A DEFICIÊNCIA DE AVALIAÇÃO DO CHAMADO MEIO SÓCIO-

CULTURAL, NOS ESTUDOS DE IMPACTO AMBIENTAL, E SUAS

CONSEQUÊNCIAS PARA AS COMUNIDADES AFETADAS PELAS

GRANDES OBRAS.

Sandra Cureau1

I. Introdução. II. Insuficiência dos diagnósticos no que se refere ao meio sócio-

cultural. III. Os impactos sócio-culturais mais relevantes em decorrência de

grandes empreendimentos. IV. Deficiências dos EIA/RIMAs, quanto ao meio

sócio-cultural, já identificadas. V. Informações importantes que devem ser

levados ao conhecimento da população a ser atingida pelo empreendimento. VI.

Análise de um caso concreto – Usina Hidroelétrica Irapé, em Minas Gerais. VII.

Decisões da Suprema Corte, envolvendo a presença de comunidades

tradicionais ou de povos indígenas na área de influência de grandes

empreendimentos. VIII. Conclusões. IX. Referências e sítios eletrônicos.

I. Introdução –

Conforme já tivemos a oportunidade de escrever2, a Constituição

Federal de 1988 foi a primeira a dedicar todo um capítulo à proteção do meio

ambiente, rompendo a tradição anterior de tratar de questões ambientais apenas de

forma pontual, geralmente relacionadas à saúde. Na esteira dos avanços obtidos

internacionalmente pelo movimento ambiental, a partir de diversos tratados,

convenções, estudos, relatórios, dentre outros, que foram se sucedendo especialmente

1 Subprocuradora-Geral da República, Vice-Procuradora-Geral Eleitoral, Coordenadora da 4ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal (Meio Ambiente e Patrimônio Cultural), Vice-Presidente da Associação Brasileira do Ministério Público de Meio Ambiente – ABRAMPA, diretora-cultural do Instituto O Direito por um Planeta Verde, doutoranda em direito pela Universidade de Buenos Aires – UBA.2 LEUZINGER, Márcia Dieguez e CUREAU, Sandra. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008, p. 25.

após o início do século XX, e, mais especificamente, a partir da década de 1950, a

atual Constituição acabou por consagrar, em seu art. 225, a proteção do meio

ambiente como um direito fundamental.

No inciso IV do art. 225, os constituintes inseriram a exigência de estudo

prévio de impacto ambiental, ao qual deverá ser dada ampla publicidade, para

instalação de toda e qualquer obra ou atividade potencialmente causadora de

significativa degradação do meio ambiente.

O primeiro problema, portanto, que se coloca é definir o que seja

“obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio

ambiente”.

Para Paulo Affonso Leme Machado3, “significativa” é o contrário de

insignificante, ou seja, a agressão ambiental provável (obra ou atividade

potencialmente causadora), que possa causar dano sensível, mesmo que não seja

excepcional ou excessivo.

Na verdade, com essa definição não avançamos muito, em relação às

dúvidas que o texto constitucional ainda coloca em nossa mente. O que é dano

sensível? Existe dano que não seja sensível?

Mas suponhamos, a título de exemplo, uma obra que possa gerar um

dano potencial de pequena monta, como a construção de um galpão para guardar

ferramentas. Ninguém irá sustentar a exigência de estudo prévio de impacto

ambiental. Entretanto, se o proprietário pretender construir este mesmo galpão sobre

as ruínas de um antigo cemitério indígena, a situação já mudará inteiramente. E, por

certo, lhe será exigido que escolha outro local.

Antes mesmo da promulgação da atual Constituição, a exigência do

EIA já havia sido disciplinada pela Resolução CONAMA nº 01/86, que traz, em seu

art. 2º, o rol das atividades que, necessariamente, deverão apresentar, para serem

licenciadas, estudo de impacto ambiental. Isso significa que, para o licenciamento

das atividades listadas no dispositivo em questão, sob nenhum pretexto poderá o

órgão ambiental deixar de exigir a sua realização, muito embora outras atividades

que não estejam ali arroladas também possam ter que apresentá-lo.

A primeira previsão legal, no Brasil, do estudo de impacto ambiental

deu-se com a edição da Lei nº 6.803/80, que dispõe sobre as diretrizes básicas para o 3 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 11ª Ed., 2003, p. 203.

zoneamento industrial. Este diploma exige a realização de EIA para a autorização de

implantação de zonas de uso estritamente industrial, destinadas à localização de

pólos petroquímicos, cloroquímicos, carboquímicos ou instalações nucleares.

Posteriormente, a Lei nº 6.938/81 previu, como um de seus instrumentos, a

realização de Avaliação de Impacto Ambiental - AIA, atribuindo ao CONAMA, com

base em seu art. 8º, I, e art. 48 do Decreto nº 88.351/834, posteriormente revogado

pelo Decreto 99.274/90, a competência para estabelecer os critérios básicos e as

diretrizes gerais e específicas para a elaboração de estudo de impacto ambiental.

Com essa finalidade, baixou o CONAMA a Resolução nº 01/86, que dispõe tanto

sobre o estudo de impacto ambiental, quanto sobre o relatório de impacto ambiental,

que deverá refletir, em linguagem acessível, as conclusões do estudo.

Embora haja dúvidas acerca da recepção, pela CF/88, da Resolução

01/86, por constituir um ato administrativo normativo, enquanto o inciso IV do § 1º

do art. 225 da Constituição exige lei dispondo sobre o EIA, sendo a Resolução 01/86

anterior à Constituição e alcançando a regra do art. 225 apenas as delegações, e não

os atos delas decorrentes, expedidos antes da promulgação da Carta, partilhamos da

opinião daqueles que entendem ter sido o ato normativo em questão recepcionado

pela atual Carta da República.

Melhor seria, entretanto, que o Congresso Nacional editasse lei formal

disciplinando o EIA, o que evitaria tais divergências, que podem, inclusive, conduzir

a decisões judiciais contrárias à realização de EIA/RIMA para os casos listados na

Resolução, em flagrante prejuízo ao meio ambiente.

O EIA deve ser apresentado pelo empreendedor, que arcará com os

custos de sua realização, no momento em que formalizar o requerimento da licença

ambiental. A elaboração do estudo compete a uma equipe técnica multidisciplinar,

composta por profissionais legalmente habilitados, de diferentes áreas, que,

juntamente com o empreendedor, serão responsáveis pelas informações nele

contidas. .

O estudo de impacto ambiental obedece às diretrizes especificadas nos

incisos do art. 5º da Resolução 01/86. As atividades técnicas a serem desenvolvidas

encontram previsão no art. 6º da Resolução 01/86, envolvendo, basicamente: um

4 O art. 48 do Decreto nº 88.351/83 conferia ao CONAMA competência para “fixar os critérios básicos segundo os quais serão exigidos estudos de impacto ambiental para fins de licenciamento”.

diagnóstico ambiental da área de influência, devendo ser considerados o meio físico,

o meio biológico, os ecossistemas naturais e o meio sócio-econômico; um

prognóstico acerca dos impactos do projeto e suas alternativas; a definição de

medidas mitigadoras dos impactos negativos, avaliando a eficiência de cada uma

delas; a elaboração de programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos,

indicando os fatores e parâmetros a serem observados.

É possível observar que os estudos de impacto ambiental apresentam

deficiências que se repetem ao longo dos anos, em descumprimento ao que preceitua

a Resolução CONAMA 01/865. É importante, por exemplo, que os objetivos do

empreendimento sejam conhecidos pela coletividade. Assim, uma estrada, ligando

duas cidades, pode ter como finalidade o escoamento da produção agrícola, mas

apenas através da apresentação de um Relatório de Impacto Ambiental, redigido em

linguagem acessível, será possível que as comunidades eventualmente afetadas

possam formar seu convencimento sobre os benefícios da aludida obra e sobre os

impactos que ela poderá causar à sua vida diária, com o trânsito de veículos pesados,

os riscos de acidentes, o aumento populacional, a poluição ambiental, entre outros

efeitos.

Muitas vezes, os estudos não consideram os objetivos globais do

empreendimento, limitando-os a trechos, partes ou etapas. Tomando-se como

exemplo uma usina hidrelétrica, isso pode significar o licenciamento em separado

das obras construtivas da barragem e das linhas de transmissão.

No presente trabalho, pretendemos examinar como os estudos de

impacto ambiental vêm abordando as questões relativas ao meio antrópico, ou seja,

aos aspectos sócio-culturais.

II. Insuficiência dos diagnósticos no que se refere ao meio sócio-cultural –

Muito embora, a Resolução nº 1, de 23 de janeiro de 1986, do

Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, em seu art. 6º, tenha exigido

5 Os dados a seguir foram obtidos a partir da análise de cerca de 90 estudos submetidos aos analistas periciais da 4ª CCR/MPF, resultando na produção de Informações, Notas e Pareceres, inclusive como Assistentes Técnicos em juízo. Estão contidos, ainda, na publicação Deficiências em estudos de impacto ambiental – síntese de uma experiência. Brasília: ESMPU, 2004.

que o estudo de impacto ambiental desenvolvesse, entre outras atividades técnicas, o

diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, com a completa descrição e

análise dos recursos ambientais e suas interações, considerando, entre outros, “o

meio socioeconômico – o uso e ocupação do solo, os usos da água e a sócio-

economia, destacando os sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais

da comunidade, as relações de dependência entre a sociedade local, os recursos

ambientais e a potencial utilização futura desses recursos”, na prática, raramente

isso é feito.

Tal exigência, diga-se a título de exemplo, também consta da

legislação de outros países, como é o caso da Argentina, onde o estudo de impacto

ambiental deve conter “uma identificação dos efeitos diretos e indiretos do projeto

sobre o meio geobiofísico, o cultural e o socioeconômico.”6

Voltando ao caso brasileiro, o Relatório Final do Grupo de Trabalho

Interministerial/GTI –, criado para examinar o assunto7, chegou às seguintes

conclusões:

a) inexistência de critério para identificação de atingidos por barragens;

b) insuficiência do conteúdo social na elaboração do EIA/RIMA;

c) precariedade do processo de cadastramento socioeconômico;

d) falta de informação e esclarecimento à população afetada sobre construção de

barragens;

e) precariedade do processo de negociação atingidos/concessionárias;

f) incompatibilidade entre cronogramas de construção de usinas e barragens e

programas sociais voltados à população afetada;

g) processo de licitação destorcido por desconsiderar os efetivos custos sociais do

empreendimento;

h)deficiências nos processos de reassentamento e indenização;

i) dívida social e questões emergenciais

6 VALLS, Mariana. Derecho ambiental. Los grandes problemas ambientales que enfrenta la Argentina a fin de siglo. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999, p. 248.7 O citado GTI foi instituído, mediante Decreto s/n, de 10/10/2003, com o objetivo de “analisar as demandas apresentadas pela sociedade civil organizada, representativa dos atingidos por barragens, formular diagnóstico e elaborar propostas para o equacionamento dos problemas identificados”, sendo composto por membros de vários órgãos públicos federais (incluindo os Ministérios das Minas e Energia, do Meio Ambiente e o Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar e Combate à Fome). O Relatório Final é de 21/05/2004.

A primeira observação a ser feita, a partir dos dados obtidos através

dos estudos submetidos aos analistas periciais da 4ª Câmara de Coordenação e

Revisão do Ministério Público Federal é que, nos estudos das alternativas

tecnológicas ou locacionais, os aspectos econômicos tendem a prevalecer sobre os

ambientais.

Embora a delimitação das áreas de influência tenha particular

importância, a teor do que dispõe a Resolução CONAMA 01/86, e a bacia

hidrográfica deva ser considerada em sua totalidade, na maior parte das vezes tal não

ocorre, ainda que seja relevante saber as consequências que a interferência a ser feita

poderá causar para as populações ribeirinhas, por exemplo, que tiram dos rios o seu

sustento diário.

Assim, no que se refere ao meio antrópico, é possível constatar que os

diagnósticos expressam interpretações superficiais, que não revelam o conhecimento

das coletividades locais, nem consideram os saberes que regulam o uso e o acesso

aos recursos naturais. A apreensão das relações com os recursos ambientais é

reduzida ao viés utilitário. Os estudos não contemplam, por exemplo, a relação das

comunidades rurais com os ecossistemas florestais, no que tange aos usos dos

recursos naturais, tais como a caça, a coleta de frutos e a utilização de plantas

medicinais.

Entretanto, como bem observa Molinaro8, citando H. Maturana, “a

vida psíquica é nosso modo de vivenciar nosso espaço relacional como seres

humanos” (...) e o simbólico daí resultante é inderrogável. Dessa forma, continua

Molinaro, o alcance primário do princípio da proibição da retrogradação ambiental

está justamente desenhado na promoção, conservação, manutenção e vedação de

degradação desse “lugar de encontro” , onde cada um possa minimamente conviver e

desenvolver-se numa ambiência saudável.

Ao tratar da abordagem dos impactos sociais, em relação a um

determinado empreendimento, verificamos que, inicialmente, uma das maiores

dificuldades era lidar com a invisibilidade quase plena das comunidades locais, no

8 MOLINARO, Carlos Alberto. Direito ambiental. Proibição de retrocesso. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p. 99.

âmbito do processo de licenciamento ambiental, a começar pelos Estudos de Impacto

Ambiental/EIAs.

Entre os fatores que contribuíram para isso está a configuração

sociopolítica que, a despeito do processo de democratização do país, ainda coloca,

em extremos opostos, atingidos versus empreendedores - para desvantagem dos

primeiros -, e o emprego de uma noção de meio ambiente restrita a aspectos físico-

bióticos, excluindo os culturais e os sociais.

Essa situação torna-se extremamente grave se levarmos em

consideração que as características culturais, que são legadas a uma comunidade por

seus antepassados, é que fazem com que esta possa ser identificada e explicada a

partir de suas próprias peculiaridades. A identidade cultural, diz Ytarte, cria um

sentido de pertencimento a um determinado grupo, que é compartilhado com os

demais membros deste corpo social, ao mesmo tempo que o diferencia dos demais9.

Ou seja, citando as palavras de Roberto Cardoso de Oliveira10, “no

fluir da realidade sociocultural, a dimensão da cultura, particularmente em seu

caráter simbólico – como a `teia de significados´de que fala Geertz -, não pode deixar

de ser conhecida tanto quanto a identidade daqueles – indivíduos ou grupos – estejam

emaranhados nessa realidade.”

Atualmente, por força da própria realidade local, que começou a se

fazer vísivel aos olhos do Poder Público, em parte pelo fortalecimento e pela maior

pressão dos movimentos sociais, a situação começa a se modificar, a ponto de haver

uma mudança no modo de encará-la em alguns órgãos ambientais, incluindo, por

exemplo, condicionantes sociais a serem observadas, nos procedimentos de

remanejamento populacional, em licenças ambientais referentes a usinas

hidrelétricas, como também pelo reconhecimento, pelo próprio Estado, da existência

de um passivo social no país, em virtude da implantação de barragens.11

III. Os impactos sócio-culturais mais relevantes em decorrência de grandes

empreendimentos –

9 YTARTE, Rosa Marí. Culturas contra cidadania? Modelos inestables em educación. Barcelona: Gedisa Editorial, 2007, p. 54 a 73.10 OLIVEIRA, Roberto Cardoso de. Caminhos da identidade. Ensaios sobre etnicidade e multiculturalismo. São Paulo: Editora UNESP. Brasília: Paralelo 15, 2006, p. 35.11 Todas as observações ora feitas foram extraídas de estudos realizados pelo Grupo de Trabalho Licenciamento de Grandes Obras e pelos analistas periciais da 4ª Câmara de Coordenação e Revisão do MPF, estando, muitas delas, contidas na publicação Deficiências em Estudos de Impacto Ambiental – síntese de uma experiência, da ESMPU, já referida.

Em geral, as comunidades possuem uma relação de dependência

com os recursos naturais, que, potencialmente, serão impactados pelo

empreendimento que será objeto do Estudo de Impacto Ambiental. Mesmo assim, o

mais comum é que venham a ser apartadas do meio em que vivem pelo processo de

deslocamento compulsório.

Tal dependência pode ser percebida tanto levando-se em conta

o ponto de vista cultural mais amplo, de fazer parte de um modo de vida -

agricultores, pescadores, extrativistas, caiçaras -, quanto sob uma perspectiva

econômica, no sentido estrito, de sobrevivência. O grau de vulnerabilidade

socioeconômica destas populações acarreta um elevado risco de insegurança

alimentar e o aumento da incidência de enfermidades a ela associadas.

Importante para ilustrar essa afirmação é o estudo feito por

Rosely Alvim Sanches12, sobre os caiçaras e a estação ecológica de Juréia-Itatins, no

litoral sul de São Paulo. Constatou a autora que, “acima da unidade familiar ou

nuclear, existe a família extensa que inclui normalmente indivíduos de parentesco

direto, geralmente por consangüinidade com a família nuclear”. Porém, a família

extensa não habita a mesma unidade doméstica, embora seja comum compartir a

mesma roça, que é de uso comunal e estabelecer uma rede de trocas entre si. Se

houver um número maior de famílias, a sociabilidade e a rede de trocas se estendem

à vizinhança. Quando essa interação se intensifica surgem os “apovoados”, que se

organizam através da divisão de trabalho nas atividades coletivas, tais como

atividades agrícolas, pesqueiras, batizados e festas religiosas.

As relações de sociabilidade dos caiçaras também se

desenvolvem dentro do “apovoado”, permitindo uma ampla rede de trocas de

informações e de produtos, divisão de trabalho, reciprocidade e matrimônios. Outro

tipo de relação de sociabilidade é a partilha, que envolve a divisão com os vizinhos

dos produtos oriundos da caça e da pesca. O mutirão, conhecido nas comunidades

indígenas, caboclas, caipiras e caiçaras, como o nome está a dizer, consiste na ajuda

de parentes, amigos e vizinhos na roça, sendo ao final realizada uma grande festa,

conhecida como fandango.

12 SANCHEZ, Rosely Alvim. Caiçaras e a estação ecológica de Juréia-Itatins – litoral sul de São Paulo. São Paulo: AnnaBlume Editora, 2004, p. 89 a 106.

Entretanto, 13 anos após o cadastramento dos ocupantes,

realizado pelo Instituto Florestal de São Paulo, foi constatado que muitas famílias

saíram da estação ecológica, em razão das restrições às suas atividades tradicionais,

dirigindo-se aos grandes centros, onde, por certo, foram engrossar o número de

subempregados e desempregados já existentes.

A dimensão da coletividade é pouco levada em conta nos

EIAs. Existe, entretanto, uma rede social, também denominada de rede de

solidariedade ou de vizinhança, que possibilita um intercâmbio de bens alimentícios

ou outros, produzidos ou manufaturados nas próprias unidades domésticas, e de

serviços, tecida e fortalecida através de gerações. A pulverização da população –

deflagrada pelo deslocamento forçado – causa a desarticulação dessas redes sociais,

produzindo reflexos decisivos sobre a socioeconomia e representando uma ameaça à

qualidade de vida e à segurança alimentar.

Os grandes empreendimentos de infra-estrutura do setor

elétrico – construídos, em boa parte, em ambientes rurais – têm deflagrado

transformações bruscas e desestruturantes na vida da população local, seja pelos

impactos negativos decorrentes da ameaça que essas obras produzem na interações

com recursos naturais, seja pelas próprias ações impactantes delas decorrentes, que,

a depender do modo de vida local, podem ocasionar desagregação cultural por perda

de referências básicas, pauperização por ruptura abrupta da estrutura social e da

organização econômica local.

Assim, por exemplo, na Informação Técnica nº 238/200713,

produzida pela 4ª CCR/MPF, que realizou uma análise dos aspectos conclusivos da

IT 071/2007, comparando-os com os pareceres técnicos do IBAMA14 e da

COBRAPE15, no que diz respeito aos Aproveitamentos Hidrelétricos Santo Antônio e

Jirau, no Rio Madeira, chegou-se às seguintes conclusões, quanto à abordagem que

ora nos interessa:

a) Muitos impactos manifestam os problemas de expectativas e de

desigualdade socioeconômica que acompanharão os empreendimentos;

b) Os conflitos pela posse de terras serão acirrados;

13 A Informação Técnica nº 238/2007 foi produzidas pelos seguintes analistas periciais: Alessandro Filgueiras da Silva, biólogo; Humberto Lima, geólogo; Murilo Lustosa Lopes, engenheiro sanitário; Sandra Nami Amenomori, arqueóloga e Valdir Carlos da Silva Filho, geógrafo.14 Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis.15 Cia. Brasileira de Projetos e Empreendimentos.

c) O panorama atual na prestação de serviços públicos essenciais é

considerado dramático e será agravado, caso não se façam investimentos que

superem em muito o passivo socioambiental presente e que acompanhem os

prognósticos de demanda;

d) As atividades pesqueiras serão afetadas além da área definida como de

influência dos empreendimentos pelo EIA;

e) Há maior probabilidade de transmissão de doenças por contato com

animais silvestres;

f) O impacto da valorização de terras pode adquirir natureza adversa para

muitos agricultores familiares, sobretudo aqueles que possuem menor acesso a

crédito;

g) Há a necessidade de se resgatar a geograficidade das comunidades que

serão deslocadas compulsoriamente, reconhecendo a importância do vínculo entre

indivíduo e o seu lugar, bem como de dar especial atenção à população de terceira

idade.

No que se refere aos aspectos culturais, especificamente, verifica-se uma

perda significativa do patrimônio cultural imaterial, quando, pelo deslocamento

compulsório, não vem o grupo comunitário a ser realocado coletivamente e em área

semelhante àquela que anteriormente ocupava.

Na forma da Convenção aprovada em Paris, em 2003, patrimônio

cultural imaterial são “os usos, representações, expressões, conhecimentos e técnicas

– junto com os instrumentos, objetos, artefatos e espaços culturais que lhes são

inerentes – que as comunidades, os grupos, e em alguns casos os indivíduos

reconhecem como parte integrante de seu patrimônio cultural.” Esse patrimônio se

manifesta pelas tradições orais, os usos sociais, rituais e festivos, o conhecimento e

os usos relacionados com a natureza e as técnicas artesanais tradicionais16.

A cultural imaterial, também chamada de intangível, de um ser

humano é o conjunto de saberes, costumes, língua, valores que se incorporam desde

o seu nascimento e a partir do qual a comunidade constrói as suas práticas sociais,

acrescenta Echevarría17.

16 Veja-se, a respeito, dentre outros, SOUZA FILHO, Carlos Frederico Marés de. Bens culturais e sua proteção jurídica. Curitiba: Juruá, 3ª ed., 2ª tiragem, 2006, p. 141.17 ECHEVARRÍA, Juan Cláudio Morel. Ambiente y cultura como objetos del derecho. Buenos Aires: Editorial Quorum, 2008, p. 39.

Ora, é fora de dúvida que a indenização paga, individualmente, a cada

família integrante de uma comunidade que sofrerá deslocamento compulsório em

decorrência de um determinado empreendimento, levará ao completo esfacelamento

daquela rede social que se formou ao longo de anos, com a consequente perda de

suas tradições, seus usos rituais e festivos, suas práticas sociais e seu conhecimento,

transmitido de geração a geração, relativo às técnicas relacionadas aos modos de

saber, fazer e viver.

IV. Deficiências dos EIA/RIMAs, quanto ao meio sócio-cultural, já identificadas

–

O significativo número de análises técnicas realizadas pelos analistas

periciais do Ministério Público Federal, entre os anos de 1997 e 2005, em especial,

levou à constatação das seguintes deficiências nos estudos de impacto ambiental, no

que se refere ao meio sócio-cultural:

1) Conhecimento insatisfatório dos modos de vida de coletividades socioculturais

singulares e de suas redes intercomunitárias –

Não são devidamente considerados os saberes e os códigos coletivos

que regulam manejos e classificações ambientais, usos e acessos a recursos naturais.

Não são levados em conta, devidamente, os diversos 'sistemas de posse comunal',

relacionados aos modos como esses grupos ou comunidades se estruturam

historicamente.

2) Não-participação qualificada e informada das populações atingidas -

Possibilitar condições reais para a efetiva e ativa participação não se

traduz, simplesmente, em apenas garantir a presença das pessoas em eventos, como

tem ocorrido em muitas das audiências públicas. Nos casos que envolvem

populações rurais, indígenas ou quilombolas, por exemplo, existe a necessidade de se

identificar estratégias e procedimentos metodológicos específicos, para que a

participação informada possa ter alguma chance de ocorrer de modo efetivo.

3) Delimitação deficiente da área de influência nos EIAs -

A definição da área de influência condiciona os possíveis locais onde

se darão as audiências públicas para a discussão do RIMA18 do empreendimento,

assim como o público-alvo de tais eventos, ou seja, os que serão atingidos pelos

impactos. Tanto os segmentos sociais – como, por exemplo, as comunidades rurais,

as associações comunitárias, os grupos indígenas e quilombolas - quanto as unidades

político-administrativas (municípios, estados) efetivamente sujeitos aos impactos

previsíveis, mas não incluídos nas áreas de influência, têm sua participação

dificultada durante o processo de licenciamento ambiental e, por conseqüência,

podem não ser beneficiados pelos programas ambientais de mitigação e

compensação, ou surpreendidos com modificações impostas ao seu modo de vida.19

Ilustra essa situação a UHE Corumbá IV, em cujo EIA/RIMA a área de influência

não ultrapassava os limites geopolíticos do Estado de Goiás, embora fosse claro que

o Distrito Federal também seria impactado. O erro foi reconhecido, através do uso da

via judicial, tendo sido reparado posteriormente, passando o IBAMA a participar do

licenciamento, juntamente com o órgão ambiental de Goiás.

4) Total ausência de informações quanto à presença de povos indígenas na área de

influência do projeto –

Conforme dispõe o art. 231, § 3º, da Constituição Federal, “o

aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa

e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com

autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas(...)”.

Ocorre que, raramente os estudos de impacto ambiental contemplam

informações sobre a presença de comunidades indígenas. Como, nos grandes

projetos, em especial de aproveitamentos hidroelétricos –AIE, o licenciamento é feito

18 Relatório de Impacto Ambiental.19 CAIXETA, Dalma Maria, NICOLAIDIS, Denise Christina de Rezende; LAMOUNIER, Ludimila; ARAÚJO, Mauro Seródio S.; DUARTE, Mirtes Magalhães; AMENOMORI, Sandra Nami; SILVA FILHO, Valdir Carlos da; OLIVA, Adriana; COSTA, Sandra Dias; STUCCHI, Deborah.A Área de Influência no EIA: análises e propostas. Estudo realizado no âmbito da 4ª CCR/MPF.

por etapas, é comum que, na primeira fase - construção da barragem -, não se

identifique a presença de comunidades indígenas, as quais, entretanto, estarão

presentes quando aparecer o EIA da segunda fase do projeto, que diz respeito às

linhas de transmissão.

Luciana Khouri, examinando o estudo de impacto ambiental do

projeto de transposição do Rio São Francisco, com propriedade, afirmou:

“A Constituição Federal foi violada porque o ponto de captação do Eixo Norte localiza-se em Terra Indígena Truká já demarcada, bem como trechos dos canais situam-se em território Truká ainda em processo de demarcação pela Fundação Nacional do Índio (Funai). Conforme previsto no artigo 49, inciso XVI, é competência exclusiva do Congresso Nacional autorizar a utilização de recursos naturais em Terra Indígena. Já o seu artigo 231 determina a obrigatoriedade da ouvida das comunidades afetadas com o aproveitamento de recursos hídricos em seu território, o que não ocorreu.”20

V. Informações importantes que devem ser levadas ao conhecimento da

população a ser atingida pelo empreendimento –

A informação deve ser transmitida, pelos órgãos públicos, à sociedade

civil, de forma que possibilite o conhecimento e a análise da matéria. Conforme já

dissemos anteriormente21, o princípio da informação está contido dentro da obrigação

da Administração Pública de dar publicidade a todos os seus atos, inscrita no caput

do art. 37 da CF/88. Publicidade não implica, necessariamente, publicação, mas

remete à necessidade de que o conteúdo dos atos praticados esteja à disposição de

quem quiser deles tomar conhecimento.

Quando a ação administrativa envolve problemas relacionados ao

ambiente natural, além de públicos, deverão os atos praticados e a própria situação

que gerou a tomada de decisão serem informados à sociedade, possibilitando, por

parte de seus integrantes, ações tendentes à sua proteção.

20 KHOURY, Luciana Espinheira da Costa. Aspectos jurídicos do projeto de transposição do Rio São Francisco e a atuação do Ministério Público Brasileiro. Cadernos do CEAS. Salvador: julho/setembro de 2007, nº 227.21 LEUZINGER, Márcia Dieguez e CUREAU, Sandra. Op. cit, p. 18.

Assim, no caso de empreendimentos que venham a produzir impactos

sobre as comunidades locais, é necessário que sejam informados, em linguagem

acessível e clara:

a) As características do empreendimento. Por exemplo, no caso de UHEs22, são

necessários a desapropriação de terras e o conseqüente deslocamento

populacional; a supressão de vegetação; a abertura de acessos para o trânsito

de veículos, para transporte de mão de obra e equipamentos; a instalação de

canteiro de obras; a abertura de áreas de empréstimo; a operação de locais de

bota-fora; o desvio temporário do leito do rio; a construção das obras civis

(casas de força, barragem, vertedouro, etc) e, finalmente, o enchimento do

reservatório.

b) Em vários cursos d´água, os aproveitamentos hidrelétricos vão sendo feitos

em cascata, provocando efeitos sinérgicos e cumulativos, dos quais deve ser a

população informada, uma vez que esses acarretarão mudanças significativas

na ictiofauna23 e, consequentemente, na vida daqueles que têm na pesca o seu

modo de sobrevivência.

c) Se após a realização das audiências públicas, informações adicionais forem

acrescentadas ao EIA, face ao não atendimento de exigências legais,24 é

fundamental que o RIMA as incorpore, para que sejam submetidas à consulta

pública, garantindo o direito de informação da comunidade envolvida.

Vale afirmar que o perfil socioeconômico e cultural das populações

atingidas, em boa parte dos casos, colabora para qualificar os impactos como

negativos, significativos e, muitas vezes, irreversíveis.

VI. Análise de um caso concreto – Usina Hidroelétrica Irapé, em Minas Gerais25

--

22 Usinas Hidroelétricas.23 Chama-se ictiofauna ao conjunto das espécies de peixes que existem numa determinada região biogeográfica chama-se ictiofauna ao conjunto das espécies de peixes que existem numa determinada região biogeográfica24 Este foi o caso do Projeto Bujuru, no RS, no qual, o MPF obteve decisão judicial para a reelaboração do EIA/RIMA, como forma de garantir o direito de informação da comunidade envolvida.25Documentos de referência: ACP 2001.38.0043661-9; TAC/2002; PA 08112.001180/98-04; IT 4ª CCR nº 156/2004.

Com uma capacidade instalada de 360 MW, a UHE Irapé foi projetada

para atingir uma área aproximada de 137,16 Km2.

O licenciamento foi conduzido pelo órgão ambiental estadual. No

Estudo de Impacto Ambiental/EIA, falava-se em cerca de 600 famílias, ou seja,

umas 5.000 pessoas, distribuídas em 6 municípios, situados no Vale do

Jequetinhonha, em Minas Gerais.

Um pouco antes da emissão da Licença Prévia, tornou-se de

conhecimento público que, no meio da população que estava na área de inundação,

existia uma comunidade rural negra, que reivindicava o reconhecimento oficial de

sua identidade quilombola.

Em virtude de representação, formulada pela Comissão de Atingidos

pela Barragem de Irapé, procedimentos investigatórios foram instaurados pelo

Ministério Público Federal, para “averiguar a eventual existência de irregularidades

no licenciamento ambiental do empreendimento” e “verificar se a comunidade de

Porto Coris, formada por remanescentes de quilombo e localizada na área a ser

diretamente afetada pelo empreendimento, havia sido considerada no EIA/RIMA.

Como consequência das lacunas do EIA, a Área de Influência Direta

acabou sendo uma divisão arbitrária do ponto de vista das territorialidades locais, por

ter sido definida apenas a partir da obra, sem terem sido levados em conta os limites

das comunidades e seus territórios.

Foi celebrado um Termo de Ajuste de Conduta, em julho de 2002,

entre o MPF, o Estado de Minas, a CEMIG26, a Fundação Estadual de Meio

Ambiente, com a intervenção da Fundação Cultural Palmares, da Associação

Quilombola Boa Sorte e da Comissão de Atingidos pela Barragem de Irapé, no qual

constava, como compromisso de implementação, por parte da CEMIG - Empresa

responsável pelo empreendimento -, um programa detalhado para fins de

remanejamento da população atingida, prevendo algumas modalidades, entre as quais

a de reassentamento rural coletivo e alguns critérios de seleção de áreas, como, por

exemplo, a qualidade de solo e disponibilidade de água.

A intenção da CEMIG era de dar início ao enchimento do

reservatório em 2004. No entanto, em agosto do citado ano, das 85 propriedades que

estavam sendo adquiridas, a própria Empresa admitia ter dado início às construções

26 Centrais Elétricas de Minas Gerais.

das casas em apenas 5 áreas, sendo que a Comissão dos Atingidos reconhecia a

veracidade desta informação em relação a apenas uma área, que era justamente a área

eleita para o reassentamento da comunidade quilombola.

VII. Decisões da Suprema Corte, envolvendo a presença de comunidades

tradicionais ou de povos indígenas na área de influência de grandes

empreendimentos –

Em pelo menos duas ocasiões o Supremo Tribunal Federal se

manifestou sobre o tema objeto do presente trabalho.

Em acórdão da lavra do falecido Ministro Carlos Alberto Direito, que

apreciou o agravo regimental na medida cautelar na ação cível originária, ajuizada

pelo Ministério Público Federal, pela Associação de Advogados de Trabalhadores

Rurais no Estado da Bahia, pela Ordem dos Advogados do Brasil, seccional do

Estado da Bahia, pela Associação dos Engenheiros Agrônomos do Estado da Bahia e

por diversas Organizações não governamentais, contra a União e o Instituto

Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, na qual

se postulava a imediata suspensão da licença de operação das obras do projeto de

integração do Rio São Francisco, com as Bacias Hidrográficas do Nordeste

Setentrional, o STF assim decidiu:

“EMENTA. Agravo regimental. Medida liminar indeferida. Ação civil originária. Projeto de Integração do Rio São Francisco com as Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional. Periculum in mora não evidenciado. 1. Como assentado na decisão agravada, a Ordem dos Advogados do Brasil - Seção da Bahia, AATR - Associação de Advogados de Trabalhadores Rurais no Estado da Bahia, GAMBA - Grupo Ambientalista da Bahia, IAMBA - Instituto de Ação Ambiental da Bahia, Associação Movimento Paulo Jackson - Ética, Justiça e Cidadania, PANGEA - Centro de Estudos Socioambientais e da AEABA - Associação dos Engenheiros Agrônomos da Bahia, não detêm legitimidade ativa para a ação prevista no art. 102, I, "f", da Constituição Federal. 2. A Licença de Instalação levou em conta o fato de que as condicionantes para a Licença Prévia estão sendo cumpridas, tendo o IBAMA apresentado programas e planos relevantes para o sucesso da obra, dos quais resultaram novas condicionantes para a validade da referida Licença de Instalação. A correta execução do projeto depende,

primordialmente, da efetiva fiscalização e empenho do Estado para proteger o meio ambiente e as sociedades próximas. 3. Havendo, tão-somente, a construção de canal passando dentro de terra indígena, sem evidência maior de que recursos naturais hídricos serão utilizados, não há necessidade da autorização do Congresso Nacional. 4. O meio ambiente não é incompatível com projetos de desenvolvimento econômico e social que cuidem de preservá-lo como patrimônio da humanidade. Com isso, pode-se afirmar que o meio ambiente pode ser palco para a promoção do homem todo e de todos os homens. 5. Se não é possível considerar o projeto como inviável do ponto de vista ambiental, ausente nesta fase processual qualquer violação de norma constitucional ou legal, potente para o deferimento da cautela pretendida, a opção por esse projeto escapa inteiramente do âmbito desta Suprema Corte. Dizer sim ou não à transposição não compete ao Juiz, que se limita a examinar os aspectos normativos, no caso, para proteger o meio ambiente. 6. Agravos regimentais desprovidos.”27

Não podemos concordar com essa decisão. O Projeto de Transposição

das Águas do Rio São Francisco, o chamado “rio da integração nacional”, vêm sendo

acompanhado pelo Ministério Público Federal e pelos Ministérios Públicos dos 7

estados da federação brasileira que serão atingidos, seja na qualidade de doadores,

seja na qualidade de receptores dos recursos hídricos, desde o ano de 2001.

O ponto de captação do Eixo Norte está localizado em Terra Indígena

Truká, já demarcada pelo governo federal. Trechos dos canais situam-se em território

Truká ainda objeto de processo de demarcação pela Fundação Nacional do Índio –

Funai.

Conforme dispõe o art. 49, inciso XVI , da Constituição Federal de

1988, é competência exclusiva do Congresso Nacional autorizar a utilização de

recursos naturais em terras indígenas.

Por sua vez, o artigo 231 da Carta Magna determina a oitiva

obrigatória das comunidades afetadas, o que não ocorreu.

27 ACO 876 MC-AgR /BA - Agravo regimental na medida cautelar na ação cível originária., Relator Min. MENEZES DIREITO. Julgamento:  19/12/2007.           Órgão Julgador:  Tribunal Pleno.

 

O acórdão examinado afirma, em sua ementa, que “havendo, tão-

somente, a construção de canal passando dentro de terra indígena, sem evidência

maior de que recursos naturais hídricos serão utilizados, não há necessidade da

autorização do Congresso Nacional”. Isso, a nosso sentir, é um equívoco, uma vez

que, se há construção de canal passando dentro das terras indígenas, esse canal se

destina a conduzir a água que será desviada do curso normal do Rio São Francisco.

E, assim sendo, haverá a utilização de recursos naturais em terras indígenas, tanto

pela passagem dos canais, quanto pelo impacto que essas construções produzirão

sobre as terras tradicionalmente ocupadas pelos Truká, impactos esses que se

refletirão, obrigatoriamente, sobre o modo de vida deste povo.

“A água é um bem social e cultural e, dessa forma, precisa ser

compreendida pelo poder público. Para os grupos sociais e comunidades locais a

água tem um significado multidimensional e é freqüentemente associada a crenças,

religião, ritos, mitos, memórias, relações políticas, regras e práticas de reciprocidade,

economia, alimentação, usos e conceitos sobre o corpo, enfim, cultura. Em muitas

comunidades locais, a água é o elo entre o visível e o invisível.” 28

Por outro lado, as condicionantes para a licença prévia do

empreendimento devem ser cumpridas antes da concessão da licença de instalação,

não podendo ser postergadas para momento futuro, como ocorreu.

Entretanto, em momento anterior, examinando o caso da Usina

Hidrelétrica de Belo Monte, a mesma Suprema Corte, em decisão monocrática de seu

então Presidente, Ministro Marco Aurélio, manifestou-se em sentido diametralmente

oposto:

“No caso dos autos, vem agindo o Ministério Público com base em sólidos fundamentos, valendo salientar que, ao atuar nesta Corte como fiscal da lei, endossou, em um primeiro passo, a oposição ao deferimento do pedido formulado pela União - em parecer subscrito pela Subprocuradora-Geral da República Sandra Cureau e aprovado, então, pelo Procurador-Geral da República, Geraldo Brindeiro (folha 423 à 428) -, vindo, após, a elaborar peça que implicou evolução ou, quem sabe, involução. Esse dado é suficiente a demonstrar que se está diante de situação

28 Informação técnica conjunta nº 144/2005. 4ª e 6ª Câmaras do Ministério Público Federal.

 

concreta a exigir a marcha com absoluta segurança, a observância à organicidade do Direito, elucidando-se os pontos envolvidos com irrestrito respeito ao princípio do juiz natural, considerada também a regra de acesso ao Judiciário para afastar lesão a direito ou mesmo preveni-la. A decisão inicial, monocrática, foi confirmada pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, agora mediante a atuação de Órgão Colegiado. As premissas mostraram-se relevantes. Cumpre atentar para o teor do ato inicial (folha 19 à 22):1. Vislumbro, de plano, uma irregularidade nos trabalhos do EIA/RIMA, em andamento. Foi desrespeitado o § 3° do art. 231, da Constituição, que dispõe sobre a necessidade de prévia autorização do Congresso Nacional, para exploração de energia elétrica dos rios em áreas indígenas."Art. 231 - São reconhecidos aos índios sua organizaçãosocial, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.§ 3° - O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os, potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras Indígenas só podem ser efetivados com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei."E nesse contexto de irregularidade revela-se, ainda, inexplicável o não chamamento do IBAMA e do IPHAN órgãos federais diretamente ligados ao assunto, no aspecto ambiental e no aspecto da defesa do patrimônio histórico Indígena, respectivamente.2. Concordo com o Autor no argumento de que sendo o Rio Xingu um rio nacional a obra da UHE de Belo Monte demanda prévio EIA/RIMA do IBAMA, e não da SECTAM, órgão ambiental do Estado do Pará. Veja-se, a respeito a Resolução 237/97, art. 4°:"Art. 4° - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental a que se refere o art. 10 da Lei n° 6.938/81, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional a saber:"I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União;II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais estados;III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do país ou de um ou mais Estados;..."

3. Difícil de entender o convênio celebrado entre entidade federal que atua por delegação pública (Eletronorte) e entidade particular (FADESP). Talvez como forma de fugir à licitação, ao que parece, na presente hipótese, tal instrumento só teria sentido como modalidade de fomento, e não como forma de contratação de serviços.Permitir a continuação dos pagamentos à FADESP significa lesar mais ainda o patrimônio público, por ser a ELETRONORTE pessoa jurídica de direito privado federal,integrando a administração federal indireta.Sensibilizo-me com a alegação de que a FADESP - Fundação de Amparo e Desenvolvimento da Pesquisa (um ninho de luxo e riqueza, dentro da combalida UFPA) não tem habilitação necessária para um serviço de tal porte, que não lhe é corriqueiro. Cite-se os EIA/RIMA's da hidrovia Teles Pires/Tapajós e da hidrovia Araguaia/Tocantins, ambos não aprovados.4. O desvio projetado na Volta Grande do Rio Xingu atinge em cheio a área indígena JURUNA (Paquicamba), e dizem os estudos da ELETRONORTE, parte da cidade de Altamira/PA, com reflexos ambientais e sociais de monta, a exigir a mais perfeita elaboração do estudo do impacto ambiental e social.Ressente-se a exploração do potencial energético das terras indígenas de lei complementar (§ 6°, do art. 231 da Constituição):"Art. 231 - São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.§ 6° - São nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse público da União, segundo o que dispuser lei complementar, não gerando a nulidade e a extinção direito a Indenização ou a ações contra a União, salvo, na forma da lei, quanto às benfeitoria derivadas da ocupação de boa-fé."5. Posto Isto, defiro a medida liminar para sustar imediatamente a elaboração do EIA/RIMA da UHE Belo Monte e, multa diária de R$ 100.000,00 (cem mil reais), devendo ser intimado imediatamente o gerente do Banco do Brasil, agência Campus-Belém (código 3702-8), para o bloqueio imediato da conta-corrente 98.555-4, devendo tal gerente enviar ao juízo extrato completo e atualizado da conta referente ao convênio FADEP/ELETRONORTE.6. Citem-se.

7. Publique-se. Intime-se o MPF, pessoalmente.”29

VIII. Conclusões -

1) Ainda que as hidrelétricas façam uso de fonte renovável, os impactos

ambientais e sociais são significativos;

2) O licenciamento ambiental bem conduzido é essencial para a garantia ao

direito ao meio ambiente sadio e à boa qualidade de vida;

3) No caso de muitas das populações atingidas por barragens, pelas suas

características específicas, o direito ao ambiente sadio está diretamente

associado ao direito à saúde, à alimentação adequada, aos direitos culturais e

a outros direitos humanos;

4) Grandes empreendimentos de infra-estrutura do setor elétrico em especial –

sobretudo, por provocarem alterações ambientais abruptas e pelo processo de

deslocamento populacional compulsório, necessário à sua implantação –

interferem diretamente no modo de vida e no cotidiano das comunidades

atingidas, transformando, sobremaneira, a geografia humana local, inclusive,

pela atração de outros agentes sociais, que passam a ocupar a então área de

influência, reconfigurando as bases sociais e econômicas locais;

5) Devido ao grau de participação social ainda insuficiente e à deficiência dos

estudos sobre o chamado meio sócio-cultural, as condições socioambientais e

econômicas não estão sendo repostas, em muitos casos, de modo a permitir a

reprodução do meio e do modo de vida dessas populações;

6) Os estudos ambientais são insuficientes e falhos. Para a questão social, é

fundamental que, além das metodologias quantitativas, sejam empregados

métodos qualitativos e participativos;

7) Como os diagnósticos têm sido falhos, a identificação e a avaliação de

impactos socioculturais também têm sido deficientes e as propostas de

medidas mitigadoras insuficientes;

8) Quando, na área de influência do projeto, houver a presença de populações

indígenas, é indispensável a autorização do Congresso Nacional, ouvidas as

comunidades afetadas;

29 Petição 2604/PA, Relator Ministro Presidente MARCO AURÉLIO, julgamento em 26/10/2002.

9) A participação popular informada é fundamental em todo o processo. No

entanto, não tem havido preocupação em promover a ampliação da

capacidade de interlocução entre os diversos atores e grupos sociais, por parte

dos empreendedores e dos órgãos ambientais;

10) É evidente o risco de empobrecimento e insegurança alimentar das

populações atingidas por barragens, assim como de todas as comunidades

submetidas ao deslocamento compulsório, em virtude de grandes obras.

11) Quando o deslocamento compulsório for indispensável, é recomendável que

a coletividade, como um todo, seja realocada em área com recursos naturais

semelhantes àqueles existentes no local onde anteriormente vivia e

desenvolvia suas atividades sociais, culturais e de sobrevivência.

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