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GRANCURSOS 2011  ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA PROF FLÁVIO ASSIS

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GRANCURSOS 2011

ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA

PROF FLVIO ASSIS

SUMRIOASSUNTO 1. INTRODUO 2. EVOLUO DO ORAMENTO NO BRASIL 3. CONCEITOS DE ORAMENTO E QUESTES DE PROVA 3.1 MODELO ORAMENTRIO NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 3.2 AS LEIS ORAMENTRIAS 3.2.1 O PLANO PLURIANUAL 3.2.2 A LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS 3.2.3 A LEI ORAMENTRIA ANUAL 4. ACOMPANHAMENTO E CONTROLE DA EXECUO-DEC. PROG.R. FINANC. 5. TIPOS DE ORAMENTO CLSSICO x PROGRAMA 6. PRINCPIOS ORAMENTRIOS 7. CRDITOS ADICIONAIS 8. RECEITA PBLICA TIPOS E CLASSIFICAES E RECEITA NA LRF 9. DESPESA PBLICA- TIPOS, CLASSIFICAES E DESPESA NA LRF 10. RESTOS A PAGAR 11. DESPESAS DE EXERCCIOS ANTERIORES 12. SUPRIMENTO DE FUNDOS 13. CARTO DE PAGAMENTOS DO GOVERNO FEDERAL 14. CONTA NICA DO TESOURO NACIONAL 15. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS PGINA 03 03 06 10 15 16 29 30 40 47 49 51 53 71 102 103 104 105 110 111

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ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA1. INTRODUONas sociedades organizadas o sistema jurdico est estruturado para que os cidados, os destinatrios das aes estatais, no sejam surpreendidos por medidas intempestivas tomadas pelos governantes. Este fato, por si s, justifica a imprescindibilidade da existncia do oramento pblico, cujas origens se confundem com o surgimento do Estado de Direito. Alis, a questo de ordem financeira do poder pblico foi a primeira rea a ser atingida na passagem do Estado Absoluto para o Estado de Direito. A concepo de que os gastos dos governantes devem ser previamente autorizados vem desde o longnquo ano de 1217, com a edio da Magna Charta Libertatum do Reino Unido. A trajetria histrica do oramento pblico remonta aos tempos de antanho, a uma poca em que o rei ou imperador era o prprio Estado. No havia, ento, distino entre as finanas particulares do soberano e as do Governo. Com o crescimento do Estado, tornou-se necessrio proceder a uma melhor organizao de suas receitas e despesas, nascendo assim o oramento pblico. O seu aprimoramento o transformou em uma ferramenta indispensvel para as instituies governamentais. Sua histria foi marcada por rduas e multisseculares lutas polticas, que o tornaram um instrumento absolutamente necessrio ao equilbrio dos interesses antagnicos em volta do poder. Tem sido assim em todas as esferas de governo, desde a sua origem at os dias de hoje, em face de sua relevncia para todos os segmentos da sociedade. A origem etimolgica da palavra oramento, de acordo com Pinto (1956) , est, em geral, fortemente vinculada ao termo italiano orzare ou ao latino ordior, orsus sum, ordiri ( urdir), que tem o significado de planejar, calcular. Percebe-se que o efeito de planejar as aes est h muito tempo intimamente vinculado s aes oramentrias.

2. A EVOLUO DO ORAMENTO PBLICO NO BRASILA vinda do rei D. Joo VI ao Brasil permitiu ampliar a abertura dos portos brasileiros. Com maiores impostos aduaneiros, iniciou-se o processo de organizao das finanas pblicas, culminando com a criao, em 1808, do Errio Pblico e do Regime de Contabilidade. No Brasil, o oramento pblico tambm sempre constituiu um poderosssimo instrumento de controle dos recursos financeiros gerados pela sociedade, os quais retornam a essa mesma sociedade na forma de bens e servios prestados. to importante que, historicamente, todas as constituies federais e estaduais, bem como as leis orgnicas dos municpios, sempre consagraram dispositivos sobre a programao como categoria do oramento pblico, desde a poca do Imprio at os dias atuais. A primeira constituio do Brasil, outorgada em 25/03/1824 por Dom Pedro I, atribuiu Cmara dos Deputados a iniciativa das leis para instituir impostos (art. 36, n 1) e estabeleceu a exigncia da apresentao de uma proposta de oramento. No seu art. 172 estabelecia; O ministro da Fazenda, [...] apresentar Cmara dos Deputados anualmente, [...] o oramento geral de todas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia de todas as contribuies e rendas pblicas. Dessa maneira, a competncia de elaborao da proposta ficou a cargo do Executivo, porm a sua aprovao constituiu-se em competncia da Assemblia Geral (Cmaras dos Deputados e Senado). Alguns tratadistas -entre eles Baleeiro -afirmam que o primeiro oramento nacional elaborado com esse 3

dispositivo que abrigava as principais regras da matria foi votado para o exerccio de 1831-1832. As dcadas que se seguiram no evidenciaram registros maiores na questo da organizao das finanas pblicas. A segunda constituio brasileira, promulgada em 24/02/1891, veio logo aps a proclamao da Repblica. Com ela foram implantadas importantes modificaes na distribuio de competncias para a elaborao, tramitao e aprovao do oramento. O Poder Legislativo passou a ter competncia para elaborao do oramento de todos os poderes da nova Repblica. Por outro lado, a Lei n. 30, de 08 de janeiro de 1892, que fixava as responsabilidades do Presidente da Repblica, estabelecia que a no-apresentao da proposta de oramento constitua crime contra as leis oramentrias. Tal fato trouxe um impasse entre os poderes, s superado pela deciso tomada no sentido de que o Executivo apresentaria a proposta como subsdio ao Poder Legislativo, que deliberaria. Em 1922 foi aprovado pelo Congresso Nacional o Cdigo de Contabilidade da Unio. Para a poca, o Cdigo foi considerado uma evoluo tecnolgica nas finanas pblicas, ao imprimir novas normas tcnicas que possibilitaram ordenar em nvel de Unio - e, posteriormente, por semelhana, nos Estados e municpios -, procedimentos oramentrios, financeiros, patrimoniais, administrativos etc., visando busca de melhor eficincia na gesto dos recursos. Em 1926, mediante uma reforma na constituio, foi finalmente realizada a transferncia de competncia da elaborao da proposta oramentria para o Poder Executivo, o que j acontecia na prtica. Com o advento da terceira constituio da Nao, outorgada em 16/07/1934, perdeu espao o Legislativo e voltou a reinar absoluto o Executivo, a quem cabia elaborar e decretar o oramento. Nela as questes de ordem oramentria mereceram destaque, ao serem classificadas em uma seo prpria. Nessa constituio, a competncia para elaborao da proposta oramentria era atribuda ao Presidente da Repblica, cabendo ao Legislativo a sua votao com auxlio do Tribunal de Contas. Na realidade, a falta de ordem jurdico-constitucional e de leis complementares sobre limitaes s emendas inseridas pelos legisladores deu ao oramento uma modalidade do tipo misto, com coparticipao entre ambos os poderes. A quarta constituio brasileira foi decretada em 10/11/1937, como resultado de um regime poltico fortemente autoritrio, denominado Estado Novo. Aqui as abordagens de ordem oramentria tambm mereceram destaque, ao serem tratadas em captulo especial com seis artigos. Segundo esses artigos, a proposta do oramento deveria ser formatada por um departamento administrativo a ser criado junto Presidncia da Repblica. A sua votao e aprovao caberiam no s a Cmara dos Deputados, mas tambm ao Conselho Fiscal, uma espcie de Senado Federal, que tambm contaria com dez membros de confiana nomeados pelo Presidente da Repblica. Giacomoni afirma: A verdade que essas duas cmaras legislativas nunca foram instaladas e o Oramento federal foi sempre elaborado e decretado pelo chefe do Executivo. O regime estadonovista criou, em 1938, o Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP), que iniciou o planejamento oramentrio no Brasil, tendo como objetivo principal organizar anualmente a proposta oramentria, de acordo com as instrues do Presidente da Repblica. Em 1938, como resultado da Primeira Conferncia de Tcnicos da Contabilidade Pblica e Assuntos da Fazenda, promovida pelo Governo Federal, foram feitas as primeiras tentativas de 4

padronizao, que tiveram como base o padro oramentrio elaborado pelo Conselho Tcnico de Economia e Finanas. A quinta constituio do Brasil foi promulgada em 18/09/1946, logo aps a redemocratizao do Pas. Pelo seu contedo, o Executivo continuou a elaborar o projeto de lei oramentria, passando, porm, a encaminh-lo s casas do Congresso para discusso e aprovao, inclusive com a prerrogativa de emendas. Essa constituio de 1946, denominada planejamentista, explicita as necessidades de se criarem planos setoriais e regionais, com reflexo direto na monetarizao do oramento, ao estabelecer vinculaes com a receita. A experincia brasileira na construo de planos globais, at 1964, caracterizou-se por contemplar somente os elementos de despesa com ausncia da programao de objetivos, metas e recursos reais, intensificando as desvinculaes dos Planos e dos Oramentos. O regime poltico resultante do movimento dos militares, em 1964, assumiu caractersticas autoritrias nunca vistas antes. Em conseqncia, a sexta constituio brasileira outorgada em 24/01/1967, estabeleceu regras de oramento nica e exclusivamente a favor do centralizador Poder Executivo, estendendo-as inclusive aos Estados e municpios. A grande decepo, em matria de oramento, ficou por conta da retirada sumria das prerrogativas do Poder Legislativo quanto s iniciativas de leis e emendas que criassem ou aumentassem despesas. Assim rezava o artigo 65: de competncia do Poder Executivo a iniciativa das leis oramentrias e das que abram crditos, fixem vencimentos e vantagens dos servidores pblicos, concedam subveno ou auxlio ou de qualquer modo autorizem, criam ou aumentam despesas. 1. -No ser objeto de deliberao a emenda de que decorra aumento de despesa global ou de cada rgo, projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu montante, natureza e objetivo. O Executivo, ao encaminhar a proposta oramentria, torna explicito o conflito de interesses entre as possveis alocaes de recursos e a distribuio dos custos entre os diversos segmentos da sociedade. Alm disso, no transitavam pelo Poder Legislativo o oramento monetrio, que continha a programao da poltica monetria e cambial, e o oramento das empresas estatais, que abrangia as empresas pblicas, as sociedades de economia mista, suas subsidirias e suas controladas, direta ou indiretamente, as autarquias, as fundaes e os rgos autnomos da administrao indireta. Portanto, no passando pelo Poder Legislativo o oramento monetrio e o oramento das empresas estatais, segundo Cruz, as peas oramentrias que iam ao encontro do Congresso Nacional tinham a inexpressiva participao de menos do que 20% dos recursos financeiros a movimentar. Apesar de tudo, de fundamental importncia para o processo oramentrio em todas as esferas de governo -federal, estadual, municipal e do Distrito Federal tem sido, indubitavelmente, o papel desempenhado pela Lei 4320, de maro de 1964. Nesse seu longo perodo de vigncia, em momento algum serviu de empecilho para o surgimento de significativas reformas oramentrias e financeiras, da adoo de tcnicas mais modernas, o que lhe d, efetivamente, o honroso aspecto de lei bsica de oramento. Comumente conhecida como Lei 4320/64, estabeleceu, logo no seu art. 2: A Lei de Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo... Em 1967, o Decreto-Lei 200, de 25 de maro, criou o Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, com a competncia de elaborar a programao oramentria e a proposta oramentria anual. Por sua vez, o Ministro instituiu a Subsecretaria de Oramento e Finanas, hoje Secretaria de Oramento Federal (SOF), com a atribuio de rgo central do sistema oramentrio. 5

A dcada de 1980 iniciou-se, no campo poltico, com fortes presses populares pela distenso do regime autoritrio e abertura institucional. Os movimentos sociais ganharam as ruas e a finalidade da base poltica do regime veio tona. Abriu-se espao para as eleies -as diretas j -para Presidente da Repblica, e para a convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte. A redemocratizao do Pas e as liberdades individuais foram resgatadas. Finalmente, em 05 de outubro de 1988, o Pas recebeu sua stima Carta Magna, em vigor atualmente. Essa constituio atribuiu ao processo oramentrio uma seo especial e parte: Titulo VI Da Tributao e do Oramento, Captulo II das Finanas Pblicas, Seo II dos Oramentos. A partir da sua promulgao ocorreram mudanas substanciais na prtica oramentria, devido s alteraes impostas. Como decorrncia, em nvel de Estados e municpios, novas prticas avanadas foram introduzidas. No campo tcnico, as reformulaes adotadas deram maior democratizao s polticas pblicas e uma participao mais ampla do Poder Legislativo no estabelecimento da programao econmicofinanceira do Estado. Assim, a Constituio Federal (CF) resgatou as prerrogativas do Congresso Nacional de criar despesas e emendar a proposta oramentria do Executivo e recuperou para a rea de deciso do Poder Legislativo os assuntos referentes aos oramentos das entidades descentralizadas. A hierarquia dos instrumentos de planejamento oramentrio integrado est estabelecida no artigo 165 da CF, que diz: Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I o plano plurianual; II as diretrizes oramentrias; III os oramentos anuais, So documentos inovadores em relao aos processos oramentrios anteriores. Observa-se que todo o processo alocativo de recursos est sob a gide da lei, e nada se faz em termos de despesa pblica sem que exista uma autorizao legislativa. Na prtica, a plena vivncia do princpio da universalizao oramentria na ordem constitucional. Em atendimento prpria Constituio Federal, surgiu, em 2000, a Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal LRF, de n. 101/2000, que introduziu inovaes na administrao das finanas pblicas, instituindo mecanismos de transparncia fiscal e controle social dos gastos pblicos.

3. - CONCEITOS DE ORAMENTO E QUESTES DE PROVAA gesto de uma instituio, independentemente de sua natureza jurdica, tem no seu oramento um instrumento capaz de orientar as decises que devem ser tomadas no sentido de alcanar os objetivos pretendidos, atravs da materializao das aes pensadas e programadas para um perodo determinado, no caso, um ano. A elaborao do oramento permite identificar previamente os recursos disponveis e mobilizveis, que sero aplicados segundo as prioridades estabelecidas em funo da poltica implementada pelo governante. Por isso, o oramento tem-se constitudo no mais importante instrumento de gesto dos recursos pblicos. No decorrer da histria, a evoluo conceitual do oramento pblico, decorrente dos avanos dos conhecimentos tericos empricos da realidade na qual se inseriu, permite conceitu-lo de vrias formas, desde a mais simples at uma concepo mais aprofundada. 6

A primeira delas, a mais simples de todas, diz: Oramento a fixao das despesas a serem pagas em dado exerccio, as quais sero contrabalanadas com a previso da receita necessria. Limita-se, por um lado, a uma relao de receitas a serem arrecadadas que so as origens e, de outro lado, a uma relao de despesas que so as aplicaes -, sem nenhum compromisso em deixar transparentes os motivos e os objetivos do gasto e sem entrar no mrito do que se faz. A segunda conceituao do oramento pblico t-lo como um forte instrumento de controle sobre as finanas das entidades governamentais. Nesse sentido, Giacomoni diz ... o oramento pblico serviu como instrumento de controle, tanto do legislativo sobre o Executivo, como desse sobre suas prprias unidades integrantes. Complementa Antony: ...a elaborao do oramento ocorre como parte do processo de controle administrativo. Para desempenhar esse papel, o oramento revestiu-se de classificaes oramentrias elementares de receitas e despesas e uma roupagem que permitiram registros contbeis que atendam s necessidades do setor pblico. Constituir-se-ia numa boa frmula de controle, ao colocar frente a frente as receitas e as despesas. Na terceira forma de conceituao, o oramento pblico tem como funo principal ser um instrumento de administrao para materializao das aes do governo para que ele prprio possa funcionar e assim alcanar os objetivos voltados para a sociedade. Aqui nasce a idia de oramentoprograma que estabelece os propsitos, os objetivos e as metas inseridas em uma estrutura de programas a realizar, fazendo a ligao entre o planejamento e as finanas e permitindo que os planos expressos em unidades de medida o sejam tambm em termos de dinheiro, possibilitando assim lev-los execuo prtica. Essa conceituao aproxima o planejamento, o oramento e os recursos financeiros. Finalmente, a quarta conceituao bem mais recente. Ao oramento pblico dado o carter de principal documento para divulgao das aes do governo junto sociedade. Nesta conceituao embutese uma das principais obrigaes impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que a publicao peridica e sistemtica das informaes sobre as receitas e as despesas da instituio pblica, para que o cidado possa saber o que est acontecendo e exercer sua cidadania na fiscalizao do que o governo faz. Voltou o oramento s suas origens, a ser o principal instrumento de controle social sobre o dinheiro pblico. Na verdade, o oramento , antes de tudo, uma deciso de governo ou um exerccio de poder e, nesse sentido, no s uma questo tcnica, mas tambm poltica. Isto significa que todo oramento pblico implica a determinao de prioridades, relacionadas, por sua vez, com a capacidade de interveno e negociao de certos setores da sociedade ou com opes do prprio governo local. O oramento permite a identificao dos recursos disponveis, que sero aplicados segundo as prioridades estabelecidas e afinadas com a poltica adotada pelo gestor pblico. Pode-se dizer que o desenvolvimento do oramento pblico implicou num grande avano para a democracia e para as liberdades individuais, ao corroborar, na sua trajetria histrica, a separao dos poderes, condio sine qua non para um regime poltico democrtico. Ao longo do tempo transformou-se em um instrumento de bem-estar social, que deseja reduzir as despesas e diminuir a carga tributria. sinnimo de esclarecimento das responsabilidades dos governantes perante a sociedade. Um bom oramento pode prestar servios e estimular o desenvolvimento. Se elaborado na direo certa, promove em muito o bem-estar social, mas se elaborado de forma errada, atrapalha e at inibe o desenvolvimento.

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A sua origem e seus fundamentos so encontrados na prpria histria dos regimes democrticos. A sua fora, o seu prestgio e a sua expresso na vida das sociedades esto na razo direta da maior ou menor conscincia poltica das naes.

QUESTES DE PROVAS1) Julgue os itens abaixo, relativos s normas legais do oramento pblico. a) A Lei do Plano Plurianual deve estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica para as despesas de capital e para as despesas com subvenes econmicas. b) A autorizao contida na Lei Oramentria Anual para a realizao de operao de crdito por antecipao de receita no considerada dispositivo estranho previso de receitas e fixao de despesa e nem fere o princpio da exclusividade. c) So vedados a transposio, o remanejamento e a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra, ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao regulamentar. d) admitida a abertura de crditos extraordinrios para atender a despesas imprevisveis e urgentes, mediante utilizao, na esfera federal, de medida provisria. e) Sob pena de crime de responsabilidade, nenhum investimento, cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro, poder ser iniciado sem prvia incluso na LOA. GABARITO: E,C,E,C,E 2) A respeito da LDO, que veio representar uma alterao significativa no processo de elaborao do oramento, julgue os itens que se seguem. a) A LDO vem ensejar aos legisladores o conhecimento da situao global das finanas do Estado, proporcionando-lhes uma anteviso da proposta oramentria oramentria a ser posteriormente elaborada. b) O prazo para o encaminhamento da proposta oramentria ao Poder Legislativo est previsto na Constituio, que determinou que o projeto dever ser remetido at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro. c) O Poder Legislativo dever devolver o projeto ao Poder Executivo, para sano, at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa ou durante o recesso parlamentar de julho. d) A LDO conter orientaes para a elaborao das propostas oramentrias a serem observadas ao longo de todo o mandato do Presidente da Repblica.. e) A LDO poder inclusive, dispor, sobre alteraes na legislao tributria. GABARITO: C,C,E,E,C 3) No que concerne tramitao do projeto de lei do oramento, no mbito do Poder Legislativo, julgue os itens abaixo. a) A discusso e a votao da proposta oriunda do Poder Executivo, assim como das emendas aprovadas da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, devero ocorrer em cada uma das Casas do Congresso Nacional. b) A Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao somente pode aprovar emendas que indiquem os recursos necessrios, em especial, os provenientes de excesso de arrecadao verificado no exerccio financeiro anterior. c) O Congresso Nacional dever devolver o projeto de lei oramentria anual, para sano presidencial, em at trinta dias do encerramento do exerccio financeiro. d) O parecer da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao sobre as emendas apresentadas ser conclusivo e final, salvo requerimento para que a emenda seja submetida votao, assinado por um dcimo dos congressistas e apresentado mesa do Congresso Nacional at o dia anterior ao estabelecido para a discusso da matria. e) Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes, podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais e suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa. 8

GABARITO:E,E,E,C,C 4) No que concerne aos procedimentos relativos promulgao da lei oramentria anual, julgue os itens abaixo. a) Aplicam-se as normas relativas aos demais processos legislativos. b) A promulgao somente poder ocorrer aps a votao dos vetos presidenciais. c) A sano representa a concordncia do Chefe do Poder Executivo com os termos da lei decretada pelo Poder Legislativo. d) O Presidente da Repblica ter um prazo no superior a trinta dias para sancionar a lei oramentria anual. e) O Presidente da Repblica ter quinze dias para comunicar ao Presidente do Senado as razes do veto, caso exista. GABARITO:C,E,C,C,E 05) A respeito do tratamento constitucional e doutrinrio vigente conferido ao oramento pblico, julgue os itens abaixo. a) A disciplina bsica do oramento pblico estabelecida pela Constituio da Repblica, que estatui os seus princpios e as regras que tratam da receita e da despesa, desde a autorizao para a cobrana de tributos at a previso para os gastos, sendo reconhecida pela doutrina a existncia de uma verdadeira constituio oramentria. b) O plano decenal, o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual constituem etapas de planejamento oramentrio. c) Salvo em caso de calamidade pblica ou social, vedada, expressamente, a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais. d) No possvel, em nenhuma hiptese, a rejeio do projeto de lei oramentria anual. e) No que concerne histrica e polmica questo doutrinria relativa natureza jurdica do oramento, na conhecida e clssica posio de Len Duguit, o oramento tem estrutura e natureza complexas: no tocante receita, uma lei quando autoriza a cobrana de tributos; no que diz respeito fixao da despesa, tem natureza administrativa ou de ato-condio. GABARITO: C,E,E,E,C 06) Em relao s normas constitucionais que regulam os oramentos pblicos, julgue os itens que se seguem. a) A matria veiculada na lei oramentria anual restringe-se previso de receita e fixao das despesas. Afora isso, a nica matria passvel de ser veiculada nessa lei diz respeito autorizao para a abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita. b) O oramento da seguridade social veiculado em lei prpria, diversa daquela em que se veicula o oramento da Unio, haja vista a natureza autrquica da entidade que gere esses recursos e a necessidade de se impedir que o Executivo Federal os desvie para despesas em outras reas. c) O oramento das fundaes pblicas universitrias faz parte do Oramento Geral da Unio. d) A Constituio no admite a vinculao de receita de impostos a qualquer rgo ou a qualquer despesa, ressalvada, apenas, a destinao aos fundos de participao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. e) As leis que estabelecem os oramentos anuais so de iniciativa privativa do Presidente da Repblica. A par disso, na apresentao de emendas ao projeto do Executivo, imprescindvel que se indiquem os recursos necessrios nova despesa proposta admitidos, apenas, os provenientes da anulao de outras despesas. GABARITO:C,E,C,E,C

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07) Desde seus primrdios, a instituio oramentria foi cercada por uma srie de regras, com a finalidade de aumentar-lhe a consistncia no cumprimento de sua principal tarefa, que auxiliar o controle parlamentar sobre os executivos. No Brasil, a prtica oramentria, que fundamentada nessas regras, tambm chamadas princpios oramentrios, a) no respeita o princpio da unidade, dada a existncia do oramento fiscal, do oramento das estatais e do oramento da seguridade social. b) respeita o princpio da universalidade, mesmo no havendo a exigncia de incluso das receitas e das despesas operacionais das empresas estatais. c) no respeita o princpio do oramento bruto, porquanto permite que algumas despesas sejam deduzidas de certas receitas. d) respeita o princpio da anualidade, mesmo havendo a exigncia de elaborao de planos plurianuais. e) respeita o princpio da exclusividade, mesmo havendo a possibilidade de o oramento conter autorizaes para a abertura de crditos suplementares. GABARITO: E,C,E,C,CSTF/2008 - Com base na doutrina e nas legislaes oramentria e financeira pblicas, julgue os itens abaixo. 08) A adoo do oramento moderno est associada concepo do modelo de Estado que, desde antes do final do sculo XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de neutralidade, prpria do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as imperfeies do mercado e promover o desenvolvimento econmico. 09) Com a Constituio de 1891, que se seguiu Proclamao da Repblica, a elaborao da proposta oramentria passou a ser privativa do Poder Executivo, competncia que foi transferida para o Congresso Nacional somente na Constituio de 1934.

GABARITO: C, E 3.1 O MODELO ORAMENTRIO DA CONSTITUIO DE 1988 Ttulo VI Captulo II Seo II DOS ORAMENTOS Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. 10

3 - O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria. 4 - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. 5 - A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. 6 - O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. 7 - Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional. 8 - A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei. 9 - Cabe lei complementar: I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 1 - Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. 2 - As emendas sero apresentadas na Comisso mista, que sobre elas emitir parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional. 11

3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre: a) dotaes para pessoal e seus encargos; b) servio da dvida; c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correo de erros ou omisses; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 4 - As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual. 5 - O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificao nos projetos a que se refere este artigo enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista, da parte cuja alterao proposta. 6 - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento anual sero enviados pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, 9. 7 - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que no contrariar o disposto nesta seo, as demais normas relativas ao processo legislativo. 8 - Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa. Art. 167. So vedados: I - o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual; II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais; III - a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a 12

prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003) V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes; VI - a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa; VII - a concesso ou utilizao de crditos ilimitados; VIII - a utilizao, sem autorizao legislativa especfica, de recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir dficit de empresas, fundaes e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, 5; IX - a instituio de fundos de qualquer natureza, sem prvia autorizao legislativa. X - a transferncia voluntria de recursos e a concesso de emprstimos, inclusive por antecipao de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituies financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. (Inciso includo pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98) XI - a utilizao dos recursos provenientes das contribuies sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realizao de despesas distintas do pagamento de benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201. (Inciso includo pela Emenda Constitucional n 20, de 15/12/98) 1 - Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. 2 - Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente. 3 - A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, observado o disposto no art. 62. 4 E permitida a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se referem os artigos 155 e 156, e dos recursos de que tratam os artigos 157, 158, 159, I, a e b, e II, para prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamentos de dbitos para com esta. (Pargrafo includo pela Emenda Constitucional n 3, de 17/03/93) Art. 168. Os recursos correspondentes s dotaes oramentrias, compreendidos os crditos suplementares e especiais, destinados aos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico, ser-lhes-o entregues at o dia 20 de cada ms, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, 9. Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

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1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas: I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes; II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. 2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptao aos parmetros ali previstos, sero imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios que no observarem os referidos limites. (Pargrafo includo pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98) 3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes providncias: I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e funes de confiana; II - exonerao dos servidores no estveis. (Pargrafo includo pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98) 4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal. (Pargrafo includo pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98) 5 O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo anterior far jus a indenizao correspondente a um ms de remunerao por ano de servio. (Pargrafo includo pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98) 6 O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos anteriores ser considerado extinto, vedada a criao de cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Pargrafo includo pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98) 7 Lei federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivao do disposto no 4. (Pargrafo includo pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98) QUESTES DE PROVA - TCU 10)Com a Constituio de 1891, que se seguiu Proclamao da Repblica, a elaborao da proposta oramentria passou a ser privativa do Poder Executivo, competncia que foi transferida para o Congresso Nacional somente na Constituio de 1934. 11)Tem-se observado, no Brasil, que o calendrio das matrias oramentrias e a falta de rigor no cumprimento dos prazos comprometem a integrao entre planos plurianuais e leis oramentrias anuais. 14

GABARITO: E, C TST-2008 Com base nos conceitos e na legislao acerca de oramentos pblicos, julgue os itens a seguir. 12 O oramento pblico passa a ser utilizado sistematicamente como instrumento da poltica fiscal do governo a partir da dcada de 30 do sculo XX, por influncia da doutrina keynesiana, tendo funo relevante nas polticas de estabilizao da economia, na reduo ou expanso do nvel de atividade. 13 A utilizao da poltica oramentria para os propsitos de estabilizao econmica implica promover ajustes no nvel da demanda agregada, expandindo-a ou restringindo-a, e provocando a ocorrncia de deficits ou superavits.14 De acordo com a atual legislao brasileira, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) dispor sobre

as alteraes na legislao tributria, que, para todos os fins, no estaro sujeitas aos princpios da anterioridade e da anualidade. 15 Os recursos correspondentes s dotaes oramentrias destinadas ao Poder Judicirio ser-lhe-o entregues at o dia 20 de cada ms, na proporo das liberaes efetuadas pelo Poder Executivo s suas prprias unidades oramentrias.GABARITO: C,C,E,E

3.2 - COMENTRIOS RELACIONADOS COM O ORAMENTO NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 O texto constitucional promulgado em 1988 trouxe inovaes significativas na sistemtica de elaborao e de apreciao dos instrumentos que compem o chamado modelo oramentrio. O principal arcabouo legal do processo de planejamento e de oramento est inscrito nos arts. 165 a 169 da Constituio Federal1 e tem como expoente formal trs documentos interdependentes, a saber: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). A preocupao central dos Constituintes de 88, ao aprovar essas normas, foi vincular os processos de planejamento ao de oramento. Desse modo, foi determinado no art. 165, 4, da CF, que ...Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. Adicionalmente, o 1 do art. 167, estabelece que ...Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a sua incluso, sob pena de crime de responsabilidade. 3.2.1 - A Lei do Plano Plurianual uma lei ordinria, editada a cada quatro anos e, segundo dispe o 1 do art. 165 do texto constitucional, ...estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. A elaborao do projeto de lei do PPA inicia-se no Poder Executivo, sendo coordenado pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI/MPO). Esse projeto deve ser enviado ao Congresso Nacional at 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial e tem validade para um perodo de quatro exerccios financeiros. A sua execuo inicia-se no segundo ano do mandato presidencial e encerra-se no primeiro ano do mandato presidencial subseqente. O PPA veio substituir o antigo Oramento Plurianual de Investimentos. Comparativamente ao seu antecessor, que abrangia apenas trs exerccios, o PPA apresenta, alm do valor 15

das despesas de capital (construo de edificaes pblicas, estradas etc.), tambm as metas fsicas a serem atingidas por tipo de programa e ao, bem como lista as despesas de durao continuada (benefcios previdencirios), condicionando toda a programao do oramento ao planejamento de longo prazo. 3.2.1.1 - O Modelo do PPA 2008-2011 Princpios O planejamento da ao governamental no horizonte de curto, mdio e longo prazos uma exigncia sem a qual a Estratgia de Desenvolvimento no se viabiliza . O PPA ,como um dos instrumentos de planejamento previstos na Constituio Federal, organiza os principais objetivos, diretrizes e metas da Administrao Pblica Federal (APF) para o perodo de quatro anos e deve orientar os demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais . Nesse sentido, o PPA um instrumento de planejamento mediador entre o planejamento de longo prazo e os oramentos anuais que consolidam a alocao dos recursos pblicos a cada exerccio .

O Brasil tem avanado, nos ltimos anos, no que se refere ao planejamento da ao de governo, de modo a: a) organizar esforos rumo a objetivos de longo prazo; b) considerar os impactos futuros da ao presente; c) buscar integrar a viso do territrio na estratgia de desenvolvimento; d) incluir a participao da sociedade na definio e no acompanhamento do planejamento nacional; e) implementar um modelo de gesto por resultados . Seguindo essa tendncia, o PPA 2008-2011 se orienta pelos seguintes princpios: 16

a) convergncia territorial: orientao da alocao dos investimentos pblicos e privados, visando a uma organizao mais equilibrada do territrio; b) integrao de polticas e programas, tendo o PPA como instrumento integrador das polticas do Governo Federal para o perodo de quatro anos, a partir de um horizonte de 20 anos; c) gesto estratgica dos projetos e programas considerados prioritrios para a Desenvolvimento, de modo a assegurar o alcance dos resultados pretendidos; Estratgia de

d) monitoramento, avaliao e reviso contnua dos programas, criando condies para a melhoria da qualidade e produtividade dos bens e servios pblicos; e) transparncia na aplicao dos recursos pblicos, mediante ampla divulgao dos gastos e dos resultados obtidos; f)participao social no acompanhamento do ciclo de gesto do PPA como importante instrumento de interao entre o Estado e o cidado, para aperfeioamento das polticas pblicas . A Metodologia do PPA 2008-2011 O elemento organizativo central do PPA o Programa, entendido como um conjunto articulado de aes oramentrias, na forma de projetos, atividades e operaes especiais, e aes no-oramentrias, com intuito de alcanar um objetivo especfico. Os programas estruturam o planejamento da ao governamental para promover mudanas em uma realidade concreta, sobre a qual o Programa intervm, ou para evitar que situaes ocorram de modo a gerar resultados sociais indesejveis . Os programas tambm funcionam como unidades de integrao entre o planejamento e o oramento . O fato de que todos os eventos do ciclo de gesto do Governo Federal esto ligados a programas garante maior eficcia gesto pblica . Os programas funcionam como elementos integradores do processo de planejamento e oramento, ao estabelecerem uma linguagem comum para o PPA, a definio de prioridades e metas na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), a elaborao dos Oramentos Anuais e a programao oramentria e financeira. O xito na execuo do Plano expresso pela evoluo de indicadores, que possibilitam a avaliao da atuao governamental em cada programa, e do conjunto de programas por meio dos indicadores associados aos objetivos de governo. Dessa forma, pretende-se assegurar a convergncia dos meios na direo dos objetivos a alcanar . A gesto por programas implica, ainda, trabalhar de forma cooperativa, cruzando as fronteiras ministeriais, estimulando a formao de equipes e de redes com um fim comum, sem ignorar o ambiente organizacional em que as estruturas e hierarquias permanecem vlidas . A transparncia para a sociedade e a capacidade de instrumentalizar o controle social so tambm contribuies do modelo, o que faz do Programa o referencial ideal para a discusso pblica das propostas de governo e a explicitao dos compromissos assumidos com o cidado . Plano Plurianual 2008-2011 - Gesto do Plano A gesto do PPA tem por objetivo viabilizar os compromissos assumidos com a sociedade, por meio de uma ao decididamente voltada para resultados . Para que os resultados previstos no Plano sejam alcanados, necessria a gesto eficiente dos programas, o que requer o desenvolvimento de competncia gerencial para a implementao dos programas e das aes pelos rgos setoriais. O processo de gesto do 17

PPA composto pelas etapas de elaborao, implementao, monitoramento, avaliao e reviso dos programas . Essas etapas formam o ciclo de gesto do PPA representado na figura abaixo.

O modelo de gesto do PPA 2008-2011, no mbito dos rgos e entidades responsveis pelos programas, preserva a unidade de responsabilidade para todas as etapas do processo de gesto . Os agentes centrais na implementao, no monitoramento e na avaliao dos programas so os gerentes de programa e os coordenadores de ao . A gesto do Programa de responsabilidade do gerente de programa, que poder contar com o apoio de um gerente-executivo . O gerente de programa o titular da unidade administrativa, qual o Programa est vinculado. Compete ao gerente de programa: a)gerenciar a execuo do Programa, observando os seus objetivos e a execuo eficiente dos recursos alocados; b)monitorar a execuo do conjunto das aes do Programa; c)buscar mecanismos inovadores para financiamento e gesto do Programa; d)gerir as restries que possam influenciar o desempenho do Programa; e)validar e manter atualizadas as informaes da gesto de restries e dos dados gerais do Programa sob sua responsabilidade, mediante alimentao do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan); f)promover a avaliao do Programa quanto sua concepo, implementao e resultados . Assim como ocorre no nvel do Programa, cada ao tem um responsvel direto o coordenador de ao. Compete ao coordenador de ao: a)viabilizar a execuo e o monitoramento de uma ou mais aes do Programa; b)responsabilizar-se pela obteno do produto expresso na meta fsica da ao; 18

c)utilizar os recursos de forma eficiente, segundo normas e padres mensurveis; d)gerir as restries que possam influenciar a execuo da ao; e)estimar e avaliar o custo da ao e os benefcios esperados; e)efetivar o registro do desempenho fsico, da gesto de restries e dos dados f)gerais das aes sob sua responsabilidade no SIGPlan . Este modelo de responsabilidade se completa, preferencialmente, na forma colegiada, exercida por meio de comits gestores constitudos por representantes dos rgos e entidades que possuem aes em cada Programa, do qual participam coordenadores de ao e gerentes de programa . Qualificao do desenho dos programas por meio da anlise do modelo lgico O processo de reviso dos programas finalsticos ser precedido de anlise de seu modelo lgico, de modo a avaliar o desenho do Programa e ajust-lo no que for necessrio durante a execuo para uma melhor gesto por resultados. Todo programa tem por base uma teoria que o sustenta. Conhec-la significa aprofundar o conhecimento sobre a natureza, gravidade e extenso do problema ou demanda da sociedade que originou o Programa . Do mesmo modo se avana no conhecimento sobre o funcionamento do Programa, ou seja, como se pretende intervir e com que recursos, estratgias e aes. Alm disso, a identificao das relaes causais entre as aes dos programas e os resultados pretendidos cria condies para que se possam avaliar melhor os efeitos do Programa. Em suma, a anlise do modelo lgico permite compreender como se origina o problema ou demanda, como se desenvolve, como se explica, como se prope intervir de modo eficaz para mitigar suas causas, como monitorar sua execuo e avaliar seus resultados. Todos esses elementos so necessrios para um bom desenho de programa . Aprimorar a qualidade do desenho do Programa por meio da anlise do modelo lgico possibilitar avanar na capacidade de gesto por resultados e criar entendimento comum entre os principais interessados no Programa quanto sua estrutura e resultados;

Gesto de Riscos Considerando que a gesto das polticas pblicas ocorre em um ambiente em permanente mudana, sujeito a eventos imprevistos nem sempre sob a governabilidade do gestor responsvel pelo programa ou ao pblica, a gesto de riscos assume um papel fundamental na gesto do novo PPA . Uma ao com natureza de projeto, por exemplo, pode sofrer impactos na sua execuo de natureza legal, tcnica, oramentria, financeira, poltica, dentre outras, capazes de gerar atrasos no seu cronograma ou mesmo inviabiliz-la . Nesse caso, os prejuzos sociais so grandes, pois fica o Poder Pblico incapaz de cumprir com o planejado e gerar o bem ou o servio a populao beneficiria. O sistema de monitoramento das aes e dos programas do PPA incorporar a anlise de risco para evitar que isso ocorra . A anlise compreende a identificao, anlise qualitativa (natureza, relevncia e 19

impacto potencial do risco), anlise quantitativa (probabilidade do risco), plano de resposta e monitoramento da evoluo do risco . Dessa forma, os programas e as aes do PPA contaro com um instrumento de gesto capaz de antecipar eventos que representem potencial ameaa sua execuo, alm de gerar respostas tempestivas para assegurar o melhor nvel de execuo e efetividade dos programas; Participao Social no processo de elaborao, monitoramento, avaliao e reviso do PPA A participao social uma das alavancas para o avano da democracia, pois promove o compartilhamento das decises sobre os rumos do Pas . Por meio da participao ativa, as demandas da sociedade podem ser incorporadas na definio do planejamento pblico, no aperfeioamento das polticas pblicas e no controle social de sua implementao e resultados . Nesse sentido, a atuao do Governo Federal tem sido a de valorizar os espaos de gesto participativa das polticas pblicas . A criao e a consolidao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) formado por 102 representantes da sociedade civil e do Governo Federal, a contnua interlocuo com conselhos setoriais, sindicatos, associaes de empresrios e organizaes sociais, e a realizao de conferncias de mbito nacional tm incorporado agenda pblica novos temas . As 39 conferncias realizadas no perodo 2003-2006 mobilizaram mais de 2 milhes de pessoas na discusso e proposio de polticas e aes governamentais . Esse dilogo amplo tem estabelecido ao governo e sociedade compromissos voltados construo de polticas pblicas orientadas para o desenvolvimento inclusivo e sustentvel do Pas . O PPA 2008-2011 canal fundamental para a ampliao e consolidao da participao social como mecanismo auxiliar nos processos decisrios do Estado. Representa a continuidade desse espao de participao cidad, j verificada na elaborao do PPA 2004-2007, com avanos que buscam induzir, na sociedade, o desafio de participar do monitoramento da implementao do PPA, dos processos de reviso anual e, assim, efetivar um processo de controle social da gesto pblica . Para isso, necessria a construo dos mecanismos institucionais de participao social que contemplem as expectativas da sociedade civil de exercer o direito democrtico do controle social .

O PPA 2008-2011 orientado pelas seguintes diretrizes para a participao social no processo de elaborao do Plano: a)incorporao da Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND), formulada no mbito do CDES, nas Orientaes Estratgicas de Governo para o perodo 2008-2011; b)valorizao dos canais de participao social existentes e das propostas j construdas nesses espaos (conselhos, conferncias, fruns, etc); c)construo conjunta de prioridades pelos ministrios e conselhos setoriais; d)retorno de informaes para os atores envolvidos em todas as etapas do processo . Seguindo essas diretrizes, os ministrios foram orientados a promover consultas aos conselhos representativos da sociedade nas diversas reas de abrangncia do PPA, em particular na discusso dos Objetivos e Orientaes Estratgicas Setoriais . 20

importante ressaltar, ainda, que a participao da sociedade no se encerrar com o encaminhamento do PPA 2008-2011 ao Congresso Nacional. O desafio maior a construo de mecanismos capazes de assegurar a participao e o controle social na gesto do Plano, especialmente nas etapas de monitoramento e avaliao dos programas e das aes do PPA . O monitoramento e avaliao do cumprimento dos objetivos setoriais, por exemplo, devero ser realizados pelos ministrios, com a participao dos diversos conselhos sociais . Assim, ao longo do perodo do Plano, os ministrios podero debater com os segmentos representativos da sociedade os resultados das polticas setoriais, por meio da evoluo dos indicadores, a partir da implementao do conjunto dos programas . Essa avaliao dos objetivos setoriais ser utilizada como subsdio para a avaliao dos objetivos de Governo, atribuio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) . Ainda nesse sentido, o Governo Federal organiza iniciativa inovadora na esfera pblica federal, de criao de uma Rede de Controle Social dos Empreendimentos do Programa de Acelerao do Crescimento (REPAC) . O grande volume de empreendimentos em execuo no mbito do PAC exige um esforo adicional do governo e da sociedade para que os recursos destinados ao Programa sejam executados com eficincia e gerem os resultados esperados para a sociedade brasileira . A manifestao da sociedade, de entidades no-governamentais e atores interessados no acompanhamento dos empreendimentos do PAC permitir a captao da percepo quanto aos resultados dos empreendimentos, seu grau de sustentabilidade e outras questes que podero antecipar eventuais problemas na implementao dos projetos ou maximizar seu impacto . Durante a avaliao dos resultados dos Programas do PPA, a ser realizada pelos rgos responsveis pela execuo, est prevista, ainda, a utilizao de mecanismos de participao social, de modo a incorporar vises dos beneficirios e parceiros sociais relevantes na gesto do Programa . A avaliao anual, com contribuies de atores sociais interessados, permite trazer para o cenrio de reviso dos programas elementos relevantes para seu aperfeioamento e avano de resultados .

O Governo Federal, desse modo, adotar mecanismos que permitam o acompanhamento do PPA com a colaborao da sociedade e a divulgao de seus resultados . A Estrutura do Plano A lgica de estruturao do PPA 2008-2011 se apresenta de modo a dar coerncia s aes de governo, articulando a dimenso estratgica e ttico-operacional do Plano . A dimenso estratgica inclui a Viso de Longo Prazo para o Brasil, expressa na AND, os 10 Objetivos de Governo e os Objetivos Setoriais . A dimenso ttico-operacional composta dos programas e aes do PPA, conforme representado na figura abaixo.

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A Estratgia de Desenvolvimento para o PPA 2008-2011 o eixo organizador do Plano e por meio dele se viabiliza . Passa a incorporar os resultados alcanados no perodo anterior e avana ao propor novos desafios para o perodo 2008-2011, a partir dos compromissos assumidos pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva em seu Programa de Governo . As diretrizes e prioridades apresentadas no PPA propem levar o Brasil na direo da Viso de Longo Prazo expressa na AND . Os desafios a serem enfrentados no perodo do PPA 2008-2011, para fazer avanar a agenda de desenvolvimento, so expressos em 10 Objetivos do Governo Federal: 1) Promover a incluso social e a reduo das desigualdades; 2) Promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda; 3)Propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conhecimento com eqidade, qualidade e valorizao da diversidade; 4)Fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia, e a cidadania com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos; 5)Implantar uma infra-estrutura eficiente e integradora do Territrio Nacional; 6)Reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do Territrio Nacional; 7)Fortalecer a insero soberana internacional e a integrao sul-americana; 8.)Promover um ambiente social pacfico e garantir a integridade dos cidados; 9).Promover o acesso com qualidade Seguridade Social, sob a perspectiva da universalidade e da eqidade, assegurando-se o seu carter democrtico e a descentralizao .

LEI N 11.653, DE 7 ABRIL DE 2008. O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: CAPTULO I 22

DA ESTRUTURA E ORGANIZAO DO PLANO Art. 1o Esta Lei institui o Plano Plurianual para o quadrinio 2008-2011, em cumprimento ao disposto no 1 do art. 165 da Constituio Federal. 1o Integram o Plano Plurianual os seguintes anexos: I - Anexo I - Programas Finalsticos; II - Anexo II - Programas de Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais; e III - Anexo III - rgos Responsveis por Programas de Governo. 2o No integram o Plano Plurianual os programas destinados exclusivamente a operaes especiais. Art. 2o O Plano Plurianual 2008-2011 organiza a atuao governamental em Programas orientados para o alcance dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do Plano. Art. 3o Os programas e aes deste Plano sero observados nas leis de diretrizes oramentrias, nas leis oramentrias anuais e nas leis que as modifiquem. 1o A gesto fiscal e oramentria e a legislao correlata devero levar em conta as seguintes diretrizes da poltica fiscal: I - elevao dos investimentos pblicos aliada conteno do crescimento das despesas correntes primrias at o final do perodo do Plano; II - reduo gradual da carga tributria federal aliada ao ganho de eficincia e combate evaso na arrecadao; III - preservao de resultados fiscais de forma a reduzir os encargos da dvida pblica. 2o Sero considerados prioritrios, na execuo das aes constantes do Plano, os projetos: I - associados ao Projeto-Piloto de Investimentos Pblicos - PPI e ao Programa de Acelerao do Crescimento - PAC; e II - com maior ndice de execuo ou que possam ser concludos no perodo plurianual. ATENO.....ATENO.....TPICO MUITO COBRADO PELAS BANCAS Art. 4o Para efeito desta Lei, entende -se por: I - Programa: instrumento de organizao da ao governamental que articula um conjunto de aes visando concretizao do objetivo nele estabelecido, sendo classificado como: a) Programa Finalstico: pela sua implementao so ofertados bens e servios diretamente sociedade e so gerados resultados passveis de aferio por indicadores; b) Programa de Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais: aqueles voltados para a oferta de servios ao Estado, para a gesto de polticas e para o apoio administrativo;

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II - Ao: instrumento de programao que contribui para atender ao objetivo de um programa, podendo ser oramentria ou no-oramentria, sendo a oramentria classificada, conforme a sua natureza, em: a) Projeto: instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou aperfeioamento da ao de governo; b) Atividade: instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo; c) Operao Especial: despesas que no contribuem para a manuteno, expanso ou aperfeioamento das aes do governo federal, das quais no resulta um produto, e no gera contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. Art. 5o Os valores financeiros, metas fsicas e perodos de execuo estabelecidos para as aes oramentrias so estimativos, no se constituindo em limites programao das despesas expressas nas leis oramentrias e em seus crditos adicionais, ressalvado o disposto no 2o do art. 6o. Art. 6o Somente podero ser contratadas operaes de crdito externo para o financiamento de aes oramentrias integrantes desta Lei. 1o As operaes de crdito externo que tenham como objeto o financiamento de projetos tero como limite contratual o valor total estimado desses projetos. 2o Os desembolsos decorrentes das operaes de crdito externo de que trata o caput deste artigo esto limitados, no quadrinio 2008-2011, aos valores financeiros previstos para as aes oramentrias constantes deste Plano. CAPTULO II - DA GESTO DO PLANO - Seo I Art. 7o A gesto do Plano Plurianual observar os princpios de eficincia, eficcia e efetividade e compreender a implementao, monitoramento, avaliao e reviso de programas. Art. 8o O Poder Executivo manter sistema de informaes gerenciais e de planejamento para apoio gesto do Plano, com caracterstica de sistema estruturador de governo.

Art. 9o Caber ao Poder Executivo estabelecer normas complementares para a gesto do Plano Plurianual 2008-2011. Pargrafo nico. O Poder Executivo manter atualizado, na Internet, o conjunto de informaes necessrias ao acompanhamento da gesto do Plano. Seo II - Projetos de Grande Vulto Art. 10. Consideram-se, para efeito deste Plano, como Projetos de Grande Vulto, aes oramentrias do tipo projeto:

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I - financiadas com recursos do oramento de investimento das estatais, de responsabilidade de empresas de capital aberto ou de suas subsidirias, cujo valor total estimado seja igual ou superior a cem milhes de reais; II - financiadas com recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social, ou com recursos do oramento das empresas estatais que no se enquadrem no disposto no inciso anterior, cujo valor total estimado seja igual ou superior a vinte milhes de reais. 1o O projeto de grande vulto dever constituir ao oramentria especfica a nvel de ttulo, com objeto determinado, vedada sua execuo conta de outras programaes. 2o O disposto no 1o deste artigo somente se aplicar ao projeto de lei oramentria do ano subseqente ao da assinatura do convnio ou contrato de repasse, na hiptese de projeto de carter plurianual custeado com dotao destinada a transferncias voluntrias para o financiamento de projetos de investimentos apresentados por Estados, Distrito Federal e Municpios. 3o (VETADO) 4o Sero adotados critrios e requisitos adicionais para a execuo, acompanhamento e controle, interno e externo, incluindo a avaliao prvia da viabilidade tcnica e socioeconmica, sempre que o custo total estimado do projeto de grande vulto for igual ou superior a: I - cem milhes de reais, quando financiado com recursos do oramento de investimento das estatais, de responsabilidade de empresas de capital aberto ou de suas subsidirias; ou II - cinqenta milhes de reais, quando financiado com recursos do oramento fiscal e da seguridade social ou com recursos do oramento das empresas estatais que no se enquadrem no disposto no item anterior. 5o O rgo Central do Sistema de Planejamento e Oramento Federal: I - estabelecer critrios e parmetros para a avaliao dos projetos de grande vulto de forma diferenciada em funo de faixas de valor e de tipos de interveno; II - poder regulamentar as caractersticas e a necessidade de individualizao, em projetos oramentrios especficos, de que trata o 1o deste artigo, dos empreendimentos contemplados na programao do Plano Plurianual. Seo III - Do Programa de Acelerao do Crescimento - PAC Art. 11. As aes do Programa de Acelerao do Crescimento - PAC constantes do Plano Plurianual 20082011 integram as prioridades da Administrao Pblica Federal, e tero tratamento diferenciado durante o perodo de execuo do Plano, na forma do disposto nesta Lei. 1o (VETADO) 2o (VETADO) Art. 12. O Poder Executivo fica autorizado a suplementar, por decreto, dotaes consignadas nas aes do Programa de Acelerao do Crescimento - PAC, integrantes da lei oramentria anual e devidamente identificadas no SIAFI, at o limite de 30% (trinta por cento) de cada ao, mediante o cancelamento de at 30% (trinta por cento) de cada ao oramentria integrante do PAC, exceto se outro critrio for fixado pela lei oramentria anual. 25

Art. 13. Os limites mnimos de contrapartida, fixados nas leis de diretrizes oramentrias, podero ser reduzidos mediante justificativa do titular do rgo concedente, que dever constar do processo correspondente, quando os recursos transferidos pela Unio destinarem-se ao atendimento das aes relativas ao PAC. Art. 14. O rgo Central de Planejamento e Oramento Federal processar o cadastramento dos empreendimentos do PAC e o monitoramento das execues fsica, oramentria e financeira de cada empreendimento. 1o O rgo Central de Planejamento e Oramento Federal definir os requisitos, critrios e condies diferenciadas para o cumprimento do disposto neste artigo em funo de faixas de valor e tipos de interveno, por segmento ou setor. 2o Caber ao Poder Executivo enviar ao Congresso Nacional relatrio quadrimestral com as aes e respectivas metas consolidadas, bem como os resultados de implementao e execuo de suas aes. Seo IV - Das Revises e Alteraes do Plano Art. 15. A excluso ou a alterao de programas constantes desta Lei ou a incluso de novo programa sero propostas pelo Poder Executivo por meio de projeto de lei de reviso anual ou especfico de alterao da Lei do Plano Plurianual. 1o Os projetos de lei de reviso anual, quando necessrios, sero encaminhados ao Congresso Nacional at 31 de agosto. 2o Os projetos de lei de reviso do Plano Plurianual contero, no mnimo, na hiptese de: I - incluso de programa: a) diagnstico sobre a atual situao do problema que se deseja enfrentar ou sobre a demanda da sociedade que se queira atender com o programa proposto; b) indicao dos recursos que financiaro o programa proposto; II - alterao ou excluso de programa: a) exposio das razes que motivam a proposta. 3o Considera-se alterao de programa: I - modificao da denominao, do objetivo ou do pblico-alvo do programa; II - incluso ou excluso de aes oramentrias; III - alterao do ttulo, do produto e da unidade de medida das aes oramentrias. 4o As alteraes previstas no inciso III do 3o podero ocorrer por intermdio da lei oramentria ou de seus crditos adicionais, desde que mantenham a mesma codificao e no modifiquem a finalidade da ao ou a sua abrangncia geogrfica. 5o A incluso de aes oramentrias de carter plurianual poder ocorrer por intermdio de lei de crditos especiais desde que apresente, em anexo especfico, as informaes referentes s projees plurianuais e aos atributos constantes do Plano. 26

Art. 16. O Poder Executivo fica autorizado a: I - alterar o rgo responsvel por programas e aes; II - alterar os indicadores dos programas e seus respectivos ndices; III - incluir, excluir ou alterar aes e respectivas metas, no caso de aes no- oramentrias; IV - adequar a meta fsica de ao oramentria para compatibiliz-la com alteraes no seu valor, produto, ou unidade de medida, efetivadas pelas leis oramentrias anuais e seus crditos adicionais ou por leis que alterem o Plano Plurianual; V - incorporar as alteraes de que trata o 3o do art. 15 desta Lei, decorrentes da aprovao da lei oramentria para 2008, podendo ainda incluir os demais elementos necessrios atualizao do Plano Plurianual; VI - incorporar anexo contendo relao de obras inacabadas, observando as decises do Tribunal de Contas da Unio sobre o assunto. Seo V - Do Monitoramento e Avaliao Art. 17. O Poder Executivo instituir o Sistema de Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual 20082011, sob a coordenao do rgo Central do Sistema de Planejamento e Oramento Federal, competindolhe definir diretrizes e orientaes tcnicas para seu funcionamento. Art. 18. Os rgos do Poder Executivo responsveis por programas, nos termos do Anexo III desta Lei, devero manter atualizadas, durante cada exerccio financeiro, na forma estabelecida pelo rgo Central do Sistema de Planejamento e Oramento Federal, as informaes referentes execuo fsica das aes oramentrias e execuo fsica e financeira das aes no-oramentrias constantes dos programas sob sua responsabilidade. 1o Para efeito de subsdio aos processos de tomada e prestao de contas, os registros no sistema de informaes gerenciais e de planejamento sero encerrados at 15 de fevereiro do exerccio subseqente ao da execuo; 2o Aplica-se aos rgos dos Poderes Legislativo, Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio, responsveis por programas, o disposto no caput e no 1o deste artigo. Art. 19. O Poder Executivo enviar ao Congresso Nacional, at o dia 15 de setembro de cada exerccio, relatrio de avaliao do Plano, que conter: I - avaliao do comportamento das variveis macroeconmicas que embasaram a elaborao do Plano, explicitando, se for o caso, as razes das discrepncias verificadas entre os valores previstos e os realizados; II - demonstrativo, na forma dos Anexos I e II desta Lei, contendo, para cada programa a execuo fsica e oramentria das aes oramentrias nos exerccios de vigncia deste Plano; III - demonstrativo, por programa e por indicador, dos ndices alcanados ao trmino do exerccio anterior e dos ndices finais previstos; IV - avaliao, por programa, da possibilidade de alcance do ndice final previsto para cada indicador e de cumprimento das metas, indicando, se for o caso, as medidas corretivas necessrias; 27

V - as estimativas das metas fsicas e dos valores financeiros, para os trs exerccios subseqentes ao da proposta oramentria enviada em 31 de agosto, das aes oramentrias constantes desta Lei e suas alteraes, das novas aes oramentrias previstas e das aes no-oramentrias, inclusive as referidas nos artigos 22 e 23 desta Lei. Pargrafo nico. As estimativas de que trata o inciso V so referncias para fins do cumprimento do disposto no inciso IV, 2o, art. 7o, da Lei no 8.666, de 1993, e no art.16 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Seo VI - Da Participao Social Art. 20. O Poder Executivo e o Poder Legislativo promovero a participao da sociedade na elaborao, acompanhamento e avaliao das aes do Plano de que trata esta Lei. Pargrafo nico. As audincias pblicas regionais ou temticas, realizadas durante a apreciao da proposta oramentria, com a participao dos rgos governamentais, estimularo a participao das entidades da sociedade civil. Art. 21. O rgo Central do Sistema de Planejamento e Oramento Federal garantir o acesso, pela Internet, s informaes constantes do sistema de informaes gerenciais e de planejamento para fins de consulta pela sociedade. Pargrafo nico. Os membros do Congresso Nacional tero acesso irrestrito, para fins de consulta, aos sistemas informatizados relacionados elaborao, acompanhamento e avaliao do Plano Plurianual. CAPTULO III DISPOSIES GERAIS Art. 22. Ficam dispensadas de discriminao no Plano as aes oramentrias cuja execuo restrinja-se a um nico exerccio financeiro.

Art. 23. Ficam dispensadas de discriminao nos anexos a que se refere o art. 1o: I - as atividades e as operaes especiais cujo valor total para o perodo do Plano seja inferior a setenta e cinco milhes de reais; II - os projetos cujo custo total estimado seja inferior a vinte milhes de reais. Pargrafo nico. As aes oramentrias que se enquadrarem em um dos critrios estabelecidos nos incisos I e II do caput e no art. 22 comporo o Somatrio das aes detalhadas no Oramento/Relatrio Anual de Avaliao, constante de cada programa. Art. 24. O Poder Executivo divulgar, pela Internet, pelo menos uma vez em cada um dos anos subseqentes aprovao do Plano, em funo de alteraes ocorridas: I - texto atualizado da Lei do Plano Plurianual; II - anexos atualizados incluindo a discriminao das aes a que se referem os arts. 22 e 23, em funo dos valores das aes aprovadas pelo Congresso Nacional; 28

III - relao atualizada das aes integrantes do Programa de Acelerao do Crescimento - PAC, com sua programao plurianual. Pargrafo nico. As aes no-oramentrias que contribuam para os objetivos dos programas podero ser incorporadas aos anexos a que se refere o inciso II ou apresentadas em anexo especfico, devidamente identificadas. Art. 25. Ficam revogados os 1 e 3o do art. 20 da Lei no 11.514, de 13 de agosto de 2007. Art. 26. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao. Braslia, 7 de abril de 2008; 187o da Independncia e 120o da Repblica. LUIZ INCIO LULA DA SILVA Joo Bernardo de Azevedo Bringel 3.2.2 LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), por sua vez, uma lei ordinria com validade apenas para um exerccio. De acordo com o 2 do art. 165 do texto constitucional, a LDO compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes da legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento. Estabelece, assim, de forma antecipada, as diretrizes, as prioridades de gastos e as normas e parmetros que devem orientar a elaborao do projeto de lei oramentria para o exerccio seguinte ( lista de projetos prioritrios, normas sobre convnios, fixao das metas de resultado primrio, relao dos riscos fiscais). As prioridades e metas definidas pela LDO para os programas e aes so apresentadas em anexo ao texto legal, constituindo-se num detalhamento anual de metas estabelecidas no PPA e que foram selecionadas para constar do projeto de lei oramentria de cada exerccio. Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a LDO passou tambm a conter dois Anexos de extrema importncia para orientar o governo e a sociedade sobre a conduo da poltica fiscal. Trata-se do Anexo de Metas Fiscais, onde so estabelecidos os resultados primrios esperados para os prximos exerccios, e que do uma dimenso da austeridade dessa poltica; e o Anexo de Riscos Fiscais, onde so enumerados os chamados passivos contingentes, ou seja, aquelas dvidas que ainda no esto contabilizadas como tal, mas que, por deciso judicial, podero vir a aumentar a dvida pblica. A elaborao do projeto da LDO inicia-se no Poder Executivo e o projeto encaminhado at 15 de abril de cada ano ao Congresso Nacional, devendo por este ser aprovado at 17 de julho, sob pena de no se interromper o primeiro perodo da sesso legislativa. No Poder Executivo, o rgo que coordena a elaborao desse projeto da LDO a Secretaria de Oramento Federal (SOF) do Ministrio de Oramento e Gesto (MPO). A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministrio da Fazenda (MF) tambm colabora na feitura desse documento, principalmente nas questes relacionadas dvida mobiliria federal e s normas sobre execuo oramentria. Cabe apontar que as normas de direito financeiro, baixadas pela Lei n. 4320, de 1964, so ainda as que estabelecem as regras bsicas de elaborao, execuo e controle dos planos e oramentos. Porm, face, principalmente, aos novos comandos oramentrios introduzidos pela Constituio de 88, essa lei ficou desatualizada.

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Assim, diante da ausncia da lei complementar prevista no 9. do art. 165 da CF, que viria a substituir a referida lei, a LDO tem exercido tambm o papel de suprir as lacunas e imperfeies legais sobre a matria, atuando de forma a compatibilizar as normas infra-constitucionais com as disposies contidas no texto da Lei Maior. 3.2.3 LEI ORAMENTRIA ANUAL A Lei Oramentria Anual (LOA) igualmente uma lei ordinria com validade para cada exerccio fiscal. Consoante o 5. do art. 165 da Constituio, essa lei deve conter trs oramentos: o oramento fiscal, o oramento da seguridade social e o oramento de investimento das empresas estatais. Os dois primeiros envolvem toda a programao de gastos dos Poderes da Unio, seus fundos, autarquias e fundaes. Em suma, abrangem toda a administrao pblica, direta e indireta. O oramento de investimentos das empresas estatais contm a previso de investimentos das entidades em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Os oramentos fiscal e da seguridade social listam todos os gastos da Unio, como os destinados manuteno da mquina pblica, os desembolsos com sade, educao, defesa, estradas, portos, benefcios previdencirios, folha de pessoal, juros da dvida etc., bem como todas as receitas que so esperadas para serem arrecadadas. O projeto de lei oramentria deve ser enviado ao Congresso Nacional at 31 de agosto de cada ano, e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. Sua elaborao coordenada pela Secretaria de Oramento Federal do Ministrio de Planejamento e Oramento e Gesto (SOF/MPO) que prepara a minuta da Mensagem Presidencial e encaminha a proposta ao Congresso Nacional. Pela anlise conjunta desses trs instrumentos, depreende-se que a concepo do processo de planejamento e oramento no Brasil confere ao PPA, LDO e LOA uma atuao integrada, que pode ser assim resumida: o PPA estabelece o planejamento de longo prazo, por meio dos programas e aes de governo, enquanto a LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa anualmente as aes e programas a serem executados por meio de projetos, atividades e operaes especiais. LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligao entre esses dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos prioritrios que devero compor a LOA, e definir as regras e normas que orientam a elaborao da lei oramentria que ir vigorar no exerccio seguinte ao da edio da LDO. O diagrama a seguir ilustra o inter-relacionamento entre os diversos instrumentos legais que compem o ordenamento jurdico dos planos e oramentos.

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3.3 - O PROCESSO DE ELABORAO DO ORAMENTO ANUAL O processo de elaborao do oramento pblico federal comea no Poder Executivo, com a expedio das regras gerais pela Secretaria de Oramento Federal (SOF). O diagrama a seguir ilustra esse trmite. A partir disso, os rgos setoriais (Ministrios da Educao, Sade, Agricultura etc.) fazem o levantamento das necessidades de gastos das reas que compem cada ministrio e apresentam suas propostas SOF, a quem compete compatibilizar as expectativas de gastos com o nvel de receita que o governo espera arrecadar da sociedade. Os Poderes Legislativo e Judicirio tambm elaboram suas propostas, dentro dos parmetros fixados pela LDO, e enviam-nas SOF para que sejam integradas ao projeto de lei do oramento. No tarefa fcil para a SOF definir os grandes nmeros do oramento. Embora a lei oramentria deva ser contabilmente equilibrada, com receitas esperadas iguais s despesas fixadas, por trs dessa estrutura esto parmetros que afetam a sociedade como um todo. Contabilmente o oramento est sempre equilibrado, pois se as receitas esperadas forem inferiores s despesas fixadas, e o governo resolver no cortar gastos, a diferena deve ser coberta por operaes de crdito que, por lei, devem tambm constar do oramento. A meta de inflao, a taxa mdia de juros, a taxa mdia de cmbio, a evoluo da massa salarial, a expectativa de crescimento real do PIB, o montante do refinanciamento da dvida, o resultado primrio desejado, entre outros, so parmetros decisivos para a apresentao da proposta oramentria. Os cinco primeiros so estabelecidos pela Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda e repassados Secretaria da Receita Federal, para fazer as previses de receitas, e SOF, para fixar alguns itens de receita. Em regra, procura-se fixar a despesa dentro do montante esperado da receita. Porm, h situaes que, a despeito da priorizao de gastos, as intenes de despesas no podem ser mais comprimidas e o oramento elaborado prevendo deficit (despesas fixadas maiores que as receitas que se espera arrecadar).

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Nesses casos, para financiar o excesso de gasto, o governo recorre a operaes de crdito ou emprstimos, junto iniciativa privada nacional ou a entidades estrangeiras. Esses emprstimos tambm devem estar previstos na lei oramentria, para contrabalanar o excesso de despesa. Por essa razo que dizemos que o oramento sempre contabilmente equilibrado. Retornemos ao processo de elaborao do oramento. Uma vez concluda a proposta, esta encaminhada ao Presidente da Repblica, juntamente com uma Exposio de Motivos do Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto, onde so apresentadas as perspectivas da economia e das finanas pblicas para o exerccio referido. Estando de acordo, o Presidente da Repblica remete-a, em forma de projeto de lei, ao Congresso Nacional, por meio de Mensagem Presidencial, at o dia 31 de agosto de cada ano. Como co-responsvel e participante na elaborao dos instrumentos de planejamento e oramento, cabe ao Congresso Nacional analisar e aprovar os projetos de leis que compem o processo oramentrio. Os projetos relativos ao PPA, LDO e LOA so apreciados conjuntamente pelas duas Casas do Congresso Nacional, cabendo Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao - CMOexaminar e emitir parecer sobre os referidos projetos, tambm em sesso conjunta. A forma constitucional prevista para a atuao do Congresso Nacional, em sua participao na elaborao dos planos e oramentos, d-se por meio de emendas aos referidos projetos de lei. Nos planos e oramentos, os parlamentares, por meio das emendas, procuram aperfeioar a proposta encaminhada pelo Poder Executivo, visando a uma melhor alocao dos recursos pblicos. Desse modo, identificam as localidades onde desejam que sejam executados os projetos ou inserem novas programaes com o objetivo de atender s demandas das comunidades que representam. As emendas parlamentares so sujeitas a restries de diversas ordens. A norma constitucional, conforme art. 166, 3., estabelece as regras fundamentais para a aprovao de emendas parlamentares ao projeto de lei oramentria anual, quais sejam: I. no pode acarretar aumento na despesa total do oramento, a menos que sejam identificados omisses ou erros nas receitas, devidamente comprovados; II. obrigatria a indicao dos recursos a serem cancelados de outra programao, j que normalmente as emendas provocam a insero ou o aumento de uma dotao; III. no pode ser objeto de cancelamento as despesas com pessoal, benefcios previdencirios, juros, transferncias constitucionais e amortizao de dvida; IV. obrigatria a compatibilidade da emenda apresentada com as disposies do PPA e da LDO. Assim, ressalvado o caso de identificao de receita no includa ou subestimada na proposta, a atuao parlamentar d-se fundamentalmente por um remanejamento de dotaes oramentrias de uma para outra programao. A aprovao das emendas deve observar no apenas as restries constitucionais, mas tambm os aspectos legais especficos eventualmente existentes em cada programao, bem como as disposies das Resolues do Congresso Nacional. A Resoluo n. 01/2006-CN determina que cabe CMO: V. examinar e emitir parecer sobre os PLs do Plano Plurianual, Diretrizes Oramentrias, Oramento Anual, Crditos Adicionais e Extraordinrios e Contas apresentadas pelo Poder Executivo, que incluir, alm das suas, as relativas aos outros Poderes e ao Ministrio Pblico (ao Tribunal de Contas da Unio TCU - cabe emitir parecer prvio sobre essas contas); 32

VI. examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais; VII. examinar e emitir parecer sobre a execuo oramentria e financeira, informaes do TCU sobre obra com indcio de gesto irregular, a gesto fiscal dos rgos, a avaliao quadrimestral das metas fiscais, os contingenciamentos e a avaliao do impacto fiscal das polticas monetria, creditcia e cambial. Aps a aprovao pela Comisso Mista de Oramento, o substitutivo segue para a apreciao pelo Plenrio do Congresso Nacional. Uma vez aprovado o substitutivo pelo Plenrio do Congresso, agora chamado de autgrafo, este enviado ao Presidente da Repblica para sano e publicao da lei oramentria, dentro de um prazo mximo de quinze dias teis. Ocorrendo vetos, o Congresso ter trinta dias para apreci-los, podendo torn-los sem efeito, caso seja esta a deciso da maioria dos congressistas. 3.3.1 ELABORAO DA PROPOSTA PARA 2011 O Projeto de Lei Oramentria Anual PLOA da Unio para o exerccio de 2011 ser enviado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto de 2010. O processo de elaborao do PLOA se desenvolve no mbito do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal e envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a participao dos rgos central, setoriais e das unidades oramentrias do sistema, o que pressupe a constante necessidade de tomada de decises nos seus vrios nveis. Para nortear o desenvolvimento do seu processo de trabalho, a SOF toma como base um conjunto de premissas, que compreende: - Oramento visto como instrumento de viabilizao do planejamento do Governo; - nfase na anlise pela finalidade do gasto da Administrao, transformando o oramento em instrumento efetivo de programao de modo a possibilitar a implantao da avaliao dos programas e aes; - Aprimoramento das metodologias de clculo das despesas obrigatrias, quais sejam, aquelas que constituem obrigaes constitucionais e legais da Unio, nos termos do art. 9o, 2o, da LRF (Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000); - Administrao do processo por meio de cronograma gerencial e operacional com etapas claramente especificadas, produtos definidos e configurados, participao organizada e responsvel dos agentes envolvidos e divulgao de informaes, garantindo o crescimento da confiana e da credibilidade nos diversos nveis da Administrao; - Ciclo oramentrio desenvolvido como processo contnuo de anlise e deciso ao longo de todo o exerccio; - Integrao da execuo oramentria com a elaborao, conferindo racionalidade e vitalidade ao processo, por meio da padronizao e agilizao na produo de informaes gerenciais que subsidiem, simultaneamente, as decises que ocorrem no desencadeamento dos dois processos; - Incorporao das repercusses de decises geradas em uma das instncias, que afetam o desenvolvimento da outra; - Criao de instrumentos de atualizao das projees da execuo e da elaborao do oramento para subsidiar a tomada de deciso no mbito das metas fiscais a serem atingidas; e - Elaborao do projeto, aprovao e execuo da lei oramentria realizada de modo a evidenciar a transparncia da gesto fiscal, observando o princpio da publicidade e permitindo o amplo acesso da sociedade s informaes relativas a cada uma das etapas do processo. 33

No que concerne especificamente aos procedimentos de elaborao da proposta oramentria, a sistemtica planejada para 2011 pretende contemplar, de forma integrada, as especificidades do rgo central, dos rgos setoriais e das unidades oramentrias. Essa sistemtica est calcada nos seguintes princpios: - O Plano Plurianual 2008-2011 estabelece os programas que constaro dos oramentos da Unio para os exerccios compreendidos no mesmo perodo; - O instrumento que dispe sobre as diretrizes para a elaborao da Lei Oramentria a Lei de Diretrizes Oramentrias; - O oramento viabiliza a realizao anual dos programas mediante a quantificao das metas e a alocao de recursos para as aes oramentrias (projetos, atividades e operaes especiais); - A elaborao dos oramentos da Unio de responsabilidade conjunta dos rgos central e setoriais e das unidades oramentrias; e O processo de elaborao da proposta oramentria para os Poderes Legislativo e Judicirio e para o Ministrio Pblico da Unio apresenta as seguintes peculiaridades: - O art. 14 do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para 2011 - PLDO 2011 determina uma data especfica para entrega das respectivas propostas setoriais Secretaria de Oramento Federal; - O Poder Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio devero encaminhar parecer de mrito do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, que constaro das Informaes Complementares ao Projeto de Lei Oramentria de 2011, conforme estabelecido no 1 do art. 14 do PLDO 2011; e - O art. 18 do PLDO 2011 estabelece metodologia especfica para efeito da elaborao de suas respectivas propostas oramentrias. 3.3.1.1 -ETAPAS E PRODUTOS DO PROCESSO DE ELABORAO As etapas do processo de elaborao, os responsveis e os produtos gerados esto relacionados na tabela a seguir:

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3.3.1.2 PAPEL DOS AGENTES NO PROCESSO DE ELABORAO35

a)Secretaria de Oramento Federal- Definio de diretrizes gerais para o processo oramentrio federal; - Coordenao do processo de elaborao dos Projetos de Lei de Diretrizes Oramentrias Anuais PLDO e do oramento anual da Unio; - Anlise e definio das aes oramentrias que comporo a estrutura programtica dos rgos e Unidades oramentrias no exerccio; - Fixao de normas gerais de elaborao dos oramentos federais; - Orientao, coordenao