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3 Gestão Estratégica Pública em Municípios Gapi/IG/Unicamp Apresentação do Curso Gestão Estratégica Pública.................................................................................04 1 a Parte - Capítulos Cap. 1 - Proposta para a criação de uma Escola de Governo Municipal......................................................08 Cap. 2 - Metodologia de Diagnóstico de Situações........................................................................................24 Cap. 3 - Metodologia de Planejamento de Situações................................................................................30 Cap. 4 - Estrutura de Governo para a Gestão Estratégica.......................................................................36 Cap. 5 - Avaliação do Funcionamento do Gabinete do Dirigente...............................................................48 Cap. 6 - Metodologia de Mapas Cognitivos..............................................................................................54 Cap. 7 - Metodologia de Análise de Sistemas e Construção de Modelos ........................................................62 Cap. 8 - Metodologia de Construção de Cenários....................................................................................70 Cap. 9 - Metodologia de Análise Estrutural............................................................................................75 Bibliografia........................................................................................................................................................79 2 a Parte - Capítulos Cap. 10 - Metodologia de Análise de Políticas Públicas............................................................................04 Cap. 11 - Metodologia de Trabalho em Equipes........................................................................................37 Cap. 12 - Condução de Crises................................................................................................................54 Cap. 13 - Análise Estratégica.................................................................................................................58 Bibliografia...........................................................................................................................................71 3 a Parte - Textos de Apoio: 1- A Coordenação do Governo 2- Metodologia de Diagnóstico de Situações 3- Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Orçamentária 4- Planejamento como Aprendizado 5- Artigos do jornalista Merval Pereira 6- Gerenciamento de Crises: caso para discussão 7- Método ZOPP – Planejamento de Projeto Orientado para Objetivo 8- Sistema de Monitoramento e Avaliação do Planejamento Estratégico Situacional 9- Dez Teses sobre as Práticas de Governo 10- O Planejamento de Governo 11- Guia de Exercícios índice

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Gestão Est ratégica Públ ica em Municípios

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Apresentação do Curso Gestão Estratégica Pública.................................................................................04

1a Parte - Capítulos

Cap. 1 - Proposta para a criação de uma Escola de Governo Municipal......................................................08

Cap. 2 - Metodologia de Diagnóstico de Situações........................................................................................24

Cap. 3 - Metodologia de Planejamento de Situações................................................................................30

Cap. 4 - Estrutura de Governo para a Gestão Estratégica.......................................................................36

Cap. 5 - Avaliação do Funcionamento do Gabinete do Dirigente...............................................................48

Cap. 6 - Metodologia de Mapas Cognitivos..............................................................................................54

Cap. 7 - Metodologia de Análise de Sistemas e Construção de Modelos ........................................................62

Cap. 8 - Metodologia de Construção de Cenários....................................................................................70

Cap. 9 - Metodologia de Análise Estrutural............................................................................................75

Bibliografia........................................................................................................................................................79

2a Parte - Capítulos

Cap. 10 - Metodologia de Análise de Políticas Públicas............................................................................04

Cap. 11 - Metodologia de Trabalho em Equipes........................................................................................37

Cap. 12 - Condução de Crises................................................................................................................54

Cap. 13 - Análise Estratégica.................................................................................................................58

Bibliografia...........................................................................................................................................71

3a Parte - Textos de Apoio:

1- A Coordenação do Governo2- Metodologia de Diagnóstico de Situações3- Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Orçamentária4- Planejamento como Aprendizado5- Artigos do jornalista Merval Pereira6- Gerenciamento de Crises: caso para discussão7- Método ZOPP – Planejamento de Projeto Orientado para Objetivo8- Sistema de Monitoramento e Avaliação do Planejamento Estratégico Situacional9- Dez Teses sobre as Práticas de Governo10- O Planejamento de Governo11- Guia de Exercícios

índice

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APRESENTAÇÃO DO CURSO GESTÃOESTRATÉGICA PÚBLICA

Este Caderno foi concebido pelos integrantes doGrupo de Análise de Políticas de Inovação (GAPI),vinculado ao Departamento de Política Científica eTecnológica (DPCT), do Instituto de Geociências (IG) daUNICAMP. O DPCT é um dos centros universitários demaior experiência na América Latina dedicado, desde oinício dos anos 80, ao estudo da relação Ciência,Tecnologia e Sociedade, empregando enfoques como osde economia da tecnologia, análise de políticas esociologia da inovação. As atividades do GAPIcontemplam, dentre outras, o desenvolvimento e aplicaçãode metodologias para prospectiva tecnológica,planejamento estratégico, identificação de oportunidadesde inovação especialmente concebidas para o contextolatino-americano.

O tema deste Curso - a Gestão Estratégica Públicapara Governantes1 - é tratado a partir de três aspectoscaracterísticos, que são detalhados no capítulo 1 (Propostapara a criação de uma Escola de Governo Municipal) desteCaderno.

O primeiro aspecto é o de que a gestão estratégicaé considerada como pertencente ao campo das ciênciase técnicas de governo e não, por exemplo, ao que emnosso ambiente se denomina administração pública. Poristo, e embora a abordagem proposta por este presenteprograma de capacitação seja marcada por umaperspectiva notadamente operacional, os esforços são desituá-la no campo das ciências e técnicas de governo,em um contexto mais amplo.

O segundo aspecto, derivado do caráter policyoriented da gestão estratégica pública, é que o cursoprocura responder, no plano da ação governamental, a umapergunta que já preocupa muitos dos profissionaisdedicados a outras áreas de política pública: o que fazerpara construir o “Estado necessário”, um Estado quepossa alavancar o atendimento das demandas da maioriada população e projetar a sociedade numa rota que leve aestágios civilizatórios sempre superiores? Pergunta que,da mesma forma, situa a gestão estratégica no contextomais amplo das políticas públicas.

O terceiro aspecto, que caracteriza o tratamentodado à gestão estratégica, é resultado do ambiente emque atua o GAPI: o de uma instituição universitária dedicadaà pesquisa e à formação de recursos humanos. Esteaspecto fez com que houvesse desde o início de suasatividades a preocupação em orientar, “traduzir” e registrara reflexão que se desenvolvia em seu âmbito, de modo aconsolidar uma capacidade de formação de recursoshumanos.

Por esta razão, apresentamos a seguir com algumdetalhe as características do Curso, adaptado agora paraa capacitação de dirigentes públicos municipais com nívelde decisão gerencial e de alta direção pública, pois aformatação anterior deste Caderno teve como objetivo servircomo texto de apoio ao Programa para Capacitação emGestão Estratégica da Inovação oferecido pelo Grupo.

O presente programa de capacitação se insere noquadro acima esboçado e propõe-se a oferecer a dirigentespúblicos municipais os elementos necessários àconstrução de alternativas que substituam modelos epráticas obsoletos e à aplicação de metodologiasespecíficas que permitam a implementação de um novoestilo de planejamento e gestão. O Curso tem comoobjetivos:

ü Ampliar a capacidade de formulação e implementaçãode políticas voltadas ao enfrentamento de problemas degoverno municipais;

ü Utilizar e difundir as ferramentas que compõem oPrograma;

ü Conceber e implementar - interna e externamente- um Plano Estratégico adequado às especificidadese potenciais de suas respectivas instituições.

O curso adota uma perspectiva “policy oriented”,destinada a promover a aquisição de uma capacidade deanálise, formulação e gestão de políticas públicas quepermitam a concepção de planos de ação estratégica, econtempla a capacitação relativa a três tipos de conteúdo.O primeiro refere se ao repertório analítico-conceitual dePlanejamento e Gestão. O segundo, aos instrumentosnecessários para a identificação de estratégias de atuação.O terceiro, a socialização das visões dos participantes, éuma particular solução de compromisso entre esses doistipos de conhecimento. Tal socialização tem se reveladocrucial para a adequada apreensão e utilização dos doisprimeiros tipos de conhecimento, mas tem sido em geralsubestimada em atividades de capacitação desta natureza.

Um espaço delimitado por três eixos, que adicionaao tradicionalmente explorado no ambiente acadêmico oconhecimento analítico-conceitual, os elementosmetodológicos para a socialização das visões dosparticipantes e a identificação de estratégias de atuação,dá uma idéia das características de cada caso.

1Com o objetivo de esclarecer o sentido desta expressão, que será amplamente usada ao longo deste Trabalho, seconceitua a seguir cada um de seus elementos: GESTÃO: ações relativas às instâncias de formulação, implementação,acompanhamento e avaliação que orientam a ação de governo; ESTRATÉGICA: adota um enfoque de longo prazo que,levando em conta o jogo de atores e projetos e o contexto socioeconômico, formula diretrizes para ações de gestão comdiferentes horizontes de maturação.

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O curso pode ser entendido, então, como umasuperfície situada nesse espaço tridimensional, sendo cadaum de seus pontos uma solução de compromisso possívela ser explorada no âmbito de cada Instituição.

Como indicado acima, os capítulos que compõemeste Caderno foram inicialmente produzidos como umtexto de apoio ao Programa para Capacitação em GestãoEstratégica da Inovação oferecido pelo GAPI. Não obstante,e é este o objetivo de sua futura publicação sob a formade um livro, eles podem ser utilizados fora do âmbito doPrograma. De fato, esse caderno pode ser entendido comoum panorama das metodologias desenvolvidas para aGestão Estratégica Pública ou como um roteiro de trabalho.Isto é, como um guia para abordar um problema ousituação concreta cuja solução pareça demandar autilização de conhecimento, em que cada passo oumomento de análise é operacionalizado através de umametodologia específica.

Os capítulos foram escritos com uma finalidadebastante pragmática. O quê significa que se privilegiou aabrangência de uma visão panorâmica em detrimento daprofundidade característica da exploração de um campomais restrito. Tampouco existiu muita preocupação como rigor acadêmico ou com a originalidade. Assim, em váriosmomentos, o texto chega às raias do óbvio, com o objetivode ser claro. E, em outros, chega às raias do plágio, aoincorporar conteúdos tratados de forma tão adequada porautores estrangeiros (como Michel Godet, Carlos Matus,Gilberto Gallopín, Mario Waissbluth, Jesus Peña Cedilloetc) e nacionais (como Sérgio Buarque, Cláudio Porto etc)que seria perda de tempo apresentá-los de outra maneira.Na realidade o que pretende ser original é o conjunto quese oferece ao leitor e a maneira como ele foi arranjado.

Cada metodologia e, por isto, também o capítuloque a apresenta2, pode ser entendida como um todo auto-contido, na medida em que busca produzir um insumo útilem si mesmo para o processo de elaboração de políticaspúblicas.

No Capítulo 1 é apresentada uma proposta para acriação de uma Escola de Governo Municipal. Entendida

como um elemento essencial de uma estrutura de governo,ela é ali proposta como um centro de ação para implementaruma gestão estratégica e viabilizar um governo bemsucedido.

O Capítulo 2 apresenta a Metodologia deDiagnóstico de Situações, que corresponde ao momentode abordagem em que o analista ou o dirigente públicodeve buscar entender as causas (e suas interrelações)que determinam uma situação-problema. A abordagem éaqui mais prática, uma vez que seu objetivo não é entendero funcionamento de uma realidade em sua totalidade paraconstruir um modelo e sim, a partir da identificação doque é percebido como problemas desta realidade, procederà sua modelização. O resultado obtido com estaMetodologia, adicionado aos produzidos porm aquelasexpostas nos capítulos que seguem, é retomado no últimocapítulo, Metodologia de Planejamento de Situações.

O Capítulo 3, Metodologia de Planejamento deSituações, retoma o processo iniciado no Capítulo 2. Aodiagnóstico da situação-problema realizado num primeiromomento da gestão estratégica, ao qual foi sendoadicionada uma série de elementos visando à modelização,à analise dos processos de formulação e implementaçãode políticas, à avaliação e reorganização de estruturas degoverno, essa Metodologia incorpora a construção deresultados a viabilizar. Apontando ações, prazos, recursos,atores envolvidos etc, para atacar os nós críticosresponsáveis pela situação-problema, ela define os passosa serem implementados para a obtenção dos resultadosde governo. O viés que adota para a gestão estratégica,como ocorre no caso da metodologia exposta no segundocapítulo, é o inaugurado pelo professor Carlos Matus comseu Método de Planejamento Estratégico Situacional.

O Capítulo 4, Estrutura de Governo para a GestãoEstratégica, abre um conjunto de capítulos que trabalhamprocedimentos práticos, operacionais, para a avaliação ereformulação das estruturas de direção de governo. Estecapítulo descreve uma estruturação ideal para as instânciasde decisão que devem compor uma boa organização dadireção governamental. São destacados os elementosrelativos ao funcionamento da agenda do dirigente.Entendida como uma instância de mediação entre oplanejamento estratégico de governo e suaimplementação, ela é a base para a tomada de decisõesno cotidiano com a necessária criatividade, subordinandoa improvisação ao planejamento estratégico.

O Capítulo 5, Avaliação do Funcionamento doGabinete do Dirigente, apresenta, como decorrência doanterior, um conjunto de procedimentos práticos para a(re)organização do trabalho cotidiano de uma equipedirigente. Tem como objetivo fornecer ao leitor um conjuntode instrumentos que pode ser aplicado para realizar umprocesso de avaliação e reformulação do funcionamentodo gabinete numa instituição de governo.

O Capítulo 6 apresenta uma metodologia de usogenérico, a Metodologia de Mapas Cognitivos,crescentemente utilizada para a elaboração, individual ou

Figura 1.1

socialização das visões

analítico-conceitual

estrátegias deatuação

2Com algumas exceções, cada capítulo trata de uma metodologia.

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em grupo, de modelos de situações e problemascomplexos de natureza semi-estruturada ou difusa,tipicamente encontrados na elaboração de políticaspúblicas. As suas características tornam-na um excelentesuporte teórico de várias das metodologias apresentadasem capítulos seguintes deste Caderno.

O Capítulo 7 apresenta a Metodologia de Análisede Sistemas e Construção de Modelos, cujo emprego noâmbito da administração pública se dá, fundamentalmente,para proceder à modelização de problemas complexosnormalmente encontrados no exercício de governo, demodo a permitir seu posterior tratamento por outrasmetodologias apresentadas em capítulos seguintes.Entender como se dá o processo de construção demodelos de tipo descritivo, explicativo, normativo e,finalmente, institucional, é necessário não apenas para aGestão Estratégica Pública, mas para, antes disso,articular com propriedade os conceitos e categoriasanalíticas que integram o marco de referência que se buscaconstruir.

O Capítulo 8, que apresenta a Metodologia deConstrução de Cenários, integra um outro momento deabordagem, em que se deve precisar a situação desejadafutura que irá servir como referência para a gestãoestratégica. Baseado nos capítulos anteriores, que tratamdas relações que o sistema objeto de interesse guardacom o seu contexto, a metodologia permite a introduçãoda variável temporal à análise, o que se denominadinamização de sistemas.

O Capítulo 9, Metodologia de Análise Estrutural,apresenta uma das metodologias disponíveis para a“operacionalização”, mediante o apoio de equipes deespecialistas e através de técnicas matriciais, do processode modelização abordado no quarto capítulo. Tal como láocorre, neste caso o procedimento de modelização buscaa apreensão de um sistema em sua totalidade e nãoapenas o conjunto dos problemas que o determinam.

O Capítulo 10, Metodologia de Análise de PolíticasPúblicas, trata dos aspectos políticos envolvidos com oprocesso de governo e pode ser entendido como um auxíliometodológico para a pesquisa de situações - políticas,organizações, processos etc. - relevantes do ponto de vistada gestão estratégica pública. Como os anteriores, eletambém busca a modelização destas situações ousistemas, embora neste caso a partir do entendimento daelaboração da política (formulação, implementação eavaliação) como um processo complexo em que intervêmatores com interesse, poder de decisão, acesso a recursosetc, distintos. O seu propósito é, por um lado, capacitar oleitor enquanto analista dedicado ao acompanhamento,avaliação e crítica de políticas cuja responsabilidade deelaboração corresponde a um outro ator. E, por outro,propiciar aos profissionais situados no aparelho do Estadoum conjunto de categorias e métodos de análise que, aodesvelar os aspectos mais propriamente políticos envolvidosna gestão da inovação, contribua para tornar suas açõesmais realistas e eficazes.

O Capítulo 11 apresenta a Metodologia de Trabalhoem Equipes. O seu objetivo é proporcionar uma visão geraldas técnicas de trabalho em equipe apropriadas aoambiente de organizações públicas. Nessa metodologiasão incorporados elementos conceituais e operacionaispara o aprimoramento da comunicação no trabalho quetêm por base a filosofia da linguagem. O emprego dessaMetodologia tende a propiciar uma melhor coordenaçãode ações com vistas à implementação de projetos eprogramas estratégicos de governo.

O Capítulo 12, Condução de Crises, apresenta umconjunto de procedimentos específicos para a prevençãode crises de governo através da identificação de surpresasnegativas que podem afetar a imagem e o andamento dogoverno. Mediante esses procedimentos práticos podemser criadas condições necessárias para o processamentoem tempo oportuno de problemas com alto potencial degeração de crises de governo e a formulação de propostasde ação, sejam elas preventivas ou reativas, na forma doschamados planos de contingência.

O Capítulo 13, Análise Estratégica, sintetiza umconjunto de ferramentas de cálculo político que devem serutilizadas como base para a implementação de projetos eprogramas de governo. Entre elas, destaca-se a análisedo posicionamento de atores e as técnicas operacionaispara o estudo dos ambientes em que se dá aimplementação do plano e a consecução dos resultadosesperados (cenários).

3“ZielOrientierte ProjektPlanung”, em português, Planejamento de Projeto Orientado por Objetivo, desenvolvido eutilizado pela GTZ - “Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit”, Empresa do Governo Alemão paraCooperação Internacional.

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A primeira parte desta proposta justifica a criaçãode uma Escola de Governo Municipal (EGM) como umaimposição ditada pela construção do “Estado necessário”- um Estado que possa alavancar o atendimento dasdemandas da maioria da população. Ela inicia se comuma retrospectiva - desde a constituição do Estado queherdamos do período autoritário até o seudesmantelamento pelo neoliberalismo - necessária paraavaliar o desafio cognitivo envolvido com a construção do“Estado necessário”. Em seguida, ao identificar a escassacontribuição das matrizes teóricas da Ciência Política eda Administração Pública, até há pouco as únicasdisponíveis para a abordagem das questões relativas aoEstado, e ao avaliar o potencial de fusões disciplinaresrelativamente recentes e ainda pouco difundidas nasnossas estruturas de governo - como a Análise de Políticae o Planejamento Estratégico Situacional- a propostadelineia o conjunto de conteúdos sobre o qual se funda aEGM.

A segunda parte se concentra na apresentação doarranjo formal que se propõe para enfrentar os desafioscognitivos colocados pela construção do “Estadonecessário”: um espaço institucional orientado a duasfunções básicas. Por um lado, a de capacitação dequadros tecno-políticos de direção. Tendo por objetivo amelhoria das políticas e do processo de governo, assimcomo a difusão, por seu intermédio, de novosconhecimentos e práticas às equipes que coordenam. Poroutro, as funções de intervenção e assessoria direta empontos determinados do aparelho de governo, tendo porobjetivo, mediante um trabalho conjunto com as equipesenvolvidas, controlar situações emergenciais quecomprometem a capacidade de governo; e assegurar arápida incorporação à sua prática de conhecimentoespecificamente direcionado à resolução dos problemasidentificados, apoiando assim a implementação do modelode gestão em processo de definição pela equipe dirigenteda Prefeitura.

Desta forma, à semelhança do que ocorre naUniversidade - onde a importância da realização conjuntade atividades de ensino, extensão de serviços àcomunidade e pesquisa de novos conhecimentos há muitorecomenda a sua indissociabilidade - a EGM deve atuarsimultaneamente, capacitando quadros tecno-políticos,intervindo diretamente no contexto institucional de governo

que justifica sua existência e produzindo, através daexecução destas duas funções, o conhecimentonecessário ao constante aprimoramento do Estado.

1.1. Apresentação da Primeira Parte

Para introduzir o tema central deste capítulo vamoscolocar uma pergunta que possui como resposta,justamente, a proposta nele contida do que deve ser aEGM: o que fazer para construir o “Estado Necessário”,um Estado que possa alavancar o atendimento dasdemandas da maioria da população e projetar o País numarota que leve a estágios civilizatórios sempre superiores?

A resposta a esta pergunta será formulada emquatro etapas. Primeiramente, serão identificadas ascaracterísticas do Estado que herdamos. Do processo desua constituição, em particular do seu crescimento duranteo período autoritário que sucedeu ao nacional-desenvolvimentismo e antecedeu o desmantelamento peloneoliberalismo.

Em segundo lugar, serão fornecidos elementos quelevam à constatação de que este Estado que herdamos éduplamente incompatível com a proposta de mudança quea sociedade brasileira deseja: a sua forma nãocorresponde ao conteúdo para onde deve apontar a suaação. De um lado, porque na relação com a sociedadesua forma impede que ele formule e implemente políticaspúblicas com um conteúdo que contribua para alavancaressa proposta de mudança. De outro, porque o modo comose processa a ação de governo - na sua relação com oEstado presente -, determinado pelos contornos de seuaparelho institucional, é irreconciliável com as premissasde participação, transparência e efetividade dessaproposta.

Em terceiro lugar, se argumentará que atransformação deste Estado que herdamos no “Estadonecessário”, aquele que possa servir como um instrumentopara implementar a proposta de mudança, demanda acapacitação de seus quadros dirigentes, de quadros tecno-políticos que aliem dois tipos de capacidades ouhabilidades básicas, relacionadas àquelas duas dimensõesacima citadas. A primeira é dominar os aspectos teóricose práticos do processo de elaboração de políticas públicasa ponto de serem capazes de utilizá-lo como ferramentada mudança social, econômica e política. A segunda éatuar de maneira tão eficiente no seu dia-a-dia a ponto defazer com que a estrutura que corporificam - o Estado -seja cada vez mais eficaz no uso dos recursos que asociedade lhes faculta, e que produza impactoscrescentemente efetivos.

Em quarto lugar, serão verificados os obstáculoscognitivos que estão colocados à construção do “Estadonecessário” e, em especial, os que decorrem da

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1 Este Documento, que tem como objetivo específico subsidiar a discussão e deliberação acerca da constituição deEGM, foi preparado por membros do Grupo de Análise de Políticas de Inovação (GAPI), vinculado ao Departamento dePolítica Científica e Tecnológica do Instituto de Geociências (DPCT/ IG) da Unicamp envolvidos com capacitação,pesquisa e processos de intervenção (assessoria) em planejamento e gestão estratégica em ambiente governamental,atendendo solicitação de dirigentes da Prefeitura Municipal de Campinas (PMC).

PROPOSTA PARA ACRIAÇÃO DE UMA ESCOLA

DE GOVERNO1

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insuficiência das abordagens tradicionais da CiênciaPolítica e da Administração Pública, mostrando asalternativas que as experiências contemporâneas maisbem sucedidas de formação de quadros tecno-políticostêm adotado.

1.1.1. Características do Estadoque Herdamos

Para além das preferências ideológicas, o modeloque herdamos do período militar, de um Estado quecombinava autoritarismo com clientelismo, hipertrofia comopacidade, insulamento com intervencionismo,deficitarismo com megalomania, não atendia nem aoprojeto da direita nem ao projeto da esquerda.

É um princípio básico da ação humana, e daatuação das organizações, o fato de que todas asdecisões têm um custo de operação e que, se equivocadas,demandam a absorção de custos de oportunidadeeconômicos e políticos.

O Estado legado por mais de 20 anos deautoritarismo não contemplava os recursos comoescassos. Os econômicos podiam ser financiados comaumento da dívida imposta à população; e os políticoseram virtualmente inesgotáveis, uma vez que seu aparatorepressivo a serviço do regime militar sufocava qualqueroposição.

A destruição deste Estado, que pregava a doutrinaneoliberal e que empreenderam os governos civis quesucederam à débâcle do militarismo, não encontroumuitos opositores. Para a direita a questão era inequívoca.Não havia porque defender um Estado superinterventor,proprietário, deficitário, “paquidérmico”, que ademais,tornava-se crescentemente anacrônico na cenainternacional. Na verdade, já há muito, desde que nocumprimento de sua função de garantir a ordem capitalista,havia sufocado as forças progressistas e restaurado ascondições para a acumulação de capital, ele se tornaradisfuncional.

Para a esquerda, que havia participado nofortalecimento do Estado do nacional-desenvolvimentismocomo um baluarte contra a dominação imperialista ou comoum sucedâneo de uma burguesia incapaz, por estar jáaliada com o capital internacional, de levar a cabo suamissão histórica de promover uma revolução democrático-burguesa, a questão era bem mais complicada. De fato,mesmo no auge do autoritarismo, o crescimento do Estadoera visto como um “mal menor” e a esquerda, ao mesmotempo em que denunciava o caráter de classe, repressivoe reprodutor da desigualdade social do Estado brasileiro,via esse crescimento como necessário para viabilizar seuprojeto de reconstrução nacional. A questão dividiu aesquerda. De um lado os que, frente à ameaça de umfuturo incerto defendiam intuitivamente o passado, e osque, defendendo interesses corporativos, mal-entendendoos conceitos de Estado, nação e autonomia nacional,defendiam ardorosamente o Estado que herdáramos. Deoutro os que, por entender que a construção do “Estadonecessário” iria demandar algumas das providências que

estavam sendo tomadas, e que o fortalecimento de umaalternativa democrática e popular ao neoliberalismo nãoprincipalizava a questão, defendiam o controle dasociedade sobre o processo de privatização.

1.1.2. A Democratização Política e o “Estado Necessário”

Com o final do regime militar, o Brasil inicia umprocesso de democratização política que tende apossibilitar um aumento da capacidade dos segmentosmarginalizados de veicular seus interesses, levando àexpressão de uma demanda crescente por direitos decidadania.

Na medida em que este processo avançar,aumentará ainda mais a capacidade dos segmentosmarginalizados de veicularem seus interesses enecessidades não atendidas por bens e serviços -alimentação, transporte, moradia, saúde, educação,comunicação e outros- e, com isto, a demanda por políticaspúblicas capazes de promover seu atendimento. É o quetem sido chamado de cenário tendencial dademocratização.

Para satisfazer essas necessidades sociais comeficiência, e no volume que temos em países como o Brasil,será necessário “duplicar o tamanho” dessas políticas paraincorporar os 50% da população desatendidos.

Se não for possível promover um processo detransformação do Estado que herdamos em direção ao“Estado necessário”, que permita satisfazer necessidadessociais represadas ao longo de tanto tempo, o processode democratização pode se ver dificultado e até abortado,com enorme esterilização de energia social e política.

É claro que para satisfazer aquelas demandas, osingredientes fundamentais, que não dependem diretamentedo Estado, são uma ampla conscientização e mobilizaçãopolíticas que, se espera, ocorram sem um custo socialmaior do que o que esta sociedade vem pagando.

O fato de que parece necessário que o Estado façaa “sua parte” é a motivação principal da iniciativa, objetodeste capítulo. Isto é, que se trabalhe na “frente interna”,gerando as condições cognitivas necessárias para atransformação do Estado.

É verdade que a correlação de forças políticas, quesanciona uma brutal e até agora crescente concentraçãode poder econômico, muito pouco espaço deixa para umaação interna ao Estado, no sentido de disponibilizarconhecimento que possa levar à melhoria das políticaspúblicas e da sua própria máquina para alterar a situaçãode miséria em que se encontra a maioria da população.Mas, também é verdade que como esse espaço se iráampliando à medida que a democratização avance e aconcentração de renda que hoje asfixia nossodesenvolvimento, e penaliza a sociedade brasileira, forsendo alterada; este conhecimento poderá fazer toda adiferença. Isto é, talvez seja ele o responsável por sealcançar ou não a governabilidade necessária para tornarsustentável o processo de mudança social que se deseja.

Privatização, desregulação e liberalização podemser formas de permitir que o Estado brasileiro se concentre

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em saldar a dívida social ou formas de mascarar a suadesresponsabilização em relação à proteção aos maisfracos; a desnacionalização da economia; e asubordinação aos interesses do capital globalizado.

Democratização e redimensionamento do Estado,por sua vez, são tarefas interdependentes ecomplementares. A redefinição das fronteiras entre opúblico e o privado exige uma cuidadosa decisão: quaisassuntos podem ser desregulamentados e deixados paraque as interações entre atores privados, com poder similar,determinem incrementalmente um ajuste socialmenteaceitável e quais devem ser objeto da agenda pública, deum processo de decisão racional, participativo e de umaimplementação e avaliação sob a responsabilidade diretado Estado.

A democracia é uma condição necessária paraconstruir um Estado que promova o bem-estar dasmaiorias. Só o conjunto que ela forma com uma outracondição necessária -a capacidade de gestão pública- ésuficiente. Só a democracia aliada à eficiência de gestãopode levar ao “Estado necessário” para a transformaçãoda sociedade brasileira no sentido que queremos.

Sem democracia não há participação etransparência nas decisões, não há avaliação de políticas,não há prestação de contas, não há responsáveis, háimpunidade. Mas a democracia, se restrita a um discursopolítico genérico e sem correlação com ação de governocotidiana pode degenerar num assembleísmoinconseqüente e irresponsável e numa situação dedescompromisso, ineficiência e ineficácia generalizados.

Governar num ambiente de democracia eparticipação e, ao mesmo tempo, com enormesdesigualdades sociais, requer capacidades e habilidadesextremamente complexas e difíceis de conformar,sobretudo no âmbito de um Estado como o que herdamos.

1.1.3. A transição do Estado que herdamos para o “Estado Necessário”: um novo estilo de elaboração de Políticas Públicas

A democratização política está levando a umcrescimento exponencial da agenda de governo; a erupçãode uma infinidade de problemas que, em geral, demandamsoluções específicas e criativas, muito mais complexasdo que aquelas que o estilo tradicional de elaboração depolíticas públicas -homogeneizador, uniformizador,centralizador, tecnocrático, típico do Estado que herdamos-pode absorver.

No Brasil, a maneira como tradicionalmente sedefinia e caracterizava os problemas que o Estado deveriatratar ficava restrita ao que a orientação ideológica e opensamento político conservador dominante eram capazesde visualizar. A explicação desses problemas estavaconstrangida por um modelo explicativo que, de um ladotendia à quase monocausalidade e, de outro a soluçõesgenéricas, universais. Isto levou ao estabelecimento deum padrão único, causa -problema- solução no qual,embora fosse percebida uma certa especificidade nos

problemas enfrentados, o fato de que, segundo o modeloexplicativo adotado, a sua causa básica era a mesma,terminava conduzindo à proposição de uma mesmasolução.

O governo não apenas filtrava as demandas dasociedade com um viés conservador e elitista. Ele adotavauma maneira tecno-burocrática para tratá-las, que levavaà sua uniformização, ao seu enquadramento num formatogenérico que facilitava tratamento administrativo. Ao fazê-lo, escondia sob um manto de aparente eqüidade osprocedimentos de controle político e assegurava adocilidade do povo, desprotegido e desprovido de cidadania,frente ao burocratismo onipotente do Estado. Era na filado INPS que este povo aprendia o que era a democracia.

As características do Estado que herdamos faziamcom que as demandas da população se tornassemassuntos genéricos, nacionais, a serem resolvidosmediante a distribuição dos recursos arrecadados de formacentralizada. Assim, sem nenhuma preocupação com aelaboração de políticas apropriadas, os recursos fluíamatravés de uma complexa rede de influências e favoresaté os lideres políticos locais, que discricionariamente ostransformavam em benesses com que atendiam a suasclientelas.

Tal situação perpetuava e retroalimentava aelaboração de políticas que eram não apenas injustas egenéricas. Eram também inócuas, uma vez que asverdadeiras causas ou não eram visualizadas ou nãopodiam ser explicitadas. Esse estilo de elaboração depolíticas que se consolidou -objetivos, instrumentos,procedimentos, agentes, tempos- além de incremental,assistemático e pouco racional tendia a gerar políticasque eram facilmente capturadas por interesses das elites.

As demandas que o processo de democratizaçãopolítica irá cada vez mais apontar, e que serão filtradascom um viés progressista por uma estrutura que deveceleremente se aproximar do “Estado necessário”,originarão um outro tipo de agenda política. Serão muitodistintos os problemas que a integrarão e terão que serprocessados por este Estado em transformação. Eles nãoserão mais abstratos e genéricos, serão concretos eespecíficos, conforme sejam apontados pela populaçãoque os sente, de acordo com sua própria percepção darealidade, com seu repertório cultural, com sua experiênciade vida, freqüentemente de muito sofrimento e justa revolta.

1.1.4. A Criação da EGM como resposta ao desafio cognitivo colocado pela construção do “Estado Necessário”

Construir o “Estado necessário” não é simplesmentedifícil. É uma tarefa que, para ser bem sucedida, deveriacontar a priori com aquilo que já deveria estar disponível:as tais capacidades e habilidades extremamentecomplexas. Assim colocado o problema parece não tersolução. Não obstante, ela existe. E existe porque jáexiste a consciência do problema. E quando existe estaconsciência é porque a solução já é vislumbrada por uma

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parte dos indivíduos envolvidos com o problema. Ao setomar a decisão de criar uma Escola de Governo Municipal,significa que dirigentes da Prefeitura tomaram consciênciade que forma e conteúdo, pelo menos nesta decisão, éindissociável. E de que a emergência da forma institucionaldo “Estado necessário”, aquela que corresponde aoconteúdo das políticas que cabe a ele implementar,depende de uma preocupação sistemática com acapacitação de seus dirigentes e do conjunto de seusservidores.

A criação da EGM representa uma clarademonstração de que o primeiro, indispensável e corajosopasso -porque envolve uma autocrítica- está sendo dado.Ele revela que rotinas administrativas que dão margem aoclientelismo, à iniqüidade, à injustiça, à corrupção, àineficiência, à ineficácia, que restringem os resultadosobtidos com a ação de governo, que frustram a populaçãoe solapam a base de apoio político, não podem sertoleradas. E que para que isto ocorra, a democracia, ocompromisso com a sociedade e com um futuro mais justo,ativismo e militância, não bastam. Este passo denota apercepção de que, para transformar as condiçõesfavoráveis que se traduzem na motivação de seu corpo defuncionários e quadros políticos, é imprescindível que umnovo tipo de conhecimento teórico e prático acerca decomo governar (para a população e em conjunto com ela)seja urgentemente disponibilizado. E que é através deleque uma nova cultura institucional será criada e alavancaráa construção do “Estado necessário”.

1.1.5. Avaliando a Dimensão do Desafio Cognitivo

Do ponto de vista cognitivo, essa nova situaçãodemanda do servidor encarregado da formulação depolíticas públicas um marco de referência analítico-conceitual, metodologias de trabalho, e procedimentosqualitativamente muito diferentes dos que até agora o meioem que ele atua utilizava. O conteúdo a ser incorporadoàs políticas, fruto de um viés não mais conservador e simprogressista, transformador, irá demandar uma nova forma.

Para dar uma idéia do desafio cognitivo que issosignifica vale lembrar que a determinação sobre o que sãoproblemas e o que são soluções, o que são causas e oque são efeitos, o que são riscos e o que sãooportunidades, em muitos casos, terá que ser invertida.Novas inter-relações, sobre determinações, pontos críticospara a implementação de políticas públicas etc, terão queser identificados, definidos e processados. Só assim osnovos problemas poderão ser equacionados mediantepolíticas específicas, através de redes de poder locais,com alocação de recursos sendo decidida localmente.

Estamos vivendo um momento da democratizaçãopolítica em que as duas pontas do processo de formulaçãode políticas estão sofrendo uma rápida transformação. Nasua ponta inicial -a veiculação da demanda- há claramentemaior probabilidade de que assuntos “submersos” e degrande importância para a população passem a integrar aagenda de decisão política. Na sua ponta terminal -adecisão de onde alocar recursos- existe igualmente uma

grande probabilidade de que problemas originais passema ter sua solução viabilizada. Como tratar essas novasdemandas até transformá-las em problemas queefetivamente entram na agenda? Como fazer com que aetapa da implementação da política (que se segue à deformulação) possa contar com um plano para suaoperacionalização eficaz, que maximize o impacto favoráveldos recursos cuja alocação pode ser agora localmentedecidida de forma rápida, mediante instrumentosinovadores e transformadores como é o caso doOrçamento Participativo?

1.1.6. A superação do desafio cognitivoe a insuficiente contribuição daCiência Política e da AdministraçãoPública

A seção anterior traça de forma esquemática, massuficiente para nosso propósito, a dimensão do desafiocognitivo que a construção do “Estado necessário” coloca.Esta seção investiga as maneiras através das quais podedar-se a sua superação. Para tanto, analisa a contribuiçãodas duas disciplinas relacionadas à gestão pública, oumais propriamente ao processo de elaboração de políticaspúblicas e à ciência e técnica de governo: a Ciência Políticae a Administração Pública.

Dentre o conjunto das ciências sociais aplicadas -cada uma delas orientadas para o tratamento de aspectosespecíficos das diferentes áreas de política pública- e dasciências exatas que possibilitavam o entendimento e afunção dessas áreas, elas eram até bem pouco tempo asúnicas que forneciam subsídios especificamenteorientados para a análise das questões públicas objetoda intervenção dos governos.

Embora tenham ocorrido, tanto nos países centraiscomo nos da América Latina, importantes movimentosrecentes de crítica, renovação, ampliação e fusãomultidisciplinares, essas duas matrizes de conhecimentoteórico e aplicado são ainda as mais amplamentedisponíveis, difundidas e utilizadas para a análise dainterface entre o estado e a sociedade -Ciência Política- epara a elaboração dos planos e sua execução -Administração Pública.

Por essa razão, mais precisamente porque a quasetotalidade das iniciativas existentes no País de formaçãode escolas de governo adota, ao contrário da que estamospropondo, essas matrizes de conhecimento -em especiala da Administração Pública- é que se apresenta a seguiruma crítica a elas. Posteriormente, na seção que segue,apresentam-se dois de seus recentes desdobramentos -aAnálise de Política e o Planejamento EstratégicoSituacional- considerados pela equipe como abordagensmais adequadas para a capacitação de quadros tecno-políticos aptos para a construção do “Estado necessário”.

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1.1. 6.1. A Ciência Política e a supervalorização do Político

Para a Ciência Política, o processo de governo ou,mais precisamente, os processos de tomada de decisão(a formulação das políticas públicas) e de suaimplementação nunca ocuparam um papel central no seuhorizonte de preocupações. Todas as suas principaisteorias, modelos cognitivos ou visões que tratavam arelação entre a sociedade e o Estado (marxista, pluralista,sistêmica, elitista) explicavam as decisões de governo,tomadas no interior do aparelho de Estado, através daconsideração de elementos a ele externos.

Essa afirmação pode ser corroborada por umaanálise, ainda que superficial, das suas duas visõesextremas. A visão pluralista entendia o resultado doprocesso decisório - o conteúdo da política - como algoquase aleatório, posto que fruto da interação de umainfinidade de atores indiferenciados do ponto de vista deseu poder político. A outra, a marxista, entendia o resultadodo processo decisório - o conteúdo da política - comoalgo pré-determinado em última instância pela estruturaeconômica, posto que resultante da ação de um atorhegemônico: a classe capitalista.

Era como se o governo fosse, na realidade,governado pelos contextos político, econômico e social,como se carecesse de poder de autodeterminação e de‘autonomia relativa’. Como se os instrumentos colocadosà disposição das burocracias dos estadoscontemporâneos não terminassem gerando uma elite cominteresses próprios e até certo ponto independentes dasdemais.

Era natural, portanto que os cientistas políticos seconcentrassem no estudo desses contextos para entenderas implicações sociais, econômicas etc do exercício dopoder; as quais, de certa forma, apenas fluíam através doEstado sem ser por ele determinadas. O problema daCiência Política era de tipo investigativo: indicar as razõescontextuais que explicavam o caráter do que havia sidodecidido. O seu foco era, portanto, a política (politics) enão as políticas (policies); o sistema e o processo político(political process) e não o processo de elaboração depolíticas (policy process).

1.1.6.2. A Administração Pública e a subvalorização do Conflito

O enfoque da Administração Pública, por outro lado,tinha como premissa a separação entre o político (politics)e o administrativo; o mundo da política (politics) e o dasorganizações; a tomada de decisão e a implementação.O primeiro termo desta dicotomia era entendido comocaracterizado pelo conflito de interesses e o dissensopolítico e, o segundo, pelo consenso técnico em torno deum interesse comum: implementar eficientemente o quehavia sido, não interessa como nem porquê, decidido. Eracomo se o primeiro fosse o ponto cego do segundo; e, osegundo, uma simples decorrência e conseqüência,inclusive temporal, do primeiro.

Diferentemente da Ciência Política, o problema daAdministração Pública era de tipo operacional: executarda melhor forma possível o que havia sido decidido.Também por ela, o estudo do processo de tomada dedecisão e da natureza conflitiva de sua implementaçãoera, portanto, descuidado.

1.1.6.3. A concepção ingênua do Estado Neutro

Na visão simplista de certos setores da esquerdalatino-americana, o enfoque da Administração era “dedireita” uma vez que o que buscava era a otimização dascondições de reprodução do capital e, portanto o aumentoda exploração da classe trabalhadora. As tímidas incursõesque fazia, utilizando a abordagem sistêmica (abominadapelo marxismo e pela esquerda) para entender o que seencontrava à montante do território que dominava - dasimples implementação das decisões tomadas - nosentido do entendimento do processo de elaboração dapolítica, eram vistas como mais uma tentativa do capitalpara instrumentalizar este processo em seu beneficio.

A Ciência Política, ao contrário, era entendida comoum enfoque “de esquerda”, na medida em que iluminavaas contradições de classe e permitia discernir a dominaçãoe a exploração. Era como se a Ciência Política fosse aencarregada de condenar o caráter anti-social, repressivoe demagógico do Estado autoritário através de análises epesquisas, realizadas, é claro, fora do aparelho de Estado;e a Administração Pública fosse a encarregada de “tocar”aquele estilo tradicional de elaboração de políticas públicas-homogeneizador, uniformizador, centralizador etecnocrático- típico do Estado que herdamos.

Na verdade, o fato de que nenhum dos enfoquestenha considerado o processo de elaboração de políticascomo problemático levou a que a superação do desafiocognitivo colocado pela construção do “Estado necessário”-eixo central deste capítulo -seja especialmente difícil. A(inexorável) adoção de uma mistura desses dois enfoquesno âmbito do aparelho de Estado teve como resultadouma concepção ingênua do Estado neutro que, emboraesperado em se tratando do enfoque da AdministraçãoPública, foi especialmente desastroso no caso da ciênciapolítica.

Para este enfoque, o caráter do processo deelaboração de políticas e o seu resultado (o conteúdo dapolítica) eram simples decorrências das relações de poderexistentes no contexto externo ao Estado. Existia umaespécie de determinismo social do processo de elaboraçãoda política e do conteúdo da política. Como se todo oprocesso se orientasse automaticamente de acordo comas características do bloco dominante de poder. Como seexistisse uma relação de causalidade linear e estrita entreas relações de poder vigentes no contexto que envolvia oaparelho de Estado e o conteúdo das políticas.

Mas, a suposição de que em uma sociedade declasses a “ocupação” do Estado pela classe dominanteleva inexoravelmente a políticas que mantêm e reproduzema dominação desta sobre as demais classes, não é tãomecanicista como a sua recíproca. A concepção ingênua

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do Estado neutro, que supõe que uma mudança nacorrelação de forças na sociedade num grau que permitao controle do seu aparelho por forças progressistasoriginaria, automaticamente, políticas capazes de alavancara desconcentração de poder e a eqüidade social, podemter conseqüências desastrosas. A visão de que o aparelhode Estado seja um simples instrumento neutro capaz de,de uma hora para outra, operar de forma a implementarpolíticas que contrariam as premissas que o geraram,pode levar a uma postura voluntarista que tende aminimizar as dificuldades que enfrenta um governo deesquerda. O preço do equívoco em que eles têmfreqüentemente incorrido, de subestimar as relações entreforma e conteúdo, é proibitivo e não pode mais ser tolerado.

1.1.7. A Análise de Política e o Planejamento Estratégico Situacional como desdobramentos adequados para a capacitação de quadrostecno-políticos

Esta seção apresenta dois recentesdesdobramentos - a Análise de Política e o PlanejamentoEstratégico Situacional - das matrizes de conhecimentoanalisadas na seção anterior e consideradas pela equipecomo abordagens mais adequadas para a capacitação dequadros tecno-políticos aptos para a construção do“Estado necessário”.

No Estado que herdamos, os servidores do governo,do ponto de vista profissional, eram em geral origináriosde uma daquelas duas matrizes que conformavam orepertório de conhecimento “formal” disponível no âmbitodo aparelho de Estado (e também fora dele) para otratamento das questões de governo. Um outro corpo deconhecimento - informal, intuitivo, específico,assistemático, e gerado de forma ad hoc, indutiva, on thejob - fazia parte da sua formação. Era ele o que de algumaforma, ao adicionar-se a esses dois enfoques, permitiasua combinação preenchendo os vazios cognitivos eamenizando o “desvio ingênuo” a que se fez referência.

O fato de que este outro corpo de conhecimentos,apesar da sua fundamental importância para o exercíciode governar, não era ensinado, mas sim, a duras penas, esó por alguns, apreendido, não passou despercebida aospesquisadores acadêmicos nem aos servidores públicosque, tanto nos países centrais como na América Latina,se interessavam ou estavam envolvidos com assuntos degoverno. Este fato aliado a outros tipos de preocupaçãooriginou movimentos de crítica e fusão multidisciplinar entreessas duas matrizes de conhecimento e delas com outrasdisciplinas das Ciências Sociais.

O principal desses movimentos pode ser explicadocomo se cada enfoque tivesse penetrado a caixa preta doprocesso (ou sistema) de elaboração de políticas por umde seus dois extremos (inputs e outputs), ou de seus doisprincipais momentos (formulação e implementação).

A Administração Pública, a partir da constataçãode que os hiatos entre o produto (output do sistema) obtidoe o planejado (déficit de implementação) não eram

simplesmente um sintoma de má administração, mas quepoderiam dever-se a problemas anteriores à fase deimplementação propriamente dita.

A Ciência Política, a partir da constatação de que aformação da agenda de decisão, já no interior do sistemade elaboração de políticas, em torno da qual se iniciava oprocesso, e da qual dependia significativamente o conteúdoda política, era em si mesma determinada pelas forcaspolíticas que se expressavam no contexto econômicosocial que envolvia o sistema. Isto é, que as determinaçõespolíticas, econômicas e sociais não eram um simplesinsumo do processo (input do sistema), mas algo queseguia atuando dentro do sistema ao longo de todo oprocesso.

Algumas perguntas fundacionais como as queseguem orientaram este movimento. Quais são os gruposque realmente conformam a agenda de decisão mediantesua capacidade de transformar (ou travestir) seusproblemas privados em assuntos públicos, em questõesde interesse do Estado, sobre os quais ele deve atuar(agendum = algo sobre o qual se deve atuar)? E mais doque isto, como fazem para impedir que outros assuntosde outros grupos sociais não sejam incorporados à agendafazendo com que ela fique restrita a assuntos sobre osquais têm controle? Quais procedimentos usam e de quemecanismos do próprio aparelho de Estado se utilizampara fazer com que os assuntos que logram colocar naagenda sejam decididos e implementados de acordo comseus interesses?

1.1.7.1. A Análise de Política

Assim, com a Administração Pública partindo daproblematização da implementação e a Ciência Políticada problematização da formação da agenda de decisão,foram se conformando novos enfoques multidisciplinares.

O primeiro dos que consideramos adequados parao propósito da EGM é o da Análise de Política, que passoua abordar a interface entre a sociedade e o Estado e oseu funcionamento de um modo mais revelador do queaté então fazia a Ciência Política, e a questão daelaboração dos planos e da sua execução com maiorsutileza e realismo do que podia fazer a AdministraçãoPública.

Assim, em alguns círculos, a Análise de Políticanasce como área de pesquisa, contrapondo-se àAdministração Pública, não obstante, o formato inicial doscursos (nos EUA, nos anos 60) a ela dedicados(focalizados na análise organizacional, métodosquantitativos, etc) não enfatizarem com propriedade aquestão dos valores, intrínseca à Análise de Política. Emoutros círculos, a Análise de Política estabelece-se pordiferenciação/exclusão em relação à Ciência Política,determinando uma inflexão no seu enfoque, concentradona análise das organizações e estruturas de governo. Istoé, deslocando o foco da análise do institucional para ocomportamental.

Apesar das contribuições que desde há muito tempotêm sido realizadas por cientistas sociais, o que é novosão a escala em que elas passam a ocorrer a partir dos

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anos 70 nos países capitalistas centrais e o ambientemais receptivo que passa a existir por parte dos governos.De fato, muitos pesquisadores já se tinham interessadopor questões inerentes à atuação do governo e às políticaspúblicas. Esse movimento recente, entretanto,caracterizou-se por oferecer uma nova abordagem e portentar superar problemas atinentes aos enfoques quetomaram por modelo áreas da Administração Pública ouderam excessiva ênfase a métodos quantitativoscombinados à análise organizacional.

Embora várias definições tenham sido cunhadaspelos autores que primeiro se dedicaram ao tema, pode-se iniciar citando BARDACH (1998), que considera aAnálise de Políticas como um conjunto de conhecimentosproporcionado por diversas disciplinas das CiênciasHumanas, utilizados para analisar ou buscar resolverproblemas concretos relacionados à Política (policy)Pública.

Para WILDAVSKY (1979), a Análise de Políticarecorre a contribuições de uma série de disciplinasdiferentes, a fim de interpretar as causas e conseqüênciasda ação do governo, em particular, do processo deelaboração de políticas. Ele considera, ademais, queAnálise de Política é uma subárea aplicada, cujo conteúdonão pode ser determinado por fronteiras disciplinares, massim por uma abordagem que pareça apropriada àscircunstâncias do tempo e à natureza do problema.Segundo LASSWELL (1951), essa abordagem vai alémdas especializações acadêmicas existentes.

Já segundo DYE (1976), fazer “Análise de Políticaé descobrir o que os governos fazem, porque fazem e quediferença isto faz”. Para ele, Análise de Política é adescrição e explicação das causas e conseqüências daação do governo. Numa primeira leitura, essa definiçãoparece descrever o objeto da Ciência Política, tanto quantoo da Análise de Política. No entanto, ao procurar explicaras causas e conseqüências da ação governamental, ospesquisadores cientistas políticos têm-se concentrado nasinstituições e nas estruturas de governo, só há poucoregistrando-se o deslocamento para um enfoquecomportamental que caracteriza a Análise de Política. HAMe HILL (1993) ressaltam que “só recentemente a políticapública tornou-se um objeto importante para os cientistaspolíticos”. E que “o que distingue a Análise de Política doque se produz em ciência política é a preocupação com oque o governo faz”.

O fato de que a Política Pública pode influenciar avida de todos os afetados por problemas das esferaspúblicas e política (politics), que os processos e resultadosde políticas sempre envolvem vários grupos sociais e queas políticas públicas se constituem em objeto específicoe qualificado de disputa entre os diferentes agrupamentospolíticos com algum grau de interesse pelas questões quetêm no aparelho de Estado um locus privilegiado deexpressão, torna a Análise de Política um campo detrabalho cada vez mais importante.

Segundo os pesquisadores que fundam o campo,a “policy orientation” é o que distingue a Análise de Políticada Administração Pública. O seu caráter normativo (nosentido de explicitamente portador de valores) revela umapreocupação acerca de como as idéias que emergem da

análise podem ser aplicadas no sentido de alavancar umprojeto social alternativo. Neste caso, a melhoria doprocesso político através das políticas públicas quepromovam a democratização do processo decisório éassumida como um viés normativo.

Mas, segundo eles, a Análise de Política é tambémproblem-oriented, o que demanda e suscita ainterdisciplinariedade. A Análise de Política caracteriza-se, assim, pela sua orientação aplicada, socialmenterelevante, multidisciplinar, integradora e direcionada àsolução de problemas, além de sua natureza ser aomesmo tempo descritiva e normativa.

Na opinião de alguns pesquisadores de Análise dePolítica, o analista das políticas públicas deve situar-sefora do mundo do dia-a-dia da política (politics) de maneiraa poder indagar acerca de algumas das grandes questõesrelacionadas à função do Estado na sociedadecontemporânea e à distribuição de poder entre diferentesgrupos sociais.

Para uma análise adequada é necessário explorartrês níveis. Níveis que podem ser entendidos, ao mesmotempo, como aqueles em que se dão realmente as relaçõespolíticas (policy e politics) e como categorias analíticas,isto é, como níveis em que estas relações devem seranalisadas. São eles:

ü o do funcionamento da estrutura administrativa(institucional): é o nível superficial, descritivo, queexplora as ligações e redes intra e inter-agências,determinadas por fluxos de recursos e de autoridade,etc. É o que se pode denominar nível da aparência ousuperficial.

ü o do processo de decisão: é o nível em que semanifestam os interesses presentes no âmbito daestrutura administrativa, isto é, dos grupos de pressãoque atuam no seu interior e que influenciam o conteúdodas decisões tomadas. Dado que os grupos existentesno interior de uma instituição respondem a demandasde grupos, situados em outras instituições públicas eem organizações privadas, as características e o seufuncionamento não podem ser adequadamenteentendidos a não ser em função das relações de poderque se manifestam entre esses grupos. É o que sepode denominar nível dos interesses dos atores.

ü o das relações entre Estado e sociedade: é o nívelda estrutura de poder e das regras de sua formação, oda “infra-estrutura econômico-material”. É determinadopelas funções do Estado, que asseguram a reproduçãoeconômica e a normatização das relações entre osgrupos sociais. É o que explica, em última instância,a conformação dos outros dois níveis, quandopensados como níveis da realidade, ou ascaracterísticas que assumem as relações a sereminvestigadas, quando pensados como categoriasanalíticas. Este nível de análise trata da função dasagências estatais que é, em última análise, o queassegura o processo de acumulação de capital e asua legitimação perante a sociedade. É o que se podedenominar nível da essência ou estrutural.

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A análise deve desenvolver-se de forma reiterada(em ciclos de retroalimentação) do primeiro para o terceironíveis e vice versa buscando responder as questõessuscitadas pela pesquisa em cada nível. Como indicado,é no terceiro nível onde as razões últimas destas questõestendem a ser encontradas, uma vez que é ele o responsávelpela manutenção da estabilidade política e pelalegitimidade do processo de elaboração de políticas.

No momento de formulação, através da filtragemdas demandas, seleção dos temas e controle da agendamediante um processo cujo grau de explicitação é bastantevariável, ele vai desde uma situação de conflito explícito,onde há uma seleção “positiva” das demandas que serefere às funções que são necessárias para manutençãode formas de dominação na organização econômica, comosuporte à acumulação de capital e resolução de conflitosabertos até uma de “não-decisão”, que opera no nível“negativo” da exclusão dos temas que não interessam àestrutura capitalista (como a propriedade privada, ou areforma agrária), selecionando os que entram ou não naagenda através de mecanismos que filtramideologicamente os temas e os problemas.

Nos momentos da implementação e da avaliaçãooutros mecanismos de controle político se estabelecemtendo por cenário os dois primeiros níveis e, como âmbitomaior e mais complexo de determinação, o terceiro.

É através do trânsito entre estes três níveis que,depois de várias reiterações, é possível conhecer ocomportamento da “comunidade política” presente numaárea qualquer de política pública e, desta maneira, chegara identificar as características mais essenciais de umapolítica. Este processo envolve examinar a estrutura derelações de interesses políticos construídos pelos atoresenvolvidos; e explicar a relação entre o primeiro nívelsuperficial das instituições e o terceiro nível mais profundoda estrutura econômica.

Assim, pode-se dizer que a análise de uma políticaimplica, primeiramente, em identificar as organizações(instituições públicas) com ela envolvidas e os atores quenestas se encontram em posição de maior evidência. Emseguida, e ainda no primeiro nível (institucional) de análise,identificar as relações institucionais (isto é, aquelassancionadas pela legislação) que elas e seus respectivosatores-chave mantêm entre si.

Passando ao segundo nível, passa-se a pesquisaras relações que se estabelecem entre esses atores-chave,que representam os grupos de interesse existentes nointerior de uma instituição e de grupos externos, situadosem outras instituições públicas e em organizaçõesprivadas. As relações de poder, coalizões de interesse,formação de grupos de pressão, cooptação, subordinaçãoetc, devem ser cuidadosamente examinadas de maneiraa explicar o funcionamento da instituição e ascaracterísticas da política. A determinação de existênciade padrões de atuação recorrente de determinados atores-chave, e sua identificação com o de outros atores,instituições, grupos econômicos, partidos políticos etc,de modo a conhecer os interesses dos atores, é o objetivoa ser perseguido neste nível de análise.

O terceiro nível de análise é, finalmente, o que

permitirá, mediante uma tentativa sistemática de comparara situação observada com o padrão (estrutura de poder edas regras de sua formação) conformado pelo modo deprodução capitalista - sua “infraestrutura econômico -material” e sua “super- estrutura ideológica” -, explicá-lo.É através do estabelecimento de relações entre a situaçãoespecífica que está sendo analisada ao que tipicamentetende a ocorrer no capitalismo avançado (ou periférico, nocaso latino-americano) que se pode chegar a entender aessência; isto é, entender porque as relações que seestabelecem entre as várias porções do Estado e destascom a sociedade são como são.

Pode-se entender o percurso descrito como umatentativa sistemática de percorrer este “caminho de ida evolta” apoiando-se sempre no “mapa” que este terceironível de análise proporciona.

1.1.7.2. O Planejamento EstratégicoSituacional

Como desdobramento deste novo enfoquemultidisciplinar, o Planejamento Estratégico Situacional,método PES, surge em meados da década de 70 comoresultado da busca de uma ferramenta de suporte aomesmo tempo científica e política para o trabalho cotidianode dirigentes públicos e outros profissionais em situaçãode governo. O seu criador, ex-ministro de planejamentodo governo Allende, prof. Carlos Matus, baseado empressupostos semelhantes aos da Análise de Política,construiu, através do estudo e da experimentação emsituações concretas, um repertório de instrumentos emetodologias que adicionam à reflexão sobre Análise dePolíticas preocupações mais realistas e próximas daefetiva arte de governar.

Como não cabe neste Documento umaapresentação sistemática da proposta do PES, destacam-se a seguir alguns pontos que a fazem, em nossa visão,apropriada à EGM:

a) a crítica radical que faz ao planejamento tradicional“normativo” (não no sentido de prescritivo, mas sim devoluntarista - escassamente apoiado em análisemetodologicamente coerente - e autoritário - baseadoem “acordos de gabinete” sem participação) e à suaprópria epistemologia, de caráter positivista ecomportamentalista;

b) o esforço de construção de um método paracompreender o jogo social, a relação entre os homens,e atingir resultados relevantes apesar da incertezasempre presente, a partir de categorias como atorsocial, teoria da ação social, a produção social econceitos como o de situação e o de momento.

O método PES destaca-se, assim, como uma“contraproposta epistemológica” ao planejamento de tipoeconomicista ao:

a) negar a possibilidade de um único diagnóstico darealidade, ao enfatizar que os vários atores “explicam”ou fazem “recortes” interessados da realidade, a partir

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de suas situações particulares e sempre voltados paraa ação. Não é possível, nunca, um conhecimento“fechado”, uma verdade acabada sobre a realidade;

b) reconhecer que os atores em situação de governonunca têm o controle total dos recursos exigidos porseus projetos e, por isto, nunca há certeza de quesuas ações alcançarão os resultados esperados. Osrecursos escassos não são só os econômicos, masos de poder, de conhecimento e de capacidade deorganização e gestão, dentre outros;

c) admitir que a ação humana é intencional e nuncainteiramente previsível como fazem supor oscomportamentalistas;

d) reconhecer que o jogo social é sempre de “finalaberto”.

Nesta medida, apesar da incerteza, da incapacidadede controlar os recursos, do abandono de qualquer posiçãodeterminística, há sempre espaço para a ação humanaintencional, para se “fazer história”, para se “construirsujeitos” individuais e coletivos e para se lutar contra aimprovisação, construindo um caminho possível que seaproxime do rumo desejado .

Nas seções a seguir, em especial nos pontos 10.3e em toda a sessão 11, são apresentados outroselementos da proposta metodológica formulada pelo PES.Nesta apresentação buscou-se evidenciar, por um lado,sua complementaridade ao enfoque da Análise de Políticaoriginado nos países avançados. E, por outro lado, suapertinência como elemento estruturador de iniciativasvoltadas à ampliação da capacidade para governar atravésde uma escola de governo e de seus dois mecanismos deatuação: a capacitação de governantes e a assessoriapara a consolidação de um modelo de planejamento egestão estratégica para o conjunto do governo.

1.2. Apresentação da Segunda Parte

Esta segunda parte do Documento tem por objetivoapresentar o arranjo específico que se propõe para enfrentaros desafios cognitivos colocados pela construção do“Estado necessário”.

Ela está dividida em duas seções que correspondemàs suas duas funções. A primeira, de capacitação dequadros tecno-políticos de direção, visando a criação deuma cultura institucional de gestão estratégica, a paulatinamelhoria das políticas públicas e da efetividade do processode governo, assim como a difusão, por seu intermédio, doconhecimento ministrado no interior das suas equipes.

A segunda função, de intervenção ou assessoriadireta em pontos determinados do aparelho de governo,visa, mediante o suporte técnico-metodológico e o trabalhoconjunto com as equipes envolvidas, dois objetivos. Porum lado, visa o controle de situações emergenciais quecomprometem a capacidade de governo e a rápidaincorporação à prática das equipes envolvidas deconhecimentos especificamente direcionados à resolução

dos problemas identificados. Por outro, a conformação deum modelo de planejamento e gestão estratégica passívelde ser adotado por outras equipes de governo que, a partirde sua crítica e enriquecimento permanente, possa gerarum instrumento adequado à construção do “Estadonecessário”.

Assim, nas duas próximas seções, são detalhadasa função capacitação, enfatizando suas característicasde forma e de conteúdo, e a natureza das ações a seremtipicamente desenvolvidas de modo a implementar a funçãoassessoria em planejamento e gestão.

1.2.1. A Função Capacitação: Programa deEspecialização em Gestão EstratégicaPública

Nesta seção são fornecidos elementos para quese possa avaliar a conveniência de levar a cabo o Programaapresentado como uma das primeiras ações desenvolvidasno âmbito da função capacitação da EGM.

1.2.1.1. Objetivo

O objetivo do Programa de Especialização emGestão Estratégica Pública é a capacitação paradirigentes, técnicos e outros envolvidos com a gestãopública e interessados na melhoria do funcionamento doaparelho do Estado, no aumento da governabilidade desuas ações, na contínua avaliação e aperfeiçoamento daspolíticas públicas, no fortalecimento de uma visãoestratégica de governo, e na crescente participação dasociedade no processo decisório.

Profissionais com esse perfil e interesseencontrarão no Programa, de responsabilidade deprofessores, instrumentos para análise de ambientesde governo, ferramentas para intervenção em áreas depolítica pública e elementos teórico-práticos aprofundadospara o tratamento de assuntos de governo.

1.2.1.2. Equipe ResponsávelA Equipe Responsável pelo Programa é integrada

por membros do Grupo de Análise de Políticas de Inovação- GAPI, ligado ao Instituto de Geociências. O GAPI vembuscando constituir-se como um espaço de trabalho ereflexão sobre questões relacionadas à elaboração depolíticas públicas e ao planejamento e gestão comosuportes à ação governamental.

De acordo com essa perspectiva, a equipe formadapelos docentes, pesquisadores e alunos tem realizado,nos últimos anos, atividades de docência, pesquisa eextensão relacionadas a um conjunto de conhecimentose metodologias orientadas ao desenvolvimento dacapacidade de governo de instituições e do próprio dirigentepúblico. Tendo por orientação aumentar a capacidade deanálise, proposição, avaliação e gestão de políticaspúblicas, a equipe tem logrado ministrar cursos decapacitação e assessoramento a distintas instâncias eníveis de governo.

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1.2.1.3. Antecedentes do Programa na

UNICAMP

Do ponto de vista metodológico-disciplinar, a áreadenominada Ciências de Governo, na qual situa-se essainiciativa, emerge na Unicamp enquanto área de trabalhoacadêmico, do cruzamento de três enfoques ou “tradições”de abordagem dos temas relacionados ao planejamento egestão governamentais e à qualificação do aparelho deEstado.

O primeiro enfoque, mais conhecido e consolidadoque os demais em nosso meio acadêmico, é o da análisedos processos de desenvolvimento - periférico brasileiro elatino-americano- , que tratam basicamente do estudo dascaracterísticas do jogo de interesses entre atores sociaise de suas implicações nos âmbitos político e sócio-econômico.

O segundo, que como o primeiro denota uma visãolatino-americana acerca do processo político, é o que seforma em torno da metodologia de planejamento e gestãodesenvolvida pelo professor chileno Carlos Matus.Conhecida pelo nome que foi por ele disseminado por váriosanos no Brasil e em outros países da América Latina,Planejamento Estratégico Situacional - ou Método PES -, esta metodologia ocupa atualmente um espaçosignificativo no âmbito do aparelho de Estado brasileiro(organizações governamentais, administrações municipais,etc) embora o mesmo não ocorra no espaço acadêmico.

Ainda, no âmbito deste segundo enfoque,destacam-se como pertencentes ao repertório comum daequipe, os trabalhos do prof. Yeheskel Dror, daUniversidade de Jerusalém, sobre as questões ligadas àcapacidade de governar e análise de cursos de açãopolítica; do prof. Fernando Flores, sobre os processoscomunicativos e conversacionais no interior dasorganizações; e de autores que abarcam os modelos e aspráticas de planejamento e gestão estratégica.

O terceiro enfoque, derivado da experiência dospaíses avançados na área de “Policy Studies” ou “PolicyAnalysis”, recém surge em nosso meio acadêmico. Insere-se como uma alternativa à perspectiva de análise neoliberaldo Estado latino-americano, buscando entender seu atualprocesso de transformação à luz da crítica ao capitalismocontemporâneo, e propondo arranjos conducentes àigualdade política e social.

A exposição da equipe a esses três enfoques,através da prática de trabalho conjunto no oferecimentode cursos, realização de pesquisa e assessoria, temresultado numa crescente homogeneização da “linguagem”por ela utilizada, até o ponto de conceber uma abordagemoriginal para o tratamento de problemas concretos emorganizações governamentais e a capacitação profissional.

Esse desenvolvimento tem sua raiz em atividadesacadêmicas de natureza interdisciplinar levadas a cabo .Entre elas merece destaque, no plano institucional, acriação do Núcleo de Política Científica e Tecnológica daUnicamp, em 1980 (que deu origem ao Departamento eao Programa de Mestrado e Doutorado de mesmo nome);do Núcleo de Estudos de Políticas Públicas, no início dadécada passada, e do Doutorado em Políticas Públicasdo Instituto de Economia; do Laboratório Aplicado dePlanejamento e Administração, na Faculdade de Ciências

Médicas e, mais recentemente, das atividadesdesenvolvidas pela equipe do Projeto Escola de Governo,a partir de 1992, do Laboratório de Políticas Públicas ePlanejamento Educacional - LaPPlanE, da Faculdade deEducação, desde 1994.

A presente proposição remonta, portanto, àconstituição de competências realizadas por docentes ealunos, que tiveram oportunidade de passar porexperiências de governo e realizar estudos e pesquisastendo como problemática as necessidades deorganização, visão de longo prazo, capacitação dedirigentes e montagem de sistemas de trabalho profissionalem ambiente público. Este conjunto de pesquisadores,seus conhecimentos, competências e experiências têmencontrado um espaço institucional capaz de garantir areflexão, experimentação e suporte ao exercício degoverno. A criação deste Programa é, ao mesmo tempo,um sintoma do grau de maturidade já alcançado e umrequisito para sua consolidação.

1.2.1.4. Antecedentes do Programa em

outras situações

Processo de amadurecimento similar ao verificadotem ocorrido em outras instituições que, questionando aabordagem dominante da Administração Pública, vêmbuscando orientar-se para a formação de especialistasem Ciências de Governo. Apreciações deste processo noBrasil e nos EUA podem ser encontradas em Petrucci eoutros (1995) e em Wildawsky (1992). Uma diferenciaçãodessas duas abordagens - a dominante, e tradicional, e aatualmente emergente - tomando como referência asituação latino-americana, é apresentada em Matus (1993).Completando esta breve menção a obras que podem sertomadas como referência para situar as iniciativasrealizadas, vale citar a de Ham e Hill (1993), sistematizandocontribuições de vários autores sobre essas duas questões,no âmbito das experiências norte-americana e inglesa.

Dentre as instituições nacionais que desenvolvematividades semelhantes às que preocupam a equipe, podeser destacada a FUNDAP - Fundação do DesenvolvimentoAdministrativo do Governo do Estado de São Paulo, que apartir de 1997 vem trabalhando com “PlanejamentoEstratégico Público”. Devem ser mencionadas tambémas iniciativas da Escola Nacional de Saúde Pública daFundação Oswaldo Cruz, que vem consolidando umaEscola de Governo de natureza setorial, em Saúde, e osnovos aportes em termos de publicações, relatos, debatese cursos sobre as experiências mais recentes levadas aefeito pela Escola Nacional de Administração Pública, aENAP.

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1.2.1.5. Justificativa: a oportunidade doPrograma

A principal justificativa da presente iniciativa é anecessidade de suprir as enormes carências, e cada vezmaior demanda que se expressa no setor público do País,por aprimoramento efetivo dos métodos, práticas eresultados das ações de governo. O seu atendimento tem-se dado a partir da apreensão do conteúdo das açõesrealizadas em vários setores e em outras instituições quetrabalham em áreas correlatas, com vistas a estruturarum programa permanente de capacitação de profissionais.

Isto porque se considera que a principal restriçãohoje presente para a construção e a consolidação deconhecimentos voltados ao aprimoramento da arte e daciência de governar é a carência de profissionais edocentes capacitados na área. Tal restrição está associadaà pouca experiência e valorização do tema nasuniversidades brasileiras e à escassez de informações quealiem rigor científico e fácil acesso para o ambientegovernamental. E é esta situação que justifica o esforçoque a equipe GAPI busca empreender ao procurar viabilizarum Programa de Especialização em Gestão EstratégicaPública, conforme o aqui proposto.

1.2.1.6. Justificativa: o envolvimento

da Universidade

A maior parte das iniciativas nacionais eestrangeiras anteriormente mencionadas possui algum tipode relação com a Universidade. Mesmo as que surgem noâmbito de órgãos de governo, partidos políticos, sindicatos,etc; e que têm por objetivo capacitar profissionais paraatuar em contextos específicos, têm buscado desenvolverestratégias de interação e parceria com universidades einstituições de pesquisa que possuam experiência sobreCiências de Governo.

Esse fato é uma clara demonstração da importânciaque possui a Universidade para a criação do mecanismode capacitação e consolidação de conhecimento, pormuitos visualizado como o alicerce e embrião da Reformado Estado (Matus, 1995). Não menos importante pareceser o recurso cognitivo ou, mais diretamente, o ceticismotípico do ambiente universitário, ingrediente necessário àsolidez e a permanência no tempo que a dinâmica queenvolve a problemática da ação governamental exige.

Nesta perspectiva, a equipe GAPI coloca-se comopotencial articuladora de iniciativas já existentes, emoutras universidades e outras experiências de capacitaçãopara governantes, tendo em vista os requisitos, desafiose necessidades apontados pelas equipes de governo queserão beneficiárias do Programa de Especialização aquiproposto.

Ao tomar esta iniciativa, esperamos estarcontribuindo,com a capacitação de profissionais paraoperar instrumentos de análise e ferramentas de gestãoestratégica necessárias ao cumprimento dos papéis queassume o Estado, e para mobilizar novas competências equalificações para o efetivo exercício de governo e para ademocratização da sociedade brasileira.

1.2.1.7.Características do Programa

Os eixos temáticos serão abordados em simultâneoao longo das disciplinas ministradas que irão adicionandoelementos de resolução a um problema, projeto ou açãode governo adscrito à área de atuação do participante epor ele definido.

A seguir apresentam-se o nome dos três eixostemáticos, e respectivas disciplinas, que compõem oPrograma.

(1) Instrumentos para Intervenção

ü Metodologia para o Diagnóstico de Situaçõesü Metodologia de Planejamento Institucionalü Comunicação para Açãoü Metodologia para o Trabalho em Equipeü Funcionamento do Governo (Agenda, Organizaçãodo Gabinete do Dirigente, Trabalho em Assessoria,Formação de Equipe de Governo)ü Planejamento de Projetosü Monitoramento e Avaliação da Gestão

(2) Instrumentos para Análise

ü Mapas Cognitivosü Sistemas e Modelosü Construção de Cenáriosü Análise Estruturalü Finanças, orçamento e legislaçãoü Análise de Políticasü Análise Políticaü Teoria das Organizaçõesü Análise estratégicaü Estudo de Atores

(3) Aprofundamento de Assuntos

de Governo

ü Processo de Democratização e DemandasCognitivasü Reforma do Estado e Inovação Socialü Sistema de Inovação Socialü Orçamento Participativoü Modernização Administrativaü Gestão de Pessoasü Autogestão e Cooperativismoü Escola de Governoü Aprendizado Organizacionalü Comunicação e propagandaü Sistema de Informação

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1.2.2. A Função Assessoria: diretrizes e Metodologia para apoio à Gestão Estratégica na Prefeitura de Campinas

Nesta seção é apresentada uma proposta de suportemetodológico, assessoria e intervenção para os processosde formulação e implementação de políticas naPREFEITURA. Ao contrário da seção anterior, e como jáindicado anteriormente, ela chega à caracterização destaproposta mediante um processo de explicitação detalhadados conteúdos e metodologias em que está baseada.

1.2.2.1.ObjetivoAs discussões realizadas até o momento sobre a

gestão estratégica, no âmbito de diversas secretarias eempresa pública vinculadas ao governo municipal com aparticipação da equipe, são a base factual em que se apóiaesta parte do Documento. Nelas têm sido debatidas asformas de atuação profissional que deveriam adotar osdirigentes públicos municipais com vistas a conformar umestilo de governo capaz de construir o “Estado necessário”,com orientação radicalmente distinta da tradicional. Asreflexões registradas a seguir visam alimentar o trabalhoem andamento e apontar os insumos e procedimentosnecessários para que os dirigentes de organizaçõespúblicas, como é o caso das equipes de governo daPrefeitura, estruturem um processo de mudança da culturainstitucional orientado à gestão estratégica e participativa.

1.2.2.2. IntroduçãoSabemos que os governantes e suas equipes, de

maneira geral, dedicam muitas horas de trabalho diário arefletir para tomar decisões. Todo dirigente público, tambémsabemos, toma dezenas de decisões diariamente: algumassão de tipo corriqueiro, outras porém são graves,importantes; são o que se conhece como decisões críticasde governo.

Na América Latina, diferentemente do que ocorreem outras regiões do planeta, os dirigentes públicostrabalham muito, usualmente até 12, 15 horas ao dia, masocupam grande parte de seu tempo, de sua agenda, comreflexões e decisões corriqueiras, de tipo administrativo.É relativamente muito pequeno o espaço que conseguemreservar às questões e temas que eles mesmosconsideram importantes ou estratégicos. Esta situação,que foi um importante desencadeador do Método dePlanejamento Estratégico Situacional , tem sidoreiteradamente confirmada nos contatos e trabalhos deassessoria realizados junto a equipes dirigentesgovernamentais no Brasil.

Desde uma perspectiva engajada, uma questãoacadêmica pertinente é saber se, nestas condições, aqualidade das decisões tomadas pode permitir aosgovernantes obter êxito e construir o futuro por elesdesejado. No limite, pode-se questionar se as decisõestomadas podem garantir os resultados que os programasde governo prometem, que a população de forma geralespera e que a consolidação da democracia em nossopaís exige. Em caso de resposta negativa a este

questionamento, só nos resta concluir que estes dirigentesnão governam, mas são governados pelos fatos,circunstâncias e dificuldades que os envolvem . Emconseqüência, o futuro que enfrentarão será muito distintodo que pretenderam construir e para o qual tentarampreparar-se. Para responder a questão, o que primeiroprecisamos analisar é o caráter do ambiente no qual sedá a reflexão que precede às decisões: se nele impera aimprovisação e a “repetição tecnocrática”, ou se permiteum cálculo sistemático e criativo, no qual intuição, arte,técnica e política têm seus diferentes espaços respeitados.Em segundo lugar, analisar o horizonte de tempo abrangidopela reflexão: se é imediatista ou contempla o longo prazo.

O dirigente público tradicional executa seus cálculosnum horizonte de tempo que se restringe ao presente, aourgente. As suas reflexões, quando as faz, pode até terdistintos graus de sistematização e amplitude deperspectivas de análise, mas caracterizam-se peloimediatismo. Já o dirigente tecnocrata, ao contrário, tendea praticar um cálculo de longo prazo, mas muito distantedas condições concretas para sua implementação. O seuenfoque revela-se estritamente técnico e seu próprio pontode vista é normalmente o único levado em consideraçãoem suas análises.

O dirigente público que busca consolidar resultados,dirigindo o máximo de seu tempo de trabalho ao estudode temas e problemas realmente importantes para seupaís, estado, cidade ou organização, precisa articularreflexões em diferentes horizontes de tempo, utilizandodiversos recursos de análise, procurando estudar opresente sob diversas perspectivas e verificando aspossíveis conseqüências de seus atos atuais sobre o futuroque quer construir. Desta forma, governar será um agircapaz de alterar a tendência de desenvolvimento dosacontecimentos. Um agir que perceba a realidade socialcomo algo sempre em movimento, que não espera pordecisões e ações de governo e não se limita a atenderaos desejos dos governantes do momento.

O dirigente que se deixa levar pela ação imediatistae improvisada, não articulada por um plano de açãoestratégico, que se deixa conduzir pela força dascircunstâncias que o cerca, que executa ações de caráterreativo ante problemas ou dificuldades já existentes, quenão é capaz de organizar uma agenda de trabalho e cumprirobjetivos de mais largo espectro, que não valoriza aanálise, com precisão e amplitude, das situações e dosimpactos causados por suas ações e decisões, tende anão se constituir como um governante, mas a se tornargovernado pelos acontecimentos e pelos seus adversários.Dirigido pelas mudanças de rumo determinadas pelarealidade social, pela dinâmica dos fatos e ações geradaspor outros atores sociais, o dirigente público tradicionaltorna- se, na brilhante síntese de Matus, um “governantegovernado”.

1.2.2.3. Estudar situações de governo

para poder governar

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Estas considerações iniciais remetem à análisesituacional, porque analisar bem as situações em que ogovernante se vê envolvido é um primeiro passo para quepropostas, projetos e decisões não acabem por estaremsubmetidas ao curso encadeado, e algo imprevisível, dosacontecimentos cotidianos. Estes acontecimentosdeterminam a direção, dinâmica e velocidade dasalterações situacionais que inevitavelmente se experimentano dia-a-dia do governo. Mas tais alterações dependemrelativamente pouco das decisões dos governantes. Muitose variados são os interesses, valorações e motivaçõesenvolvidos em cada situação ou com a solução de cadaproblema identificado por uma equipe dirigente. A açãoestratégica de governo refere-se à prática social interativa,isto é, à análise da convivência de diversos atores sociaisem conflito ou cooperação, que planejam suas ações eque apresentam perspectivas de análise e racionalidadesdistintas ao refletir para tomar decisões.

Por isso, entendemos a gestão estratégica comoum cálculo sistemático que busca construir explicaçõesfundamentadas para o presente, que pode abrirpossibilidades para o futuro e que procura relacionar oconhecimento com a ação. A análise situacional é oesforço inicial, básico, fundamental, para que os dirigentespúblicos se tornem governantes que de fato governem,que sejam construtores eficazes do futuro.

A reflexão tecnocrática - que nega a de carátersituacional - é incapaz de apoiar decisões que pretendamconstruir futuros, pois é realizada isoladamente em relaçãoà ação, não leva em conta os diversos pontos de vista,projetos políticos e racionalidades que compõem umasociedade democrática, e acaba por tornar-se um merolevantamento de possibilidades não fundamentadas sobreo futuro. No outro extremo, a prática de governo e reflexãoestritamente política, que desconhece as técnicas eCiências de Governo e se baseia exclusivamente naintuição e repetição da “arte” tradicional do exercício degovernar, tende a conduzir ao império da improvisação nãocriativa, das posturas meramente reativas e doimediatismo.

O planejamento e gestão estratégica, e a análisede situações que pressupõem, surgem como ferramentaque visa explicar, conceber ações técnicas e políticas eatuar em sistemas complexos; isto é, sistemascaracterizados por atores em conflito, existência dediversas perspectivas para conceber e compreender arealidade, diversas racionalidades, valores, critérios deeficácia e eficiência, recursos escassos e muita incerteza.

1.2.2.4. Reflexões sobre o planejamentopara ações de governoUma metodologia de trabalho capaz de apoiar e

acompanhar de perto a ação de uma equipe de governo,com base em experiências e conhecimentos deplanejamento e gestão estratégica, como o que aqui sepropõe como a função intervenção da EGM, deveinicialmente responder à pergunta: o governo municipal é“planejável”?

É uma pergunta que não tem resposta simples, masque pode ser facilmente desdobrada em novas perguntas:O que é planejar? De que tipo de planejamento estamosfalando? Qual ator ou atores sociais enunciam o desejoou a necessidade de planejar? Qual(is) o(s) projeto(s) degoverno municipal que está(ão) em jogo, ou seja, quegoverno municipal se deseja? Existe uma “tecnologia” (ummodo de “operar”) de planejamento e gestão estratégicaque seja mais adequado para uma prefeitura ou secretariamunicipal? Que “tecnologia” seria esta? Como oplanejamento em uma determinada secretaria podearticular-se com outros procedimentos de organização edecisão no conjunto do governo?

Não é difícil perceber que essas perguntas denotamuma particular concepção sobre gestão pública,“contaminada” por um determinado referencial teórico-metodológico entre os diversos existentes. Assumamosentão que estas perguntas já têm algumas respostas, frutodas influências conceituais e de experiências a que temsido exposta a equipe e que são relaciondas em seguida.

O planejamento e a gestão são sempre devedoresde alguma metodologia. Haverá, sempre, por trás das“técnicas” de planejamento e gestão, do método deplanejamento, do referencial que uma “intervenção” deplanejamento adota em uma dada organização, um modode pensar o mundo ou, podemos dizer, uma “teoria” ouuma ideologia. Os modos de se fazer o planejamento e aoperacionalização do plano serão sempre ferramentas detrabalho coerentes ou devedoras, em última instância, deuma certa concepção de mundo ou de um determinadoprojeto político.

Assumir assim que o “planejamento” e a “gestão”não são neutros já é, então, afiliar-se a um certo enfoqueteórico, a uma certa ideologia. O planejamento quedenominamos tradicional, de forte base economicista,pretendia-se “neutro”, ancorado que seria numa pretensaobjetividade das decisões amparadas em análises“técnicas”. Não é necessário nos determos neste pontojá muito criticado por vários autores. Vamos apenasenfatizar, com toda a radicalidade, que “fazer planejamento”e “construir uma gestão estratégica” é, essencialmente,uma atividade política, inseparável das relações doshomens em sociedade, do jogo social. É uma forma defazer política, pois a partir do momento em que se escolhecomo se quer planejar, quando se escolhe o modelo degestão que se pretende implementar se está fazendopolítica. Este “como” se quer planejar “quem” vai planejar,“que problemas” (qual agenda) vai se planejar, já denotama dimensão ideológica das escolhas do ator em situaçãode governo, aquele que enuncia o desejo de construir seusresultados de governo com suporte de gestão estratégica.

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O potencial transformador desta opção está, em boamedida, condicionado pela clareza que o(s) ator(es)envolvidos têm sobre o fato de que a gestão estratégica éuma forma ativa de fazer política, de governar, de fazerfrente à incerteza do jogo social.

Devemos ainda nos valer da idéia de que todos osatores sociais governam; isto é, controlam ou tentamcontrolar parte dos recursos para imprimir uma certadirecionalidade ao fluxo dos fatos sociais. Por isso, aformulação original no PES, apontando para a idéia degovernar, com “g” minúsculo, o que seria um atributo detodo ator social organizado. Daí adotarmos a idéia de queGovernar, com “G” maiúsculo, seria um atributo de quemse encontra em uma situação específica de “Governo”,que pode ser, segundo o senso comum, um lugar formalna máquina governamental. Mas, que convém generalizarpara incluir pessoa(s) que ocupa(m) lugares institucionaisde muita concentração de poder “legítimo” (no sentidoweberiano). Assim, o gabinete de um Prefeito ou de umSecretário Municipal seriam, certamente, espaços deGoverno.

A adoção da gestão estratégica por uma equipedirigente municipal implica na opção por um instrumentode governo, com tudo o que isto significa em termos dapercepção de que pretende participar de um jogo complexoocupado por múltiplos jogadores. Toda prefeitura, por suaprópria natureza, é um espaço de múltiplos governos. Aopção pela gestão estratégica implica dispor-se a pensarnovas maneiras de fazer jogadas, uma nova forma degovernar, a partir da reflexão sobre que tipo de governo seestá buscando implementar.

Esta é a “teoria” que, implícita ou explicitamente,fundamenta a opção por “fazer planejamento” e “construirgestão estratégica” em qualquer situação de governo. Éum desafio ainda mais essencial para os governos que seapresentam como transformadores, que buscam atingirresultados e objetivos diversos dos tradicionalmenteperseguidos no exercício do poder político no Brasil.

Vale reforçar: não é possível obter resultadostransformadores utilizando-se velhas e tradicionais formasde governar. E vale destacar: não é possível construirresultados transformadores adotando concepções epráticas de natureza autoritária, tecnocrática, neoliberal,concentradora de poder econômico, privatizante ou anti-democrática. A opção pela gestão estratégica torna-seainda mais fundamental nestas circunstâncias, já querepetir os procedimentos e fórmulas vigentes será semprecontraproducente para uma equipe de governo que sepretende transformadora e que busca a construção do“Estado necessário”, que conduza ao atendimento dasdemandas da maioria da população. A opção torna-secrítica a partir da definição, pela equipe dirigente com baseem um modelo de gestão participativo, que exige serconstituído e consolidado.

1.2.2.5. A relação entre projeto político de

um ator e seu Plano de Governo

O ator em situação de governo é portador de um“Projeto”, com origem em seu programa eleitoral legitimadopelo voto. O método PES oferece uma “tecnologia” para atransformação deste projeto num “Plano Estratégico”.

O projeto de uma equipe de governo seria portadorde uma legitimidade inquestionável quando “jogado paradentro” do aparelho de Estado. Os outros atores estãofora do aparelho de Estado, jogando o jogo social maisamplo. Para Matus, o grande problema de uma equipe degoverno é ter capacidade para transformar as generalidadese imprecisões contidas no programa de governo em umplano, com tudo o que isto significa. Isto é, de formasimplificada, a definição de módulos bem recortados deproblemas, operações e recursos necessários, uma boaanálise de viabilidade trabalhada sob vários ângulos e odesenho de trajetórias necessárias, alternativas epossíveis. Elaborar um plano é fazer o programa degoverno, tradução do projeto político de um ator, “cair nareal”, adquirir concretude e ser capaz de funcionar, de fato,como orientador das ações de governo. O plano organizadoe o modelo de gestão adotado, definidos em um espaçode “direção superior”, devem ser depois desdobrados emoperações e ações para os vários níveis de governointermediários e locais, de forma recursiva e “em cascata”.

Autonomia, na visão de Matus, serve para que osatores sejam os mais criativos e responsáveis, nos seusrespectivos espaços de governabilidade, mas sempredentro da moldura desenhada pela direção superior. Estaseria a grande garantia da direcionalidade do plano, dentrode um sistema de alta responsabilidade, de petição eprestação de contas, mas sempre contido nos marcos doprojeto maior. Tal concepção de sistema de direção,desenhado por Matus, pode ser aplicado sem problemasa uma prefeitura ou secretaria municipal? Em nossaopinião, não.

A crítica central que pode ser feita ao modelo e aosistema de direção proposto por Matus é que ele, em boamedida, não supera o paradigma parsoniano/weberianode pensar as organizações desenhadas como umapirâmide com seus níveis ordenados e “legítimos” degestão. Na verdade, nestes modelos e mesmo no desenhoclássico de Fayol, a “função” formulação de políticas estásempre colocada no ponto “superior” da pirâmide. Paraorganizações públicas complexas como as prefeituras,esta “fôrma” parsoniana é, no mínimo, irrealista. Aexistência de múltiplos atores que “habitam” estasorganizações, controlando algum recurso de poderfundamental (o poder/saber), portadores de múltiplosprojetos, a partir de múltiplas racionalidades e exercendo,de forma ciosa, um alto grau de autonomia no seu cotidianoprofissional, invalida a adoção daquele modelo.

Em resumo: a formulação de políticas é feita, defato, nos vários níveis da organização, sem poder seconsiderar que haja um “ponto denso”, formulador depolíticas e níveis hierarquicamente inferiores onde ela éimplementada. Uma Prefeitura Municipal é um espaço demúltiplos governos que não se consolidam ou se“submetem” tranqüilamente à equipe dirigente - ao governo

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do momento - que se renova a cada 4 anos. Paradeterminados autores que se utilizam desta teoria daação, na verdade neo-weberianos, fenomenologistas detodos os tipos, a idéia de uma organização é, no limiteuma reificação. A idéia da possibilidade de existência deum projeto com uma mesma orientação, também. Aconclusão mais direta disto é que em tais organizaçõescomplexas, caracterizadas por situações-limite de podercompartilhado, a única alternativa viável é a “gestãonegociada”, o que exige um planejamento e procedimentosde gestão de caráter estratégico. Este acúmulo que jáexiste na área da sociologia das organizações e na Análisede Políticas Públicas deve ser levado em consideraçãopara a gestão de um governo municipal. Ele é a base paraa função assessoria em uma escola de governo.

1.2.2.6. Uma proposta metodológica para a

gestão estratégica municipal

Se levadas em conta as ponderações feitas até aquisobre a gestão estratégica como modelo para o governo ede uma organização como uma prefeitura, a decisão dadireção superior do governo municipal ou de uma de suassecretarias em adotá-la exige o equacionamento dealgumas demandas:

1) É necessário adotar uma “tecnologia” deplanejamento. Esta parte parece ser a menosproblemática segundo nossa experiência e a dediversos outros grupos, inclusive de profissionais deprefeituras, de trabalhar com o “PES adaptado” paraas mais variadas situações desde o início dos anos90. As categorias centrais do PES têm muita forçapara orientar a operacionalização de planos, sejam asmais conceituais (atores, jogo social, incerteza,jogadas, governabilidade, poder, etc.), sejam as maisoperacionais (problemas, operações, recursosestratégicos, sistema de direção de altaresponsabilidade, etc.), sejam as adaptaçõesincorporadas (marcas de governo, inovação social,participação, gestão colegiada, etc.). O PES tem semostrado de muita valia para melhorar a comunicaçãoentre atores, para a construção de agendas deproblemas de governo compartilhadas, para aconformação de equipes de governo mais integradas,para a transformação destas equipes em verdadeirossujeitos coletivos e para aumentar, em última instância,sua capacidade para governar. As possibilidades deutilização e combinação destas categorias sãoimensas, estimulantes, e foram testadas em diversasexperiências no Brasil.

2) É necessário definir “um ponto de partida”, algo comoum ou mais dispositivo(s) detonador(es) do processo,que se apóie no acúmulo de discussão existente naorganização sobre a formulação de estratégias para aatuação institucional e de sua equipe dirigente. Temosadotado como ponto de partida a discussão e definição,pela equipe de governo, de quais deveriam ser suas“marcas ou resultados esperados da gestão”.

Para explicar esse processo, vamos trabalhar comum exemplo: suponhamos que uma dessas marcas fossea realização de um “amplo processo de democratizaçãoda informação sobre o governo municipal”. O projeto dedemocratização da informação definido numa dadasecretaria ou unidade de serviços, por seus dirigentes efuncionários, não toma a alta direção da prefeitura comoponto de partida, embora se refira a ela, embora se reitereque o planejamento de cada unidade é compatível com oPrograma de Governo.

A alta direção municipal, tendo resolvido adotar agestão estratégica como prática institucional, define, emum amplo processo de negociação (que pode assumirmúltiplas formas), um programa mínimo de governo, umconjunto de marcas de gestão que possa ser o disparadordo processo de gestão estratégica. Algo como estabelecer(3 ou 4 ou 6, mas não mais) resultados e indicadores desituação objetivo para o final do mandato. Idealmente,poder-se-ia partir de dois grandes objetivos do tipo: (1)democratizar o acesso às informações sobre tudo o quediz respeito à vida das pessoas, e que é deresponsabilidade da prefeitura; e (2) ampliar a participaçãodos mais variados segmentos da sociedade nas decisõesde governo, dentro de uma “moldura” programática maisampla que seria repensar as relações do governo municipalcom a sociedade. A partir do estabelecimento destesobjetivos, seriam definidos os resultados concretos,passíveis de serem objetivamente comprováveis, a elesassociados. Eles seriam os indicadores cuja evoluçãopassaria a ser monitorada. O alcance de uma marca implicatrabalhar uma complexa cadeia de espaços de poder,habitados por diversos atores com projetos distintos e quecontrolam recursos. Se pensarmos quantos atores, maisou menos visíveis, mais ou menos organizados emespaços formais de decisão, estão envolvidos com oobjetivo de aumentar a transparência sobre o uso doorçamento de um município poderemos ter idéia dacomplexidade do problema!

Formular um plano de médio e longo prazos daprefeitura seria construir contextos de negociação entreatores coletivos: instâncias de negociação, de criação deconsensos, mas também de disputas, de formação dealianças, de potencialização de governabilidade. O papeldo gabinete do dirigente, através de um grupo deplanejamento estratégico (que discutiremos logo adiante)seria o de dar apoio logístico-operacional-técnico-intelectual para este amplo processo de negociação,planejamento e gestão.

3) É necessário criar, capacitar e consolidar, junto aogabinete do dirigente que escolheu implementar ummodelo de gestão estratégica, uma equipe de suporteà gestão estratégica. As funções deste grupo, entreoutras, seriam:

a) criar os arranjos institucionais ou os contextos denegociação, como dito antes, para a formulação do(s)plano(s) e projeto(s);b) orientar e apoiar as pessoas para aoperacionalização das ações de formadescentralizada;

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c) criar a agenda de acompanhamento e avaliação doplano ao nível do gabinete;d) apoiar o processo de planejamento descentralizado.

A formação de um grupo como esse nem sempre étarefa fácil, principalmente pela dificuldade de se encontrarpessoas com capacidade, perfil e disponibilidade paraexercer esta função de modo profissionalizado. Significa,concretamente, uma diferenciação interna (umaespecialização) ao gabinete do dirigente.

A formação de equipes de suporte à gestãoestratégica, composição do grupo e capacitação de seusintegrantes possuem uma forte vinculação e interface coma função capacitação já mencionada, conforme propostoneste Documento.

4) Há múltiplas formas de conformar esse modelo degestão, dependendo das características de cadaprefeitura ou secretaria, do projeto político do grupodirigente, do grau de governabilidade da equipedirigente, entre outras coisas. Assim, é necessárioacordar um processo com forte ênfase no planejamentoascendente, ou seja, os planos nasceriam com forçaem cada unidade ou setor, a partir da definição desuas funções, necessidades e potenciais, dos serviçosque prestam, a quem atendem ou com quem serelacionam para a realização de seus objetivosinstitucionais. Esses planos concebidos de formadescentralizada iriam sendo consolidados nasinstâncias superiores de gestão visando, entre outrascoisas, o estabelecimento de prioridades e a definiçãode indicadores e mecanismos de acompanhamento eavaliação. Esta forma de planejamento poderia sercombinada com um planejamento mais “centralizado”a partir do gabinete do dirigente, calcado em umconjunto de resultados e indicadores, como já exposto.Seria mais diretiva e teria a facilidade de permitir àalta direção deixar mais clara sua proposta através deum conjunto de marcas de sua gestão. De qualquerforma, mesmo este planejamento mais diretivo, maisde “cima para baixo”, terá que ser altamenteparticipativo, trabalhando com equipes em diversosníveis da prefeitura ou de uma determinada secretaria?Deve ser registrado que algumas das iniciativas deplanejamento que temos acompanhado em setoresde prefeituras já vêm atendendo a esses pré-requisitos.

5) Finalmente, é necessário cultivar e consolidar osmecanismos de aprendizagem individual eorganizacional no decorrer de um processo decisóriodeste tipo. As iniciativas de capacitação dostrabalhadores de uma organização devem sempre levarem conta que eles são seres humanos complexos esujeitos ativos de seu próprio fazer histórico, a quemdeve ser garantido todo o apoio para se constituíremcomo indivíduos plenos e realizados no trabalho.Adicionalmente, e não menos importante, esseprocesso deve buscar a constituição de sujeitoscoletivos, melhor forma de garantir as realizaçõesindividuais, os resultados relevantes e a aprendizagemde caráter organizacional na instituição.Para concluir esta reflexão, retomamos a questãoinicialmente colocada: “uma prefeitura é “planejável?”Sim e não. Sim, se considerarmos que existe umarcabouço teórico proporcionado pela análise depolítica, pela teoria das organizações e pelas ciênciasde governo que pode ajudar a compreender este objetocomplexo e desafiador e instrumentalizar um melhorGoverno numa prefeitura municipal. A resposta serianão, se nos deixarmos levar pela prepotência (ou pelafalsa segurança) de supor que qualquer método deplanejamento ou modelo de gestão conseguirá imprimiruma (única) racionalidade subjugadora dos múltiplosprojetos que sempre estarão em conflito, em múltiplasarenas políticas, em busca da definição efetiva de suamaterialidade e de seu cotidiano. Este seria o desafiomais amplo e relevante da função assessoria da EGM.

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22.1. Apresentação

Este capítulo trata de uma metodologia que temcomo objetivo construir um mapa cognitivo a respeito deuma determinada situação-problema. Este mapa pode serconsiderado, para todos os efeitos, como um modelodescritivo de uma realidade complexa sobre a qual, nummomento normativo posterior, se irão elaborar políticasespecificamente voltadas a alterar a configuração atualdescrita.

A Metodologia de Diagnóstico de Situações buscaviabilizar uma primeira aproximação aos conceitosadotados para a gestão estratégica pública e ao conjuntode procedimentos necessários para iniciar um processodessa natureza numa instituição de governo.

O capítulo é formado por quatro partes. Na primeiradelas, seções 2.1 e 2.2, são resumidos os elementosgerais comuns aos métodos de planejamento e gestão,onde pode ser situada a Metodologia de Diagnóstico deSituações. São destacados os conceitos de Ator Sociale Jogo Social, e apontadas diretrizes para a açãoestratégica de governo.

Na segunda parte, seção 2.3, é apresentada umavisão sobre os condicionantes da ação de governo a partirde alguns conceitos fundamentais para a análise depolíticas públicas e para a tomada de decisões: o projetode governo, a governabilidade, a capacidade para governar,o tempo e a oportunidade.

Na seção 2.4 é apresentada a maneira como se dáo tratamento de problemas no âmbito da metodologia. Éapresentado o conceito de problema e são exemplificadosos procedimentos adotados para sua identificação eformulação adequada, insumos essenciais para um corretodiagnóstico de situações problemáticas.

Na quarta parte - seções 2.5 e 2.6 - sãoapresentados os procedimentos para a construção dofluxograma explicativo da situação. Fica ali evidente arelação que essa metodologia possui com a Metodologiade Mapas Cognitivos e com os trabalhos sobrePlanejamento Estratégico Situacional, desenvolvidos peloProf. Carlos Matus. O diagnóstico de uma situação é abase para a definição das ações em um plano estratégico,assunto que é desenvolvido no capítulo referente àMetodologia de Planejamento Institucional.

No Texto de Apoio n° 2 é apresentado um exemplode aplicação da metodologia a uma situação trivial.

2.2. O que é o “agir estratégico” ?

O foco da ação estratégica é tornar possível, nofuturo, o que hoje parece impossível, e manter atençãosobre o que é mais importante fazer para atingir objetivos

traçados. Nossa concepção de gestão implica, portanto,em planejar para construir viabilidade.

2.2.1. Pressupostos para uma açãoestratégica em ambientegovernamental:

Para uma mesma situação problemática é possívelconstruir diferentes explicações ou diagnósticos válidos.Cada ator social tem a sua visão da realidade, dosresultados que deve e pode alcançar e da ação queempreende. No entanto, é preciso avançar, na percepçãosobre o conceito de Diagnóstico, incorporando a idéia maisapurada de análise de situações e, tendo presente quesaber interagir com outros atores para ganhar suacolaboração ou vencer suas resistências.

Ator que planeja está inserido no objeto planejadoe não tem controle sobre o contexto sócio-econômico epolítico onde vai agir. atuar em um ambiente marcado porincerteza, em que surpresas podem ocorrer; e apossibilidade do insucesso deve estar presente e serincorporada no cálculo político.

2.2.2. O conceito de Ator Social

Chamamos Ator Social uma pessoa, grupo ouorganização que:

ü participa de algum jogo social;ü possui um projeto; controla algum recurso relevantepara o jogo;ü tem, acumula (ou desacumula) forças no jogo e,portanto, possui capacidade de produzir fatos no jogo.

Todo ator social (com projeto e capacidade deproduzir fatos) é capaz de fazer pressão para alcançarseus objetivos, podendo acumular força, gerando emudando estratégias para converter-se num centro criativode acumulação de poder.

O diagnóstico inicial de problemas que conformamuma situação a ser enfrentada por um ator pode ser vistocomo o resultado do jogo realizado por um conjunto deatores num determinado momento pretérito.

2.2.3. Características do Jogo Social

É possível caracterizar o agir social como um jogoque pode ser de natureza cooperativa ou conflitiva. Sãofatores relevantes no jogo social:

ü diferentes jogadores têm perspectivas que podemser comuns ou divergentes;ü recursos estão distribuídos entre os jogadoressegundo suas histórias de acumulação de forças emjogos anteriores;ü diversos jogos parciais conformam um contexto quepode ser entendido como um sistema social;ü as regras do jogo podem alterar-se em função dejogadas e acumulações dos jogadores.

METODOLOGIA DEDIAGNÓSTICO DE

SITUAÇÕES

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2.3. Os Momentos da Gestão Estratégica

A Gestão estratégica pode ser entendida como umacomposição de 4 Momentos principais:

Adotamos aqui a nomenclatura “momento” conformeproposta por Matus, como crítica à concepção deplanejamento como sendo composto por um conjunto deetapas ou fases separadas e estanques.

DIAGNÓSTICOexplicar a realidade sobre a qual se quer atuar e mudar

(FOI, É, e TENDE A SER)

FORMULAÇÃOexpressar a situação futura desejada ou Plano

(O QUE DEVE SER)

ESTRATÉGIAverificar a viabilidade do projeto formulado e conceber a

forma de executá-lo(É POSSÍVEL?, COMO FAZER?)

OPERAÇÃOagir sobre a realidade

(FAZER, IMPLEMENTAR, MONITORAR, AVALIAR)

2.4. A análise deGovernabilidade- o Triângulo de Governo

O Triângulo de Governo é uma ferramentamuito útil para a análise de viabilidade políticade projetos e ações de governo. O modelo éformado por três variáveis interdependentes.Governar é buscar a articulação - ciência + arte- destas variáveis:

Para governar, uma equipe dirigentenecessita selecionar objetivos, dimensioná-losa partir das circunstâncias presentes, de seus

interesses, de seu programa, e expressá-los em seu projetode ação (Projeto de Governo).

O sistema em que está inserido este projeto não épassivo. As resistências e apoios indicam uma relaçãode forças em que é possível verificar a maior ou menorsustentação política para que o ator social que governapossa implementar seu projeto (Força para fazer).A análiserealizada pela equipe dirigente deve informar, para cadaprojeto ou proposta de governo, qual é o efetivo apoio /rejeição / desinteresse de atores políticos como oPrefeito(a), secretariado, movimentos sociais e sindicais,apoio partidário, na opinião pública, no legislativo, meiosde comunicação, formadores de opinião...

O controle dos aspectos que integram o sistemadepende da capacidade que o dirigente possuir paraimplementar seu projeto, construindo resultados, mudandoa realidade e ampliando sua própria governabilidade(Capacidade de Governo). A análise deve informar, paracada projeto ou proposta de governo, qual é a capacidadede governar da equipe dirigente, sua experiência de gestão,métodos de trabalho, organização interna, habilidadespessoais, controle de meios para empreender o projeto,controle de recursos (tempo, conhecimento, financeiros,pessoal capacitado, capacidade para formar opinião,gerenciar ou coordenar processos de trabalho, para gerarlegislação ou regulamentações, comunicação, mobilizaçãode apoio).

Essa análise de viabilidade introduz o conceito deGovernabilidade. Trata-se de uma avaliação sistemáticasobre a Força para implementar ações de governo e aCapacidade de Gestão. Esta vai depender, a cadamomento, e para um dado projeto, das situaçõesespecíficas proporcionadas pela ação sob análise. Deve-se realizar a análise também para o conjunto de projetosdo governo. Duas variáveis muito importantes no cálculoque deve presidir a ação político-administrativa são: o tempocomo recurso escasso na gestão pública e indicadorrelevante para a verificação da viabilidade política deprojetos de governo, e a oportunidade política paraempreender uma dada ação de governo.

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2.5. A situação (ou problema) comoobjeto de Gestão Estratégica

O desenvolvimento desta seção toma comopressuposto a idéia de que qualquer situação pode serentendida pelo ator com ela envolvido como o resultado, o“placar”, de um jogo. E que esta situação pode ser por eleencarada como um problema a resolver. Ou seja, o êxitoem um jogo será a solução de um problema ou a mudançado placar. Neste contexto, portanto, situação e problema(expressão que se passa a utilizar), são para todos osefeitos, sinônimos.

Pode-se entender a realidade social como um grandejogo integrado por muitos jogos parciais e que possuemsuas próprias regras, em que atores se vêm envolvidos,ou procuram se envolver. Em todos os jogos há algunsjogadores e alguns espectadores: nenhum ator socialparticipa de todos os jogos.

Os governantes ou encarregados da gestão dasituação podem ser vistos como jogadores que, com suasações, produzem acumulações durante um jogo,procurando alterar seu resultado. É com base nessasacumulações que eles podem ampliar, ou reduzir, suacapacidade de produzir novas jogadas e alterar a situaçãoinicial. Este é o mecanismo básico através do qual seacumula ou desacumula poder e se produz ou nãomudanças significativas sobre uma dada situaçãoproblemática.

A ação de governo, para gerar acúmulo de poder egerar resultados socialmente valorizados, exige:

1) a perfeita identificação dos jogos e problemas emque o governante está envolvido;

2) a determinação de sua relação com outrosproblemas e jogadores;

3) a identificação precisa de suas manifestações sobrea realidade ou evidências que permitam verificar se oproblema está se agravando ou sendo solucionado pelaação de governo; e

4) a diferenciação entre as causas e conseqüênciasdos vários jogos parciais.

2.6. O Conceito de Problema (ou situação)

O elemento central do Diagnóstico é a produção deum quadro que identifique e relacione entre si os problemasmais relevantes de uma dada situação (Instituição, etc)em um determinado momento. Um problema é, para umator sempre que este o declare insatisfatório e evitável, oresultado de um jogo.

Um problema é estruturado quando:ü é possível enumerar todas as variáveis que ocompõem;

ü é possível precisar todas as relações entre asvariáveis;

ü sua solução é reconhecida como tal por todos osjogadores.

É quase-estruturado, quando:

ü pode-se enumerar apenas algumas das variáveisque o compõem;

ü só é possível precisar algumas das relações entreas variáveis;

ü suas soluções são, necessariamente, situacionais;isto é, quer dizer aceitáveis para um ator e vistascom restrições por outros.

Os problemas produzidos pelos jogos sociais sãoproblemas quase-estruturados.

Um problema quase-estruturado pode conter, comoelementos parciais, problemas estruturados. Isto é, osproblemas estruturados não existem na realidade social,salvo como aspectos ou partes de problemas quase-estruturados.

2.6.1. Tipos de Problemas

No jogo social são produzidos três tipos deproblema. Adotando como referencial o tempo, o significadoe a natureza do seu resultado para um determinado ator,o problema pode ser:

ü ameaça; isto é, o perigo potencial de perder algoconquistado ou agravar uma situação;

ü oportunidade; isto é, a possibilidade que o jogo socialabre e sobre a qual é possível atuar para aproveitá-lacom eficácia ou desperdiçá-la;

ü obstáculos; ou seja, deficiências detectadas naobservação e qualificação do jogo em processo.

É possível classificar os problemas quanto a:

1) tempo: atuais ou potenciais;

2) governabilidade: controle total, baixo controle e forade controle;

3) abrangência: nacionais, locais, específicos,estaduais, municipais;

4) estruturação: estruturados ou quase-estruturados.

O enfrentamento de problemas já criados oupresentes é um ato reativo. O enfrentamento das ameaçase oportunidades é um ato propositivo. A ação de caráterpropositivo é um objetivo a ser perseguidopermanentemente pelo ator que busca melhoresresultados e maiores possibilidades de êxito. Taispossibilidades, no entanto, não estão usualmente sobcontrole dos dirigentes públicos. Ao assumir a frente deuma organização ou instância de governo, a escala egravidade dos problemas já detectados e que exigemsoluções imediatas costuma ser de tal monta que a ação

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do governante tende a ser decaráter reativo. Simultaneamente,entretanto, devem ser vislumbradasnovas ameaças e oportunidades,procurando evitar o agravamento dasituação.

2.6.2. Conformação deum Problema

Um problema só existequando uma situação adversa setorna foco de interesse de um atorsocial. Isto ocorre pelo mal-estarque produz o resultado de algumjogo em que está envolvido oupelas oportunidades que esteresultado propicia. Antes que o atorse declare insatisfeito o resultadodeste jogo é, para o ator, um mal-estar impreciso ou uma mera necessidade sem demandapolítica.

O diagnóstico da situação supõe:

ü listar os problemas declarados pelos diversos atoressociais relevantes;

ü avaliar os problemas segundo a perspectiva dessesatores;

üsituar os problemas no tempo e no espaço;

ü verificar se existe complementaridade ou contradiçãoentre os problemas declarados;

ü identificar fatos que evidenciam e precisam aexistência de problemas;

ü levantar suas causas e conseqüências;

ü selecionar as causas críticas que podem ser objetode intervenção.

2.6.3. Como formular um Problema?

Uma correta formulação de um problema é condiçãoessencial para seu equacionamento. Um problema malformulado pode levar a uma visão distorcida da situação eà tomada de decisões equivocadas, que podem debilitaro ator.

Cuidados ao formular um problema:ü formular os problemas como condições negativas.Um problema pode ser: uma situação ou estadonegativo, uma má utilização de recursos, uma ameaçaou uma intenção de não perder uma oportunidade;ü identificar e precisar problemas atuais ou realmentepotenciais: evitar exercícios de futurologia eimaginação dispersiva;üum problema não é a “ausência de uma solução”!!!

Exemplos de como formular os problemas imersosnuma situação:

Recomendações:Não nomear temas gerais como problemas (saúde,transporte, etc.);

Não listar objetivos (atingir 50% de imunização, concluira estrada entre A e B).

2.6.4. Perguntas para verificar se a seleçãode Problemas é apropriada

Parte-se do princípio de que a ação de um governopode ser pior, mas nunca superior à seleção de problemasefetuada pelo dirigente e sua equipe. Os critérios de seleçãoenunciados não devem ser aplicados problema porproblema, mas sim na avaliação do conjunto de problemasselecionados.

Convém verificar a seleção do conjunto deproblemas, respondendo às seguintes perguntas:

a) Qual é o valor político dos problemas selecionadosversus o valor dos problemas postergados?

b) Há concentração ou dispersão de esforços paraenfrentá-los?

c) Qual é a proporção de problemas que exigemcontinuidade frente aos que exigem inovação?

d) Qual é a proporção de problemas cujos resultadosirão amadurecer dentro do período de gestão oumandato?

e) Qual é o balanço entre os recursos necessáriospara o enfrentamento dos problemas selecionados emrelação aos recursos disponíveis?

f) Algum dos problemas selecionados pode dissolver-se num problema maior que o compreende?

veja o quadro

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2.6.5. A Descrição de um Problema

Um problema deve ser descrito por intermédio defatos verificáveis através dos quais ele se manifesta comotal em relação ao ator que o declara. Esses fatos devemter sua existência amplamente aceita para que possamser validados.

A descrição de um problema é relativa ao ator queo declara: o resultado de um jogo poder ser um problemapara um ator, uma ameaça para um segundo, um êxitopara um terceiro e uma oportunidade para um quarto. Adescrição de um problema deve precisar seu significadoe torná-lo verificável mediante os fatos que o evidenciam.

São objetivos da descrição de um Problema:

1)reunir suas distintas interpretações possíveis em umsó significado;

2)precisar o que deve ser explicado: definir seusignificado em termos de quantidade e qualidade,tempo e localização;

3)evidenciar o problema de uma forma monitorável; istoé, que permita o acompanhamento de sua evolução;

4)permitir que sejam previstas ou definidas fontes deverificação para a descrição construída.

Exemplos de descrição de Problemas:

2.7. A Explicação da Situação

O conceito de diagnóstico aqui adotado está referidoà forma como os atores participantes de um processosocial observam e, portanto, explicam a realidade em queestão inseridos. Toda explicação pressupõe reflexão. Éela que permite que o ator perceba possibilidades paratransformar ou manter uma dada situação.

2.7.1. Elementos de uma ExplicaçãoPara explicar um problema é necessário fazer uma

distinção entre:

ü causas (o problema se deve a ...);ü descrição (se verifica através de ...);ü conseqüências (produz um impacto em ...).

As causas imediatas da decisão de um jogo sãoas jogadas (fluxos ou movimentos). Para produzir jogadasé necessário capacidade de “produção” (acumulações oupotenciais que os jogadores possuem ou utilizam). Masas jogadas válidas são aquelas permitidas pelas regrasestabelecidas para cada jogo.

Explicar uma situação ou um problema é construirum modelo explicativo de sua geração e tendências. Deve-se precisar as causas diferenciando-as e indicando sesão fluxos (jogadas), acumulações (capacidades ouincapacidades) ou regras. O modelo explicativo secompleta quando as causas são interrelacionadas.

2.7.2. A diversidade das ExplicaçõesSituacionais

Uma mesma realidade pode dar margem a diversasexplicações. A carga de subjetividade que anima odiagnóstico de situações implica em:

1) distintas respostas para uma mesma pergunta;

2) distintas perguntas sobre uma mesma situação (asperguntas relevantes são distintas para os distintosjogadores);

3) distinta seleção do foco de atenção sobre arealidade.

Explicar uma realidade implica em distinguir entreexplicações. Para explicar uma situação que me afetapreciso compreender a explicação do outro, incluindo oque o ele pensa sobre minha explicação. Quanto maiorfor a minha capacidade de entender a explicação do outro,maior será a probabilidade de êxito das minhas jogadas emais potente minha ação.

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2.8. O Fluxograma Explicativo da Situação

A visualização gráfica do resultado da aplicação daMetodologia de Diagnóstico de Situações é a mesmaproposta por MATUS (1993) para o seu fluxogramaexplicativo situacional. O fluxograma é um mapa cognitivoque busca sintetizar a discussão realizada por uma equipesobre uma determinada situação problemática. A suaestruturação é baseada no estabelecimento de relaçõesde causa e efeito entre as variáveis que a conformam.

Um fluxograma situacional permite uma rápidainteração entre a equipe que realiza o trabalho de análisede problemas e o tomador de decisões que a solicitou,porque:

ü num golpe de vista, mostra o modelo explicativodo problema;

ü obriga a equipe que o produz a construir umasíntese rigorosa, seletiva e precisa, com base em nósexplicativos concisos e monitoráveis;

ü facilita a permanente adaptação da explicação àmudança da situação;

ü facilita a compreensão, restringindo a possibilidadede ambigüidades devido ao uso de uma simbologiasimples e uniforme.

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33.1 Apresentação

Este capítulo apresenta aos participantes osprincipais elementos e conceitos da Metodologia dePlanejamento de Situações. Esta síntese foi elaboradacomo apoio para as exposições e exercícios práticos,buscando um contato inicial com os conceitos eprocedimentos adotados.

O trabalho com a Metodologia de Planejamento deSituações exige que sejam retomadas as discussõesdurante a aplicação da Metodologia de Diagnóstico deSituações - construção do fluxograma explicativo dasituação. É sobre esta base que o trabalho de análise eplanejamento de situações tem início. Adicionalmente,reflexões suscitadas quando da apresentação dasMetodologias de Construção de Cenários e de AnáliseEstrutural podem enriquecer e criar melhores condiçõespara a formulação de ações e fixação de recursos a utilizar,e resultados a atingir, como será visto a seguir.

Da mesma forma que a Metodologia de Diagnósticode Situações utiliza elementos do momento I - explicativo,conforme definido por Carlos Matus em seu PlanejamentoEstratégico Situacional, a Metodologia de Planejamentode Situações aqui apresentada dá destaque ao momentoII - Normativo ou de Formulação, mas também incorporaalguns conceitos e procedimentos dos momentos III -Estratégico, e IV - Operacional.

A seção a seguir, apresenta conceitos de base paraa formulação de ações de governo a partir da identificação eanálise de problemas. Destaque deve ser dado ao conceitode Nó Crítico e dos procedimentos para sua identificação.Os Nós Críticos selecionados ao final de um diagnóstico desituação são a base para a definição das ações em um planoestratégico. As seções posteriores tratam dos módulos deação de um plano estratégico - as Operações - detalhandoseus principais componentes e procedimentos para suaformulação. Finalmente, nas seções, são sumariadosconceitos sobre a organização da gestão, destacando-seos sistemas básicos de direção necessários para umagestão estratégica.

3.2. Planejar por Situações-Problema

O dirigente público necessita capacitar-se para jogaro jogo social e institucional. O que significa jogar bem?Jogar bem depende de quatro capacitações (habilidade econhecimento) para o tratamento de problemas em âmbitopúblico:ü saber explicar a situação problemática que afetauma instituição;ü saber formular propostas de ação para resolverproblemas sob incerteza;

ü saber conceber estratégias que levem em contaoutros atores e eventuais mudanças de contexto;

ü saber atuar no momento oportuno e com eficácia,recalculando e completando um Plano de Ação.

Saber explicar a situação em que uma instituiçãoou ator está ou pretende estar envolvido foi o assuntotratado pela Metodologia de Diagnóstico de Situações. AMetodologia de Planejamento de Situações proporcionaconceitos para os outros três pontos acima elencados, apartir de uma estrutura lógica que centra a ação de governona resolução de problemas.

A decisão de buscar soluções para um problemaidentificado permite:

ü administrar o problema em um espaço menor;

ü enfrentá-lo no espaço originalmente declarado;

ü dissolvê-lo em um espaço maior.

A seguir apresentamos um exemplo relacionado auma situação-problema específica: o aumento do númerode crimes cometidos por adolescentes.

A escolha entre estes três tipos de ação vai definira estratégia geral de enfrentamento da situação, oscontornos e a abrangência dos resultados a serem obtidospela implementação de um conjunto de operações de umplano de ação.

As principais categorias analíticas adotadas nestetrabalho, tais como ator social, ação ou momento noprocesso de planejamento, são definidas em função doconceito de situação. Seu esforço concentra-se emdemonstrar que o dirigente público, ao atuar em contextossujeitos a mudança constante, pode ser representado comoator que se movimenta em um jogo social. Todo ator socialpode desempenhar um papel de protagonista e não desimples observador. Para isso, precisa compreender arealidade em transformação.

METODOLOGIA DEPLANEJAMENTO DE

SITUAÇÕES

Espaço Problema

Administrar o problemanum espaço menor.

Ação: Punição aosadolescentes infratores.Espaço: Punição a delitos.

Enfrentar o problema noespaço originalmentedeclarado.

Ação: Ampliação dacobertura da assistência acrianças e adolescentes.Espaço: Prevenção aosdelitos.

Dissolver o problemanum espaço maior.

Ação: Reforma do SistemaEducacionalEspaço: Garantia de direitosbásicos.

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Como foi destacado no capítulo 2, cada “realidade”pode ser definida conforme o ponto de observação de umdeterminado observador. Uma mesma realidade podesignificar, ao mesmo tempo, muitas situações,dependendo de como está situado um observadorespecífico, qual é sua ação, quais são seus interesses eobjetivos. Dessa forma, a análise de uma determinadasituação é uma apreciação da realidade que enfrenta umdeterminado ator a partir da sua visão sobre um problema.A explicação situacional resultante é compreendida comosendo auto-referenciada, isto é, ela é condicionada porum ponto de vista influenciado pelo tipo de inserção narealidade que tem o ator que planeja.

Uma explicação formulada por um ator social paracompreender algum aspecto da realidade pode serverificada ou refutada apenas em função da maior ou menorcapacidade de sua cadeia de argumentos em sustentarcríticas e questionamentos. Portanto, sempre haverá maisde uma realidade verificável e os ideais de objetividade eas distinções entre verdadeiro e falso perdem força notrabalho do analista de políticas e na reflexão voltada paraa ação que caracteriza o trabalho do dirigente público.

Apresentamos a seguir figura esquemáticaprocurando sintetizar a metodologia de planejamento desituações. Nessa figura está representado um ator social,por exemplo, a equipe de direção de uma prefeitura, quedecide iniciar a construção de um plano institucional.

Na situação-inicial, este ator tem demandas aviabilizar, necessidades a satisfazer, problemas a resolvere declara sua insatisfação sobre uma dada realidade emum determinado momento. Esse ator, portanto, constróiuma explicação que serve de base para a definição

fundamentada de uma situação-objetivo, a explicitação deum conjunto de resultados que se espera atingir ao finalde um determinado tempo, e que resolverão os problemasiniciais formulados ou atenderão as demandas enecessidades identificadas.

O plano é uma construção que implica em umaestratégia, um conjunto de táticas a implementar, genteem condições de realizar e coordenar as ações a realizar.As operações são os módulos de ação previstos em umplano. Planejar implica ainda em identificar e disponibilizaros meios necessários para a ação, os mais diversosrecursos necessários, poder político, conhecimento,capacidades organizativas, equipamentos e tecnologia etambém, mas nem sempre, recursos econômico-financeiros.

A figura 01 destaca a confiabilidade do plano elaboradoe o contexto em que ele será desenvolvido como elementosessenciais para a construção dos resultados apontados.Nesse sentido, um plano só se completa na ação e esseagir implica em permanente avaliação e revisão do que foiplanejado. Confiabilidade significa verificar a todo o momentoa qualidade da proposta, sua consistência e fundamentação,e garantir boa coordenação para a formulação eimplementação.

O acompanhamento do contexto e o monitoramentode alterações na situação é fundamental, uma vez quequalquer ator social pode definir seu plano, mas atingir umadeterminada situação-objetivo não depende apenas de suavontade. As ações e resultados que serão obtidos sofreminfluência de mudanças no contexto, da ocorrência desurpresas e, principalmente, dos planos e ações de outrosatores sociais.

Ator que planejaConfiabilidade: - Conhecimento- Qualidade do Projeto- Capacidade de Coordenação

SituaçãoInicial

Plano: Meios, Tempo, Gente, Ações. SituaçãoObjetivo

Resultados

Contexto: - Variáveis- Surpresas- Outros jogadores

Estratégia

Figura 01 - Esquema Geral para Planejamento Estratégico

Táticas

Fonte: Matus, 1994, pp. 54, 108 e 139.

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O planejamento de situações, resumido na figurada página anterior, é realizado a partir de um diagnósticode situações formulado por uma equipe de governo. Asetapas de trabalho para o planejamento são apresentadasa seguir.

3.3. Seleção de Nós Críticos

A Gestão Estratégica exige o compromisso de atuarsobre problemas e situações como algo preciso eoperacional; de outra maneira a reflexão como suporte àtomada de decisões não leva à ação efetiva nem se revelaprática.

Como visto na Metodologia de Diagnóstico deSituações, a explicação estruturada de um problemaprocessado apresenta um encadeamento de causas doproblema organizadas como “regras”, “acumulações” ou“fluxos”. São “nós explicativos” dos problemas. Os “nósexplicativos” das cadeias causais, sobre os quais se podeatuar com eficácia prática, são denominados “Nós Críticos”.

Um fluxograma bem feito deve responder àsperguntas:

ü Como e onde atuar para mudar a descrição de umproblema?

ü Esta mudança será suficiente para alcançar osobjetivos perseguidos?

3.4 - Critérios para Seleção de Nós Críticos

“Nós Críticos” são os nós explicativos de umfluxograma, que cumprem simultaneamente as seguintescondições:

ü são centros práticos de ação, isto é, o ator quedeclara o problema pode atuar prática, efetiva ediretamente sobre eles sem precisar atuar sobre suascausas;

ü são nós que, se resolvidos ou “desatados”, terãoalto impacto sobre o problema declarado;

ü são centros oportunos de ação política; isto é, seuataque é politicamente viável durante o período definidopelo ator como relevante, e a ação possui uma relaçãocusto - benefício favorável.

Para melhor precisar um nó crítico, é precisodescrevê-lo de forma a torná-lo monitorável e restringir aambigüidade possível nas interpretações a ele referidas.

Com a seleção dos nós críticos de uma cadeiaexplicativa do problema (ou situação), o diagnóstico estáconcluído. Os nós críticos escolhidos indicam os centrosonde deve se dar a ação de gestão sobre a situação. Adefinição dessas ações é realizada através da aplicaçãoda Metodologia de Planejamento Institucional, tratada emoutro capítulo.

3.5. Operações

As operações podem ser entendidas como osgrandes passos (conjunto de ações) ou como o conjuntode condições que devem ser criada para a viabilização doplano. São elaboradas como a solução de cada Nó-Críticoidentificado em um fluxograma explicativo, solução a seralcançada no âmbito deste problema no prazo do plano.O conjunto deve ser suficiente para assegurar ocumprimento do plano.

As Operações podem também ser entendidas comoatos lingüísticos enunciados no espaço das declaraçõesde compromissos, visando a mudança da realidade. Asua formulação deve iniciar por “Comprometo-me a ...(fazer algo) “. As Operações podem ser:

ü bem estruturadas (operações de resoluçãonormatizada, sem deliberação);

ü de risco calculado (operações com uma probabilidadeprecisa de êxito);

ü apostas operacionais (operações quase estruturadassob incerteza).

Um compromisso visando a ação deve serdiferenciado de:ü uma recomendação (seria bom que...);ü um critério (deve-se....);ü enunciado de um objetivo (devemos alcançar....);ü uma proposta de política (enunciado geral);ü uma declaração de prioridade.

Cada umas das operações formuladas para enfrentaruma situação problemática determinada deve serdetalhada para viabilizar sua implementação. A seguir sãoapresentados os principais componentes destedetalhamento.

3.6. Matriz Operacional

A Matriz Operacional sintetiza um conjunto deprocedimentos através dos quais as ações para atingir-seos resultados esperados nas operações são detalhadas.Cada ação poderá ser dividida em atividades, que por suavez podem ser detalhadas em tarefas, dependendo dacomplexidade da operação ou ação e das característicasdo ator que planeja. De qualquer forma, o enunciado dasações, sub-ações, atividades e/ou tarefas na matrizoperacional deve vir acompanhado pelos respectivosprodutos, resultados esperados, datas (início/fim),responsáveis, apoio e recursos necessários.

3.6.1 - Ações, Atividades, Tarefas

São as unidades de implementação de um plano:ü O detalhamento deve ser feito até o nível necessáriopara uma compreensão clara da operacionalização deum plano ou projeto. Se for necessário, até mesmo astarefas podem ser sub-divididas de acordo comointeresse ou necessidade do responsável;

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ü O detalhamento das sub-ações e das tarefas deveser feito periodicamente, condicionado àsnecessidades;ü a somatória das ações, sub-ações ou tarefas,verificáveis em forma de produtos, devem garantir quese alcancem os resultados.

3.6.2. Resultados

São os impactos sobre as manifestações concretasdo problema que está sendo atacado (seus descritores);a mudança na realidade. A definição dos resultadospossibilita uma avaliação do plano, assim como a conduçãoprecisa das ações no sentido da estratégia geral.

3.6.3. Produtos

São parâmetros concretos - quantidade, qualidade,tempo e lugar - para a execução das atividades planejadas.Se os produtos estão sendo obtidos e os problemasidentificados persistem é porque os resultados esperadosnão estão ocorrendo. Há então necessidade de rever asoperações e ações projetadas.

3.6.4. Recursos

Recurso é tudo aquilo que um Ator pode mobilizarpara viabilizar o alcance dos seus objetivos. A execuçãode um Plano de Situações implica o gerenciamento demúltiplos recursos escassos.

Para o processo de planejamento que aquipropomos é necessário trabalhar com um conceitobastante amplo de recurso. São considerados recursos autilizar, para a viabilização de ações planejadas:

Para cada ação prevista, deve-se detalhar quaisrecursos de diferentes tipos serão necessários; ajustar autilização dos recursos à sua disponibilidade; e especificaros custos para cada ação/tarefa. A partir destasinformações, será possível uma alocação realista dosrecursos. Torna-se fundamental avaliar, em que medida,as atividades previstas em um plano necessitam consumiros diferentes tipos de recursos para medir sua eficiência.

3.6.5. Prazos

O tempo talvez seja o recurso mais escasso comos quais lidam os dirigentes públicos e os planos degoverno. A determinação dos prazos das operações e dasações marca a trajetória do plano, com os pré-requisitos,concomitâncias, intervalos ou pontos pré-determinados

(datas simbólicas etc). A indicação de prazos éindispensável para o acompanhamento e avaliação doplano, e aponta o compromisso do responsável com asações. Os prazos referem-se à data limite para afinalização da ação (o intervalo entre o início e o fim daação).

3.6.6. Responsáveis

São os coordenadores e articuladores de tarefas aserem desenvolvidas no plano. As responsabilidadesdevem ser nominais ou, no mínimo por função, evitando adiluição de responsabilidades (“quando todos sãoresponsáveis por tudo, ninguém é responsável por nada”).Isto é a base para a montagem de um sistema de altaresponsabilidade. É também importante distinguir entre oresponsável (pessoa que está comprometida diretamentecom a realização da ação) e eventuais apoios (pessoasque contribuem para a realização da ação).

3.7. Um delineamento básico para um Plano de Ação

O quadro abaixo resume os elementos fundamentaispara formulação de um plano:

ü Identificação do Ator que planejaü Descrição de uma Situação Problemática onde atuarü Problemas precisos a enfrentarü Objetivos bem definidosü Identificação de Interessados e Beneficiáriosü Nome do Plano (aspecto comunicacional)ü Principais Ações a realizar, trajetória, encadeamentoü Definição de Responsáveis, Rede de ajuda eParceirosü Previsão de Recursos necessários, Produtos eresultados esperadosü Indicação do Prazo de maturação dos Resultadosü Indicadores para Verificação do andamento dostrabalhos, produtos, uso de recursos, contexto eresultadosü Clareza de como atuar em relação a Aliados eOponentesü Clareza de como atuar em relação a mudanças noContextoü Previsão de procedimentos para Acompanhamentodas ações, Cobrança e Prestação de Contasü Previsão de procedimentos para Avaliação e Revisãodurante a execução do que foi planejado

Como complemento, a partir da análise do balançoentre apoios e oposições previsíveis a um plano de açãoformulado, cabe identificar um tipo especial de operaçãoa ser planejada. São operações que apresentam um carátermais político do que operacional e seu objetivo é construirviabilidade para a implementação de um projeto atravésdo reforço no apoio ou contraposição a resistência

Recursos: Capacidades:

para formar opinião;gerenciar ou coordenarprocessos de trabalho;para gerar legislação ouregulamentações;ou capacidade demobilização.

cognitivos;políticos;financeiros;organizacionais;pessoal capacitado outempo.

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percebidas. Esta modalidade de análise estratégica levaem conta o estudo de motivações e interesses de atoresenvolvidos com os problemas que uma equipe dirigentepretende enfrentar.

3.8. Gestão do Plano

O plano só se completa na ação, nunca antes, e aação de governo freqüentemente exige um cálculo deúltimo momento que completa o plano. Esse cálculo éuma forma de improvisação necessária. A questãoconsiste, no momento da ação, se o domínio será deimprovisação sobre o plano ou do plano sobre aimprovisação: as equipes dirigentes podem escolher osproblemas, formular seus planos para solucioná-los e omomento de fazê-lo, mas não podem escolher ascircunstâncias de contexto em que deverão agir.

3.9. Atuar sob incerteza

O plano formulado mediante simples cálculodeterminista inviabiliza, no limite, a avaliação do seucumprimento, bem como das responsabilidades, porqueé impossível valorar o significado dos resultados frente ametas previstas se são verificadas mudanças significativasno contexto em que ele deve ser implementado.

O contexto do plano é um conjunto de condiçõesfora do controle do ator que planeja, que vai determinar ouinfluenciar o desenvolvimento e resultados finais do plano.Surpresas sempre ocorrem e podem gerar alto impactosobre o plano e os resultados esperados.

Planejar sob incerteza significa, então:

ü Não congelar o cálculo sobre o futuro; refazê-loconstantemente;ü Utilizar recursos de cálculo como previsão, reaçãorápida diante da mudança imprevista, aprendizado como passado recente;ü Trabalhar com diferentes cenários, com visõesalternativas sobre o futuro;ü Estar preparado para enfrentar surpresas;ü Dispor de sistema de manejo de crises;ü Afastar a incerteza evitável adquirindo segurança.

O exercício da gestão significa enfrentar asincertezas e dificuldades impostas pela realidade,alcançando os objetivos a que o plano se propõe. Todosos cálculos realizados quando da elaboração do planoprecisam ser refeitos permanentemente a partir da análisesobre:ü desenvolvimento dos fatos concretos;ü a evolução do plano;ü avanço da elaboração individual e coletiva nainstituição.

3.10. Componentes da Gestão Estratégica

Para o governante, a informação é o meio que lhepermite conhecer a realidade na qual atua e verificar oresultado causado por sua ação. Disso depende suacapacidade para alterar oportunamente suas decisões,quando as metas alcançadas distanciam-se daspropostas. Sem informação oportuna, confiável e relevante,não se identificam bem os problemas, não se pode atacá-los a tempo, e posterga-se a ação corretiva que condicionaa eficácia das operações, diminuindo a distância entre osresultados previstos e os alcançados em uma situaçãoconcreta.

O monitoramento na gestão pública responde a esteprincípio elementar: não se pode atuar com eficácia se osdirigentes não conhecem de maneira contínua, e o maisobjetiva possível, os sinais vitais do governo que lideram edas situações sobre as quais intervêm. Um sistema deinformação casuístico, parcial, assistemático, atrasado,inseguro e sobrecarregado de dados primários irrelevantesé um aparato sensorial defeituoso que limita severamentea capacidade de uma equipe dirigente de se sintonizarcom as situações que busca enfrentar, de identificar osproblemas atuais e potenciais, avaliar os resultados desua ação e corrigir oportunamente os desvios com relaçãoaos objetivos traçados.

São três os principais componentes que devemconstituir um sistema de gestão estratégico que garantaum acompanhamento e processamento adequado dosfluxos de informação, que alimentam as decisões de umaequipe dirigente:

1. Sistema de Constituição da Agenda: no qual sedecide o uso do tempo e o foco de atenção dos dirigentes,o que, em síntese, constitui o menu de decisões. Nessesistema o fluxo contínuo de informações estabelece a lutaentre a improvisação e o planejamento.

2. Sistema de Cobrança e Prestação de Contas:no qual se torna efetiva a responsabilidade de cada membroda unidade organizacional sobre as missões assumidascomo compromissos. Com esse sistema, conforma-se umprocesso de trabalho com base na responsabilidade. Elenão pode ser estruturado sem que informações confiáveise oportunas estejam disponíveis.

3. Sistema de Gestão Operacional: no qual éviabilizada a ação diária, num processo em que seenfrentam a rotina e a criatividade. Na gestão predominaa ação sujeita a diretrizes, mas elas devem deixar umamplo campo à criatividade, à iniciativa e à inovação.

3.11. Focos de Debilidade de um Plano de Situações

Concluindo a apresentação da Metodologia dePlanejamento de Situações, apresenta-se um conjunto depontos (uma check list) para a verificação da qualidadede um plano de ação. São preocupações enunciadas deforma negativa, que se considera importantes para oplanejamento e acompanhamento das operações,avaliação e replanejamento de um plano de ação:

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ü Seleção de Problemas Inadequada ou Desfocada;ü Compreensão precária sobre a SituaçãoProblemática a ser enfrentada: diagnóstico desituações mal formulado;ü Má qualidade do Projeto de Ação elaborado;ü Projeção mal formulada para Resultados esperados;ü Despreparo ou não previsão para ocorrência deSurpresas ou mudanças no Contexto;ü Deficiente Análise Estratégica;ü Suposições Gerenciais otimistas.

3.12. Procedimentos para avaliar a confiabilidade de um Plano

Um plano não é uma proposta de ação defensável,a menos que se submeta às seguintes provas:

1ª Prova: De necessidadeü O plano, projeto ou ação proposta é de fato

necessária?

2ª Prova: De eficáciaü O Plano é normativamente eficaz?

Indica se as soluções propostas são as maisadequadas. Devem ser verificadas quanto a:

a) Coerência: suas ações produzem um balançopositivo sobre a situação-objetivo?

b) Potência: seu impacto é suficiente para alcançar asituação-objetivo desejada?

c) Consistência temporal: os resultados serãoalcançados em tempo político adequado?

d) Eficácia da trajetória: a seqüência das açõesminimiza os custos políticos e econômicos?

e) Flexibilidade: o desenho do plano contemplacenários? Como pretende lidar com surpresas?

f) Consistência ideológica: É consistente com osvalores dominantes do ator? Quais os principais juízosde valor que sustentam a situação-objetivo?

3ª Prova: De viabilidade econômicaü É economicamente viável?Prova de disponibilidade de recursos financeiros em

relação às exigências do projeto, no curto, médio e longoprazos.

4ª Prova: De variedade de opçõesü É a opção mais eficaz entre as exploradas?Examinaram-se outras opções? Com quê

fundamento foram descartadas as alternativas existentes?

5ª Prova: De vulnerabilidade do planoü Qual é a vulnerabilidade do plano?Prova decisiva para avaliar a confiabilidade. Deve

responder às sub-perguntas:

a) Quais são os elos na cadeia de argumentos,supostos e apostas em que repousa o plano?b) Quais destes elos são críticos; isto é, argumentosou apostas débeis e de alto impacto sobre osresultados esperados?c) Levou-se a sério as contra-argumentações dosoponentes ou simplesmente foram descartadas porsupor-se que são interessadas?d) Quais destas apostas críticas estão fora do controledo ator que planeja?e) Que medidas de reforço foram consideradas parafortalecer as apostas críticas?

6ª Prova: De viabilidade políticaü O plano é politicamente viável?Deve responder a:

a) Quais os atores e forças relevantes na situaçãoque se pretende alterar?b) Qual é a motivação dos atores relevantes frente àsoperações do plano?c) Qual é o peso de tais atores?d) Quais as ações de viabilização propostas frente aestes atores?e) Quais são as ações mais conflitivas? Foramprojetadas estratégias especiais para tais ações?

7ª Prova: De eficácia comunicacionalü O Plano abrange sua comunicação?Considera várias sub-perguntas:

a) Desenhou-se um plano de comunicação?b) Tomaram-se medidas para evitar o “manuseio” dasoperações antes de seu tempo de materialização?c) Que parte do plano deve ser preservada (seqüênciaação-comunicação) e qual deve ser difundida(seqüência comunicação-ação)?d) Qual o plano comunicacional para cada operação?A quê atores e estratos populacionais está dirigido?e) Qual é a relação expectativa criada - resultadosprováveis?

8ª Prova: De eqüidadeü O plano é eqüitativo?A quem beneficia o plano? Como distribui os

benefícios e os custos imediatos? Como distribui osbenefícios e os custos no futuro? Este é um ponto crucialpara o suporte político e ético do plano.

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4.1. Apresentação

Este capítulo apresenta uma visão sobre asinstâncias de decisão que devem compor uma estruturade governo. Ele tem por base a contribuição do professorCarlos Matus (Guia de Análise Teórica do PES, 1997,Parte IV). O seu tema de fundo é a relação doplanejamento estratégico e sua implementação, com ainevitável ocorrência de um processo decisório de naturezaincremental e a criatividade e improvisação que a gestãocotidiana demanda.

Um plano só se completa na ação, nunca antes.Por isso, a ação de governo exige um cálculo de últimomomento, que complementa e atualiza o plano. Oproblema consiste em permitir que a improvisação domineo planejamento, que é uma mediação entre oconhecimento e a ação1. Como forma de evitar que aimprovisação predomine, todo dirigente deve se perguntara todo momento se sua ação cotidiana contribui para oaprimoramento de seu plano estratégico.

Só existe demanda por planejamento emorganizações que funcionam sobre bases deresponsabilização, cobrança e prestação de contas. Comoferramenta fundamental para que este esforço dequalificação do trabalho dos dirigentes tenha êxito, deveser constituída uma sistemática de organização eacompanhamento cotidiano da agenda, que realize, naprática, as demandas originadas da gestão estratégica.

Nas seções 4.1 a 4.4, são sumariados os elementosconceituais e princípios gerais sobre a organização deuma estrutura de gestão estratégica pública - o triângulode gestão- , conforme propostos por MATUS.

Na seção 4.5 são apresentadas as 10 estruturasbásicas para o bom funcionamento de um governo. Sãodestacados ali os procedimentos práticos para a definiçãoe o funcionamento da agenda do dirigente.

4.2. Planejamento versus improvisação

na ação de governo

Para a ação de governo faz-se fundamental apergunta: “a equipe de governo tem capacidade paratrabalhar de forma organizada, coordenar seu trabalho demodo planejado e obter resultados?” Se a equipe degoverno não valoriza e não demanda uma melhororganização e a utilização efetiva de ferramentas degestão, haverá um grande espaço para a improvisação epara a tomada de decisões sem uma base de informaçãoconfiável. A alternativa ao planejamento por problemas (vercapítulo sobre Metodologia de Diagnóstico de Situação) é

a improvisação.As ações de governo exigem que a organização

domine a improvisação, embora normalmente ocorra ocontrário: a ação planejada é um fato excepcional. Aavaliação da série de decisões diárias de um dirigentefreqüentemente deixa explícita a improvisação. Asdecisões diárias não expressam a seleção de problemasrealizada com anterioridade, no plano estratégico, para operíodo de governo.

O dirigente considerado “prático” é, de fato, umgrande improvisador. A improvisação caracteriza-se por:

ü Predomínio da inércia, das urgências e das rotinas;

ü Desperdício de tempo por tratar individualmente osproblemas bem-estruturados, por não haver seleçãosistemática dos problemas a enfrentar;

ü Somente os problemas que parecem evidentesporque chegaram ao estado de urgências sãotratados;

ü Predomínio da ação reativa sobre a preventiva oupró-ativa;

ü Processam-se os problemas de modo rotineiro eparcial, somente do ponto de vista político ou do pontode vista técnico; não há processamento tecno-político sistemático; tomam-se decisões sobreproblemas crus.

Mas a improvisação tem muita força porque:

ü Opera em nível do senso comum dominante, écompreensível para os atores dominantes dasinstituições e não requer método específico nemtreinamento;

ü Parece ser o modo natural de deliberação dodirigente prático e experiente que subestima as teoriase os métodos de governo e planejamento como algopróprio da imaturidade juvenil;

ü Está sempre disponível, diferentemente dosplanos tradicionais que sempre “chegam tarde”. Umplano tradicional leva meses para ser formulado. Aimprovisação opera em horas e dias;

ü É situacional, pelo próprio fato de ser praticadapor pessoas carentes de teoria; a improvisação não énecessariamente tecnocrática, no entanto, tende aprevalecer uma concepção determinista e primitiva deplanejamento.

Quando a ação ultrapassa as capacidadesindividuais e deve ser contínua, estável e complexa, surgea necessidade de uma organização. Torna-se, então,importante pensar em instâncias de direção, para quese possa fazer do planejamento uma prática de trabalho.Trabalhar com planejamento situacional e com gestãoestratégica requer algumas mudanças na forma de operar

4 ESTRUTURA DE GOVERNOPARA A GESTÃOESTRATÉGICA

1 Ver capítulo 2.

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da organização; exatamente porque o desempenho de umaorganização, ou seja, a qualidade de sua ação, é delimitadapor suas estruturas de direção.

O gabinete do dirigente é o espaço de governoque primeiro deve ser organizado (ver cap. sobre Avaliaçãodo Funcionamento do Dirigente, a seguir) que se consigauma ação prática mais eficiente e eficaz. É nele que seprocessa diariamente a tomada de decisões que podefazer a diferença para um governo que consegue construirresultados. A força do plano frente à improvisação depende,portanto, da qualidade do processo de deliberações naestrutura de direção.

4. 3. A estrutura de deliberações deuma organização

Uma estrutura de direção organizacional possui:A = um sistema sensor, para alimentar o foco deatenção;

B = um sistema seletor e formulador de problemas,para filtrar prioridades;

C = um sistema processador de problemas, para estudaralternativas e elaborar propostas de ação;

D = um sistema de operação ou gestão, para atuarsobre a realidade.

Os sistemas B e C constituem a máquina dedeliberações de uma organização. Se algum deles falhar,produzem-se as seguintes deficiências:

ü os problemas não são captados oportunamente;

ü faz-se uma deficiente hierarquização dos problemasidentificados;

ü tomam-se decisões sobre problemas “crus”,carentes de processamento adequado;

ü a ação não corresponde às decisões, ou as decisõesnão correspondem às propostas; domina aimprovisação.

A qualidade do sistema processador de problemasé crítica, porque dele depende que elementos tão dísparesquanto os valores, as ideologias, a imaginação e as diversasciências entrem em interação e enriqueçam propostas edecisões.

4.4. O Triângulo de Gestão

A qualidade de gestão governamental é determinadapelas características das regras do jogo institucional, emparticular das regras de responsabilidade. Em um ambienteno qual predomina a irresponsabilidade, a qualidade dagestão é deficiente e a capacidade de governo baixa.Estabelece-se um padrão de gestão que não supera amediocridade; padrão este que tende a se estabilizarjustamente porque é sustentado por regras de baixaresponsabilidade.

A consideração apresentada acima repousa emcinco princípios:

Primeiro Princípio: As regras de responsabilidade

definem as características de funcionamento dasorganizações. Em termos extremos, o jogo organizacionalpode ser de alta ou baixa responsabilidade. Isto significaque quando predomina a irresponsabilidade, tende a existirum grande número de níveis organizacionais com baixagovernabilidade, o que pode levar a um viés centralistadifícil de ser controlado.

Segundo Princípio: As regras de responsabilidadedeterminam um triângulo de gestão composto de trêsestruturas-chave:

ü constituição da agenda; estrutura na qual se decideo uso do tempo e o foco de atenção do governante;nela se decide a luta entre a improvisação e oplanejamento.

ü cobrança e prestação de contas por desempenho,em que se torna efetiva a responsabilidade das chefiasde cada unidade organizacional sobre as ações ecompromissos assumidos; nesse sistema decide-sea luta entre a responsabilidade e a irresponsabilidade.

ü gestão operacional, no qual se decide a ação diárianuma luta entre rotina e criatividade.

Terceiro Princípio: Em um sistema de baixaresponsabilidade não há demanda por planejamento. Emoutras palavras, não há demanda por agenda estratégica,processamento tecno-político de problemas,procedimentos para condução de crises, planejamentoestratégico de governo, grande estratégia, orçamento porprogramas, monitoramento de gestão, Escola de Governo.

Se não houver demanda por esses sistemas, podemocorrer duas possibilidades:

Eles não serão constituídos porque não haveráespaço no sistema organizacional devido às regras debaixa responsabilidade; ou

Terão uma existência ritual; quer dizer, cumprirãofunções meramente simbólicas.

TRIÂNGULO DE GESTÃO IMPROVISAÇÃO PLANEJAMENTOVERSUS

Demandas das Estruturas

2, 3, 4, 5, 6, 7 e 10

(8)Cobrança e

Prestação de contas

(9) Gestão Operacional

RESPONSABILIDADE

IRREPONSABILIDADEVERSUS

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Quarto Princípio: O triângulo de gestão define quaisdas estruturas existentes são operacionais e quais sãorituais. Como corolário desse princípio deduz-se que emtodo jogo organizacional há estruturas operacionais, quecumprem uma função prática segundo as exigências dequalificação da ação de governo, e procedimentos rituais,que cumprem funções meramente simbólicas, porque seusprodutos não são demandados.

Quinto Princípio: Ante qualquer processo tradicionalde reforma organizacional, o jogo organizacional defende asestruturas vigentes não reformadas, anulando o conteúdooperacional da estrutura reformada; declara incompatível areforma de conteúdo e aceita a reforma formal, adotando umnovo rito com a aparência de modernidade. O mecanismode defesa consiste em degradar a reforma até o nível debusca de um equilíbrio estável. Desse modo, impede que secrie uma massa crítica de modernidade, porque degrada cadareforma parcial, com maior velocidade que o empenhogovernamental, que busca promover uma transformaçãogradual de cada estrutura. Com esse método de defesa dovelho, a gestão tradicional consegue que as organizaçõespúblicas estejam sempre se modernizando e essa barreiranão seja superada. É como arar no mar, porque quando seavança em direção à segunda reforma, a primeira já sedegradou.

4.5. Uma proposta para uma estruturade direção estratégica

Tomando por base o que foi proposto na seçãoanterior, para que seja viabilizada uma estrutura de direçãoestratégica é importante refletir sobre as estruturasenumerados a seguir.

4.5.1. A Agenda do(a) Dirigente

É considerada a estrutura-chave do triângulo degestão cujo produto é uma pauta de decisões diária parao dirigente. Alimenta-se de duas fontes competitivas:

a) as prioridades do plano; eb) a improvisação gerada pelas urgências, a inércia, arotina, etc.

A agenda define a utilização de dois recursos dosmais escassos no exercício de governo: o tempo e ofoco de atenção do dirigente.

A agenda é a expressão do uso do tempo e do focode atenção dos dirigentes. Diferentes questões, assuntose problemas competem no cotidiano por seu tempo eatenção: a agenda cumprida reflete concretamente suasopções. Pode ser sub-dividida em agenda rotineira(urgências e rotinas) e agenda especial (Plano, Avaliaçãoda Gestão e Cobrança de Contas).

As possibilidades de regular o foco de atenção sãomuito variadas. É necessário afinar o raio de alcance edecidir sobre opções de diferentes graus de dispersão econcentração, entre muitos problemas que disputam otempo e os recursos do dirigente.

4.5.1.1.Tempo e Foco de AtençãoA reflexão em torno da pauta de ações diárias de

um dirigente ou gestor público vai compor umas dasdisciplinas básicas para a ação em organizações públicas- o estudo da agenda. A agenda aparece como variávelfundamental na organização de processos decisórios, naimplementação de políticas, na obtenção de resultados epara a acumulação ou perda de poder.

O uso do tempo, assim, torna-se uma preocupaçãode caráter político fundamental, definindo janelas deoportunidades e riscos, gerando ou retirando capacidadede ação e viabilidade para os projetos de governo.

O tempo, neste sentido, é um recurso:

Irreversível - pois os acontecimentos seguem seucurso, os eventos da agenda de dirigentes e técnicosvão se sucedendo e as situações, assim como osdias, não se repetem;

Rígido - porque o tempo passa, quer gostemos ou não,e nossa percepção sobre o que ocorre a nossa voltanos diz que o tempo vai correndo alheio à nossavontade; e

Limitado - já que os dias têm sempre vinte e quatrohoras, as semanas 7 dias e o período de gestão deum governante ou um mandato parlamentar 4 anos,no Brasil.

As vinte e quatro horas do dia de um dirigente ouassessor, como de qualquer ser humano, podem serdivididas entre:

Ações não competitivas com as pausas

exemplo: almoço-reunião, caminhada para discutirproblemas, etc.

A agenda define uma pauta diária de decisões. Osproblemas com menor probabilidade de entrar na agendado dirigente têm exatamente as mesmas característicasdos problemas mais importantes. O dirigente,inconscientemente, evita tratar dos problemas que:

ü Consomem muito tempo;

ü Parecem ser adiáveis e não são muito urgentes;

ü Emitem sinais fracos para a sua atenção oucarecem da capacidade de emitir sinais ruidosos;

ü São complexos, fáceis de identificar com apaisagem, e difíceis de valorizar no presente porqueparecem inevitáveis;

ü Produzem incômodos e desagrado por causa dabaixa competência para enfrentá-los e do baixo valorimediato que lhes atribuímos;

exs.: reuniões, produçãoindividual, telefonemas,

rotinas / protocolos,estudos, etc.

Tempo de não-trabalho

exs.: pausas parafamília, descanso,lazer, alimentação,cuidados pessoais

Tempo de trabalho

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ü Exigem inovação para ser enfrentados e requerema aceitação de riscos.

Os problemas mais relevantes têm característicasmuito semelhantes às já citadas:

ü Não são captados na superfície da realidade, porquenão emitem sinais ruidosos;

ü São potenciais - estado em que seria mais efetivoenfrentá-los -, porque não demonstram sua importânciano presente; sua importância somente se revelaquando projetamos a realidade para o futuro;

ü São complexos, difíceis de ser compreendidos eatacados, razão pelo qual exigem que primeiro sesupere a confusão e a superficialidade com que tendema ser explicados;

ü Por serem muito antigos, são considerados comoparte da paisagem; há um processo social de adaptaçãoaos seus efeitos negativos e de resignação ante suasimportantes conseqüências;

ü Não se manifestam como mal social imediato,mas como adiáveis para amanhã;

ü Produzem incômodo pelo custo político eeconômico para enfrentá-los ou pelo medo de inovar;às vezes, a colheita de seus benefícios amadurecedepois de passado muito tempo ou depois de findo omandato do governante;

ü Não têm doentes particulares, ainda que afetemde modo notável o conjunto da sociedade, o que fazcom que a política de clientela os ignore.

Por essas razões, uma parte muito reduzida dotempo do dirigente é dedicada a assuntos realmenteimportantes e marcantes da qualidade de seu governo.

O quadro abaixo mostra, como exemplo didático,uma média do uso do tempo de governantes:

Alocação de tempo Porcentagem (%)

Atenção a problemasimportantes de governo

Assuntos de ordem pública 7

Gestão administrativa rotineira 12

Relações políticas 16

Rotinas e protocolos 26

Descanso e necessidadeshumanas

Total de usos 100%

Contudo, mais importante que o uso quantitativoé o uso qualitativo do tempo. Por exemplo, 10% do tempoda agenda dedicado a discutir problemas “crus”, em estadode “mal-estar”, não vale o mesmo que o tempo utilizadoem comparar vantagens e desvantagens de diversas

opções para enfrentar um problema bem-processado.Entre 95% e 97% dos problemas são incluídos na

agenda diária do governante sem processamento tecno-político adequado, dos quais não menos de 30% chegamà agenda como mal-estares ou problemas crus. Portanto,aproximadamente 65% dos problemas são discutidos noconselho de gabinete ou nos despachos do governantecom um algum tipo de análise política ou jurídica, massem processamento técnico de qualidade aceitável, oucom análise técnica, mas sem um bom processamentopolítico. Somente entre 3% e 5% dos problemas passampara a agenda diária após adequado processamento tecno-político.

4.5.1.2.Como organizar a agendaÉ possível tipificar como, tradicionalmente, as

agendas de dirigentes públicos e suas equipes sãoconstruídas:ü verificação das questões, assuntos, demandas,problemas que as ocupam;

ü verificação sobre os procedimentos adotados paraseu processamento; e

ü verificação de quem as define.

Assim, estabelecemos a agenda como parte de ummodelo de gestão estratégica. A pressão sobre a agendafaz com que os ocupantes de cargos públicos tendam aevitar assuntos que consomem muito tempo, parecemadiáveis, emitem sinais fracos de atenção, são muitocomplexos, exigem maior capacidade ou aceitação derisco para enfrentá-lo.

As principais fontes de alimentação da agendadevem vir, portanto, de:

ü Dinâmica de planejamento: os projetos definidosprevêem ações a serem executadas, pautando aagenda dos dirigentes e de suas equipes. Prevêemtambém critérios e prazos para petição e prestaçãode contas que ocuparão sistematicamente a agenda.

ü Organização do trabalho: a divisão de trabalho naequipe segundo responsabilidade por objetivo alivia aagenda de questões rotineiras ou decisões recorrentes.

ü Grande Estratégia ou Metas Institucionais: asgrandes definições, objetivos, missão da instituiçãofuncionam como filtro do valor de assunto, urgênciaou problema colocado para entrar na agenda.

Uma agenda de caráter estratégico pode serestruturada a partir de:

ü Montagem de uma Estrutura de Direção: instânciasbem definidas para análise e proposição, deixandosempre espaço/acesso para discussão, improviso,propostas inovadoras ou mesmo contato com arealidade externa ao cotidiano da equipe;

ü Qualificação e Treinamento da Equipe: uma equipebem treinada não apenas constrói uma agenda detrabalho qualificada como monitora e avalia suadinâmica para aperfeiçoamento.

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Estes pontos colocam a agenda e o uso do tempocomo partes de uma dinâmica que busca maior qualidadena atuação governamental. Se não existe demanda porefetividade, estabelece-se um círculo vicioso de baixaresponsabilidade. A agenda, então, é o espelho dofuncionamento do gabinete de um dirigente, e pode ser oelo para quebrar cadeias de baixa responsabilidade naatuação.

4.5.1.3. Acompanhamento da AgendaO monitoramento da agenda deve ser realizado

sistematicamente como avaliação da prática de trabalho,e tornar-se um insumo para avaliação da qualidade dagestão. A partir do monitoramento da agenda podem serdetectados os seguintes tipos de problemas e exigênciaspara serem enfrentados:

4.5.1.4. O entorno imediato do(a) DirigenteO círculo de pessoas que orbitam ao redor do

governante tem enorme importância no uso quantitativo equalitativo do tempo do dirigente. Nesse ponto, convémfazer as seguintes distinções:

ü o suporte quente que cerca o governante; isto é,sua família, seus amigos e suas amigas;

ü o suporte frio que o rodeia, vale dizer sua equipe deassessores, sua secretaria executiva e o pessoal queconduz suas relações com a comunidade e os atoressociais;

ü a formação, práticas e métodos que ambos osentornos usam para apoiar seus conselhos e processaros casos. Aqui é especialmente importante distinguirentre assessoria especializada e departamentalizadaversus assessoria tecno-política.

O chamado “entorno do dirigente” tende a ter enormeimportância no uso qualitativo e quantitativo do seu tempo.A agenda de dirigentes e suas equipes possui apenasalgumas entradas ou acessos. Matus propõe a imagemdo castelo feudal isolado do mundo por pontespermanentemente defendidas. Para o mal ou para o bem,somente se chega a um dirigente público com umaproposta, conselho ou informação, depois de passar poruma ponte protegida. Nessa situação, o dirigente estarásimultaneamente isolado e protegido:ü As pontes que se comunicam com a agenda dodirigente implicam em distorções de entrada e de saída;

ü Um conselho ou uma informação somente chegaao dirigente depois de passar por uma ponte no qualsempre há um “guarda”;

ü O valor de uma proposta (VP) é igual ao produtode seu valor tecno-político (VT) pelo valor do canal decomunicação (VC) utilizado pelo proponente. Dessemodo, se o canal de comunicação vale zero, a propostavale zero ante os olhos do dirigente, qualquer que sejaseu valor tecno-político.

A partir de um estudo realizado junto àadministração central de um país latino-americano, CarlosMatus afirma que, em cerca de 3.000 decisõesacompanhadas, foi encontrada a seguinte distribuição:

ü 5 decisões muito importantesü 45 decisões importantesü cerca de 300 decisões significativasü 2650 decisões rotineiras

Se todas as decisões necessárias acabam porcompetir, com igual força, pelo tempo e atenção de umgestor, não haverá possibilidade de relacionar suaimportância e tempo garantido a reflexão a cada decisão.Evitar a sobrecarga de trabalho dos dirigentes públicos,originada pela entrada livre de assuntos de diferentes grausde importância na agenda de decisões é o principalresultado de uma boa organização da pauta diária deassuntos na agenda.

4.5.2. O Processamento Tecno-político

É a estrutura de entrada para o Gabinete do Dirigentee de saída da Unidade de Planejamento ou Equipe deEstado-Maior; ou seja equipe de assessoria que buscafiltrar assuntos para o dirigente. O seu critério central é acondução do Balanço de Gestão Política, filtrando o valordos problemas e a qualidade do processamento tecno-político; criando barreira contra os mal-estares, a barbárietecnocrática e a barbárie política, controlando a AgendaEspecial. Faz a mediação, na sombra, entre as unidadesoperacionais que alimentam o dirigente com propostas, ea tomada de decisões, sendo o Centro-chave da máquinade deliberações.

A sigla UPT denomina a Unidade de ProcessamentoTecnopolítico, que assume as seguintes funções:

ü Constituir-se em filtro de qualidade doprocessamento dos problemas. O processamentotecno-político é um freio aos extremos dotecnocratismo e do politicismo. Produz cálculosituacional de síntese, e facilita a interação entre odirigente e sua assessoria;

ü Cumprir o papel de defesa das importâncias anteas urgências, no uso diário do tempo do dirigente;

ü Constituir-se em Filtro de valorização deproblemas que chegam a ser agendados, para impedirque as rotinas e os problemas secundários distraiamo foco de atenção do dirigente e disputem tempo comos problemas de alto valor. O dirigente deve procurarampliar sua dedicação às decisões críticas de seunível de direção;

Problemas Exigência para enfrentá-los

alta eficiência do sistema sensor,processamento para decisão

Domínio da rotina solução sistemática paraproblemas bem estruturados

Domínio dainércia

descentralização de problemasde baixo valor

Domínio daurgência

dinâmica de planejamentoeficiente, pautando o importante

Domínio dareação

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ü Manter sempre uma apreciação global do andamentodo governo e lembrar constantemente ao governanteas características projetadas do final de seu períodode governo. Alguém tem de chamar à realidade odirigente poderoso e dizer-lhe: ‘És mortal!’, como noimpério romano;

ü Manter o monitoramento periódico da agendado dirigente, para demonstrar-lhe objetivamente ouso de seu tempo e a fixação de seu foco de atenção,e facilitar, por esse meio, as correções adequadas;

ü Colaborar com o dirigente na preparação rigorosada cobrança e prestação de contas por desempenhoque deve prevalecer na relação com seu nível executivoimediato, e assistí-lo no momento da cobrança decontas.

A relação entre os escritórios de planejamento degoverno e a UPT é indireta, pois trata-se de uma unidadeassessora. Tal relação é de mão dupla. De um lado, osformuladores de planos e decisões sabem que suaspropostas serão examinadas pela UPT antes que odirigente as inclua em sua agenda para a tomada dedecisões. De outro lado, cada vez que um executivo recebeuma diretriz sabe que ela foi processada pela UPT.

A UPT é parte indiferenciável do gabinete dodirigente. Essa unidade trabalha com as mesmas pressõesque o dirigente político; portanto, não pode realizarpesquisas, apenas processar o que lhe chega e detectaromissões em relação ao que deveria chegar-lhe segundosua avaliação do andamento do governo, sintetizada noBalanço Global da Gestão.

Desta forma, não se deve confundir essa estruturade direção estratégica com a Unidade de PlanejamentoEstratégico, que é uma equipe de estado-maiorprodutora de planos. O esquema a seguir mostra que oprocessamento tecno-político é a porta de entrada para aagenda do dirigente, e a porta de saída das propostas deplanos. O método PES propõe os seguintes graus dequalidade no processamento dos problemas:

ü Primeiro grau: mal-estar

O problema foi detectado sensorialmente, mas nãotem processamento sistemático. Somente listam-se ascausas com problemas mal descritos e propõem-sepolíticas sem opções sistematicamente exploradas. Nãohá explicação sistêmica dos problemas nem concepçãoprecisa das ações em diversas opções, com um balançoentre as suas vantagens e desvantagens. Tanto a análisepolítica quanto a técnica são superficiais edepartamentalizadas, sem contato adequado entre si.

ü Segundo grau: processamento parcial

O problema tem processamento sistemático dequalidade, mas de caráter departamentalizado e parcial;isto é, tem processamento jurídico ou político ou técnico,mas nunca os três ao mesmo tempo e em interaçãosistêmica.

ü Terceiro grau: processamento tecno-político

O problema tem processamento sistemático

situacional, quer dizer, foi examinado a partir de todas assuas perspectivas e campos pertinentes. O fundamental,neste grau de processamento, é a combinação e ainteração da análise política, jurídica e técnica em umnível de qualidade aceitável. Isso supõe rigor e profundidadena análise situacional, detecção dos centros de ação maisapropriados, seleção de opções e operações, análise devantagens e desvantagens das opções e cenáriospertinentes, análise estratégica das propostas e exameda confiabilidade geral das propostas. O processamentotecno-político pode ser feito segundo a complexidade e aurgência dos problemas.

4.5.3. O Enfrentamento de Crises

O processo de governo pode mudar bruscamentede ritmo e foco de atenção por causa de surpresas positivase negativas. Em geral os governos encontram-sedespreparados para enfrentar surpresas, embora em umperíodo de governo de 4 anos elas ocorram às dezenas.São necessários procedimentos específicos e equipestreinadas para fazer frente a esse tipo comum de desafio.(Ver capítulo sobre condição de crises)

Garante métodos de trabalho especiais para oprocessamento em caso de emergência e crises, sendoO mais comum o Escritório de Defesa Civil. Em sua formamais sofisticada, opera sob a modalidade de Sala deSituações.

4.5.4. A Estrutura de PlanejamentoEstratégico

Opera em um período de governo, incluindo o curtoprazo. Para operar com eficácia, assume a existência deuma grande estratégia. Parte de uma seleção de problemase do Balanço de Gestão Política estabelecido como metapara o período de governo, e culmina com um arquivo deproblemas técnica e politicamente processados. É aestrutura que alimenta a máquina de deliberações,competindo com a improvisação, as urgências, a inérciae as rotinas.

As funções de uma estrutura de assessoria deplanejamento são:

ü Constituir e manter atualizado o arquivo de problemassemi-processados;

ü Identificar os principais problemas bem estruturadosque ainda não estejam normatizados e que consomemmuito tempo do dirigente;

ü Estabelecer as diretrizes de planejamento para osdiferentes tipos de planos utilizados pela organização;

ü Abordar o tratamento de problemas de modocentralizado e como suporte direto ao dirigente;

ü Contribuir na seleção dos problemas que o plano deação de governo enfrentará, discutindo com asunidades operacionais. Propor as metas para o Balançode Gestão Política;

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ü Dar suporte substantivo e metodológico às unidadesoperacionais e escritórios especializados deplanejamento no tratamento dos problemas específicosque o plano abordará descentralizadamente;

ü Dar suporte ao dirigente na constituição da agendaespecial para o acompanhamento dos problemas doplano;

ü Dar suporte ao dirigente no processo de cobrança eprestação de contas sobre o cumprimento do planode ação;

ü Manter informação centralizada sobre omonitoramento dos problemas do plano, sem prejuízodo monitoramento descentralizado, que é essencial;

ü Manter sempre atualizado o plano de governo e velarpara que os planos descentralizados adaptem-seconstantemente às mudanças da realidade;

ü Recomendar as normas de funcionamento doplanejamento e de suas relações com o orçamentário;

ü Manter sempre atualizada a visão política sobre asituação esperada ao término do período de governo,ou de cada data importante de avaliação política deresultados, e comparar essa situação final provávelcom a situação-objetivo concebida no início do governo.

Um escritório de planejamento não é uma unidadeque centraliza a formulação dos planos para que as

unidades operacionais os executem.

4.5.5. Centros de Grande Estratégia

A sua tarefa é pensar criativamente o governo de umacidade ou de um país em longo prazo. Cumpre a função defarol orientador e criador de caminhos inexplorados.Estabelece as diretrizes para o planejamento estratégico econstitui-se de equipes com perfil para a prospecção decaminhos. A sua função é explorar o futuro, onde não hácaminho conhecido. Por sua natureza, exige políticos ecientistas de alto descortino os quais pelas característicasde seu trabalho, não devem lealdade política a um chefe degoverno. O seu trabalho desenvolve-se mais no plano da buscados grandes consensos, tentando arrebatar as incógnitasdo futuro. É preferível que não sejam entidadesgovernamentais, mas de caráter misto, com amplarepresentatividade para garantir sua continuidade.

Esses centros marcam a diferença entre os países,estados e cidades líderes e os que são meros seguidores.A grande estratégia exige muita imaginação, pouco respeitoàs restrições presentes, bom domínio do que ocorre navanguarda das ciências no plano internacional, e vontadee capacidade de ser líder em algum campo.

4.5.6. O Orçamento por Programas

É a estrutura que aloca os recursos econômicosde acordo com o plano, estabelecendo objetivos gerenciaisespecíficos. Busca qualificar eficiência e eficáciagerencial no cumprimento das metas por projetos (ouprogramas), inclusive, no que se refere aos problemas definanciamento.

Opera considerando a relação:

recursos → produtos → resultados

É uma forma de alocar recursos econômicos emrelação aos propósitos do governo. Tem duas funçõesprincipais:

a) de orçamento, cuja função é a alocação de recursosdo setor público, coerente com o plano econômico; e

b) a de orçamento por programa, cuja função égerencial e refere-se à alocação e controle dosrecursos por problemas e ações, orientado pelosresultados e produtos que se podem alcançar comtais alocações.

Convém fazer aqui uma clara distinção entre oorçamento tradicional e o orçamento por programa. Oorçamento tradicional é um orçamento institucional quedeixa de lado os objetivos e concentra-se naquilo que aorganização compra com os recursos alocados. Oorçamento por programas, por sua vez, é um orçamentopor objetivos, no qual os recursos são alocados paracumprir ações e atingir resultados concretos. Na partede recursos, não há diferença significativa entre os doistipos de orçamento. Na parte de despesas, porém, ocontraste é total. Um orçamento tradicional assume aseguinte estrutura:

O orçamento tradicional não permite conhecer aque objetivos são aplicados os salários, os bens e serviçosadquiridos, ou as construções contratadas. São

ORCAMENTO TRADICIONAL DIREÇÃO DOS PRESÍDIOS

DENOMINAÇÃO MONTANTE (R$ x 1.000)

ORDENADOS E SALARIOS

GRATIFICAÇÕES

AQUISIÇÃO DE BENS DE SERVIÇO

TRANSFERENCIAS

EQUIPAMENTOS E MAQUINAS

CONSTRUÇÕES

MANUTENÇÃO

AMORTIZAÇÃO DE DIVIDAS

IMPREVISTOS

TOTAL

12.000

30.000

8.000

10.000

8.000

3.000

2.000

70.000

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simplesmente rubricas de despesas, nas quais não épossível fazer uma análise de eficiência e eficácia. Porisso, a referência natural dessas cifras tem de ser o anoanterior, e isso consagra a rotina na alocação dosrecursos.

Em contraste, um orçamento por programas é oseguinte:

Se o orçamento assumir essa estrutura porprogramas, com metas de produtos e resultados, a gestãoorçamentária pode se converter em uma ferramenta vitalpara a Gestão Estratégica. No entanto, é evidente quediante da inexistência da gestão por problemas, projetose objetivos, o orçamento por programas só pode cumpriruma função ritual.

RECURSOS PRODUTOS RESULTADOS ORG. EXEC.

segurança600 guardas60 viaturas

armas25 mi / ano

rondasconstruir bases

ações preventivas

reduzir em 10% oíndice de assaltos

idem p/ n° mortos ehomicídios

G M

geração deemprego

500 mil / anoequipe de 30

pessoas5 centros deatendimentoR$ 500 mil

criar vagas emcursos prof.criar frentescooperativaslegislação de

renúncia

3.000 empregos

10% PEA

geredo 1% OEA deempregos

Vigilância eproteção 5.000

190 unidadesescolares seguras15 vigilantes paracada 3 escolas

- amplia segurança econfiança dapopulação

- reduz furto edepredação

- reduz exposição dosalunos ao crime noentorno das escolas

Unidade desegurança

Alimentaçãoescolar

12.000 200.000refeições / dia

- Cumprimento dasnormas dietéticas e

de qualidade- aumento do

rendimento escolar-redução de doenças

infantis

Unidade dealimentação

escolar

Manutenção 3.000Salas, Cozinhas,

Banheiros emboas condições

Cumprimento dasnormas sanitárias e

de qualidadeUnidade demanutenção

Construção denovas unidades

escolares

1.500.000Construção de

mais 10unidades

- mais vagas-melhor

atendimento

Secretaria de obraspúblicas

total

PROGRAMA

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4.5.7. A Estrutura de Monitoramentoda Gestão

O monitoramento é essencial para que o governanteconheça a evolução da situação que enfrenta e aprecie osresultados de sua ação para modificá-la a tempo, pois ainformação estatística tradicional é muito lenta para cumpriressa função com propriedade. Como o monitoramentovisual e direto é muito limitado, quanto mais alta for ahierarquia do gabinete do dirigente, mais a informação deveser suprida, em grande medida, no monitoramento indireto,mediante indicadores significativos dos diversos aspectosrelevantes da realidade, que preocupam o ator. Omonitoramento representa a frieza objetiva dos índicesversus as apreciações subjetivas, sempre favoráveis, quese criam ao redor do gabinete do dirigente. Ele opera emtempo eficaz, e excepcionalmente em tempo real, parapoder cumprir sua função de alimentar a correção e ajustesdo plano. É um requisito essencial para a existência deprocedimentos estáveis de cobrança e prestação decontas.

O monitoramento é uma ferramenta radicalmentedistinta dos sistemas tradicionais de informação a queestamos acostumados. Por isso, vale a pena fazer umcontraste entre ambos, tomando como exemplo demonitoramento uma estrutura de informações de um cirurgiãonuma sala de cirurgia e, como exemplo de informaçãoestatística, o boletim mensal de informação que recebe o

diretor de um hospital.O cirurgião está atento ao monitoramento porque

disso depende sua capacidade de desenvolver e corrigir atempo qualquer erro cometido, ou fazer frente às surpresase imprevistos. A interrupção do monitoramento impede acontinuidade da cirurgia com razoável probabilidade deêxito.

Ao contrário, o receptor, leitor ou estudioso dainformação estatística pode ser qualquer pessoa que nãoesteja necessariamente envolvida com a ação concreta eque não dependa fundamentalmente dela.

A montagem de um bom monitoramento é simplesem teoria, porém muito complexa na prática, em face doelevado grau de responsabilidade que se requerer em cadaelo de sua cadeia de produção. Um funcionárioirresponsável pode quebrar toda uma cadeia demonitoramento, seja por atraso ou por falta de controle daqualidade da informação.

Sem uma estrutura de monitoramento não é possíveloperar pedidos para a prestação de contas por desempenho.Por conseguinte, há uma correlação muito estreita entreeficácia de monitoramento e qualidade da gestão pública.

A grande diferença entre essas estruturas nascedesse fato: o monitoramento é definido para um usuáriomuito específico, e este usuário é o responsável pelacondução do processo.

Sistema Estatístico Monitoramento

UsuárioIndefinido. Na informação estatística, o usuário é

indefinido e, conseqüentemente, muito variado, pois trata-se de proporcionar informações úteis para interesses muitodistintos a propósitos atuais ou futuros.

Bem definido. No monitoramento, o usuário éum ator concreto, atual e muito bem definido, quedemanda informação para alimentar a ação que realizano momento, conhecer o impacto causado por ela ecomparar este impacto com o esperado noplanejamento.

Volume de InformaçãoDiversificada. A informação estatística é

necessariamente extensa e diversificada para atender auma grande variedade de usuários potenciais cominteresses muito distintos.

Seletiva. O monitoramento é ultra seletivo porqueestá desenhado para um usuário concreto.

Atraso aceitoAlto. O atraso permitido é muito amplo, pois a

informação estatística não está comprometida com a retro-alimentação de um processo em marcha.

Informação em tempo eficaz . Omonitoramento deve atuar em tempo eficaz, ou, nolimite, em tempo real util izado para corrigiroportunamente a ação em marcha. A informação forado tempo eficaz desinforma.

PerecibilidadeNão perecível. A informação estatística não tem

demanda específica e é perecível. O seu valor épropriamente histórico, não se degrada com o tempo. Asua função é registrar o que passou, e não alimentar oque está em andamento.

perecível. O monitoramento, ao contrário,retroalimenta a ação e, por conseguinte, a informaçãoque produz é perecível. Se chega fora do tempo, valetanto quanto o jornal de ontem.

CONTRASTE ENTRE MONITORAMENTO E INFORMAÇÃO ESTATÍSTICA

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4.5.8 - A Estrutura de Cobrança e Prestação de Contas por Desempenho

É uma das estruturas-chave do triângulo de gestão.Submete cada responsável por problemas e operações auma avaliação sistemática e periódica de sua gestão,estabelecendo a responsabilidade pertinente. Os critériosde avaliação são estabelecidos no momento doprocessamento tecno-político de cada problema, sendo,portanto, não apenas conhecidos pelo avaliado com muitaantecipação à prestação de contas, mas propostos peloavaliado e acordados com o dirigente que sanciona o plano.

A cobrança de contas por desempenho é a chavedo triângulo de ferro já mencionado, porque determina seo funcionamento organizacional é de baixa ou altaresponsabilidade.

O propósito desta estrutura é definir e tornar efetivaa responsabilidade do governante, de seus ministros, deseus dirigentes e de todo funcionário responsável por umproblema ou operação, qualquer que seja seu nívelhierárquico, sobre seus compromissos declarados ouformalizados em planos. É ela que dá credibilidade àpalavra do político ou do funcionário, a partir do princípiode que todo compromisso deve ser validado com seucumprimento ou com o exame transparente e rigoroso dascausas do seu não-cumprimento, e das responsabilidadespessoais e institucionais correspondentes, tendo a devidaconsideração para com as variáveis fora de controle dosatores comprometidos.

A sua eficácia depende de que:- A cobrança de contas seja pública, se se tratar

do nível político; ou divulgada apenas aos afetados, se setratar de níveis gerenciais, para que os mandantes, querdizer, a população que se beneficia ou é prejudicada comos resultados, tornem efetivo um procedimento padrãopara premiação e punição;

- A conta seja sistemática; isto é, que a informaçãoconsiderada relevante e os critérios para a sua avaliaçãoestejam estabelecidos e sejam conhecidos por todos antesda cobrança e prestação de contas. Por exemplo, podemoscitar a qualificação dos serviços públicos em diversascategorias de qualidade sobre o mínimo exigido, paradeclarar fora de norma os serviços que não alcançam essemínimo;

- A conta refira-se a compromissos concretos de

precisão avaliável, tais como resultados sobre problemas,realização de operações, eficiência, eficácia, oportunidade,qualidade, conteúdo da mudança nas regras legais oufactuais, submissão a princípios de responsabilidade, etc;

- A conta seja verificável ou refutável, para o quêdeve estar apoiada em um bom monitoramento;

- A conta constitua-se num método de avaliaçãopessoal e institucional;

- A avaliação implique em prêmios e penalidadeslegitimadas pela sociedade ou pela organização;

- Todos os indivíduos que pedem contas pordesempenho estejam, ao mesmo tempo, submetidos aprestar contas com igual rigor. Ninguém deve ficar àmargem das responsabilidades; e que

- A conta seja completa, cubra o desempenho sobrea responsabilidade assumida, e não se limite ao uso defundos orçamentários.

4.5.9 . Gestão Operacional

É outras estruturas-chave do triângulo de gestão.A gestão por operações converte os módulos do Planoem módulos de gestão de qualidade total. É a estruturaque traduz as decisões em realizações. Opera com baseem objetivos e metas concretos, relacionados com osproblemas do Plano e a programação das atividadespróprias de cada unidade organizacional. Em cada unidadede gerência operacional reproduz-se o problema doplanejamento em nível prático. A gestão operacional temo teto de qualidade permitido pela cultura institucional.

Na gestão, predomina a ação sujeita a diretrizes,mas elas deixam um amplo campo à criatividade, à iniciativae à inovação. É o terceiro vértice do triângulo de gestão.

A idéia fundamental é a criatividade total, ninguémdeve operar rotineiramente. Isto supõe ciclos de criatividadee rotina, impostos pela seletividade inevitável do focolimitado de atenção. Concentramos a criatividade nosprocessos e problemas de maior valor e, mediante oinvestimento em capital humano e em organização,transformamos essa aplicação de recursos em rotinas dequalidade, para deslocar nosso esforço para outrosespaços de reforma. Contudo, as rotinas melhoradasvoltarão, no momento oportuno, a sofrer o impacto denovos esforços criativos. Por outra parte, no interior decada rotina gerencial há espaços estáveis e permanentespara o esforço criativo.

Produção e usoProdução centralizada e uso generalizado. A

informação estatística tende a ser muito centralizadamediante um fluxo vertical de produção. Em troca, seuuso é generalizado em todos os níveis.

Produção descentralizada e uso muitoespecífico. O monitoramento é totalmentedescentralizado para permitir a correção oportuna emcada nível. Em troca, seu uso é muito particular àsnecessidades de um usuário.

Tipo de InformaçãoPrimária. A informação estatística é

principalmente informação primária, não processadajustamente para satisfazer demandas muito variadas deprocessamento de usuários muito diversos.

Indicadores e sinais. O monitoramento trabalhacom indicadores e sinais significativos para um usuárioespecífico.

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Toda a literatura de boa qualidade sobre a gestãopor objetivos e gestão por operações é pertinente paracompreender a importância desta estrutura. No entanto,não se deve esquecer, para evitar cair na ingenuidade enas réplicas mecânicas das modas, que não há espaçopara a gestão por problemas num jogo organizacional debaixa responsabilidade. Sem descentralização, tampoucoé possível a gestão criativa.

4.6. Escola de Governo

É a unidade de capacitação em alta direção eassuntos de governo para o desenvolvimento tecno-políticocontínuo do corpo dirigente. É a ferramenta básica paraelevar a capacidade de governo mediante formaçãoespecífica em Gestão Estratégica Pública.

O desafio para o governo municipal amplifica-se umtanto mais com o processo de transferência deresponsabilidades e competências para a esferamunicipal, que tem sido realizado pelos governos centrais.As equipes dirigentes que buscam consolidar programasde governo transformadores enfrentam exigências maioresdo que aquelas que se limitam a administrar sem fazerfrente aos problemas mais graves de nossa situação sócio-econômica e política.

O drama mais grave que as equipes dirigentesatuais enfrentam é a lacuna existente entre sua capacidadede governar os sistemas sociais, enfrentar e resolverproblemas estratégicos, e atuar frente à complexidadecrescente que estes oferecem para serem conduzidos emdireção a objetivos e compromissos assumidosdemocraticamente. Certamente, não se trata detecnocratizar a política e a arte de governar, mas de

reconhecer que em todas as atividades humanas - e oexercício de funções de governo não é exceção - existeme podem ser desenvolvidas, constantemente, técnicas,métodos e ciências que não podem ser ignoradas.

Uma Escola de Governo vinculada a uma estruturagovernamental, por exemplo, uma prefeitura municipal,deve ser um espaço institucional no qual os dirigentespúblicos possam renovar seus conhecimentos, trocar suasexperiências e desenvolver sua vocação técnica e políticae, também, novas competências para governar de formaaprimorada. É um centro de capacitação e desenvolvimentode conhecimentos e experiências no qual as equipesdirigentes poderão se aproximar dos mais complexosproblemas para o exercício de governo em situaçõesdifusas, incertas e interativas, por meio a criatividade, doconhecimento técnico e da habilidade política, que devemestar juntos para a qualificação do processo decisório emambiente público e para a obtenção dos resultadosnecessários, exigidos pela população e peloaprofundamento da democracia em nossos países. É umaunidade de produção onde os dirigentes poderão ampliarsua qualificação para a gestão pública, evitando a opçãoaparentemente fácil de se adotar, no ambiente de governo,instrumentos gerados para a gerência empresarial privadaou corporativa que, muitas vezes utilizados acriticamenteno setor público, devido ao próprio despreparo dogovernante, levam a resultados contrários a suasmotivações originais.

(Ver Capítulo sobre uma proposta para uma escola de governo municipal)

Matriz de Gerenciamento do Tempo - (Importância x Urgência)

URGENTE NÃO-URGENTE II

PreparaçãoPrevençãoDefinição de valoresPlanejamentoAprofundar relacionamentosProcessos de energização /sinergização

NÃO-IMPORTANTE

IIIInterrupções, algumas ligaçõestelefônicasParte da correspondência, algunsrelatóriosAlgumas reuniõesMuitas questões urgentes suscitadaspelas outras pessoasMuitas atividades comunitárias

IVTrabalho corriqueiroCorrespondência trivialAlgumas chamadas telefônicasTarefas secundárias que consomem tempoem demasiaAtividades ‘alienantes’

IMPORTANTE

ICriseProblemas gravesProjetos, reuniõesProcessos com prazos definidos

(r) 1994 Covey Leadership Center, Inc.

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Entre tantas coisas urgentes e importantes, como

podemos saber o quê devemos fazer?

É ruim atuar muito no primeiro quadrante?

Como conseguir tempo para dedicar ao segundo

quadrante?

E se em meu ambiente predominar o primeiro quadrante?

Há alguma coisa no primeiro quadrante que pode ser

deixada para depois?

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5.1. Apresentação

Este capítulo apresenta um conjunto deprocedimentos práticos para a (re)organização do trabalhocotidiano de uma equipe dirigente. Trata-se de umaproposta para avaliação e reformulação do funcionamentodo gabinete de dirigente e tem como objetivo capacitar oleitor para realizar um processo desta natureza numainstituição de governo.

Na seção 5.2, são apresentados conceitos geraisrelacionados com o tema do funcionamento dos gabinetesdos dirigentes latino-americanos, conforme formulados peloProf. Carlos Matus (MATUS, 2000). Nela destaca-se a suapreocupação com a baixa capacidade de gestão dosdirigentes públicos, originada das práticas ultrapassadas,da carência de métodos de trabalho eficazes e dainsuficiente capacitação das equipes de profissionais quetrabalham na gestão dos governos dos países da AméricaLatina.

A seção 5.3 fornece elementos para uma avaliaçãodos assuntos que entram na agenda de deliberações daequipe de governo vis-à-vis a qualidade do processodecisório que se realiza no gabinete. Como procedimentoinicial para aumentar a qualificação do trabalho cotidianode uma equipe dirigente, é sugerida a verificaçãosistemática da agenda diária de decisões. Na seção 5.3são apresentados procedimentos para a redefiniçãoestrutural do gabinete de um dirigente público.

Na seção 5.5, como conclusão, é discutida a relaçãoentre a capacidade de governar e o tempo que transcorredesde o início de um novo governo, apresentando oconceito de tempo eficaz de governo.

5.2. Condicionantes e procedimentos práticos para a avaliação e reformulação do funcionamento do gabinete de um dirigente

O gabinete do dirigente é a estrutura organizativo-administrativa de suporte imediato à tomada de decisões.Esta estrutura é composta por sistemas que devem garantirqualidade nas práticas de trabalho em Alta Direção.

Na literatura adotada são levantadas trêspossibilidades para que seja elevada a capacidade degoverno dos dirigentes públicos e de suas equipes:

1- Limitar o poder pessoal do governante einstitucionalizar atribuições decisórias em corposcolegiados;

2- Exigir requisitos prévios de capacitação para quealguém possa assumir um cargo ou mesmo exigirtreinamento específico para o exercício de governo;

3- Criar equipes de suporte técnico-político aoprocesso decisório, o que implica que o governanteesteja convencido sobre sua necessidade.

Matus sugere esta última via como a forma maisadequada para intervenção no funcionamento de equipesdirigentes. O autor considera que a primeira possibilidadenão é factível dada a tradição latino-americana fundadaem um estilo de governo centralizado, “presidencialista”epersonalista. A estruturação de colegiados de direçãoimplica em diluição de responsabilidade edescentralização de poder, o que nem sempre é de fácilaceitação para nossos dirigentes.

A segunda possibilidade afronta os princípiosdemocráticos, já que dificultaria o acesso a postos dedecisão de pessoas de menor capacitação formal ou cujacapacidade decorre da experiência gerencial ouempresarial, limitando fortemente as possibilidades paraque lideranças populares, p.ex., venham a ocupar posiçõesde direção.

A terceira opção seria a melhor porque não impõerestrições à responsabilidade e poder de decisão dosdirigentes e busca qualificar a atuação dos governantes,repensando a estrutura e a organização de seus gabinetes.Seria esse o procedimento prático mais indicado paramelhorar o funcionamento das equipes de direção eenriquecer o processo que alimenta a tomada de decisões.

A correta avaliação do funcionamento cotidiano dogabinete é importante porque é nessa estrutura de direçãoque:

ü se manifestam a capacidade cognitiva e aexperiência profissional e política de quem nelatrabalha, elementos centrais para o êxito ou fracasso;

ü deve ser rompido o círculo vicioso de satisfação econformismo que os dirigentes sentem pelo que fazem(seja lá o que for) e pela forma como usam seu tempo(seja como for);

ü devem ser analisados os assuntos que afetam ogoverno, e definidas estruturas de prevenção para evitarque problemas importantes, estratégicos, fiquem defora da agenda e, portanto, não sejam enfrentados;

ü podem ser construídos mecanismos paraacompanhamento e avaliação das ações de governocapazes de fazer com que equipes dirigentessubstituam a atitude usual meramente reativa, focadaem urgências e problemas menores, e assumam umapostura ativa frente às questões substantivas darealidade (como regra geral, os dirigentes normalmentesabem pouco do que está ocorrendo em seu governo,da qualidade das ações implementadas, dosresultados que estão sendo atingidos e dasconseqüências que irão acarretar);

5 AVALIAÇÃO DOFUNCIONAMENTO DO

GABINETE DO DIRIGENTE

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ü pode ser localizada a origem do problema recorrenteda “Baixa Capacidade de Governo” dos dirigentespúblicos latino-americanos.

5.3. Agenda da Equipe de Governo

A Gestão Estratégica envolve diferenciar problemasde natureza e implicações mais amplas e, freqüentementede muito difícil mensuração, mas de alto valor para ogoverno, daqueles probelmas conhecidos e de tiporepetitivo. As equipes de governo tendem a ser dominadaspor urgências e questões administrativas, a observaçãode seu trabalho cotidiano tende a confirmar esta tendência.Os dirigentes costumam apontar como problema de seugoverno uma série de assuntos repetitivos que poderiamser equacionados com ferramentas já conhecidas, usandoa capacidade dos servidores e mediante a definição denormas e regras.

Já os problemas que podem afetar a continuidadedo governo, gerar crises e causar custos políticos de montasão encarados como urgências e tendem a receber umtratamento deficiente, muitas vezes são deixados fora daagenda do governante. O enfrentamento destes problemasmais importantes sempre é mais custoso, exige maiorconhecimento e criatividade e pode gerar maior tensãonas equipes dirigentes. Não raro, como forma de evitar asquestões de fato estratégicas e difíceis de uma gestão,os dirigentes terminam por ver as questões de governocomo uma mera necessidade de organização interna, dosprocessos de trabalho e definição de funções e deorganogramas. A diferenciação e o tratamento desses 2tipos de problemas podem ser realizados mediante aadoção de métodos de trabalho apropriados pelas equipesdirigentes.

Para a administração dos problemas repetitivospodem ser utilizados procedimentos já consolidados,complementares ao planejamento de governo. Uma equipede governo, para tornar-se eficaz, deve adotar como centrode sua atenção o enfrentamento dos problemasestratégicos e que exigem criatividade, coordenação econhecimento.

A definição dos assuntos que devem ou não entrarna pauta de trabalho dos governantes exige a constituiçãode uma estrutura de administração da agenda, sistemaque pode levar à reformulação ou estruturação do gabinetedo dirigente.

Para garantir um constante equilíbrio entre otratamento das “urgências” e das “importâncias” noexercício de governo, é necessário uma constantepreocupação com o processamento da agenda da equipedirigente. As “importâncias” só devem entrar na agendaquando tempos rígidos de trabalho possam ser definidos.A própria identificação do que seja um assunto ou problemarealmente importante, dentre os vários assuntos que aflueme pressionam o trabalho cotidiano dos dirigentes, é muitorelevante para o processamento da agenda.

Uma regra prática indica que todos os assuntosque dependem de decisões que podem influenciar obalanço de governo devem ser identificados como“importâncias”. Como descrito anteriormente (ver capitulo

sobre Metodologia de Diagnóstico de Situações) o balançode governo depende de uma avaliação periódica, que levaem conta o manejo das três variáveis macro da ação degoverno: situação política, situação econômica everificação do intercâmbio de problemas. (ver, também,Texto de Apoio sobre o Planejamento de Governo)

Para organizar ou reformar a estrutura de apoio aoprocesso decisório, é necessário verificar com precisãoqual deve ser o ponto de partida para uma intervenção.Num sistema de baixa responsabilidade como o quetradicionalmente existe na gestão pública latino-americana,no qual contas por desempenho não são cobradas nemprestadas, e não costuma haver definição, na pauta detomada de decisão dos assuntos mais relevantes para ogoverno sobre os quais devem ser garantidos o tempo e aatenção da equipe governante, este ponto de partidafreqüentemente encontra-se na agenda do dirigente.

Portanto, a base sugerida para a qualificação doprocesso decisório em um gabinete é o aprimoramentodo sistema de agenda. A agenda delimita a utilização dedois recursos dos mais escassos no exercício de governo:o tempo e o foco de atenção do dirigente. A agenda definea pauta de decisões diária para uma equipe dirigente, apartir de duas fontes de assuntos competitivas:

a) as prioridades planejadas, a avaliação da gestão, acobrança de contas e a verificação de resultadosatingidos na gestão;

b) a improvisação gerada pelas urgências, as pressõesoriginadas da rotina administrativa e das relaçõespolíticas.

A mudança da agenda do dirigente deve permitir, jánum primeiro momento:

ü A realocação do tempo dedicado ao tratamento dosassuntos, permitindo maior profundidade efundamentação do processo decisório ao longo dagestão;

ü A montagem de uma agenda coletiva e focada emassuntos de governo, invertendo a lógica segundo aqual as agendas particulares (ou até individuais) decada membro da equipe conformam, num processode adição - distorcido e freqüentemente conflituoso - ,a agenda de governo;

ü O acompanhamento e a avaliação sistemática dasações e resultados de governo, seguindo critériosclaros, definidos ou referendados pela equipe;

ü A definição de momentos bem delimitados paracobrança de contas por desempenho;

ü O processamento de problemas com qualidade epresteza, para suporte às decisões.

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A intervenção no cotidiano de administração daagenda, com o objetivo de redefinir os espaços detratamento dos assuntos pela equipe dirigente, torna-seartificial e ineficaz caso não seja garantida uma estruturaadequada para filtragem e avaliação de assuntos. O estudoda agenda deve ser feito tendo como foco as seguintesperguntas orientadoras:

a) Quais são os principais assuntos ou problemas queefetivamente entram na agenda?

b) Qual é a freqüência com que estes assuntos seapresentam?

c) Quais são os filtros ou procedimentos de seleçãoque funcionam para a identificação de prioridades e amontagem da agenda diária de decisões?

d) Quem são as pessoas que efetivamente realizam otrabalho de filtragem e priorização de assuntos?

e) De que forma se dá o processo de tomada dedecisão?

De forma geral, em nossas experiências comequipes dirigentes em ambiente público, pode ser verificadoque:

a) Os assuntos tratados pelos dirigentes e os temasque ocupam quase todo seu tempo de trabalho são,em geral, estruturados e podem ser normatizados ereceber um tratamento padronizado;

b) A forma de tomada de decisão é usualmente decaráter intuitivo e não se baseia em instâncias coletivasde discussão e processamento, mesmo porque amaioria dos problemas abordados não mereceria estetipo de tratamento;

c) Os assuntos que entram na agenda são, em geral,distintos dos temas que as equipes de governoapontam como sendo aqueles que mereceriam serpriorizados e melhor processados;

d) A maioria dos assuntos que chega à mesa dedecisão dos dirigentes não passa por nenhum tipo defiltro ou pré-processamento.

Como elemento positivo, pode ser identificado queo processo de tomada de decisões encontrado nosgabinetes de dirigentes públicos se vale de práticasinstituídas de consulta a atores considerados relevantes.

5.4. A reorganização de um gabinete

O processo de reformulação do funcionamento deuma estrutura de direção pública deve ser iniciado pelaaquisição de informação sobre o funcionamento dogabinete e sobre a situação que se pretende transformar.Em conjunto com os conhecimentos acumulados pelaequipe dirigente, ele permitirá a formulação de uma

proposta de trabalho coerente.É necessário destacar, como apresentado em

profundidade no capítulo sobre Metologia de Análise dePolíticas Públicas, que a entrada ou a predominância deassuntos corriqueiros ou de problemas estratégicos naagenda deve ser percebida como fruto de um processo defiltragem de natureza política em que na maior parte dasvezes, prevalecem a 2a e a 3a faces do poder.

Em uma fase inicial do diagnóstico da situação dofuncionamento de um gabinete, usualmente, sãoencontrados:

a) Necessidade de adequação, reorganização e divisãodo trabalho da chefia de gabinete;

b) Problemas em vários serviços internos e com opessoal de apoio (expediente, secretárias, recepção),o que evidencia a necessidade de reorganização dosfluxos de trabalho e de treinamento;

c) O andamento / acompanhamento de processos e aseleção de documentos que chegam ao gabinetemobilizam uma quantidade de recursos não compatívelcom a importância que possuem como assuntos degoverno;

d) A divisão e a integração do trabalho interno nãoocorrem adequadamente, acarretando tantoduplicidade como acúmulo de tarefas e re-trabalho;

e) Necessidade de instituir equipes para o tratamentocoletivo de problemas específicos.

A proposta de trabalho a ser desenvolvida deveobservar um ciclo, como o apresentado a seguir:

1- Melhorar provisoriamente a agenda a fim de abrirespaço para o trabalho sobre os assuntos importantesque costumam ser deixados em segundo plano (pauta,responsáveis, tempo de revisão, sistemática detrabalho);

2- Avaliar a realidade de funcionamento cotidiano dogabinete que se pretende transformar;

3- Definir preliminarmente as “importâncias” a seremtratadas através de planejamento e análise estratégica(análise de políticas);

4- Rever o sistema de agendas de forma a readequá-lo aos primeiros frutos do processo em curso;

5- Capacitar, discutir e conceber, coletivamente, umaestrutura de gabinete adequada para suporte aotratamento dos assuntos priorizados.

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QUADRO 1: REFORMAS E ESTRUTURAÇÕES NECESSÁRIAS

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QUADRO 2: UNIDADES DE TRABALHO EM UM GABINETE

1 Ver capítulo 12.

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5.5. Conclusão

A organização do Gabinete do Dirigente é um fatordecisivo para que seja ampliado o tempo eficaz de governo.O tempo deve ser percebido como um recurso de governode natureza escassa. O tempo eficaz é apenas uma partedo período fixo de governo (o período de vigência legal dascompetências que assume o governante). O período eficazde governo é limitado e sempre inferior ao período total degoverno, sendo delimitado pelo tempo necessário para queseja viabilizado um mínimo de capacidade para governarou pela existência efetiva de um mínimo no vetor de forçado governante. (ver capítulo sobre Metodologia de

Diagnóstico de Situações, triângulo de governo)O tempo eficaz é limitado por estas duas variáveis

e indica o período em que o dirigente possui governabilidadesobre as circunstâncias de governo, o período em que ogovernante controla plenamente o recurso político maisapreciado e limitado de qualquer liderança: o poder realpara exercer plenamente as competências e a destrezapara utilizá-las.

Uma boa organização do processo de trabalho numaestrutura de direção permite a ampliação do período eficazde governo.

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6 METODOLOGIA DEMAPAS COGNITIVOS

6.1. Introdução

Este capítulo apresenta a Metodologia de MapasCognitivos, crescentemente utilizada para a elaboração,individual ou em grupo, de modelos de situações eproblemas complexos de natureza semi-estruturada oudifusa, tipicamente encontrados na realidade concreta. OO seu uso para a modelização em ambientes de governo,onde é comum a necessidade de registrar, comunicar erefletir tendo por base variáveis e relações de causalidade,e de tomar decisões, desencadear ações e elaborarpolíticas a partir dos modelos concebidos é, como se veráao longo deste Trabalho, eficaz.

As características desta metodologia a tornamespecialmente adequada para construir, de formaparticipativa e a partir de uma visão coletiva, modelos desituações e problemas complexos de natureza semi-estruturada ou difusa, típicos desses ambientes, e paratomar decisões compatíveis com um estilo de governo maisparticipativo e democrático.

Essa aplicação juntamente com a anterior, faz comque ela seja utilizada na sua forma “pura” ou comosubstrato de metodologias que integram o arsenal daGestão Estratégica Pública em múltiplas situações; e,em particular, no âmbito da gestão de organizações nasquais a construção daquela visão coletiva a respeito damissão e dos problemas da instituição é a única garantiade que a tendência muitas vezes presente, de que a gestãose realize de forma pouco racional e “de cima para baixo”,possa ser contrabalançada.

O fato de que sua utilização, como suporte teóricode várias das metodologias apresentadas em outroscapítulos deste Trabalho, se dê de forma particular efrancamente operacional é o que nos leva a abordá-la aquicom um viés “teórico”, ou de maneira menos prática.

Para tanto, nos baseamos em definições econceitos desenvolvidos por Jesus Peña Cedillo, daUniversidade da Venezuela, um dos pesquisadores latino-americanos que mais tem se aprofundado e contribuídopara o estudo dos mapas cognitivos na região.

Utilizamos, também, contribuições de fora daAmérica Latina, onde o uso de mapas cognitivos ébastante mais generalizado, seja no ambiente acadêmico,seja no empresarial, como ferramenta de ensino, pesquisae planejamento. A difusão da metodologia, como é usual,deu origem a softwares de coleta de informação e opiniões,exposição dos mapas gerados e análise dos resultadosque permitem a exploração das inúmeras oportunidadesde aplicação que ela proporciona. Dentre eles, o produzidopela Universidade de Strathclyde na Escócia, denominado“Decision Explorer” (www.banxia.com), merece destaque.A sua facilidade de manejo no registro de informação,

clareza na apresentação visual, e capacidade de subsidiaranálises de explicação, conseqüência e aglomeração devariáveis, de cluster, foco, domínio, potência, etc o tornamuma poderosa ferramenta auxiliar à metodologia de mapascognitivos.

O fato de que uma das características importantesdos mapas cognitivos é revelar o conhecimento e asformas culturais incorporadas em pessoas e organizações,originando inovações, faz com que a próxima seção tratedo processo inovativo, mostrando como este deve serconstruído numa instituição a partir das diferenças devisões dos indivíduos que a compõem, e não pelaimposição de normas pré-determinadas. Em seguida, tratade explicitar como os Mapas Cognitivos, ao levarem emconta diferenças individuais, auxiliam na construção deuma visão coletiva. A terceira seção apresenta o conceitode Mapa Cognitivo, suas características, seus distintostipos, sua técnica de elaboração, etc. A quarta seção tratada utilização dos Mapas Cognitivos como modelos desituações. Dado que os capítulos sobre a Metodologia deDiagnóstico de Situações e Planejamento de Situaçõestratam extensivamente da utilização dos Mapas Cognitivos,o tema é abordado brevemente. A quarta seção trata dosMapas Organizacionais: uma utilização da metodologiapara representar e analisar as relações que têm lugar nointerior de organizações complexas. Neste caso, emvirtude do relativamente escasso emprego entre nós dessametodologia para entender o funcionamento deorganizações, a seção contém uma série de exemplos deaplicação.

6.2. Conhecimento, Aprendizageme Inovação

As capacidades de obter e processar informação econhecimento têm sido consideradas a base da inovação,pois somente à medida que se adicionam novos elementos/recursos à compreensão do funcionamento de umprocesso, cria-se um clima favorável à sua transformação.

6.2.1. Tipos de Conhecimento e Inovação

Para as finalidades desta apresentação éconveniente distinguir entre dois tipos de conhecimento asaber:

Explícito: entendimento ordenado sobre relaçõesde causa-efeito, socialmente reconhecidas e expressas.É um conhecimento que sabemos existir e que estáformalmente manifesto.

Tácito: saber-fazer não codificado, internalizado porindivíduos ou grupos que o adquiriram, formal ouinformalmente, via condutas e procedimentos aprendidos(experiência).

O modo como cada indivíduo processa informação/conhecimento, ou estabelece relações entre dados jáconhecidos e novos (que se colocam a todo instante), éextremamente pessoal. Envolve uso de caminhos própriosou “atalhos”, estabelecimento de relações heurísticas eanalógicas, etc. Diz respeito, enfim, a um processocognitivo particular.

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Genericamente falando, a cognição refere-se a todosos tipos de atividade mental de um indivíduo. Ela abarca oconjunto de representações mentais (imagens) que fazemos indivíduos sobre o mundo que os cerca e as relaçõesmentais entre estas. Cada indivíduo, devido a experiênciase visões de mundo que lhe são próprias, possuirepresentações e relações mentais particulares, fazendocom que novos processos cognitivos incorporem essasvivências e características peculiares.

A escolha quanto ao tipo e à forma de relaçõesentre as informações utilizadas (processos cognitivos) éfundamental no processo inovativo, pois envolve, entreoutras coisas, selecionar uma combinação particular deum amplo conjunto de conhecimentos. Desta escolha viriaa diferença entre a concepção de idéias ‘comuns’ e‘geniais’. Cabe lembrar que, embora os processos inovativossejam normalmente incorporados a tecnologias ouprodutos tangíveis, eles também se referem a valores,conhecimentos e práticas de trabalho e relacionamentonão incorporados a substratos materiais.

6.2.2. Aprendizagem e Interação

Sendo direta a relação conhecimento-inovação,tornam-se cruciais os tipos de aprendizagem diretamenterelacionados: às capacidades técnicas do inovador, àcompetência organizacional e aos processos queconduzem à implementação de novas idéias. Os agentesinovadores são indivíduos que possuem a capacidade deapreender, continuamente, conhecimentos necessários àgeração de inovações, superando os limites entre o novoe o estabelecido.

Diante disso, torna-se cada vez mais necessáriocaracterizar as relações que tais agentes inovadoresestabelecem e, em particular, os fluxos de informação econhecimento e os processos corporativos quedesenvolvem. Neste contexto, ganha importância oconceito de redes. É fundamental identificar as chaves dodesenvolvimento de processos inovadores no nível maisdesagregado (habilidades e rotinas do pesquisador), poisparece evidente que as possibilidades de interação dosagentes inovadores não são exógenas, mas produzidaspor eles em um processo interativo.

6.2.3. Inovação

A inovação, no nível micro, ocorre quando osagentes comprometidos com o processo inovativocompartilham conhecimento e informação sobre aquilo quepode ser exitoso, trocam experiências e se beneficiam dointercâmbio de idéias e elementos que podem contribuirpara soluções no ambiente em que estão inseridos(organização, etc). Daí a importância que podem adquiriros mapas cognitivos como formas de entendimento,representação e análise do processo inovativo.

Nesse processo inovativo, alguns indivíduos sedestacam-se e conseguem organizar-se melhor oubeneficiar-se da informação que circula, o que torna aindamais importante conhecer os processos ecomportamentos que conduzem a mudanças.

O mecanismo de seleção de elementos e de

estabelecimento de relações que conduzem à inovaçãoapóia-se em bases que não são estritamente racionais.Os indivíduos tendem a construir e guardar, noinconsciente, rotinas e procedimentos consideradosexitosos (tendo em vista experiências pregressas), porpropiciarem economia de energia, tempo ou, simples edifusamente, levarem a melhores resultados. Apesar desubjetivas, tais regras são essenciais para a aquisição emelhoramento de habilidades e envolvem processoscognitivos e políticos.

As abordagens que tratam o campo que estamosexplorando, em geral baseadas na teoria econômicatradicional, consideram os indivíduos seres perfeitamenteracionais que, numa organização, compartilham osmesmos conhecimentos, valores e “razões”. Emconseqüência, conduzem a modelos normativos sobre osprocessos reais que minimizam a variabilidade decorrentedas características individuais, levando a que as diferençascognitivas entre as pessoas sejam ignoradas.

Com isso, tais modelos ficam longe de representarcomo ocorrem, efetivamente, os processos inovativosdentro de uma organização qualquer. Porém, maisimportante para o tema que nos ocupa, têm utilidadelimitada quando confrontados com a racionalidadeencontrada nos organismos que envolvem geração deconhecimento, nos quais as decisões são tomadas ementornos ambíguos e complexos, com excessiva ouredundante quantidade de informação.

6.2.4. Cultura

A compreensão da cultura de um indivíduo ou grupoé fundamental para conhecer a forma como se estabelecemrelações entre pessoas e conceitos e se estruturam asdecisões.

A cultura pode ser entendida como a forma comoum grupo social responde a pressões externas,acompanhando ou conduzindo processos de adaptaçãomediante um esboço de normas, perspectivas e formasde pensar internalizadas como padrão de comportamentocoletivo. Ou seja: a adaptação ao entorno exige/conduz àintegração interna por meio de compromissos intra-grupais.

Quando executadas, tais normas representammodos (explícitos ou implícitos) de afetar a comunicaçãodentro do grupo, levando ao desenvolvimento de umavariedade de características ou personalidades em seuinterior.

A cultura é percebida na produção de um grupo(artefatos, criações), que projeta um conjunto de valoressubjacente, mas fundamental, definido em termos deideais, metas e meios para alcançá-los. A representaçãode uma cultura se constrói com alguns pressupostosbásicos quanto a normas de interação entre o indivíduo ea natureza. Tais pressupostos culturais, internalizados peloindivíduo, intervêm de modo permanente nas suasdecisões vitais. Mas é possível verificar um padrão distintivodesses pressupostos ao observar sua incidência sobreas decisões tomadas (posturas assumidas, crenças,regras heurísticas e analógicas privilegiadas), que seencontram fixadas nas mentes dos indivíduos comoconceitos e interações entre conceitos.

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6.3. Mapas Cognitivos: conceito,tipos e emprego

Os Mapas Cognitivos podem ser utilizados pararastrear e distinguir esses padrões culturais distintivos,identificando posturas internalizadas pelos indivíduosacerca de sua posição no mundo. Permitem, assim,identificar o sedimento cultural subjacente a iniciativaspotencialmente inovadoras em um dado contexto. Paratanto, estabelecem relações entre tais posturas e osvalores do indivíduo, bem como seus supostos culturaisbásicos (normas de interação com a natureza, com outrosindivíduos, com o espaço, etc).

O objetivo do Mapa Cognitivo é obter informaçõesdos indivíduos acerca de conceitos e relações,apresentando-as graficamente de modo a determinar,estruturar e valorar as variáveis e relações de causalidadecaracterísticas de um dado problema ou situação. Ao fazê-lo, o Mapa organizacional disponibiliza informação quepossibilita seu tratamento adequado e a tomada dedecisões visando a sua solução.

No nível teórico, os Mapas Cognitivos sãorepresentações de conceitos e relações entre conceitosque os indivíduos utilizam para entender seu entorno.Descrevem crenças (quase sempre relações de causa-efeito) em domínios específicos, e são resultado de umavisão interativa do funcionamento da organização e de suarelação com o entorno (contexto). A elaboração de umMapa Cognitivo exige, portanto, que sejam feitasinvestigações sobre o processo cognitivo dos indivíduos,a fim de capturar seu surgimento, desenvolvimento, e adinâmica de funcionamento no interior da organização.

No nível empírico, o Mapa Cognitivo é usado paraexpressar conceitos e interações presentes na mente dosindivíduos e para representá-los numa disposição visual eespacial que ressalte sua estrutura e inter-relações. É umarepresentação do conteúdo e estrutura do sistema de crençasde um indivíduo ou grupo quando colocado em relação aoseu entorno.

O procedimento genérico utilizado para a elaboraçãodo Mapa Cognitivo é a obtençãode afirmações acerca de conceitose relações, e o arranjo destas deforma visual-espacial.

A figura que segue mostrauma utilização bastante trivial dametodologia, para apresentar deforma organizada e sintética ainformação referente a uma bemconhecida estória.

6.3.1. Tipos de mapascognitivos

Os mapas cognitivos sãoinstrumentos que se estruturam

em torno a relações e conceitos, e podem ser classificadospelo tipo de relações: se as relações são de causalidadeos mapas são de causalidade; se as relações são desinergia, os mapas são de sinergia, etc.

Os mapas cognitivos são, ao mesmo tempo, guiase produtos. Guias, no sentido de que incorporam eassimilam eventos dentro de uma estrutura, que relacionaeventos de significação ainda incerta com conceitosdefinidos, para assim gerar um significado para o conjuntode eventos. Produtos, no sentido de que transformam osconceitos para ensejar novas observações e experiências.Os mapas cognitivos permitem conhecer um sistemamediante análises livres de conteúdo (usando critérios deordem) e correlações com outras medidas globais(consistências lógicas, por exemplo).

A figura que segue mostra como pode ser utilizada ametodologia para apresentar como se dá o deve dar-se umprocesso qualquer (no caso, de aprendizagem). Ao permitira explicitação de forma organizada e sintética e a visão deum ator sobre o processo (ou um outro assunto qualquer) ametodologia torna possível sua apreciação e julgamento poroutros atores, e a incorporação de outras visões.

Branca de neve

e os

Sete Anões

Quais são suas características?

Pele branca como a neve

Cabelos negros

Boca vermelha como sangue

Quais são os o

utros perso

nagens

que aparecem na história?

Rainha

Rei

Madrasta

Sete Anões

O que aconteceu com ela?A madrasta a inveja

Ela tenta matá -la

Andando se perde no bosque

Se esconde na casa

dos sete anões

A madrasta disfarçada

a envenena

Volta ao palácio

com seu pai

Como era Branca de Neve

IngênuaDoce

Boa

Bela

Figura 1 - Mapa Cognitivo queorganiza a informação disponível

acerca de um evento conhecido

Aprendizagem Significativa

Se dá através da

Interação

das

Novasinformações

Idéias p reexistentes

na

Estrutu racognoscitiva

Figura 2 - Mapa Cognitivoque indica a visão de um

ator acerca de um

processo

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6.3.2. Mapas individuais e coletivos

O Mapa Cognitivo reflete um subconjunto particularda cognição do indivíduo num domínio específico (maparevelado), mas mapas individuais podem ser reunidos emum mapa coletivo. Este, ao considerar percepçõesindividuais, reflete como um grupo identifica uma situação-problema e seu entorno, permitindo observar estruturas eelementos que estão dentro e/ou fora da sua capacidadede intervenção (governabilidade).

A técnica que fundamenta a combinação de mapasindividuais chama-se categorização cognitiva. Os seusprincípios são:

ü a categorização (agrupamento de percepçõesindividuais em categorias) é quase sempreprobabilística;

ü as estruturas de categorias dependem do contexto- situações diferentes podem levar uma pessoa acategorizar os mesmos objetos de maneira diversa;

ü a categorização é feita pela comparação decaracterísticas associadas às categorias ou atravésda percepção pessoal sobre a natureza do contexto.

As representações domodelo cognitivo (MapaCognitivo) de um conjunto depessoas devem serconsistentes com estesprincípios. Um métodobastante utilizado e consoanteos princípios da categorizaçãoé o que utiliza fichas escritasindividualmente pelas pessoase sua apresentação ediscussão em grupo, medianteum processo de socializaçãode visões que leva a umapercepção conjunta e a umdiagnóstico coletivo dasituação analisada.

6.4. MapasCognitivoscomo modelosde situações

Os mapas cognitivos só podem existir na medidaem que a experiência e a reflexão permitam a construçãode conceitos (e sua tradução sob a forma de variáveis), ea suposição de existência de relações entre essasvariáveis. Tal como ocorre com estruturas similares, aorelacionar conceitos e impor algum grau de estruturaçãoa situações vagas ou difusas, eles ajudam a remover errosderivados de, por exemplo, observações parciais, comocostuma ser a maioria das observações, que só recolhemuma amostra ou porções da distribuição total daexperiência dos indivíduos ou dos grupos.

As relações de causalidade são apropriadas para

criar imagens de interesse para as organizações, quepodem utilizá-las para visualizar ferramentas paratransformar recursos (eventos prévios) e para alcançaroutros (eventos posteriores) e estruturá-los em termos decausas e efeitos.

Os mapas de causalidade - que, como jáassinalamos, são um tipo particular de mapas cognitivosbaseados em relações de causalidade - relacionamconceitos que podem ser considerados variáveis; isto é,que assumem mais de um valor, e que podem sercontínuos, discretos. Para dar sentido a estes conceitos,é necessário vinculá-los através de relações decausalidade que podem se basear na lógica, em fatosobservados ou, quando se carece de evidências, emcrenças. Os vínculos devem e costumam ser convicçõesplausíveis mas, em geral, possuem também umcomponente especulativo e arbitrário.

A figura que segue mostra um mapa cognitivoelaborado coletivamente que representa a visão de umgrupo sobre uma situação concreta por ele enfrentada emseu ambiente de trabalho numa instituição de governo. Asua elaboração verificou-se seguindo a Metodologia deDiagnóstico de Situações apresentada no capítulo anteriore teve como base a opinião individual de cada participantedo grupo. Utilizou-se como ferramenta o software Decision

Explorer anteriormente mencionado.

No capítulo seguinte, ao apresentar o processo demodelização de sistemas complexos, retoma-se oargumento acerca da conveniência de utilização dametodologia de mapas cognitivos para construir modelosda realidade.

6.5. Mapas Cognitivos como modelosde organizações

Mapas cognitivos organizacionais são mapascognitivos elaborados em organizações de qualquernatureza, a partir da opinião individual ou coletiva de seusmembros, e acerca de qualquer assunto que lhes diga

Distância entreDirigentes efuncionarios

Dirigentes náodefinem metas claras

para a gestãoBaixa capacidade degoverno dos quadros

politicos Dirigentesdespreparados para a

integração

Dirigentes não sabemdistribuir tarefas

Projetos submetidosà conjuntura

política

Funcionários não secomprometem com o

"plano de governo"

Secretarias nãoplanejam em conjunto

Descontinuidade deprojetos e ações

As ações realizadaspelas secretarias

são pouco integradas

Figura 3 - Mapa Cognitivo apresentando a visão de um gruposobre os problemas que enfrentaram num ambiente de governo

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respeito.São uma ferramenta bastante útil quando se

pretende obter informação sobre o sentido e a qualidadedas interações entre os agentes (animados e inanimados)e os fluxos de conhecimento que ocorrem no interior deuma organização. O seu objetivo é identificar e apresentarelementos que permitam caracterizar tais agentes e fluxos,assim como as redes que se formam entre eles. Elesretratam, portanto, a maneira como os membros daorganização a percebem ou visualizam.

A cultura das pessoas associada à experiência queadquirem no interior das organizações são as basesconstitutivas dos mapas cognitivos nestas elaborados.

Os mapas cognitivos das pessoas são importantespara visualizar como elas percebem a si mesmas e àsinfluências que supõem exercer, dentro das organizações.Mais importantes são os mapas coletivos, agregados, dosdistintos participantes, porque eles dão a informação sobreas organizações como um todo, como uma unidade deestudo.

A agregação ou consolidação das experiênciasindividuais pode guiar-se através de três níveis de acordo:

ü acordos sobre os conceitos que resumem ecapturam as experiências conjuntas;

ü consenso sobre as relações entre esses conceitos;

ü semelhança de visões acerca de como os conceitosselecionados afetam a cada parte, e de como cadaparte pode afetar os conceitos.

Os mapas cognitivos podem ser elaborados a partirde relativamente pouco conhecimento codificado eexplicitamente compartilhado, o que é uma condição quemerece ser enfatizada dada a importância que possuemas crenças compartilhadas na cultura organizacional. Aação concertada entre dois atores passa a ser possívelse existe uma percepção comum acerca da relevânciados conceitos presentes nos mapas de causalidade e umainteração para vincular estes mapas.

Estas características são utilizadas para construiros mapas cognitivos das organizações, e também paralograr a participação dos membros das organizações nasua análise.

A elaboração do mapa organizacional permite obterinformação que, apresentada graficamente, possibilitadeterminar, estruturar e valorar em uma instituição:

ü a natureza distinta dos agentes (individuais,coletivos, inanimados), que conformam as interações;

ü a direção dos fluxos de informação e conhecimento;

ü o conteúdo e a qualidade das interações; tanto asidentificadas com clareza até outras novas ou aindadifusas;ü as habilidades e rotinas envolvidas nos processoscoletivos e determinantes de seu êxito ou fracasso.

A sua intenção não é apenas descritiva. Elepretende detectar vazios, rupturas e saturações atinentesà informação necessária para a tomada de decisões

destinada a melhorar o desempenho do conjunto daorganização (e não apenas de alguns de seus elementos).

É construído após a análise e combinação derepresentações/mapas individuais, e permite destacar:

ü as micro-estruturas internas prevalecentes(específicas de cada agente);

ü as estruturas de diversas qualidades e dimensõespresentes no entorno, com as quais também seestabelecem relações para investigação e inovação;

ü a forma como se organizam as interações entre osagentes (entre si e com as estruturas interna eexterna).

6.5.1. Roteiro para a elaboração de mapas organizacionaisA construção de mapas organizacionais inicia-se a

partir da identificação dos principais atores presentes naorganização, das estruturas interna e externa (outrasorganizações, clientes, parceiros, fornecedores,concorrentes, etc.) mais importantes. Isto é feito atravésdo exame da documentação disponível, visitas eentrevistas.

Posteriormente, iniciam-se as entrevistasindividuais, o que dá origem a mapas organizacionaisindividuais. Em seguida, mediante o exame de documentosrelevantes da organização sob análise e da combinaçãodos mapas individuais, chega-se a uma representaçãocoletiva. Esta etapa é a mais difícil e demorada deaplicação da metodologia, sobretudo quando se trata demontar redes de interrelações.

Usualmente, realiza-se uma segunda rodada deentrevistas individuais com vistas a melhorar oentendimento do funcionamento da organização. É aí que,desde que exista um ambiente favorável no interior daorganização, é possível realizar uma socialização dasvisões individuais. Desta forma se logra produzir, com baseno mapa organizacional coletivamente construído, umDiagnóstico Organizacional que será, juntamente comoutros elementos obtidos através da aplicação de outrasmetodologias já apresentadas usado para, proceder aoPlanejamento Estratégico da organização.

6.5.2. Exemplo de aplicação:mapa individual de relaçõesnuma organizaçãoDe maneira a prosseguir com a apresentação das

características da metodologia e, em especial, mostrarcomo se procede quando da sua utilização, apresenta-senesta seção um exemplo de aplicação. A sua inclusãotem a única finalidade de tornar o texto mais adequadoaos seus propósitos, não devendo portanto servir paraqualquer ilação a respeito do caso concreto usado paratanto.

O exemplo se refere a um exercício realizado numCentro de P&D, ligado a uma Universidade, tendo como

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referência o Roteiro de Aplicação apresentado acima.Ele identifica os principais atores presentes na

organização e suas estruturas interna (suporte técnico,recursos humanos, suporte comercial, suporteinformacional, etc.) e externa (outras instituições de P&D,clientes, parceiros, fornecedores, instituições ou empresasconcorrentes, etc).

Os procedimentos previstos no Roteiro foramaplicados, iniciando-se com entrevistas individuais a umgrupo de encarregados da coordenação de cada um dossete grupos de pesquisa do Centro.

A figura que segue apresenta o mapa cognitivoorganizacional individual, resultante de uma entrevista comum desses pesquisadores (que recebeu o número deidentificação 1 e que não aparece representado nodiagrama). Ele mostra a forma como o pesquisadorentrevistado percebe a organização através de sua relaçãocom os elementos que a constituem, identificados no

diagrama.

Figura 4 - Mapa organizacional do Coordenador dePesquisa 1

Ao longo do eixo horizontal indica-se aquantidade relativa de interações que elerealiza (excluindo as internas ao seu grupo depesquisa) com vistas à inovação. Ao longo doeixo vertical, a qualidade relativa dessasinterações, avaliada em função dos resultadose habilidades percebidos como resultantes.

Todas as interações indicadas nodiagrama, como também nos seguintes, sãobidirecionais, exceto aquelas cujo sentido éassinalado com uma flecha unidirecional.

Os elementos mencionados pelo entrevistadopossuem natureza diversa: os coordenadores dos outrosgrupos de pesquisa (numerados de 2 a 7), outros centrosde P&D, as estruturas proporcionadas pelo próprio centro,as empresas que lhe dão suporte técnico, decomercialização, etc.

Merece destaque o fato de que a interação comseus colegas de coordenação do Centro é considerada,com uma única exceção, pouco importante em termosquantitativos e qualitativos para a inovação.

6.5.3. Exemplo de aplicação: mapa coletivo de uma organização construído a partir demapas individuaisO diagrama que segue é uma representação do

funcionamento do Centro construída a partir dos mapascognitivos organizacionais individuais de cada um dos

coordenadores de grupos de pesquisaentrevistados.

Ele indica as principais relações que severificam entre as quatro estruturasidentificadas (a maior parte delas já presenteno diagrama anterior):

TO: estrutura de suporte técnico-operacional;

IT: infra-estrutura técnica (equipamentos,etc.) não integrada aos grupos de pesquisa;

EC: estrutura de comercialização;CP: coordenadores de grupo de

pesquisa (estão representados os setecoordenadores).

O diagrama indica, através da grossuradas linhas de ligação entre os vários elementosa intensidade das relações.

Tal como ocorre no caso do mapaindividual, o diagrama indica também oselementos do contexto da organizaçãoconsiderados relevantes: clientes, outras

Instituições de P&D, empresas, etc.

Alta

AltaBaixa

Baixa

Quantidade (freqüência) das Interações

Qualidade das Interações

IP&D 2

IP&D 1

técnicosfuncionários

MétodosCapacitações

Universidade

3

24

7

6

5

OutrosIP&D

EmpresaSuporteTécnico

EmpresaSuporteMarketing

Estímulo de Comercialização

Mapa Institucional do Centro

Universidade

Clientes

A

B

C

D

E

OutrosIP&D

EmpresasSuporteTécnico

EmpresasSuporteMarketing

EC

IT

CP

TO

123

45

67

Figura 5 - Mapa organizacional de um Centro de P&D

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Merece destaque o que corrobora a avaliação doentrevistado cuja opinião foi apresentada no diagramaanterior, o fato de que a interação dos coordenadores doCentro é considerada pelo conjunto deles como poucosignificativa.

Ao que parece, as atividades de pesquisadesenvolvidas em cada grupo não demandam a interaçãocom os demais para o seu funcionamento. Dois doscoordenadores estão claramente isolados, enquanto queos demais não se relacionam entre si e sim com um doscoordenadores que, provavelmente, funciona como umviabilizador da maioria das atividades desenvolvidas peloCentro. Ao mesmo tempo, a interação com outrasestruturas internas ao Centro parece ser, a julgar pelodiagrama, importante, embora concentrada na estruturade suporte técnico-operacional.

Essa estrutura de suporte parece ser dependentedo organismo de vinculação do Centro (a Universidade),responsável, também, por outros tipos de relação com oscoordenadores de pesquisa.

A relação com os clientes está concentrada emum deles, e é intermediada pela estrutura decomercialização. O fato de não existir uma relação fortedos coordenadores parece indicar que a relação com osclientes se dá por razoes meramente comerciais efinanceiras, sem que exista uma motivação cognitiva.

A relação do Centro com outras instituições de P&Dé avaliada como relativamente fraca, ao passo que destascom a Universidade é percebida como intensa. O queestaria sugerindo, por um lado, que o Centro não é vistocomo um interlocutor qualificado da comunidade de P&Dque integra os demais centros e, por outro, que éconsiderado demasiadamente ligado à organizaçãouniversitária da qual depende.

6.5.4. Exemplo de aplicação: mapa individual de um processo desenvolvido pela organizaçãoO diagrama que segue apresenta uma visão

detalhada da realidade da organização até aqui observada,tomando por base uma experiência concreta que, aindaque parcial, adiciona aspectos à análise do seufuncionamento. Ele representa um processo de produçãocom aplicação industrial, relativamente complexo,desenvolvido pelo Centro. Segundo um dos coordenadoresde pesquisa, o de número 7, que não aparece no diagrama,esse processo é responsável pela imagem externa positivado Centro, conforme visualizado no seu mapa individual.

Figura 5 - Mapa Individual do Desenvolvimento de um Processona visão de um dos Coordenadores

Estão representados no diagrama, seguindo asmesmas notações usadas nos anteriores, além dos seiscoordenadores, as relações e contribuições que derampara o desenvolvimento do processo.

O diagrama mostra que a maioria doscoordenadores de pesquisa não contribuiu para odesenvolvimento do processo. Este aparece quase comouma responsabilidade individual do coordenador de número1, que no diagrama anterior aparecia como sendo aqueleque mais relações possuía com os demais. Note-se queele é praticamente o único que tem acesso, tanto aosmétodos e capacidades mobilizadas, como às disciplinase informação necessárias para o desenvolvimento doprocesso. Além disso, ele desenvolve neste projeto forterelação com o coordenador de pesquisa 2, que por suavez ocupa um papel central na estrutura de suporte técnico-operacional do Centro (diagrama anterior), o que pode tersido um dos elementos de sucesso do processo. Tambémé o diagrama anterior que indica a relação exclusiva queele tem com a infra-estrutura técnica e a estrutura decomercialização.

Outros elementos que aparecem nos diagramasanteriores não foram assinalados pelo coordenadorentrevistado.

Sem pretender esgotar a análise da informaçãocontida nos resultados obtidos neste exemplo deaplicação, terminamos por assinalar que eles sugeremque as relações entre os coordenadores de pesquisa doCentro parecem ser pouco densas ou qualificadas. Algosemelhante parece ocorrer com as relações externas doCentro, que tal como as internas aparecem fortementeconcentradas em torno de poucos indivíduos.

6.6. Algo mais sobre a elaboração de Mapas Cognitivos

Os mapas cognitivos podem ser elaborados atravésde vários métodos. Os principais são:

ü codificação de documentos que representem asposições de um indivíduo;

ü codificação de transcrições de reuniões privadasem que o indivíduo participe;

ü aplicação de questionários e realização deentrevistas que sirvam para as percepções existentessobre relações de causalidade.

Estes três métodos compartilham problemasassociados à ‘insinceridade’ das fontes e à diversidadede significação e interpretações imputadas aosconceitos.Os documentos parecem apresentar vantagensporque:

ü representam o que parecem ser as crenças ecompromissos que os indivíduos poderiam defenderpublicamente, pois são manifestações explícitas feitasde público;

Cliente

MétodosCapacidades

DisciplinasInformação1

2

3 4 5 6

EC

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ü uma seqüência de documentos permite rastrear asmudanças na percepção ao longo do tempo ou frentea novas circunstâncias.A vantagem atribuída à transcrição de entrevistasprivadas baseia-se na idéia de que as pessoas estãodispostas a revelar suas verdadeiras percepções oucrenças, dentro de contextos privados, o que significariaque tais transcrições seriam fontes mais fidedignasque os documentos públicos. É, entretanto, difíciltranscrever conversações privadas.As entrevistas e questionários possuem duasvantagens:

ü podem inserir-se detectores de inconsistências e‘insinceridades’;

ü podem aportar (especialmente as entrevistas),observações e informação não-verbais que podemajudar a detectar as verdadeiras percepções dosatores.

O problema dos significados conceituais consisteem que só quem expressa algo sabe o que quer significar.Assim, os pesquisadores correm o risco de imputarsignificados distintos dos que possui a fonte. Para diminuiros riscos de má interpretação, promove-se a participaçãodos entrevistados, dos ‘investigados’, na geração de seuspróprios mapas cognitivos.

Na técnica de auto-questionamento, solicita-se aosentrevistados que façam perguntas a si mesmos sobre ostópicos a serem investigados e a partir de suas respostasextraem-se os conceitos a serem denotados pelo mapacognitivo. A técnica, ademais de aportar as vantagensassociadas à participação, baseia-se no suposto de queas pessoas consideram menos ameaçadoras asperguntas que eles mesmos se fazem. E, portanto, têmmenos razões para falsear suas respostas.

O verdadeiro significado dos conceitos, entretanto,deve ser buscado no próprio mapa cognitivo, uma vez quenele cada título referido a um dado conceito está vinculadoa outros títulos e, desta forma, cada conceito a outrosconceitos.

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77.1. Apresentação

Este capítulo tem por finalidade apresentar aMetodologia de Análise de Sistemas e Construção deModelos. O seu emprego, no âmbito da Gestão EstratégicaPública se dá, fundamentalmente, para proceder à análisede sistemas complexos normalmente encontrados emambientes de governo, de modo a proceder à suamodelização e posterior tratamento por outras metodologiasusualmente empregadas nesse âmbito, como asapresentadas em outros capítulos.

Como o capítulo sobre a Metodologia de AnáliseEstrutural, este capítulo baseia-se extensamente emtrabalhos desenvolvidos por Cláudio Porto e SérgioBuarque, Michel Godet, Gilberto Gallopín e, antes deles,por Oscar Varsawsky.

7.2 Sistemas, enfoque sistêmicoe complexidade

A Gestão Estratégica Pública requer a adoção doenfoque sistêmico por duas razões principais. Por um lado,porque a apreensão de uma política, ou do conjunto dasorganizações com a qual se relaciona, como um sistemapassível de modelização, é um significativo facilitador. Poroutro, porque a relação deste sistema - o ambiente degoverno - com seu entorno mais amplo - o contexto sócio-econômico-, e mais ainda a sua dinamização mediante oexercício da análise prospectiva, demandam crucialmenteo enfoque sistêmico.

De acordo com o enfoque sistêmico, aspropriedades essenciais de um organismo, uma sociedadeou outro sistema complexo são propriedades do todo, quesurgem das interações e relações entre suas partes. Aspropriedades das partes de um sistema não sãointrínsecas a elas mesmas, e só podem ser entendidasem relação a um contexto maior. Este enfoque não seconcentra nas partes ou nos blocos de um edifício maior,mas em princípios básicos de organização. Ele é, poroposição, “contextual”.

O emprego do enfoque sistêmico implica em duastarefas básicas: a identificação dos componentes e oentendimento das inter-relações causais maisimportantes, que permitem avaliar o impacto de mudançasoriginadas num componente em outras partes do sistemae no sistema como um todo. A outra tarefa é entender adinâmica do sistema. Além da estrutura dos componentese das relações, a análise das forças que geram ocomportamento do sistema é essencial para evidenciar amaneira como diferentes componentes e processos

interagem funcionalmente gerando as respostas dosistema e dando origem a novas propriedades, isto é,como o sistema adapta-se e transforma-se.

Apesar do emprego crescente do enfoque desistemas em vários âmbitos, ele não é a norma noambiente do planejamento e gestão públicos,isto, emborajá se possa depreender do acima exposto, que olhar parao todo e não somente para as partes, e com um estilo deabordagem interdisciplinar, seja crucial para dar conta dacomplexidade dos ambientes de governo e um requisitopara a sua boa gestão.

7.2.1 O conceito de Sistema

Por sistema, entendemos uma porção de realidadeconcebida como um conjunto de elementos (oucomponentes) relacionados. Estes elementos podem sermoléculas, organismos, máquinas ou partes deles/delas,entidades sociais, ou até mesmo conceitos abstratos. Asinter-relações ou “relações” entre os elementos podem serde diferentes tipos (transações econômicas, fluxos deinformação, energia, determinações causais, etc).

O comportamento e propriedades de um sistemanão decorrem apenas das propriedades dos elementosque o compõem, mas sim, em grande medida, da naturezae intensidade das relações dinâmicas entre eles. Isto éparticularmente verdade em sistemas sociais, que podemser considerados a unidade básica envolvidas emprocessos complexos, como os atinentes ao governo depaíses ou o desenvolvimento de sociedades.

Um número infinito de sistemas pode ser definido apartir de uma dada porção da realidade, dependendo daperspectiva, objetivo e experiência prévia do pesquisador.Cada um destes sistemas terá algum tipo decorrespondência com o que “realmente” existe.

7.2.2 Sistemas simples, “complicados”e complexos

Pode-se dizer que existem sistemas complexos, oque não quer dizer “complicados”, e sistemas simples.Um sistema é “simples” se pode ser adequadamentecapturado por uma única perspectiva ou um modeloanalítico padrão que provê para ele uma descriçãosatisfatória (ou “solução geral”), através de operaçõesrotineiras (por exemplo: gases ideais, movimentomecânico).

Dizemos que um sistema é “complicado” quandonão pode ser capturado satisfatoriamente através daaplicação de um modelo padrão, embora seja possívelmelhorar sua descrição ou “solução” por aproximações,ou simulações. Mas, ainda assim, um sistema“complicado”, como o sistema composto por várias bolasde bilhar em movimento, pode ser caracterizado usandouma perspectiva singular.

Sistemas complexos compartilham com os“complicados” a propriedade de não serem capturáveisatravés da aplicação de um modelo genérico empregandooperações rotineiras. Mas o critério básico que distingueum sistema “complicado” de um complexo é que este

METODOLOGIA DE ANÁLISEDE SISTEMAS E

CONSTRUÇÃO DE MODELOS

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necessita, para ser analisado e caracterizado, de duasou mais perspectivas singulares irreduzíveis.

7.2.3 O conceito de complexidade

A definição de complexidade não é trivial. Existemdiferentes concepções de complexidade, mas o que nosinteressa enfatizar é que ela não é um resultado automáticodo aumento do número de elementos ou de relações deum sistema. Sistemas complexos geralmente exibematributos que os fazem mais difíceis de entender e tratardo que sistemas simples e “complicados”. São eles:

ü Multiplicidade de perspectivas deabordagem. Por exemplo, é difícil entender um sistemaadaptativo sem considerar o seu contexto. Um exemplotrivial é um conflito, cuja resolução não pode ser alcançadasem levar em conta as perspectivas e interesses dediferentes atores (nenhuma delas devendo ser considerada“correta” ou “verdadeira”).

ü Não-linearidade. Sistemas complexos sãonão-lineares, no sentido de que muitas das relações entreseus elementos são de tipo não-linear. Em conseqüência,a intensidade do efeito nem sempre é proporcional àmagnitude das causas, e existe um amplo espectro decomportamentos possíveis (por exemplo comportamentocaótico, multi-estabilidade devido à existência de steadystates alternativos etc). A não-linearidade costuma serresponsável por comportamentos de natureza contra-intuitiva, típicos de sistemas complexos.

ü Propriedades inesperadas. Podem serconsideradas características de um sistema complexo ofato de que “o todo é mais que a soma de suas partes”; deque as propriedades das partes só podem ser entendidaslevando em consideração o todo (o contexto maior que asenvolve); e que o todo não pode ser completamentepercebido através da análise de suas partes. É por estarazão que propriedades realmente inesperadas podememergir das interações entre os elementos de um sistema.

ü Auto-organização. Refere-se ao fenômeno peloqual os componentes de um sistema, ao interagir,cooperam para produzir estruturas e comportamentoscoordenados, como os padrões criados por estruturasdissipativas tratadas por Prigogine e seus colaboradores.

ü Hierarquia de níveis. Muitos sistemascomplexos são hierárquicos, no sentido de que cada umde seus elementos é, em si, um subsistema. E que opróprio sistema é um subsistema de um outro de maiorordem. Em muitos casos, há uma forte relação entre osdiferentes níveis e, em conseqüência, a análise e gestãodo sistema devem ser feitas simultaneamente em maisde um nível. Os diferentes níveis de um sistema complexocostumam ter diferentes tipos de interações, e diferentesvelocidades de mudança, o que obriga a adoção de distintasperspectivas de abordagem.

ü Incerteza irredutível. Existem muitas fontesde incerteza em sistemas complexos. Algumas delaspodem ser amenizadas através da coleta de dados epesquisa adicionais, como a incerteza devida a processosaleatórios, que pode ser tratada através da análiseprobabilística, ou a falta de conhecimento devido a umainadequada definição dos elementos do sistema, dasrelações entre eles ou dos seus limites. Outras fontes de

incerteza, entretanto, não podem ser superadas, uma vezque decorrem da natureza não-linear dos processos queafetam o sistema (comportamento caótico, auto-organização, sem falar nos comportamentos propositadosde diferentes atores sociais em busca do cumprimentode suas próprias metas). Além disso, sistemas complexos“reflexivos”, como os relativos às interações humanas oua organizações e instituições, podem “apreender” com aprópria evolução, produzindo novos padrões de respostae novas relações. Neste tipo de sistemas, outra fonte “dura”de incerteza é a do “efeito Heisenberg”, em que a simplesobservação e análise se tornam parte da atividade dosistema, influenciando seu comportamento. Isto é bemconhecido nos sistemas sociais “reflexivos”, em queocorrem fenômenos como “perigo moral”, profeciasautocumpridas e pânico de massa.

Enquanto alguns dos atributos acima, típicos desistemas complexos, podem ser encontrados em sistemassimples (como a não-linearidade e a incerteza) ou“complicados”, é provável que qualquer sistema complexoapresente todos eles.

7.3. Sistemas e Modelos

Esta seção tem por objetivo apresentar osprocedimentos de modelização e “dinamização” desistemas através dos quais o enfoque sistêmico pode sercorrentemente utilizado para o tratamento de realidadescomplexas e o acompanhamento de sua evolução ao longodo tempo.

7.4. Realidade, modelização e modelo

A modelização de um sistema que é observado narealidade ocorre de maneira implícita e quase inconscienteou para atender a uma finalidade qualquer. Oshistoriadores fazem modelos de civilizações, países,épocas; os novelistas fazem modelos de grupos humanosimaginários. A anatomia, fisiologia e psicologia, mais oexame clínico, dão ao médico um modelo de seu paciente.As leis físicas são modelos que funcionam comosugestões para entender as relações entre componentesdos sistemas físicos.

O fato de que um menino tem um modelo de comofunciona seu televisor, que é muito diferente do técnicoque a construiu, ou de um físico teórico, ressalta aimportância do “modelista” quando analisamos um modelo.Dependendo das experiências individuais, experiênciasocial, etc do “modelista”, um mesmo sistema pode terdiferentes modelos. E a sua própria experiência podealterar o modelo construído por um mesmo “modelista”: omenino pode converter-se em físico.

O uso dos modelos que mais nos interessa é o queconsiste em extrair conclusões por analogia mediante amodelização de um sistema: qualquer coisa que o modelosugira ou implique pode - e às vezes deve - ter seu análogoem relação ao sistema por ele representado. Mais do queisto, pretende-se que os modelos sirvam comoinstrumentos para a tomada de decisão e às vezes depredição quantitativa. Para isso, quanto mais confiável fora analogia melhor será o modelo. Um modelo pode servirtambém como um instrumento de descrição e explicação

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tentativa de uma situação quando um grupo inicia suaabordagem e encontra dificuldade em chegar a umadefinição clara e unânime das idéias.

O tipo mais imediato e comum de modelo de umsistema é o modelo mental. Ele contém o que sabemos epensamos acerca do sistema a partir do momento emque o individualizamos e aprendemos a reconhecê-lo. Estáformado por uma descrição do sistema - componentes ecaracterísticas que conseguimos diferenciar nele - e umaexplicação ou teoria de seu funcionamento - relaçõescausais (sempre hipotéticas) entre seus componentes -que nos permite acreditar que podemos predizer em algumgrau seu comportamento - seus resultados - e, em algumamedida, controlá-lo.

Esse modelo ou imagem mental vai sendo corrigidopor tentativa e erro, por experiência própria ou comunicada,irracional ou científica, de modo a sanar seus pontos fracos.Pode ocorrer, entretanto, que ele adquira uma rigidez quasetotal com o tempo em função de preconceitos e dogmasque se vão acumulando na mente do “modelista”.

Os critérios com que se constroem estes modelossão: importância, conveniência, experiência e raciocíniológico. A ordem depende da pessoa e da situação ouproblema, mas em geral o mais relevante é uma percepçãoacerca da importância dos múltiplos aspectos envolvidos,e menos freqüentemente, uma dedução lógica.

Quando o “modelista” deseja comunicar seu modeloa alguém, ele tem que tornar explícito seu modelo mental,o que o obriga a tornar seu modelo mais estável e melhordefinido.

A relação entre uma representação mental e seumodelo explícito tem a ver com o conceito de “fidelidade”,mas é bem mais complexa. Por um lado, o modelo explícitodificilmente poderá ser muito fiel ao mental, posto queeste inclui todos os fatores imaginados pelo “modelista”,com distintos pesos etc, e explicitá-los iria requerer umtempo enorme (durante o qual o modelo mental pode,inclusive sofrer mudanças). Como é necessário limitar acomplexidade do processo de construção de um modelo,os modelos explícitos são sempre simplificações. Mas omodelo mental, por ser mais rico, é mais bem adaptadoaos “métodos” de tipo intuitivo.

A descrição - explicitação - de um modelo mentalnuma linguagem de uso comum origina um modelo verbal.Embora às vezes se tenda a menosprezar a importânciados modelos mentais, eles alcançaram um êxitoconsiderável ao longo da história humana. A partir de umaspoucas frases sobre como cultivar o milho obteve-se ummodelo que foi suficiente para modificar o destino de muitospovos, modelo que seria praticamente impossível deexplicitar na linguagem da física atômica, por exemplo.

As representações de modelos mentais por meiode objetos ou sistemas materiais, sejam eles artificiaisou naturais, são denominados modelos físicos. Umaexperiência de laboratório costuma ser realizada com aajuda de um modelo físico. Uma cobaia pode servir demodelo para um homem, para certos propósitos. Osmodelos em escala, reduzida ou aumentada, possuemutilização generalizada.

A complexidade passível de ser alcançada commodelos físicos costuma não ser suficiente para modelizar

as relações sociais, o que obriga a que se utilize modelosexplícitos obtidos a partir de uma linguagem próxima à damatemática.

A modelização é uma condição para o tratamentoanalítico de qualquer objeto em qualquer campo doconhecimento. Em especial, é condição para o exercíciodo planejamento e da elaboração de políticas.

A modelização compreende a identificação dascaracterísticas do sistema(cujo número é para efeitospráticos infinito), que descrevem seu estado num dadoinstante (momento descritivo), que explicam sua trajetória(momento explicativo) e que permitem orientar sua trajetóriaou características, mediante o exercício de uma açãosobre suas variáveis com maior poder de determinação,visando a alteração de seu estado numa direção desejada(momento prescritivo).

A construção de um modelo é, então, um passoessencial para entender o funcionamento de um sistema(uma organização pública ou privada, uma política, umprocesso de governo, etc) e, desta forma, poder atuarsobre suas características. Na maioria das vezes em quese busca entender sistemas que tratam de relaçõesenvolvendo a sociedade, é impossível contar com modelospreexistentes e muito menos com modelos de tipoquantitativo. Freqüentemente, trabalhar sobre um certosistema com o objetivo de simplesmente descrevê-lo, ouexplicar seu funcionamento e, mais ainda quando sepretende planejar, implica em previamente, construir ummodelo. E isso começa com produzir uma lista decaracterísticas do sistema que irão dar origem, depois de“filtradas”, às variáveis qualitativas (quantificáveis ou não)do modelo.

Existe uma infinidade de maneiras de construirmodelos, de complexidade, finalidade, formalização doresultado, etc, distintas. Todas elas iniciam com olevantamento das principais características do sistema eo seu ambiente, tendo em vista não apenas descrever eexplicar o sistema (modelizar), mas identificar o potencialde impacto do contexto sobre a trajetória futura do sistema.

Duas destas maneiras ou metodologias, que podemser consideradas como extremos de um amplo espectro,são abordadas em dois dos capítulos deste documento.Estes capítulos - “Análise Estrutural” e “Análise dePolíticas Públicas” - apresentam o procedimentoempregado para reunir a informação acerca dascaracterísticas e relações que, do ponto de vista analítico,compõem um sistema qualquer.

A primeira metodologia, de aplicação relativamentefácil e imediata, pode ser usada em praticamente qualquersituação em que um sistema possa ser descrito por umalista de características, seja ele qual for. A segunda, deaplicação muito mais difícil e demorada, mas que ofereceresultados muito mais sofisticados, é utilizada quando oobjeto de análise possui alto grau de complexidade; comoé o caso de uma organização, uma política ou processoem que estão envolvidos atores com interesses distintose quando a presença do Estado é importante.

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Gestão Est ratégica Públ ica em Municípios

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Gestão Estratégica Pública em MunicípiosGestão Estratégica Pública em MunicípiosGestão Estratégica Pública em MunicípiosGestão Estratégica Pública em MunicípiosGestão Estratégica Pública em Municípios

Gapi/IG/UnicampGapi/IG/UnicampGapi/IG/UnicampGapi/IG/UnicampGapi/IG/Unicamp

7.5. Sistema, contexto, e variáveis endógenas e exógenas

O conceito de componente de um sistema podeser tomado como primitivo. A palavra “sistema” já evocaum conjunto de componentes interconectados, como aspeças de um mecanismo. Aos componentes de umsistema associam-se atributos do modelo. A palavra“variável” designa um atributo do modelo, associado a umacaracterística do sistema que possui vários valorespossíveis, que podem variar no tempo.

O comportamento de um sistema descreve-se aolongo do tempo mediante um conjunto de atributos,características, sintomas ou índices do modelo. Essasséries temporais denominam-se “variáveis de estado”porque seus valores em um tempo dado constituem pordefinição o estado do sistema nesse momento.

Um sistema pode ser entendido como uma “caixapreta” em que só se distinguem suas saídas -características que descrevem o que ele faz ou produz, oresultado de sua atividade - e entradas - fatores variáveisque tendem a influir sobre a saída. Não se analisa o interiorda caixa; o mecanismo de funcionamento ou “teoria” decomportamento do sistema. Essa perspectiva é um tantolimitada, mas “entrada” e “saída” são conceitosimportantes.

Existem sistemas cuja correta definição, explicaçãoou normatização (prescrição) não podem ser realizadassem a consideração do contexto no qual estão inseridos.Isto porque sistemas deste tipo possuem relações dedeterminação do seu comportamento pelo seu contextotão fortes que tornam imprescindível a consideração dealgumas de suas características. Quando se trabalha comum sistema deste tipo, é necessário incluir na suamodelização estas características do contexto queexplicam essas relações. Estas características quando,através da modelização, transformam-se em variáveis, sãodenominadas variáveis exógenas.

As variáveis do modelo podem, então, ser denatureza endógena - geradas internamente ao sistema -ou exógenas - geradas externamente ao sistema. Estas,embora correspondentes a características do contexto emque o sistema está inserido, e não ao sistema propriamentedito, são imprescindíveis para sua modelização. Acaracterização destas variáveis (ademais, é claro, das denatureza endógena) permite, então, descrever, explicar,prescrever (momento prescritivo ou normativo) ou planejarações a serem implementadas sobre sistemas quepossuem fortes relações de determinação do seucomportamento pelo seu contexto.

Um modelo compreende não apenas um conjuntode variáveis selecionadas por analogia às característicasde uma realidade delimitada (sistema), mas também asrelações de causa e efeito (imputadas pelo ator quemodeliza para planejar) que explicam a trajetória seguidapelo modelo, seja ela “natural” ou forçada por açõesplanejadas e implementadas.

A figura a seguir mostra, no seu lado esquerdo, umsistema (S), objeto de interesse do ator, inserido num outrosistema maior, denominado ambiente ou contexto. Oprocesso de modelização dá origem a um modelo do

sistema (S’) indicado através de uma figura mais regularde maneira a sugerir as simplificações e reduções que oprocesso impõe. O modelo contém um número de variáveismuito inferior ao número de características do sistema. Eo número de variáveis sobre as quais, mediante a escolhado planejador, será exercida alguma ação de política(policy) é ainda muito menor.

Contexto

Sistema (S)

ModelizaçãoVEx

VEn

S’

Sistema S

Infinitos aspectos edesconhecidas

relaçõesde causa-efeito

Modelo S’Variáveis Endógenas (VEn)

+ Variáveis Exógenas (VEx)

+ Relações de causa- efeitoinputadas

Fig. 1 - Modelização

Resumindo, um modelo compreende um conjunto devariáveis endógenas (cujo comportamento é determinadointernamente ao sistema, em função de relações decausalidade a ele internas) e exógenas (cujo comportamentoé determinado externamente ao sistema, em função derelações de causalidade que guardam com variáveispertencentes ao contexto) selecionadas de uma realidadedelimitada (sistema), e as relações de causa e efeito(imputadas pelo ator que modeliza para planejar) que explicama trajetória seguida pelo modelo, seja ela “natural” ou forçadapor ações planejadas e implementadas.

7.6. Exemplos de modelização

Para seguir tratando a relação entre sistema emodelo, suas características ou componentes e seusatributos, respectivamente, vamos trabalhar com trêsexemplos.

O primeiro é o Sistema “Secretaria de Obras de umaPrefeitura”, tendo por objetivo analisar a questão de recursos,por exemplo. A figura abaixo mostra a sua representaçãopossível. Ela indica os três tipos de variáveis escolhidasatravés da modelização do sistema para relacioná-lo comseus contextos (sistemas de maior abrangência)considerados relevantes para descrevê-lo. São elas:

Variáveis! Endógenas: Geradas Internamente ao Sistem a

! Exógenas: Geradas Externamente ao Si stem a (e internamente ao Contexto)

(VS = [VI, VE])

! Variáveis do ambiente Prefeitura! Variáveis do ambiente socio-econo! Variáveis endógenas da Secretaria

Si stem a: Secretaria de uma Prefeitura

Fig. 2 - Relação do Sistema com seu Contextoe a escolha de Variáveis

imputadas

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ü as geradas internamente à Secretaria, como acapacitação de seu pessoal para acompanhar e avaliarprojetos; capacidade a habilidade para captar derecursos públicos e privados; habilidade para obter oapoio de outras secretarias, do Gabinete, de diferentesatores políticos e da opinião pública às ações daSecretaria;

ü as pertencentes ao ambiente Prefeitura, comodisponibilidade orçamentária; demandas de outrassecretarias ou do Gabinete; atendimento às normasinternas e dispositivos legais que regulam a execuçãode obras públicas; disponibilidade de outrassecretarias; em apoiar as ações da Secretaria,definição de atribuições e responsabilidades daSecretaria;

ü as pertencentes ao entorno sócio-econômico, comodemandas da população pelo serviço prestado pelaSecretaria, imagem da Secretaria junto a atorespolíticos que controlam recursos (econômicos,políticos, midiáticos) da opinião pública .

Outros dois exemplos são apresentados com oobjetivo de introduzir alguns outros conceitos importantespara a construção de modelos. Inicialmente caracterizam-se os dois sistemas representados pelos seus respectivosmodelos e, a seguir, vão-se introduzindo os conceitos cujautilização se sugere.

O primeiro exemplo é uma política de controle denatalidade. Trata-se de elaborar uma política demográficae, mais especificamente, de controle de natalidade, emum país dado. Alguns indicadores ou variáveis de saídado modelo são indiscutíveis: tamanho da população aolongo do tempo, bens necessários para consumo,demanda de mão-de-obra e equipamento para produzí-lose necessidade de financiamento externo resultante. Emsegunda aproximação, o grau de desagregação dessasvariáveis: pirâmides de população por regiões, sexo e talvezoutros critérios (como grupos sociais ou nível de ingresso);níveis de qualificação da mão-de-obra; setores produtivos,etc.

O segundo exemplo, bem mais simples, e tomadojustamente com o objetivo de realizar um contraste entresituações-problema de tipo físico e social, é o da velocidadede escape. Trata-se de calcular com que velocidade develançar-se verticalmente um satélite artificial de uma dadaforma para que possa escapar à atração do planeta semconsumo de energia ulterior. Neste caso existe uma únicavariável de saída: altura máxima alcançada.

Existem três tipos de variáveis que influemdiretamente sobre os valores das variáveis de saída.

7.6.1.Controles

São variáveis de tipo instrumental, associadas àsdecisões que se pretende tomar ou às políticas quepoderiam ser formuladas para atacar a situação em análise.Os seus valores durante o período em estudo irão variarem decorrência delas. São de tipo exógeno, embora àsvezes não pareçam, dado que seus valores dependem do

que está ocorrendo na realidade (no sistema).No primeiro exemplo, os controles poderiam ser o

gasto em campanhas sanitárias ou de controle denatalidade, planos de desenvolvimento regional e setorial,política fiscal, salarial, de introdução de novas tecnologiasetc. No segundo exemplo, poderia ser a velocidade inicial.

7.6.2.Variáveis exógenas

Exemplos de variáveis que dependem das condiçõesde contorno, que influem sobre o sistema mas não sãoinfluídos por ele nem controláveis pelo ator que modeliza,são, no primeiro exemplo, avanços na tecnologia de saúdee saneamento ou de produção, disponibilidade de recursosnaturais, preços internacionais, exportações. No segundoexemplo, propriedades da atmosfera, massa e raio doplaneta, que podem ser considerados, também, comoparâmetros.

7.6.3.Variáveis endógenas

As variáveis endógenas podem ser entendidas, porexclusão, como todas as demais variáveis necessáriaspara calcular a saída do modelo, incluindo as própriasvariáveis de saída. Os seus valores são calculados emfunção das exógenas, dos controles e valores anterioresdelas mesmas e indicam o estado do sistema. Quandose trata de analisar o comportamento do sistema ao longodo tempo, os valores iniciais dessas variáveis sãoimputados pelo ator que modeliza.

No primeiro exemplo, são variáveis endógenas,ademais das de saída, a oferta de recursos humanos dedistintos tipos, número de nascimentos, mortes,casamentos etc, importações, dívida externa, capacidadeociosa da economia, etc. No segundo exemplo, a posição,velocidade e aceleração do satélite artificial; e forças deatração gravitacional e de atrito atmosférico.

As hipóteses sobre o mecanismo causal do sistemaindicam explicitamente como calcular a saída em funçãodas demais variáveis endógenas, exógenas e controles.

Dados os valores da entrada (os controles, variáveisexógenas e valores iniciais das variáveis endógenas oude estado) chega-se aos valores das variáveis de saídapor uma sucessão de passos intermediários; cada umdestes é uma relação ou conexão (lei natural ou simpleshipótese) entre várias variáveis, que permite calcularalgumas delas, conhecidas as demais. Essa conexãopode ser uma definição, explícita ou implícita (por exemplouma identidade que se usa para calcular um término emfunção de outro).

No caso do primeiro exemplo, o número denascimentos obtém-se somando o resultado damultiplicação da população feminina de cada idade e regiãopor seu respectivo coeficiente de natalidade; e o númerodos que completam 20 anos num dado ano são os quecompletaram 19 anos no ano anterior menos os quemorreram durante o período.

No segundo exemplo, a velocidade é derivada daposição com respeito ao tempo.

A conexão entre as várias variáveis, que permitecalcular algumas delas, conhecidas as demais, pode sertambém uma lei ou hipótese causal (equação decomportamento). Nesse caso, algumas das variáveis

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funcionam como fatores independentes - causas - e outrassão definidas como dependendo causalmente daquelas.Cada uma destas hipóteses inclui todos os fatores quepossuem uma influência significativa (dado um certo graude precisão) e os que não aparecem explicitamentecostumam estar implícitos nos valores dos parâmetros.

A linguagem usada tem que ser capaz derepresentar essas influências e conexões da maneira maisfiel possível, não se limitando às formas funcionaisusualmente empregadas na matemática. As variáveisqualitativas exigem o uso de procedimentos em geral maiscomplicados e trabalhosos, como tabelas decorrespondências.

No primeiro exemplo, o coeficiente de natalidadedepende da educação, nível de renda, do gasto emcampanhas de controle de natalidade. As migraçõesdependem do estado dos mercados de trabalho. Oconsumo depende do nível de renda, dos preços, etc. Éimportante destacar que cada relação destas implica aaceitação de uma teoria de comportamento das variáveise, em ultima instância, do funcionamento da realidadeobservada.

No segundo exemplo, a força gravitacional é funçãoda altura (lei de Newton). A força de atrito com o ar é umafunção da velocidade, da forma do satélite artificial e daspropriedades da atmosfera à altura em que ele se encontra.

As leis ou conexões entre as várias variáveiscostumam incluir coeficientes, expoentes e outrosparâmetros cujos valores devem ser conhecidos e que emgeral são constantes. São análogos às variáveis exógenas,mas seu significado é dado pelas relações em que figuram.Por isso, não têm conteúdo empírico independente, amenos que se tornem muito familiares (como aprodutividade).

No primeiro exemplo, os parâmetros podem ser:coeficientes de deserção e repetição, elasticidades deconsumo, coeficientes marginais de capital, no segundoexemplo, constante gravitacional, parâmetros que definema forma do satélite artificial.

7.6.4.Conexões Causais

Sobre as conexões causais, três observações bemconhecidas merecem ser lembradas.

Causalidade não implica determinismo: asconexões podem conter variáveis aleatórias, de modo quesó determinam certos parâmetros estatísticos da saída.

A concatenação de várias relações causais podefazer com que A apareça como causa de B, e B comocausa de A. Isso não implica numa contradição pois asinfluências estão separadas no tempo: A(t) influi sobreB(t), mas B(t) sobre A(t+1).

É aconselhável não empregar a linguagem causale sim a estatística: A e B estão correlacionados. Mas seo modelo que criamos, para calcular B, baseia-se no valorobservado de A, a diferença é puramente terminológica.

7.7. Dinamização de sistemas

O componente futuro é inerente à GestãoEstratégica Pública. É por essa razão que um doscapítulos deste Trabalho está inteiramente dedicado aotema da prospectiva e da elaboração de cenários.

Tratamos aqui do problema da dinamização desistemas cuja configuração está fortemente determinada(exogenamente) pelo contexto no qual estão inseridos,nos casos em que se conhece (ou se pode estimar) arelação existente entre o sistema e seu contexto nomomento atual, e em que se dispõe de um cenárioelaborado para o contexto (que envolve e determina osistema) num momento futuro.

Num caso como esse, o exercício prospectivo paraconceber o estado futuro de um sistema pode serconcebido em duas etapas. A primeira imagina o estadofuturo do sistema como resultante de um vetor queexpressa a acumulação resultante da sua trajetóriapassada, da inércia (momentum) do sistema. A segundaetapa corresponde ao efeito do contexto sobre a trajetóriado sistema. É como se o sistema fosse “carregado” paraum futuro pelo seu contexto. Tal procedimento, semelhanteà “composição de movimentos” que se faz para descrevera trajetória de um corpo submetido a duas forças quaisquer,pode se desdobrar em duas outras etapas: aquelas quecorrespondem ao exercício da vontade dos atores sobre osistema e seu contexto no sentido de alterar a trajetóriapassada. Supõe-se um futuro significativamente distintodo passado, visto que está associado ao impacto quecausa a estratégia política dos atores envolvidos com osistema. Nesse caso, não pode ser feita uma simplesextrapolação do passado.

No que segue se apresenta, com o auxílio derudimentos formais da linguagem matemática, o processode dinamização referente à segunda etapa; isto é, supondoque o sistema move-se apenas em função dos efeitosprovocados pelo contexto.

Esse processo de dinamização do modelo (S’) deum sistema qualquer (S) inserido num contexto (C), que odetermina de forma importante mediante uma relaçãoconhecida (R), consiste em projetar o sistema a partir deum instante (to) em que seu estado é conhecido (So), paraum instante futuro qualquer (tf).

A existência de um conjunto de variáveisinterdependentes ligadas por relações de causalidadeconhecidas pode ser indicado por:

S = R [C]No momento atual, em que se analisa o sistema (e

se processa sua modelização), têm-se que:So = Ro [Co]Supondo que a relação (R) que existe entre (S) e

(C) não se altera ao longo do tempo, têm-se que:Ro = Rt = R, e, no momento (f) qualquer,St = R [Ct].O quê significa que, conhecidos:

ü as características do sistema objeto de análise edo seu contexto no momento atual;

ü a relação existente entre o sistema e seu contextono momento atual (supondo que a ela não se altere aolongo do tempo);

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ü o estado (ou configuração) do contexto num instantefuturo qualquer,

ü É teoricamente possível determinar o estado (ouconfiguração) do sistema neste instante.

A figura abaixo representa graficamente o processode dinamização. Nela aparece, à esquerda, o sistema,seu contexto e relações de causalidade - indicadas porsetas - que a análise cuidadosa possibilitou, no momento

atual.

Fig. 3 - Dinamização de um Sistema

À direita, na parte de cima, temos o cenárionormativo para um sistema mais abrangente (que porconter o sistema em análise é denominado contexto) -(Cf). Esse cenário normativo, obtido através da metodologiade construção de cenários apresentada no capítulocorrespondente, é o que serve de “moldura” para adinamização do sistema (S).

Dado que se pode entender o exercício deelaboração do cenário normativo (Cf) como a operação de“levá-lo” para o futuro juntamente com o sistema que eleabarca (S), o estado deste no momento (tf), ou seja (Sf),pode ser conhecido (uma vez que as relações decausalidade entre o sistema e seu contexto consideram-se invariáveis).

Se o sistema e seu contexto podem seraproximados pelos seus modelos (modelizados), tudo oque se disse até agora continua válido. Isto é:

St = R [Ct].O contexto (C), entretanto, não precisa ser

modelizado, uma vez que de um modelo que eventualmentepoder-se-ia dele fazer interessariam apenas aquelasvariáveis que determinam (explicam) o estado do sistema;isto é, as variáveis exógenas do modelo de (S), (S’).

De tal forma que para conhecer (St) não é de fatonecessário conhecer (Ct); basta conhecer os valoresassumidos pelas variáveis exógenas de seu modelo (S)no instante (t), (S’t).

As suposições de que o estado futuro do sistemadepende apenas do efeito do contexto sobre ele (como seo sistema fosse “carregado” para um futuro pelo seucontexto); e de que a relação entre (S) e (C) não se altera

ao longo do tempo, são evidentemente reducionistas eirrealistas. Não obstante, se pensadas como abordagenspara tratar sistemas complexos que podem ser pouco apouco sofisticadas, até dar conta da complexidade dofenômeno observado, elas podem ser de grande valia.

7.8. Considerações Finais

A complexidade dos contextos e sistemas com quese trabalha ao modelizar aspectos dosambientes de governo, sua incertezairredutível e sua capacidade de auto-organização sugerem que não se tenteformular receitas e regras rígidas paraorientar a pesquisa. Entretanto, épossível indicar alguns balizamentosgerais como os que se apresentam aseguir.

O primeiro, e de certa formacontraditório, é de que nem toda apesquisa deve adotar uma abordagemsistêmica. Há muitos casos em queas relações entre o sistema e ocontexto podem ser ignoradas. É umatarefa e uma responsabilidade doanalista avaliar até que ponto a

natureza sistêmica, e a relação entre seu objeto depesquisa e a realidade mais ampla, podem sernegligenciadas de modo seguro (esta consideração deveestar submetida a um fundamento estritamente científicoe, portanto, não deve basear-se em valores sociais oupreferências ideológicas).

Neste sentido, é importante lembrar que qualqueranalista deve considerar a probabilidade de cometer umerro associado à rejeição de uma hipótese falsa; a ausênciade prova de que algo seja necessário não é o mesmo quea prova da ausência de que algo seja necessário.

Também não se deve aumentar além doimprescindível o número de variáveis ou relações necessáriopara explicar uma dada porção da realidade.

Uma prática útil é definir o sistema dentro do qualse concebe o problema a ser investigado e, em seguida,procurar as relações pertinentes com o seu contextoimediato, isto é, examinar “de dentro para fora” como oproblema está relacionado com outros problemas, variáveis,assuntos ou sistemas, em termos temporais e espaciais.Só a partir daí, se as relações puderem ser desprezadas,poder-se-á ignorar de forma segura o contexto.

Na caracterização de um problema ou sistema, esua possível evolução, é necessário incluir todas asvariáveis e relações que se considere importantes, mesmoaquelas que não possam ser quantificadas. Isso porquese elas não forem incluídas na definição inicial do problemaserá pouco provável ou muito difícil que elas possam serconsideradas na análise subseqüente.

É melhor conceber uma explicação aproximada eprecária para um problema complexo, em sua totalidade,do que uma explicação precisa para apenas um de seuscomponentes isolados.

Ao abordar um assunto ou problema, é necessário

to tp r

CE NÁRIO NO RMATIVO

CE NÁRIO TENDENCIAL

Contexto

Mod elo do S ist ema (S)

(S)

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distinguir claramente entre considerações relativas aoconhecimento em si (incluindo as ignorâncias e incertezasde tipo científico) e as de natureza política (quecompreendem os valores sociais). É necessário, portanto,assegurar o envolvimento dos tomadores de decisão, osformuladores da política, desde a caracterização inicialdo problema.

É conveniente considerar variáveis e relações queexpliquem não apenas a trajetória histórica observada dosistema, mas também um espectro mais amplo depossibilidades de comportamento, que contemplemudanças estruturais, incertezas e surpresas. E, ademais,avaliar as respostas possíveis do sistema a políticas eações humanas.

Finalmente, e para chamar a atenção de uma formatalvez mais eficaz do que a até aqui empregada paraalgumas questões importantes referentes à aplicação dametodologia apresentada neste capítulo (e também a outrasde que trata este Trabalho), vamos fazer referência a trêspassagens da obra do admirável Jorge Luis Borges.

A primeira refere-se ao modo como se deve procederà identificação de aspectos de uma dada realidade, quese afiguram como bons candidatos a variáveis de ummodelo; ou, de forma mais genérica, a como se deveproceder para construir uma taxonomia.

Citando uma certa enciclopédia chinesa, dizBORGES (1979) que “...os animais se dividem em:

a) pertencentes ao Imperador,b) embalsamados,c) domados,d) leitõezinhos,e) sereias,f) fabulosos,g) vira-latas,h) incluídos na presente classificação,i) histéricos,j) inumeráveis,k) pintados com pincel muito fino, de pelo de camelo,l) et cetera,m) que acabam de quebrar a bilha,n) que de longe parecem moscas’’.

A segunda passagem refere-se ao grau de detalhecom o qual devemos analisar a realidade observada a fimde modelizá-la.

A esse respeito, lembramos o que BORGES (1960)nos conta sobre um Reino da antiguidade em que a Arteda Cartografia havia alcançado tal perfeição que o mapade uma província ocupava toda uma cidade, o mapa doReino uma província. Com o tempo, conta ele “essesMapas Desmesurados não satisfaziam mais e o Colégiode Cartógrafos elaborou um mapa do Reino que tinha otamanho do próprio Reino e coincidia pontualmente comele.”

A situação equivalente a de um cartógrafoperfeccionista que termina desenhando um mapa emescala 1:1 , “perfeito” mas totalmente inútil, é equivalentea de um analista que constrói um modelo de uma dadarealidade tão complexo e “pesado” que não pode seroperado.

A terceira passagem nos permite adicionar maisum elemento a esta aide-mémoire. Relativo também aograu de detalhe, abstração e generalização que devemosadotar para analisar a realidade que pretendemosmodelizar, ele refere-se ademais à dimensão temporalenvolvida no processo de modelização.

Em “Funes el memorioso”, BORGES (1979) nosconta de um gaúcho do final do século XIX que uma quedade cavalo havia deixado mentalmente perturbado:

“Funes não apenas era incapaz de compreenderque o símbolo genérico cão abarcava tantos indivíduosdíspares de diversos tamanhos e diversas formas;perturbava-lhe que o cão das 3:14 horas (visto de perfil)tivesse o mesmo nome que o cão das 3:04 horas (visto defrente). Sua própria face no espelho, suas próprias mãos,surpreendiam-no cada vez.”

Funes “não apenas recordava cada folha de cadaárvore de cada monte, mas também cada uma das vezesque a havia percebido ou imaginado.”

“Resolveu reduzir cada uma de suas jornadaspretéritas a umas setenta mil lembranças, que definirialogo por cifras. Dissuadiram-no duas considerações: aconsciência de que a tarefa era interminável, a consciênciade que era inútil. Pensou que na hora da morte não haveriaacabado ainda de classificar todas as lembranças dainfância.”

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88.1. Apresentação

Este capítulo tem por finalidade apresentar dois dosaspectos fundamentais da Gestão Estratégica Pública. Adimensão de futuro, inerente ao seu conteúdo estratégico,e a noção de encadeamento entre os níveis abarcadospelas atividades de gestão.

Estes dois aspectos - de encadeamento e de“dinamização” - da proposta de Gestão Estratégica Públicasão tratados tendo como referência genérica duasmetodologias que permitem sua abordagem de formasimultânea e concatenada.

A primeira é a metodologia de Construção deCenários tratada neste capítulo. Responsável pela“dinamização”, ela torna possível incorporar à gestãoestratégica hipóteses sobre o comportamento futuro doambiente mais abrangente, no qual está inserido o nível(ou sistema) tratado, para avaliar as implicações que elasdeterminam no estado futuro deste.

A segunda metodologia, responsável peloencadeamento, é a de Análise Estrutural, tratada nocapítulo seis (ao qual este faz reiteradas referências).Freqüentemente utilizada de forma acoplada à deConstrução de Cenários, ela operacionaliza (identifica ouconstrói) o encadeamento entre os níveis objeto de GestãoEstratégica entre si, e com o ambiente sócio-econômicomais abrangente, permitindo assim a identificação dasrelações de causalidade existentes entre as variáveisrelevantes.

Cada um destes níveis pode ser encadeado com onível contextual imediatamente superior ou com o ambientesócio-econômico mais amplo através da Metodologia deAnálise Estrutural. Operacionalizado este encadeamento,mediante a explicitação do inter-relacionamento existenteentre as variáveis que pertencem a cada um dos níveis (eao ambiente mais amplo), a Metodologia de Construçãode Cenários pode sobre ele operar para torná-lo dinâmico.Isto é, mediante a construção de hipóteses plausíveisacerca do futuro de um nível ou sistema mais abrangente,pode identificar as implicações destas sobre o nível demenor abrangência.

Ao possibilitar o encadeamento dos níveis deanálise usados para a Gestão Estratégica Pública, e a“dinamização” de suas relações, essas metodologiasequacionam, no plano metodológico-operacional, umimportante gargalo do processo de elaboração de políticas.Mediante um processo capaz de ser reproduzido de formagenérica, elas tornam possível que ações de política aserem implementadas em cada um dos níveis, visandoalterar seu estado futuro, possam ser formuladas demaneira a aumentar a sinergia entre eles.

Este capítulo juntamente com o de Metodologia de

Análise Estrutural, cada um abordando com algum detalheuma das duas metodologias citadas, busca apresentaros conceitos e as operações envolvidas nesse duploprocesso de encadeamento e “dinamização”preliminarmente abordado no capítulo Metodologia deAnálise de Sistemas e Construção de Modelos.

As seções seguintes vão elaborando passo a passoa noção de Cenário através da explicitação de seu papelpara desencadear uma mudança radical no modo comose efetiva a gestão pública. O surgimento do PlanejamentoProspectivo por oposição ao Planejamento Tradicional éum dos marcos importantes deste processo de mudança.

A idéia de que o futuro desejado deve ser“construído” pelos atores sociais, e a de que a formulaçãode uma estratégia através do Planejamento Prospectivodeve estar apoiada na elaboração dos cenáriosexploratórios e normativo, são as que orientam o restantedas seções.

Como se pode depreender do dito acima, estecapítulo inaugura o que consideramos o momentonormativo da Gestão Estratégica Pública. O que aqui sepropõe têm por base a prévia construção, no momentodescritivo, de um modelo do sistema sobre o qual seatuará, mediante operações ou políticas, visandodeterminados resultados.

8.2 Planejamento Tradicional e Planejamento Prospectivo

A diferença entre o Planejamento Tradicional e oPlanejamento Prospectivo é central para a GestãoEstratégica Pública, uma vez que ela possui como um deseus insumos importantes o Planejamento Prospectivo.

A expressão Planejamento Tradicional foi cunhadapara fazer referência ao planejamento de tipo voluntarista,com metas rigidamente definidas em função da vontadedo ator que planeja, e escassamente preocupado com ocontexto no qual o sistema objeto de planejamento seinsere. Ele considera que o futuro é decorrência diretadas ações planejadas e implementadas sobre um sistema,sem levar em conta o contexto no qual este sistema elese insere e os fatores que condicionam a implementaçãodestas ações.

O Planejamento Prospectivo, por oposição,caracteriza-se pela sensibilidade ao contexto, isto é, pelaconsideração, para o estabelecimento das metas, dastrajetórias, seqüências de operação, prazos, etc. dascondicionantes - oportunidades, ameaças etc - do ambienteou contexto. A consideração do sistema maior no qualestá inserido o sistema sobre o qual se pretende atuar é,neste caso, fundamental. Dessa forma, o PlanejamentoProspectivo procura tirar partido de trajetórias de evoluçãodo contexto (sejam elas tendenciais, aleatórias ou forçadaspelo exercício de poder de algum ator social mediante amobilização de outros). Ou pelo menos, quando não houvercondições de atuar sobre as variáveis que determinamessas trajetórias, considerá-las, mesmo quando adversas,para o estabelecimento do Plano.

No Planejamento Prospectivo, a modelização desistemas é especialmente importante. A necessidade delevar em consideração o ambiente faz com que as variáveisexógenas, cuja trajetória é determinada (exogenamente)

METODOLOGIA DECONSTRUÇÃO DE

CENÁRIOS

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no âmbito do ambiente, devem fazer parte do modeloelaborado.

No Planejamento Prospectivo, pode-se dizer que atrajetória do sistema é entendida como sendo determinada- hipoteticamente - por três vetores resultantes (ouderivados):ü da trajetória “natural” seguida pelo ambiente que ocontém, explicada, em termos do modelo do sistema,pela ação das variáveis exógenas;ü da trajetória “forçada” seguida pelo ambiente, emfunção da ação política de atores quaisquer;ü da ação política do ator que planeja sobre as variáveisendógenas do modelo sobre as quais possuigovernabilidade.

No Planejamento Tradicional, supõe-se, e esta éuma das causas de sua inadequação, que o último vetoré o único que existe. Contrariamente, no PlanejamentoProspectivo, cabe ao planejador não apenas levar em conta(e aproveitar) a visão do contexto que os cenáriospossibilitam como, também, à semelhança de outrosatores, escolher dentre os futuros prováveis aquele quemais atende aos interesses com os quais se identifica.

A Construção de Cenários é a ferramenta detrabalho criada para auxiliar o planejador insatisfeito como Planejamento Tradicional e a Gestão Estratégica Públicaincorpora em grande medida as características doPlanejamento Prospectivo. Por possuir um óbvio viésnormativo, ela deve obrigatoriamente incorporar a idéia deconstrução de futuro materializada pelo instrumental deconstrução de cenários, inerente a este tipo deplanejamento. Adicionalmente, a necessidade que elacoloca, de operar simultaneamente e de forma encadeadasobre os níveis onde se dá a gestão pública, demandaque cada um deles tenha que ser relacionado com o nívelcontextual imediatamente superior ou com o ambientesócio-econômico. Novamente, neste caso, as técnicasusadas para a construção de cenários permitem inserirpara fins de análise prospectiva os sistemas, setores, ou,genericamente, níveis, objeto da Gestão EstratégicaPública.

8.3 Utilização de cenários para o planejamento prospectivo

Os itens que seguem apresentam um roteirosumário que indica os principais passos do processo quese inicia com a construção dos cenários exploratórios evai até a formulação da estratégia de planejamento.

É importante ressaltar que o principal objetivo douso de cenários não é prever futuros, mas aumentar acapacidade da organização do ambiente, desenvolvendouma postura estratégica e antecipatória, não apenasepisodicamente durante a construção de cenários, masdurante todo o processo de planejamento.

8.3.1. Conceito e tipos de Cenários

Cenários são desenhos do futuro, baseados emcombinações consistentes de hipóteses plausíveis sobrecomportamentos alternativos, das variáveis determinantesdo desempenho da realidade (sistema, modelo) estudada.

Não são previsões “do que vai acontecer”, masdescrições “do que poderá ocorrer” no futuro (incerto eindeterminado), organizando e ordenando asprobabilidades em um quadro geral de incerteza.

São, por isso, uma ferramenta de trabalho paraantecipar condições futuras de um sistema (das nações,empresas ou instituições) que servem como um referencialpara a tomada de decisões e escolhas políticas dasociedade. Servem de base para o planejamento de longoprazo, gerando informações para definir caminhosalternativos e opções estratégicas, minimizando aimportância das pressões e dificuldades de curto e médioprazos.

Os Cenários delimitam os espaços e possibilidadesde evolução futura para permitir a “construção do futuro”pelos atores sociais. Tratam, portanto, da descrição deum futuro - possível, imaginável ou desejável - para umsistema ou contexto, e do caminho ou trajetória de fasessucessivas que o conecta com a situação inicial do objetode estudo, como estórias sobre a maneira como o mundo(ou parte dele) poderá mover-se e comportar-se no futuro.

Existem dois tipos de cenários.O Cenário exploratório (associado ao momento

descritivo) analisam os prováveis futuros alternativos, combase numa interpretação técnica das combinaçõesplausíveis dos condicionantes e das variáveisdeterminantes, idealmente isentos, portanto, dos desejose aspirações dos que os formulam.

O Cenário normativo (associado ao momentoprescritivo),ao contrário, é o resultado da exploração dofuturo baseada na vontade (da sociedade ou de um atorsocial), refletindo seus desejos e expectativas,descrevendo o que espera alcançar em determinadohorizonte de tempo. Não é a expressão direta dos sonhos,mas o futuro viável que pode ser construído.

8.3.2. Cenários Exploratórios

A elaboração de um cenário inicia-se pelamodelização do sistema objeto de cenarização. Comoacima indicado, a modelização supõe, em primeiro lugar,a identificação das variáveis (neste caso as relativas maisdiretamente ao futuro do sistema) exógenas e endógenas.

Em segundo lugar, procede-se à identificação dasrelações de causa-efeito entre variáveis. A não ser emcasos especiais, em que é possível contar com algumaformulação matemática precisa dessas relações, énecessário construir um modelo usando técnicas denatureza qualitativa para descrever como o sistema serelaciona-se com o seu contexto. Esta fase tem entãocomo resultado um encadeamento entre sistemas deabrangência distinta, postos em função de um interesseespecífico de planejar o sistema de menor abrangência.

Entre as técnicas util izadas, destaca-se adenominada Análise Estrutural. Dada a sua importânciapara a Gestão Estratégica Pública, uma vez que é atravésdela que se operacionaliza o encadeamento entre os níveispor ela abarcados, ela será apresentada em outro textode apoio.

A partir da informação obtida através da AnáliseEstrutural, realiza-se a análise da consistência e

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plausibilidade das hipóteses, segundo a cadeia decausalidade identificada e, finalmente, a definição dealternativas (em geral 3) de configuração do modelo aotérmino do horizonte de perspectiva via combinações dehipóteses de comportamento.

A figura abaixo mostra os cenários exploratóriosalternativos referentes a um sistema (S) e seu entorno.Nela estão representados a situação inicial do sistemano momento t0 e as configurações alternativas possíveisou cenas (S’1, S’2 e S’3) resultantes das trajetóriasrespectivas, seguidas até o momento tf; isto é, decorridoo horizonte de prospectiva.

Fig. 3 - Cenários Exploratórios

8.3.2.1. Elaboração do futuro desejadoA elaboração do futuro desejado baseia-se em

consulta (entrevistas diretas ou mediante pesquisaamostral) aos atores envolvidos para identificar o desejodominante coletivo e convergente (no interior da sociedade).A partir dele é possível a identificação da configuraçãodesejada das variáveis de resultado (sociais, ambientaise regionais), que tocam diretamente os atores sociais.

8.3.3. Cenário Normativo

A partir do cenário desejado (configuração desejadadas variáveis de resultado) identifica-se o quê se deve ese pode alterar no desempenho das variáveis determinantes(economia, instituições, tecnologia) para viabilizar o desejodominante.

Confrontando o desejo dominante com ascircunstâncias, potencialidades e restrições da realidade,coerentes com os cenários exploratórios, é possível gerar

uma nova combinação de hipóteses de comportamentodas variáveis, explorando caminhos diferentes que apontempara o futuro desejado, o cenário normativo, entendido comoo “futuro desejado e viável”, passível de ser construído pelosatores sociais organizados.

O cenário normativo pode ser (e costuma ser)diferente do futuro desejado, por ser este formulado,normalmente, sem uma preocupação antecipada com aviabilidade e as restrições que delimitam as efetivaspossibilidades de construção do futuro.

O cenário normativo é, por construção, um cenárioexploratório. Ele recebe a denominação de normativoporque é aquele que o ator irá usar como “norma” paraguiar suas ações.

Fig. 4 - Cenário Tendencial e Cenário Normativo

A figura acima ilustra a existência doscondicionantes que, atuando desde o momento inicial,tendem a levar o sistema a uma situação como a tipificadapelo cenário tendencial. Mostra também como, atravésdo planejamento, é possível alcançar uma posição distinta,o cenário normativo.

No âmbito do Planejamento Prospectivo, ele geraas bases para a formulação de uma estratégia dedesenvolvimento (planejamento) que torne viável o desejocontido no cenário.

totpr

CENÁRIO NORMATIVO

CENÁRIO TENDENCIAL

Contexto

Modelo doSistema (S)

(S)

S’1 (tf)

t

Cenários Exploratórios

to tf

S’(to)

S’2 (tf)

S’3 (tf)

SituaçãoInicial

horizonte de prospectiva

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Fig. 5 - Cenário Normativo e Planejamento

8.3.3.1 Formulação da estratégia

Como formular a estratégia que, perseguindo ocenário normativo, torna realidade o futuro desejado?

O cenário normativo é a imagem-objetivo futura paraa definição das ações necessárias e adequadas paradesatar um processo de mudança que orienta a definiçãode uma estratégia de desenvolvimento.

Essa estratégia (plano) atua sobre as hipóteses decomportamento das variáveis (ação do Estado e aconfiguração de uma aliança política que a viabilize, nocaso das políticas públicas), evitando os caminhos quelevam a alguns dos cenários exploratórios não desejados.

A estratégia aproxima o sistema de amanhã dodesejo dos atores - e supondo que estes atores atuemsobre a realidade aproveitando oportunidades e enfrentandoameaças, explorando potencialidades e vencendoestrangulamentos - alterando o futuro provável.

A figura abaixo ilustra o processo de PlanejamentoProspectivo de um sistema S’ e seu entorno. Nela estãorepresentados a situaçãoinicial do sistema nomomento t0,a cena futuradesejada S’(tf) decorrido ohorizonte de prospectiva e ocenário normativo que dela seorigina S’(tp), que inclui atrajetória a ser construídamediante o PlanejamentoProspectivo durante ohorizonte de planejamento.

Fig. 6 - O Planejamento Prospectivo comoConstrução do Cenário Normativo

A figura abaixo ilustra a diferença entre os processosde Planejamento Tradicional e Prospectivo. Nela estãorepresentados o Cenário Normativo e o Cenário Tendencialde um sistema, decorrido o horizonte de prospectiva (tf), ea posição que deverá assumir mediante açõesdesencadeadas através do Planejamento Prospectivodecorrido o horizonte de planejamento (tp).

Fig. 7 - PlanejamentoTradicional ePlanejamentoProspectivo

RealidadeAtual Cenário A

Cenário B

Cenário C

Cenário

Normativo

PlanejamentoConjunto de ações que constróem

o futuro desejado

Situação Inicial

tt0tp

S’(to) S’(tp)

FuturoDesejadoCenário

Normativo

Planejamento

horizonte deprospectiva

horizonte deplanejamento

tf

S’(tf)

t

Cenário Normativo

Cenário Tendencial

Planejamento

Planejamento

Ø TradicionalSituação (to) ð Situação (tp)

Ø Prospectivo: Sit.(tf) ð Sit.(to) ð Sit.(tp)

to tftp

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No Planejamento Tradicional, o objetivo ésimplesmente chegar à situação desejada no momentotp. No Planejamento Prospectivo, através da metodologiade construção de cenários, distintos cenários possíveis(tendencial e normativo) são considerados no momento tf.E, a partir deles, mediante a comparação do cenárionormativo com a situação do sistema no momento t0, étraçada a estratégia que irá levar o sistema à situaçãodesejada decorrido o horizonte de planejamento (tp).

8.4 Considerações Finais

A apresentação da Metodologia de Construção deCenários feita neste capítulo tem por objetivo incorporar adimensão de futuro, inerente ao conteúdo estratégico quese supõe deve presidir a gestão pública. Ao incorporar àgestão hipóteses sobre o comportamento futuro doambiente mais abrangente onde está inserido o nível degestão (ou sistema) tratado, a Metodologia de Construçãode Cenários permite avaliar as implicações que elas irãodeterminar.

Esta dimensão, responsável pela “dinamização”, ea noção de encadeamento entre os níveis abarcados pelaatividade de gestão, são aspectos essenciais da propostade Gestão Estratégica Pública. São eles que possibilitamque ações de política a serem implementadas em cadaum dos níveis, visando alterar seu estado futuro, possamser formuladas de maneira a aumentar sua sinergia.

Como colocado no início deste capítulo, estesegundo aspecto - o encadeamento entre os níveis degestão - é operacionalizado por uma outra metodologia, ade Análise Estrutural, freqüentemente utilizada de formaacoplada à de Construção de Cenários. É ela queoperacionaliza o encadeamento entre os níveis objeto deGestão Estratégica entre si e com o ambiente sócio-econômico mais abrangente, permitindo assim aidentificação das relações de causalidade existentes entreeles. Por essa razão, a Metodologia de Análise Estrutural,que trata dos conceitos e operações relativas aoencadeamento, deve ser utilizada em simultâneo à“dinamização” aqui tratada.

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99.1. Apresentação

Este capítulo tem por finalidade apresentar umametodologia que, tem por objetivo construir um modelodescritivo de um sistema qualquer inserido num contextomais amplo, não utiliza os mapas cognitivos comoferramenta de construção de modelos e sim deapresentação gráfica. Não utiliza, ainda, o conceito deproblema como “gatilho” para a descrição da situação. Oseu emprego, no âmbito da Gestão Estratégica Pública,se dá, fundamentalmente, para proceder ao encadeamentoentre os níveis abarcados pelas atividades de gestãopública.

O presente capítulo toma por base os conceitosdesenvolvidos no capítulo sobre Sistemas e Construçãode Modelos e, por sua vez, proporciona elementos úteisao entendimento do capítulo sobre a Metodologia deConstrução de Cenários, metodologia no qual a AnáliseEstrutural aparece como uma importante ferramentaviabilizadora.

Assim como o capítulo sobre a Metodologia deAnálise de Sistemas e Construção de Modelos, estecapítulo baseia-se extensamente em trabalhosdesenvolvidos por Michel Godet, Cláudio Porto e SérgioBuarque.

9.2 A construção de Modelos e a Análise Estrutural

A Análise Estrutural é uma técnica genericamenteutilizada para conhecer as relações existentes entre ascaracterísticas de um sistema (variáveis), previamenteidentificadas por pessoas com ele familiarizadas para,desta forma construir um modelo1 deste sistema.

Freqüentemente, trabalhar sobre um certo sistemacom o objetivo de simplesmente descrevê-lo, ou explicarseu funcionamento, e mais ainda quando se pretendeplanejar, implica em previamente, construir um modelo,iniciando por uma lista de características do sistema queirão dar origem, depois de “filtradas” às variáveis qualitativas(quantificáveis ou não) do modelo.

É do processo de “fi ltragem” da lista decaracterísticas de um sistema, cujo número é para efeitospráticos infinito, tendo como critério selecionar aquelasque permitem descrever o estado do sistema num dadoinstante (momento descritivo), explicar sua trajetória(momento explicativo) e atuar sobre ele (momento

prescritivo), que trata a Análise Estrutural. Ela permite,mediante a opinião de pessoas que possuem familiaridadecom o sistema, indicar quais as que possuem relaçõesde causalidade mais importantes com as demais e, porisso, merecem ser consideradas variáveis. O resultadodo processo é, então, um conjunto de variáveis interligadaspor relações de causalidade, com intensidade conhecida,que podem ser descritas através da caracterização dessasvariáveis. Ou seja, o resultado do processo é um modeloque, a menos que se alterem significativamente asrelações entre as variáveis, poderá ter uma longa “vidaútil”.

É muito freqüente que o sistema com o qual setrabalha esteja inserido num contexto maior que possuirelações de determinação do comportamento do sistemasuficientemente fortes a ponto de tornar imprescindível suaconsideração. Neste caso, é necessário incluir no modelodo sistema as variáveis do ambiente ou contexto queexplicam essas relações. Estas variáveis são chamadasde exógenas - geradas externamente ao sistema,pertencentes portanto ao contexto em que o sistema estáinserido, e imprescindíveis para sua modelização - emcontraposição às endógenas - geradas internamente aosistema.

A utilização da Análise Estrutural para a concepçãode um modelo de um determinado sistema, ou nívelcontextual, torna explícito o seu encadeamento comsistemas mais abrangentes (que o incluem). Isto é feito,primeiro, através da Identificação das variáveis quepertencem ao modelo do nível mais abrangente (e quesão, portanto, a este endógenas) e que são importantespara determinar a trajetória do sistema de nível inferior (eque são, portanto, a este exógenas). Em seguida, mediantea aplicação de um processo de “filtragem” como o descritosobre as variáveis endógenas e exógenas, é possívelconceber um modelo do sistema.

9.3. Um Roteiro de Aplicação da Análise Estrutural

A aplicação da Análise Estrutural para conceberum modelo de um sistema se dá sobre os conjuntos desuas variáveis exógenas e endógenas selecionadas.

A identificação dessas variáveis, tal como ditoacima, se inicia com o levantamento das principaiscaracterísticas do sistema e o seu ambiente, tendo emvista não apenas descrever e explicar o sistema (modelizar)mas, quando o objetivo é a Gestão Estratégica, identificarseu potencial de impacto sobre a trajetória futura dosistema. Isto pode ser feito com eficácia através daindagação acerca das dúvidas, questionamentos, daspessoas relativas ao sistema. Identificadas as incertezascríticas e as características que condicionam o futuro, eclassificadas as que dizem respeito ao sistema(características endógenas) e ao ambiente (característicasexógenas), é possível iniciar o processo de “filtragem”aludido acima.

METODOLOGIA DE ANÁLISEESTRUTURAL

1 Um modelo compreende um conjunto de variáveis selecionadas de uma realidade delimitada (sistema), e asrelações de causa e efeito (imputadas pelo ator que modeliza para planejar), que explicam a trajetória seguida pelo modelo,seja ela “natural” ou forçada por ações planejadas e implementadas.

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9.3.1. Características da Matriz de Análise Estrutural

A aplicação da Análise Estrutural começa com aorganização de uma matriz quadrada - ou um quadro dedupla entrada - ou que contém nas células da primeiralinha e na primeira coluna as variáveis exógenas eendógenas do sistema (esta matriz é também denominadade matriz de impactos cruzados)2. Cada uma das demaiscélulas da matriz de Análise Estrutural será preenchidacom um indicador de intensidade da relação entre asvariáveis que se situam na primeira linha e na primeiracoluna, o que é feito com o concurso de um grupo queconhece satisfatoriamente o sistema objeto de análise.

A matriz resultante da opinião de cada pessoarepresenta a sua visão sobre o funcionamento do sistema,ou seu modelo do sistema, uma vez que indica as variáveisque apresentam relações mais intensas com as demais eque, por isso, devem dele fazer parte.

A matriz calculada a partir da média das matrizesindividuais pode ser considerada como um modelo dosistema, uma vez que contém as característicaspreviamente consideradas pelos participantes comorelevantes e a relações que, se supõe, existam entre elas.

A Figura 1 mostra uma Matriz de Análise Estruturaltípica, em que se inter-relacionam variáveis endógenas eexógenas de um sistema e os quatro quadrantes em quepode ser dividida.

O fato de que exista uma relação (direta) entre duasvariáveis não implica, necessariamente, em causalidade;menos ainda em relação à direção de causalidade (daprimeira para a segunda ou vice-versa). Pode ocorrer, por

exemplo, uma colinearidade, isto é, pode existir umaterceira variável atuando sobre as duas primeiras. Podeocorrer ainda uma relação indireta, isto é a primeira variávelpode atuar sobre uma terceira e esta sobre a segunda.

9.3.2. Representação Gráfica do Modelo (fluxograma)Uma forma de expressar graficamente essas

relações imputadas pelas pessoas ao preencherem amatriz de Análise Estrutural é construir um fluxograma.Um fluxograma obtido desta forma é apresentado numafigura incluída neste capítulo.

Ele se assemelha bastante ao obtido através daaplicação da Metodologia de Diagnóstico de Situações,também utilizada para a Gestão Estratégica Pública,incluída neste Trabalho. A diferença fundamental é queaquela é obtida através de uma pergunta fundacional sobrequal é o problema que preocupa um determinado ator. É,então, o processo de explicar a situação-problemasegundo a perspectiva deste ator o que leva a construçãodo fluxograma. O fluxograma pode, desta forma, serencarado como um modelo do sistema, entendido estecomo a situação referida pelo ator.

Duas diferenças do processo de obtenção dofluxograma através da Análise Estrutural merecemdestaque. A primeira é que nele a escolha das variáveisse dá de forma mais livre e descritiva e menos normativa(não há problema a resolver). A segunda é que as relaçõesimputadas entre elas decorre de uma análise maisimpessoal, menos sujeita ao poder diferenciado dosparticipantes do processo conjunto de identificar acausalidades. Uma vantagem é que no fluxograma obtidoatravés da Análise Estrutural as relações entre as variáveispodem ser indicadas por linhas de grossura variável,

2A avaliação da potência relativa dos atores envolvidos com uma determinada situação ou sistema pode ser realizadaatravés de uma análise semelhante, onde cada célula da matriz indica a capacidade do ator de influir nas decisões de outro.

Fig. 1 Matriz de Análise Estrutural

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proporcional à intensidade da relação expressa na Matrizde Análise Estrutural.

9.3.3. Variáveis Motrizes e DependentesOutra informação importante que a matriz

proporciona é obtida através do cálculo da somatória daslinhas e colunas correspondentes a cada variável. Asomatória nas linhas indica, para a variável correspondente,a intensidade com que ela atua sobre todas as demais;isto é, seu grau de motricidade. A somatória na colunaindica, para a variável correspondente, a intensidade comque as demais variáveis atuam sobre ela, isto é, seu graude dependência.

As variáveis motrizes são aquelas cuja evoluçãocondiciona mais o sistema, enquanto que as dependentessão as mais sensíveis à evolução do sistema.

O número e intensidade das relações que umavariável possui com as demais, seja ela do tipo motriz oudependente, são indicadores da conveniência emincorporá-la, de fato, ao modelo do sistema. O cálculodos graus de motricidade e dependência permite, por umlado, uma redução do universo decaracterísticas de um sistema a umsubconjunto de variáveis explicativasessenciais para a concepção domodelo. Por outro lado, possibilita aavaliação de sua capacidade deinfluência e conseqüente classificaçãoem:

ü “autônomas” (pouco motrizes epouco dependentes);

ü “de resultado” (pouco motrizesmuito dependentes);

ü “de ligação” (muito e motrizes emuito dependentes)

ou

ü“explicativas” (muito motrizes epouco dependentes).

A Matriz de Análise Estrutural até agora consideradaindica apenas as relações diretas existentes entre asvariáveis do modelo. À semelhança do que se comentouacima, se uma variável possui relações diretas com outrasduas que estão também relacionadas entre si, aintensidade da relação da primeira com uma das outrasse verá acrescida por um efeito indireto, resultante darelação entre as duas. De maneira a incorporar o efeitodas relações indiretas oriundas da existência de cadeiasde influência e realimentação, e assim chegar a valoresde motricidade e dependência mais representativos darealidade modelizada, usa-se uma propriedade dasmatrizes boleanas (das quais a Matriz de Análise Estruturalé um caso particular). Ao multiplicar uma matriz destetipo por ela mesma, até que os vetores somatória daslinhas e das colunas se estabilizem (isto é, não se alteremcaso uma nova multiplicação for realizada), estes vetoresterão incorporado o efeito das relações indiretas entre asvariáveis da matriz.

9.3.4. O plano de motricidade-dependência e sua interpretaçãoA figura abaixo mostra uma outra imagem gráfica

da matriz resultante desta operação de incorporação doefeito das relações indiretas entre as variáveis. Nela, cadavariável está referida aos eixos de motricidade edependência, através dos valores a ela correspondentesdas somatórias “na linha” e “na coluna” da matriz.

A figura apresenta o plano motricidade xdependência está dividido em cinco setores. As variáveislocalizadas em cada um deles apresentam ascaracterísticas indicadas abaixo:

Setor 1: variáveis muito motrizes e poucodependentes. São as variáveis explicativas, as quecondicionam o resto do sistema.

Setor 2: variáveis ao mesmo tempo muito motrizes emuito dependentes. São as variáveis de enlace, denatureza inerentemente instável. Uma ação sobre uma

delas repercutirá sobre as outras e terá um efeito“boomerang” sobre ela mesma que amplificará oudesativará o impulso inicial.

Setor 3: variáveis pouco motrizes e muito dependentes.São as variáveis resultantes, cujo comportamento seexplica pelas variáveis dos setores 1 e 2.

Setor 4: variáveis pouco motrizes e pouco dependentes(próximas a origem). Elas podem ser tendências fortesou fatores relativamente autônomos mas não sãodeterminantes da trajetória do sistema. Podem, porisso, ser excluídas da análise.

Setor 5: variáveis medianamente motrizes e/oudependentes. Nada se pode dizer a priori destasvariáveis do “pelotão”.

Motricidade

VariáveisVariáveis

mot rizesmotr izes

VariáveisVariáveis

de e nlacede en lace

1 2

Ín dice

mé dio 5

4

3

DependênciaVar iáveisVar iáveis

passíveis de serempassíveis de sere m

Exc luídExc luída sasVar iá veis do “pelotão”Var iáveis do “pelotão”

VariáveisVariáveis

de Resultadode R esu ltado

Fig. 2 Plano Motricidade x Dependência dasVariáveis de um Modelo

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9.3.5. O plano de motricidade-dependência e a estabilidade de um sistemaO plano motricidade x dependência proporciona uma

importante informação acerca da estabilidade de umsistema. A figura abaixo fornece uma imagem gráfica sobrea estabilidade de um sistema. Uma nuvem de pontos emtorno da diagonal principal indica a existência de um grandenúmero de variáveis de enlace (situadas no setor 2) quesão ao mesmo tempo motrizes e dependentes, o queimplica que qualquer ação sobre uma delas repercutesobre o conjunto das demais. Dada a existência de cadeiasde realimentação, a alteração no estado destas variáveis“retornará” sobre a primeira, tendendo a causar umcomportamento instável.

Fig. 3 - Tipologia de sistemas tendo porbase a Motricidade x Dependência

Um pequeno número de variáveis de enlace, aocontrário, implica que o sistema tende à estabilidade. Numsistema estável existe uma clara separação das variáveismotrizes daquelas dependentes. Por isso, uma ação sobreas primeiras, orientada a alterar o estado do sistema, nãosó não tende a repercutir mediante ciclos de realimentaçãocomplexos, como possui um impacto mais previsível.

A análise detalhada do Plano Motricidade xDependência fornece outros tipos de informação sobre anatureza e as características do sistema na medida emque, por exemplo, permite individualizar variáveis que porterem alta motricidade e pequena dependência sãoespecialmente indicadas para serem alvo de uma ação oupolítica específicas.

9.4. Considerações Finais

A Análise Estrutural pode ser usada paraoperacionalizar a inserção de um dado sistema - um dosníveis macro, meso e micro, objeto da Gestão EstratégicaPública, por exemplo - em níveis e ambientes maisabrangentes, permitindo o encadeamento entre cada umdeles e com o ambiente sócio-econômico. O resultado daaplicação da Análise Estrutural é, então, um modelo dosistema sobre o qual se pretende atuar e das relaçõescom o contexto.

Mas a modelização e encadeamento dos níveis degestão é apenas uma das condições para a GestãoEstratégica Pública. A incorporação da dimensão de futuroinerente ao seu conteúdo estratégico é tambémnecessária. Este duplo processo é complementado via“dinamização” através da metodologia de construção decenários. É ela que torna possível incorporar à gestãopública hipóteses sobre o comportamento futuro doambiente mais abrangente, na qual está inserido o nível(ou sistema) tratado, para avaliar as implicações que elasdeterminam no seu estado futuro.

Motric idade

Dependênci a

1 . Si stema rel ativamente estável

Motri cidade

Dependênci a

2 . S istema i nstáve l

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