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Por que o Desenvolvimento EconômicoLocal é tão difícil, e o que podemos fazerpara torná-lo mais eficaz?Jörg Meyer-Stamer

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DEL com bibliografia.p65 4/6/2004, 18:321

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ANÁLISES E PROPOSTASnº 31, junho de 2004

Por que o Desenvolvimento EconômicoLocal é tão difícil, e o que podemos fazerpara torná-lo mais eficaz?

Jörg Meyer-Stamer

Jörg Meyer Stamer – Doutor em CiênciasPolíticas pela Universidade de Hamburgo,Alemanha e sócio-fundador da Mesopartner,consultoria especializada em desenvolvi-mento econômico local e regional.


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O conteúdo apresentado em “Análises e

propostas” representa o ponto de vista dos

autores e não necessariamente reflete a opinião

da Fundação Friedrich Ebert.

Esta publicação substitui a série anterior “Policy

Paper” e também está disponível na internet:

www.fes.org.br.


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ÍNDICE

Apresentação ......................................................................................................................... 7

1 Por que desenvolvimento econômico local? ....................................................................... 9

1.1 O histórico do DEL em países industrializados ........................................................... 9

1.2 Variações de abordagens de DEL em países em desenvolvimento ......................... 11

2 Problemas inerentes de iniciativas de DEL em países em desenvolvimento ................... 11

2.1 Estratégia de DEL e o governo local ......................................................................... 12

2.2 DEL e Desenvolvimento Comunitário ....................................................................... 13

2.3 DEL para negócios ou DEL ao invés de negócios? ................................................... 14

2.4 O papel dos setores público e privado no DEL ......................................................... 15

2.5 Conclusão provisória: estratégia e DEL .................................................................... 17

3 Paradoxos e ironias de DEL .............................................................................................. 18

3.1 Upgrade territorial e o paradoxo do ciclo de vida ..................................................... 19

3.2 Cadeias de valor e a ironia do upgrade .................................................................... 21

3.3 O paradoxo da localização ........................................................................................ 23

4 Conclusão: uma tipologia de abordagens de DEL ............................................................ 25

4.1 Política de localização genérica ................................................................................ 25

4.2 Política de localização estratégica ............................................................................ 27

4.3 Política de localização reflexiva ................................................................................ 29

5 Observação final: DEL e aprendizado............................................................................... 31

Bibliografia ........................................................................................................................... 32

Perfil ..................................................................................................................................... 34


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A versão original desse texto foi apresentadaem inglês, na publicação: Why is LocalEconomic Development so di f f icul t?Duisburg: mesoparter Working Paper, 4/2003.Mais informações no site: www.mesopartner.com

- Tradução - inglês/português:Luciana de Barros Portocarrero Fallun- Revisão e preparação do texto em português:Luciane Alves- Direção de arte:Renato Flôr


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APRESENTAÇÃO

O tema tratado por Jörg Meyer-Stamer nesta publicação faz parte das preocupa-

ções da Fundação Friedrich Ebert/ ILDES em incentivar debates e elaboração de

propostas para a construção de um modelo de desenvolvimento brasileiro, que redu-

za as desigualdades sociais.

Desde o início de 2001, a Fundação Friedrich Ebert/ILDES e o Instituto Pólis têm

pesquisado os aspectos econômicos das experiências de desenvolvimento local. Com a

colaboração de dezenas de estudiosos e pesquisadores, as duas instituições têm se de-

dicado a entender os alcances e limites econômicos dessas experiências. O propósito da

pesquisa não é o de apenas sistematizar iniciativas locais, mas buscar, sobretudo, pro-

mover o tema do desenvolvimento local. Seja por meio da organização de plataformas

de diálogos ou ainda da revisão dos processos que impedem a implementação exitosa

de projetos de desenvolvimento local.

A relevância do texto de Meyer-Stamer é inquestionável. Tanto pelo realismo com o

qual Desenvolvimento Econômico Local (DEL) é tratado como pelas alternativas apre-

sentadas para dinamizar experiências que não estão respondendo a altura do esperado.

Ao mesmo tempo em que destacamos a validade desse texto, também é necessário

explicitar a não confluência total de idéias em alguns aspectos abordados. Por exemplo,

as referências feitas pelo autor no que se refere aos limites provocados por abordagens

de planejamento estratégico para a promoção de desenvolvimento local seriam realiza-

das por nós de maneira menos enfática.

Por outro lado, um fato extremamente relevante para demonstrar afinidade entre as

afirmações de Jörg e as conclusões parciais que a pesquisa “Aspectos Econômicos das

Experiências de Desenvolvimento Local” tem apresentado é a necessidade de diferenci-

ar o que é desenvolvimento local e o que seria desenvolvimento comunitário. Assim

como a constatação de raras observações sobre os aspectos econômicos das políticas

de desenvolvimento local.

Os leitores observarão que desenvolvimento local tem um forte viés de promoção de

negócios e desenvolvimento de mercados. Isso também demonstra uma forte sintonia

entre os dois estudos, embora o autor explicite em menor grau, comparado à pesquisa, a

importância do caráter endógeno dessas políticas e as suas dimensões cultural e ambiental

de sustentabilidade.

Por fim, vale ser observado que esse texto é fruto de uma vasta experiência que

Meyer-Stamer tem em localidades de diversas partes do mundo. Por vezes, será fácil

observar que existem trechos que não são facilmente reconhecidos no Brasil. Entretanto,

ao invés desse aspecto ser um problema, consideramos isso como sendo mais um rico

elemento desse refinado texto.

Cassio Luiz de França


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1 POR QUE DESENVOLVIMENTOECONÔMICO LOCAL?

Atualmente, o desenvolvimento econô-mico local (DEL) está atraindo muita aten-ção, em particular nos países em desenvol-vimento e nas agências de cooperação; ospaíses industrializados avançados vêm pro-movendo DEL há algum tempo, embora seuperfil esteja também mudando em paísesda OCDE (Organização para a Cooperaçãodo Desenvolvimento Econômico) .

De onde vem o crescente interesse emDEL? Em grande parte, isso se dá devido adois fatores. Primeiro, por muitos países emdesenvolvimento buscarem políticas dedescentralização e por responsabilidades es-senciais para promoção do desenvolvimen-to econômico serem delegadas aos gover-nos estaduais e/ou locais. Há uma esperan-ça de que governar possa ser mais fácil aonível local e, assim, que um governo localde desenvolvimento possa ser factível, umavez que, por um lado, a baixa coesão naci-

onal e tensões étnicas e, por ou-tro, a sobrecarga dos corpos go-vernamentais, a crescente dife-renciação e fragmentação deproblemas, políticas e institui-ções governamentais são ques-tões menores nesse nível.

Segundo, muitos países emdesenvolvimento sofrem, por diferentes ra-zões, de uma capacidade limitada degovernança e de distribuição ao nível naci-onal. Os dias de política industrial centrali-zada, como tem sido buscado com algumsucesso na maioria dos países recém-indus-trializados, se foram tanto devido à pressãoexterna (baseada no “Consenso de Wa-shington”), como ao enfraquecimento da ca-pacidade de governança interna. Indepen-dente da existência de uma política dedescentralização, atores locais começam ase envolver em atividades de promoção eco-nômica, uma vez que problemas como de-semprego e pobreza são sentidos de ma-neira mais urgente ao nível local.

Neste artigo, primariamente há o enfoquedo DEL em países em desenvolvimento. En-tretanto, as experiências em países indus-trializados são também um importante pon-to de referência. O texto está organizado daseguinte forma: no restante deste capítulo,há um breve panorama das abordagens atu-

ais do DEL. No capítulo seguinte, discute-se problemas típicos de iniciativas para oDEL. No terceiro, avalia-se algumas impli-cações da globalização para o tema. E noquarto capítulo, apresenta-se uma tipologiade abordagens do DEL como um modo deresumir o argumento e mostrar um cami-nho para o futuro.

1.1 O histórico do DEL em países indus-trializados

O que tem mudado no que diz respeitoao DEL em países da OCDE? Antes de maisnada, percebe-se que seu escopo está sen-do ampliado. O DEL tradicional costumavarestringir-se a três questões: zoneamento edesenvolvimento de propriedades industri-ais, atração de investidores externos e re-dução de fricções e de problemas de comu-nicação entre empresas particulares e go-verno local. Recentemente, os governos lo-cais vêm se tornando mais pró-ativos, utili-zando instrumentos tais como a promoçãode empreendedorismo, de incubadoras deempresas e de tecnologia, além da promo-ção de clusters. Muitas localidades estãoabordando o desenvolvimento econômicode maneira mais estratégica, tentando mol-dar um perfil específico para criar vantagemcompetitiva local (Comissão Européia 1998;OECD 1999, 2000 e 2003).

Além disso, é difícil estabelecer uma con-vergência de práticas em diferentes paísesindustrializados. Certos instrumentos estãose tornando modismos e sendo mais am-plamente utilizados; no entanto, as aborda-gens básicas do DEL ¾ Quem é encarrega-do? Qual é a estrutura de governança? Qualé o escopo? Qual é o objetivo global? ¾continuam divergentes, não só entre paísesanglo-saxões e o continente europeu comotambém entre países europeus, com suashistórias bastante diferentes em termos desucessão de poder, federalismo, política re-gional etc. (Raines, 2000).

Nos países em desenvolvimento em queo DEL vem ocorrendo há vários anos, é rarodiscernir histórias de sucesso formidável; oconjunto de estudos de casos, em Aghón etal. (2001), fornece pouca evidência do re-sultado e do impacto das iniciativas descri-tas. Pode-se afirmar o mesmo em relaçãoaos países da OCDE. Nesse sentido, é ine-vitável a pergunta: a popularidade do DEL é

A popularidade doDEL é devida maisao desespero do

que a um históricoconvincente.


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devida mais ao desespero do que a um his-tórico convincente?

Encontrar uma resposta para a ques-tão não é nada simples. Tendo em vista avasta experiência e os enormes recursosgastos em DEL em países industrializados,é surpreendente quão pouca evidênciaexista de seu impacto. Por que isso acon-tece? Em outro trabalho (Meyer-Stamer,2000), discute-se que a questão reflete aeconomia política da promoção do desen-volvimento, que não é um exercício cien-tífico, mas sim parte de uma luta políticadiária. Atores políticos, que são avaliados,antes de mais nada, pelos recursos quepodem disponibilizar, lançam atividades depromoção econômica para responder aosproblemas e às exigências de seu eleito-rado. Se, por exemplo, uma usina de açoé fechada em dado local, um político quemobilize vários milhões de euros paramedidas compensatórias é um herói po-pular,- independentemente da eficácia douso dos fundos. De fato, é improvável queo sujeito político tenha interesse em inves-tigar quão eficientes foram os recursosusados, pois a menos que a avaliação re-presente um cenário claramente positivo,ela pode fornecer munição para seus opo-nentes políticos.

Mas há somente o temor de que avalia-ções sistemáticas de impacto possam reve-lar um panorama árido, ou é fato que o DELfaz pouca diferença? A insuficiente evidên-cia disponível tende a indicar que o últimoseja verdade.

·A política regional, uma das mais im-portantes fontes de fundos para o DEL,aparentemente não provoca muita alte-ração. Na verdade, na Alemanha, umapesquisa sobre o principal programa depol í t ica regional , o “Gemeinschaft-saufgabe”, descobriu que apesar dos es-forços substanciais, as disparidades re-gionais aumentaram (DeutscherBundestag, 1999, 26). No que diz respei-to à política regional européia, a evidên-cia em termos de redução de disparidadesé na melhor das hipóteses confusa(Fagerberg & Verspagen, 1995; Moucque,2000; Ederveen & Gorter, 2002).

·Um tipo específico de DEL é a promo-ção de cluster, a qual é freqüentemente tra-tada como atividade de base territorial. Em

sua pesquisa sobre a evolução de 160clusters por todo o mundo, Michael Enright(2000) descobriu que, excetuando-se a edu-cação e as atividades de treinamento, a açãodo governo é irrelevante.

·Um dos instrumentos comuns de DELcostumava ser zonas de empreendimento,em que isenção de impostos e redução demecanismos reguladores eram oferecidospara atrair negócios em áreas urbanasdesfavorecidas. No entanto, o sucesso des-sa abordagem tem sido extremamente limi-tado (Ladd, 1994).

·Outro instrumento popular de DEL é acriação de incubadoras de tecnologia. Noestado alemão de Northrhine-Westphalia,entre 1984 e 1996, mais de um bilhão demarcos alemães foram gastos para criarmais de 50 incubadoras. Uma avaliaçãodescobriu que as empresas dentro das in-cubadoras obtiveram somente um poucomais de sucesso do que um grupo de con-trole, e que o número líquido de empregoscriados totalizou algo em torno de 2.000 a4.000 (Elle et al., 1997).

Como devemos lidar com descobertastão desmotivadoras? O que pode parecera conclusão óbvia, isto é, deixar disso, nãoé uma alternativa enquanto políticos lo-cais, democraticamente eleitos, enfrenta-rem a expectativa de fazer algo que gereempregos e receita para seu distrito. Pode-se, por exemplo, apontar os problemasmetodológicos. Qualquer iniciativa de DELenvolve vários instrumentos, e avaliar seuimpacto conjunto no crescimento e na mu-dança estrutural é muito difícil; além dis-so, sempre há a questão hipotética: o queteria acontecido sem tais iniciativas? Em-bora não tenham gerado crescimento, tal-vez o declínio de dada região tivesse sidomuito mais acentuado.

Uma outra conclusão, na verdade bemdireta, é que não há razão nenhuma parapresumir que experiências em países daOCDE representem um modelo para o DELem países em desenvolvimento. Há não sóa questão costumeira da transferência, quenão pode ser dada como certa devido a es-truturas institucionais distintas, entre outrosfatores, como também, e mais importanteainda, o fato de não ser provado que esfor-ços de DEL em países da OCDE tenhamfeito muita diferença.


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1.2 Variações de abordagens do DEL empaíses em desenvolvimento

Não obstante a falta de modelos dignosde serem transferidos, várias das aborda-gens do DEL que estão sendo seguidas empaíses em desenvolvimento são explicita-mente baseadas em experiências de paísesindustrializados. As abordagens dominantesde DEL por governos de países em desen-volvimento e agências de cooperação sãoas seguintes:

· A de planejamento estratégico, emboraseja largamente utilizada na América Latina(Aghón, Albuquerque & Cortés, 2001), apre-senta problemas quanto ao custo, à deman-da por habilidade de planejamento e ao pre-conceito em relação a documentos elabo-rados e contrários à implementação.

· A abordagem cujo foco é o trabalho deAgências de Desenvolvimento EconômicoLocal (ADELs) - também é amplamente uti-lizada na América Latina e, até certo ponto,em países em transformação do Leste Eu-ropeu (OIT, UNOPS1 , EURADA2 &Cooperazione Italiana, União Européia). For-mada pela experiência de países mediter-râneos, particularmente Itália e Espanha,esta abordagem está sendo transferida in-ternacionalmente por organizações como aOIT (Organização Internacional do Traba-lho). A experiência parece confusa, em par-ticular com respeito às ADELs que tendema sofrer com a sobrecarga de expectativasexageradas.

· Governos locais, e às vezes nacionais,de muitos países desenvolvidos seguem po-líticas de promoção de clusters baseadasnos conceitos e consultorias de MichaelPorter. (Fairbanks & Lindsay, 1997). Insti-tuições como o Banco Mundial têm apoiadoesse referencial em vários países. A experi-ência também se mostra confusa já quetransformar aglomerações de produtoresnão muito competitivos em “distritos indus-triais” altamente especializados é uma tare-fa desanimadora (Altenburg & Meyer-Stamer, 1999).

· Em alguns países africanos, o Club duSahel e a OCDE estão promovendo umametodologia chamada ECOLOC para lan-çar iniciativas de DEL (Club du Sahel &OECD, 2001). O conceito básico envolvevários meses de estudos e vários mesessubseqüentes de consultas e de formulação

de estratégia, a serem seguidos pela suaimplementação.

· Na África do Sul, o DEL é uma tarefaobrigatória do governo local. Entretanto,não há qualquer conceito claro e nenhumpadrão consistente de implementação(Tomlinson, 2003).

· Outra abordagem é um conceito ascen-dente, pragmático e voltado à ação imedia-ta que adota o método de DiagnósticoParticipativo de Vantagens Competitivas(PACA®) como ponto de partida (Meyer-Stamer, 2003), que é cada vez mais segui-do pela assistência técnica alemã.

Até o momento, existe pouca evidênciade que as diferentes abordagens tenham tidoalgum impacto importante. Helmsing (2001)e Llorens, Albuquerque e Castillo (2001) ob-servam que a pesquisa sobre DEL na Amé-rica Latina nem mesmo solicitou evidênciaconsistente de impacto. Tomlinson (2003)acredita que o DEL na África do Sul não fazmuita diferença.

Nos dois capítulos seguintes serão de-senvolvidas várias razões pelas quais pro-mover DEL é tão difícil.

2 PROBLEMAS INERENTES DEINICIATIVAS DE DEL EM PAÍSESEM DESENVOLVIMENTO

Por que o DEL não é tão bem-sucedidocomo se poderia esperar? Com base tantoem pesquisas quanto em experiência práti-ca, pode-se argumentar que as iniciativasde DEL em países em desenvolvimento so-frem de quatro típicos problemas inerentes:

· abordagem orientada por estratégia eplanejamento, guiada por autoridades locaiscujas capacidades já estão sendo forçadasalém de seus limites;

· confusão entre desenvolvimento comu-nitário e DEL, pois ainda que qualquer inici-ativa de DEL bem-sucedida seja baseadano envolvimento da comunidade local, DELdiz respeito a criar condições favoráveis paranegócios e suavizar o insucesso do merca-do local, enquanto desenvolvimento comu-nitário diz respeito à saúde, moradia, edu-cação, crime e apoio aos desfavorecidos;

1 Escritório das Nações Unidas para Serviços deProjetos.2 Associação Européia de Agências deDesenvolvimento.


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· base teórica e conceitual pouco clara ea mistura entre negócios e DEL. As iniciati-vas de DEL devem facilitar negócios parti-culares e não substituí-los;

· equívocos referentes à boa prática emtermos de governança do DEL. Deve haveruma agência dedicada? Qual é o papel dossetores público e privado? Como eles de-vem coordenar seus esforços?

Provavelmente, abordagens ascenden-tes, participativas e voltadas para a açãosejam mais promissoras do que as que pres-supõem muita criação de instituições e decapacidade, antes de algo prático aconte-cer. Além disso, tais abordagens podem termais sucesso do que aquelas que analisamrecursos gigantescos em termos de dinhei-ro e de tempo, anteriormente a qualquerimplementação. Até que ponto localidadesem países em desenvolvimento podemaprender, quanto a um cenário institucionalefetivo e ao gerenciamento de processo,com a experiência de décadas dos paísesindustrializados, é uma questão aberta. Tal-vez seja mais aconselhável adquirir conhe-cimento com experiências anteriores, rela-tivas à promoção de desenvolvimento des-centralizado, tais como os não tão bem-su-cedidos programas de desenvolvimento ru-ral integrado.

2.1 Estratégia de DEL e o governo localPor que o DEL é com freqüência conce-

bido como uma tarefa pública que envolveplanejamento e estratégia?3 Pode-se susten-tar a hipótese de que há três razões para isso:

• O DEL é sempre orientado pelo gover-no, para o qual planejar atividades de DEL(possivelmente até mesmo com planos paravários anos) encaixa-se em sua disposiçãonormal ¯ é exatamente assim que o gover-no opera quando tem que fazer algo alémde realizar seu serviço de rotina. A maneirade abordar questões orientadas pela opor-tunidade e, portanto, flexíveis, é estranhaaos servidores públicos.

• Muitos profissionais de DEL têm forma-ção em planejamento urbano. Para eles, énatural operacionalizar sua abordagem detrabalho em termos de planejamento.

• A discussão sobre o DEL foi até certoponto moldada por conceitos anteriores deplanejamento estratégico de desenvolvi-mento, planejamento de desenvolvimento

regional rural integrado, política estratégicaindustrial etc.4 Atores com formação emquaisquer dessas áreas tendem a passarmuito tempo formulando estratégias e pla-nos, ao invés de implementar atividadespráticas de DEL. Há um duplo problema comuma abordagem orientada por planejamen-to e estratégia. Primeiro, requer recursossubstanciais referentes a potencial humano,habilidades e finanças. Segundo, ainda queum governo local possa disponibilizar des-ses recursos, é difícil montar estratégias eplanejar algo que não se consegue imagi-nar. Vamos examinar ambos os problemas,um por vez.

Planejar DEL, e em particular uma es-tratégia para vários anos, é geralmente ba-seado numa análise profunda da economialocal. Preparar tais análises é algo que re-quer pelo menos várias pessoas-meses,senão pessoas-anos. Como é pouco usualque um governo local tenha pessoal ade-quadamente qualificado e disponível, geral-mente contratam-se especialistas de fora,tipicamente do meio acadêmico ou uma fir-ma de consultoria; até em países da OCDEisso é prática comum. Dado que os saláriosde pessoas qualificadas em países em de-senvolvimento não são necessariamentebaixos, o governo local rapidamente se de-parará com uma quantia de dólares ameri-canos de no mínimo cinco dígitos somentepara preparar um diagnóstico da economialocal. Além disso, há o esforço — tanto dosespecialistas externos, que são caros, comode grupos de interesses5 locais, que têm que

3 Por exemplo, há um texto que, emboraintitulado “Planejando DesenvolvimentoEconômico Local” (Blakely & Bradshaw, 2002), amaior parte de seu conteúdo versa sobrerealização de DEL.4 No contexto de cooperação emdesenvolvimento, a ascensão do DEL levou aguerras territoriais em muitas organizações, comresultados variados; por exemplo, no BancoMundial e no Banco de DesenvolvimentoInteramericano, a questão é orientada pelosdepartamentos de Planejamento Urbano eDesenvolvimento. Isso reforça a abordagem doDEL orientada por estratégia (ver Webster &Muller, 2000).5 Nota da tradutora: optou-se por traduzirstakeholders (conforme consta no original)por grupos de interesse embora, por vezes,o interessado (ou afetado) possa ser umaúnica pessoa.


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comprometer bastante tempo sem paga-mento — para transformar o diagnóstico emum plano de ação. Nos casos em que há aformulação de um plano, este geralmenteenvolve numerosas propostas de ação nãopriorizadas a serem tomadas pelo governolocal, que quase sempre força seus recur-sos além do limite.

Mas como se planeja algo que não sepode imaginar? Uma comunidade local commuitos anos de experiência com DEL podeachar factível, e na verdade muito útil,engajar-se num esforço para formular umaestratégia. Mas uma vez que o DEL é umtópico relativamente novo na maioria dospaíses em desenvolvimento, os grupos deinteresses locais normalmente não terãouma idéia clara do que estão falando e doque devem fazer; ainda mais se alguns de-les referirem-se a vários países distantes,com um histórico de esforços de DEL, es-truturas econômicas e capacidades muito

diferentes. Dizer a recém-chegados ao DEL que, antesde mais nada, devem formu-lar uma estratégia é tão útilquanto pedir a europeus con-tinentais que dêem conselhosde táticas para um jogo decríquete. Além do mais, ge-ralmente não há nada queprepare os funcionários degovernos locais para tarefas

como elaborar termos de referência ade-quados para especialistas externos, mode-rar e facilitar o diálogo com grupos de inte-resse ou educá-los sobre a questão do DEL.Sobretudo, o governo local já se encontrabastante ocupado com toda sorte de ou-tras atividades, tais como construir e man-ter estradas e outra infra-estrutura, bemcomo fornecer educação, saúde, habitaçãoetc., assim, em caso de dúvida, o DEL fi-cará emaranhado com todas as outras ati-vidades referidas, de modo que no fim tra-ta-se de estradas, educação, saúde e habi-tação, mas não do ambiente local para ne-gócios. Isso nos leva diretamente ao se-gundo problema, a confusão entre DEL edesenvolvimento comunitário.

2.2 DEL e Desenvolvimento ComunitárioA confusão entre desenvolvimento eco-

nômico local e desenvolvimento comunitá-

rio não é exclusiva dos países em desen-volvimento, pois também criou enormes pro-blemas em países industrializados, particu-larmente nos Estados Unidos. Michael Porter(1995) formulou uma das críticas mais se-veras sobre a abordagem adotada pararequalificar os centros urbanos decadentesdaquele país. Naquele contexto, o governocriou todo tipo de obstáculos reguladores eburocráticos para os negócios, “enquanto aomesmo tempo muitos programas treinavampessoas para empregos inexistentes em in-dústrias sem crescimento projetado” (Porter,1995, 66). A seu ver, um dos mais importan-tes aspectos de uma abordagem promisso-ra para o desenvolvimento de centros urba-nos nos Estados Unidos é a distinção claraentre DEL e desenvolvimento da comuni-dade — não só em termos de políticas masquanto às organizações encarregadas dasduas atividades. Apesar da experiência dosEstados Unidos ser bem documentada epoder ser altamente instrutiva paraformuladores de política em outros países,esse equívoco é uma questão que emergeem todo lugar onde grupos de interesseslocais começam a agir. Tomemos o exem-plo da África do Sul, onde o DEL tem sidouma questão política determinante há algunsanos. Um rascunho de documento do De-partamento de Governo Provincial e Localafirma o seguinte no resumo executivo:

“Sob a perspectiva do governo central,os objetivos mais importantes para o DELmunicipal são criação de empregos, desen-volvimento sustentável urbano e rural, eabordagens explicitamente anti-pobrezadentro de uma estratégia holística de DEL.A abordagem do DEL proposta neste docu-mento é inovadora, criativa e redistributiva.O DEL deve ser ampliado e aprofundadopara atender, antes de tudo, às necessida-des dos carentes, mulheres, crianças, defi-cientes e portadores de HIV/AIDS. Dentrode distritos recém-demarcados, pequenascidades devem receber maior prioridade.”6

Nesse sentido, sob a perspectiva doDepartamento citado, DEL significa reu-nir política de emprego, política de de-

A confusão entredesenvolvimentoeconômico local edesenvolvimentocomunitário não é

exclusiva dospaíses em

desenvolvimento.

6 “Documento de Política de DesenvolvimentoEconômico Local: Reenfocando Desenvolvimentonos Necessitados”, fevereiro de 2002.


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senvolvimento urbano, política de desen-volvimento rural, política social, políticafamiliar e política de saúde. O “E” emDEL, isto é, Desenvolvimento Econômi-co Local, é marginalizado. Ainda assim,é notável que a situação na África do Sulnão seja única. A confusão entre desen-volvimento econômico e desenvolvimen-to social é lugar-comum.7 O problemaresultante dessa confusão tende a ser in-solúvel, pois os objetivos econômicos etampouco os sociais são atingidos. Ati-vidades de DEL tendem a não ter um pro-pósito claro de negócios e, como conse-qüência, em geral contam com subsídi-os, o que efetivamente significa que nãosão sustentáveis.

Uma maneira construtiva de lidar coma referida confusão é distinguir entre de-senvolvimento e envolvimento comunitá-rios. Não resta dúvida de que oenvolvimento da comunidade no processode DEL é muito desejável, e na verdadenecessário — não apenas o envolvimentoda comunidade de negócios mas tambémoutros segmentos da sociedade local, comoas instituições educacionais e acadêmicas,bem como as organizações não-governa-mentais. Na realidade, quanto mais efeti-vamente as comunidades estiverem orga-nizadas, melhores são as pré-condiçõespara um processo de DEL bem-sucedido— desde que se entenda a distinção entredesenvolvimento econômico local e outrasáreas de desenvolvimento local.

Em outras palavras, o DEL não pode serseparado da comunidade. No entanto,mobilização e envolvimento comunitáriossão distintos de desenvolvimento comuni-tário. Este é efetivamente parte essencialda política social, com objetivo, grupos-al-vos e incentivos bastante diferentes dos doDEL. Desenvolvimento comunitário diz res-peito a apoiar e a fortalecer os fracos e emdesvantagem, enquanto DEL refere-se anegócios e à competitividade.

Além disso, é crucial compreender queo DEL é parte de uma iniciativa maior, ouseja, o desenvolvimento local. Uma manei-ra de concebê-lo é distinguir três atividadescentrais: desenvolvimento econômico, de-senvolvimento social e desenvolvimento dainfra-estrutura física. O que torna a distin-ção específica entre desenvolvimento eco-

nômico e social tão difícil é o fato de quenão é simples alocar atividades em uma dasduas áreas.Tabela 1: Política econômica X políticasocial, promoção de empresas X promo-ção de emprego

Fonte: Meyer-Stamer, 2001.

A matriz enfatiza dois pontos. Primeiro,a distinção entre desenvolvimen-to econômico e desenvolvimen-to social é menos direta do quese pode esperar. Segundo, dis-tinguir entre as duas questõesnão deve levar a uma discussãodo tipo ou/ou. Tanto abordagens econômicaquanto socialmente orientadas para o de-senvolvimento local são muito importantes.

2.3 DEL para negócios ou DEL ao invésde negócios?

O que seria um bom projeto de DEL?Esta pergunta provavelmente terá uma va-riedade de respostas em diferentes paísese cenários. Em alguns lugares, profissio-nais do DEL apontariam a aquisição bem-sucedida de um investidor externo; ou asreuniões informais organizadas em inter-

O que seriaum bom projeto

de DEL?

7 Também é um tipo de confusão que não élimitada aos países em desenvolvimento. Não hásomente a experiência dos Estados Unidosmencionada. Na Alemanha, há constanteconfusão entre objetivos de política econômica esocial na política ativa de mercado de trabalho— e os resultados são, por exemplo, projetos deemprego e desenvolvimento de habilidades quecompetem diretamente com negócios privadosem atividades como paisagismo e reabilitação deáreas degradadas.

Promoção de empresas Promoção de empregos

Política econômica Promoção de PMEs Desenvolvimentode habilidades

Promoção de Reabilitação eempreendedorismo treinamento contínuo

Promoção de investimentos Sistemas de informaçãodo mercado de trabalho

Política social Apoio ao “setor informal” Benefícios de desemprego(microempresa voltadaà subsistência) Frentes de trabalho remuneradas

através de alimentação


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valos regulares para o início de empresaslocais; ou ainda um importante empreendi-mento imobiliário em que uma quantiasubstancial de investimento públicoalavanque investimentos privados aindamais substanciais. Em outros lugares, osprofissionais mencionariam um grupo deprodutores de hortaliças, formado por pes-soas anteriormente desempregadas e semqualificação, ou uma pequena padaria lo-cal que foi aberta com dinheiro do governoe emprega quem não teria chance algumano mercado formal de trabalho.

Sob uma perspectiva puramente econô-mica, o DEL é justificado apenas até ondecura insucesso de mercado. Sob este ân-gulo, geralmente há oportunidades nume-rosas. Um problema típico é a falta de visi-bilidade dos novos negócios, que é basica-mente uma questão de escala — se o ne-gócio não fosse novo e pequeno, poderiafinanciar publicidade cara, porém, seus re-cursos são limitados, havendo o risco deum círculo vicioso. Outro problema típicoé a falta de acesso ao capital pois, um ne-gócio novo, sem nenhum histórico e poucagarantia, dificilmente qualifica para créditode bancos comerciais. Em muitos lugares,isso é solucionado por meio de reuniõesinformais, eventos formais ou feiras paraestimular contatos de negócios e redes derelacionamento, e ainda organizando umesquema de business angel, ou seja, aqueleem que um investidor individual financiapequenas empresas.

E quanto aos produtores de hortaliças eà padaria? Tal projeto não é raro em iniciati-vas de DEL, mas dificilmente pode ser jus-tificado em termos de reparação deinsucesso de mercado. Basicamente, a so-lução é rápida, pois como os formuladoresde política estão sob pressão para apresen-tarem resultados visíveis, tocam esse tipode projeto ao invés de voltarem-se para osproblemas fundamentais, como fornecimen-to inadequado de oportunidades de qualifi-cação ou barreiras ao acesso de novas em-presas estritamente voltadas para negóci-os. O problema de tais projetos é que demodo geral são mais destrutivos que criati-vos, à medida que não necessariamentecriam negócios viáveis; na verdade, não éraro que a questão da sustentabilidade nãoseja nem considerada.

Mas freqüentemente os projetos esta-belecem uma concorrência injusta para osprodutores comerciais de hortaliças e pro-dutos de padaria e, no pior caso, chegammesmo a arruiná-los — algo com o que ospolíticos locais talvez não se importemmuito, mas que é claramente prejudicial aoobjetivo global do DEL, ou seja, estimularo dinamismo econômico. Ironicamente, issonos conduz de volta à questão do planeja-mento estratégico: se há muito planejamen-to e poucos resultados visíveis para os es-forços de DEL, os políticos tendem a pro-mover projetos não tão sensatos.

2.4 O papel dos setores público e priva-do no DEL

Quanto à governança do DEL, parecenão haver um modelo ideal. Um modeloseguido em vários países europeus concen-tra-se em torno da criação de uma agênciadedicada de promoção do DEL, o qual or-ganizações como OIT e UNOPS tentamtransferir para países em desenvolvimento.Entretanto, não está claro se esse modelofoi bem-sucedido na Europa e, num contex-to de país em desenvolvimento, há bonsargumentos para duvidar de sua eficácia,pois ou a estrutura institucional ao nível lo-cal é pouco desenvolvida, assim, a agênciade DEL recém-criada tende a ser soterradapela variedade de tarefas que se espera vercumprida; ou já existe uma estrutura comvárias organizações diferentes realizandoatividades de DEL de modo não coordena-do, com tendência a conceber uma agênciade DEL como uma concorrente e não comoum coordenador bem-vindo. Em qualquercaso, abrir uma agência de DEL antes decomeçar a realizá-lo de fato, claramente vi-ola o princípio de que a forma decorre dafunção. A abordagem da OIT, por exemplo,refere-se à experiência italiana. Mas pes-quisas indicam que agências de DEL nonorte da Itália não seguem um único mode-lo. Seus diversos perfis refletem as diferen-tes condições locais que moldaram seusurgimento e evolução (Pietrobelli eRabelloti, 2002).

Um outro problema desse tipo de abor-dagem é ela ser inerentemente tecnocrática.Nesse sentido, negligencia completamenteo fato de que o DEL envolve não só a linhado governo e as políticas públicas, mas tam-


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bém a ação política. Há não só o problemade política banal que, como todo profissio-nal pode ver, é freqüentemente um dos maisimportantes obstáculos às atividades de DELbem-sucedidas, como o problema de encon-trar uma estrutura de governo que seja tan-to eficaz quanto legítima para o DEL. Issolevanta três questões: primeira, qual é a di-visão de funções entre os poderes legislativoe executivo, e que parcela do executivo deveestar envolvida? Segunda, quais atores não-governamentais devem ser envolvidos nagovernança do DEL? Terceira, como gover-no e não-governo podem estar ligados?

Com respeito à primeira questão, deveser notado que o conjunto de literatura so-bre DEL na maioria das vezes negligenciaa política de esforços de desenvolvimen-to local. Tem-se forte preconceito contrao poder executivo e um processo racionale sistemático de formação e deimplementação de políticas; refletindo,portanto, a visão de muitos profissionaisque tendem a compreender o legislativo,ou seja, os políticos locais, como um in-conveniente. Essa visão, no entanto, des-preza uma das principais razões pelasquais o DEL existe: políticos locais preci-sam promover desenvolvimento econômi-co para gerar empregos e receita para seudistrito eleitoral. Por essa razão, são ato-res-chave em qualquer esforço de DEL.Suas aspirações e atividades não neces-sariamente tornam a iniciativa de DELmais fácil. O que não é raro na literatura éuma visão romântica, que gira em tornode conceitos tais como diálogo, consensoe mesas-redondas. Ocasionalmente, issopode ocorrer. Entretanto, o mundo real éfeito de conceitos contraditórios e pontosde vista conflitantes. Isso também se apli-ca ao DEL, e é aí que os políticos entramem ação. Quando se trata de definir obje-tivos globais para uma iniciativa de DEL,políticos locais, democraticamente eleitos,desempenham um papel fundamental.Convencê-los não só a tentarem canali-zar recursos para sua clientela como tam-bém a olharem para a situação geral é umadas tarefas mais importantes de outros ato-res, incluindo administradores de DEL nopoder executivo. Porém, deve ser bastan-te óbvio que o DEL não pode ser deixadosomente para esta esfera do poder.

Sobre a segunda questão, dois problemastendem a surgir. A primeira pergunta é: háuma voz legítima do setor privado? Na ver-dade, pode-se esperar que associações oucâmaras de comércio desempenhem essepapel; no entanto, as referidas organizações,em países em desenvolvimento, sãofreqüentemente pouco mais do que clubesde empresários ou de comerciantes, comquase nada a oferecer em termos de capaci-dades profissionais e serviços para empre-sas-membro (Moore & Hamalai, 1993; Muller-Glodde, 1993; Doner & Schneider, 1999). Taiscâmaras e outras associações são raramen-te parceiras confiáveis, competentes em ini-ciativas de DEL: elas têm pouco a proporcio-nar no que tange a recursos e seus represen-tantes não podem assegurar que seus mem-bros cumpram os compromissos com osquais concordam. Já o segundo problemarefere-se a quais atores não-governamentaisquerem desempenhar um papel no DEL? Al-guns membros da comunidade local serãogeralmente parte de uma iniciativa de DEL,por exemplo, instituições de educação. Noentanto, a situação torna-se complicada quan-do altas esferas de governo destinam recur-sos financeiros para o DEL, uma vez que,daquele momento em diante, todo e qual-quer grupo tem forte incentivo para classifi-car suas exigências como propostas de DEL.Isso geralmente leva à completa perda defoco e à ineficácia de uma iniciativa de DEL.

Quanto à terceira questão, isto é, o re-lacionamento entre governo e não-gover-no, há um conjunto substancial de litera-tura que demonstra que o DEL deve en-volver a parceria público-privado - PPP(Birnstiel, 1995; Blakely & Bradshaw,2002). À primeira vista, essa parece seruma sugestão sensata. No entanto, umolhar mais próximo revela que as coisassão na verdade bastante difíceis. Paracomeçar, o termo PPP tem significadosdiferentes nos Estados Unidos e na Eu-ropa continental. Nos Estados Unidos, namaioria das vezes tem a ver com o fatode o setor privado assumir tarefas que tra-dicionalmente têm sido atribuídas ao se-tor público. Na Europa continental, PPPé mais um modelo em que o setor priva-do tem participação minoritária em ativi-dades exercidas até então somente pelogoverno. Já nos países em desenvolvi-


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mento, é algo um tanto incomum, excetona tradicional corporificação de agentespúblicos e privados, conspirando paradesviar dinheiro do contribuinte.

Além disso, a PPP necessita que ambosos setores preencham certos requisitos.Desse modo, o setor público precisa ter in-teresse no desenvolvimento econômico,uma idéia básica dos princípios empresari-ais e visão não paternalista dos negócios.Preencher tais requisitos não é fácil. Quasesempre funcionários públicos não têm ex-periência em empresas. Há também o pro-blema de que muitos deles e empresáriosde países em desenvolvimento, particular-mente de pequenas e microempresas, têmhistóricos de classe completamente diferen-tes, o que torna difícil a comunicação.

Quanto ao papel do setor privado na PPP,ocorrem os problemas com as associaçõesde empresas mencionadas.

2.5 Conclusão provisória: estratégia e DELNa discussão de administração de em-

presas, já foi defendido há muito tempo queter uma estratégia não significa necessaria-mente possuir um documento escrito(Mintzberg, 1987e 1994; Porter, 1996). Essetipo de argumentação na verdade nuncaconseguiu chegar ao debate do desenvolvi-mento econômico com sucesso. A maiorparte dos manuais de DEL disponível atual-mente apresenta-o como uma atividade ori-entada por estratégia e planejamento, aocontrário de algo orientado por oportunida-de e ação. Estratégia ainda tende a ser liga-da a um exercício envolvendo vários con-sultores e pesquisadores, com grande nú-mero de workshops, de grupos de interes-ses e um enorme volume impresso.

A razão pela qual as empresas geralmen-te preferem não ter uma estratégia escritaelaborada é que elas precisam sobreviverem mercados competitivos, e isso normal-mente requer flexibilidade e rápido ajuste adesafios e oportunidades em constante mu-dança. O governo, por outro lado, não pre-cisa competir (ou ao menos pensa que nãoprecisa, até reconhecer que os investimen-tos e empregos estão indo para outro lugar)e, diferentemente dos negócios, não é ori-entado pelas oportunidades, mas sim porproblemas, lobbies e pressão. Mas o DELdeveria se referir a desenvolvimento eco-

nômico e, depois da queda do Muro deBerlim, praticamente ninguém discutirá aafirmação de que desenvolvimento econô-mico é baseado essencialmente emempreendedorismo. Assim, mesmo se oDEL for orientado pelo governo, é melhornão seguir os procedimentos padrão de açãodo mesmo. Em outras palavras, no contex-to do DEL, estratégia tem de ter um signifi-cado diferente de, digamos, no contexto deuma estratégia paliativa de pobreza.

Então qual deve ser o conceito deestratégia apl icado ao concei to deDEL? Mintzberg (1987) distingue cin-co possibilidades :

1. Estratégia como plano: curso deação pretendido (realizado com antece-dência, desenvolvido conscientemente ecom um propósito);

2. Estratégia como manobra: sendo estadestinada a vencer o oponente ou concor-rente em esperteza;

3. Estratégia como padrão: ter consistên-cia de comportamento, sendo ou não pre-tendido (gradualmente, as abordagens bem-sucedidas fundem-se em um plano deações, tornando-se estratégia);

4. Estratégia como posição: meio de lo-calizar uma organização em um mercadoou ambiente competitivo (esta estratégiaenvolve observação para encontrar umcluster em um ambiente);

5. Estratégia como perspectiva: ummodo arraigado de perceber o mundo (cul-tura, visão, caráter, ideologia; a perspec-tiva deve ser compartilhada, deve aten-der cuidadosamente ao pensar coletivo: in-divíduos unidos por pensamentos ou com-portamentos comuns).

Particularmente, em um estágio inicial deDEL, o conceito nº 3 é o mais apropriado.Num primeiro momento, o ponto crucial épromover o DEL, geralmente implemen-tando projetos pequenos e práticos, quemelhorem imediatamente o ambiente e asoportunidades empresariais, ao invés deformular estratégias, uma vez que isso se-ria quase tão útil quanto discutir a forma e acor de um elefante sem saber exatamenteo que ele é. Os outros conceitos de estraté-gia se tornarão relevantes somente depoisque os atores locais tiverem aprendido so-bre o que se trata DEL, através da im-plementação de atividades práticas.


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Uma outra maneira de definir o signifi-cado de estratégia nos estágios iniciais doDEL pode estar relacionada ao conceito decompetitividade sistêmica (Esser,Hillebrand, Messner e Meyer-Stamer, 1995;Meyer-Stamer, 2001). Com este conceito,argumenta-se que os fatores determinantesdo desenvolvimento industrial bem-sucedi-do podem ser encontrados em quatro níveisanalíticos diferentes: o nível micro de em-presas e mercados, o nível meso de políti-cas específicas e de organizaçõesespecializadas de apoio a empresas, o ní-vel macro das condições genéricas de es-trutura econômica, e o nível meta, com va-riáveis lentas como o modelo econômicobásico, a capacidade de uma sociedade deaprender e de se adaptar, a memória coleti-va e o status social de empreendedorismo.Sob essa perspectiva, o DEL orientado porestratégia e planejamento focaliza principal-mente os dois primeiros níveis. Trata-se deselecionar setores empresariais a serem pre-ferencialmente promovidos e de focar emsetores específicos, através da criação dededicadas mesoinstituições.

O DEL orientado pela oportunidade, poroutro lado, não se incomodaria com essetipo de microgerenciamento, pois prefereatingir fatores de níveis macro e meta: re-mover obstáculos reguladores desnecessá-rios, acelerar procedimentos de autorização,criar um cenário que estimule oempreendedorismo e negociar um consen-so sobre a necessidade de realizar DEL en-tre os grupos de interesses locais.

Observemos rapidamente agora o últi-mo ponto, o consenso. É importante criarum consenso entre atores locais de que devehaver algum tipo de DEL, mas não é funda-mental estabelecer um consenso sobrecomo realizá-lo — na verdade, é preferívelnão tentar produzir esse tipo de acordo. Nosestágios iniciais, o DEL como tal é uma ino-vação radical — algo que os grupos de inte-resses locais nunca fizeram antes. Mas nãoé raro observar que iniciativas de DEL ten-tem lançar desde cedo propostas de proje-tos que são muito inventivas, mas tambémdifíceis de serem entendidas e executadas;isso se aplica particularmente aos projetosque são orientados por consultores exter-nos. Tal situação significa acrescentar umasegunda camada de mudança radical; seria

como colocar alguém que nunca andou debicicleta em toda sua vida para dirigir umaFerrari, ao invés de um Volkswagen, em suaprimeira aula de direção. Dado que a maio-ria das pessoas acha difícil lidar com qual-quer tipo de inovação, não é sensato suge-rir muita novidade de uma só vez, o quereduz as chances de sucesso. A partir disso,pode-se criar uma conexão direta com aabordagem PACA, a qual reconhece queuma inovação radical, isto é, o lançamentodo DEL, é suficiente, e que suas atividadesiniciais devem ser modestas, para não as-sustarem atores locais. Além do mais, elasugere que o DEL seja tocado como umnegócio, flexivelmente, procurando oportu-nidades, buscando um rápido retorno de in-vestimento, e não como uma atividade po-lítico-burocrática. Isso é, na verdade, umpré-requisito para aumentar o interesse dosetor privado pelo DEL. Empresas priva-das não estarão particularmente atraídaspor uma iniciativa de DEL que pareça con-sistir, em sua maior parte, de reuniões eque não apresente resultadosvisíveis. Ainda que o DEL gerebenefícios rápidos, tangíveispara as empresas, não há ga-rantia de que se envolverão deforma ativa. Ironicamente,isso tem a ver com alguns as-pectos específicos da globalização, assun-to do próximo capítulo.

3. PARADOXOS E IRONIAS DO DELÉ sempre defendido que a globa-

lização das atividades econômicas gerapressão para lançar iniciativas de DEL(Vázquez-Barquero, 2002). As corpo-rações colocam cada vez mais exigênci-as à qualidade de localização, além dehaver um crescente número de localida-des competindo por investimentos. Asmais distantes se encontram à margemdo processo de globalização, ganhandopouco senão nenhum benefício, e espe-ram colher mais proveitos dos esforçoslocais para se envolverem mais com aeconomia global.

Ao mesmo tempo, é importante notar queiniciativas de DEL, em particular naqueleslugares onde empresas locais possuem certograu de mobilidade, enfrentam paradoxos eironias típicas tais como:

Iniciativas de DELenfrentam

paradoxos e ironiastípicas.


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• O paradoxo do ciclo de vida: empresasem setores industriais emergentes e cres-centes dependem muito mais de fatores lo-cais, em particular as que foram criadas pormeio de ações coletivas ou pelo governo,do que aquelas em setores industriais ma-duros e em declínio. Ao mesmo tempo, asprimeiras tendem a ser pouco organizadas,o que as torna parceiras difíceis para inicia-tivas de DEL.

• A ironia do upgrade em cadeias de va-lor global: um objetivo típico de DEL empaíses em desenvolvimento é facilitar oupgrade de empresas locais para que pos-sam se tornar parte de cadeias de valor glo-bal. Quando isso realmente acontece, aamplitude para esforços coletivos tende adiminuir à medi-da que empre-sas líderes decadeias de va-lor global assu-mem o papel degovernar o talupgrade.

• O parado-xo da localiza-ção e da glo-b a l i z a ç ã o :muito emboraempresas móveis possam estar interes-sadas em alta qualidade de localização,sua propensão a se envolverem em es-forços para gerar tal qualidade tende aser limitada, em particular no caso de fi-l ia is de fábr icas de empresas demultilocalização. Iniciativas bem-sucedi-das de DEL tendem a ser baseadas emforte estabelecimento de rede local de re-lacionamentos e confiança entre os gru-pos de interesses; assim altos executivosde f i l ia is de fábr icas em freqüenterotatividade raramente cabem nesse pa-drão. Mais importante, as empresas ge-ralmente acham desfavorável a relaçãoentre o custo de compreender as redesde governo local e de se envolver em lon-gas negociações e processos de coorde-nação, e o benefício potencial em termosde progresso de localização.

Elas preferem buscar atividades de pa-trocínio, que têm um valor claro em termosde visibilidade e prestígio, além de um custorelativamente limitado, somente pecuniário.

Fase inicial Fase de cresci mento Fase de maturidade Fase de declínio

Trabalhadores Proximidade Trabalhadores Trabalhadoresaltamente qualificados ao mercado baratos baratos

Infra-estrutura Trabalhadores Baixo custo Baixo custode conhecimento especializados de localização de localização

Proximidade aos Trabalhadores Proximidade Pouco custoconsumidores altamente qualificados ao mercado regulador

Propriedade

3.1 Upgrade territorial e o paradoxo dociclo de vida

As implicações do ciclo de vida industri-al para a localização foram abordadas tantodo ponto de vista de um profissional quantode um pesquisador. A tabela 2 nos dá a vi-são de um profissional. Sua mensagem bá-sica é simples e direta: na fase inicial dociclo de vida, as empresas contam com umambiente sofisticado. Nas finais, mudam-separa locais onde fatores de produção, parti-cularmente propriedades e mão-de-obra,são baratos.

Tabela 2: Requisitos de locais atravésdo ciclo de vida da indústria

Fonte: Pieper, 1994, p 32.

De forma interessante, a visão do pro-fissional, que é em grande parte baseadaem experiência e raciocínio indutivo, éconfirmada por uma pesquisa mais siste-mática que aborda a questão da qualida-de de localização sob uma perspectivaeconômica de inovação, a qual se encon-tra resumida na Tabela 3.

O que isso significa em termos de pro-gresso, tanto para empresas quanto para lo-calidades? Quanto às localidades, a respostaparece simples e, até certo ponto,desanimadora. Há muito a ser feito paraapoiar a emergência de novas indústrias. Noentanto, há pouco que se possa fazer, parti-cularmente por parte de localidades ‘anti-gas’, no que diz respeito a indústrias madu-ras e em declínio. Mas também ‘novas’ lo-calidades, tais como áreas ainda não degra-dadas em países em desenvolvimento, queservem a fábricas realocadas em indústriasmaduras, não têm muita opção em termosde política de localização. O ponto de vistado profissional é direto: minimizar custos de


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infra-estrutura, de propriedade, de mão-de-obra e de desenvolvimento de qualificações.Isso é exatamente o que vem acontecendoem localidades que foram bem-sucedidas,atraindo investimentos de áreas não degra-dadas em indústrias maduras (Kanter, 1995).

E quanto à experiência de empresas emindústrias maduras que se envolvem comesforços esmerados de política de localiza-ção? Um exemplo seria o envolvimento daVolkswagen no desenvolvimento da locali-dade e no upgrade na região em torno de

suas principais instalações, em Wolfsburg.Este, no entanto, é um caso um tanto espe-cial. A empresa começou como uma esta-tal, assim, o governo ainda é um importanteacionista minoritário, criando uma forma depressão diferente da costumeira que abor-da primeiramente retorno financeiro.

Tabela 3: Um modelo neo-schumpeterianode desenvolvimento industrial

Fonte: Gelsing, 1992, p 128.

Parâmetrode estágio da Inovador Competitivo Oligopolístico Declínioindústria

Padrão de Próxima a pools Empresas são Se precipitada: a Operações delocalização de mão-de-obra atraídas para locais realocação é fechamento em

altamente menos custosos atrasada porque regiõesqualificada (mão-de-obra, terras, estratégias de industriais/resi-dência impostos etc.) mercado são antigasdos fundadores melhor executadas Fábricas

a partir de centros modernizadasantigos. Se tardia: em novasreorganização da regiõesindústria paramão-de-obramenos sindicalizada

Importância da Economias de Proximidade Empresas Baixaproximidade aglomeração de concorrentes / operam em

asão ltas. colegas é menos mercados dePonto de importante. maior entradaatração: centros Proximidade de e saída. Divisãoinovadores produtores de interna de trabalho

equipamento é de e nível de informaçãoalguma importância aumentam

Crescimento Altas taxas de Alto. Escala Baixo. Mercados Negativocrescimento. optimal mínima são cada vezEmpregados de cresce e spin-off mais organizadosempresas torna-se raro e negociadosestabelecidasformam firmas spin-off 8

Desenvolvimento Inovações de Os produtos Diferenciação Desenvolvimentotecnológico produtos tem são padronizados. de produto de produto

primazia Em muitos Desenvolvimento (moda) e suprimido porcasos equipamento de processo desenvolvimento planos de lucrode produção é visando economias de processo de curto prazo.modificado pelo de escala domina Desenvolvimentousuário de processo

é raro


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Seria de se esperar, portanto, que aomenos localidades com indústrias emergen-tes ou crescentes fossem favoráveis paraa política de localização. No entanto, essaexpectativa é baseada numa análise quese atenta para os fatores econômicos; o ce-nário muda se nós introduzirmos fatores po-líticos. Isso nos leva a questionar padrõesde governo apropriados para política de lo-calização. Basicamente, há duas opções:hierarquia e redes. Hierarquia é o padrãotradicional de administração pública. Ogoverno formula e executa uma políticaapós certa verificação de fatos e interaçãocom grupos de interesse especial. Essepode ser um padrão adequado para áreascomo política ambiental, em que o gover-no deve zelar pelo bem comum e protegerseus cidadãos. Porém, não é adequadoquando se trata de atividades como políti-ca industrial (em nível nacional) e políticade localização (em nível local). O argumen-to apresentado por economistas neoliberaisde que não há razão para ter por certo quea coordenação do governo é superior à domercado em se tratando de promoção em-presarial, é convincente.

No entanto, isso não significa que o go-verno deva limitar-se a facilitar mercados,uma vez que há casos em que seu insucessoé persistente (Meyer-Stamer, 2001). Expe-riências em países industrializados mostramque os atores governamentais estão envol-vidos em redes de políticas que tambémincluem vários atores não-governamentais,e que podem ser bastante eficazes na for-mulação e na implementação de políticasetorial (Messner, 1997). Redes de políticassão raramente planejadas e criadas de for-ma intencional. Ao invés disso, surgem comouma resposta espontânea a requisitos dogoverno, por exemplo, insucessos de mer-cado que bloqueiam um ajuste rápido emregiões industriais antigas.

Então, por que o envolvimento de redesde políticas é problemático na política delocalização? O fato é que redes de políticasem funcionamento envolvem atores coleti-vos, ao invés de um grande número de indi-

víduos ou empresas. Redes de políticas efi-cazes para política de localização requeremorganizações empresariais eficazes. É aíque surge a dificuldade, relacionada ao ci-clo de vida industrial. Empreendedores emindústrias emergentes sentem pouca pres-são para se organizarem e procurarem apoiopolítico. Similarmente, indústrias e firmasque crescem com rapidez não sentem anecessidade de lutar por seus interesses,pois estão tão ocupadas gerenciando o rá-pido crescimento que não têm tempo sufici-ente para tais atividades. Conseqüentemen-te, não há lógica imediata para ação coleti-va nessas circunstâncias. Emboraformuladores de política possam se empe-nhar em apoiar tais indústrias para defen-derem interesses comuns, eles ainda enfren-tam a dificuldade de estabelecer canais decomunicação adequados com novas empre-sas porque (ainda) não se organizaram.

Ao mesmo tempo, indústrias antigastendem a ser bem organizadas pela sim-ples razão de que há uma lógica para açãocoletiva, isto é, para fazer lobby por medi-das defensivas para reduzir a velocidadedo processo de ajuste. Portanto, para osformuladores de política do governo é fá-cil fazer uso de redes de política com in-dústrias maduras e em declínio. No en-tanto, conforme discutido, esse tipo de in-dústria não está muito interessado empolítica de localização.

Esse é o paradoxo do ciclo de vida dapolítica de localização: indústrias que podemestar interessadas, pouco provavelmentesão bem organizadas; portanto, é difícil es-tabelecer as redes necessárias para a for-mulação de políticas. Já as indústrias anti-gas são bem organizadas, mas não têm in-teresse em política de localização.

3.2 Cadeias de valor e a ironia do upgradeUm dos objetivos do DEL é melhorar a

competitividade das empresas locais paraque possam expandir seu mercado nacio-nal e internacionalmente. A maioria dasempresas não fornece produtos para mer-cados anônimos, mas abastece cadeias devalor bem estruturadas (Humphrey &Schmitz, 2000; Kaplinsky, 2000). Assim, pro-mover a integração de empresas locais comcadeias de valor nacionais e internacionaistorna-se um objetivo central para o DEL.

8 Nota da tradutora: spin-off são bens ouprodutos fabricados incidentalmente a partir deum grande processo ou enquanto este está sendodesenvolvido.


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Quando observamos a interação entrelocalidades e cadeias de valor, é importantenotar que há basicamente dois grupos dife-rentes, pois a localização pode ou não seruma questão importante para os que coor-denam dada cadeia de valor. Cada vez mais,os coordenadores de cadeias de valor sãocompradores globais, que sistematicamen-te varrem o globo em busca de fornecedo-res em potencial. Se a localização não éainda prioridade para o comprador, então ascondições para a política de localização sãobastante razoáveis. Esse cenário, no qualgrande parte da promoção de PME é base-ada, é típico em muitas localidades emer-gentes de países em desenvolvimento (oargumento desenvolvido neste capítulo émenos relevante para países industrializa-dos). O objetivo aqui é aumentar a compe-tência das empresas locais em termos deprodução, qualidade, tecnologia, recursoshumanos e gerenciamento financeiro, paraque possam fabricar produtos de qualidadeaceitável a preços competitivos, na espe-rança de atraírem reconhecimento de com-pradores globais. O ISO 9000 parece ter umpapel importante nesse aspecto, uma vezque indica para compradores globais queuma firma local tem o potencial para tornar-se fornecedor (Quadros, 2002; Nadvi andWältring, 2002).

Antes da detecção dos compradores glo-bais, upgrade significa aprender, dentro dosmercados locais ou em outro lugar, a me-lhorar a competitividade para ser notado porobservadores de cadeias de valor. O gover-no pode assumir um papel importante, se-guindo, por exemplo, uma abordagemcarrot-and-stick9 , ou seja, impulsionando epressionando empresas enquanto as apóia,incluindo esforços dedicados a elevar seuperfil (missões no exterior, presença em fei-ras, marketing conjunto etc.).

Quais são as conseqüências de elevarseu perfil e atrair encomendas? A mais pro-vável e imediata é o crescimento rápido egerenciá-lo consome muito tempo das em-presas. Conseqüentemente, há pouco tem-po para interação com o governo ou comoutros participantes que não estão direta-mente relacionados ao cotidiano empresa-rial. Se as encomendas de produtos conti-nuam a chegar, há também pouca urgênciapara uma ação coletiva. Casos como esse

têm sido observados nos estágios iniciaisde crescimento do cluster de calçados noVale do Sinos, Brasil (Bazan and Schmitz,1997), e no moveleiro em São Bento do Sul,Brasil (Meyer-Stamer, 1998).

Outro aspecto importante é que uma vezelevado seu perfil, o chefe de cadeia de valor(isto é, geralmente um comprador global)pouco provavelmente espera que o gover-no local desempenhe um papel ativo nogerenciamento diário. Ao invés disso, espe-ra-se que o governo remova os obstáculosque estejam no caminho do cotidiano em-presarial (burocracia, infra-estrutura defici-ente). Para o chefe de cadeia, moldá-la éum elemento crucial de seu esforço paracriar vantagem competitiva, e é pouco pro-vável que queira compartilhar seus concei-tos de estratégia com outros participantes,particularmente governos locais nos luga-res onde fornecedores estejam presentes.O chefe de cadeia torna-se a principal fontede informação, de treinamento, deaconselhamento etc. Fornecedores locaispriorizam a comunicação com seu novogrande cliente. Funcionários públicos encon-tram-se cada vez mais isolados da rede decomunicação, contando com informação desegunda mão na evolução da cadeia.

Mas e quanto à governança privada e àação coletiva local na comunidade empre-sarial em particular? Para empresas locais,tornar-se parte de uma cadeia global de valorpode implicar quatro cenários diferentes:

a) Upgrade de produto e processo.Geralmente é correr para ficar parado, poisimplica upgrade conjunto com outros parti-cipantes da cadeia de valor, mas não ne-cessariamente a mudança de posição namesma. É uma tarefa desafiadora que en-volve risco limitado. É do interesse de to-dos, inclusive do comprador global, que tam-bém está interessado em atividades funda-mentais para melhorar a qualidade de loca-lização, tais como infra-estrutura e institui-ções de treinamento vocacional.

b) Upgrade estratégico funcional. En-volve assumir funções previamente desem-penhadas por outras empresas, geralmentede outras localidades, dentro da mesma ca-

9 Nota da tradutora: carrot-and-stick, algo quegere a esperança da recompensa e a ameaça dapunição.


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deia de valor. Esta é uma opção mais arris-cada, uma vez que os concorrentes a seremtrocados provavelmente reagirão. Pode-seesperar que compradores globais tolerem isso(desde que não ameace sua própria compe-tência central), já que a feroz rivalidade en-tre localidades dá forças a sua posição debarganha frente a cada uma delas.

c) Melhorar a competitividade paramudar para uma cadeia de valor diferente.Em um dado setor, há várias cadeias devalor que atendem a diferentes segmentosdo mercado consumidor. Desde que as mar-gens sejam mais altas em mercados maissofisticados ou diferenciados, pode ser ten-tador mudar de uma cadeia de valor paraoutra. Isso envolve o risco de cair em umasituação extremamente difícil; o antigo com-prador pode antecipar a alteração e mudarpara outra fonte, enquanto o provável novocomprador pode não fechar negócio.

d) Tentar assumir ou tomar a princi-pal posição de poder na cadeia de valor.

Esta é claramente a opçãomais desafiadora. Pode serviável nos casos em que aposição de poder dos com-pradores seja limitada; a in-dústria de pisos cerâmicos éum caso (Meyer-Stamer,Maggi and Seibel, 2001).

Qual é o papel da ação do setor privadonesses diferentes cenários? Nos quatro ca-sos, há fortes incentivos contra a ação cole-tiva. No cenário A, pode-se defender um jogode resultado positivo que persuada empre-sas a buscarem esforços coletivos deupgrade, particularmente numa situação emque todas as empresas da localidade este-jam sofrendo competição superior de outralocalidade. Por exemplo, o caso do clusterde calçados de Vale do Sinos (Brasil) versusos produtores da China (Schmitz, 1995).Entretanto, é mais provável que empresaspensem em termos de um jogo de somazero, isto é, percebem o prejuízo de con-correntes locais como seu próprio ganho.Isso é particularmente provável em lugaresonde a ação coletiva tenha sofrido cresci-mento prematuro de exportações.

Nos demais cenários, a ação coletiva éainda mais difícil. É altamente improvávelque em dada localidade todos os tomadoresde decisão demonstrem o mesmo nível de

disposição positiva frente ao risco; prova-velmente, o perigo mais importante seja serabandonado por atuais compradores. Se ograu de disposição positiva frente ao riscodivergir, pode-se esperar que algunstomadores de decisão julguem todos os ce-nários como plausíveis, enquanto outrospodem não concordar. Seria de se esperarque empresas particularmente dispostas aorisco, voltadas à estratégia, buscassem umadessas opções, criando assim uma divisãoentre empresários dentro da localidade.

Qual é o papel do governo nos diferen-tes cenários? Basicamente, ele tentaria nãoatrapalhar (isto é, reduzir custos de transa-ção) e destacar-se no fornecimento de fato-res básicos e avançados. O estudo de casode Halder (2002) sobre o cluster de instru-mentos cirúrgicos em Tuttlingen, Alemanha,ilustra a questão. Parece improvável que ogoverno possa desempenhar um papel mai-or, particularmente nos casos dos cenáriosB a D, pois provavelmente não terá conhe-cimento profundo e atualizado necessáriospara avaliar a viabilidade desses cenários.A contribuição mais provável do governopode ser contratar uma empresa deconsultoria especializada para apoiar asempresas locais e as associações em seuprocesso de tomada de decisões.

Essa é a ironia do upgrade e do ingressoem cadeias de valores: o governo pode de-sempenhar um papel muito importante napolítica de localização, ajudando empresaslocais a tornarem-se tão competitivas quesejam contratadas por sub-compradores lo-cais. Entretanto, à medida que as empre-sas se envolvem na cadeia de valores, suasopções em termos do papel do governo napolítica de localização caem substancial-mente e pode-se esperar que a ação coleti-va no setor privado também sofra.

3.3 O paradoxo da localizaçãoEste capítulo aborda as implicações da

globalização de empresas para a política delocalização. A globalização de empresaspode ocorrer quando uma delas estabelecefiliais de fábricas, assumindo o comando deempresas em outros países, ou quando in-vestidores estrangeiros assumem o coman-do de empresas locais. Possivelmente, osformuladores de política de localização sãoconfrontados por um paradoxo: as empre-

Qual é o papel daação do setor

privado nessesdiferentescenários?


2424

sas exigem cada vez mais no que diz res-peito à qualidade de localização, mas de-monstram uma propensão decrescente a seenvolver ativamente em política de locali-zação. As crescentes exigências referidasse aplicam a vários fatores: infra-estruturade alta qualidade e baixo custo, execuçãorápida de processos de licenças e permis-sões, impostos pouco onerosos, esforçosubstancial em treinamento de trabalhado-res etc. As empresas mencionadas nestecapítulo vendem grande parte de sua pro-dução em outro lugar; não são abordadasaqui empresas locais, tais comoincorporadores, ou empresas de utilidadespúblicas que com freqüência desempenhamum papel muito ativo na política de locali-zação. Para essas empresas, upgrade delocalização é um elemento-chave de suaestratégia empresarial que visa manter eatrair clientes. A discussão sobre a relaçãoentre localização e competitividade concen-tra-se em fabricantes industriais e empre-sas de serviços que fornecem para merca-dos globais. A decrescente propensão dasempresas, em particular das grandes, demultilocalização, a se envolver na políticade localização, tem sido documentada emgrande número de estudos de casos (Heying,1997; Dörre, 1999). Ainda assim, em primei-ro lugar, por que seria de se esperar quetais empresas se envolvessem nessas ati-vidades? Esta sugestão é baseada em ar-gumentação indutiva: apesar daglobalização, empresas geralmente não sãolivres e não escolhem localização ao aca-so. Espaço e localização continuam a serrelevantes para empresas fabricantes e deserviços globalizadas (Porter, 2000), namedida em que buscam qualidades de lo-calização específicas, assim, aquelas quetenham interesse na criação e na melhoriade qualidades de localização podem, por-tanto, estar dispostas a assumirem um pa-pel ativo em relação a isso.

Observemos agora mais atentamente aconexão entre empresa e localização, pois,empresas estão situadas em dado local porquatro razões possíveis:

a) acidentes históricos (ou seja, porqueforam fundadas ali ou porque adquiriram umaempresa que por acaso estava localizada ali);

b) estão buscando proximidade a ou-tras empresas. Um exemplo típico seria uma

empresa de tecnologia de informação esta-belecer uma filial no Vale do Silício;

c) o esforço por firmarem presençaem proximidade a mercados dinâmicos; ou,

d) a busca de outros fatores de locali-zação, como recursos naturais ou mão-de-obra barata. Por exemplo, Renschler (1995)fornece um relato detalhado do critério apli-cado pela Daimler-Chrysler quando exami-nou possíveis localizações para sua fábricade SUVs nos Estados Unidos.

Esses motivos não significam que umaempresa deliberadamente contribua paraa melhoria da qualidade de localização.Em particular, os casos B a D têm mais aver com o recebimento de benefícios,mas não contribuem para eles. Ao invésdisso, empresas com freqüência colabo-ram inadvertidamente com melhorias naqualidade de localização, ou seja, en-quanto aumentam sua própr iacompetitividade criam aparências exteri-ores positivas. Inversamente, um dosprincipais obstáculos para se conseguirque empresas se envolvam em uma es-tratégia local é o problema da condutaoportunística, isto é, elas dão por certoque a ação coletiva recebe em troca pou-cos resultados que podem apropriar parasi mesmas, e muita exterioridade quebeneficia concorrentes locais.

Há dois tipos de localidades onde seriade se esperar que o problema fosse menosrelevante:

• clusters hub-and-spoke10 (Markusen,1996), os quais são essencialmente domi-nados por uma empresa (Toyota City ouWolfsburg), a qual pode controlar os efeitosexternos; ou

• clusters muito coesos, em que a con-duta oportunística é minimizada por meiode controle social. Entretanto, o fenôme-no está se tornando raro à medida que em-presas locais em clusters coesos se en-volvem em cadeias de valor internacio-nais, e empresas externas entram paraclusters locais com o intuito de favorece-rem-se das qualidades de localização es-pecíficas (Grabher, 1993). A forte coesãode clusters está provavelmente mais rela-cionada ao ciclo de vida das empresas e

10 Nota da tradutora: “eixo e radiais”.


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à sua indústria do que à localização.11

Isso não significa que as empresas nãopossam fazer nada para beneficiarem-se desua localização. O que elas geralmente op-tam por fazer é patrocínio — de museus, te-atros, outros eventos culturais, esportes etc.Para uma grande corporação, o patrocíniotem uma relação custo-benefício imbatível,isto é, o custo é relativamente baixo, enquan-to a visibilidade é alta e, além disso, a em-presa pode apontar tais atividades quandoalguém a criticar por falta de envolvimentolocal. Além do mais, a relação custo-benefí-cio é muito mais previsível do que nos casosem que as empresas se envolvem na políti-ca de localização. Compreender a estruturadas redes de política de localização e partici-par delas abrange um depósito substancialem termos de tempo (ou seja, altos custosde transação e oportunidade), enquanto a vi-sibilidade do resultado é imprevisível. Comouma empresa orientada pela base racionalde maximização do valor do acionista justifi-ca esse tipo de envolvimento? Essa lógicatorna-se ainda mais convincente se conside-rarmos que as empresas tendem a tocar ope-rações em várias localidades diferentes, eque elas provavelmente têm uma opção desaída que pode ser particularmente atraenteno caso de simples operações de montagem.

4 CONCLUSÃO: UMA TIPOLOGIADE ABORDAGENS DE DEL

Dados os vários obstáculos e limitaçõesantes apurados, quais são as opções para oDEL? Neste capítulo, apresenta-se umatipologia de abordagens de DEL que fornecealguma indicação do que podem ser maneiraspromissoras de promovê-lo.

4.1 Política de localização genéricaA opção mais direta para o DEL é inves-

tir em uma política de localização genérica.Seu objetivo é criar condições gerais favo-ráveis para empresas, sem especificamen-te focar em alguma ou em setores específi-cos. É algo equivalente à eficáciaoperacional dentro de empresas. Ainda as-sim, é altamente apreciado por empresas epode, por algum tempo e até certo ponto,isto é, enquanto outras localidades foremdesorganizadas demais para fazerem omesmo, criar uma vantagem de localização.

Atualmente a ação do governo na políti-

ca de localização é com freqüência, explíci-ta ou implicitamente, baseada em concei-tos porterianos, particularmente o desenvol-vimento de fatores especializados. Aconte-ce que empresas altamente competitivasestão além deles12 , pois focalizam uma es-tratégia guiada pela cadeia de valor (cerâ-mica, ver Meyer-Stamer, Maggi e Seibel,2001) e o posicionamento estratégico emmercados em reestruturação/fusão (instru-mentos cirúrgicos, ver Halder, 2002).

As empresas tomam por certa a disponi-bilidade de fatores especializados e, se en-contrarem alguma deficiência em relação aisso, freqüentemente preferem comprar emoutro lugar a investirem um esforço políticode localização com a desfavorável relaçãocusto-benefício explicada acima.

Isso não implica um papel passivo por par-te do governo. Muito pelo contrário, o governolocal pode desenvolver uma disposição favo-rável aos negócios e pensar em todo tipo decontexto sobre modos de tornar a vida de umaempresa mais fácil. Isso reflete mudanças re-ais, inclusive a decrescente amplitude parapolítica de localização devido à pressão dentrode cadeias de valor e ao comportamento deempresas com sede fora do local. Além disso,a política de localização genérica aborda umadas principais preocupações das empresas: re-mover obstáculos induzidos pelo governo, par-ticularmente referentes a processos atrapalha-dos e complicados de licenças e permissões.No entanto, não é apenas uma outraencarnação da ortodoxia neoliberal, uma vezque pode incluir várias iniciativas pró-ativas.

Em termos práticos, uma política de lo-calização genérica pode incluir os seguin-tes elementos:

• esforço sistemático para avaliar a con-sistência, a necessidade, a eficácia e a efi-ciência de regras e de regulamentos locaise, baseado nisso, sua aceleração;

• esforço para tornar regras e regulamen-tos, locais e nacionais, mais transparentese fáceis de lidar, e para tornar agências pú-

11 Essa é uma questão importante apontada porBazan e Schmitz (1997).12 Além disso, vários estudos de casosconsideraram difícil verificar a ênfase de Porterem fatores relativos ao ‘diamante’ como basepara competitividade; ver Davies e Ellis (2000)para um resumo.


2626

blicas mais conscientes das necessidadese exigências de empresas privadas;

• criação de agências first-stop e one-stop;• provisão de sistemas eficientes de in-

formação imobiliária;• esforços de marketing de localização.Obviamente, tais ações não são facilmente

implementadas de um dia para o outro. Em par-ticular, tornar agências públicas mais favoráveisao setor privado envolve esforço demorado. Porexemplo, no estado de Northrhine-Westphalia,Alemanha, autoridades públicas locais têm tra-balhado nisso há anos. Entretanto, sua auto-avaliação difere substancialmente da percepçãode empresas privadas (Tabela 4).

Tabela 4: Orientação de consumidores deagências públicas em NRW

Fonte: Kommunal- undUnternehmensbefragung der Mittelstands-

Offensive move. Unternehmen undKommunen – Zwischenbilanz einer

schwierigen Beziehung (s/d, aprox. 2001)

qualidade e constantemente atualizados àsempresas associadas, e continuar fazendoum lobby eficaz.

Segundo, há instituições de apoio, em trei-namento contínuo e em extensão detecnologia etc., que têm de competir em mer-cados. De preferência, esses seriam merca-dos reais em que o consumidor paga como,por exemplo, cursos de treinamento ou proje-tos P&D realizados para empresas. Porém,freqüentemente são mercados distorcidos, emque uma parte substancial do preço do servi-ço é pago por uma terceira parte, geralmenteo governo, (como programas deempregabilidade ou de tecnologia e inovação).

Um elemento mais ativo, porém aindagenérico, da política de localização nos ocorrequando introduzimos a questão dos merca-dos locais. É comum observarmos insucessode mercado na esfera local. Isso é particular-mente notado no caso do mercado de traba-lho, que é altamente segmentado e sofre sé-rios problemas de informação. Por exemplo,empresas de pequeno e médio porte tendem

Governos locais: Empresas:concordam plena concordam plenaou parcialmente ou parcialmente

Facilmente acessível 98% 56%

Cortês e voltado para o consumidor 99% 43%

Formulários e correspondência fáceis de entender 86% 40%

Aconselhamento competente 98% 36%

Compreensão das preocupações empresariais 98% 30%

Explicação adequada de decisões 93% 27%

Suficiente explicação de atrasos 94% 23%

Informações de atraso em tempo hábil 90% 20%

Qual é o papel de outros grupos de inte-resses no contexto da política de localiza-ção genérica? Essencialmente, é importantedistingui-los em dois tipos. Primeiro, exis-tem as câmaras, as associações empresa-riais e outros atores coletivos, que podemcontribuir para a qualidade de localizaçãosimplesmente fazendo um bom trabalho,isto é, sendo ágeis, estando em contato di-reto com membros de empresas e constan-temente ajustando-se a novos desafios. Porexemplo, no caso de uma câmara, signifi-ca fornecer serviços reais eficientes, de boa

a não ter planejamento explícito de recursoshumanos, incluindo treinamento de funcioná-rios, o que cria sérios problemas para os for-necedores locais de treinamento, que nãopodem contar com uma perspectiva definidade demanda de PMEs a médio prazo, nemcustomizar a qualificação profissional paraquem está em busca de trabalho, de maneiraque se encaixem à demanda real dos empre-gadores. O resultado é o que Schönfeld (1998)chama “demanda inventada” ou “necessida-des pesquisadas”, que devem ser distinguidasda “demanda articulada”. Demanda inventa-


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da refere-se a fornecedores de treinamentoque simplesmente adivinham qual seria a de-manda de mercado. Necessidadespesquisadas são as avaliações dos proble-mas das empresas, geralmente conduzidaspor uma terceira parte (pesquisadores deuniversidades, consultores), que tendem a sernecessidades “objetivas”, não sendo as mes-mas que as “subjetivas” com que dado em-presário está disposto a gastar dinheiro. De-manda articulada, por outro lado, refere-se aum padrão em que é estabelecida a comuni-cação direta entre fornecedores de treina-mento, empresas e possíveis terceiras par-tes, tais como agências de emprego gover-namentais. A idéia não é planejar a evoluçãodo mercado de trabalho local, mas sim redu-zir assimetrias de informação e fazê-lo tra-balhar de modo mais eficaz.

A mesma base de raciocínio de fazer comque os mercados trabalhem melhor, aplica-se também a outros mercados. Um exem-plo típico é a organização de eventos for-mais e quase formais para contatos empre-sariais a fim de estimular relacionamentosde fornecimento entre empresas locais. Fei-ras formalizadas de fornecedores podemservir ao mesmo propósito, mas geralmen-te a uma relação custo-benefício mais bai-xa. Outro exemplo típico seria organizar fei-ras de consumidores locais, para que estesconscientizem-se dos produtos e serviçosproduzidos localmente.

Uma variedade da política de localizaçãogenérica é a abordagem da “cidade do em-preendimento”13 que Wilson (1995) descre-ve como um exercício em que “a coligaçãolocal de crescimento trabalha como o setorpúblico local para vender a cidade paraincorporadores, empresas e consumidorescada vez mais livres”. Ela envolve parceriaentre público e privado, mas do lado priva-do, na maioria das vezes, incluiincorporadores e empresas de utilidades pú-blicas locais. A idéia não é tanto de transfor-mar a cidade no que Marx teria chamado“ideeller Gesamtkapitalist”, ou seja, numagente que agrega todos os interesses em-presariais, mas sim de torná-la um local fa-vorável às empresas.

4.2 Política de localização estratégicaEste é um importante foco da discus-

são sobre cluster (Knorringa and Meyer-

Stamer, 1998) e também sobre o sistemade inovação local (Braczyk, Cooke &Heidenreich, 1998). A idéia de política delocalização estratégica não é deixar oupgrade para a mão invisível do mercado,mas tentar definir especificamente onderealizá-lo, isto é, concordar em uma dire-ção e um objetivo. A formulação de umapolítica de localização estratégica é resul-tado de um processo que abarca governo,empresas e outros grupos de interesses lo-cais. No final, há uma decisão que definetarefas e responsabilidades. Chegar lá, noentanto, envolve um enorme esforço e mui-tas questões difíceis de governança.

Uma maneira irônica de definir políticade localização estratégica seria esta: é umconsolo para aqueles acadêmicos que con-sideram difícil aceitar o falecimento da po-lítica industrial estratégica, que ainda es-tão lamentando o fim dos dias gloriososda corrida à lua, do airbus e do programaVLSI, e que pensam ser necessário umequivalente funcional. Exatamente comono caso da política industrial, há uma pai-sagem que é marcada não só por ruínas,mas também por algumas poucas cons-truções belas, ou seja, localidades vibran-tes, que devem seu dinamismo a um graurelevante de comportamento estratégicodos grupos de interesses locais. Porémesta não é uma maneira justa de lidar compolítica de localização estratégica. Não ésomente uma interpretação criativa da re-alidade por parte dos pesquisadores, ain-da que se possa encontrar casos de “con-ceitos vagos e evidência escassa”(Markusen, 1999). Parece haver um certonúmero, ainda que limitado, de casos emque está realmente acontecendo uma po-lítica de localização estratégica14 , embo-ra pareça haver pouca evidência de queela realmente funcione (Buss, 1999).

13 Ver, por exemplo, Center for Civic Innovation(1998) para o “guia do profissional” e Hall andHubbard (1998) para reflexão.14 No caso da Alemanha, localidades como acidade de Dortmund e a região de Aachenprovavelmente entrariam na lista (Meyer-Stamer,2000). No caso do Reino Unido, poder-se-iapensar em Gales (Cooke, 1998). Nos EstadosUnidos, Pittsburgh pode ser um exemplo (Parks,1999). No Brasil, a região do Grande ABC seriacandidata (Cocco, Silva & Sperotto, 2001; Klink,2001).


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Dois cenários diferentes poderiam serconstruídos para explicar por que a política delocalização estratégica às vezes ocorre. Oprimeiro seria: uma comunidade local possuilonga tradição de ação coletiva e forte capitalsocial; nunca passou por choques externosperturbadores, positivos ou negativos, quetenham-no deteriorado15 . Ela tem um históri-co consistente de atuação econômica quepode ser associada à ação coletiva para me-lhorar constantemente a qualidade de locali-zação. Para grupos de interesses numa loca-lidade como esta, política de localização es-tratégica pode significar que tudo continuaránormalmente apesar dos contratempos.

O segundo cenário seria: uma comuni-dade local está passando por um processoperturbador de mudança estrutural radical,por exemplo, devido ao fechamento de seumaior empregador ou ao declínio da indús-tria dominante local. A política de localiza-ção estratégica é a única alternativa à de-cadência econômica e ao declínio social.Isso tem sido motivo para política de locali-zação estratégica em várias partes do Valedo Ruhr, na Alemanha, (Maggi, 2000) e emmuitos lugares diferentes da América Lati-na (Aghón, Albuquerque e Cortés, 2001).

É difícil sugerir outros cenários plausíveis.Por que uma comunidade local, onde a eco-nomia está prosperando em conseqüência deatividades descentralizadas, baseadas nomercado e na provisão eficiente de açõesrotineiras de apoio por parte do governo, dasassociações empresariais e das organizaçõesde apoio a empresas, investiria um esforçocoletivo enorme para melhorar as condiçõesde localização? Esse pode ser o tipo de su-gestão que os acadêmicos fariam mas, soba perspectiva de um consultor, é óbvio quenão se trata de um lugar onde muitas horaspodem ser cobradas, nesse sentido, no mun-do real de localização a regra é “o bom éinimigo do ótimo”, e não ao contrário.

Como esse raciocínio se ajusta ao argu-mento do ciclo de vida elaborado acima? Osegundo cenário descreve localidades ondeas indústrias dominantes estão indo da matu-ridade ao declínio, e onde estimular indústriasemergentes aparece como a única opção pro-missora, ou ainda localidades que até entãonão tenham passado por desenvolvimentoindustrial. O primeiro cenário está menos ob-viamente ligado ao ciclo de vida, mas existe

uma conexão, e ela é muito importante. Aliás,a maioria das indústrias é segmentada no quediz respeito ao ciclo de vida industrial. Tome-se, por exemplo, a indústria de computado-res. Algumas de suas partes já passaram portodo o ciclo de vida, como a fabricação deminicomputadores. As empresas que não ad-ministraram a transição para computadorespessoais ou serviços foram eliminadas ouconquistadas; os grandes nomes (DEC, DataGeneral, Wang, Norsk Data, Nixdorf) se fo-ram. Muitas dessas empresas formaramclusters no leste dos Estados Unidos, ao lon-go da Rota 128 (Saxenian, 1994), de modoque o declínio da indústria também implicou odeclínio regional. Então, afirmar que dada lo-calidade tem forte base na indústria de com-putadores a priori não diz ao observador seesta é uma base em uma indústria emergen-te, crescente, em amadurecimento ou emdeclínio. Isso nos leva de volta ao primeiroargumento: há localidades onde empresaslocais conseguem ficar do lado emergente ecrescente o tempo todo, constantemente tra-zendo inovações, e onde o ambiente localestimula a criação de novos negócios que re-forçam o padrão. Essa parece ser uma expli-cação para o fato de vários distritos industri-ais na Itália ainda prosperarem (Belussi, 1999),muito embora a relativa importância da açãocoletiva para fortalecer a qualidade de locali-zação não esteja clara; de qualquer maneira,a relevância das agências governamentais depromoção de empresas parece estar decain-do (Whitford, 2001).

É importante notar que existe tambémalgo como uma política de localização es-tratégica substituta, em que diagnóstico, pla-nejamento e implementação são orientadospelo governo local devido a uma preocupa-ção com a saúde econômica local a longoprazo. Entretanto, isso freqüentemente levaa uma política de localização ineficaz, umavez que é improvável encontrar os verda-deiros problemas e opções do setor priva-do, mesmo que os espertos e jovens daMcKinsey ou Arthur D Little saiam entrevis-

15 Este último aconteceu no caso analisado porBazan e Shmitz (1997), isto é, pequenascomunidades do cluster de calçados em Vale doSinos, Brasil, onde o capital social tradicionaldiminuiu rapidamente durante a fase de explosãoda exportação fácil, ou seja, um choque externopositivo.


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tando empresas privadas. Isso pode levar auma melhor comunicação e coordenação dosetor governamental, que em geral é alta-mente fragmentado. Mas também pode setornar um exercício em que principalmenterepresentantes do governo encontrem ou-tros representantes do governo e ainda me-nos tempo seja deixado para contatos dire-tos com empresas. Até certo ponto, essaparece ser uma característica importante daschamadas Conferências Regionais, que sãofóruns de grupos de interesses em nível re-gional, envolvendo primordialmente repre-sentantes do governo em 15 regiões deNorthrhine-Westphalia, Alemanha (Kremer,1999; Potratz 1999).

Por que a política de localização estra-tégica eficaz, baseada em ampla aliança, éuma iniciativa tão difícil, e por que ocorrecom tão pouca freqüência? Além das razõesmencionadas nos capítulos anteriores, éimportante observar duas questões. Primei-ro, há problemas de governança de rede. Aformulação de uma política de localizaçãoestratégica envolveria uma enorme rede depolíticas, e haveria os paradoxos e dilemascostumeiros de governança de rede, parti-cularmente:

• bloqueio de tomada de decisões devi-do ao aumento de vetos, relacionado, entreoutro, a assimetrias de poder;

• orientação de ação estruturalmente con-servadora; tendência a concordar com o “mí-nimo denominador comum”, bloqueio funci-onal e cognitivo, conservadorismo coletivo;

• tensão não resolvida entre laços muitofracos e fortes demais;

• problemas na definição de critériosdistributivos;

• exteriorização intencional de custos porconta do ambiente de rede, ou exteriorizaçãonão-intencional devido à exagerada orien-tação para o interior dos atores de rede(Messner, 1997).

Tais problemas de governança de redepodem ser exacerbados se os limites admi-nistrativos não forem congruentes aos dosespaços economicamente funcionais(Cheshire, 2001).

Segundo, há ainda outra razão pela qualempresas locais podem hesitar em se en-volverem na política de localização, parti-cularmente se tiver relação com marketingde localização e promoção de investimen-

tos. A resistência de empresas locais a atra-ir investimento externo, conforme Tendler(2001) observou no Nordeste do Brasil, nãoé uma característica peculiar da região, enem o é a motivação por trás dela, ou seja,a expectativa de que fatores externos au-mentariam os salários. Tampouco esse fe-nômeno é novo. Quando a GM e a Fordqueriam estabelecer fábricas no Vale doRuhr, há mais de 40 anos, encontraram fe-roz resistência por parte das empresasestabelecidas em antigas indústrias. A GMobteve sucesso basicamente porque o pre-feito da cidade de Bochum manteve todo oprojeto em segredo, e a Ford falhou porquenão conseguiu a propriedade necessária,que era de posse de indústrias antigas(Gaigalat & Kania, 2000).

Sendo assim, a política de localizaçãoestratégica é uma ocorrência improvável, oque não significa necessariamente que umapolítica de localização genérica seja a úni-ca opção restante, pois há também a opçãoda política de localização reflexiva16 .

4.3 Política de localização reflexivaA política de localização reflexiva situa-

se entre a política de localização genérica ea estratégica. Envolve a organização de umesforço coletivo de reflexão acerca de ten-dências e mudanças estruturais em indús-trias, clusters e cadeias de valores que sãorelevantes para a localização. Ao contrárioda política de localização estratégica, elanão abrange a negociação de estratégiasconjuntas e de planos de ação com umadefinição clara das responsabilidades paravários atores. Na verdade, essa política for-nece uma base para formulação descentra-lizada de estratégias nas empresas e agên-cias governamentais e pode ser observadano cluster de indústria cerâmica deCastellón, Espanha (Meyer-Stamer, Maggi& Seibel, 2001).

A justificação para a política de localiza-ção reflexiva está na existência de incerte-zas dinâmicas, as quais Camagni (1991,218) apresentou dois tipos:

16 A idéia está relacionada ao conceito dereflexividade como formulado por Giddens(1984,3): “…é útil falar-se de reflexividadeenquanto fundamentada no monitoramentocontínuo de que os seres humanos realizam eesperam que outros realizem”.


3030

• “incerteza dinâmica proveniente da cha-mada ‘brecha C-D’ (brecha competência-decisão); neste caso, incerteza diz respeitoà impossibilidade de avaliar precisamenteos resultados de ações alternativas, mes-mo na presença de informação completa egratuita sobre eventos anteriores, devido àcomplexidade dos próprios problemasdecisórios e às previsões inerentementeimperfeitas. A probabilidade de escolha deuma tecnologia equivocada ou inferior éportanto grande;

• incerteza dinâmica proveniente de uma‘brecha de controle’; os resultados de açõesatuais dependem na verdade da interaçãodinâmica entre decisões independentes demuitos atores, sobre os quais a empresatem, por definição, um controle mínimo”.

Camagni defende que o ambiente localdesempenha um importante papel no esfor-ço das empresas para lidar com a incertezadinâmica, “através de um processo coletivoe socializado, permitindo reduções de cus-tos e melhorando a eficácia do processo di-nâmico de tomada de decisões das empre-sas locais” (id., 223). Entretanto, pode-se ar-gumentar que a globalização, as mudançasestruturais e tecnológicas subjuguem as ca-pacidades analíticas individuais de váriosatores locais e sua comunicação informal.Além dos processos de aprendizado e da tro-ca de informação que caracterizam um am-biente local, torna-se necessário um esforçoanalítico organizado. Este esforço pode serconstituído, individualmente ou em conjun-to, pelo governo local, associações de em-presas, empresas líderes, universidades ouinstitutos de pesquisa. Pode ocorrer precon-ceito acadêmico se a política de localizaçãoreflexiva for baseada sobretudo por pesqui-sadores de universidades, ou ainda um pre-conceito de geração de demanda, se for for-temente alicerçada em empresas deconsultoria. Em qualquer caso, há um esfor-ço deliberado de reunir inteligência que nãoaconteceria espontaneamente, através doempenho de atores descentralizados, numexercício organizado de reflexão produzidoem seminários, workshops e apresentações,envolvendo atores governamentais, repre-sentantes de empresas e pesquisadores.

Quanto à prática baseada no exercíciode reflexão, o governo concentra-se em ati-vidades genéricas de localização, mas pode

chegar a um nível melhor de eficácia e efi-ciência, uma vez que sua ação é pautadaem informação aperfeiçoada.

As empresas seguem táticas individuais,mas seu processo interno de formulação deestratégia é igualmente ancorado em infor-mação aperfeiçoada.

O que se deve realmente fazer se sequiser investir em política de localizaçãoreflexiva? Há duas opções. Uma delas éirônica: dá-se largada em uma iniciativade política de localização estratégica, noentanto, se os grupos de interesses nãoconseguem nem concordar quanto a umadefinição de problema, que dirá quanto aobjetivos comuns e propostas práticas paraatingir qualquer meta. Até se chegar aoponto em que todos entendam que a inici-ativa política de localização estratégica énatimorta, haverá muitas discussões, pos-sivelmente também uma grande quantida-de de pesquisa, e tudo isso fornecerá in-formação adicional aos tomadores de de-cisão locais em empresas e instituições,de modo que a qualidade de sua resolu-ção possa melhorar.

A outra opção é vender o esforço de po-lítica de localização reflexiva como ele é,ou seja, tentar convencer os grupos de inte-resses locais a gastarem algum tempo emseminários, workshops e apresentações.

Qual das duas opções é a mais promis-sora? Na verdade, esta é uma pergunta trai-çoeira. Há certa probabilidade de que muitosgrupos de interesses locais julguem a pro-posta de uma iniciativa explícita de políticade localização não muito convincente, parti-cularmente uma vez que o “produto” é vago.A vantagem de uma iniciativa de política delocalização estratégica é que ela tem comoalvo um produto tangível, isto é, uma estra-tégia formulada, escrita em um documento,mesmo que o processo nunca se realize.Portanto, é crucial planejar a política de lo-calização reflexiva de modo a convencer osparticipantes locais, especialmente empre-sas, de que o custo do esforço será baixo,enquanto o benefício será razoavelmentealto. Novamente, a eficácia da ação está pro-vavelmente ligada à questão de quem orga-niza a política de localização reflexiva. Obanco que assumiu tal papel no caso deCastellón talvez seja uma instituição maisconvincente do que uma agência pública.


31

Realizar DELimplica

aprendizado detrabalho

interdisciplinar,além de

colaboração entregoverno e não-

governo.

5 OBSERVAÇÃO FINAL: DEL EAPRENDIZADO

Dar a largada em iniciativas de desen-volvimento econômico local não é tarefafácil. Geralmente, envolve a superação dafragmentação política, organizacional e so-cial. DEL é, mais do que tudo, desenvolvi-mento. Ao contrário de administração, de-senvolvimento, se compreendido como es-forço intencional, é uma atividade que sofrese não for baseada em excessiva especiali-zação e divisão de funções, a qual tende,por sua vez, a ser profundamente arraiga-da. Em um típico projeto de DEL, é bastan-te provável que pessoas com um históricode, digamos, administração de empresas,desenvolvimento urbano e de habilidades ,tenham que colaborar. Cada um passou porum treinamento específico, cada um temuma perspectiva específica e cada um falaum jargão específico que não necessaria-

mente é compreensível paraalguém com um histórico deoutra área. Da mesma for-ma, realizar DEL implicaaprendizado a mais de umnível de saber, pois não setrata somente de instrumen-tos, mas também de traba-lho interdisciplinar, além decolaboração entre governo enão-governo. Trata-se tam-bém de tornar o setor públi-

co mais voltado para as empresas e inclina-do a elas. Aprender tudo isso ao mesmo tem-po é um desafio significativo.

Por que será então que as iniciativasde DEL tendem a ser ambiciosas demais,isto é, dirigindo-se a projetos múltiplose/ou altamente complexos que não po-dem ser realizados em um curto períodode tempo? A questão provavelmente tema ver com alguns dos modelos de con-duta de DEL, mais especificamente, comos projetos grandiosos tais como arevitalização de Docklands em Londres,a reestruturação de Barcelona ou a con-versão da área de Ruhr. O que os obser-vadores geralmente não vêem é o fatode que esses empreendimentos desen-volveram-se em um longo período. Porexemplo, em Ruhr, o gerenciamento dedesenvolvimento econômico local e re-gional começou na década de 60, logo

que a indústria de carvão passou a de-cair. Iniciat ivas de desenvolvimentoabrangentes, como o programa de dezanos de IBA Emscher Park, fundamenta-ram as experiências em políticas públi-cas, ação pol í t ica e estruturasinstitucionais que haviam sido construídasao longo de várias décadas (DusselPeters, 2000).

À medida que o DEL inicia em paísesem desenvolvimento, a existência dessesmodelos cria um problema paradoxal paraos atores locais (e também para agênciasde cooperação internacional e governosnacionais que queiram lançar programasde DEL). Desde o momento em que ato-res locais começam a pesquisar acerca deexperiências de DEL em outros locais, de-param-se com projetos grandiosos. Assim,se não tentarem lançar algo semelhante,provavelmente fracassarão, uma vez queainda não passaram pelo aprendizado cu-mulativo e por processos de construçãode instituições, que são a base do DEL naslocalidades com décadas de experiêncianesse campo. No entanto, se tentaremprincipiar por alguma atividade modestade DEL, enfrentarão críticas dos atoreslocais que são conscientes sobre os pro-jetos grandiosos em outros lugares e quenão têm paciência para tolerar um proces-so de aprendizado local cumulativo.

O conceito PACA é projetado para solu-cionar semelhante dilema (Meyer-Stamer,2003), pois apresenta o DEL de forma em-presarial, enfocando ganhos rápidos e in-seridos no contexto de um conceito de pro-cesso de DEL, isto é, concebendo-o comouma seqüência de aprendizado cumulati-vo que, ao longo do tempo, leva atores lo-cais a passarem de projetos simples a pro-jetos complexos. Desse modo, os gruposde interesses locais mais ansiosos podemaceitar as simples atividades de DEL, derápido retorno, como ponto de partida pararealizar suas ambições. O PACA é uma fer-ramenta inadequada tanto para política delocalização genérica quanto para a reflexi-va, mas pode ser utilizada no contexto depolítica de localização estratégica, especi-almente como instrumento para avaliar ati-vidades de DEL em curso, e para auxiliaratores locais a dirigirem-se a uma defini-ção conjunta de problemas.


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PERFILFundada em 1925, como legado político do primeiro presidente alemão democraticamente

eleito, a Fundação Friedrich Ebert (FES) é a maior e a mais antiga das seis fundações políti-cas alemãs, com quase 600 funcionários e atividade em mais de 100 países.

A FES baseia seus programas no ideário da social democracia alemã e européia e man-tém escritórios em mais de 70 países do mundo, sempre com a finalidade de cooperar naconsolidação e no desenvolvimento de regimes democráticos e participativos. Geralmente,realiza suas atividades junto com parceiros nacionais, públicos ou privados, igualmente com-prometidos com o progresso democrático de seus países.

A atuação da FES no Brasil começou em 1976, quando foi estabelecido no Rio de Janeiroo Instituto Latino-Americano de Desenvolvimento Econômico e Social (ILDES).

Em 1986, a sede do ILDES foi transferida para São Paulo. Desde o ano 2000, a FES/ILDES está funcionando como Fundação, de acordo com a legislação brasileira.

OS TEMAS DE TRABALHO DA FES:

Liberdade Sindical e Reforma Trabalhista – Subsídios e espaços de reflexão sobre amodernização das leis trabalhistas e sindicais, assegurando a necessária liberdade sindical eos direitos dos trabalhadores é o foco dessa tradicional área dos escritórios da FundaçãoFriedrich Ebert.

Reforma do Estado e Desenvolvimento Local – Apoiamos o debate sobre as reformas nosistema político brasileiro, organizando workshops e seminários, convidando especialistasinternacionais publicando textos de aporte ao debate. Acompanhamos especialmente ex-periências de desenvolvimento (econômico) local e assim como debates sobre alternati-vas e novas propostas de desenvolvimento.

Gênero, Raça e Juventude – a FES/ILDES apóia a promoção da cidadania e da democraciapor meio de políticas públicas que garantam os direitos das mulheres e a construção daigualdade entre os gêneros, raças e o engajamento político e cívico dos jovens e a defesados direitos humanos.

Planejamento e Desenvolvimento Organizacional – Por meio da metodologia de modera-ção de processos grupais, a FES/ILDES apóia seus parceiros em processos de planeja-mento e desenvolvimento institucional.

Internet e sociedade – Acompanhar o desenvolvimento da Internet e suas implicações eco-nômicas, sociais e políticas é o objetivo desta área de atuação. A FES/ILDES tambémoferece aos seus parceiros cursos com a finalidade de aprimorar o uso das novas tecnologiasde comunição nas atividades de ONGs, sindicatos, prefeituras, etc.

Integração Regional e Programas de Visita (Alemanha e União Européia / Bruxelas) – Amatriz da Fundação Friedrich Ebert na Alemanha e o escritório de contato com a UniãoEuropéia em Bruxelas oferecem programas de visita (incomings) para nossos parceirosconheceram a realidade alemã ou européia.

Outros – Com uma rede de mais de 70 escritórios em todas as partes do mundo, a FundaçãoFriedrich Ebert apóia seus parceiros com contatos e informações.


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Av. Paulista, 2001 - 13º andar - conjunto 131301311-931 - São Paulo - SP - Brasilfone: (11) 3253-9090 - fax.: (11) 3253-3131e-mail: [email protected] - www.fes.org.br

Fundação Friedrich EbertRepresentação no Brasil


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