Carga tributria do setor eltrico sub judiceEDuarDo BorgEs*advogado Tributarista do escritrio ulha Canto, rezende e guerra advogados

D

e acordo com Douglas North, vencedor do Nobel em Economia no ano de 1993, h uma relao intrnseca entre mercado e estado, na medida em que o ambiente institucional exerce uma forte influncia sobre os investidores quando da tomada de decises sobre a alocao de seus recursos. Esse ambiente institucional, segundo North, compreende a legislao, o funcionamento dos rgos pblicos e do Judicirio, alm dos prprios valores da sociedade. Alm disso, de conhecimento geral que os investidores so avessos tomada de riscos gratuitos, exigindo sempre prmios proporcionais aos riscos tomados, como forma de remunerao adequada do seu capital, sob a tica do binnio risco-retorno. Esses prmios, por sua vez, acabam por se refletir nos custos de captao de investimentos estrangeiros dos pases. Em outras palavras, o risco sempre encarece o investimento ao recair, na forma de prmio de remunerao sobre o preo dos ativos reais ou financeiros. Inversamente, a reduo dos riscos, especialmente dos riscos institucionais, tem o efeito positivo de diminuir o

custo dos investimentos, atraindo um nmero maior de investidores dispostos a adquirir ativos com vistas possibilidade de auferir ganhos futuros. Nesta ordem de consideraes, essencial a qualquer pas dependente de investimentos, sobretudo de investimentos estrangeiros, que sejam tomadas medidas no sentido de reduzir os riscos institucionais, especialmente aqueles decorrentes da excessiva, complexa e, muitas vezes, ilgica legislao, que contribuem apenas para aumentar a insegurana jurdica. No caso brasileiro, por exemplo, marcante o efeito malfico exercido pela legislao tributria como varivel a ser levada em considerao nas decises de investimentos. Isso se deve sobretudo ao enorme peso da carga tributria, bem como complexidade (e at mesmo incoerncia) dessa legislao, que vem sendo constantemente alterada e remendada para contornar provisoriamente problemas constantemente criados pelos elevados gastos pblicos, o que eleva o grau de incerteza quanto s regras do jogo e, consequentemente, os riscos de investir no pas.

Ultimamente, o efeito malfico causado economia brasileira pela varivel tributria to grande que nem mesmo o governo federal deixa de reconheclo. Assim que recente matria publicada no jornal O Estado de So Paulo (em 13.04.2007) d notcia de que o secretrio-executivo do Ministrio da Fazenda, Bernard Appy, informou que o Brasil est perdendo investimentos da ordem de R$ 20 bilhes ao ano por causa do seu sistema tributrio complexo, confuso e com regras cada vez mais instveis. Nos dizeres de Appy que certamente refletem a teoria de Douglas North mencionada acima: A incerteza leva as empresas a serem mais conservadoras nas decises de investimentos e a buscar taxas de retorno mais elevadas. O secretrio-executivo tambm menciona que tem conhecimento de vrios casos de investimentos que esto deixando de se realizar por causa da incerteza. Se, por um lado, a complexidade e a incoerncia da legislao tributria atuam no sentido de tornar o ambiente institucional menos atrativo aos investimentos e de aumentar o custo Brasil,

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cabe ao Judicirio atuar em sentido contrrio para, por meio do controle da legalidade e da constitucionalidade da legislao (incluindo sua razoabilidade), afastar a aplicao das normas que causam distrbios no sistema jurdico e, consequentemente, na economia (como o caso das normas que estimulam a guerra fiscal) , garantindo-se a necessria segurana jurdica para o exerccio da atividade produtiva pelos agentes econmicos. Assim, ao harmonizar o sistema legal, o Judicirio tem a possibilidade de trabalhar no sentido de reduzir as incertezas geradas pela complexidade do sistema jurdico (inclusive do tributrio), atuando de forma a incrementar as oportunidades de investimento no Brasil e contribuindo para o desenvolvimento econmico e social do Pas. Sobre esse papel do Judicirio, alis, vale lembrar o emblemtico discurso feito pelo Ministro Edson Vidigal ao tomar posse na presidncia do Superior Tribunal de Justia em 2004: Onde h segurana jurdica, os capitais aportam e demoram. A economia cresce. Diminui o desemprego. Aumenta a arrecadao. Melhora a classe mdia. Os direitos e vantagens da democracia chegam aos pobres, alcanam a todos. Onde o Judicirio funciona a contento, a economia cresce, em mdia, 3% ao ano. Onde no funciona bem, como no caso de alguns dos nossos pases, inclusive o Brasil, a perda em termos de Produto Interno Bruto (PIB) chega a 20% ao ano. uma catstrofe no perceptvel a olho nu, mas uma catstrofe,

CoNFLITos TrIBuTrIosNo setor eltrico, pelo fato de a carga tributria ser ainda maior do que em outros setores da economia, a importncia do Judicirio na soluo dos conflitos fiscais torna-se ainda mais relevante como instrumento de reduo

das incertezas e do risco de investimento nesse setor. Atualmente, h diversos conflitos em matria tributria pendentes de soluo final pelo Judicirio, os quais, dependendo da soluo que for dada, produziro impactos negativos ou positivos no setor eltrico. Dentre eles, destacamos os seguintes: (i) incidncia de ICMS sobre perdas tcnicas e comerciais; (ii) incidncia de ICMS sobre a subveno da subclasse residencial baixa renda; (iii) incidncia de ICMS sobre as Tarifas de Uso do Sistema de Transmisso (TUST) e de Distribuio (TUSD); (iv) incidncia de PIS e COFINS sobre valores inadimplidos; (v) incidncia de ISS sobre a receita da locao de postes; e (vi) a incidncia de ISS sobre a receita dos chamados servios taxados constantes da Resoluo Aneel n 456/2000. Quanto ao primeiro ponto, entendem-se como perdas tcnicas aquelas decorrentes do processo de transmisso e distribuio da energia eltrica; j as perdas comerciais so aquelas decorrentes de fraudes (gatos) ou de defeitos nos medidores. Cabe ao Judicirio definir se os estados poderiam, ou no, exigir o ICMS sobre o valor dessa energia eltrica (dissipada ou no faturada) que no recebido pelas distribuidoras. Os estados sustentam que, nesses casos, haveria a circulao de mercadorias (energia eltrica) a justificar a incidncia do ICMS. J as distribuidoras alegam que no h circulao jurdica de mercadorias e que a cobrana do ICMS ofende tanto a Constituio Federal de 1988, em seu art. 155, II, quanto a Lei Kandir (Lei Complementar n 87/96, art. 13, I), pois o ICMS estaria sendo cobrado sem que ocorresse o seu fato gerador (circulao jurdica de mercadorias).

No caso referido acima, evidente a inconstitucionalidade da pretenso dos estados, pois as normas citadas, apesar de no serem expressas quanto a esse propsito, certamente visam onerar com o ICMS to-somente a hiptese de circulao jurdica da mercadoria, ou seja, a transferncia da sua titularidade decorrente da compra e venda, que se perfaz juridicamente apenas quando houver consentimento do comprador e do vendedor a respeito da coisa vendida e do seu preo o que no ocorre no caso das perdas tcnicas e comerciais. Alis, essa concluso pode ser facilmente extrada de um recente precedente do Supremo Tribunal Federal proferido no julgamento do Recurso Extraordinrio n 461.968. Vale conferir o seguinte trecho do voto condutor proferido pelo Ministro Eros Grau: Ora, essa circunstncia importa em que no se verifique, no caso, circulao de mercadoria, pressuposto da incidncia do tributo de que se cuida. O imposto diz o artigo 155, II da Constituio do Brasil sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicaes, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior. A circulao de que aqui se trata circulao econmica, envolvendo transferncia de domnio. Veja-se, por todos, Geraldo Ataliba: Circular significa, para o direito, mudar de titular. Se um bem ou uma mercadoria muda de titular, ocorre circulao para efeitos jurdicos. (...) V-se, portanto, que circulao tal como constitucionalmente estabelecido (art. 155, I, b), h de ser jurdica, vale dizer, aquela na qual ocorre a efetiva transmisso dos direitos de disposio sobre mercadoria, de forma tal que o transmitido passe a ter poderes de disposio sobre a coisa (mercadoria) No que se refere questo da incidncia do ICMS sobre a subveno da

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subclasse residencial baixa renda, caber ao Judicirio a definio sobre a natureza jurdica desta subveno, de forma que se possa definir se h, ou no, incidncia de ICMS sobre o seu valor. Os estados, como era de se esperar, entendem que o ICMS deve incidir sobre o valor da subveno de baixa renda. J as distribuidoras de energia eltrica e o prprio rgo regulador do setor, a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), sustentam que os estados esto equivocados. Em diversas oportunidades, a ANEEL j afirmou que considera no haver incidncia do ICMS sobre essa subveno, a exemplo do que fez no Ofcio Circular n 2.396/2006, que veiculou informaes sobre a forma de elaborao de demonstraes contbeis pelas concessionrias e permissionrias de energia eltrica por ocasio do encerramento do ano de 2006. Destaca-se o seguinte trecho da norma da ANEEL: 10. O posicionamento da ANEEL continua sendo de que esse tributo no deveria incidir sobre a referida subveno, por razes, no julgamento da Agncia, consideradas relevantes, como por exemplo, que o referido tributo incide sobre o preo da energia eltrica (no caso a tarifa x consumo) e tambm que a incidncia sobre o valor da subveno resulta em bi-tributao, pois a fonte da qual provm os recursos para sane-la a Conta de Desenvolvimento Energtico CDE, que se refere a uma contribuio setorial, que est includa na tarifa de energia eltrica paga pelo consumidor e repassada Unio Federal. Como se v, caso os estados no mudem seu posicionamento (evento cuja probabilidade de ocorrncia remota, pois, na maioria das vezes, os estados esto mais preocupados em auferir receitas do que em garantir segurana jurdica aos agentes econmicos), esse conflito ser mais um daqueles que somente ter fim quando o Judicirio se

pronunciar a respeito, confirmando a tese inicial da importncia do Judicirio na melhoria do ambiente institucional para investimentos no pas. A terceira questo mencionada acima diz respeito possibilidade de incidncia de ICMS sobre a TUST e a TUSD. De acordo com os estados, cujo posicionamento oficial foi explicitado no Convnio Confaz n 117/04, o ICMS incidiria sobre tais tarifas, ficando os consumidores livres de energia eltrica (empresas autorizadas a adquirir energia diretamente das geradoras) responsveis pelo recolhimento do ICMS sobre o valor da TUST e as distribuidoras, obrigadas ao recolhimento do ICMS sobre o valor da TUSD. Eis o que dispe o referido Convnio do Confaz: Clusula primeira. Fica atribuda ao consumidor de energia eltrica conectado rede bsica a responsabilidade pelo pagamento do imposto devido pela conexo e uso dos sistemas de transmisso na entrada de energia eltrica no seu estabelecimento. 1 Sem prejuzo do cumprimento das obrigaes principal e acessrias, previstas na legislao tributria de regncia do ICMS, o consumidor conectado rede bsica dever: I emitir nota fiscal (...) at o ltimo dia til do segundo ms subseqente ao das operaes de conexo e uso do sistema de transmisso de energia eltrica, na qual conste: a) como base de clculo, o valor total pago a todas as empresas transmissoras pela conexo e uso dos respectivos sistemas de transmisso de energia eltrica, ao qual deve ser integrado o montante do prprio imposto; ... Por outro lado, consumidores livres e distribuidoras sustentam que os valores correspondentes TUST e TUSD so pagos to somente em razo do uso dos respectivos sistemas e no em contrapartida aquisio de energia eltrica , razo pela qual tais paga-

mentos no consistem em fato gerador do ICMS (que, como j definido pelo Supremo Tribunal Federal, consiste na circulao jurdica de mercadorias). A quarta controvrsia fiscal que destacamos refere-se possibilidade, ou no, de incidncia do PIS e da COFINS (contribuies sociais que tem por base de clculo a receita bruta) sobre os valores de energia eltrica faturados e inadimplidos pelos consumidores. Sustenta o governo federal que o PIS e a COFINS so devidos sobre todo o valor que for faturado. J as distribuidoras sustentam que parte do valor faturado sequer deveria ser tratado como receita (em razo do histrico de inadimplncia do setor) e que, mesmo que fosse receita, a cobrana das contribuies sobre tais valores ofenderia o princpio constitucional da capacidade contributiva. Por envolver conceitos constitucionais, esta questo dever ser definitivamente solucionada pelo Supremo Tribunal Federal.

LEI CoMPLEMENTarOs conflitos fiscais indicados em quinto e sexto lugares referem-se, ambos, ao Imposto sobre Servios (ISS) cobrado pelos municpios. No caso da discusso a respeito da incidncia de ISS sobre a receita da locao de postes, os municpios se amparam na prpria Lei Complementar (LC) n 116 que expressamente prev tal incidncia. J as concessionrias sustentam a inconstitucionalidade da LC com apoio em precedente do Plenrio do Supremo Tribunal Federal que impediu a cobrana de ISS sobre a locao de bens mveis. Nesta ocasio, o STF entendeu que a locao no configurava prestao de servio, por se tratar de obrigao de dar e no de fazer, caracterizando-se a prestao de servios apenas como obrigao de fazer, ao menos com relao obrigao preponderante do negcio jurdico.

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A ltima controvrsia mencionada se refere possibilidade, ou no, dos municpios exigirem ISS sobre a receita dos chamados servios taxados, que consistem em atividades desempenhadas pelas distribuidoras de energia eltrica cuja remunerao no est embutida na tarifa cobrada pelo fornecimento da energia eltrica, sendo cobrada parte. Trata-se das atividades de vistoria de unidade consumidora, aferio de medidor, verificao de nvel de tenso, religao e emisso de segunda via de fatura. Enquanto os municpios alegam que se trataria de servios tributveis pelo ISS, as distribuidoras sustentam que os municpios no tm autorizao para tributar tais atividades, porque elas no constam da lista de servios anexa LC n 116 e por serem atividades acessrias distribuio de energia eltrica. Como se pode perceber, h na pauta do Judicirio brasileiro diversos temas tributrios relevantes para o setor de energia eltrica cujos julgamentos, certamente, influenciaro, positiva ou negativamente, o custo Brasil. Cabe ao setor monitorar o desenvolvimento dessas controvrsias para, na medida do possvel, atuar de forma pr-ativa oferecendo os esclarecimentos jurdicos necessrios sempre que um desses assuntos estiver em vias de ser julgado pelos tribunais superiores. Por fim, para concluir com boas notcias, vale registrar que, quando o Superior Tribunal de Justia (STJ) foi chamado a se pronunciar sobre duas questes fiscais especficas do setor eltrico, decorrentes de entendimentos equivocados dos estados, em ambos os casos o Tribunal decidiu em favor do setor eltrico. O primeiro caso diz respeito cobrana de ICMS sobre a demanda con-

tratada de potncia. No seu julgamento, o STJ decidiu que incabvel a exigncia de ICMS em razo da simples contratao de demanda de potncia, sem que haja a efetiva circulao da mercadoria (energia eltrica), conforme a ementa da deciso abaixo transcrita1: TRIBUTRIO. ICMS. ENERGIA ELTRICA. CONTRATO DE DEMANDA RESERVADA DE POTNCIA. FATO GERADOR. INCIDNCIA. 1 - O valor da operao, que a base de clculo lgica e tpica no ICMS, como era no regime de ICM, ter de consistir, na hiptese de energia eltrica, no valor da operao de que decorrer a entrega do produto ao consumidor (Gilberto de Ulha Canto). 2 - O ICMS deve incidir sobre o valor da energia eltrica efetivamente consumida, isto , a que for entregue ao consumidor, a que tenha sado da linha de transmisso e entrado no estabelecimento da a empresa. 3 - O ICMS no imposto incidente sobre trfico jurdico, no sendo cobrado, por no haver incidncia, pelo fato de celebrao de contratos. 4 - No h hiptese de incidncia do ICMS sobre o valor do contrato referente a garantir demanda reservada de potncia. (Recurso Especial n 222.810, julgado em 14.03.2000). Na outra oportunidade em que manifestou, o STJ entendeu que no h incidncia do Imposto sobre Doaes nos casos em que as linhas de distribuio construdas por consumidores rurais so transferidas, sem qualquer nus, para as concessionrias em virtude de disposio legal. Eis os principais trechos da referida deciso do Superior Tribunal de Justia: TRIBUTRIO. RECURSO ESPECIAL. DOAO. ITCD. NEGCIO JURDICO DE DOAO NO CARACTERIZADO.

1. No h configurao de doao no ato que incorpora ao ativo imobilizado das empresas concessionrias de energia eltrica, por fora de lei, as linhas de distribuio que foram constitudas com nus para os consumidores rurais. 2. Inexistncia de lei tributando esse negcio jurdico tipicamente administrativo. 3. Homenagem ao princpio da legalidade tributria. 4. Recurso da empresa concessionria provido. (Recurso Especial n 754.717, julgado em 23.05.2006) Tendo em vista a diversidade de questes tributrias em debate atualmente no pas que podem afetar os investimentos no setor eltrico brasileiro, setor este de vital importncia para o desejado desenvolvimento econmico sustentvel, essencial levar em considerao o papel do Judicirio na harmonizao do catico sistema tributrio nacional. Nesta ordem de consideraes, para a reduo do custo Brasil, apresenta-se como de vital importncia que, no julgamento das demandas fiscais ainda pendentes de soluo, o Judicirio igualmente se manifestasse de forma prudente, como fez nos casos mencionados acima, adotando um entendimento em prol do setor eltrico e do desenvolvimento do Pas.eborges@ulhoacanto.com.br

NoTa1. importante registrar, entretanto, que, apesar do STJ j ter proferido mais de trinta decises no mesmo sentido da deciso acima entre os anos de 2000 e 2007, foi recentemente afetado Primeira Seo daquele Tribunal o julgamento de um recurso do Estado de Minas Gerais (Recurso Especial n 222.810) no qual um dos seus integrantes (o Ministro Castro Meira) adiantou seu voto no sentido da possibilidade da incidncia de ICMS sobre demanda de potncia. No mesmo caso, votou em favor do contribuinte, ou seja, pela manuteno da jurisprudncia do STJ, o Ministro Joo Otvio de Noronha. O julgamento foi interrompido por pedido de vista do Ministro Teorio Albino Zavascki e ainda no foi retomado.

*Colaborou Luis Felipe Vidal arellano, estudante de Direito da usP.

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