Embed Size (px)
Citation preview
CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BELO HORIZONTE
BÁRBARA CRISTINA DE FRANÇA CUNHA
ANÁLISE DAS MUDANÇAS NA AVIAÇÃO CIVIL APÓS ATENTADOS DE 11 DE SETEMBRO NO ÂMBITO DA
SEGURANÇA
Belo Horizonte 2014
CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BELO HORIZONTE
BÁRBARA CRISTINA DE FRANÇA CUNHA
ANÁLISE DAS MUDANÇAS NA AVIAÇÃO CIVIL APÓS ATENTADOS DE 11 DE SETEMBRO NO ÂMBITO DA
SEGURANÇA
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao Centro Universitário de Belo Horizonte como requisito à obtenção do título de bacharel em Relações Internacionais. Orientador: Professor Walter Mendes
Belo Horizonte 2014
BÁRBARA CRISTINA DE FRANÇA CUNHA
ANÁLISE DAS MUDANÇAS NA AVIAÇÃO CIVIL APÓS ATENTADOS DE 11 DE SETEMBRO NO ÂMBITO DA
SEGURANÇA
Monografia apresentada ao Centro Universitário de Belo Horizonte como requisito à obtenção do título de graduação em Relações Internacionais.
Trabalho de Conclusão de Curso aprovado em:
Banca examinadora:
_______________________________________________ Prof Walter Mendes, Uni-BH
_______________________________________________ Profª, Uni-BH
__________________________________________________ Prof, Uni-BH
Agradecimento de coração ao meu orientador Walter
Mendes, pela paciência e sinceridade. Ao professor
Rafael Ávila que me guiou nos primeiros passos da
pesquisa e em aulas durante o curso aguçou meu
interesse sobre assuntos de segurança internacional.
Agradeço meus irmãos, Rodrigo e Alexandre por me
ajudar e me apoiar sempre.
“Protecting this system demands a high level of vigilance because a single lapse in aviation security can result in hundreds of deaths, destroy equipment worth hundreds of millions of dollars, and have immeasurable negative impacts on the economy and the public’s confidence in air travel.”
—Gerald L. Dillingham, United States General Accounting Office, in testimony before the Subcommittee on Aviation, Committee on Commerce, Science, and Transportation, U.S. Senate, April 6, 2000
RESUMO
O presente trabalho procura compreender o papel dos Estados Unidos como
Estado potência nas mudanças das normas da aviação civil, com foco nos níveis
de segurança. As alterações serão analisadas por meio de uma perspectiva
teórica de regimes internacionais e regimes de segurança, econômica, legislativa
e prática. Busca-se compreender como os apoderamentos ilícitos de aeronaves e
o terrorismo se tornaram uma das principais ameaças à segurança internacional.
Cabe à análise identificar se houve ou não uma deliberada vontade estadunidense
em personalizar o sistema de segurança a nível mundial para obter maior poder
controlador, diante da hipótese de que a influência de suas regras internas podem
ter sido difundidas internacionalmente como instrumento de poder.
Palavras-chave: Aviação Civil. Terrorismo. Regimes Internacionais. Segurança.
Estados Unidos. Apoderamento Ilícito de Aeronaves.
.
ABSTRACT
This work seeks to understand the United States’ role as a state of power when
changing civil aviation regulations, in particular the safety levels. The changes are
analyzed through theoretical perspectives of international and security regimes;
economic, legislative and practical. This analysis addresses how unlawful seizures
of civil aircraft has become a major threat to international security. Further, this
work identifies whether there is a deliberate willingness by the United States to
customize the security system of the world for the purpose of acquiring more
control. The hypothesis concludes that the influence of the United States’ internal
rules may be disseminated internationally as an instrument of power.
Keywords: Civil Aviation. Terrorism. International Regimes. Security. United States.
Unlawful Seizure of Aircraft
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Custo da Segurança na Aviação Civil.................................................. 32
LISTA DE SIGLAS
ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil
API – Informações Antecipadas sobre passageiros
CENIPA – Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes
CF – Constituição Federal
CONAC – Conselho de Aviação Civil
DECEA – Departamento e Controle do Espaço Aéreo
EUA – Estados Unidos da América
FAA – Federal Aviation Administration
IATA – International Air Transport Association
ICAO – International Civil Aviation Organization
NACA – National Advisory Commite for Aeronautics
OEA – Organização dos Estados Americanos
ONU – Organização das Nações Unidas
PFLP – Popular Front for the Liberation of Palestine
US – United States (Estados Unidos)
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................. 10
2 HISTÓRICO DA AVIAÇÃO .............................................................................. 14
2.1 Órgãos de Segurança e Desenvolvimento Operacional .................................. 17
3 SEGURANÇA NA AVIAÇÃO CIVIL E O APODERAMENTO ILÍCITO DE
AERONAVES ......................................................................................................... 20
4 MUDANÇAS NA AVIAÇÃO CIVIL PÓS 11 DE SETEMBRO .......................... 24
4.1 Reflexão Teórica: Regimes Internacionais ....................................................... 24
4.1.1 Regimes Internacionais de Segurança ......................................................... 27
4.2 Análise Econômica ........................................................................................... 30
4.3 Perspectiva Normativa ..................................................................................... 32
4.4 Procedimentos Estruturais ............................................................................... 34
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................. 36
6 REFERÊNCIAS ............................................................................................... 39
10
1 INTRODUÇÃO
Desde a sua criação em outubro de 1906, com o brasileiro Alberto Santos Dumont,
o transporte aéreo representou uma evolução significativa para o percurso da
história mundial (FAJER, 2009). Durante a Primeira Guerra Mundial, nos
primórdios de sua utilização, o avião já era uma tecnologia promissora em funções
básicas como a observação e o reconhecimento de território adversário.
Já na Segunda Guerra Mundial, as aeronaves fizeram com que a guerra saísse
das trincheiras estáticas e retomasse a mobilidade. Neste contexto, o nome de
Giulio Douhet se destaca, um dos mais radicais pensadores acerca do uso do
avião em campo militar. A partir de sua percepção da grande importância do avião
para a segurança, ele se dedica à discussão de novos arranjos de defesa do
Estado (PROENÇA Jr et al., 1999).
Com relação ao contexto brasileiro, os primeiros passos na regulamentação da
aviação civil se deram sob o governo de Getúlio Vargas, notadamente com a
criação, logo no início da década de 1930, do Departamento de Aeronáutica Civil
(posteriomente rebatizado Departamento de Aviação Civil, em 1969, e absorvido
pela ANAC em 2006).
Com efeito, toda a década de 1930 foi marcada pela preocupação com a
soberania e salvaguarda do mercado interno. Posteriormente, na década de 1960,
as profundas alterações políticas tiveram por consequência um enfraquecimento
do setor da aviação civil, que restou alijada das preocupações centrais do Estado.
Com isso, percebe-se um vácuo decorrente do não cumprimento das normas,
resultando em perdas não só quanto a segurança mas, de um modo geral, em
relação ao desenvolvimento de todo o setor. Apenas no final da década de 1980,
com o delineamento de uma nova ordem mundial, a queda da União Soviética e o
crescimento do pensamento liberal, é que as empresas aéreas conquistam maior
11
autonomia, o que contribui para um maior desenvolvimento da aviação civil
(MALAGUTTI, 2001).
O foco da presente pesquisa pretendeu ser a segurança da aviação civil, além do
reconhecimento dos principais órgãos e regramentos de segurança e
desenvolvimento operacional em termos mundiais. Adotou-se a Convenção de
Chicago, de 1944, como ponto de partida, uma vez que se trata de um documento
inicial com diretrizes de segurança para o desenvolvimento do setor. Para além
disso, mostra-se necessário conhecer organismos internacionais relevantes para o
tema abordado, como a Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO); a
Associação Internacional de Transporte Aéreo (IATA) e a Administração Federal
de Aviação (FAA); sendo este último especificamente atinente aos Estados Unidos,
porém relevante em um nível internacional e para a pesquisa. No âmbito
doméstico brasileiro, merecem destaque o Conselho de Aviação Civil (CONAC); a
Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC); o Centro de Investigação e Prevenção
de Acidentes (CENIPA) e o Departamento e Controle do Espaço Aéreo (DECEA).
Note-se que, atenta ao recorte proposto, a pesquisa restringiu-se a órgãos civis,
embora também abundem organismos desta natureza no âmbito militar.
Reconhecendo a importância da aviação civil, pode-se dizer que atualmente a
principal ameaça à sua segurança é o terrorismo. O apoderamento ilícito de
aeronaves – que de acordo com a ANAC (2014) é ato ou atentado que coloca em
risco a segurança da aviação civil e o transporte aéreo – põe em risco não
somente a tripulação e passageiros mas, a depender de seus objetivos últimos,
pode colocar em xeque a credibilidade do regime de segurança internacional da
aviação civil. Neste contexto, os ataques terroristas ocorridos em 11 de setembro
de 2001 nos Estados Unidos bem exemplificam o apoderamento ilícito de
aeronaves com propósitos terroristas, e servem como marco histórico para a
concretização de uma análise das mudanças sofridas na aviação civil no âmbito
da segurança (SILVA, 2011).
Tais ataques às torres gêmeas a ao Pentágono (além de uma terceira aeronave
que caiu sobre um campo na Pensilvânia mas teria como alvo a Casa Branca)
12
confirmam uma abordagem violenta porém não convencional – como o choque
direto entre forças armadas. Relevante, portanto, analisar como os Estados
Unidos, indubitavelmente uma grande potência, lidaram com os desdobramentos
de 11 de setembro de 2001, especialmente após reconhecerem a falibilidade de
seu sistema de segurança aeroportuária. Embora variados, os impactos causados
ao Estado potência pretendem ser ora analisados por meio de uma perspectiva
teórica, econômica, legislatória e prática.
Stephen Krasner (1983, p. 2) define que “regimes podem ser definidos como
conjuntos de princípios implícitos ou explícitos, normas, regras e processos de
tomadas de decisão em torno do qual as expectativas dos atores convergem em
uma determinada área-assunto das relações internacionais”. O autor faz dois
questionamentos relevantes à compreensão dos regimes internacionais, sendo o
primeiro dirigido à relação de fatores causais como poder e interesses; e o
segundo sobre a relação entre resultados e comportamentos. Tais
questionamentos se revestem de especial importância para a compreensão da
postura dos Estados Unidos, que diante de uma necessária mudança nas regras
de segurança na aviação interna, findaram por modificar o regime de aviação civil
mundial.
Cabe à análise identificar se houve ou não uma deliberada vontade estadunidense
em personalizar o sistema de segurança a nível mundial para obter maior poder
controlador, diante da hipótese de que a influência de suas regras internas podem
ter sido difundidas internacionalmente como instrumento de poder.
A preservação da segurança sempre foi a preocupação principal dos Estados,
sendo assim também relevante investigar se a adoção das mesmas medidas de
segurança impostas internamente pelos Estados Unidos também decorreu da
vontade própria dos demais Estados. Uma segunda hipótese reconhece que,
embora se destaquem como referência no que concerne à segurança, até mesmo
os Estados Unidos tinham aeroportos falhos, o que força os outros Estados a se
manter em alerta e acompanhar suas mudanças.
13
Em abordagem mais específica, Jervis aborda os regimes internacionais de
segurança definindo-os como “princípios, regras e normas que permitem as
nações a conterem seu comportamento acreditando que os outros agirão de forma
recíproca” (JERVIS, 1982). Com isso, tal autor desenvolve seu argumento e
defende que a anarquia do sistema internacional problematiza a questão da
reciprocidade de confiança. A própria vontade dos Estados em querer estabelecer
um regime ganha relevância para a análise das questões envolvidas, e a questão
teórica eleva o tema para reconhecimento no estudo das Relações Internacionais.
Igualmente relevante é uma análise econômica para vislumbrar a magnitude do
prejuízo decorrente dos atentados de setembro de 2001, não somente para os
Estados Unidos mas para todo o sistema internacional. Tal intenção se materializa
na discussão de números de queda de receita, leis de compensação no período e
o efetivo custo de manutenção da segurança na aviação civil.
Mais uma perspectiva adotada é a proteção do Estado com relação aos atos
ilícitos contra a Segurança da Aviação Civil, em que se apresentarão tratados e
convenções internacionais acerca do assunto, além de outras normas domésticas.
Com a pesquisa, foi forçoso identificar mudanças radicais na aviação civil,
algumas mais relevantes das quais se pretendem apresentar pontualmente ao
longo desta análise. Igualmente importante é a percepção de que embora algumas
destas medidas tenham sido emergenciais, boa parte constituiu regulamentos até
hoje em plena vigência. Neste contexto, destaca-se sobremaneira a atuação da
Administração Federal de Aviação estadunidense, origem de substancial parcela
de mudanças profundas, urgentes e rigorosas, especialmente após os ataques de
11 setembro de 2001.
14
2 HISTÓRICO DA AVIAÇÃO
Aponta-se como marco inicial da aviação propriamente dita o dia 23 de outubro de
1906, graças a um feito do brasileiro Alberto Santos Dumont no parque de
Bagatelle, em Paris. Seu grande êxito foi taxiar, decolar, voar nivelado e aterrisar
um objeto que se deslocava com recursos próprios. Diante da conquista de
Dumont, foi confirmado um novo rumo na história dos transportes; a atividade
aérea atraiu multidões e rapidamente se espalhou pela Europa, lançando novos
desafios no campo da aviação em busca da evolução do mercado (FAJER, 2009).
Antes mesmo que na prática fosse amadurecida a utilização dos aviões, eles
tiveram seu papel na guerra, estreando efetivamente na Primeira Guerra Mundial,
em 1914. Ainda que tal nova tecnologia ainda ficasse no campo das possibilidades
e promessas, foram reconhecidas as funções básicas do avião como objeto de
observação e reconhecimento. Após a Segunda Guerra Mundial é que se
propiciou uma nova base de estudos e reflexão sistemática, mais sólida e
fundamentada, acerca da utilização de aeronaves na guerra (PROENÇA Jr et al.,
1999).
Até a Primeira Guerra Mundial os cavalos representavam a força motriz dos
exércitos, em um contexto caracterizado por grandes problemas de abastecimento,
redundando em atrasos de suprimentos de munição e peças de reposição. A
disponibilidade de veículos com motores a explosão era muito aquém do
necessário e, à medida que a guerra ia se desenvolvendo e a munição se
esgotando, as tropas começaram a travar trincheiras com o objetivo de proteção.
Com a perda de mobilidade que isto representa, a alternativa para se contornar o
impasse foi o uso do avião. Ademais, o reconhecimento aéreo se tornou crucial e
vantajoso na determinação de alvos e no combate a aeronaves inimigas e, mesmo
com capacidade limitada de precisão e alcance, a capacidade de bombardeio
emerge como importante forma de guerrear (PROENÇA Jr et al., 1999).
15
Neste contexto, despontam também os primeiros teóricos do poder aéreo. O
mencionado Giulio Douhet, oficial da artilharia italiana cuja literatura deriva das
experiências no conflito, já discutia as operações militares no ar antes mesmo que
se concretizasse efetivamente a própria utilização do avião (sua obra “O domínio
do ar” foi publicada em 1921). Em sua percepção, a grande variedade de
dimensões do espaço aéreo, bem como a velocidade, alcance, efeito surpresa e
capacidade de movimento desimpedido em todas as direções que caracterizavam
o uso do avião, dariam à ele a capacidade de atingir – praticamente sem oposição
– qualquer ponto do território inimigo (PROENÇA Jr et al., 1999).
Giulio Douhet escreveu sobre a constituição da força aérea de forma
independente, e à ele não raro se credita substancial contribuição para a
autonomia de forças áereas como a italiana, a francesa e a alemã. O autor
impunha uma nova configuração institucional dos arranjos de defesa do Estado,
sendo que a força aérea independente seria a mais importante. Douhet acreditava
ser inadmissível que os recursos fossem igualmente divididos entre forças de
capacidades desiguais, no caso, a marítima e o exército (PROENÇA Jr et al.,
1999).
O reconhecimento dos aeronautas como heróis após a Primeira Guerra Mundial,
com atos destemidos durante a navegação, proporcionou credibilidade ao poder
aéreo e contribuiu para o desenvolvimento econômico da aviação civil. Neste
contexto, em 13 de outubro de 1919 é instituída a Convenção Internacional sobre
Navegação Aérea que, assinada por 27 países, reconhecia que cada Estado tinha
o direito de controlar o seu próprio espaço aéreo. Nos Estados Unidos, tal
responsabilidade ficou a cargo do governo federal por meio da recém criada
NACA - National Advisory Commite for Aeronautics - Comitê Nacional para
Aconselhamento sobre Aeronáutica (CROCH, 2008 apud FAJER, 2009).
A evolução da aviação teve maior destaque principalmente na Europa e nos
Estados Unidos. Bases foram se solidificando, com a criação de programas de
formação e treinamento dentro das companhias aéreas. Na década de 1930,
16
desenvolveu-se o estudo da ciência aerodinâmica e uma nova profissão ligada ao
setor, a dos controladores terrestres (GRANT, 2002 apud FAJER, 2009).
Durante a Segunda Guerra Mundial, o papel da aviação foi determinante, diante
do reconhecimento aéreo, bombardeio com alvos pré-determinados e grande
atuação conjunta com a equipe militar em terra. A guerra havia saído da
estagnação das trincheiras e recuperado total mobilidade, evolução essa que
contribuiu na criação de jatos, armas nucleares e no aprimoramento eletrônico de
forma geral (CROCH, 2008 apud FAJER, 2009). Dessa forma, todo o equipamento
e conhecimento desenvolvido durante a Segunda Guerra Mundial foi
posteriormente empregado no desenvolvimento do campo da aviação civil
(FAJER,2009).
No Brasil, a década de 1930 se destaca por uma defesa do poder aéreo e do
desenvolvimento de uma Força Aérea independente. Neste contexto, sob o
governo de Getúlio Vargas, em 22 de abril de 1931 foi criado o Departamento de
Aviação Civil, subordinado ao Ministério de Viação e Obras Públicas. A aviação
civil no Brasil nasceu com a principal preocupação de preservação da soberania e
do mercado brasileiros. (MALAGUTTI, 2001)
No entanto, na década de 1960, a aviação comercial brasileira se encontrava em
crise econômica grave, atribuída às constantes alterações na política econômica
do país, baixa rentabilidade do setor devido à concorrência excessiva e pouco
investimentos para renovação da frota, com objetivo de substituir as aeronaves do
pós-guerra. Todos os fatores da crise culminaram no enfraquecimento e até
mesmo falência de algumas empresas. Como consequência, houve uma redução
nos níveis de segurança e regularidade no serviço de Transporte Aéreo
(MALAGUTTI, 2001).
O governo e as empresas aéreas, de forma conjunta, verificaram possibilidades de
mudança no setor. Com as chamadas Conferências Nacionais de Aviação, o
governo passa a ter poder de intervenção em prol de uma competição controlada
e indexada à economia. Porém, com o final da década de 1980 e a queda da
17
União Soviética, o pensamento liberal por meio do livre mercado atinge o governo
brasileiro, que acaba com suas restritivas políticas de controle. Com o mercado
mais liberado, houve aumento de companhias aéreas e liberalização tarifária.
Ainda que se mantivesse uma preocupação do governo com relação à segurança,
as empresas aéreas se tornaram mais responsáveis por suas regulamentações
financeiras (MALAGUTTI, 2001).
2.1 Órgãos de Segurança e Desenvolvimento Operacional
A Convenção de Navegação Aérea Internacional, realizada em 1944 em Chicago,
Estados Unidos, também conhecida como Convenção de Chicago, desenvolveu
um precursor documento com os princípios, recomendações e padrões para o
desenvolvimento da aviação de forma segura e sistemática.1 O próprio documento
expressa que somente será aplicável à aviação civil, e não aeronaves do Estado;
usadas para fins militares (ANAC, 1944).
Criada juntamente à Convenção de 1944, a Organização da Aviação Civil
Internacional (International Civil Aviation Organization – ICAO) é uma agência da
Organização das Nações Unidas, que possui sede em Montreal, Canadá. Esta
organização tem a função de regular e coordenar o transporte aéreo internacional,
priorizando a segurança, eficiência, economia e o desenvolvimento aéreo. A ICAO,
em conjunto com seus países signatários, trabalha coletivamente para definir
normas e práticas comuns a todos. A Organização da Aviação Civil Internacional
visa ao desenvolvimento do transporte aéreo internacional de forma segura e
eficiente, e também é responsável por criar códigos alfanuméricos nas aeronaves,
provendo identificações e designações de operadores de voo e implantação das
normas e práticas (SILVA, 2011).
A IATA – International Air Transport Association - Associação Internacional de
Transporte Aéreo representa 240 companhias aéreas no mundo, o que é
1 O Brasil ratificou a Convenção de Navegação Aérea Internacional em 1946 (SILVA, 2011).
18
identificado como 84% de todo tráfego aéreo mundial. Também possui sede em
Montreal, Canadá, e fornece importante suporte na formulação de questões
importantes da área política da aviação, além de representar e desenvolver os
interesses da aviação civil juntamente com os governos e a ICAO (IATA, 2014).
Já a FAA - Federal Aviation Administration - Administração Federal de Aviação, é
órgão subordinado ao Departamento de Transportes dos Estados Unidos. O órgão
é responsável por assuntos diversos na área da aviação, como eficiência,
segurança e responsabilidade ambiental estadunidense. Mesmo não sendo um
órgão internacional, a FAA é modelo no que diz respeito à segurança e
regulamentação da aviação civil no mundo. A FAA pode tomar medidas
administrativas, incluindo a imposição de sanções civis e a suspensão ou
revogação de certificados aviadores; o governo dos Estados Unidos pode exercer
acusações criminais, incluindo encargos no Título; o governo dos Estados Unidos
pode usar força letal contra os aviões no ar, se determinar que a aeronave
representa uma ameaça de segurança iminente (FAA, 2014).
No Brasil, o Conselho de Aviação Civil - CONAC - representa o órgão de
assessoramento da presidência do país para políticas em relação à aviação civil.
A estrutura regulatória deste órgão está a cargo da Agência Nacional de Aviação
Civil (ANAC), aprovada em setembro de 2005, mas fundada em março de 2006. A
ANAC possui atribuições regulares e atua em diversas áreas de regulamentação,
fiscalização das atividades da aviação civil no país, tais como infraestrutura
aeronáutica e aeroportuária. Para tal, o órgão observa e programa as orientações,
diretrizes e políticas estabelecidas pelo governo federal, adotando as medidas
necessárias ao atendimento do interesse público e ao desenvolvimento da aviação,
de forma vinculada à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República
(ANAC, 2014).
A Agência Nacional de Aviação Civil possui independência administrativa,
autonomia financeira, ausência de subordinação hierárquica e mandato fixo de
seus dirigentes. A atividade regulatória da ANAC é dividida em duas vertentes: a
regulação técnica e a regulação econômica. A regulação técnica ocupa papel de
19
destaque na Agência e busca principalmente a garantia da segurança aos
passageiros e usuários da Aviação Civil, seu papel é fundamentado através de
regulamentos emoperações aéreas com rígidos requisitos de segurança e
treinamento de mão de obra. A regulação econômica refere-se ao monitoramento
e possíveis intervenções no mercado com objetivo de obter máxima eficiência
(ANAC, 2014).
Ressalta-se que não estão no campo de atuação da ANAC as atividades de
investigação de acidentes aeronáuticos e o controle do espaço aéreo, que ficam à
cargo, respectivamente, do Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes
(CENIPA) e Departamento e Controle do Espaço Aéreo (DECEA). CENIPA é o
órgão central do SIPAER, Sistema de Prevenção e de Investigação de Acidentes
Aeronáuticos, que investiga acidentes mediante regras internacionais visando à
sua prevenção. O DECEA controla o espaço aéreo, telecomunicações e
segurança de navegação (ANAC,2014). Exemplo dessa padronização é a
manutenção de níveis de segurança comparáveis aos europeus e norte-
americanos, propalada pela literatura:
A segurança na aviação civil brasileira é similar àquela que existe na Europa, nos Estados Unidos e no Canadá. Ou seja, está em igualdade com os melhores níveis de segurança de voo do mundo. Quando eu falo de índice, refiro-me ao resultado de acidentes registrados em um milhão de decolagens de aeronaves acima de 60 mil libras. Esta razão é que compõe o índice de acidentes aeronáuticos de um país. (GROSSI, 2003)
Já no âmbito militar, que foge do objeto do presente estudo, tem-se o Comando da
Aeronáutica como responsável pela Força Aérea Brasileira e pela defesa
aeroespacial, subordinado do Ministério da Defesa que estabelece as políticas de
defesa do Brasil.
20
3 SEGURANÇA NA AVIAÇÃO CIVIL E O APODERAMENTO ILÍCITO DE AERONAVES
Com a malha aeroviária internacional multiplicada após a Guerra Fria, surge a
preocupação com uma nova ameaça à segurança da aviação civil, o terrorismo
internacional. Inicialmente motivado por questões ideológicas, religiosas e políticas,
o terrorismo internacional alterou o panorama da aviação mundial. Sua vertente
mais direcionada à aviação, atualmente tipificada como "apoderamento ilícito de
aeronaves”, expõe o perigo à vida de uma inumerável quantidade de pessoas,
comprometendo além da segurança da aviação civil, a credibilidade jurisdicional
do Estado (FRAGOSO, 1970).
O emprego do apoderamento ilícito por grupos terroristas destaca uma tendência
significativa de que companhias aéreas se equiparam a um símbolo representante
de um Estado, em vez de corporações (MUKASH, s.d.). Trata-se de circunstância
das mais violentas da modernidade, não raro erroneamente denominada
sequestro.
A globalização tem papel fundamental neste contexto ao incorporar o sistema
interestatal, econômico e os movimentos transnacionais. A segurança atual
expande o conceito clássico de campo militar, econômico e tecnológico. Novas
regras, conceitos, fatos e sujeitos internacionais conduzem a uma nova dimensão
do Direito Internacional (AMORIM, 1998 apud SILVA, 2011).
Aponta-se o ano de 1968 como o início do terrorismo moderno na aviação, quando
homens armados da Frente Popular de Libertação Palestina (PFLP - Popular Front
for the Liberation of Palestine) apoderaram-se de forma ilícita de uma aeronave
comercial, em um voo de Roma a Tel-Aviv. Os sequestradores da aeronave
exigiam de volta aprisionados de Israel em troca dos reféns. O diferencial deste
evento, para outros próximos já ocorridos ao longo da história, é que pela primeira
vez uma aeronave foi tomada por terroristas com motivo específico de pressão
política contra o governo oponente. O ato foi utilizado como mensagem e
21
propaganda para conhecimento mundial de uma causa política (HOFFMAN, 2003
apud MUKASH, s.d.).
Com outro formato, em 1988 ocorreu na Escócia um atentado que ainda é visto
como um dos ataques terroristas mais significativos da história. O atentado de
Lockerbie devastou toda uma aldeia. O voo 103 da companhia aérea Pan-Am que
fazia a ligação entre Londres e Nova Iorque caiu, após uma explosão, sobre uma
pequena aldeia matando 259 pessoas que seguiam a bordo e 11 pessoas em solo,
apenas 38 minutos depois da decolagem. Importante ressaltar que, dos 259
passageiros a bordo, 189 eram estadunidenses. O modelo de aeronave 747 da
Pan-Am seguia normalmente quando uma bomba colocada no avião por
terroristas líbios explodiu a bordo, após ter sido meticulosamente disfarçada em
uma pasta que seguia no compartimento dianteiro de bagagem. Investigadores
confirmaram tal versão ao encontrar provas de que uma bomba tinha provocado o
acidente (MUKASH, s.d.).
No ano de 1991, o Procurador-Geral da Escócia conseguiu um mandato que em
2001 levou à prisão perpétua de dois líbios. Em 2003, o governo líbio aceitou arcar
com as responsabilidades e pagou 2,7 milhões de dólares pela extradição dos
prisioneiros. Por sua responsabilidade no acidente, a Pan Am foi considerada
culpada por conduta imprópria, uma vez que não havia se certificado que todas as
bagagens pertenciam aos passageiros que seguiam a bordo. Lockerbie será
recordada como uma das piores tragédias da aviação civil na segunda metade do
século XX (MUKASH, s.d.).
Ainda assim, o ataque terrorista mais marcante da história se deu em 11 de
setembro de 2001, quando suicidas membros da Al Qaeda, organização
fundamentalista islâmica internacional, realizaram uma série de ataques a cidades
norte-americanas, logo pela pela manhã. Os terroristas se apoderaram de quatro
aviões comerciais para atingir alvos como as torres gêmeas do World Trade
Center, em Nova York; o Pentágono – situado em Arlington, Virginia; bem como a
Casa Branca, em Washington D.C. (CAVALCANTI, 2013).
22
Os dois primeiros aviões, usados nos ataques às Torres Gêmeas, fizeram com
que todos os passageiros e tripulação fossem mortos juntamente com muitos
outros que estavam nos edifícios no momento da colisão. Ambos os prédios
desmoronaram após cerca de duas horas após o primeiro impacto. O terceiro
avião caiu sobre o Pentágono, sede das forças armadas dos EUA. Já a quarta
aeronave, fazendo o voo 93 da United, caiu em um campo próximo a Shanksville,
na Pensilvânia. Neste último voo, passageiros e tripulação tentaram retomar o
controle da aeronave mas, com a queda, tampouco houveram sobreviventes.
Acredita-se que a intenção dos terroristas com o apoderamento do voo 93 da
United era atingir a Casa Branca (CAVALCANTI, 2013).
O uso político como característica dos ataques terroristas obteve seu ápice nos
atentados de 11 de setembro de 2001. Até então, os apoderamentos ilícitos eram
caracterizados como alavanca para negociações ou plataforma de exigências.
Pela primeira vez, uma aeronave havia sido utilizada como arma, pilotada por
terroristas destinados a atingir alvos específicos nos Estados Unidos. O terrorismo
atual assume cada vez mais novos formatos, em razão da incapacidade prática de
suportar o confronto direto com as forças militares regulares dos Estados
envolvidos. Os atores não estatais, como os grupos terroristas, buscam aprimorar
cada vez mais as abordagens não convencionais (ARASLY, 2005).
Neste milênio, o transporte aéreo se desenvolveu muito devido a fatores como
globalização, agilidade e eficiência. O transporte de indivíduos e principalmente de
cargas dinamiza as relações internacionais; porém, o desenvolvimento do setor
gera responsabilidades ao Estado. Como exemplo, os atentados de 11 de
setembro de 2001 tiveram impactos imediatos na economia norte americana
decorrentes da diminuição da demanda na aviação civil (CROCH, 2008 apud
FAJER, 2009). Logo, é importante reconhecer o desafio de adaptar a segurança
da aviação civil interna de cada Estado ao ritmo de crescimento do transporte
aéreo mundial (FAJER, 2009), principalmente ao se considerar que o setor de
transporte aéreo se encontra atualmente como um dos principais alvos do
terrorismo (ARASLY, 2005).
23
Com relação ao tamanho do impacto causado na aviação civil, inicialmente são as
próprias companhias aéreas as primeiras a serem afetadas. Pode-se ter como
exemplo deste impacto a crise sistêmica em grande escala que afetou as
principais companhias aéreas do mundo após 11 de setembro de 2001. Como
reconhecimento de consequências a longo prazo, empresas conhecidas
mundialmente não conseguiram se manter sob as circunstâncias caóticas daquele
período (ARASLY, 2005).
Grande parte das companhias aéreas estadunidenses acabaram dependendo do
apoio estatal para manter suas atividades. Da mesma forma, na Europa e à título
de exemplo, a empresa aérea britânica British Airways foi declarada isenta de
pagamento de impostos básicos pelo governo. A ameaça terrorista comprova seu
nível de impacto com inúmeros voos de diversas companhias aéreas cancelados,
aeroportos fechados e a necessidade de prontidão das forças armadas ao mínimo
sinal de um possível ataque (ARASLY, 2005).
As consequências imediatas de uma crise na aviação civil são o crescimento das
complicações de registro e análise de procedimentos para passageiros, bem como
a disponibilização de alguns agentes aéreos armados para escolta em voos
comerciais. O dano direto causado por rompimento de horário de voo e medidas
de segurança reforçadas totalizam várias dezenas de milhões de dólares. As
consequências secundárias, como depressão psicológica e pânico entre os
passageiros não se sujeitam a cálculo material. Estas ações imediatas não são
utilizadas para interromper o desenvolvimento da aviação, mas são uma resposta
aameaça que o terrorismo internacional impõe. Uma crise na aviação por motivo
de ameaça terroristaconfigura uma fórmula de pressão econômica e psicológica
direta (ARASLY, 2005).
24
4 MUDANÇAS NA AVIAÇÃO CIVIL PÓS 11 DE SETEMBRO
4.1 Reflexão Teórica: Regimes Internacionais
Parte-se, para fins de discussão, do conceito de Krasner que “regimes
internacionais são definidos como princípios, normas, regras e processos de
tomada de decisão sobre as quais as expectativas dos atores convergem em uma
determinada área-assunto”2 (Krasner, 1983, p. 01, tradução nossa). Como ponto
inicial, “regimes foram conceitualizados como variáveis intervenientes que ficam
entre fatores casuais básicos por um lado, e comportamentos e resultados por
outro” 3 (Krasner, 1983, p. 01, tradução nossa). Sendo assim, surge o
questionamento sobre duas questões acerca dos regimes; a primeira aborda a
relação entre os fatores causais como poder, interesses e valores e a outra,
referente a relação entre resultados e comportamentos, pergunta ao qual o autor
atribui igual valor ou até maior importância. (KRASNER, 1983).
Pela definição de Krasner, percebe-se que a aviação civil mundial com suas
regras, normas, procedimentos e processos de tomada de decisão configuram um
regime internacional. O importante nesta análise é observar que um regime pode
ser configurado pelo interesse de um Estado potência perante os outros no
sistema internacional. O objetivo é identificar se o Estado norte-americano foi
capaz ou não de motivar mudança, por meio de seus parâmetros internos de
segurança, na grande maioria de órgãos administradores e fiscalizadores de
aeroportos no mundo.
“Regimes podem ser definidos como conjuntos de princípios implícitos ou
explícitos, normas, regras e processos de tomadas de decisãoem torno do qual as
2 “International regimes are defined as principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actor expectations converge in a given issue-area.” (Krasner, 1983, p. 01) 3 “Regimes have been conceptualized as intervening variables standing between basic casual factors on the one and outcomes and behavior on the other.” (Krasner, 1983, p. 01)
25
expectativas dos atores convergemem uma determinada área-assunto das
relações internacionais”4 (Krasner, 1983, p.02, tradução nossa). Princípios são
convicções de fato, causalidade e retidão. Normas são padrões de comportamento
definidas em termos de direitos e deveres. Regras são específicas prescrições e
proscrições para a ação. Processos de tomada de decisão são práticas
predominantes para fazer e implemementar a escolha coletiva. Regimes devem
ser compreendidos como algo maiorque um arranjo temporário, que se modifica
diante do deslocamento de poder ou de interesse (KRASNER, 1983).
O conhecimento da teoria de regimes internacionais ilustra uma possível posição
dos Estados Unidos, que após 2001 promoveu a ideia de preservação de
segurança mútua entre os Estados, por meio da implementação de novas medidas
de segurança em seus aeroportos. A distinção entre princípios e normas de um
lado, e regras e procedimentos em outro, fazem com que os princípios e normas
forneçam a definição das características do regime. Definido como regime
internacional, a preocupação perante o assunto da segurança da aviação civil é
seu princípio, a seriedade quanto ao alto padrão de segurança imposto é sua
norma. As regras podem ser reconhecidas como os procedimentos de segurança,
que sofreram mudanças em escala após setembro de 2001.
Analisando a vontade de um Estado em estabelecer um regime, o autor aborda
duas explicações importantes. A primeira abordagem é o próprio interesse egoísta,
sendo o que prevalece para a existência dos regimes internacionais. “Se refere ao
desejo de maximizar seu interesse onde não inclua interesse de outra parte”5
(Krasner, 1983, p.11, tradução nossa). O Poder Político é a segunda maior
variável causal utilizada para explicar o desenvolvimento de um regime. Esta
segunda variável se fundamenta em duas vertentes, o poder em serviço de um
bem comum e o poder em serviço de interesses particulares. Na primeira vertente,
4 “Regimes can be defined as sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors expectations converge in a given area of international relations.” (Krasner, 1983, p. 02) 5 Desire to maximize one's own utility function where that function does not include the utility of another party.” (Krasner, 1983, p.11)
26
o poder é utilizado para garantir ótimos resultados para o sistema como um todo.
Na segunda vertente, o poder é utilizado para aumentar os valores de atores
específicos dentro do sistema. Com valores intensificados, podem incluir o
aumento da capacidade de poder como promoção econômica ou outros objetivos
(KRASNER, 1983).
“Diante de que os regimes envolvem princípios e normas, a função de utilidade
que está sendo maximizada deve representar algum senso de obrigação geral”6
(Krasner, 1983, p. 03, tradução nossa). A clara demonstração do desafio em
relação ao terrorismo internacional foi estipulada através de um cenário de
deficiências na segurança da aviação civil, concretizada após setembro de 2001.
Existem várias regras e procedimentos de tomada de decisão que são
consistentes com os mesmos princípios e normas (KRASNER, 1983). “Mudanças
nas regras e nos procedimentos de tomada de decisão representam mudanças
dentro dos regimes, previsto que princípios e as normas não são alteradas”7
(Krasner, 1983, p.03, tradução nossa). Desde o começo da história da aviação
civil, a responsabilidade com a segurança sempre foi prioritária, seus princípios e
suas normas inalteradas garantem a continuidade do regime. Hoje, seu formato
mais criterioso em medidas de segurança, mobilidade de passageiros e tecnologia
representam uma nova conjuntura do regime.
“Regimes são instituições sociais que regem as ações daqueles interessados em
atividades especificas (ou conjunto de atividades aceitas)”8 (YOUNG, 1983, p. 93,
tradução nossa). Como todas as instituições sociais, são reconhecidos padrões de
comportamento ou práticas em torno do qual convergem as expectativas. Regimes
internacionais são aqueles pertencentes às atividades de interesse perante os
membros do sistema internacional. Os membros dos regimes são Estados
6 “Since regimes encompass principles and norms, the utility function that is being maximized must embody some sense of general obligation.” (Krasner, 1983, p. 03) 7 “Changes in rules and decision-making procedures are changes within regimes, provided that principles and norms are unaltered.” (Krasner, 1983, p. 03) 8 “Regimes are social institutions governing the actions of those interested in specific activities (or accepted sets of activities).” (YOUNG, 1983, p. 93)
27
soberanos, ainda que as partes que realizam as ações regidas por eles sejam
normalmente entidades privadas. Como uma complexa instituição social, não deve
ser abordada de forma estática, como outras, são desenvolvidos ou evoluem ao
longo do tempo (YOUNG, 1983).
Torna-se necessário distinguir os motivos para que exista o enfraquecimento, a
partir de mudanças dentro dos regimes. “Se os princípios, normas, regras e
processos de tomada de decisão se tornam menos coerentes, ou se a prática real
é cada vez mais incompatível com os princípios, normas, regras e procedimentos,
em seguida, um regime se enfraquece”9 (Krasner, 1983, p.05, tradução nossa).
Enfraquecer um regime envolve incoerência entre os componentes ou
inconsistência entre o regime e seu valor relacionado. (KRASNER, 1983). Mesmo
quatorze anos transcorridos após os atentados terroristas de 2001, a busca por
melhorias na segurança e a contínua vontade dos Estados em fazê-la
representam um forte regime que não possui tendência ao enfraquecimento.
4.1.1 Regimes Internacionais de Segurança
Como padrão das Relações Internacionais, a distribuição militar e econômica de
poder entre os Estados não se aplica ao campo dos regimes. “Regimes de
segurança são aqueles princípios, regras e normas que permitem as nações à
conterem seu comportamento acreditando que os outros agirão de forma
recíproca”10 (JERVIS,1982, p.173, tradução nossa). O objetivo é observar que
após 11 de setembro de 2001 houve de fato esse comportamento recíproco entre
os Estados, para estabelecer um sistema mais comum de segurança. “Se as
conexões entre resultados e poder nacional são indiretos, existe mais espaço para
9 “If the principles, norms, rules, and decision-making procedures of a regime become less coherent, or if actual practice is increasingly inconsistent with principles, norms, rules, and procedures, then a regime has weakened.” (Krasner, 1983, p. 05) 10 “By a security regime I mean, (…) those principles, rules, and norms that permit nations to be restrained in their behavior in the belief that others will reciprocate.” (JERVIS, 1982, p.173)
28
escolha, criatividade e instituições para conter e regular o comportamento, assim,
produzir um regime”11 (JERVIS, 1982, p.174, tradução nossa).
A principal questão da segurança é que a competição não contida pode prejudicar
todos os atores do sistema. A busca racional do interesse próprio tem a tendência
de não obter resultado satisfatório. Os dilemas de segurança durante a Guerra
Fria delimitaram percepções quanto à dinâmica da ação e reação entre potências
rivais. O modelo de regimes aplicado aos Estados, por meio da criação de
princípios, regras, normas e procedimentos diante das instituições, possui a
intenção de controlar a competição entre eles, transferindo o foco da pesquisa
para os elementos de interdependência das relações de segurança (JERVIS,
1982).
Com o final da Guerra Fria, houve uma certa valorização dos assuntos e desafios
econômicos. Conforme Samuel Huntington, no começo da década de 1990, “as
capacidades militares provavelmente serão menos importantes do que elas têm
sido no passado. Medidas econômicas serão centrais...” (Huntington, 1991 apud
Rudzit, 2005, p. 298). A partir dos dilemas de segurança, pode-se pensar que os
conflitos entre os Estados são questões inerentes. Nesse sentido, Robert Jervis
confirma que questões de segurança envolvem maior competitividade do que em
regimes econômicos (JERVIS, 1982). Os ataques terroristas de 11 de setembro
aos Estados Unidos modificaram percepções, definiram uma nova realidade e de
alguma forma reforçaram a ideia de que o uso da força nas relações internacionais
não estaria ultrapassado.
11 “If the connections between outcomes and national power are indirect and mediated, there is more room for choice, creativity, and institutions to restrain and regulate behavior, and to produce a regime” (JERVIS, 1982, p.174).
29
Somente a segurança não é o objetivo mais valorizado, pois se trata de um pré-requisito para muitas outras coisas, mas a área de segurança é impiedosa. Pequenos erros podem ter grandes consequências, e também o custo de viver diante das regras de um regime, enquanto outros não são tão bons. Manter-se por trás dos outros temporariamente pode produzir danos permanentes12 (Jervis, 1982 p.175, tradução nossa).
Por meio da teoria de regimes de segurança, Jervis analisa a lógica anárquica do
sistema internacional e do uso da força, desenvolvendo a ideia de que é retirada a
atenção do Estado para uma nova compreensão, em nível sistêmico. Os regimes
de segurança são valiosos e difíceis de alcançar; ações individuais geralmente
são custosas, perigosas e difíceis de atingir graças ao medo de que os outros
Estados estejam violando ou, de certa forma, pretendam violar o entendimento
comum. Nos dilemas de segurança, as políticas são designadas para aumentar a
segurança do Estado, o que automaticamente diminui o nível de segurança dos
outros (JERVIS, 1982).
Se hostilidade na área de segurança não é confiada para expandir oposição em questões econômicas, ou se a diminuição da cooperação neste domínio não é vista como um custo, então um importante incentivo para a cooperação estará ausente 13 (JERVIS, 1982 p.178, Tradução nossa).
Diante do objetivo proposto para análise, após os atentados terroristas em 2001
os Estados Unidos e as grandes potências obtiveram um sentimento comum
acerca da necessidade de defesa da aviação civil. Robert Jervis sinaliza as
condições para ser formado um regime de segurança. Primeiramente, as grandes
potências devem querer o estabelecer, o que é mais viável um ambiente regulado
do que aquele em que são realizadas ações individuais. Em segundo lugar, os
integrantes devem acreditar que os outros também compartilham do mesmo
sentimento de cooperação e segurança mútua. Em casos de regimes de
segurança, isto é muito importante; outros podem já ter sido descartados não pelo
12 Not only is security the most highly valued goal because it is a prerequisite for so many things, but the security area is unforgiving. Small errors can have big consequences, and so the costs of living up to the rules of a regime while others are not are great. Temporarily falling behind others can produce permanent harm (JERVIS, 1982 p.175). 13 “If hostility in the security area is not believed to spill over into hostility in economic issues, or if decreased cooperation in that sphere is not viewed as a cost, then an important incentive for cooperation will be absent” (JERVIS, 1982 p.178).
30
fato de que uma grande potência era um país agressor, mas por outros Estados
incorretamente o terem percebido como um agressor. “A terceira condição é mais
complexa, mesmo que os atores principais se comprometessem em manter o
status quo, regimes de segurança não podem se formar quando um ou mais
atores acreditam que a segurança é melhor provida na expansão”14 (JERVIS,
1982, p.177, tradução nossa). O dilema de segurança acontece não como uma
consequência não intencional da política, mas sim como seu objeto. A quarta
condição é considerada óbvia pelo autor, ele informa que a guerra é a busca
individual por segurança, e estas devem ser consideradas custosas. Naturalmente,
com isso, a cooperação tende a ser sempre menor, assim, não se configurará um
regime (JERVIS, 1982).
4.2 Análise Econômica
Os ataques ocorridos em 11 de Setembro de 2001 desafiaram o futuro da história
da aviação. Dados da IATA demonstram que o impacto nos Estados Unidos, como
maior exemplo, foi extremo. Com 38.047 voos comercias em 10 de setembro de
2001 para 252 voos comerciais no dia 12 de setembro do mesmo ano é registrada
uma queda drástica no fluxo de aviões em solo estadunidense. Logicamente os
números voltaram a subir nas semanas seguintes, mas importante delimitar o
tamanho do impacto gerado. (IATA, 2011)
No mercado financeiro dos Estado Unidos, a queda de receita das companhias aéreas foram de $130.2 bilhões em 2000 para $107.1 bilhões em 2002. Houveram perdas de $19.6 bilhões reportados no período de 2001 para 2002. Entre 2001-2005 totalizaram $57.7 bilhões em perdas financeiras. Entre 2006-2007 as companhias aéreas voltaram a lucrar, ($25.9 bilhões) mas a alta dos combustíveis e a crise financeira mundial fez com que 2008-2009 também trouxessem perdas de $26.4 bilhões em receitas das companhias15 (IATA, 2011, tradução livre, p.2)
14 “Third, and even more troublesome, even if all major actors would settle for the status quo, security regimes cannot form when one or more actors believe that security is best provided for by expansion” (Jervis, 1982, p. 177) 15 “US airline revenues fell from $130.2 billion in 2000 to $107.1 billion in 2002. Losses of $19.6 billion were reported in 2001 - 2002. Losses for 2001 - 2005 totaled $57.7 billion. US carriers
31
A resposta do governo estadunidense foi criar uma lei de compensação pelos
danos ocorridos e pelas perdas incrementais após 11 de setembro de 2001. A lei
de compensação entrou em vigor no dia 23 de setembro de 2001, com o nome de
US Air TransportationSafetyand System StabilizationAct. Através dessa lei, as
companhias aéreas receberam $5 bilhões de dólaresmantidos até 31 de dezembro
de 2001 e $10 bilhões em garantias de futuros empréstimos. (IATA, 2011)
No mundo, foi configurada queda de 2.7%em tráfego de passageiros
(toneladas/quilômetros) em 2001, retornou crescimento contínuo atéa crise
econômica mundial em 2009. Com a crise, 2009 demonstrou nova queda de
2.1%em tráfego de passageiros. Os ganhos de receitas globais caíram de $329
bilhões em 2000 para $307 bilhões em 2001 e $306 bilhões em 2002. A partir de
2003 asreceitas globais voltaram a demonstrar novos crescimentos, porém a crise
financeira mundial reservou nova queda em 2008. Os lucros das empresas aéreas
foram de $13 bilhões em 2001 para $11.3 bilhões em 2002. Houve recuperação
dos lucros somente após 2005, mas como todos os outros setores da aviação, o
período entre 2008-2009 foi marcado não somente pela crise mundial, mas
também pelo aumento do valor do combustível, estes fatores acarretaram um total
de $25.9 bilhões em perdas de receita. (IATA, 2011)
Em dados fornecidos em 2011 pela IATA, o custo de segurança da aviação civil é
estimado em $7,4 bilhões de dólares anuais. Logo, as ameaças a aviação
comercial devem sim ser consideradas desafios dos Estados. O financiamento do
custo não pode ser deixado somente para as companhias aéreas, mas sim
responsabilidade dos seus governos. (IATA, 2011)
returned to profit in 2006 - 2007 ($25.9 billion), but soaring oil prices and the global financial crisis pushed them into losses of $26.4 billion in 2008-09.” (IATA, 2011, p. 2)
32
Figura 1 - Custo da Segurança na Aviação Civil (IATA, 2011)
4.3 Perspectiva Normativa
Houveram aproximadamente 3 mil pessoas mortas, incluindo os 19 terroristas nos
atentados de 2001 aos Estados Unidos. Pode-se dizer que existiu perante aos
outros Estados, um movimento de reforço da legislação interna antiterrorismo e a
ampliação dos poderes de aplicação da lei sobre o assunto. Entende-se que
ainda falta um tipo de Direito Penal que atenda, atualmente, a questão do
terrorismo, ao invés de cláusulas generalizadas acerca do tema. Existe a
necessidade de expor elementos que possam, de fato, definir o conceito. (SILVA,
2011)
Qualquer crime ou violação à Convenção das Nações Unidas para a Repressão de Atos Ilícitos contra a Segurança da Aviação Civil, assinada em Montreal em 23 de dezembro de 1971 e promulgada no Brasil pelo Decreto 72.383/73, determina em seu artigo 3º, que os Estados aderentes adotem “penas severas” para reprimir tais atos considerados como terroristas. Podemos observar que segundo a Convenção de Montreal, atos de interferência ilícita contra a aviação civil, são considerados atos terroristas. (SILVA, 2011, p. 2)
33
Compreende-se que por constituírem normas para o futuro, os Tratados e
Convenções Internacionais não tipificam crimes. Tratados e Convenções
representam normas de conduta internacionais futuras, que vinculam
juridicamente Estados ou entidades internacionais, com objetivo de conciliar
vontades divergentes e alcance da solução jurídica comum. O Direito interno
brasileiro possui o artigo 20 da Lei 7.170, de 14 de dezembro de 1983 (Lei de
Segurança Nacional), sancionada no final do período político pós-revolução em
1964. Estes dispositivos penais, ainda de forma primária denomina "atos de
terrorismo" em geral, mas não os exemplifica ou os define. (SILVA, 2011)
A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 26 de maio de 1969, é uma das mais importantes fontes do Direito Internacional Público, pois nela as regras costumeiras sobre a matéria foram devidamente codificadas em documento quase perfeito, cujo objetivo foi precisamente o de reconhecer o direito das organizações internacionais de firmar tratados e convenções. Areferida Convenção não proíbe a previsão, em normas internacionais, de disposições tipificadoras de delitos, conquanto seja incomum a adoção dessa prática, tendo como inequívoco exemplo a questão do terrorismo. (SILVA, 2011. p. 3)
Perante as legislações domésticas, nem todos Estados Democráticos possuem
tipificação penal para o crime de terrorismo em sua Constituição Federal. No Brasil,
a constituição vigente considera o terrorismo como crime inafiançável, insuscetível
de graça ou anistia a prática da tortura, tráfico ilícito de entorpecentes e drogas
afins, o terrorismo e os definidos como crimes hediondos, por eles respondendo
os mandantes, os executores e os que, podendo evitá-los, se omitirem. (BRASIL,
1990)
O Brasil aderiu ou ratificou nove de doze tratados internacionais em vigor e dois
regionais relativos ao terrorismo internacional, que incluem a Convenção da OEA
para a prevenção e repressão dos atos de terrorismo; a Convenção para a
repressão do apoderamento ilícito de aeronaves, de 16 de Dezembro de 1970; a
Convenção sobre a proteção física de materiais nucleares, de 3 de Março de 1980,
entre outros. A Constituição federal brasileira de 1988, contém dispositivos que
reproduzem constantes objetos de tratados internacionais de direitos humanos
como por exemplo, a proibição da tortura. Importante que, independentemente da
classificação hierárquica dos tratados ou convenções internacionais em prol do
34
ordenamento jurídico nacional, não desempenham o papel de norma
incriminadora (SILVA, 2011)
No cenário internacional, em 2010, os Estados membros das Naçoes Unidas
adicionaram dois documentos legais a cerca do assunto de segurança à aviação
civil: A Convenção para a Repressão de Atos Ilícitos Relacionados à Aviação Civil
Internacional e o Protocolo Suplementar à Convenção para a Repressão da
Captura Ilícita de Aeronaves. O objetivo dos Estados membros da ONU
foicriminalizar a utilização de aeronaves como armas, materiais perigosos que
possam ataca-las ou atingi-las como alvo em solo. Foi reconhecido pelas Naçoes
Unidas anecessidade decomplementar o que ja existe em instrumentos
internacionais de combate ao terrorismo e construir com princípios fundamentais a
importância da criminalização das infrações terroristas. (ONU, 2010)
4.4 Procedimentos Estruturais
Os ataques de 11 de setembro de 2001 acarretaram mudanças bruscas na
aviação civil. Todas aeronaves internacionais dos Estados Unidos ficaram em solo
por 3 dias após ataques. Foram expandidos os itens da Lista de Produtos
Proibidos da ICAO, autorizado pela FAA, sendo incluídos utensílios caseiros,
ferramentas, ou seja, qualquer objeto pontiagudo ou cortante. Outra medida
imediata foi a recomendação de enrijecer as portas das cabines em todas
aeronaves civis estadunidenses. Em março de 2002, a grande maioria das
aeronaves já haviam modificado suas portas de cabine. (IATA, 2011)
Regulamentos da Administração Federal de Aviação, FAA, modificaram as
diretrizes de segurança de forma muito mais rigorosa nos aeroportos de todo os
Estados Unidos de forma urgente. As medidas fizeram parte da primeira resposta
regulatória aos apoderamentos ilícitos de setembro de 2001. Com os voos, uma
vez retomados, as novas regras reforçaram a segurança. Facas e instrumentos de
35
qualquer tamanho, feitos de metal, plástico ou qualquer outro material, não seriam
mais permitidos tanto em aviões comerciais, como serem utilizados ou vendidos
em qualquer parte dos terminais de qualquer aeroporto. (ZIELBAUER e
SULLIVAN, 2001)
Outra medida importante foi que antes da entrada dos passageiros, os aviões
seriam revistados por agentes de segurança. Foi evitado ao máximo que aviões
de passageiros também transportassem cargas, assim, reduziriam os riscos de
bombas. Até mesmo veículos estacionados a menos de 300 metros do terminal
poderiam ser rebocados. As mudanças vieram como lei de aplicação oficial. Antes
do 11 de setembro era permitido que passageiros carregassem canivetes ou
talvez navalha de ponta, mas os seqüestros demonstraram que mesmo essas
armas de baixo grau poderiam fornecer força suficiente se utilizados por terroristas
em uma aeronave. (ZIELBAUER e SULLIVAN, 2001)
As novas regras de segurança foram negociadas entre a Administração Federal
de Aviação, funcionários do Departamento de Transporte e principais executivos
das principais companhias aéreas do país em conferências imediatas após os
ataques. A associação de transporte aéreo dos EUA somou a um grupo
organizado do governo que tinha o objetivo de interferir diretamente nas novas
medidas de segurança. (ZIELBAUER e SULLIVAN, 2001)
Atualmente a segurança da aviação civil é provida por três partes principais:
Companhias aéreas, aeroportos e Força Aérea nacional. A parte de segurança,
em geral, fica a cargo dos aeroportos e transportadoras aéreas. São responsáveis
pela aplicação da lei e da segurança geral dentro do aeroporto, incluindo áreas
externas como estacionamento, perímetro e áreas internasatéos postos de
controlede segurança. Também são contratadospoliciaisparaos pontos de
verificaçãode segurança. O governo através da FAA realiza seu papel regulador.
(MUKASH, s.d.)
A FAA se tornou responsável por fornecer informações sobre ameaças, o
estabelecimento de políticasde segurança, normas e protocolos, realização de
36
auditorias de segurançadas companhias aérease aeroportos, apoio à investigação,
desenvolvimento de tecnologia de segurança e supervisão dainstalaçãode
equipamentos e dispositivosde segurançaemaeroportos. As companhias aéreas
são responsáveis pela segurança de seus passageiros com bagagens de mão,
despachada e triagem em pontos de verificação dentro da aeronave. (MUKASH,
s.d.)
Outra importante mudança, foi que muitos Estados determinaram que as
companhias aéreas providenciassem informações sobre os passageiros antes da
chegada no destino. Estes dados já existiam através do API (Advanced Passanger
Information), Informações Avançadas do Passageiro, mas antes de setembro de
2001 não eram solicitados por questões de segurança, o objetivo era agilizar o
processo na alfândega. Em dados da IATA, após 11 de setembro de 2001, até
2010, 60 Estados já obrigavam a utilização do API. (IATA, 2011)
Algumas das medidas imediatas não conseguiram se manter por gerar perdas de
receitas ou até mesmo não influenciarem totalmente no quesito da segurança.
Importa é perceber que muitas dessas medias hoje estão presente na maior parte
dos aeroportos no mundo. Ações iniciais dentro de um Estado que obteve
direcionamento sistêmico não necessariamente significa coalização. Cabe a
percepção de que outros Estados podem ter percebido a necessidade de ampliar
a segurança, pegando como exemplo um Estado potência, no caso, os Estados
Unidos.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS Ao longo do desenvolvimento da pesquisa restou nítida a influência decisiva que
os ataques de 11 de setembro de 2001 tiveram sobre o panorama internacional de
segurança. As aeronaves, para além de sua aplicação útil no transporte,
consolidaram um nefasto papel de potenciais armas, com projeções grandiosas e
37
perigosas. Pretendeu-se, com a adoção da segurança da aviação civil como
objeto central da discussão empreendida, melhor compreender este tema e
responder aos questionamentos apresentados.
De fato caracterizou-se um comportamento recíproco, por parte dos Estados, no
sentido de estabelecer um sistema comum de segurança, notadamente após os
malsinados eventos de 11 de setembro. Mesmo diante da natureza
indubitavelmente racional dos Estados, em busca do interesse próprio, pode-se
concluir que as falhas de segurança nos aeroportos escancararam-se como uma
preocupação generalizada.
Neste contexto, percebe-se que as mudanças empreendidas no âmbito doméstico
pelos Estados Unidos acabaram se alastrando para outros Estados. Com isto,
tornou-se exequível identificar a existência de uma vontade compartilhada pela
grande maioria dos Estados do sistema internacional, com vistas ao
estabelecimento de um regime de segurança de aviação civil.
De fato, a presença majoritária de regras estadunidenses sob um sistema interno
de segurança requer a devida atenção. Os Estados Unidos – reconhecidos por
sua força militar, política e econômica – após sofrer ataques terroristas de
tamanha proporção modificaram de forma automática todo um status quo no que
diz respeito à segurança mundial. O dilema de segurança, como objeto da política,
mantém um cenário de incertezas que movimentam o sistema
internacional. Porém, o custo de um regime onde exista a cooperação é
logicamente menor do que ações individuais.
Quanto à vislumbrada implementação de mudanças instrumentais, cuja finalidade
precípua seria a projeção ou consolidação do poder estadunidense, não
emergiram indícios confirmativos. As referências utilizadas de fato confirmam
mudanças internas, mas no âmbito internacional não há como se confirmar uma
relação direta. Medidas de segurança são realizadas através de recomendações
38
da ICAO e efetivadas junto à IATA, mas o controle do espaço aéreo permanece
sob a soberania dos Estados. De toda forma, igualmente perceptível é que, acaso
os atentados tivessem atingido algum outro Estado, notadamente com
capacidades reduzidas no cenário internacional, certamente o desdobramento dos
eventos seria consideravelmente mais tímido.
Subsiste ainda a importante compreensão de que a segurança da aviação civil
não deve corresponder somente às companhias aéreas, mas sim ser considerada
uma responsabilidade indelegável dos Estados. Como se pôde perceber, a
segurança é extremamente custosa e até mesmo pequenas falhas podem
redundar em resultados desastrosos. A análise econômica buscou exatamente
corroborar tal argumento, buscando pode comparar as perdas de receita após
setembro de 2001 com as decorrentes da crise econômica de 2008. No atual
estágio de globalização, uma ação que seja terrorista, financeira, de saúde ou
tecnológica pode rapidamente alcançar proporções grandiosas. O ineditismo da
correlação imediata entre um desastre aéreo e uma crise econômica mundial
indubitavelmente surpreendeu todo o sistema internacional.
Neste contexto, caberia aos Estados e as organizações internacionais uma
regulamentação normativa mais específica no que diz respeito ao apoderamento
ilícito de aeronaves. Sem uma legislação eficiente, a impressão é a de que o tema
continua vago e ainda não alcança seu devido reconhecimento. Todos os
argumentos e análises apresentados buscam contribuir para a demonstração de
que a segurança da aviação civil é um tópico de extrema relevância nas relações
internacionais.
Em suma, é preciso reconhecer que a aviação civil continua a representar um
campo propício para novos atentados de grande dimensão. Todas as medidas
estruturais realizadas foram bem vindas e combatem novas tentativas, porém
ainda é indispensável a contínua busca de novas normas que possam combater a
criatividade dos terroristas. Políticas de reação rápida de fato minimizam os efeitos
39
mas ainda é necessário, especialmente por meio de novas tecnologias, tentar
prever novos métodos terroristas e manter-se à frente dos que podem identificar
no apoderamento de aeronaves uma maneira eficiente de fazer ecoar suas
intenções por meio da violência.
6 REFERÊNCIAS
AGENCIA NACIONAL DE AVIACAO CIVIL - ANAC: Convenção de Aviação Civil Internacional. Montreal, 1944. 21p. Disponível em: <http://www2.anac.gov.br/biblioteca/decretos/convencaoChicago.pdf> Acesso em: 29 set. 2014
ARASLY, Jangir. Terrorism and Civil Aviation Security: Problems and Trends. The Quarterly Journal, v. 1, p.75-89, 2005.
BRASIL. Lei nº 8.078/90, de 25 de julho de 1990. Dispõe sobre os crimes hediondos, nos termos do art. 5º, inciso XLIII. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil. Brasília, DF. 25 jul. 1990. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8072.htm> Acesso em: 12 set. 2014
CAVALCANTI, Talita (Ed.). Ataques de 11 de Setembro nos EUA completam doze anos. Brasilia: Agência Brasil, 2013. Disponível em: <http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2013-09-11/ataques-de-11-de-setembro-nos-eua-completam-doze-anos> Acesso em: 13 set. 2014.
CENTRO DE INVESTIGAÇÃO E PREVENÇÃO DE ACIDENTES AERONÁUTICOS. CENIPA. Brasília. Disponível em: <http://www.cenipa.aer.mil.br/>. Acesso em: 18 ago. 2014
DEPARTAMENTO DE CONTROLE DO ESPAÇO AÉREO. DECEA. Rio de Janeiro. Disponível em: <http://www.decea.gov.br/> Acesso em: 18 ago. 2014
FAJER, Márcia. Sistemas de investigação dos acidentes aeronáuticos da aviação geral - uma análise comparativa. 2009. 150 f. Dissertação (Pós Graduação) – Faculdade de Saúde Pública, Universidade de São Paulo. São Paulo. 2009
FEDERAL AVIATION ADMINISTRATION. Flight Advisory National Special Security Event: G20 SUMMIT. Pittsburgh, PA, 2009. 5p. Disponível em: <http://www.nbaa.org/ops/airspace/regional/northeast/pit-g20-summit-tfr-0809.pdf> Acesso em: 29 set. 2014.
40
FEDERAL AVIATION ADMINISTRATION. FAA. Washington, DC. Disponível em: <http://www.faa.gov/about/> Acesso em: 19 set. 2014
FRAGOSO, Heleno Cláudio. Apoderamento ilícito de aeronaves. Revista de Direito Penal, n° 13/14. Anos 70. 18p. Disponível em: <http://www.fragoso.com.br/eng/arq_pdf/heleno_artigos/arquivo50.pdf> Acesso em: 13 set. 2014.
GROSSI, Venâncio. S&D Entrevista: Maj Brig Venâncio Grossi, Diretor Geral do Departamento de Aviação Civil (DAC). Contec Editora LTDA, 2003. Entrevista concedida a Revista Eletrônica Segurança e Defesa. Disponível em: <http://www.segurancaedefesa.com/entrevistas.html> Acesso em: 23 set. 2014.
TERNATIONAL CIVIL AVIATION ORGANIZATION. ICAO: A United Nations Specialized Agency. Montreal. Disponível em: <http://www.icao.int/Pages/default.aspx> Acesso em: 18 set. 2014.
INTERNATIONAL AIR TRANSPORT ASSOCIATION. IATA. Montreal. Disponível em: <http://www.iata.org/about/pages/index.aspx> Acesso em: 29 set. 2014
INTERNATIONAL AIR TRANSPORT ASSOCIATION. The Impact of September 11 2001 on Aviation. 2011. 8p. Montreal. Disponível em: <http://www.iata.org/pressroom/documents/impact-9-11-aviation.pdf> Acesso em: 29 set. 2014
JERVIS, Robert. Security Regimes. International Regimes. Ithaca and London: Cornell University Press, 1983. 22p.
KRASNER, Stephen D. International Regimes. Ithaca and London: Cornell University Press, 1983. 372p.
MALAGUTTI, Antônio Osller. Evolução da Aviação Civil no Brasil: Segurança Nacional. Brasília: Consultoria Legislativa, 2001. 7p. Disponível em <http://www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/tema3/pdf/109712.pdf> Acesso em: 13 set. 2014.
MUKASH, Aigul. Aviation terrorism. Kazakhstan: Eurasian National University. Astana, [s.d.]. 32p. Disponível em: http://slconf.uaeu.ac.ae/papers/conf20/part%203%20E/Ms.%20Aigul%20Mukash.pdf>. Acesso em: 9 set. 2014.
PROENÇA Jr, Domício; DINIZ, Eugênio; RAZA, Salvador Ghelfi. Guia de Estudos de Estratégia. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1999. 186p.
41
RUDZIT, Gunther. O Debate Teórico em Segurança Internacional: Mudanças frente ao terrorismo? Rio Grande do Sul: Civitas – Revista de Ciências Sociais, 2005. Disponível em: <http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/civitas/article/viewFile/5/1598> Acesso em 10 de set. 2014.
SECRETARIA DE AVIAÇÃO CIVIL. Agência Nacional de Aviação Civil: ANAC. Brasília. Disponível em: <http://www.anac.gov.br/Area.aspx?ttCD_CHAVE=7>. Acesso em: 18 ago. 2014.
SILVA, Sidney Bueno. Apoderamento ilícito de aeronaves e terrorismo. Jus Navigandi, Teresina, a
no 18, n.3600, 10 mai. 2013. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/24401>. Acesso em: 9 set. 2014.
ONU - Organização das Nações Unidas. Unites Nations Action to Counter Terrorism: International Legal Instruments. Disponível em: <https://www.un.org/en/terrorism/instruments.shtml> Acesso em: 13 set. 2014.
YOUNG, Oran. Regime dynamics: the rise and fall of international regimes. International Regimes. Ithaca and London: Cornell University Press, 1983. 22p.
ZIEBALUER, Paul; SULLIVAN, John. AFTER THE ATTACKS: AIRPORT SECURITY; F.A.A. Announces Stricter Rules; Knives No Longer Allowed. New York: The New York Times, 2001. Disponível em <http://www.nytimes.com/2001/09/13/us/after-attacks-airport-security-faa-announces-stricter-rules-knives-no-longer.html> Acesso em: 13 set. 2014.
