Apostila Tribunal de Contas

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SUMRIO 1 - O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA1.1 - Aspectos de compreenso do controle

2 - TIPOS DE CONTROLE2.1 - Controle interno 2.2 - Controle externo

3 - O CONTROLE EXTERNO APLICADO AOS RGOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAO3.1 - Controle Externo Sobre a Administrao Direta 3.2 - O Controle Externo sobre a Administrao Indireta 3.3 - Concessionrias e Permissionrias de Servio Pblico

4 - FUNES E ATIVIDADES DO CONTROLE EXTERNO4.1 - O Controle Externo Exercido Pelo Tribunal de Contas 4.2 - Tribunal de Contas 4.3 - Tribunais de Contas nos Estados e Municpios 4.4 - A Ampla Fiscalizao a Cargo do Tribunal de Contas 4.5 - Tribunais de Contas na Carta de 1988 4.6 - Principais Apontamentos Acerca dos Tribunais de Contas 4.7 - Composio e Organizao do Tribunal de Contas 4.7.1 Composio 4.7.2 - Organizao dos Tribunais de Contas 4.7.2.1 - Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas 4.7.2.2 - Auditores 4.7.2.3 - Ministrio Pblico 4.7.2.4 - rgos Tcnicos e Auxiliares 4.8 Concluses

5 - AS FUNES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS5.1 - Funo Consultiva, Informadora ou Opinativa 5.2 - Funo Contenciosa ou Jurisdicional 5.3 - Funo Fiscalizadora 5.3.1 - Tomada de Contas Especial 5.3.2 - As Inspees e Auditorias 5.4 - Funo Sancionadora ou Corretiva

6 - COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS6.1 - Competncias de auxlio ao Poder Legislativo 6.1.1 - Apreciao das Contas Anuais do Chefe do Executivo 6.1.2 - Realizao de inspees e auditorias 6.1.3 - Prestao de informaes ao Poder Legislativo 6.2 - Competncias exclusivas dos Tribunais de Contas 6.2.1 - Julgamento das contas dos administradores e outros responsveis 6.2.2 - Apreciao das admisses de pessoal e das concesses de aposentadorias, reformas e penses 6.2.3 - Realizao de inspees e auditorias 6.2.4 - Fiscalizao das contas nacionais em empresas supra nacionais 6.2.5 - Fiscalizao da aplicao de recurso transferido 6.2.6 - Aplicao de sanes 6.2.7 - Fixao de prazo para saneamento de ilegalidade 6.2.8 - Sustao da execuo de ato impugnado 6.2.9 - Representao sobre irregularidade ou abuso 6.2.10 - Impugnao e sustao de contrato

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7 - DAS SANES APLICVEIS PELO TRIBUNAL DE CONTAS7.1 - Aplicao de multa 7.2 - Glosa de despesa e fixao de dbito 7.3 - Fixao de prazo para adoo de providncias e sustao de ato impugnado 7.4 - Sustao de contrato 7.5 - Providncias de natureza criminal 7.6 - Suspenso de direitos polticos

8 - O PROCESSO NO MBITO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS8.1 - Processo administrativo de contas 8.1.1 - Devido processo legal 8.2 - Etapas 8.3 - Formas das decises 8.4 - Modalidades das decises 8.5 - Tipos de processos 8.5.1 - Processo de tomada e prestao de contas 8.5.1.1 Modelo de Defesa Prvia de Prestao de Contas Anuais 8.5.2 - Procedimentos de fiscalizao 8.5.2.1 - Apreciao da admisso de pessoal e da concesso de aposentadoria 8.5.2.2 - Processo de tomada de contas especial 8.5.3 - Procedimentos especiais 8.5.3.1 - Denncia 8.5.3.2 - Consulta 8.6 - Recursos 8.6.1 - Recurso Ordinrio 8.6.1.1. Modelo de Recurso Ordinrio 8.6.2 - Recurso de Reconsiderao 8.6.2.1 Modelo de Recurso de Reconsiderao 8.6.3 - Pedido de Reexame 8.6.3.1 Modelo de Pedido de Reexame 8.6.4 - Embargos de Declarao 8.6.4.1 Modelo de Embargos de Declarao 8.6.5 - Recurso de Reviso 8.6.5.1 Modelo de Recurso de Reviso 8.6.6 - Agravo

9 - O CONTROLE E A LEI DE RESPONSABILIDADE NA GESTO FISCAL9.1 - Consideraes acerca da Lei de Responsabilidade Fiscal 9.1.1 - Previso Legal 9.1.2 - Documentos a serem encaminhados ao TCESP 9.1.3 - Resumo das Restries da Lei de Responsabilidade Fiscal para Final de Mandato 9.1.4 - Trmite Processual

10 RESUMO GERAL ACERCA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS10.1 - Tratamento 10. 2 - Jurisdio 10.3 - Autuao de Processos 10.4 - Prestao de Contas 10.5 - Defesa dos Direitos dos Interessados 10.6 - Decises do Tribunal Pleno ou das Cmaras do TCESP 10.7 - Decises do Conselheiro Julgador Singular 10.8 Deciso Tomada e Prestao de Contas 10.9 - Recursos 10.10 - Contagem dos Prazos 10.11 - Recursos Admissveis

11 RESUMO DOS RECURSOS E PRAZOS PERANTE OS TRIBUNAIS DE CONTAS 2

1 - O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICAO Estado constitudo pelo territrio, pelo povo e pelo governo, desenvolvendo funes para o atendimento do bem pblico, consoante uma intensa atividade financeira exercitada por intermdio de seus organismos rgos pblicos -, os quais so geridos por agentes pblicos, que devem pautar a sua ao mediante princpios constitucionais dirigidos Administrao Pblica. Contudo, este exerccio do poder, no raro, induz a abusos, impondo-se, por esse motivo, a criao e a utilizao de controles para o uso do poder. A funo de controle do poder foi estruturada no Estado moderno, quando se consolidou como uma das principais caractersticas do Estado de Direito. No Estado de Direito, a Administrao est vinculada ao cumprimento da lei a ao atendimento do interesse pblico atendimento ao princpio da legalidade e supremacia do interesse pblico por isso, para eficcia dessa exigncia, torna-se imperativo o estabelecimento de condies que verifiquem, constatem e imponham o cumprimento da lei para o atendimento do interesse pblico, com a finalidade de ser evitado o abuso de poder. A isso chama-se controle da Administrao Pblica.

1.1 - Aspectos de compreenso do controleConsiderando-se que o controle elemento essencial ao Estado de Direito, sendo sua finalidade assegurar que a Administrao atue de acordo com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico, pode-se afirmar que o controle constitui poder-dever dos rgos a que a lei atribui essa funo, precisamente pela sua finalidade corretiva; ele no pode ser renunciado nem retardado, sob pena de responsabilidade de quem omitiu. Nesse aspecto relativo aos objetivos da atividade controladora, vemos os elementos constituidores da ao do controle: a) a atividade de controle tem como parmetro os programas, as ordens (normas) e os princpios; b) o controle elemento da Administrao que concilia todos os elementos precedentes planejamento, organizao, comando e coordenao; c) objetiva detectar os erros e falhas, evitando outras futuras ocorrncias; d) dependendo da complexidade da atividade controladora, necessrio valer-se de controladores e inspetores especializados; e) o controle deve ser realizado em tempo hbil e, detectadas as falhas, os responsveis devem sofrer as conseqncias; f) os responsveis pelo controle devem possuir conhecimentos tcnicos e iseno, no momento de realizar a sua atividade.

2 - TIPOS DE CONTROLEO controle pode ser interno ou externo, conforme sua execuo seja efetuada por rgo integrante ou no da prpria estrutura em que se inclui o rgo controlado.Todavia, a abordagem aqui efetuada no abranger os sistemas de controles interno e externo previstos para a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, uma vez que sero analisados em tpico especfico. 2.1 - Controle interno O controle interno, quando a prpria Administrao procede ao controle sobre os seus atos, decorrendo do poder hierrquico que a organiza. a forma que a Administrao possui para verificar a regularidade e a legalidade de seus prprios atos, no sentido de se ater aos princpios da legalidade e da supremacia do interesse pblico, em que se inclui, inclusive, avaliao envolvendo a convenincia administrativa do ato praticado. Quando algum assume a condio de agente pblico poltico ou administrativo no momento do ato em que toma posse no seu cargo pblico, para poder exercer atividades em nome do Estado, tambm lhe transferida parcela do Poder Pblico. Juntamente com essa parcela de poder, o agente pbico assume, tambm, direitos e obrigaes. Uma das principais obrigaes do agente pblico o dever de controle. O servidor alm de exercer bem as suas funes agir com eficincia, zelo e dedicao -, tem o dever de proceder ao controle sobre os servios em que atua, bem como sobre os materiais, bens e equipamentos postos a sua disposio para o exerccio das atividades pblicas. Sobre este servidor h o controle da chefia imediata, a qual tem o controle do supervisor e este do diretor. Este o controle que decorre do poder hierrquico. Outro exemplo que bem caracteriza o controle interno so os rgos denominados de Corregedorias, comumente utilizados no mbito dos Ministrios Pblicos e dos

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Tribunais Judiciais e de Contas, no sentido de acompanhar a avaliar a correo dos atos praticados pelos seus membros. justamente pelo exerccio do controle interno o controle por si s prpria que o Supremo Tribunal Federal reconheceu Administrao Pblica o poder de anular os seus prprios atos, quando ilegais e revog-los por questo de convenincia administrativa. Como se v, o controle interno serve para dar suporte ao controle externo e exercem, ambos, uma tarefa de enorme importncia para a sociedade. Reconhecendo isto, a Constituio exige que cada Poder, na esfera federal, estadual e municipal, tenha seu sistema prprio de controle interno, independentemente do controle externo, que exercido pelo Tribunal de Contas. Todo administrador pblico responsvel procura facilitar o trabalho da auditoria, nunca se colocando contrrio sua atividade. Ele sabe o quanto importante a verificao da regularidade dos atos praticados pelos inmeros gestores que lhes so subordinados, e, inclusive, daqueles atos que diretamente praticou. Procura atender, por outro lado, s recomendaes que lhes venham a ser feitas para a melhoria dos controles, quando detectadas falhas. sabido, no entanto, que por maior independncia que tenha o controle interno, sempre haver vinculao hierrquica ao administrador principal e isto fator que, por vezes, tolhe um trabalho de maior extenso, inibindo, em determinadas circunstncias, o apontamento e/ou a correo a contento de falhas existentes. A fiscalizao realizada pelo controle externo tem sua independncia e procura sempre aproveitar os trabalhos desenvolvidos pela auditoria interna, podendo tomar-lhes por base, em algumas situaes, para ampli-los, realizando auditorias especiais em casos que a gravidade dos fatos assim o justifique. Um bom desempenho do sistema de controle interno serve para ajustar a eficincia dos controles de gesto empreendidos pelo Administrador. J em se tratando dos Municpios, cabe a cada um dar cumprimento Constituio e, de igual modo, implantar sistema de controle interno, tendo um profissional qualificado como seu responsvel. Por fora de norma prpria, cada rgo - estadual e municipal - deve comunicar ao Tribunal de Contas do Estado, quem o responsvel pelo seu controle interno. Tal responsvel fica obrigado a comunicar ao Tribunal de Contas qualquer situao de irregularidade encontrada no mbito de seu rgo e da qual tome conhecimento, bem assim, as providncias que adotou para san-la. 2.2 - Controle externo O controle externo quando o rgo controlador no integra a estrutura do rgo controlado. o controle de um Poder sobre o outro; ou da administrao direta sobre a indireta. Segundo Hely Lopes Meirelles, controle externo o que se realiza por rgo estranho Administrao responsvel pelo ato controlado, como, p. ex., a apreciao das contas do Executivo e do Judicirio pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivao de determinada despesa do Executivo; a anulao de um ato do Executivo por deciso do Judicirio; a sustao de ato normativo do Executivo pelo Legislativo.

3 - O CONTROLE EXTERNO APLICADO AOS RGOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAOO controle externo em sentido estrito, como entendido nesse estudo, aquele exercido pelo Poder Legislativo, diretamente, bem como aquele a cargo de rgo tcnico especializado o Tribunal de Contas, sobre as Administraes direta e indireta dos demais Poderes, tambm conhecido como controle financeiro. As competncias para o exerccio dessa espcie de controle, contidas na Cata Constitucional de 1988, abarcam todos aqueles (pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada) que, embora no componham a estrutura da Administrao Pblica, utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ou administrem dinheiro, bens e valores pblicos ou pelos quais o Estado responda ou, em nome deste, assumam obrigaes de natureza pecuniria. Com efeito, j de plano, podemos perceber ser a regra de grande amplitude, alcanando largo universo de pessoas, at mesmo o particular que, por exemplo, celebre contrato com a Administrao Pblica, recebendo transferncia de recursos. Ento, podemos asserir que todas as entidades da Administrao direta e indireta do Estado, assim como os outros responsveis por dinheiro, bens ou valores pblicos, esto sujeitos ao controle externo exercido pelos Tribunais de Contas.

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3.1 - Controle Externo Sobre a Administrao Direta O caput do art. 70 da Lex Mxima de 1988 expressamente dispe que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial ser exercida sobre as entidades da Administrao direta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas. O controle externo exercido pelo Tribunal de Contas dever recair sobre todos os rgos integrantes da Administrao direta, ou seja, os que atuam nas atividades meio e fim do Poder Executivo, alm daqueles que executam as atividades meio dos Poderes Judicirio e Legislativo. Os rgos da Administrao direta fazem parte de uma s pessoa jurdica, de um s corpo, o ente ao qual pertencem, caracterizando-se, destarte, por deter to-somente um sistema contbil e patrimonial. Como sabido de todos, rgos no possuem personalidade jurdica, so apenas componentes do ente estatal, criados visando desconcentrao do Poder, so centros despersonalizados de competncias estatais. 3.2 - O Controle Externo sobre a Administrao Indireta Tambm encontram-se expresso no caput do mesmo art. 70 da Constituio o poder-dever de fiscalizao e controle do Tribunal de Contas sobre as entidades componentes da Administrao indireta do Estado. A Administrao indireta aquela decorrente da descentralizao dos servios estatais, formada pelas autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes institudas pelo Poder Pblico. Relativamente a essas entidades, sejam regidas pelo direito pblico ou pelo privado, no se discute o cabimento do exerccio do controle externo. Com efeito, mesmo as entidades constitudas sob a forma de sociedade annima, exploradoras de atividade econmica, dotadas, portanto, de personalidade tpica de direito privado, esto sujeitas ao controle externo exercido pelas Cortes de Contas. 3.3 - Concessionrias e Permissionrias de Servio Pblico As concessionrias e permissionrias, por exercerem servios pblicos, devem estar sujeitas ao controle estatal, assegurando-se o cumprimento dos princpios inerentes Administrao e aos servios prestados aos administrados, mormente no que toca ao princpio da necessria continuidade desses servios. Tal sujeio envolve, necessariamente, por expressa determinao da Carta Maior, pargrafo nico do art. 70, a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial.

4 - FUNES E ATIVIDADES DO CONTROLE EXTERNOO controle externo entendido como aquele desempenhado por rgo apartado do outro controlado, tendo por finalidade a efetivao de mecanismos, visando garantir, a plena eficcia das aes de gesto governamental, porquanto a Administrao Pblica deve ser fiscalizada, na gesto dos interesses da sociedade, por rgo de fora de suas partes, impondo atuao em consonncia com os princpios determinados pelo ordenamento jurdico, como os da legalidade, legitimidade, economicidade, moralidade, publicidade, motivao, impessoalidade, entre outros. Tambm entendido como aquele exercido pelo Poder Legislativo, diretamente e atravs de rgos especializados, os Tribunais de Contas, sobre as administraes direta e indireta dos demais Poderes. O presente estudo trata especificamente desse controle externo exercido pelos colgios de contas do Brasil, rgos especializados com competncias constitucionais exclusivas, previstas nos incisos I ao XI do art. 71 da Lei Magna. Neste dispositivo, a Constituio prescreve que o controle externo dever ser exercitado pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. A regra aplica-se tambm aos Tribunais estaduais e municipais, em face da previso contida no art. 75 da mesma Carta, determinando a aplicao das normas contidas na Seo IX, referentes ao Tribunal de Contas da Unio, no que couber, na organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

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II julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico Federal, e as contas daqueles que derem causa a perda ,extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; III apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio; IV realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II; V fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; VII prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas casas, ou por qualquer das respectivas comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas; VIII aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; IX assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. Porm, ainda importante ressaltar e salientar uma crtica referindo-se colaborao prestada pelo Tribunal de Contas ao Poder Legislativo, naquelas competncias especficas previstas na Constituio. As Cortes de Contas no so, como insistem alguns, rgos auxiliares. O Tribunal de Contas no possui natureza de auxiliante. Auxiliar aquele que auxilia, ajuda, subsidia, que acode, socorre. Trata-se de adjetivo dito pessoa associada outra, para ajud-la em suas funes, possuindo, portanto, papel secundrio, de menor relevncia naquela atividade. Definitivamente, o termo auxlio, como disposto no dispositivo constitucional, deve ser interpretado no sentido de fortalecimento dos Tribunais, i.e., no exerccio do controle a seu cargo, o Poder Legislativo no poder prescindir do Tribunal de Contas, no se admitindo a implementao do controle sem a devida participao deste, rgo criado especificamente para este mister. A maioria das competncias reservadas pelo constituinte s Cortes de Contas no possui carter de auxlio, de subsdio, visto que os procedimentos so iniciados e finalizados no mbito da prpria Casa. No se confunde a funo com a natureza do rgo, isto , possuir a funo de auxlio ao Parlamento, em algumas de suas importantes competncias, no retira a natureza de independncia do Tribunal de Contas. Efetivamente, o termo utilizado pelo constituinte merecedor das severas crticas estampadas na doutrina brasileira, afinal o Tribunal de Contas no se encontra em posio inferior ao Poder Legislativo, mas sim ao lado deste, na consecuo de suas misses constitucionais. 4.1 - O Controle Externo Exercido Pelo Tribunal de Contas Trata-se de controle financeiro, tendo natureza tcnica, profissional, por abranger aspectos contbeis, financeiros, oramentrios, operacionais e patrimoniais. , assim, a espcie de controle que afeta diretamente o dia-a-dia das entidades e rgos fiscalizados. Segundo os termos do art. 70 da Carta Magna, a titularidade sobre o controle externo pertence ao Poder Legislativo. No obstante, naquelas funes elencadas no art.71, o exerccio desse controle ocorre sempre com a participao de um rgo constitucionalmente autnomo e especializado, possuidor de competncia exclusiva para exerc-lo, o Tribunal de Contas. Dessarte, no Brasil, por expressa determinao da Constituio, o Tribunal de Contas, exercendo o controle externo, possui competncias mais amplas do que as definidas pela maioria dos outros pases, tornando-o de grande relevncia na fiscalizao da coisa pblica brasileira.

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O papel destinado aos Tribunais de Contas foi consideravelmente ampliado na Constituio de 1988, na Seo IX Da Fiscalizao Contbil, Financeira e Oramentria, compreendendo funes e atividades distintas. Essas funes, alm da autonomia e independncia em relao a qualquer Poder ou rgo, tornam os Tribunais de Contas do Brasil rgos de suma importncia na organizao estatal, contando com excelentes condies para atuar no exerccio do controle externo. 4.2 - Tribunal de Contas O controle da Administrao Pblica de relevncia na sistemtica jurdica hodierna, visto que o carter cclico da sociedade vem gerando profundas transformaes em sua estrutura e, conseqentemente, na organizao e execuo das tarefas governamentais. Com efeito, ganhou realce a modalidade intitulada controle externo, a cargo do Poder Legislativo, digno representante do povo nas esferas do Poder. Sucede que o mesmo no detinha elemento humano, nem tampouco meios tcnicos apropriados ao exerccio eficaz da importante misso, visto ser mais afeito aos servios polticos, levando necessidade de criao de um rgo tcnico especializado que pudesse assumir parte das competncias inerentes ao controle. Assim nasceu a instituio Tribunal de Contas, criada em vrios pases e tambm no Brasil. A partir do seu desenvolvimento, cresceu tambm a polmica sobre temas afetos, institutos e instrumentos jurdicos, principalmente, pela ordem de importncia, sobre a questo do julgamento das conta pblicas, proposio at hoje carente de uniformidade doutrinria. 4.3 - Tribunais de Contas nos Estados e Municpios As Cortes de Contas estaduais e municipais foram criadas de forma concomitante ao modelo federal, Tribunal de Contas da Unio, de acordo com cada regio do pas, diante da permissividade prevista no Texto Constitucional. Em cada Estado, a criao da Corte de Contas realizou-se de acordo com a promulgao da respectiva Constituio Estadual. Como anteriormente ressaltado, na Carta da Repblica de 1988, art. 75, consta o chamado princpio da simetria concntrica, impondo a utilizao do modelo federal, disposto em toda a seo dedicada fiscalizao financeira, no que couber, quanto organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, assim como dos tribunais e conselhos de contas dos Municpios, onde houver. No entanto, o pargrafo nico do mesmo artigo faz distino entre os dois modelos no que se refere ao nmero dos membros que os integram, sendo nove ministros no Tribunal de Contas da Unio e sete conselheiros nos demais. A escolha dos ministros e conselheiros dever recair sobre brasileiros de idoneidade moral e reputao ilibada, de notrios conhecimentos jurdico, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica. Importante frisar que, no Brasil, apenas aos Municpios do Rio de Janeiro e de So Paulo possuem um Tribunal de Contas prprio, criados sob a gide da Constituio de 1967, que permitia ao Municpio com populao superior a dois milhes de habitantes e renda tributria acima de quinhentos milhes de cruzeiros novos instituir Tribunal de Contas municipal. A Carta de 1988, no 1 do art. 31, recepcionou tais Cortes, vedando, no 4 do mesmo dispositivo, a criao de outros tribunais, conselhos ou rgos similares, i.e., destinados ao controle de apenas um Municpio. Diferentemente das supracitadas Casas, h lugares onde, alm do Tribunal de Contas estadual, foi criada tambm uma corte especfica para exercer o controle sobre os Municpios do Estado, so os denominados Tribunais de Contas dos Municpios, existentes nos Estados da Bahia, Cear, Gois e Par. Resta pacificado o entendimento de que no proibida a criao desta espcie de rgo, desde que exista previso na Constituio Estadual, de forma originria ou atravs de emenda1. Sendo cada Tribunal de Contas rgo autnomo, quer dizer, nico em sua jurisdio, no havendo grau de hierarquia entre as trinta e quatro Cortes de Contas do pas, como exposto, podemos destacar a existncia de cinco espcies distintas, quais sejam: 1 - Tribunal de Contas da Unio: 1; 2 - Tribunal de Contas do Distrito Federal: 1; 3 - Tribunais de Contas estaduais: 26; 4 - Tribunais de Contas dos Municpios : 4;1

Nesse sentido: FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: Jurisdio e Competncia. Belo Horizonte: Frum, 2003, p. 583.

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5 - Tribunais de Contas municipais: 2. 4.4 - A Ampla Fiscalizao a Cargo do Tribunal de Contas Ao falar sobre a jurisdio do Tribunal de Contas do Estado, cabe lembrar que o Tribunal de Contas da Unio (TCU) fiscaliza os rgos e entidades federais, e aos Tribunais Estaduais (TCEs) compete fiscalizar todos os organismos estaduais e municipais, exceo feita apenas aos Municpios que em 1988, possuam Tribunal prprio, uma vez que a Constituio de 1988, garantiu a existncia dos que haviam sido criados anteriormente, proibindo os demais Municpios de os institurem. Convm ressaltar, tambm, que o artigo 75 da Constituio Federal estabelece que a organizao, a composio e a fiscalizao exercida pelos Tribunais de Contas Estaduais devem seguir as normas ali prescritas para o Tribunal de Contas da Unio (TCU). A Constituio estabelece, tambm, que o nmero de membros dos Tribunais de Contas Estadual e Municipal - de apenas sete; seu cargo tem a denominao de Conselheiro e se equipara, em garantias, prerrogativas, impedimentos, ao de Desembargador do Tribunal de Justia. Importa, tambm, informar que o Regimento Interno disciplina a atuao e competncia dos Conselheiros para o julgamento dos diversos tipos de processos. Os Conselheiros so distribudos em duas Cmaras de Julgamento formadas por trs Conselheiros cada uma, sendo um deles o seu Presidente. Cabe lembrar que a jurisdio do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, abrange o governo estadual, compreendendo todos os rgos da administrao direta e indireta; as organizaes sociais que mantm contrato de parceria com o Governo e inclui, tambm, a fiscalizao dos contratos de concesses. Na rea municipal, exceo feita ao municpio da Capital, fiscaliza, igualmente, toda a administrao direta e indireta dos outros 644 municpios paulistas, alm das contas anuais de cada Municpio e de cada Cmara Municipal. Registre-se que por preceito constitucional, qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores pblicos ou pelos quais o Estado responda, ou que, em nome deste, assuma obrigao de natureza pecuniria, deve prestar contas e o faz ao rgo de controle externo, que o Tribunal de Contas. Isto tem base no pargrafo nico do artigo 71da Constituio, com a redao que lhe deu a Emenda Constitucional n 19, de 1998. Veja que o Tribunal de Contas possui amplo leque de atribuies - algumas das quais veremos adiante - e ele as realiza no de modo esttico, mas num processo dinmico, fazendo interface com todos os Poderes - Executivo, Legislativo e Judicirio -, com o Ministrio Pblico, e tambm com a sociedade. O Tribunal de Contas tem sido a instituio que serve de linha de frente para a sociedade, dirimindo dvidas e apontando solues em questes novas que surgem com as inovaes trazidas pelos governantes. Enquanto o governo se altera a cada eleio e muitas vezes h mudanas nas diversas polticas pblicas, o Tribunal de Contas o rgo permanente, que no tem vnculo de hierarquia com o governo e se credencia, assim, para analisar com imparcialidade as questes postas e indicar caminhos que permitam corrigir rumos, possibilitando um melhor e mais adequado controle social. 4.5 - Tribunais de Contas na Carta de 1988 A elevao atual da pertinncia temtica referente ao fenmeno rgos constitucionais autnomos, onde se inclui a Corte de Contas, trazida pelas mudanas sociais, ocasionou a retomada dos debates acerca da natureza jurdica desses Tribunais, vista da premente busca por um modelo ideal de controle da Administrao Pblica. Em virtude do tratamento diferenciado dispensado aos Tribunais de Contas pela Constituio de 1988, alm de sua importncia largamente reconhecida, que alguns autores passaram a trat-los como rgos de destaque constitucional.2 Algumas caractersticas peculiares podem ser elencadas: 1. so rgos hbridos, com funes de carter tcnico e jurisdicional; 2. possuem molde nico, tendo como paradigma o Tribunal de Contas da Unio; 3. possuem linha hierrquica prpria e independente, apartada dos Poderes;2

PARDINI, Frederico. Tribunal de Contas da Unio: rgo de Destaque Constitucional. 1997. Tese (Doutorado em Direito Pblico) Faculdade de Direito, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, p. 230.

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4. gozam de autonomia administrativa e funcional, escolhendo inclusive a sua direo; 5. possuem composio multidisciplinar, contando com membros detentores de notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica; 6. seus membros possuem garantias constitucionais no mesmo molde daquelas dedicadas aos do Poder Judicirio; 7. tm iniciativa legislativa prpria e competncia normativa reguladora especfica. 4.6 - Principais Apontamentos Acerca dos Tribunais de Contas Como foi dito anteriormente, os Tribunais de Contas so rgos pblicos constitucionais, detentores de autonomia administrativa e financeira, mantendo relao de colaborao com o Poder Legislativo, no que toca ao exerccio do controle externo a cargo deste, especificamente naquelas hipteses elencadas no art. 71, I, IV e VII do Texto Maior, sem, no entanto, haver relao de subalternidade. Alguns apontamentos podem ser ressaltados para propiciar uma melhor interpretao do sistema: 1. as dotaes oramentrias destinadas aos Tribunais de Contas resultam de proposta prpria,e, aps ocorrer a aprovao do oramento, por fora de preceito constitucional, sero repassadas em contas mensais; 2. no exerccio de suas competncias, as Cortes de Contas tm jurisdio em todo o territrio nacional, no caso do Tribunal de Contas da Unio (art.73, caput, Constituio de 1988) ou em seus respectivos territrios, no caso das Cortes dos Estados e Municpios, competindo-lhes aferir a legalidade, a legitimidade, a economicidade e a razoabilidade dos atos administrativos de que resulte receita ou despesa, cabendo-lhes, ainda, verificar, dentro de sua rea de competncia, os atos que impliquem em renuncia de receitas; 3. a fiscalizao exercitada no mbito de todos s Poderes do Estado, includas as entidades integrantes das respectivas administraes descentralizadas, bem como aquelas mantidas ou institudas pelo Poder Pblico; 4. todos aqueles que tiverem sob sua guarda ou responsabilidade dinheiros, bens, ou valores pblicos, por qualquer perodo de tempo, estaro sujeitos a prestar contas ao Tribunal; 5. exercendo seu papel fiscalizador, o Tribunal de Contas pode tomar, por iniciativa prpria, medidas necessrias ao resguardo do patrimnio publico, podendo valer-se da realizao de auditorias ou inspees em rgos e entidades que lhe sejam jurisdicionados; 6. ademais, tem a competncia de exercer o poder-dever de fiscalizao provocado por solicitao do Poder Legislativo ou de qualquer de suas respectivas comisses (art. 71, inciso VII, da Constituio Nacional), bem como por qualquer pessoa do povo, partido poltico, associado ou sindicato, todos com legitimidade para denunciar (observadas as devidas formalidades legais) irregularidades ou ilegalidades que tenham repercusso na rea de atuao da Corte de Contas. 4.7 - Composio e Organizao do Tribunal de Contas No que tange autonomia do Tribunal de Contas, fator preponderante execuo das eminentes tarefas que lhe so destinadas constitucionalmente, esta deflui das normas dispostas no art. 73 e pargrafos da Constituio Federal, em que consta a forma de constituio do rgo, a jurisdio, a competncia de organizao, as prerrogativas e as garantias a seus membros. A Constituio estabelece garantias para que os membros do Tribunal de Contas possam manter sua independncia e exercer a funo fiscalizadora com dignidade e imparcialidade. 4.7.1 Composio A composio do Tribunal de Contas uma garantia constitucional, cuja formao s pode ocorrer consoante os critrios fixados constitucionalmente, como um dos fatores de autonomia e independncia institucional, por isso, no se sujeitando a juzos de convenincia e oportunidade de qualquer dos Poderes do Estado. As relevantes funes do Tribunal de Contas so exercidas por pessoas que integram a instituio e atuam em seu nome. Desse modo, possuindo o Tribunal de Contas competncia para exercer a fiscalizao da atividade financeira estatal, alcanando os atos de gesto financeira dos trs Poderes do Estado, com poderes para impugnar atos, determinar devoluo de valores e recomposio de prejuzos, aplicar multas e proceder a julgamentos em prestaes de contas, nota-se que a Corte de

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Contas est investida de forte poder estatal. Por conseqncia, quem passa a integrar o Tribunal de Contas tambm fica investido de tais poderes. Na atual composio constitucional (art. 73, 2.), houve um aprimoramento na forma de indicao dos componentes do Tribunal, verificando-se uma saudvel evoluo, em face do sistema que vigorava anteriormente. O Tribunal de Contas da Unio , atualmente, integrado por nove (9) Ministros, cuja escolha se dar: a) um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre Auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de antiguidade e merecimento; b) dois teros pelo Congresso Nacional. Como se v, a escolha dos membros do Tribunal de Contas evolui para um aspecto de natureza democrtica, com participao do Executivo e do Legislativo, cabendo ao Parlamento, de forma justa, o maior nmero de indicaes, por ser este, na qualidade de representante de todos os segmentos sociais, o detentor do controle externo. Contudo, h tambm um indubitvel realce do carter tcnico, uma vez que a escolha deve ocorrer entre Auditores e membros do Ministrio Pblico, profissionais qualificados, com ingresso mediante concurso pblico; ou entre pessoas que sejam detentoras de formao profissional adequada e possuam experincia comprovada no exerccio dessas atividades, conforme os seguintes requisitos exigveis ( 1. do art. 73 da CF): I mais de trinta e cinco anos e menos de sessenta e cinco anos de idade; II- idoneidade moral e reputao ilibada; III notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica; IV mais de dez anos no exerccio de funo ou de efetiva atividades profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. Consoante o art. 75 da CF, os Tribunais de Contas Estaduais e Municipais compem-se de sete membros, os quais so denominados de Conselheiros e devem preencher os mesmos requisitos exigveis para os Ministros do Tribunal de Contas da Unio. Desse modo, no se pode negar que os critrios estabelecidos para o provimento dos cargos de membros do Tribunal de Contas sejam harmnicos com os princpios democrticos, contendo exigncias de feio tcnica, no sentido de compatibilizar o conhecimento e a experincia profissional com as atribuies que devero ser exercidas pelo que vier a ser nomeado. 4.7.2 - Organizao dos Tribunais de Contas A autonomia de organizao administrativa um dos fatores de garantia institucional do Tribunal de Contas, compreendendo a possibilidade de proceder, com independncia, estruturao e ao funcionamento de seus rgos. Justamente por isso, a Constituio lhe conferiu as mesmas garantias dadas aos Tribunais Judicirios, no que couber, o que significa a aplicabilidade do disposto no art. 96, com adaptao s peculiaridades institucionais do Tribunal de Contas, como se relaciona: I eleger seus rgos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observncia das normas de processo e garantias processuais das partes, dispondo sobre a competncia e o funcionamento dos respectivos rgos jurisdicionais e administrativos; II- organizar as suas secretarias e servios auxiliares e os dos juzos que lhe forem vinculados, velando pelo exerccio da atividade correicional respectiva; III prover, na forma prevista na Constituio, os cargos de Auditor e de membro do Ministrio Pblico especial; IV prover, no concurso pblico de provas, ou de provas e ttulos, obedecido o disposto no art. 169, pargrafo nico, os cargos necessrios administrao da fiscalizao, exceto os de confiana assim definidos em lei; V conceder licena, frias e outros afastamentos aos seus membros, Auditores, membros do Ministrio Publico Especial e servidores que lhe forem imediatamente vinculados; VI propor a alterao do nmero de Auditores e membros do Ministrio Pblico Especial; VII propor a remunerao de seus membros, Auditores e membros do Ministrio Pblico Especial; VIII propor a criao e a extino de cargos e a remunerao dos seus servios tcnicos e auxiliares; IX propor a alterao da organizao e diviso jurisdicional e administrativa.

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Essa autonomia e independncia de organizao, tem obtido reconhecimento judicial em decises do Supremo Tribunal Federal, mediante a no admisso de interferncia de outros Poderes na autonomia da Corto de Contas. A Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, Lei n. 8443/1992, fixa a estrutura administrativa e jurisdicional de seus rgos, estabelecendo a sua forma de funcionamento. O seu Regimento Interno, Resoluo Administrativa n. 15/1993, regulamenta tanto o processo de fiscalizao, dispondo sobre os procedimentos de auditorias e prestao de contas, quanto os procedimentos da ao administrativa e de julgamento das contas, dispondo sobre os rgos criados para o atendimento dessas finalidades fiscalizadoras. Nos termos dessa legislao organizacional do Tribunal de Contas da Unio, a sua estrutura de funcionamento est assentada, basicamente, nos seguintes rgos: a) o Tribunal Pleno, composto pela totalidades dos Ministros, com competncia que envolve as atribuies mais relevantes a cargo do Tribunal; b) as Cmaras, como rgos fracionrios, deliberam sobre a matria que no da competncia privativa do Plenrio; c) o Presidente, eleito por um ano, permitida a reconduo por igual perodo, tem a competncia de dirigir o Tribunal, com poder de representao externa da Corte, para expedir ato de natureza administrativa, incluindo os relativos posse, nomeao, admisso, direito e vantagens dos Ministros, Auditores, membros do Ministrio Pblico Especial e servidores dos servios auxiliares, bem como para movimentar, diretamente ou por delegao, as dotaes e os crditos oramentrios prprios e praticar os atos de administrao financeira, oramentria e patrimonial necessrios ao funcionamento do Tribunal; d) o Vice-Presidente, tambm eleito para o perodo de uma ano, renovvel por igual perodo, possui atribuies de substituir o Presidente em suas faltas e impedimentos, bem como para exercer as funes de corregedoria; e) os Ministros que possuem a funo de julgadores e atuam nos Tribunal Pleno e nas Cmaras; f) os Auditores possuem as atribuies de substituio dos Ministros e, quando no estiverem convocados para substiturem Ministros, presidem a instruo dos processos que lhe forem distribudos; g) o Ministrio Pblico Especial, com atuao junto ao Tribunal de Contas da Unio, com atribuies de promover a defesa da ordem jurdica, manifestando-se, verbalmente ou por escrito, em todos os assuntos submetidos deciso do Tribunal; h) a Secretaria, possuindo a incumbncia de prestar o apoio tcnico e a execuo dos servios administrativos do Tribunal de Contas da Unio, com a possibilidade de manter unidades nos Estados Federados. Os Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, de uma maneira geral, mantm a mesma estrutura organizacional de funcionamento, com leves modificaes de adequao s peculiaridades locais, na medida em que, por fora do regramento contido no art. 75 da CF, devem se ater composio, organizao e fiscalizao fixadas pelo Tribunal de Contas da Unio. A ttulo de exemplo, o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, similitude do modelo federal, tem como integrantes de sua estrutura organizacional: O Tribunal Pleno; as Cmaras; os Conselheiros; a Presidncia; a Vice-Presidncia; a Corregedoria-Geral; a Auditoria e os Auditores Substitutos de Conselheiro; o Corpo Tcnico e os Servios Auxiliares. 4.7.2.1 - Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas os Ministros, conforme j aludido, refere-se composio no mbito federal, componentes do Tribunal de Contas da Unio. Conselheiro a denominao constitucional dirigida aos componentes dos Tribunais de Contas estaduais e municipais. A Constituio estabelece garantias em favor dos Ministros e, em decorrncia, dos Conselheiros, para que possam exercer com plena independncia as suas funes, sem se sujeitarem a qualquer espcie de submisso a qualquer dos Poderes. Tais garantias podem ser agrupadas em duas categorias: a) garantias de independncia; b) garantias de imparcialidade. So garantias de independncia a vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade de vencimentos. J as garantias de imparcialidade so as vedaes que visam resguardar a independncia do fiscal Ministro ou Conselheiro -, proibindo que estes membros dos Tribunais de Contas possam exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou funo, salvo uma de magistrio; receber a

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qualquer ttulo ou pretexto custas ou participao em processo; dedicar-se a atividade poltico partidria, alm de outras disciplinadas nas Leis Orgnicas dos Tribunais de Contas. Essas garantias e vedaes dirigidas aos Ministros do Tribunal de Contas da Unio, so tambm, com leves variaes de peculiaridades locais, incorporadas pelos Conselheiros nas respectivas Leis Orgnicas dos Tribunais Estaduais e Municipais. 4.7.2.2 - Auditores Como os Ministros do Tribunal de Contas da Unio so apenas nove e tosomente sete os Conselheiros dos Tribunais de Contas estaduais e municipais, necessitam os mesmos de substitutos legais para as suas frias, faltas, impedimentos e vacncia do cargo, no sentido de que no haja soluo de continuidade nos trabalhos de fiscalizao, em face de inexistncia de pessoa habilitada para o exerccio das atribuies fiscalizadoras do Tribunal de Contas. Esses substitutos so os Auditores, profissionais altamente qualificados e preparados intelectual e pessoalmente para o exerccio da atribuio de substituio de Ministro, que, nos termos da Lei Orgnica do TCU (art. 77 da Lei 8443/92), so em nmero de trs, entre cidados que satisfaam os requisitos exigidos para o cargo de Ministro do Tribunal de Contas da Unio, mediante concurso pblico de provas e ttulos, observada a ordem de classificao. Dentro desse contexto, adequada est a previso contida na Lei Orgnica do TCU, no s quanto exigncia de concurso pblico para o cargo de Auditor, mas tambm no que diz respeito ao preenchimento das mesmas exigncias fixadas para o cargo de Ministro, pois o mnimo que se pode exigir do substituto que ele possua as mesmas condies e qualificaes do substitudo. Como o Auditor integra a organizao do Tribunal de Contas, por fora do art. 75 da CF, tambm devem os Tribunais de Contas estaduais e municipais providenciarem, em suas legislaes orgnicas, a regulamentao pertinente, inclusive no que tange realizao de concurso pblico. Contudo, referente ao nmero de auditores que devem compor cada Tribunal, este fica sujeito ao critrio decorrente das peculiaridades locais, porm no sendo lgico nem razovel que este nmero ultrapasse o de Ministros ou Conselheiros. Outro fator relevante dessa figura importante na organizao do Tribunal de Contas so as garantias asseguradas ao Auditor para o exerccio de suas atribuies. Nesse sentido, o pargrafo 4. do art. 73 da CF fixa: O auditor, quando em substituio a Ministro, ter as mesmas garantias e impedimento do titular e, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal. Como o Auditor substituto de Ministro de Conselheiro no mbito estadual e municipal -, evidentemente tm de lhe ser asseguradas as mesmas garantias, impedimentos e vencimentos do titular, porque tambm necessita dessas garantias, para que o exerccio da funo de substituio ocorra autonomia e independncia, no sujeitando o substituto a qualquer tipo de presso ou ameaa. Quando no convocado para substituir Ministros ou Conselheiros, apresenta o Auditor competncia para presidir a instruo dos processos que lhe forem distribudos, relatando-os com proposta de deciso a ser votada pelos integrantes do Plenrio ou da Cmara para a qual estiver designado. Possui tambm os Auditores vitaliciedade, s perdendo o cargo por sentena judicial transitada em julgado e sujeitando-se s mesmas vedaes e restries fixadas para os Ministros ou Conselheiros. 4.7.2.3 - Ministrio Pblico Tendo em conta que o sistema de fiscalizao das contas pblicas tem a sua estrutura em um organismo de controle chamado de Tribunal de Contas, constitudo de forma a verificar a regularidade dos atos de gesto financeira praticados pela Administrao Pblica, com atribuies de julgamento das contas que devem ser prestadas por todos aqueles que possuem a responsabilidade de gerenciar dinheiros e os bens pblicos, na organizao dessa Corte de Contas, com a finalidade de promover a defesa da lei e dos interesses da sociedade, atua o Ministrio Pblico. A existncia de um Ministrio Pblico junto aos Tribunais de Contas uma tradio, constante de todas as Cortes no mundo, desde os seus primrdios, inclusive no Brasil. No entanto, embora o Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas seja especial, aplicandose-lhe princpios constitucionais prprios atividade unidade, indivisibilidade e independncia funcional -, a sua estrutura integra a intimidade do Tribunal de Contas, por isso, no integra a estrutura institucional do Ministrio Pblico de carreira, muito menos autonomia administrativa e financeira, nem quanto escolha, nomeao e destituio de seu titular, no tendo, por conseqncia, a iniciativa de sua lei de organizao, conforme orientao mantida em slida jurisprudncia do STF.

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Desse modo, o Ministrio Pblico especial junto ao Tribunal de Contas da Unio, composto de um Procurador-Geral, trs Subprocuradores-Gerais e quatro procuradores (art. 80 da Lei 8443/90), contar com o apoio administrativo e de pessoal da Corte, aplicando-se aos seus membros, subsidiariamente, no que couber e no pertinente a direitos, garantias, prerrogativas, vedaes, regime disciplinar e forma de investidura no cargo inicial da carreira, as disposies da Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio (arts. 83 e 84 da Lei 8443/92). O Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas, mesmo sem autonomia administrativa e financeira, possui independncia de ao na funo de guarda da lei e fiscal da sua execuo, com a finalidade de acompanhar a regularidade do exerccio do controle externo praticado sobre a Administrao Pblica, tendo, para tanto, as seguintes competncias e atribuies, na forma estabelecida pela Lei Orgnica do TCU: I promover a defesa da ordem jurdica, requerendo, perante o Tribunal de Contas da Unio, as medidas de interesse da justia, da Administrao e do Errio; II comparecer s sesses do Tribunal e dizer de direito, verbalmente ou por escrito, em todos os assuntos sujeitos deciso do Tribunal, sendo obrigatria sua audincia nos processos de tomada ou prestao de contas e nos concernentes aos atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias, reformas e penses; III promover junto Advocacia Geral da Unio ou, conforme o caso, perante os dirigentes das entidades jurisdicionadas do Tribunal de Contas da Unio, as medidas previstas no inciso II do art. 28 (cobrana judicial da dvida) e art. 61 (medidas necessrias ao arresto de bens dos responsveis julgados em dbito) da Lei 8443/92, remetendo-lhes a documentao e as instrues necessrias; IV interpor os recursos permitidos em lei. Por simetria constitucional, em face da determinao contida no art. 75 da CF, referentemente composio e organizao do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas, no que couber, com atendimento das peculiaridades locais, as normas do mbito federal, em suas linhas mestras, tm aplicao aos demais entes federativos Estados e Municpios devendo constituir rgo especial, com a funo de custos legis, tendo a finalidade de promover, completar a instruo processual e requerer no interesse da Administrao, da Justia e da Fazenda. 4.7.2.4 - rgos Tcnicos e Auxiliares Para a realizao dos servios de fiscalizao que esto a cargo do Tribunal de Contas, h a necessidade de um grupo de servidores que constituam o Corpo Tcnico e os Servios Auxiliares, no sentido de serem executadas as tarefas de apoio tcnico, mediante a realizao de auditorias e inspees, anlises tcnicas, procedimentos relativos instruo processual e execuo dos servios administrativos da Corte. Os servidores do Tribunal de Contas, quando no desempenho das funes de auditoria, inspees e diligncias expressamente determinadas pelo Tribunal ou por sua Presidncia, tm livre ingresso nos rgos e entidades pblicas jurisdicionadas, acesso a todos os documentos e informaes necessrios realizao de seu trabalho e competncia para requerer, nos termos regimentais, informaes e documentos necessrios para a instruo dos processos. No desempenho dessas suas tarefas, o servidor dever manter um comportamento de independncia, serenidade e imparcialidade. Todavia, jamais descurando de uma postura educada e respeitosa, especialmente com as autoridades fiscalizadas, independentemente do grau de Poder ou entidade federada. Para o exerccio das suas atribuies, o Corpo Tcnico de Servios Auxiliares tero organizao apropriada em unidades de trabalho, na forma estabelecida no Regimento Interno ou em Resoluo expedida pelo Tribunal. Na criao das unidades, sero consideradas a convenincia dos servios e a eficincia e rapidez da fiscalizao. 4.8 - Concluses Em face ao supra-expendido, algumas consideraes exsurgem, resultando em aparente silogismo: 1. os Tribunais de Contas do Brasil so rgos autnomos, constitucionalmente construdos, desvinculados de qualquer relao de subordinao com os Poderes, prestando auxlio, de natureza operacional e apenas em algumas situaes especficas, ao Poder Legislativo; 2. a Constituio da Repblica Federativa do Brasil prev funes de natureza vria s Cortes de Contas: fiscalizadora, corretiva, opinativa e jurisdicional especial; 3. as Cortes de Contas possuem natureza jurdica de difcil apreenso, enquadrando-se nos

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chamados rgos constitucionais autnomos ou de destaque constitucional, encontrando-se posicionados por entre as esferas do Poder ou ao lado destas, porquanto a evoluo da sociedade e do Direito no mais admitem a teoria tripartite como estanque e absoluta; 4. o Tribunal de Contas exerce a funo jurisdicional especial quando julga as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, no havendo possibilidade de reviso de mrito pelo Poder Judicirio, salvo quando houver afronta ao devido processo legal ou manifesta ilegalidade.

5 - AS FUNES DOS TRIBUNAIS DE CONTASA Carta Poltica de 1988 determina que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, com auxlio do Tribunal de Contas, e pelo sistema interno de cada Poder. cedio que as Cortes de Contas do Brasil exercem, no cumprimento de suas misses constitucionais, quatro funes precpuas: funo consultiva, informadora ou opinativa quando, em virtude do item primeiro do art.71 da Carta Magna, os Tribunais apreciam as contas do chefe do Poder Executivo, emitindo parecer prvio, esto laborando em prol do Legislativo, posto ser este o titular do julgamento poltico das contas anuais, bem como na prerrogativa disposta no item III, de controle dos atos de admisso de pessoal, aposentadorias e reformas e no inciso VII, ao prestar as informaes solicitadas; funo contenciosa ou jurisdicional quando os Tribunais de Contas, pela competncia expressa no inciso II, julgam e liquidam as contas dos administradores pblicos e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, alm das contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio; funo sancionadora ou corretiva o item VIII prev a possibilidade de o Tribunal de Contas aplicar, quando for constatada ilegalidade de despesa ou irregularidade das contas, as sanes previstas em lei, podendo fixar multa proporcional ao dano causado, alm de outras cominaes, visando recomposio do errio; demais disso, a fixao de prazo para correo dos atos, consoante inciso IX e a sustao dos atos no corrigidos, prevista no inciso X, tambm compem o plexo de atribuies; por fim, a funo fiscalizadora nos incisos IV, V, VI e XI do dispositivo em comento, a Constituio dispe acerca da possibilidade da ampla atuao das Cortes de Contas, seja na rea contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial, quando sero verificados os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos administrativos. Examinando os dispositivos supra, temos que os Tribunais de Contas possuem atribuies prprias e outras nas quais atuam em subsdio ao Parlamento. Sendo diversas as sua atividades, podem ser agrupadas de acordo com a natureza especfica de cada uma delas, forma do as quatro principais funes no exerccio do controle externo. 5.1 - Funo Consultiva, Informadora ou Opinativa Quando, em virtude do item primeiro do art.71, a Corte de Contas aprecia as contas do Chefe do Poder Executivo, emitindo parecer prvio, juzo tcnico de conformidade, est, efetivamente, laborando em prol do Legislativo, posto ser este o titular do julgamento poltico das contas anuais. Assim, retiramos a primeira das funes atribudas aos Tribunais de Contas, qual seja, a funo consultiva comum. polmica da natureza jurdica do parecer emitido pelos Tribunais de Contas, principalmente quando se refere s contas do chefe do Executivo Municipal. Neste caso, diferentemente do que ocorre no mbito da Unio e dos Estados, aps a elaborao da pea consultiva, tcnico-opinativa para alguns e princpio de julgamento para outros, em que constar a manifestao decidida no Plenrio da Corte, pela regularidade ou irregularidade das contas, ser remetida cpia Cmara Municipal, e esta dever proceder ao julgamento no prazo especificado em lei. O no cumprimento do prazo ensejar a remessa dos autos ao Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas, para as medidas de exigncias do cumprimento da lei, sob pena de instaurao de procedimento judicial. No h previso legal para que o prazo assinalado seja prorrogado. Isto , em qualquer hiptese, no ocorrendo o julgamento pelo Poder Legislativo local de maneira tempestiva, o Ministrio Pblico ser comunicado. Aps o julgamento, o Legislativo dever remeter cpia da ata ao Tribunal de Contas, nela contendo a deciso tomada, para anlise formal do julgamento. Relativamente ao julgamento das contas no mbito municipal, a deciso tomada pela Cmara dos Vereadores poder acompanhar o parecer prvio do Tribunal de Contas ou rejeit-lo, mediante quorum qualificado de dois teros, consoante o pargrafo 2. do art. 31, da Constituio Federal de 1988. Se a deciso tomada se der em consonncia com o parecer emitido pelo Tribunal de Contas, no

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haver necessidade de observao de quorum mnimo, mas se decidir em sentido diverso, necessariamente dever contar com a maioria de dois teros dos membros do Legislativo Municipal para que o parecer prvio deixe de prevalecer. O inciso III trata da apreciao, para fins de registro, dos atos de admisso de pessoal da Administrao direta e indireta, alm dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e penses. Nesse ponto, o Tribunal de Contas ir decidir acerca da legalidade do ato administrativo, agindo de forma pedaggica na orientao dos procedimentos. J a competncia prevista no item VII do mesmo art. 71, atribui ao Tribunal de Contas o exerccio de sua funo informadora ao prestar esclarecimentos sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas, quando solicitadas pelo Poder Legislativo, por qualquer das Casas ou respectivas comisses. Ademais, o Tribunal de Contas se manifestar, quando provocado, respondendo consulta sobre matria que tenha repercusso contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e que no trate de caso concreto. Tal manifestao ter carter normativo e constituir prejulgamento da tese. 5.2 - Funo Contenciosa ou Jurisdicional O Tribunal de Contas, pela competncia expressa no inciso II, do artigo 71, julga e liquida as contas dos administradores pblicos e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos, alm das contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio. Sua funo, nesse aspecto, contenciosa. Procedendo a essa espcie de julgamento, o Tribunal de Contas est realizando tarefa prpria, tpica, no se submetendo a outra jurisdio, visto tratar-se de funo especializada. Por corolrio, entendemos no haver possibilidade de sua deciso ser revista por outro rgo ou Poder, salvo o Judicirio, que poder, to-s no caso de vcio de legalidade, refazer o decisum. No exerccio dessa funo jurisdicional, o julgamento procedido pelo Tribunal visa liquidar as contas e, consequentemente, liberar a responsabilidade do gestor ou, se for o caso, apurar as irregularidades, com objetivo saneadores, podendo aplicar as sanes legais. Nesse ponto, magistral o esclio do Professor Frederico Pardini: S o Tribunal de Contas tem competncia para julgar as contas pblicas. De outra parte, s a Justia comum tem competncia, tambm exclusiva e privativa, para julgar as contas dos particulares, fazendo-o por deciso singular e, em caso de eventual recurso, por deciso colegiada.3 As decises dos Tribunais de Contas so tomadas de forma colegiada, atravs de suas Cmaras ou do Plenrio. Essas decises, revestidas de definitividade, possuem natureza diversa daquelas tomadas no exerccio da funo de fiscalizao. Esse carter de julgamento realizado pelo Tribunal refere-se exclusivamente s contas, ou seja, estas sero ou no encerradas e liquidadas definitivamente, ao passo que a responsabilidade do gestor poder vir a ser discutida no mbito do Poder Jucirio. O eminente Ministro do Supremo Tribunal Federal Castro Nunes, acerca da jurisdio dos Tribunais de Contas, deixou entendido que: A jurisdio de contas o juzo constitucional das contas. A funo privativa do Tribunal institudo pela Constituio para julgar das contas dos responsveis por dinheiro ou bens pblicos. O Judicirio no tem funo no exame de tais contas, no tem autoridade para as rever, para apurar o alcance dos responsveis, para os liberar. Essa funo prpria e privativa do Tribunal de Contas.4 Com efeito, pelo que foi supramencionado, existe uma efetiva jurisdio especial de contas, exclusivamente exercida pelas Cortes de Contas. 5.3 - Funo Fiscalizadora De acordo com o item IV, do art. 71, o Tribunal de Contas poder, por iniciativa prpria, realizar inspees e auditorias em qualquer unidade administrativa dos trs Poderes ou da Administrao direta e indireta, fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico. O Tribunal poder3

PARDINI, Frederico. Tribunal de Contas da Unio: rgo de Destaque Constitucional. 1997. Tese (Doutorado em Direito Pblico) Faculdade de Direito, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, p. 230. 4 NUNES, Castro. Teoria e Prtica do Poder Judicirio. Revista Forense, Rio de Janeiro, 1943, p. 31.

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tambm ser solicitado a cumprir tais fiscalizaes pelo Legislativo ou por uma de suas Comisses tcnicas ou de inqurito. A fiscalizao atravs de auditorias ou inspees exerce importante papel dentre as atividade de controle externo a cargo do Tribunal de Contas, por diversas razes. Primeiro, no h limitao constitucional ou legal acerca do exerccio desta competncia; segundo, visa a apurao imediata de ilegalidades e irregularidades, agindo de forma preventiva; terceiro, permite uma ao pedaggica, no sentido de instruir os fiscalizados sobre a melhor forma de execuo das atividades e correo de eventuais falhas; quarto, causa forte presso intimidativa, visando coibir a ao de atos ilcitos. A jurisprudncia dos Tribunais superiores vem, cada vez mais, fortalecendo o poder de fiscalizao destinado aos Tribunais de Contas. Em recente deciso, o Superior Tribunal de Justia reconheceu a possibilidade de o Tribunal de Contas reexaminar as contas dos prefeitos municipais, mesmo que aprovadas pela Cmara dos Vereadores, no intuito de apurar irregularidades. Tal deciso foi fundamentada na competncia prevista no inciso IV do art. 71 da CF. Na seqncia, o item V prev a prerrogativa de fiscalizao das contas nacionais das empresa supranacionais como, por exemplo, a Hidreltrica de Itaipu. Tambm verifica-se carter fiscalizatrio nas funes atribudas aos Tribunais de Contas nos inciso V, VI e XI do art. 71 da CF. Trata-se, ao nosso juzo, da mais relevante funo da Corte de Contas, aquela que lhe conforma, justificando sua criao ao longo da histria, posto tratar-se de ao de natureza prpria do rgo de fiscalizao das atividades pblicas. Uma das principais caractersticas relativas a essa funo tpica diz respeito sua amplitude, pois toda a matria administrativa de ordem contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial,de toda a Administrao Pblica, resta abrangida pela ao de controle das Cortes das Contas. Vale ressaltar a importncia das inspees e auditorias, importantes instrumentos de controle, permitindo a verificao in loco dos documentos fundamentais para as aes de controle, alm da possibilidade de aperfeioamento das informaes j prestadas. Fiscalizar velar pela escorreita aplicao de recursos pblicos, vigiar e examinar os atos dos administradores, verificando a conformidade destes com o oramento anteriormente aprovado. 5.3.1 - Tomada de Contas Especial Importante instrumento para o exerccio da funo fiscalizadora das Cortes de Contas, a tomada de contas especial no tem origem constitucional, encontrando-se prevista no art. 8. Da Lei n. 8443/92, Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, verbis: Art. 8. Diante da omisso no dever de prestar contas, da no comprovao da aplicao dos recursos repassados pela Unio, na forma prevista no inciso VII do art. 5. Desta lei, da ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores pblicos, ou, ainda, da prtica de qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte dano ao errio, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidria, dever imediatamente adotar providncias com vista instaurao da tomada de contas especial para apurao dos fatos, identificao dos responsveis e quantificao do dano. O preceito supra determina o dever e a responsabilidade das autoridades administrativas de exercerem o controle hierrquico dentro da prpria Administrao, visando a correo das irregularidades eventualmente apuradas. Destarte, a prpria Administrao dever agir, na pessoa da autoridade responsvel, integrante da prpria unidade administrativa ou superior hierrquico, instaurando a tomada de contas especial a partir da ocorrncia de uma das trs condutas referidas no texto legal: omisso no dever de prestar contas, prestao das contas feita de maneira irregular ou dano causado ao errio. rgos e entidades da Administrao Pblica tm obrigao de prestar contas, anualmente, aps o encerramento da gesto financeira, ao Tribunal de Contas ao qual estiverem vinculados. No obstante, se, excepcionalmente, houver omisso no dever de prestar as contas ou for apurado qualquer dano ao errio, decorrente de ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico, o Tribunal de Contas, por iniciativa prpria ou mediante denncia, dever instaurar a tomada de conta especial, quando ir apurar a culpabilidade do responsvel e determinar, se for o caso, o quantum devido, objetivando o ressarcimento ao errio. Nesse caso, o Tribunal de Contas promove efetivo julgamento, emitindo juzo de valor sobre a conduta do responsvel, mediante observao do devido processo legal.

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Desta forma, temos, em regra, um sistema misto de controle, visto que autoridade responsvel cabe instaurar o procedimento, competindo ao Tribunal de Contas a deciso sobre a irregularidade apurada. Na conceituao trazida pelo Conselheiro 5Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, em obra mpar acerca do tema: Tomada de contas especial um processo de natureza administrativa que visa apurar responsabilidade por omisso ou irregularidade no dever de prestar contas ou por dano causado ao errio. Ensina tambm o ilustre conselheiro, que o procedimento possui um aspecto dinmico, podendo ser observadas duas fases de natureza jurdica distintas: a interna, aquela desenvolvida no mbito da prpria Administrao, tratando-se de procedimento de fiscalizao destinada a verificar e investigar a regularidade na guarda a aplicao dos recursos pblicos; e a externa, que desenrola como processo nos Tribunais de Contas, consagrando a funo judicante destes ao decidirem acerca da regularidade ou irregularidade das contas e da conduta dos responsveis na aplicao do dinheiro do povo, tratando-se de prejudicial de mrito. Alm disso, importa frisar que se a deciso do Tribunal de Contas imputar dbito ou multa ao responsvel, tal deciso ter fora de ttulo executivo, nos termos da Constituio da Repblica, art. 71, pargrafo 3. Primeira concluso: dano decorrente de ato ilegal enseja TCE; Segunda concluso: a omisso implica em responsabilidade solidria; Terceira concluso: a TCE tem natureza excepcional; Quarta concluso: a deciso em TCE tem eficcia de ttulo executivo; Quinta concluso: a TCE que observa as normas regimentais e no apresenta vcios de afronta a ampla defesa no passvel de ser atacada pela via estreita do Mandado de Segurana. 5.3.2 - As Inspees e Auditorias A Constituio elenca, dentre as diversas competncias de controle e fiscalizao reservadas s Cortes de Contas, a do Poder Legislativo, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, para verificar a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos da Administrao. Inspeo, como definimos, o instrumento de controle atribudos s Casas de Contas, visando suprir omisses, esclarecer fatos, comprovar declaraes prestadas ou apurar denncia relativa a ato praticado no mbito de suas atribuies. Auditoria o exame analtico e pericial, desenvolvido pelos Tribunais de Contas, seguintes ao desenvolvimento das operaes. o procedimento voltado verificao e avaliao dos sistemas adotados, visando minimizar os erros ou desvios cometidos na gerncia da coisa pblica.6 As inspees e auditorias podem ser levadas a cabo a partir da solicitao de rgo do Poder Legislativo e possuem carter instrutrio, isto , visam subsidiar os trabalhos de controle exercidos no mbito deste Poder, exaurindo-se a competncia com a finalizao do procedimento atravs da emisso de relatrio tcnico e a prestao das informaes solicitadas, conforme atribuio prevista no item VII, do art.71 da Carta Poltica. Ademais, alm de realizar as inspees e auditorias solicitadas pelos rgos do Poder Legislativo, como dito, as Cortes de Contas podero tambm efetua-las por iniciativa prpria, vale dizer, sem nenhuma interferncia externa em seus trabalhos. Impede frisar que os procedimentos so iniciados e finalizados em mbito prprio, podendo ser de procedimento ordinrio ou extraordinrio, de acordo com sua gnese e fundamento. Ordinrio o procedimento peridico, comum, costumeiro, tradicional, visando ao acompanhamento dos atos de despesa, verificando a legalidade, a legitimidade e a economicidade, bem como se estes guardam conformidade com os planos e metas de governo. Extraordinrio aquele excepcional, singular, que ocorre to-somente em dadas circunstncias imprevistas, sendo determinado para apurao e verificao de caso concreto, podendo ser motivado pelo simples exerccio do cumprimento da misso institucional dos Tribunais de Contas, ou por provocao de terceiros, mediante denncia ou representao, sempre que existirem indcios de atos de gesto irregulares ou prejudiciais ao errio. As inspees e auditorias evidenciam, alm da fiscalizao em si, o efetivo papel pedaggico destinado s Cortes de Contas, instruindo acerca da melhor forma de execuo dos oramentos e o lanamento dos dados inerentes, levando a uma melhor compreenso dos procedimentos adotados por5 6

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby, op. cit., p.38. GUERRA, Evandro Martins. As Competncias Constitucionais dos Tribunais de Contas. Revista Frum de Contratao e Gesto Pblica, Belo Horizonte, n.3, mar.2002, p.779.

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aquelas Casas. Por fim, h tambm o fator de coero, posto que a fiscalizao procedida reveste-se de um carter intimidativo, causando temor queles gestores que se utilizem de seus cargos pblicos de forma mproba. 5.4 - Funo Sancionadora ou Corretiva A Carta Cidad, no art. 71, item VIII, prev a possibilidade de o Tribunal de Contas aplicar, quando for constatada ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei. Assim poder fixar multa proporcional ao dano causado, alm de outras cominaes, visando recomposio do errio. Tal funo tem por escopo dissuadir o administrador do cometimento de ato ilegal ou irregular. Evidente que, tomando conhecimento da aplicabilidade de tais sanes, os administradores certamente agiro com maior esmero na gesto da coisa pblica. Ademais, poder o Tribunal de Contas atuar na correo dos atos que, ao serem controlados, apresentarem-se ilegais. No item IX a Constituio prev a possibilidade de o Tribunal de Contas fixar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao saneamento do ato, isto , ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade. O inciso X atribui a competncia para o Tribunal sustar, se no atendido, a execuo de ato impugnado, comunicando a deciso ao Poder Legislativo. A funo corretiva segue um encadeamento lgico, posterior funo fiscalizadora. De incio, o Tribunal exerce seu poder de fiscalizao apurando possveis irregularidades. Posteriormente, j no exerccio de sua funo corretiva, impugna o ato, identificando a ilegalidade e comunicando-a ao responsvel. Aps, o Tribunal determina um prazo para que ocorra o devido saneamento da ilegalidade. Eliminada a ilegalidade, o Tribunal retira a impugnao; caso contrrio, sustar a execuo do ato impugnado, comunicando sua deciso ao Poder Legislativo e aplicando as sanes determinadas na lei.

6 - COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS DOS TRIBUNAIS DE CONTASCompetncia o feixe de atribuies reservadas a determinado rgo, entidade ou servidor, propiciando a estes a titularizao do poder e a conseqente capacidade de exercer suas funes. Em outras palavras, a aptido prevista, em primeiro plano pela Constituio e, em segundo, pela lei, para a atuao do Estado, mediante seus rgos, entidades ou agentes pblicos. Funes so as aes prprias, as atividades especficas tpicas de determinado rgo ou entidade, compostas de uma ou mais competncias, formando a essncia, a substncia, a razo da existncia do ser estatal. Os Tribunais de Contas so rgos fundamentais para o desenvolvimento e consolidao da democracia no Brasil, por serem responsveis pela garantia de zelo s coisas do povo mediante o controle externo, exercido atravs das competncias que lhe foram outorgadas pela Carta Magna. Seu perfil normativo ressai da Constituio. Nesta, o caput do art. 71 dispe que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, listando ainda onze incisos, onde so descritas, pormenorizadamente, suas competncias originrias. O constituinte definiu com bastante preciso o rol das exclusivas competncias destinadas aos Tribunais de Contas. Alis, releva dizer, quando a Constituio determinou as competncias a esses Tribunais no reservou espao para preenchimento por lei, isto , o constituinte reservou para si a representao do controle externo, no permitindo que fosse retomada a matria por via legislativa. Entre tais competncias, algumas revestem-se de carter subsidirio, visando colaborar e apoiar os atos de fiscalizao e controle exercidos pelo Poder Legislativo. Noutras, a maioria delas, a Constituio elencou as hipteses de execuo diretamente pelas Cortes de Contas. 6.1 - Competncias de auxlio ao Poder Legislativo 6.1.1 - Apreciao das Contas Anuais do Chefe do Executivo I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; Nesse primeiro ponto, reside uma das principais competncias destinadas aos Tribunais de Contas, isto , apreciar as contas prestadas pelo chefe do Poder Executivo. Apreciar dar apreo,

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avaliar; examinar, estimar, considerar, analisar a prestao de contas apresentada, mediante parecer prvio, elaborado por um relator e levado sesso plenria para deciso do colegiado. Esse parecer prvio uma pea tcnica, instrumento de apreciao das contas que dar suporte para o julgamento delas pelo Poder Legislativo. Como sabido, o Parlamento formado pelos representantes eleitos pelo povo. Sucede que esses mandatrios so eclticos, no possuindo, em sua maioria, conhecimentos tcnicos que possibilitem a anlise das contas pblicas. A entra a competncia atribuda ao Tribunal de Contas: colaborar com os representantes do povo, ao oferecer opinio fundamentada e especializada acerca das contas globais apresentadas pelo chefe do Poder Executivo. Assim, a Cmara dos Vereadores julga as contas do prefeito municipal, amparadas pelos pareceres elaborados pelos Tribunais de Contas estaduais, salvo naqueles Estados onde foram constitudos Tribunais de Contas dos Municpios e nos Municpios do Rio de Janeiro e de So Paulo, que possuem, cada qual, um tribunal prprio. No parecer prvio emitido, as Cortes de Contas iro opinar pela aprovao, pela aprovao com ressalvas, quando so elencadas as providncias necessrias ao saneamento das irregularidades apontadas, ou pela reprovao das contas. Claro, por essa competncia, o Tribunal de Contas atua de maneira opinativa, quer dizer, colaborando, ajudando, subsidiando, auxiliando o Poder Legislativo em sua misso constitucional de julgamento das contas.7 Assim sendo, recebido o parecer pelo Poder Legislativo, esse dever proceder ao julgamento das contas do chefe do Executivo, decidindo pela regularidade ou irregularidade das mesmas. H, no que tange ao julgamento realizado na esfera municipal, excepcional particularidade, visto que, nos termos do 2, do art. 31 da Carta da Repblica, o parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal. Nesse ponto, entendem alguns, a pea tcnica lavrada pelos Tribunais de Contas no pode ser considerada como simples parecer, mas, sim, trata-se de princpio de julgamento, posto que deixar de prevalecer to-s por maioria qualificada de dois teros. Por fim, o procedimento de julgamento das contas, por ser da competncia exclusiva do Poder Legislativo, no poder ser colocado em segundo plano, no se admitindo disposies legais que pretendam o chamado julgamento ficto das contas por decurso de prazo, isto , o Parlamento no poder deixar de proceder ao julgamento sob nenhuma hiptese, devendo sempre observar as regras Constitucionais vigentes, mormente aquelas insculpidas no art. 5, LV, propiciando a aplicao dos princpios do contraditrio e da ampla defesa. O julgamento realizado pelo Poder Legislativo no elide eventual responsabilidade civil ou criminal do agente poltico, visto que o patrimnio pblico possui carter de indisponibilidade. Com efeito, havendo qualquer leso ao errio, mesmo ocorrendo a aprovao das contas globais anuais do chefe do Executivo, poder haver a responsabilizao do agente ordenador de despesas, ou seja, daquele que ordenou o gasto que porventura tenha sido praticado de forma apartada legalidade e legitimidade. 6.1.2 - Realizao de inspees e auditorias IV- realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II; Inspeo o instrumento de fiscalizao e controle atribudo ao Tribunal de Contas no escopo de suprir omisses, esclarecer fatos, comprovar declaraes prestadas ou apurar denncia relativa a ato praticado no mbito de suas atribuies. J a auditoria o exame analtico e pericial, desenvolvido pelas Cortes de Contas, que se segue ao desenvolvimento das operaes. o procedimento voltado verificao e avaliao dos sistemas adotados, visando minimizar os erros ou desvios cometidos na gerncia da coisa pblica. No posicionamento aqui pretendido, as inspees e auditorias so levadas a cabo pelos Tribunais de Contas a partir da solicitao de rgo do Poder Legislativo, possuindo carter instrutrio, isto , visam subsidiar os trabalhos de controle exercidos no mbito desse Poder. Note-se que a competncia das Cortes de Contas, na situao especfica, exaure-se com a finalizao do7

Cabe comentar, nesse ponto, nossa discordncia em relao ao parecer que opina pela aprovao com ressalvas de determinadas contas. Ora, ou as ressalvas so graves, quer dizer, capazes de ensajar a reprovao das contas, ou elas so to-s de natureza formal, isto , no impedem a sugesto de aprovao das mesmas.

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procedimento atravs da emisso de relatrio tcnico e a prestao das informaes solicitadas, conforme competncia prevista no item VII. 6.1.3 - Prestao de informaes ao Poder Legislativo VII- prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional por qualquer de suas casas, ou por qualquer das respectivas comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas; A competncia-dever prevista no inciso VII diz respeito devida colaborao que deve existir entre os rgos que efetivam conjuntamente o controle externo, no desenvolvimento de suas misses constitucionais. Os Tribunais de Contas devero prestar, quando solicitadas, informaes que possuam, versadas sobre matrias afetas, alm daquelas resultantes das inspees e auditorias realizadas por iniciativa do Poder Legislativo, por suas Casas ou comisses. 6.2 - Competncias exclusivas dos Tribunais de Contas 6.2.1 - Julgamento das contas dos administradores e outros responsveis II- julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; Quando, em colegiado, a Corte de Contas efetua o julgamento das contas dos administradores pblicos, includos todos os responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos de toda a Administrao direta e indireta do Estado, alm das empresas estatais, est executando tarefa que lhe peculiar, de origem constitucional, sendo essa deciso, como afirmamos retro, impossvel de reviso pelo Poder Judicirio, salvo se houver vcio de forma, como a no observncia do devido processo legal. O Tribunal de Contas est, no plano axiolgico, a servio da verificao da regularidade das contas e da legalidade das despesas. o nico rgo especializado no julgamento de contas. Destarte, o Poder Judicirio possui a fora de rever as decises do Tribunal de Contas no plano meramente formal, observando se o devido processo legal foi respeitado, como tambm direitos e garantias individuais. Sem embargo, o mrito da deciso, prprio da Corte de Contas, envolvendo sua funo precpua, isto , o controle contbil, oramentrio, financeiro, operacional e patrimonial, dizendo se as contas so regulares ou irregulares, no poder ser apreciado pelo judicirio, tendo em vista o carter de exclusividade disposto ao rgo constitucional sobre a matria. 6.2.2 - Apreciao das admisses de pessoal e das concesses de aposentadorias, reformas e penses III- apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na Administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio; A competncia em questo, conquanto o constituinte tenha preferido a apreciao ao julgamento, exercida, efetivamente, para verificar a adequao e obedincia aos comandos legais. O Tribunal de Contas o rgo tcnico-especializado competente para efetivar ou no o registro do ato de admisso de pessoal. Quanto admisso de pessoal, encontra-se hoje sedimentada a obrigatoriedade do concurso pblico para todos os cargos e empregos da Administrao direta, indireta e fundacional, inclusive das empresas pblicas e sociedades de economia mista que explorem atividade econmica, salvo nos casos em que houver livre nomeao e exonerao, os denominados cargos comissionados. A ressalva no significa que os Tribunais de Contas no examinem os atos de nomeao de pessoal para os cargos em comisso. Trata-se de competncia geral que ser exercida nas atividades ordinris de fiscalizao e controle, principalmente nas inspees e auditorias. A restrio existe

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apenas para os efeitos do registro. Sendo apurada irregularidade no ato sob exame, o relator da matria abre vista ao rgo originrio, assinando prazo para o saneamento de falhas formais ou para a devida observncia da lei, propiciando ampla defesa no transcurso do processo. Inobstante, no havendo possibilidade de regularizao do feito, as Cortes de Contas determinam a sustao do ato, alm do ressarcimento ao errio dos valores percebidos em razo de ato viciado (art. 71, X, CR/88). A devoluo desses valores no ser devida no caso de haver sido efetivada a prestao dos servios, visto caracterizar-se o proveito da Administrao com a fora laboral do servidor, em respeito ao princpio geral que probe o enriquecimento sem causa. A negativa de registro referente s admisses de pessoal por parte dos Tribunais de Contas, aps observada a possibilidade de saneamento, ensejar a nulidade do ato e a conseqente punio da autoridade responsvel, conforme determinao do 2 do art. 37 da Constituio da Repblica. 6.2.3 - Realizao de inspees e auditorias Alm de realizar inspees e auditorias solicitadas pelos rgos do Poder Legislativo, como anteriormente dito, as Cortes de Contas podero tambm efetu-las por iniciativa prpria, vale dizer, sem nenhuma interferncia externa em seus trabalhos. As inspees so chamadas ordinrias ou extraordinrias, de acordo com o ato administrativo que as origina e fundamenta. Ordinrias so aquelas regulares, peridicas, costumeiras, que visam ao acompanhamento dos atos de despesa, verificando a legalidade, a legitimidade e a economicidade, assim como a conformidade com os planos e metas de governo. Extraordinrias so as excepcionais, especiais, singulares, que s ocorrem em dadas circunstncias imprevistas, sendo determinadas para apurao e verificao do caso concreto, seja por iniciativa do prprio Tribunal no cumprimento de sua misso institucional, ou por provocao de terceiros atravs de denncia ou representao, sempre que houver indcios de atos de gesto irregulares ou prejudiciais ao errio. 6.2.4 - Fiscalizao das contas nacionais em empresas supra nacionais V- fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; A competncia estabelecida no inciso V prev a fiscalizao das empresas formadas com a participao de duas ou mais naes, visando proteo dos dinheiros com os quais a Unio participar. Este dispositivo decorrente do controle exercido pelos Tribunais de Contas sobre as empresas pblicas.8 6.2.5 - Fiscalizao da aplicao de recurso transferido VI- fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; O item VI trata dos recursos que a Unio repassa voluntariamente aos demais entes federativos. Em sua grande maioria, possuem como instrumento os convnios, pelos quais as partes manifestam vontades convergentes, isto , os interesses so os mesmos na busca do objeto pretendido. Convnio um dos instrumentos de que se utiliza o Estado para associar-se com entidades pblicas ou privadas, diferenciando-se do contrato quanto s vontades das partes. No contrato h interesses contrapostos, ao passo que no convnio os mesmos so convergentes, recprocos.9 A fiscalizao recair sobre o ente repassador de recursos, Unio ou Estado, sobre seus rgos ou entidades. No obstante, os Tribunais podero fiscalizar tambm os agentes receptores dos recursos, havendo responsabilidade pessoal na gesto fraudulenta ou causadora de danos ao errio. 6.2.6 - Aplicao de sanes8

O Tribunal de Contas da Unio, nos autos do processo n 003.064/93-0, relatado pelo Ministro Homero Santos em 21.06.1995, entendeu que no possui competncia para fiscalizar a Hidreltrica de Itaipu, em vista da submisso desta a regime de Direito Internacional. 9 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica. So Paulo: Atlas, 2002, p. 189.

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VIII- aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; Trata-se de importante mecanismo de controle atribudo aos Tribunais de Contas, visando fortalec-los, porquanto mediante instrumentos sancionadores so alcanados os resultados dissuasrios a mdio e longo prazos. A sano a pena com a qual o Estado busca garantir a execuo de uma obrigao. Com efeito, a Lei n 8.443/92 (Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio), arts. 1, IX; 19; 23, III, a e b; 26; 27; 42, 2; 43, pargrafo nico; 45, 1, III; 57 a 61 e 104, 1, tratou das sanes aplicveis aos responsveis por ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas. A gradao das penas pecunirias foi remetida aos regimentos internos das Cortes de Contas, buscando-se, assim, atender s diversas peculiaridades econmico-financeiras de cada regio brasileira. 6.2.7 - Fixao de prazo para saneamento de ilegalidade IX- assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; A fixao de prazo vem a partir da verificao da existncia de ilegalidade, ensejando a impugnao, isto , a declarao de que o ato, ou contrato, est sob exame do Tribunal de Contas dever ser saneado. Trata-se de competncia pertinente funo corretiva dos Tribunais de Contas. Assim, restando verificada a ilegalidade, as Cortes de Contas determinaro prazo para que o responsvel pelo rgo ou entidade tome as medidas indispensveis ao pleno cumprimento da lei, eliminando a mcula apurada. Havendo o devido saneamento, no prazo marcado, o Tribunal faz cessar a impugnao. Caso contrrio, como corolrio dessa atribuio, em se tratando de ato, tem-se a possibilidade de sustao do mesmo, pelo prprio Tribunal de Contas, sem prejuzo da aplicao de multa e outras penalidades legais cabveis. 6.2.8 - Sustao da execuo de ato impugnado X- sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; O Tribunal de Contas, determinando as providncias necessrias ao saneamento do ato, e no sendo atendido na sua deciso, no prazo fixado, dever sustar a execuo do mesmo, comunicando sua deliberao ao Poder Legislativo. Desta forma, h uma primeira etapa, em que a Corte, apurando ilegalidade, determina prazo para a sua correo. Vencido o tempo marcado, suspende-se o ato que fora impugnado, devendo ser comunicada a deciso. 6.2.9 - Representao sobre irregularidade ou abuso XI- representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. Dentro do exerccio do controle externo, o Tribunal de Contas dever representar o poder competente quando apurar irregularidades ou abusos praticados no mbito da Administrao Pblica. Tal dispositivo deve ser aplicado, principalmente, no que pertine s matrias que escaparem s competncias das Cortes de Contas, almejando controle pleno das atividades do Estado. 6.2.10 - Impugnao e sustao de contrato Verificando ilegalidade em determinado contrato, o Tribunal de Contas estabelece prazo para sua correo. No havendo o devido saneamento, diferentemente do que acontece com os atos administrativos, porquanto esses podem ser sustados pela prpria Corte de Contas, a sustao dos contratos caber ao Poder Legi