, se o Empreiteiro

ultrapassar em 30 dias a data em que lhe fosse exigível a detecção, sendo neste

caso a responsabilidade deste, reduzida para 50% do seu valor total;

Quando o projecto tenha sido da autoria do Empreiteiro excepto se esses erros

e omissões tenham sido induzidos por elementos elaborados ou

disponibilizados pelo Dono de Obra.

Quando os erros e omissões resultem do incumprimento de obrigações de concepção

por terceiros (ex: gabinetes de projecto) o Dono de Obra deverá exercer o direito de

ser indemnizado pelos mesmos, estando o Empreiteiro dependente do exercício desse

direito pelo Dono de Obra nos casos em que a responsabilidade é sua. O valor da

responsabilização a terceiros está limitado, no entanto ao triplo do valor dos


75

honorários a que tenham direito, excepto se a mesma tiver resultado de dolo ou

negligência grave (CCP, art.º 378).

Assim se tenta, em paralelo com um mais apertado controlo de custos de empreitada,

criar um sistema onde se aumenta a responsabilização de todas as partes

intervenientes num projecto de empreitadas: Dono de Obra, Empreiteiro e

projectistas. A assumpção da responsabilidade pelos trabalhos de suprimento poderá

ser um potencial incentivo a litigiosidade entre estas três partes, no entanto esta

desvantagem é resultado de um sistema cujo objectivo é como se referiu, de

responsabilização global esperando-se que as mesmas sejam razoáveis no exercício

dos respectivos direitos e deveres.

3.2.6 Trabalhos a mais

3.2.6.1 Regime de controlo de custos no REOP

Na procura de compatibilização entre o princípio da estabilidade do objecto do

concurso e o princípio da melhor procura do interesse público, que determina que ao

longo da obra possam ser introduzidas alterações, por razões de segurança, estéticas,

funcionais, entre outras, a lei veio permitir que fossem adicionados trabalhos a mais

ao objecto inicial (Menezes, 2000).

No entanto, sempre foi uma constante, de há muitos anos a esta parte, a verificação

nos contratos de empreitada, de que os custos finais da execução do mesmo excediam

largamente os previstos quer no momento da decisão de contratar quer no da

celebração do contrato. Na procura de contrariar esta realidade o REOP, aquando da

sua publicação, definiu um inovador regime de controlo de custos da execução de

empreitada assente na necessidade de uma melhor fundamentação dos trabalhos a

mais, submetendo-os mesmo a partir de certa altura à concorrência inerente à escolha

do Empreiteiro e da respectiva proposta de acordo com as regras dos procedimentos

de formação dos contratos.


76

Definia, o REOP, três intervalos de valores acumulados de trabalhos a mais previstos

no art.º 26º, alterações de projecto da iniciativa do Dono de Obra ainda que

decorrentes de erro ou omissão do mesmo, trabalhos resultantes de alterações

(variantes) do projecto e alterações ao plano de trabalhos. Cada intervalo estaria

sujeito a um diferente processo de autorização de realização (REOP, art.º 26º e 45º):

Para um valor acumulado inferior a 15% do valor do contrato ou 5 milhões de

euros, o Dono de Obra poderia autorizar a realização dos mesmos;

Para um valor acumulado superior a 15% do valor do contrato ou 5 milhões de

euros, teria o Dono de Obra de elaborar uma proposta fundamentada (e

instruída com um estudo realizado por uma entidade externa e independente)

dos mesmos trabalhos estando a sua realização dependente de autorização por

parte da entidade competente para a realização da despesa inicial;

Para um valor acumulado superior a 25% do valor do contrato, os trabalhos só

poderiam ser adjudicados mediante a aplicação de procedimento

administrativo de formação de novo contrato adequado.

Este regime revelou-se apenas como um entrave à atribuição de trabalhos a mais e

não como um instrumento de eliminação das causas dos mesmos, como a própria

nomenclatura de “controlo de custos” traduz.

Pecou igualmente o legislador por ignorar que, apesar de tudo, os trabalhos a mais

constituem uma despesa em benefício das entidades públicas pois não são mais que

um sobrecusto que o Empreiteiro teve na realização da empreitada derivada de

múltiplos motivos mas de um só:

O controlo de custos será sempre de difícil obtenção na medida em que os

contratos e os trabalhos são sempre contabilizados com base numa previsão da

realidade.


77

3.2.6.2 Regime de controlo de custos no CCP

A definição conceptual dos trabalhos a mais é semelhante à que resulta do REOP,

permanecendo a exigência dos seguintes requisitos cumulativos (Critérios Materiais)

(CCP, art.º 370º; REOP, art.º 26º):

Os trabalhos devem destinar-se à mesma empreitada;

Os trabalhos sejam necessários por força de circunstância imprevista;

Os trabalhos não podem ser técnica ou economicamente separados do contrato

sem inconveniente grave para o Dono de Obra;

Os trabalhos, ainda que separáveis da execução do contrato, sejam

estritamente necessários ao acabamento da empreitada;

Os trabalhos de suprimento de erros e omissões não são trabalhos a mais.

A ordenação de execução de trabalhos a mais assenta em quatro requisitos

cumulativos (Critérios Formais) (CCP, art.º 370º):

O contrato tenha sido celebrado na sequência de um dos procedimentos de

formação previstos na parte II do CCP;

Quando o contrato tenha sido precedido de concurso público ou limitado por

prévia qualificação e o anúncio publicado no Jornal Oficial da União

Europeia, se o somatório dos preços dos trabalhos a mais com o preço

contratual for igual ou superior a €6.242.000 (CCP, art.º 19º, alínea b));

O preço atribuído aos trabalhos a mais, somado do preço de anteriores

trabalhos a mais e deduzido de quaisquer trabalhos a menos, não pode exceder

5% do preço contratual (ou 25% em obras cuja execução seja afectada por

condicionalismos naturais com especiais características de imprevisibilidade

como obras maritimo-portuárias e obras complexas do ponto de vista

geotécnico como a construção de túneis);

O somatório do preço atribuído aos trabalhos a mais com os de anteriores

trabalhos a mais e dos trabalhos de suprimento de erros e omissões não pode

exceder 50% do preço contratual;


78

Constitui o terceiro ponto um esclarecimento a uma falha do REOP que não aclarava

que, na prática, o que realmente interessa no controle de custos é o valor que no final

acresce ao custo final da empreitada, e não o valor de trabalhos a mais.

É igualmente interessante perceber que tipos de obras são abrangidos pelos limites de

5 e 25% definidos no mesmo terceiro ponto. Flor, Tavares e Pereira (2008) definem

na tabela 3.9 as tipologias de obras geotécnicas e respectiva classificação, segundo o

Euro Código 7, conforme o nível de complexidade, risco e incerteza:

Tabela 3.9 – Categorias geotécnicas e o tipo de estruturas (Flor, Valadares Tavares e Pereira, 2008)

Categoria

Geotécnica

Nível de

complexidade

Experiência

no mesmo

tipo de

estrutura

Informação

Geotécnica

Risco

(exterior)

Tipo de estrutura

1 Reduzido Existe Experiência e

dados

qualitativos

Reduzido Pequenas e simples

2 Normal Existe Dados

quantitativos,

ensaios de

campo e

laboratório

Normal Sapatas, ensoleiramentos,

estacas, estruturas de

contenção, escavações,

encontro de pontes,

terraplenagens e aterros,

ancoragens, escoras, túneis em

rocha não fracturada nem com

requisitos especiais

3 Normal e

Elevada

Reduzida /

Parcial

Dados

quantitativos,

ensaios de

campo e

laboratório,

outros ensaios

Normal e

elevada

Estruturas que abrangem

grandes áreas, não usuais,

envolvendo riscos anormais,

envolvendo terrenos

complexos, em áreas de

sismicidade elevada e em

terrenos instáveis.

As categorias 1 e 2 devem estar, segundo os mesmos autores, limitadas a 5% de

trabalhos a mais, e a categoria 3, pela associação a níveis de complexidade, risco e

incerteza mais elevados preenchendo por isso os requisitos do CCP para as obras onde

os trabalhos a mais poderão atingir 25% do preço contratual.

Ficam assim definidos três grandes limites aos trabalhos a mais, como se observa na

tabela 3.10. Relativamente ao REOP para além da alteração dos patamares, acabou-se

com a necessidade de o Dono de Obra consultar uma entidade independente para


79

poder propor ao órgão competente a realização de trabalhos a mais que excedam certa

percentagem de valor, que, como já se referiu, não provou ser eficaz na prática.

Tabela 3.10 - Limites aos trabalhos a mais.

Primeiro limite:

Regra Geral

5%

Segundo limite:

Excepção

25%

Terceiro limite:

Trabalhos a mais

+

Erros e omissões

50%

3.2.6.3 Responsabilidade pelos trabalhos a mais

É obrigação do Empreiteiro a execução dos trabalhos a mais se os mesmos tenham

sido ordenados, por escrito, pelo Dono de Obra e este tenha fornecido todos os

elementos necessários à sua execução. Por outro lado e à semelhança do que é

aplicado aos trabalhos de suprimento de erros e omissões, bem como se verificava no

REOP, o Empreiteiro não está sujeito a esta obrigação quando tiver optado pela

resolução do contrato ou, se os trabalhos forem de espécie diferente ou da mesma

espécie mas realizados em condições diferentes e este não disponha de recursos para a

sua execução (CCP, art.º 371º).

Terá neste caso, ou no caso em que entenda não estarem verificados os pressupostos

conceptuais anteriormente referidos, 10 dias para reclamar e fundamentar contra a

ordem referida. O Dono de Obra terá, então, 10 dias para apreciar a reclamação

podendo, caso a considere injustificada (CCP, 325º e 372º; REOP, art.º 26º):

Notificar o Empreiteiro para a execução dos trabalhos, com um prazo

mínimo de 5 dias de antecedência;

Executar os trabalhos directamente, ou com recurso a terceiros, se houver

manifestação peremptória do Empreiteiro em não executar os trabalhos,

ficando sujeito ao disposto nos pontos 2 a 4 do art.º 325º (incumprimento por

facto imputável ao Empreiteiro).


80

3.2.6.4 Preço de execução de trabalhos a mais

Os trabalhos a mais da mesma espécie deverão ser pagos ao preço proposto

originalmente pelo Empreiteiro (preço contratual e os prazos parciais de execução

previstos no plano de trabalhos), se realizados nas mesmas condições. Caso isto não

suceda, reserva-se ao Empreiteiro o direito de apresentar novos preços, alegando

maior onerosidade (CCP, art.º 373º).

Para trabalhos de espécie diferente ou trabalhos da mesma espécie de outros

previstos no contrato mas a executar em condições diferentes deverá o

Empreiteiro apresentar uma proposta de preço e prazo de execução no prazo de 10

dias a contar da data de recepção da ordem (redução face aos 15 dias previstos no

REOP). O Dono de Obra terá então 10 dias para se pronunciar, podendo fazer uma

contra-proposta, correspondendo o silêncio à aceitação da proposta do Empreiteiro.

Na ausência de acordo definitivo sobre os preços e/ou prazo de execução, serão

aplicados os preços da contra-proposta, fazendo-se a correcção e acréscimo de juros

moratórios quando houver acordo ou decisão judicial ou arbitral sobre o assunto

(Oliveira Antunes, 2002; CCP, art.º 373º; REOP, art.º 27º).

3.2.6.5 Prorrogação do prazo de execução da obra

Constituindo uma alteração importante no CCP, o prazo de execução da obra é

proporcionalmente prorrogado de acordo com os prazos definidos anteriormente,

conforme o previsto no art.º 373º do CCP (regra não aplicável aos trabalhos de

espécie diferente), mas apenas quando estejam em causa trabalhos a mais cuja

execução prejudique o normal desenvolvimento do plano de trabalhos (CCP, art.º

374º).

Trabalhos de suprimento de erros e omissões também originam a prorrogação do

prazo da empreitada como foi referido no respectivo capítulo (CCP, art.º 377º).


81

3.2.7 Supressão de trabalhos

Existe supressão de trabalhos (ou trabalhos a menos) quando são retirados trabalhos

que faziam parte do projecto (aqui considerando o projecto inicial e trabalhos

incluídos, durante a fase de execução, como trabalhos a mais) (Menezes, 2000).

A definição conceptual é idêntica à dos trabalhos a mais. O Empreiteiro executa os

trabalhos em conformidade com o contrato onde os mesmos são definidos e

dimensionados de forma inequívoca. Salvo as impossibilidades de cumprimento já

referidas neste trabalho, o Empreiteiro só pode deixar de executar qualquer trabalho

caso o Dono de Obra emita uma ordem especificando os trabalhos a menos (CCP,

art.º 379º).

O preço correspondente aos trabalhos a menos é deduzido no preço contratual. Caso

os trabalhos a menos (para além de trabalhos a mais ou de suprimento de erros e

omissões) incorram sobre trabalhos já executados pelo Empreiteiro, o valor

correspondente aos mesmos não deverá ser deduzido ao preço contratual, e o

Empreiteiro terá direito à importância despendida com as demolições que terá

despendido (CCP, art.ºs 379º e 380º; REOP, art.º 29º).

3.2.7.1 Indemnização por redução do preço contratual

O REOP estabelecia também algumas regras que protegiam o Empreiteiro no âmbito

da ocorrência de trabalhos a menos para que o equilíbrio contratual se mantivesse. No

CCP verificou-se a manutenção dessas regras, com as necessárias adaptações (CCP,

art.º 381º; REOP, art.º 35º):

Na verificação que o preço contratual final (preço contratual afectado de

alterações por actos ou factos imputáveis ao Dono de Obra) é inferior ao preço

de adjudicação em valor igual ou superior a 20%, o Empreiteiro terá direito a

uma indemnização correspondente a 10% do valor da diferença verificada.


82

Para uma diferença inferior a 20%, o Empreiteiro não tem direito a nenhuma

compensação constituindo um risco inerente ao próprio contrato.

3.2.8 Cessão da posição contratual / subcontratação

É comum a confusão feita entre cessão da posição contratual e subcontratação. A

subcontratação distingue-se de cessão da posição contratual porque, nesta última, o

cedente desliga-se da posição de contratante, que passa a ser ocupada pelo

cessionário. Na subcontratação aquele que o gere mantém a sua anterior posição

contratual e limita-se a constituir, à custa dela, outra posição dela dependente sem que

a sua responsabilidade na empreitada seja reduzida (C.C.P, art.º 320º).

No âmbito da cessão da posição contratual e subcontratação, sublinhe-se a

necessidade de distinguir as duas situações aqui subjacentes, aplicando-se à primeira

situação exclusivamente as normas constantes na parte geral (art.ºs 316º a 324º do

CCP) e à segunda também as normas específicas da parte do contrato de empreitada

de obras públicas (art.ºs 383º a 386º do CCP).

3.2.8.1 Princípio de admissibilidade e limitações previstas

Assim, destaca-se a aplicação do princípio de admissibilidade, durante a fase de

formação do contrato para as duas situações desde que não exista estipulação

contratual em contrário e outra coisa não resulte da natureza do contrato (CCP, art.º

316º).

No REOP, a cessão da posição contratual estava sempre dependente da concordância

das duas partes sob pena de originar motivo para rescisão contratual enquanto na

subcontratação o Dono de Obra só se podia opor se o subempreiteiro não dispusesse

de condições legais para execução dos trabalhos destinados.

A subcontratação estava restrita a empresas que cumprissem as 3 primeiras alíneas do

art.º 54º (condições de admissão a concurso) e o seu valor acumulado não poderia

ultrapassar 75% do valor de adjudicação da obra (REOP, art.ºs 148º e 265º).


83

No CCP também existem limites e no decurso da execução do contrato ambas as

situações pelo Empreiteiro carecem de autorização do Dono de Obra. A cessão da

posição contratual e a subcontratação pelo empreiteiro são vedadas nas seguintes

situações (CCP, art.º 317º e 319º):

Quando a escolha do Empreiteiro tenha sido determinada por ajuste directo em

que era o único convidado, porque tinha, por exemplo, uma aptidão técnica

específica, entre outros casos em que só possa ser convidada uma entidade.

Para a subcontratação esta proibição é apenas válida se os trabalhos objecto

desta tiverem sido determinantes para a escolha do procedimento referido;

Quando o cessionário ou subempreiteiro forem entidades abrangidas por

causas de impedimento;

Quando existirem fortes indícios de actos susceptíveis de falsear a

concorrência.

Pelo desrespeito das condições presentes no art.º 318º do CCP.

Aos limites anteriormente referidos para a cessão da posição contratual e

subcontratação são acrescentados os seguintes, restritos, neste caso, à subcontratação:

A subcontratação é vedada às empresas definidas no primeiro número do art.º

383º do CCP;

Não pode o empreiteiro subcontratar, como já não o podia no REOP, um valor

total superior a 75% do preço contratual, estando já, neste, incluídos todos os

trabalhos a mais e a menos, de suprimento de erros e omissões e de reposição

do equilíbrio financeiro.

Estes limites são igualmente aplicáveis aos contratos de subempreitada realizados

entre subempreiteiros e terceiros.

Relativamente à subcontratação pelo Empreiteiro durante a fase de execução,

cumpridos os limites acima referidos, só poderá ser rejeitada caso o Dono de Obra

fundamente que a mesma envolve um aumento do risco de cumprimento das

obrigações contratuais (CCP, art.º 320º).


84

A cessão da posição contratual pelo Dono de Obra só pode ser recusada pelo

Empreiteiro quando este fundamente que essa cessão envolve um aumento de risco de

incumprimento das obrigações contratuais ou a diminuição das garantias do

Empreiteiro.

3.2.9 Suspensão dos trabalhos

Ao longo da execução de uma empreitada podem ocorrer factos ou circunstâncias que

aconselhem ou tornem inevitável a suspensão dos trabalhos. A ambas as partes se

reserva o direito de suspender os trabalhos mediante a verificação de determinados

requisitos e condições.

O CCP refere, no art.º 297º, que a execução das prestações contratuais pode ser,

totalmente ou parcialmente, suspensa se se verificar:

Impossibilidade temporária do cumprimento do contrato por mora na entrega

pelo Dono de Obra ou disponibilização de meios ou bens necessários à

execução;

Excepção de não cumprimento invocada pelo Empreiteiro (direito de recusa

da sua prestação contratual que é conferido a qualquer um dos contraentes se

verificar que a outra parte contratual não efectua a que lhe compete ou não

oferece o seu cumprimento simultâneo (CC, art.º 428º).

A comunicação da intenção de suspensão por qualquer uma das partes deverá tomar a

forma escrita e formalizada através da elaboração de auto de suspensão (CCP, art.º

369º).

3.2.9.1 Suspensão por iniciativa do Empreiteiro

O Empreiteiro poderá no CCP suspender os trabalhos, por um período máximo de 10

dias seguidos, apenas uma vez em cada ano se:


85

O prazo de execução for igual ou superior a 1 ano;

Não existir oposição expressa do Dono de Obra;

Os prazos parciais e final da obra não fiquem comprometidos.

Poderá ainda, o Empreiteiro, suspender os trabalhos se obtiver autorização do Dono

de Obra (não podendo desta suspensão incutir um acréscimo na duração e no custo

global da empreitada), ou nas seguintes condições (CCP, art.º 366º e 367º):

Manifesta falta de condições de segurança (por motivo não imputáveis ao

Empreiteiro);

Ausência de pagamento de qualquer quantia contratual tendo decorrido um

mês sobre a data do respectivo vencimento e o Dono de Obra, tendo sido

comunicado, de forma escrita, 15 dias antes da suspensão, não tenha

regularizado a dívida em questão.

No REOP o Empreiteiro podia suspender, os trabalhos por 8 dias seguidos ou 15 dias

interpolados nas situações previstas no seu art.º 185º.

3.2.9.2 Suspensão por iniciativa do Dono de Obra

O Dono de Obra pode, por sua vez, suspender os trabalhos no cumprimento dos

seguintes fundamentos (CCP, art.º 365º):

Existir falta de condições de segurança;

Houver necessidade de se estudar alterações a introduzir ao projecto;

Qualquer autoridade administrativa competente o recomendar ou o determinar

de forma vinculativa.

No REOP, as condições de suspensão dos trabalhos pelo Dono de Obra estão

previstas no seu art.º 186º.


86

3.2.10 Consequências de alteração ou incumprimento do contrato

Conforme o art.º 311º do CCP, o contrato pode ser alterado nas seguintes situações:

Por acordo entre as partes;

Por decisão judicial/arbitral;

Por acto administrativo do Dono de Obra quando o fundamento seja razões do

interesse público.

Não deixa assim de ser um poder unilateral do Dono de Obra, como o era no REOP,

com limites legais e consequências associadas.

Os fundamentos para a modificação do contrato são, como se já referiu no ponto

referente à modificação do plano de trabalhos, a alteração das circunstâncias em que

foi celebrado o contrato e razões de interesse público. Estas alterações efectuadas não

podem, contudo, abranger as prestações principais objecto do contrato, nem delas

pode resultar, dentro de um intervalo de tempo “injustificável”, uma modificação da

ordenação das propostas avaliadas na fase de formação do contrato (CCP, art.ºs 312º e

313º). Esta regra insere-se também nas várias medidas de promoção do rigor,

imparcialidade, transparência e favorecimento à concorrência, presentes no CCP.

Se as alterações resultarem do fundamento do interesse público ou da alteração

anormal e imprevisível das circunstâncias imputável ao Dono de Obra, o Empreiteiro

tem direito à reposição do equilíbrio financeiro. Outros casos de alteração anormal e

imprevisível das circunstâncias conferem direito à modificação do contrato ou a uma

compensação financeira, segundo critérios de equidade (CCP, art.º 314º).

3.2.10.1 Incumprimento por facto imputável ao Empreiteiro

O CCP refere que caso o Empreiteiro não cumpra de forma exacta e pontual as

obrigações contratuais assumidas por facto a ele imputável, e após uma primeira

notificação por parte do Dono de Obra para o seu cumprimento em prazo razoável (e

não se tendo, entretanto, tornado impossível a sua realização ou o dono perdido o


87

interesse na sua realização), pode o último sancionar o Empreiteiro de diferentes

formas (CCP, art.º 325º):

Efectivação, directa ou por intermédio de terceiros, das prestações em falta

(sendo o novo contrato elaborado de acordo com a parte II do Código);

Resolução do contrato por incumprimento definitivo.

Conforme referido no mesmo artigo, a aplicação dos dois pontos anteriores não

prejudica o Dono de Obra de aplicar sanções ao Empreiteiro previstas no contrato ou

na lei.

3.2.10.1.1 Atraso na execução dos trabalhos

Na existência de atrasos relativamente ao prazo de início da obra, prazos parciais

vinculativos e prazo de conclusão da obra, pode o Dono de Obra aplicar uma sanção

contratual conforme o previsto no art.º 403º do CCP, tendo sido preservados os

valores previstos no REOP (REOP, art.º 201º):

Tabela 3.11 - Sanções pecuniárias aplicáveis para atrasos nos prazos contratuais (CCP, art.º 403º).

Prazo de início ou de conclusão 1 ‰ do preço contratual por dia

Prazos parciais vinculativos 0,5‰ do preço contratual por dia

O contrato pode prever valores pecuniários mais elevados, não podendo ser superiores

ao dobro dos valores indicados na tabela anterior. Relativamente ao valor acumulado

de multas contratuais, este não pode exceder, tal como estava previsto no REOP, 20%

do preço contratual. Foi no CCP introduzida a possibilidade de elevar este valor para

30% nos casos em que o Dono de Obra não resolva o contrato, por deste acto resultar

grave prejuízo para o interesse público.

Caso o atraso na execução dos trabalhos seja recuperado e a obra seja terminada deve

o Dono de Obra proceder ao reembolso das respectivas quantias ao Empreiteiro (CCP,

art.ºs 329º e 403º).


88

3.2.10.1.2 Reincidência de desvios no plano de trabalhos

Após cumprimento do disposto no ponto relativo à modificação do plano de trabalhos,

caso ocorra reincidência de desvios do mesmo que injustificadamente ponham em

risco o cumprimento do prazo de execução (ou prazos parcelares) já abordada no

ponto relativo ao plano de trabalhos, o Dono de Obra pode tomar posse administrativa

da obra e dos bens móveis e imóveis a ela afectos e fazer executar a obra directamente

ou por intermédio de terceiros (CCP, art.ºs 325º e 404º).

3.2.10.2 Incumprimento por facto imputável ao Dono de Obra

Quando o incumprimento seja imputável ao Dono de Obra, o Empreiteiro

independentemente de poder resolver o contrato, como será abordado seguidamente,

pode invocar:

Excepção de não cumprimento;

Direito de retenção.

A excepção de não cumprimento (já explicada no ponto relativo à suspensão dos

trabalhos), invocável pelo Empreiteiro, só pode ser efectivada se não implicar grave

prejuízo para a realização do interesse público. Nesta situação, este direito, que deve

ser notificado e justificado, ao Dono de Obra, com uma antecedência mínima de 15

dias, só pode ser exercido se a realização das respectivas prestações coloque em causa

a viabilidade económico-financeira do Empreiteiro ou seja excessivamente onerosa


À invocação do direito de retenção, sobre os bens do Dono de Obra, é aplicável o

mesmo procedimento do direito à invocação da excepção de não cumprimento,

designadamente no que se refere à ponderação do interesse público e prazo de

notificação prévia (CCP, art.º 328º).


89

Na existência de atraso nos pagamentos o Empreiteiro tem direito a juros moratórios

sobre o montante em dívida. No caso de existir desacordo sobre o montante em dívida

deve o Dono de Obra efectuar o pagamento sobre a importância em que haja acordo

do Empreiteiro, sendo que se da apreciação das reclamações apresentadas pelo

Empreiteiro se verificar que a mesma é inferior ao efectivamente devido, devem ser

igualmente aplicados, sobre essa diferença, juros moratórios (CCP, art.º 326º).

3.2.10.3 Resolução do contrato pelo Dono de Obra

Refere o art.º 330º do CCP que a extinção do contrato se pode verificar nas seguintes

situações:

Causas constantes no Direito Civil – Cumprimento, impossibilidade definitiva,

desistência do Dono de Obra, morte ou incapacidade das partes, entre outras

Revogação por acordo de ambas as partes (CCP, art.º 331º);

Resolução por decisão judicial ou arbitral ou por decisão do Dono de Obra


Por decisão do Dono de Obra pode este resolver o contrato a título sancionatório

(CCP, art.º 333º), por razões de interesse público (CCP, art.º 334º) ou com

fundamento na alteração anormal e imprevisível das circunstâncias conforme o

art.º 335º do CCP.

As causas para resolução do contrato a título sancionatório, previstas nos art.ºs

333º e 405º do CCP, são as compiladas e apresentadas na Tabela 3.12.

3.2.10.1 Resolução do contrato pelo Empreiteiro

O Empreiteiro tem o direito de resolver o contrato, por via judicial ou arbitral, nas

situações compiladas e apresentadas na Tabela 3.13 (CCP, art.ºs 332º e 406º).


90

Tabela 3.12 - Motivos para resolução do contrato a título sancionatório pelo Dono de Obra

Motivos para resolução do contrato a título sancionatório pelo Dono de Obra

(CCP, art.ºs 333º e 405º)

Incumprimento definitivo do contrato por facto imputável ao Empreiteiro;

Incumprimento, por parte do Empreiteiro, de ordens, directivas ou instruções

relativas à execução do contrato;

Oposição reiterada do Empreiteiro ao exercício do poder de fiscalização;

Cessão da posição contratual ou subcontratação em desacordo com os termos e

limites legais ou contratuais;

Valor acumulado das multas contratuais superiores aos limites presentes art.º 329º

do CCP;

Incumprimento de decisões judiciais ou arbitrais pelo Empreiteiro;

Não renovação do valor da caução pelo Empreiteiro;

Insolvência do Empreiteiro;

Incumprimento, de forma grave e reiterada, do disposto na legislação de segurança,

higiene e saúde no trabalho;

Se o Empreiteiro, tendo faltado, sem justificação aceitável por parte do Dono de

Obra, à consignação, seja reincidente numa segunda consignação;

Atraso no início da execução dos trabalhos por prazo superior a 1/40 do prazo de

execução da obra, por facto imputável ao Empreiteiro;

Quando o Empreiteiro não der início à execução de trabalhos a mais, tendo

decorrido 15 dias da decisão do Dono de Obra, indeferindo a reclamação do

primeiro e reiterando a sua ordem inicial de execução;

Quando o Empreiteiro, de forma infundada ou fora dos casos previstos no código,

der origem à suspensão dos trabalhos e desta suspensão advenham graves prejuízos

para o interesse público;

Quando o Empreiteiro der origem a novos desvios ao plano de trabalhos (nas

condições do artigo 404º do CCP);

Quando o Empreiteiro não cumpra com as obrigações a que está vinculado durante

o prazo de garantia.


91

Tabela 3.13 - Motivos para resolução do contrato pelo Empreiteiro

Motivos para resolução do contrato pelo Empreiteiro

(CCP, art.ºs 332º e 406º)

Alteração anormal e imprevisível das circunstâncias, quando não constitua prejuízo

para o interesse público ou, caso o implique, quando a manutenção do contrato

ponha em risco a viabilidade económico-financeira ou se mostre excessivamente

onerosa;

Incumprimento definitivo do contrato por facto imputável ao Dono de Obra;

Incumprimento nos pagamentos pelo Dono de Obra por período superior a 6 meses

(aumento significativo face aos 132 dias considerados no REOP) ou quando a verba

em dívida seja superior a 25% do preço contratual;

Exercício ilícito dos poderes previstos no art.º 302º do CCP, pelo Dono de Obra;

Incumprimento de decisões judiciais ou arbitrais pelo Dono de Obra;

Se a consignação não se realizar no prazo de 6 meses (aumento significativo face aos

154 dias considerados no REOP) contados da data de celebração do contrato;

Mantendo o prazo disposto no REOP (art.º 154º), se ocorrer a interrupção dos

trabalhos por mais de 120 dias, seguidos ou interpolados, motivados pela retardação

da consignação ou consignações subsequentes;

Quando ocorrer uma redução superior a 20% (ou 30% como se viu) do preço

contratual depois de avaliados os trabalhos a mais, a menos e de suprimento de erros

e omissões;

Quando a suspensão da empreitada, por caso de força maior, se mantiver por período

superior a 1/5 do prazo de execução da obra;

Quando a suspensão da empreitada, por motivo imputável ao Dono de Obra, se

mantiver por período superior a 1/10 do prazo de execução da obra;

Quando o Dono de Obra praticar ou der causa a facto donde resulte maior

dificuldade na execução da obra, com danos para o Empreiteiro superiores a 20% do

preço contratual;

Por atraso nos pagamentos superiores a: 30 dias (após vencimento das facturas,

tendo o Empreiteiro que suspender os trabalhos) + 15 dias (notificação prévia de

suspensão dos trabalhos) + 1/10 do prazo da obra.


92

4 CONCLUSÕES

4.1 Considerações finais

De uma comparação teórica entre dois diplomas tão distintos e, sendo um deles

bastante recente (CCP), dificilmente se poderão tirar conclusões concretas, relativas

às eventuais repercussões práticas dessas mesmas diferenças. Acresce a esse factor a

constatação de que a maioria das grandes empreitadas actualmente em execução ainda

se encontra regida pelo REOP. O que resultou, de facto, desta análise foram ideias,

opiniões e suspeitas face a determinadas áreas de aplicação do código.

Face aos objectivos assumidos pelo Governo relativamente à Parte II do CCP, relativa

à formação dos contratos (que mais não foi que uma transposição para o Direito

português de normas europeias), de incutir um maior rigor e celeridade na matéria de

contratação pública aliada a uma transparência e eficácia procedimentais, perspectiva-

se que os mesmos sejam atingidos a curto/médio prazo. A intenção codificadora

(através do alargamento do âmbito de aplicação dos procedimentos), a

desmaterialização dos mesmos (com a substituição do “papel” pelo ficheiro

informático), a sistematização e uniformização dos vários procedimentos (com muitos

deles a partilharem partes significativas da sua tramitação) serão atributos que

contribuem nesse sentido.

No entanto há outras características que poderão conduzir no sentido oposto como a

nova linguagem adoptada (muito mais complexa e suscitadora de dúvidas e, por isso,

pouco apropriada para um sector como o da construção), o confuso dualismo contrato

público/contrato administrativo apresentado, a geometria variável verificada (limiares

comunitários, sectores especiais, …), a difícil integração desta Parte II com o regime

substantivo presente na parte III, entre outras.

Relativamente à formação do contrato no CCP, assumiu-se também, uma intenção de

responsabilizar as entidades adjudicantes e os responsáveis pela elaboração dos

projectos de execução e de facto, quase toda esta parte vai de encontro a esse

objectivo, exceptuando-se o polémico e revolucionário regime para os erros e

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

93

omissões. Este regime considerando a obrigatoriedade de verificação dos erros e

omissões numa fase pré-contratual por todos os concorrentes, a remissão da

responsabilidade pelos trabalhos de suprimento, embora de forma camuflada, para o

Empreiteiro e a rejeição de qualquer proposta que apresente algum atributo que não

cumpra os parâmetros base definidos no caderno de encargos (em particular, o preço

base), será um regime muito penoso para o Empreiteiro. E nesse sentido para o

próprio Dono de Obra que dele necessita para a execução do contrato.

No regime substantivo introduzido com a parte III do CCP, o legislador, muito

embora com o intuito de criar mecanismos mais eficazes de controlo da despesa

pública, apresentou um espírito algo protector para com o Dono de Obra. Denota-se

alguma desigualdade entre as partes (indo contra o objectivo assumido de as

aproximar), que será tendencialmente agravada na confirmação da vontade expressa

de promover a desregulamentação do sector e a de primar a autonomia contratual e a

livre vontade das partes.

Por outro lado o novo regime dos trabalhos a mais, com um limite muito baixo de 5%

do preço contratual revela uma baixa confiança na capacidade de gestão das empresas

públicas e um desinteresse pela optimização da execução. Sendo necessária a

formação de contratos (com respectivo procedimento) para todos os trabalhos a mais

acima desse limite (nos casos em que é aplicável), perspectivam-se grandes

dificuldades de manutenção do bom andamento dos trabalhos em obras mal

“preparadas”.

4.2 Contribuições

É importante referir que não pretendia esta dissertação resolver as mais variadas

questões que têm sido fortemente levantadas e discutidas no último ano, face à

entrada em vigor do CCP. Tal era obviamente impossível.

O seu objectivo era, de facto, criar um instrumento que facilitasse a compreensão dos

temas e conteúdos presentes em ambos os Diplomas e sensibilizasse o leitor para as


94

alterações verificadas com a publicação do CCP. Com um enfoque assumido nos

contratos de empreitada de obras públicas e destacando as áreas que mais importância

têm na sua gestão, foi nesse sentido que o autor procurou clarificar, organizar e

sistematizar o conteúdo encontrado.

4.3 Aplicabilidade e trabalhos futuros

Permitindo esta dissertação entender o que foi introduzido e o que mudou com a

publicação do CCP e revogação do REOP, torna-se uma boa ferramenta para todas as

entidades se prepararem para as repercussões que esta alteração terá num futuro

próximo.

Um trabalho que pode ser desenvolvido será a elaboração de tabelas de resposta

rápida às questões mais prementes ou habituais dos trabalhadores nos vários sectores

das empresas (Departamento Comercial. Departamento de Produção, entre outros).

Teria como base um inquérito aos mesmos e optimizaria ainda mais o trabalho

elaborado nesta dissertação.

Sendo necessária uma concretização prática das conclusões teóricas para se poder

elaborar conclusões concretas mais válidas, seria de grande importância e interesse a

validação prática de todos os objectivos assumidos pelo CCP. Desde a comparação

entre resultados como a relação custo final / custo previsto, prazo final / prazo

previsto de empreitadas ao abrigo dos dois diplomas até à eficiência dos próprios

procedimentos administrativos e à taxa de conflitos contenciosos verificados, pensa-

se que estes trabalhos seriam de muito interesse para todas as partes.


95


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Documents

Analise Comparativa Entre o Codigo Dos Contratos Publicos e o Regime Juridico Das Empreitadas de Obras Publicas, d.l. n. 5999 de 2 de Marco