1 

Análise dos Impactos dos Programas ProAcesso e Caminhos de Minas do Governo de Minas Gerais

Autoria: Paula Tatiana Sato, Daniel Luiz Amorim Couto, Henrique Dantas Neder, Paula de Oliveira Marins,

Nathan Rabelo Martins

Resumo: Este trabalho analisa os principais impactos do programa Caminhos de Minas para verificar se seu objetivo é o desenvolvimento e redução das desigualdades ou apenas está dirigido a uma questão de logística e infraestrutura. Foram levantados dados de indicadores econômicos analisados estatisticamente, comprovando que apesar de recente, a iniciativa do ProAcesso pode obter impactos positivos na mudança dos patamares de desenvolvimento das regiões menos favorecidas de Minas Gerais. Utilizou-se como indicador de impacto do programa o valor da dupla diferença referente à evolução dos indicadores relativos a dimensões econômicas e sociais tanto dos municípios beneficiados como dos municípios de controle.

 

2 

1. INTRODUÇÃO

Ao longo de sua trajetória Minas Gerais, como os outros estados, realiza políticas de crescimento econômico e desenvolvimento social, onde conta com singular diferença entre suas sub-regiões e foi então pioneira na adoção de planos intrarregionais, destinados ao conhecimento das limitações e dos potenciais de suas regiões, em especial daquelas que são consideradas áreas-problema no contexto do Estado e mesmo do país. O desenvolvimento da rede rodoviária de Minas Gerais, fruto de um processo histórico caracterizado pela forte concentração dos investimentos nas áreas de maior dinamismo econômico, produziu um território marcado por profundos desequilíbrios regionais de oferta de infraestrutura pavimentada.

Nesse sentido, o ProAcesso é um dos projetos estruturadores elaborados com o objetivo de ampliar a acessibilidade da população dos municípios de pequeno porte aos serviços sociais básicos e aos mercados. A principal finalidade é proporcionar a melhoria da qualidade de vida sendo indutor de desenvolvimento, sobretudo nas áreas mais pobres. O projeto começou a ser executado em 2004, sob a responsabilidade da Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas (SETOP), e seu escopo contempla a melhoria e pavimentação de aproximadamente 5,6 mil quilômetros de rodovias, no período de 2004 a 2010. O ProAcesso já pavimentou 4.976 km de rodovias, com investimentos superiores a R$ 3,5 bilhões. Até o momento já foram concluídas as pavimentações de 198 acessos (88%), atingindo cerca de 1.228.600 mineiros, e 9% dos acessos encontram-se em andamento.

Tendo em vista a magnitude do ProAcesso, é de grande importância avaliar se, com a sua implementação, as desigualdades regionais de oferta de infraestrutura rodoviária e, por via de consequência, de acessibilidade municipal, tão presentes na geografia mineira, serão reduzidas, contribuindo para a coesão e melhor conectividade interna do território estadual, ou se, ao contrário, tais disparidades poderão se ampliar, com impactos indesejáveis na equidade regional.

O presente artigo teve como objetivo geral analisar e buscar avaliar os principais impactos econômicos e sociais decorrentes da implantação do programa Caminhos de Minas, através do levantamento de dados do PIB e renda per capita antes e após o desenvolvimento do programa em alguns municípios beneficiados; e em alguns municípios não contemplados pelo programa; da exposição e interpretação de dados sobre o desenvolvimento dos municípios envolvidos no que se refere à produção, economia, saúde, educação, redução de acidentes e melhoria da qualidade de vida após o Programa; e da apresentação de indicadores de impacto (diferenças ou duplas diferenças de médias de indicadores de desenvolvimento) para o programa para os municípios beneficiados comparados a indicadores relativos a uma amostra de municípios não beneficiários do programa (controle) e com características semelhantes aos beneficiários. O problema de pesquisa definido foi verificar se o programa objetiva efetivamente o desenvolvimento social dos municípios ou apenas está dirigido a uma questão de logística e de infraestrutura.

O Programa Caminhos de Minas é a continuação do ProAcesso e visa ligar os municípios com menos de 10 mil habitantes. Serão realizadas obras em todas as regiões mineiras, beneficiando 299 municípios e investidos R$ 5 bilhões obtidos junto ao Banco Mundial. Este programa faz parte do Planejamento Estratégico de Logística de Transportes elaborado a partir do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado para o período entre 2007 e 2023. O órgão responsável pela sua execução é o Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais (DER/MG, 201-a).

 

3 

O artigo está dividido em cinco seções. Nesta seção, apresentam-se o problema de pesquisa e o objetivo do trabalho; na segunda seção contempla-se o referencial teórico; na terceira seção encontra-se a metodologia adotada; na quarta seção apresentam-se a análise dos dados e demonstração dos resultados; e, na quinta e última seção, são indicados os pontos conclusivos da pesquisa.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 A Administração Pública

Para Di Pietro (2004, p.54) o conceito de administração pública divide-se em dois sentidos: Em sentido objetivo, material ou funcional, a administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Em sentido objetivo é a atividade administrativa executada pelo Estado, por seus órgãos e agente, com base em sua função administrativa. É a gestão dos interesses públicos, por meio de prestação de serviços públicos. Já no sentido subjetivo é o conjunto de agentes, órgãos e entidades designados para executar atividades administrativas. Assim, administração pública em sentido material é administrar os interesses da coletividade e em sentido formal é o conjunto de entidade, órgãos e agentes que executam a função administrativa do Estado. As atividades estritamente administrativas devem ser exercidas pelo próprio Estado ou por seus agentes.

O estudo da Administração Pública em geral, compreendendo a sua estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamento dos serviços públicos a serem prestados aos administrados (MEIRELLES, 1990).

2.2 Políticas Públicas e Indicadores de Desenvolvimento

O agir público pode ser dividido em fases parciais do processo político-administrativo de resolução de problemas, que correspondem a uma sequência de elementos do processo. Comum a todas as propostas de divisões do ciclo político são as fases da formulação, da implementação e do controle dos impactos das políticas (FREY, 2000).

Política pública pode ser definida como uma forma contemporânea de exercício do poder nas sociedades democráticas, resultante de uma complexa interação entre o Estado e a sociedade incluindo também as relações sociais advindas do setor econômico. A partir dessa interação, definem-se as situações sociais consideradas problemáticas, bem como as formas, os conteúdos, os meios, os sentidos e as modalidades de intervenção estatal no campo político. As políticas públicas, não são uma forma única ou exclusiva, mas convivem com formas vigentes das diferentes sociedades (DI GIOVANNI, 2009).

Segundo Couto (2011), o Estado do Bem Estar Social foi um marco importante para a implementação dessas políticas dentro da transformação capitalista neste século. É com o surgimento do Estado do Bem Estar Social (originário do termo em inglês “Welfare State”) que as políticas públicas entram em cena, sendo concebidas como instrumento para a realização das vontades coletivas. O Welfare State foi uma construção política e social histórica que surgiu no pós-II Guerra como resultado do avanço e conquistas das lutas sociais na Europa Ocidental. No Brasil também foi constituído no Estado, a partir da segunda metade

 

4 

do século passado, um conjunto de instituições sociais modernas que se aproximam do modelo europeu.

Com o discurso neoliberal levantou-se a necessidade de reduzir o Estado aos seus termos mínimos, em função de uma suposta e almejada liberdade dos mercados. Esta assertiva ganha toda sua dimensão, levando-se em conta contextos sócio históricos marcados por assimetrias estruturais, como é o caso das economias do capitalismo periférico que podem ser evidenciadas a partir de indicadores de desenvolvimento como o IDE (Índice de desenvolvimento dos municípios), IDS (Indicadores de desenvolvimento sustentável) e outros como IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) e índice de Gini.

Sandroni (1994), define desenvolvimento econômico como crescimento econômico (incrementos positivos no produto) acompanhado por melhorias do nível de vida dos cidadãos e por alterações estruturais na economia. Para ele, o desenvolvimento depende das características de cada país ou região. Isto é, depende do seu passado histórico, da posição e extensão geográficas, das condições demográficas, da cultura e dos recursos naturais que possuem. Já Milone (1998), diz que para se caracterizar o desenvolvimento econômico deve-se observar ao longo do tempo a existência de variação positiva de crescimento econômico, medido pelos indicadores de renda, renda per capita, PIB e PIB per capita, de redução dos níveis de pobreza, desemprego e desigualdade e melhoria dos níveis de saúde, nutrição, educação, moradia e transporte.

2.2.1 Avaliação de Políticas Públicas

Nas últimas décadas a avaliação de políticas e programas governamentais assumiu grande relevância para as funções de planejamento e gestão governamentais, pois pode subsidiar o planejamento e formulação das intervenções governamentais, o acompanhamento de sua implementação, suas reformulações e ajustes, assim como as decisões sobre a manutenção ou interrupção das ações. Além do caráter de mensuração objetiva de resultados, a avaliação possui também aspectos qualitativos, constituindo-se em um julgamento sobre o valor das intervenções governamentais por parte dos avaliadores internos ou externos, bem como por parte dos usuários ou beneficiários. A decisão de aplicar recursos públicos em uma ação pressupõe a atribuição de valor e legitimidade aos seus objetivos, e a avaliação deve verificar o cumprimento das metas estabelecidas (CUNHA, 2006).

Cohen e Franco (1993, p.16), determinam a importância da avaliação em programas governamentais como tendo um papel central neste processo de racionalização e é um elemento básico de planejamento. Não é possível que estes sejam eficazes se não forem avaliados os resultados de sua aplicação.

A avaliação de políticas públicas não é simplesmente um instrumento de aperfeiçoamento ou de redirecionamento dos programas empreendidos pelo governo, mas é especialmente, uma ferramenta capaz de prestar contas à sociedade das ações governamentais. O processo de avaliação é definido por Lima Júnior et al. (1978) como sendo a análise crítica do programa (política) com o objetivo de aprender, principalmente, em que medida as metas estão sendo alcançadas, a que custo, quais os processos ou efeitos colaterais que estão sendo ativados (previstos ou não previstos, desejáveis ou não desejáveis) indicando novos cursos de ação mais eficazes.

A avaliação política consiste, portanto, em atribuir valor às políticas, às suas consequências, ao aparato institucional em que elas se dão e aos próprios atos que pretendem modificar o

 

5 

conteúdo dessas políticas (BARRY, 1975, p. 340). O objetivo básico de qualquer avaliação é obter informações úteis e críveis sobre o desempenho desses programas, identificando problemas e limitações, potencialidades e alternativas, levantando práticas mais eficientes (best practices) e recolhendo lições e subsídios que possam ser retroalimentados no processo de planejamento e formulação de políticas públicas, de modo a aumentar a sua efetividade, eficiência e eficácia (HOLANDA, 2002).

A motivação instrumental está intimamente ligada com a implementação da política ou programa. Neste caso, o objetivo básico da avaliação é a geração: contínua de informações para monitorar a execução do programa (HARGROVE, 1975).

Segundo Silva (1999), o motivo mais imediato do interesse pela avaliação de atividades de governo seria a preocupação com a efetividade, isto é, com a aferição dos resultados esperados e não esperados alcançados pela implementação dos programas. O segundo motivo seria o de entender o processo pelo qual os programas alcançaram ou não esses resultados, analisando a dinâmica da intervenção estatal e os problemas concretos advindos da implementação. Outros motivos relevantes seriam a aprendizagem organizacional das instituições públicas sobre suas atividades, a tomada de decisão sobre a continuidade ou não dos programas e, ainda, a transparência, qualidade e accountability na gestão dos recursos públicos (responsabilização dos gestores por decisões e ações implementadas).

Os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade são comumente usados quando se fala em resultados de políticas públicas, pois traduzem a avaliação do desenvolvimento e execução da política pública como um todo. A eficiência de uma política pública traduz-se por respostas dadas a questionamentos ou indicadores relativos a necessidades atendidas, recursos utilizados e gestão desenvolvida. A interação entre a política examinada e outras a ela relacionadas, assim como a não sobreposição de duplicação de esforços, são indicadores de eficiência não apenas da política em foco, mas de ações governamentais como um todo (BELLONI, MAGALHÃES E SOUSA, 2001, p. 64). A eficácia refere-se ao "[...] grau em que se alcançam os objetivos e metas do projeto da população beneficiária, em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados" (COHEN; FRANCO, 1993, p.102). Desta forma, a eficácia de uma política pública está relacionada aos resultados que o programa produz sobre a sua população beneficiária (efeitos) e sobre o conjunto da população e do meio ambiente (impactos). E a efetividade é o conceito que revela em que medida a correspondência entre os objetivos traçados em um programa e seus resultados foram atingidos (BELLONI, MAGALHÃES E SOUSA, 2001). Como essa correspondência é averiguada em um contexto mais amplo, em que se procura dar conta dos resultados, tanto no plano econômico como social, da política em questão, trata-se de uma avaliação de impactos que procura diagnosticar os reflexos desta mesma intervenção no contexto maior.

2.2.2 Programas e Avaliação de Programas

Programa pode ser definido como um conjunto de atividades organizadas para serem realizadas dentro de cronograma e orçamento específicos disponíveis para a implementação de políticas, ou para a criação de condições que permitam o alcance de metas políticas desejáveis (ALA-HARJA E HELGASON, 2000, p.8).

A decisão de aplicar recursos em uma ação pública sugere o reconhecimento do valor de seus objetivos pela sociedade, sendo assim, sua avaliação deve “verificar o cumprimento de

 

6 

objetivos e validar continuamente o valor social incorporado ao cumprimento desses objetivos” (MOKATE, 2002).

Para Rossi, Lipsey e Freeman (1999, p.2), a avaliação de programas corresponde à utilização de metodologias de pesquisa social para investigar, de forma sistemática, a efetividade de programas de intervenção social que foram adaptados ao seu ambiente político e organizacional e planejados para conformar a ação social numa maneira que contribua para a melhoria das condições sociais.

A avaliação pode subsidiar: o planejamento e formulação das intervenções governamentais, o acompanhamento de sua implementação, suas reformulações e ajustes, assim como as decisões sobre a manutenção ou interrupção das ações (CUNHA, 2006). Ela é útil para medir a eficácia da gestão pública, e decisiva também para o processo de aprendizagem institucional e também contribui para a busca e obtenção de ganhos das ações governamentais em termos de satisfação dos usuários e de legitimidade social e política (RAMOS, 2008).

Experimentos sociais se constituem no método mais adequado para estimarmos o impacto de programas ou políticas sociais. O resultado para o grupo controle é o contrafactual; este permite identificar o resultado no estado não tratado. O elemento chave é a aleatoriedade das unidades dentro e fora do tratamento de forma que os resultados se tornam independentes da seleção ao tratamento. Isto é, a seleção para receber ou não o tratamento é independente de qualquer característica específica, observada ou não, que os grupos possam ter, e isso garante o bloqueio de possíveis vieses de seleção quando comparamos o resultado observado entre grupo tratamento e grupo controle (RAMOS, 2008).

2.3 Os Programas ProAcesso e Caminhos de Minas

Com 531 mil quilômetros de estradas de rodagem, Minas Gerais tem a maior malha rodoviária do país, o que não implica necessariamente em desenvolvimento e que estejam em bom estado, sendo neste sentido o objetivo do ProAcesso é a pavimentação de ligações e acessos rodoviários aos municípios para contribuir com o desenvolvimento socioeconômico de cidades com baixo IDH e precária conexão com a rede viária principal.

Dentre os benefícios esperados com a implementação do Programa estão: o aumento da acessibilidade dos municípios incluídos no Programa, com melhoria das condições de escoamento dos produtos locais e impactos positivos no incremento e competitividade da economia regional; a redução dos custos operacionais dos veículos, com impactos positivos no preço dos fretes e das tarifas pagas pelos usuários; além da redução do tempo das viagens e aumento das condições de conforto e segurança de operadores e usuários; facilitação do acesso das populações locais aos serviços sociais instalados em polos microrregionais de maior porte; incremento das atividades econômicas e consequentemente, aumento dos recursos tributários arrecadados nos municípios beneficiados e também a criação de oportunidades de emprego e geração de renda nas áreas beneficiadas e maior proteção ambiental, uma vez que a exploração pouco racional das jazidas para manutenção do revestimento primário dos acessos, além de prejudicar o ecossistema do entorno, exaure as fontes de material necessárias para futuras pavimentações. Muitos dos benefícios antes discriminados decorrem da constatação de que a pavimentação de rodovias cria oportunidades para um rearranjo da economia regional, a partir da melhoria da acessibilidade dos lugares e atividades e, consequente, aumento do potencial locacional das áreas atendidas.

Dando continuidade ao Programa ProAcesso, o programa Caminhos de Minas também se trata da promoção do desenvolvimento, visando diminuir as desigualdades socioeconômicas

 

7 

em todas as regiões do Estado. Seu objetivo é encurtando distâncias, diminuindo o tempo das viagens e aumentando a capacidade de rodovias que exercem o papel integrador entre os municípios mineiros. No total, o Caminho de Minas prevê a pavimentação de mais de 7.700 km de rodovias, beneficiando 302 municípios de cidadãos por todo o Estado. Onde 45% das estradas que cortam o território mineiro é responsabilidade dos municípios, que nem sempre dispõem de recursos financeiros para manter as vias trafegáveis durante todo o ano, devido às chuvas, erosão, atoleiros e tráfego pesado.

As estradas vicinais – devido à sua pequena extensão, limitação de zona de influência, tráfego variável e intermitente – não recebiam até hoje maior atenção dos órgãos rodoviários, principalmente quanto às características técnicas e às especificações para sua implantação. Não existem procedimento uniforme e especificações padronizadas que minimizem os impactos ambientais na abertura dessas estradas. Além disso, a conservação quase sempre inadequada pode provocar, no médio ou longo prazo, danos ecológicos como voçorocas, deslizamentos de aterros, enchentes, erosões, assoreamento de várzeas e outros danos (RURAL MINAS, 2012). Assim, o programa introduz no estado o conceito de estrada ecológica, ou seja, com projeto e manutenção que causem o menor dano possível ao ecossistema. A Fundação Rural Mineira - Ruralminas e Governo deverão apoiar as prefeituras dos municípios em questão, disponibilizando tecnologias que lhes permita conservar e manter as estradas trafegáveis por períodos mais longos, contribuindo para a preservação ambiental.

2.3.1 Impactos econômicos e sociais alcançados pelos programas

Como programa incipiente e estruturador, os impactos dos ProAcesso, assim como do Caminho de Minas ainda precisarão de tempo para que surjam os efeitos esperados, visto que o desenvolvimento econômico não é um processo de curto prazo e muitas vezes nem se dá por projetos isolados.

Do ponto de vista operacional foi realizado o seminário “Lições Aprendidas com o Programa ProAcesso” que analisou causas e efeitos de problemas e sucessos em obras do programa, levando em conta processos licitatórios, contratação de empresas, execução dos projetos de engenharia, obtenção de licenças ambientais e interface com os organismos de financiamento internacional, até a parte da execução e acompanhamento das obras. (SETOP, 2011b). Neste mesmo seminário foi discutido o atendimento à população de 1.200.000 pessoas com o investimento de R$ 3,35 bilhões até atingir 84% das obras que objetivou oferecer mobilidade e acessibilidade a estes moradores (SETOP, 2011a). O desenvolvimento local é o alicerce fundamental para justificar o projeto onde o enfoque é em municípios que 88% têm menos de 10 mil habitantes e 80% têm IDH menor que a média de Minas Gerais, sendo também 60% destes municípios no norte de Minas, vales do Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce e da região Noroeste.

Contudo, não se encontram muitos trabalhos técnicos avaliando os impactos econômicos quantitativamente, apesar de existirem na mídia diversos depoimentos de moradores e gestores públicos, como:

Sem asfalto não há desenvolvimento. Ficaremos livres da lama e da poeira, mas muito mais importante é lembrar que os nossos doentes ficarão mais próximos dos hospitais, as parturientes mais próximas das maternidades e nossos jovens mais próximos das universidades, nossas cestas básicas com preço mais acessível. Produtos que não chegam por estrada de terra, estarão em breve em nossos comércios. Nossas cidades há décadas ficaram à margem do desenvolvimento e hoje recebemos investimentos em todas as áreas como estradas e com elas mais saúde,

 

8 

saneamento, investimentos que vem mudando a realidade mais pobre da nossa região. Prefeito José João Teixeira de Francisco Badaró (SETOP, 2009).

Tecnicamente elaborado o único estudo encontrado foi a Redução das Desigualdades Regionais: Uma das Faces do Choque de Gestão, que em seu corpo aborda o ProAcesso. Nele se explora o potencial de utilização de um determinado indicador de acessibilidade (o índice de eficiência da rede), sobretudo, para avaliar, em combinação com índices sintéticos de desigualdade, os efeitos espaciais (cohesion effects) do ProAcesso, em termos de sua contribuição, ou não, para a redução das disparidades intermunicipais de acessibilidade com atenção especial será dada aos efeitos produzidos pelo ProAcesso nos municípios da área da SEDVAN (CESAR, 2009), conforme Tabela 1.

Tabela 1: Sumário Estatístico das Distribuições de Acessibilidade Municipal em Minas Gerais e na Área-Programa da SEDVAN, por Cenário de Avaliação.

Estatística Minas Gerais Área da SEDVAN SEDVAN/MG Sem

ProAcesso Com

ProAcesso Sem

ProAcesso Com

ProAcesso Sem

ProAcesso Com

ProAcesso Média 1,610 1,547 1,696 1,576 105,1% 101,9% Mediana 1,570 1,540 1,704 1,556 108,5% 101,0% Máximo 2,483 2,455 2,311 1,965 93,0% 80,0% Mínimo 1,134 1,132 1,156 1,152 102,0 101,8% Desvio Padrão 0,201 0,145 0,209 0,140 104,0 96,7% Observações (n) 853 853 193 193 Fonte: IDENE, 2009. Na comparação dos dois cenários – (1) o correspondente a 2011, quando estarão concluídas todas as intervenções viárias programadas (cenário “com ProAcesso”) e, (2) o referente a 2004, antes do início das referidas intervenções (cenário “sem ProAcesso”) –, constatam-se as reduções da média e da mediana das distribuições do índice de eficiência da rede, demonstrando uma situação de melhoria geral dos níveis de acessibilidade municipal tanto no território estadual, como um todo, quanto na Área-Programa da SEDVAN (CESAR, 2009).

Vale destacar que no cenário “sem ProAcesso”, os níveis médios de acessibilidade nos municípios da Área-Programa da SEDVAN são relativamente piores (da ordem de 5,5%) do que os observados no Estado como um todo. Com o ProAcesso, a acessibilidade média nessa Área se aproxima da média geral do Estado, com a diferença entre elas se reduzindo para pouco menos de 2% (CESAR, 2009).

2.3.2 Análise do desenvolvimento de alguns municípios envolvidos no Programa

O programa Caminhos de Minas é o maior conjunto de obras de infraestrutura viária já realizado no Estado consolidando o Planejamento Estratégico de Logística de Transportes elaborado a partir do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado – PMDI para o período 2007-2023. Considerando que “o verdadeiro objetivo do transporte é maximizar a acessibilidade às oportunidades do ambiente” (MILLER, 1999), pode-se dizer que a acessibilidade é um conceito fundamentalmente geográfico. É neste sentido que Ingran (1971) define acessibilidade como uma “característica (ou vantagem) inerente a uma localização no que diz respeito à superação de alguma forma de resistência de natureza espacial ao deslocamento”.

 

9 

Localizações providas de melhor infraestrutura de transporte apresentam níveis mais elevados de acessibilidade às oportunidades ou aos recursos existentes em outras regiões ou cidades. Desta forma, serão mais produtivas e competitivas, com mais qualidade de vida, e, assim, mais bem “sucedidas” do que as áreas remotas e isoladas (LINNEKER e SPENCE, 1996). Para Hanson (2003), a lógica subjacente a esta visão é a de que as redes de transporte moldando a acessibilidade consequentemente se modificará a atividade econômica com menores custos de produção e consumo. Cerca de 60% dos municípios contemplados pelo ProAcesso localizam- se nas regiões Norte de Minas, Jequitinhonha/Mucuri e Rio Doce e na região Noroeste, além de algumas regiões na zona da Mata e Sul de Minas. Já o Programa Caminhos de Minas contemplará municípios localizados também na região Central, Alto Paranaíba, Triângulo Mineiro e Centro Oeste.

Em 2011 já foram pavimentados 447 km e concluída a pavimentação de 18 acessos a municípios conforme os dados descritos na tabela 2.

Tabela 2: Municípios beneficiados pelo ProAcesso em 2011

MUNICÍPIO REGIÃO ÁREA (Km²)

POPULAÇÃO

(Mil habitantes)

PRINCIPAL ATIVIDADE

ECONÔMICA

PIB per capita

(R$, dados de 2009)

IDH

Botumirim Norte 1.568,88 6 471 Agropecuária, extração vegetal e pesca

4.091,79 0,66

Chiador Norte 252,93 2 772 Agricultura leite 7.705,98 0,71 Congonhas Norte Metropolitana de

BH 398,85 4 947 Turismo 3.901,22 0,65

Fronteira dos Vales Nordeste (Vale do Mucuri)

320,75 4 670 Agropecuária 4.255,52 0,60

Itacambira Norte 1.788,44 5 021 Turismo 5.136,24 0,66 Monjolos Central Mineira 650,91 2 343 Turismo e Agropecuária 8.316,60 0,67 Palmópolis Jequitinhonha 433,15 6 781 Agropecuária e

extrativismo 3.965,60 0,61

Pedro Teixeira Zona da Mata 112,96 1 785 Agropecuária e extrativismo

6.842,65 0,68

Pingo D’agua Vale do Rio Doce 66,57 4 466 Agropecuária 4.782,81 0,68 Santa Fé de Minas Norte de Minas 2.917,44 3 951 Agropecuária 5.987,39 0,62 Santana do Garambéu

Campo das Vertentes

202,79 2 253 Turismo 5 994,40 0,68

Santo Antônio do Jacinto

Jequitinhonha 497,43 11 747 Turismo 3 989,09 0,61

Santo Antônio do Rio Abaixo

Metropolitana de BH

107,15 1 773 Turismo 5 268,08 0,70

São José da Safira Vale do Rio Doce 214,45 4 089 Mineração 4 108,49 0,61 São Pedro da União Sul/Sudoeste 258,51 4 996 Agricultura 13 472,73 0,74 São Sebastião do Maranhão

Vale do Rio Doce 519,30 10 574 Agricultura familiar e Gado Leiteiro

3 243,08 0,60

Vermelho Novo Zona da Mata 113,94 4 698 Agropecuária 5 618,17 0,69 Virgolândia Vale do Rio Doce 281,54 5 623 Turismo 4 637,40 0,66

Fonte: IBGE, 2012 Com a conclusão das obras de pavimentação dos acessos rodoviários, uma melhoria generalizada de acessibilidade deverá ocorrer no território mineiro, com um ganho relativo médio da ordem 3,4%.

2.3.3

Analfundpara

A Sealcan

Figur

Font Aindrede pavimpossupavimsegui

Tabe

CentMataSul dTriânAlto CentNoroNortJequiRio D

Font 3. PE

Tenddecocarac

3 Situação d

lisar o desamental paras cidades q

ecretaria donçados com

ra 1: Esquem

e: SETOP,

da de acordodistribuída

mentado. Euem municmentação eir:

ela 3: AcessRegi

tral a de Minas ngulo Paranaíba

tro-Oeste deoeste e de Minas itinhonha-MDoce

Tote: SETOP,

ERCURSO

do como orrentes da icterísticas d

de alguns m

senvolvimenra que haja que foram c

Estado de m a paviment

ma de visua

2012.

o com a Seca de manembora maiscípios cujoem MG por

sos sem Pavião

e Minas

Mucuri

al 2012.

O METODO

objeto de eimplantaçãoda pesquisa

municípios

nto de alguparâmetros

contemplad

Transportetação de est

alização dos

cretaria de Teira desiguas ricas, as r

os acessos r região de

vimentação nN

OLÓGICO

estudo a ano do programquanto à su

não contem

uns munics de compaas, constitu

e de Minas tradas, conf

s benefícios

Transporte al e 26% regiões Cen

não são e planejame

no Estado pNº de mun

2638232 3 5 6

454235

225

O

nálise dos ma Caminhua abordage

mplados pe

ípios não aração e se juindo-se tam

Gerais listaforme a Figu

s do ProAce

de Obras Púdos munic

ntral, zona dasfaltados.

ento podem

por Regiõesicípios

principais hos de Minaem e aos se

elo Program

contempladjustifique a

mbém objeto

a os principura 1 (desen

esso

úblicas, Mincípios mineda Mata e S

Os acessom ser visual

de Planejam

impactos eas, levando-us objetivo

ma

dos pelo Pa relevânciao desta pesq

ais benefícinho esquem

nas Gerais eiros não tSul de Minaos que nãolizados na

mento %

11,6 16,8 10,3 0,9 1,3 2,2 2,6

20,1 18,7 15,6 100

econômicos-se em conss, pode-se a

10

Programa éa do mesmoquisa.

ios a seremmático):

possui umatêm acessoas, tambémo possuemTabela 3 a

s e sociaissideração asafirmar que

 

0 

é o

m

a o

m m a

s s e

 

11 

esse trabalho trata-se de uma Pesquisa Documental; que segundo Gil (2007), assemelha-se muito a pesquisa bibliográfica, a diferença essencial entre elas está na natureza das fontes; enquanto na pesquisa bibliográfica se utiliza diversa informação de diversos autores sobre determinado assunto, a pesquisa documental vale-se de materiais que não receberam ainda um tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetos da pesquisa.

Quanto aos fins, trata-se de uma pesquisa explicativa, pois, pretende explicar a ocorrência de um fenômeno. Para Vergara (2005, p.47), “a investigação explicativa tem como objetivo tornar algo inteligível justificar- lhe os motivos. Visa, portanto, esclarecer quais fatores contribuem, de alguma forma, para a ocorrência de determinado fenômeno”.

A pesquisa teve ainda caráter bibliográfico, quantitativo caracterizada por transformar opiniões e informações em números para possibilitar a análise (RICHARDSON, 2007) e qualitativa, que verifica uma relação dinâmica entre o mundo real e o sujeito, isto é, um vínculo indissociável entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito que não pode ser traduzido em números (MINAYO, 2007).

Terminada a coleta de dados, foram realizados cálculos de médias aritméticas dos indicadores para cada grupo de municípios e período, através de planilha eletrônica:

1- Cálculo da média do indicador para o período inicial e final do grupo de municípios beneficiários, e também do grupo de municípios de controle. 2- Cálculo da diferença entre a média do período final e a média do período inicial para os dois grupos. 3- Diferença obtida entre os resultados da etapa 2 (variação das médias do grupo de beneficiários menos a variação das médias do grupo de não beneficiários). Para a estimativa de impactos do programa sobre um conjunto de indicadores econômicos e sociais foi utilizada esta metodologia de cálculo de diferenças de variações médias, descrita formalmente a seguir. Sejam Iti o valor do indicador no instante t para o município i e Ioi o valor para o mesmo indicador no instante 0 e município i. Em primeiro lugar foi calculada a variação média do indicador para o período 0 a t e para o conjunto de municípios:

∑ (1)

Onde: é o número de municípios atendidos (beneficiários) pelo programa e e são os valores dos indicadores para o ano final e inicial considerado, respectivamente. Desta forma, a expressão (1) representa a variação média do indicador para o conjunto de municípios beneficiários da política.

Da mesma forma, foi calculado para o grupo de municípios não beneficiários (controle): ∑ (2)

O indicador de dupla diferença para avaliação do impacto do programa e para o indicador I é dado por:

∑ ∑ (3) Logo, a fim de descobrir se os efeitos do programa foram significativos em relação aos municípios não beneficiados escolhidos para controle, o indicador de impacto de dupla diferença será calculado de acordo com a seguinte expressão:

IDD - (mé

4. AN

Para muniPalmSão pavimmuniCarbRedu

Os dpositcomo

Figur

Font

Tabe

M M

Font

Em analiSaúdresuldesenrepre

Tabe

E

EmpFont

= (média dédia dos não

NÁLISE D

analisar osicípios bene

mópolis, PinSebastião dmentados 4icípios não

bonita, Coluuto, Rio do

dados coletativa nos últio podem ser

ra 2: Result

e: Elaborad

ela 4:Result

Média do PeMédia do Pee: Elaborad

relação ao isados dadode, Empregoltados demnvolvimentesentados na

ela 5:Result

IFDM Educação

Saúde prego/Rendae: Elaborad

dos beneficio beneficiár

DOS DADO

resultados eficiados (Bgo D’agua, do Maranhã447 km e o contempluna, DivinolPrado, Sant

ados e analiimos anos pr vistos no g

tado do PIB

do pelos auto

ado da méd

ríodo Final eríodo Iniciado pelos auto

Índice Firos sobre o Io e Renda monstraramo de regulaa tabela 5:

ado da méd

Edição0,40,50,6

a 0,2do pelos auto

0

2000

4000

6000

ários no perios no perí

OS E RESU

do programBotumirim,

Santo Antôão, Vermelh

concluída lados pelo lândia de Mta Helena de

sados permpara o grupgráfico (figu

B/capita

ores, 2012.

dia do PIB/c

-2009 al- 2005 ores, 2012.

rjan, que aIFDM (Índdos dois g

m que toar (entre 0,

dia do FIRJABeneficiári

o 2008 Ed49 56 63 28 ores, 2012.

0

0

0

0

BENEFICIÁ

eríodo final íodo final - m

ULTADOS

ma foram esCongonhas

ônio do Jaciho Novo e a pavimenprograma

Minas, Gouve Minas e S

mitiram perco dos muniura 2) e na t

capita

Beneficiá5.100,3.272,9

acompanha dice Firjan dgrupos de modos os ,4 e 0,6) a

AN ios dição 2011

0,57 0,71 0,68 0,31

ÁRIOS CONT

Média Período

Média Período

- média dosmédia dos b

scolhidos dos do Norte,into, São Jo

Virgolândintação de , escolhido

veia, ItamogSão José do

eber que quicípios que tabela 4 aba

ários 18 91

o desenvolde Desenvo

municípios, município

moderado

Edição 200,520,610,670,29

TROLE

o Final ‐2009

o Inicial‐ 2005

s beneficiárbeneficiário

ois grupos d Fronteira d

osé da Safiraia), nos qu18 acessos

os para cogi, Joaquim

Jacuri).

uanto ao PIBreceberam aixo:

Controle5.533,123.792,33

lvimento dolvimento Mnos anos d

os selecio(de 0,6 até

Controle 008 Ediçã

0000

IDD

rios no períoos no períod

de municípidos Vales, a, São Pedroais em 201s; e outro ontrole (AbFelício, Pad

B/capita a vas obras do

e 2

dos municípMunicipal),de 2005 e 2onados apé 0,8 ponto

ão 2011 0,56 0,72 0,69 0,28

12

odo inicial)do inicial)

ios: um dosItacambira,o da União,

11 já foramde alguns

bre-Campo,dre Paraíso,

variação foio Programa,

IDD

86,47

pios, foram Educação,2009, cujospresentaramos), e estão

IDD 0,03 0,03 0,03 0,03

 

2 

)

s , ,

m s , ,

i ,

m , s

m o

 

13 

No que se refere à produção, foram coletados alguns dados no IBGE (SIDRA) sobre a produção nos municípios dos dois grupos selecionados, nos anos de 2005 e 2010, o que revelou que os municípios do grupo de controle tiveram um desenvolvimento maior na economia, agropecuária e extrativismo, que são as principais atividades econômicas na região, conforme a tabela 6.

Tabela 6: Resultado da média do SIDRA (IBGE) Beneficiários Controle 2005 2010 2005 2010 IDD

Agricultura (Mil reais) 2027,33 3865,75 4738,33 8164 - 1587,25 Pecuária (Mil reais) 1222,75 2178,16 1702,91 2997,08 - 338,75 Economia (Mil unidades) 72,41 82,25 152 170,25 - 8,41 Extrativismo (Mil reais) 117,58 163,25 131 157,083 19,58 Fonte: Elaborado pelos autores, 2012

Segundo o Grupo de Gestão Executiva e de Mobilização do Plano de Prevenção de Chuvas, o ProAcesso vem atingindo seu objetivo de oferecer mobilidade e acessibilidade aos moradores dos municípios beneficiados pelo programa, contribuindo para o desenvolvimento econômico e social, além de ter seus efeitos positivos sentidos com uma expressiva redução de ocorrências no período de chuvas. Segundo o prefeito de Chapada Gaúcha, José Raimundo Ribeiro Gomes, pelo isolamento do município, tudo que era produzido era vendido mais barato e na compra dos insumos tudo era adquirido mais caro, devido ao alto valor do frete cobrado por causa da precariedade das estradas.

Os municípios produtores de café localizados na região central do estado, São Domingos das Dores e São Sebastião do Anta, também receberam os benefícios do Programa, com a inauguração de 20 km de acesso pavimentado, o que facilitará o escoamento das duas principais receitas do município: produção de café e de banana. “O asfaltamento deverá incidir diretamente na redução dos custos de produção e na aquisição de insumos para o plantio de café”, disse o prefeito de São Domingos das Dores, Geraldo Lúcio de Laia Souza (SETOP, 2012b).

O Programa colabora, também, para o desenvolvimento da economia local, já que a rodovia asfaltada reduz os custos de transporte da produção local e do fornecimento de insumos necessários, além de contribuir para elevação da média do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) das regiões.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Administração Pública está firmada em moldes e regras próprias, dessas regras o exercício da atividade Estatal não pode nunca se afastar, vez que seu principal objeto é inegavelmente o interesse público. As últimas décadas têm registrado o ressurgimento e crescimento do campo de conhecimento das políticas públicas, em especial no Brasil. Esse novo fôlego deve-se em grande parte às alterações históricas, políticas e econômicas vivenciadas pela sociedade, e encaradas pelos governos como desafios, que se traduziram em modificações sobre a forma de compreender, formular e avaliar as próprias políticas.

Desse modo, a monitorização e avaliação das atividades de desenvolvimento proporcionam às entidades governamentais, gestores do desenvolvimento e sociedade civil, meios aperfeiçoados para aprenderem à custa das experiências passadas, melhorarem a prestação de serviços, planearem e afetarem recursos e demonstrarem resultados às partes interessadas,

 

14 

como parte do processo de responsabilização. O interesse do governo na avaliação dos programas e das políticas públicas está relacionado à preocupação com a eficácia, a eficiência, a efetividade e a accountability de suas ações.

Portanto, os resultados apresentados no presente estudo apontam para o acerto da política do governo de Minas Gerais de provimento de infraestrutura viária, principalmente como estratégia para o desenvolvimento do Estado e, em especial, das regiões mais pobres, que integram a área de abrangência da SEDVAN. Somada a outras políticas de inserção socioeconômica, a iniciativa do ProAcesso tem grandes possibilidades de fazer uma diferença extremamente positiva na mudança dos patamares de desenvolvimento das regiões menos favorecidas de Minas Gerais.

Os investimentos em infraestrutura também podem ter importante impacto na redução da pobreza e na melhoria da qualidade de vida da população de menor renda. Há um efeito direto de aumento da oferta de empregos e salários quando a economia cresce e se torna mais eficiente e competitiva. Mas há, também, um aumento no valor de mercado do patrimônio da população pobre quando a sua residência passa a ser servida por rede de esgoto, água e telefone.

6. REFERÊNCIAS

ALA-HARJA, M.; HELGASON, S. Em Direção às Melhores Práticas de Avaliação. Brasília, Revista do Serviço Público, ano 51, n. 4, out./dez., 2000.

BARRY, B.; RAE, D. W. Political evaluation. In: GREENSTEIN, F. & POLSBY, N., ed. Handbook of political science. Reading, Addison- . v.1. Political scíence: scope and theory, p.337-40I.Wesley, 1975.

BELLONI, I.; MAGALHÃES, H.; SOUSA, L. C. Metodologia para avaliação de políticas públicas: uma experiência em educação profissional. São Paulo.

CESAR, R. V. Os Impactos do ProAcesso na Coesão Territorial de Minas Gerais. In: Redução Das Desigualdades Regionais: Uma das Faces do Choque de Gestão. Páginas 45-69. Disponível em: <http://www.bibliotecaidene.org/arquivos/album/381/arq_2535.pdf>. Acesso em: maio 2012.

COHEN, E.; FRANCO, R. Avaliação de projetos sociais. Petrópolis: Vozes, 1993.

COSTA, F. L.; CASTANHAR, J. C. Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e metodológicos. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 37, n. 5, p. 962-969, set./out. 2003.

COUTO, E. P. Estado e Políticas Públicas no capitalismo contemporâneo. Disponível em: <http://www.sep.org.br/artigo/4_congresso_old/ivcongresso50.pdf>. Acesso em: maio 2012.

CUNHA, C. G. S. Avaliação de Políticas Públicas e Programas Governamentais: tendências recentes e experiências no Brasil-2006. 2006. Disponível em: <http://www.ufpa.br/epdir/images/docs/paper06.pdf>. Acesso em: Jul. 2012.

DEPARTAMENTO DE ESTRADAS E RODAGEM DE MINAS GERAIS – DER. Programas e Ações do Governo: Programa Caminho de Minas. 201-a. Disponível em: <http://www.der.mg.gov.br/programas-e-acoes-de-governo/programas/caminhos-de-minas>. Acesso em: abr. 2012.

 

15 

__________. Programas e Ações do Governo: ProAcesso – Programa de Pavimentação de Ligações e Acessos Rodoviários aos Municípios. 201-b. Disponível em: <http://www.der.mg.gov.br/programas-e-acoes-de-governo/programas/ProAcesso>. Acesso em: abr. 2012.

DI GIOVANNI, G. As Estruturas Elementares das Políticas Públicas. Universidade Estadual de Campinas – Unicamp. Núcleo De Estudos De Políticas Públicas – Nepp (2009). Disponível em: <http://www.nepp.unicamp.br/index.php?p=117>. Acesso em: maio 2012.

DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo; 16ª edição; Atlas; São Paulo, 2004.

FIGUEIREDO, M. F.; FIGUEIREDO, A. M. C. Avaliação política e avaliação de políticas: um quadro de referência teórica - 1986. Disponível em: <http://www.fjp.mg.gov.br/revista/analiseeconjuntura/viewarticle.php?id=38>. Acesso em: jul. 2012.

FREY, K. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, n. 21, p. 211-259, jun. 2000.

GIL, A. C. Métodos e técnicas de pesquisa social. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2007.

HANSON, S. Transportation: hooked on speed, eyeing sustainability. In: SHEPPARD, E; BARNES, T. J. A companion to economic geography. Malden: Blackwell Publishing, 2003.

HARGROVE, E.C. The missing link - the study of the implementation of social policy. Washington, The Urban Institute, 1975.

HOLANDA, N. Monitoramento e Avaliação: Conceitos Básicos, Universidade de Brasília, 2002.

IDENE. Redução das desigualdades regionais: Uma das Faces do Choque de Gestão. 2009. Disponível em: <www.bibliotecaidene.org/arquivos/album/381/arq_2535.pdf>. Acesso em: maio 2012.

INGRAM, D. R. The concept of accessibility: a search for an operational form. In: Regional Studies, vol.5, p.101-107, 1971.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Indicadores. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/mapa_site/mapa_site.php#indicadores>. Acesso em: maio 2012.

LIMA JR., O. B.; SILVA, A. A.; LEITE, M. C. Intervenção planejada na realidade social: escopo e limites da pesquisa de avaliação. Rio de Janeiro, IUPERJ, 1978.

LINNEKER, B.; SPENCE, N. Road transport infrastructure and regional economic development: the regional developments effects of the M25 London orbital motorway. Journal of Transport Geography, vol. 4, n.2, p.77-92, 1996.

MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 19. ed. atual. São Paulo: Malheiros Editores, 1990.

MILLER, H. J. Measuring space-time accessibility benefits within transportation networks: basic theory and computational procedures. In: Geographical Analysis, v.31, p.187-212, 1999.

MILONE, P. C. Crescimento e desenvolvimento econômico: teorias e evidências empíricas. In: MONTORO FILHO, A. F., et alii. Manual de economia. São Paulo: Saraiva, 1998.

 

16 

MINAYO, M. C. S. O desafio do conhecimento: pesquisa qualitativa em saúde. Rio de Janeiro: Abrasco, 2007.

MOKATE, K. M. Convirtiendo el ‘monstruo’ en aliado: a avaliação como herramienta de la gerencia social. Revista do Serviço Público. 8(1), 91-136. 2002.

RAMOS, M. Avaliação de Políticas Públicas e Programas Sociais: aspectos conceituais e metodológicos – 2008. Disponível em: <http://www.abep.nepo.unicamp.br/encontro2008/docspdf/ABEP2008_1158.pdf>. Acesso em: jul. 2012.

RICHARDSON, R. J. Pesquisa social: métodos e técnicas. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2007.

ROSSI, P.; LIPSEY, M. W.; FREEMAN, H. E., in Evaluation: A Systematic Approach, 6ª ed. Sage Publications, Thousand Oaks, California, 1999.

RURALMINAS. Programa Caminhos de Minas. 2012. Disponível em: <http://www.ruralminas.mg.gov.br/component/content/49?task=view>. Acesso em: maio 2012.

SANDRONI, P. Dicionário de economia. São Paulo: Atlas, 1994.

SECRETARIA DE ESTADO DE TRANSPORTES E OBRAS PÚBLICAS - SETOP: ProAcesso. 2012a. Disponível em: <http://www.transportes.mg.gov.br/index.php/programas-e-acoes-de-governo/ProAcesso/objetivos-e-beneficios.html>. Acesso em: maio 2012.

________. ProAcesso liga municípios do café. 2012b. Disponível em: <http://www.transportes.mg.gov.br/index.php/banco-de-noticias/1-banco-de-noticias/356-ProAcesso-liga-municipios-do-cafe.html>. Acesso em: jun. 2012.

________. Aécio Neves autoriza obras do ProAcesso em 12 cidades. 2009. Disponível em: <http://governo-mg.jusbrasil.com.br/politica/1846395/aecio-neves-autoriza-obras-do-ProAcesso-em-12-cidades>. Acesso em: maio 2012.

________. Programa ProAcesso é exemplo para futuros projetos governamentais. 2011a. Disponível em: <http://www.transportes.mg.gov.br/index.php/banco-de-noticias/1132-setop-e-dermg-avaliam-resultados-no-gerenciamento-de-projetos-rodoviarios-.html>. Acesso em: maio 2012.

________. Setop e DER/MG avaliam resultados no gerenciamento de projetos rodoviários. 2011b. Disponível em: <http://www.transportes.mg.gov.br/index.php/banco-de-noticias/1132-setop-e-dermg-avaliam-resultados-no-gerenciamento-de-projetos-rodoviarios-.html>. Acesso em: maio 2012.

SILVA, Pedro L. B. (coord.) Modelo de Avaliação de Programas Sociais Prioritários: relatório final. Programa de Apoio à Gestão Social no Brasil. Campinas, NEPP-UNICAMP, 1999.

TREVISAN, A. P.; VAN BELLEN, H. M. Avaliação de políticas públicas: uma revisão teórica de um campo em construção - 2008. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/rap/v42n3/a05v42n3.pdf>. Acesso em: jul. 2012.

VERGARA, S. C. Métodos de pesquisa em administração. São Paulo: Atlas, 2005.