Artigo Sociologia Politica - Janina

13

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 27: 13-29 NOV. 2006

RESUMO

Rev. Sociol. Polít., Curitiba, 27, p. 13-29, nov. 2006

Amâncio Jorge de Oliveira

ELEIÇÕES, POLÍTICA EXTERNA EINTEGRAÇÃO REGIONAL1

Recebido em 25 de outubro de 2005Aprovado em 19 de novembro de 2005

DOSSIÊ POLÍTICA INTERNACIONAL: TEMAS EMERGENTES

Janina Onuki

O artigo analisa a relação entre regimes políticos domésticos e integração regional. O argumento centralé que a tese que indica que uma convergência política maior com outros regimes de esquerda da regiãoimpulsionará o aprofundamento da integração sul-americana embute um paradoxo ainda não exploradonos debates. Embora seja defensável a idéia de que governos de esquerda tenham maior propensão aconferir apoio político ao regionalismo sul-americano, é igualmente verdadeira a idéia de que regimespresidencialistas de esquerda são menos propensos à supranacionalização de normas e à cessão de soberaniaa instâncias supranacionais. O artigo apresenta breve revisão da literatura a respeito da relação entrepolítica doméstica (regimes políticos e partidários) e produção da política externa e, com respaldo nessadiscussão, analisa o tema dos acordos comerciais nas eleições sul-americanas, com ênfase no caso brasileiro.

PALAVRAS-CHAVE: integração regional; política externa; eleições; América Latina; governos de esquerda.

I. INTRODUÇÃO

Diferentemente do que acontece em paísesdesenvolvidos, particularmente nos EUA, a políti-ca externa não costuma ser tema central em pro-cessos eleitorais nos países latino-americanos.Ainda que seja um tema amplamente discutido aolongo das campanhas, não chega a ser fatordeterminante direto do voto. Em outros termos,política externa não dá, nem tira voto2. O máxi-mo que se pode imaginar é que a política externajogue um papel bastante indireto na decisão do

eleitor, como um dos elementos de um programade governo mais amplo. Esta baixa relevância detemas internacionais na decisão do eleitor explica,em grande medida, o comportamentoreiteradamente pacífico do Legislativo em matéri-as internacionais.

Em recentes disputas eleitorais (Brasil, outu-bro de 2006; México, julho de 2006; Chile, de-zembro de 2005 e Peru, abril de 2006), contudo,o tema dos acordos comerciais, especialmente dosacordos bilaterais ou regionais envolvendo os EUA,foi alçado ao primeiro plano do debate político.Nos casos do México e do Peru assistiu-se a umapolarização ainda mais clara, comparativamenteaos demais países, de posicionamento entre dis-tintos setores políticos e de grupos de interesseem torno do tema dos tratados comerciais.

Embora seja precoce afirmar, sem o respaldode pesquisas empíricas sistemáticas, que a políti-ca externa — seja política comercial no sentidomais amplo ou política de integração regional demodo mais específico — tenha se tornadodeterminante do voto, é válido dizer que acentralidade que esses temas ganharam no debatenão tem precedente histórico. No marco destasensibilização política, difunde-se, nos meios aca-dêmicos, diplomáticos e jornalísticos, a tese deque a convergência de governos de esquerda naAmérica do Sul ampliaria significativamente asperspectivas da integração regional.

1 Os autores agradecem ao pesquisador Pedro Feliu Ribei-ro pela organização dos dados sobre votações nominais noLegislativo chileno para temas de política externa. Agrade-cem também a Manoel Galdino e Karoline Antunes, pes-quisadores do Centro de Estudos das Negociações Interna-cionais da Universidade de São Paulo (Caeni-USP), pelaajuda na obtenção de dados e debates que indiretamentecontribuíram para elaboração deste artigo. O resultado, comode praxe, é de nossa inteira responsabilidade.2 Precisamente por não ser um tema politizado na socieda-de a ponto de impactar a decisão de voto eleitoral, oLegislativo brasileiro tem "delegado" a política externa aoExecutivo, conforme Soares de Lima e Santos (2001). Aopromover esta delegação, perde-se a possibilidade de que opróprio Legislativo atue como um conscientizador da soci-edade civil em temas de política internacional, gerando-seassim um círculo negativo de apatia política em temas in-ternacionais. Nessa mesma linha de argumentação estáAmâncio Oliveira (2003).

14

ELEIÇÕES, POLÍTICA EXTERNA E INTEGRAÇÃO REGIONAL

A análise acadêmica que sistematiza com maisnitidez relações entre espectros político-ideológi-cos e apoio à integração regional foi elaborada porFabiano Santos. A correlação positiva entre go-vernos de esquerda e propensão à integração re-gional é construída por Santos por meio de umconjunto de argumentos. Seu ponto de partida é oda centralidade da integração regional na viabili-dade dos governos de esquerda do continente:“Mas por que o tema da integração regional é par-te do problema mais geral da viabilidade de gover-nos de esquerda? Uma boa maneira de se tentaruma resposta é o de formular uma outra pergun-ta: seria mera coincidência a postura pró-integração dos governos eleitos recentemente, deinclinação esquerdista? O fato é que as vantagense problemas de uma ação em bloco das naçõessul-americanas voltaram à agenda, e isto coinci-diu com a vitória de presidentes de esquerda nes-tes países” (SANTOS, 2006, p. 2).

O esquema analítico proposto e que fundamen-ta a tese de Santos é dicotômico. Forças de cen-tro-direita sustentariam uma integração de cunhocomercial, no marco de uma reversão forte deapoios societais a projetos neoliberais encampadosdurante a década de 1990. Sustentariam. ainda, aredução da intervenção do Estado na Economia(noção de Estado mínimo), num contexto em quea integração depende de investimentos estatais,particularmente na área de infra-estrutura. No es-pectro oposto, para governos de centro-esquer-da, a integração regional teria um cunhodesenvolvimentista, de apoio à intervenção estatalcomo indutor da interdependência, especialmenteda integração física e energética, além de uma vi-são não comercial (societal e político-estratégica)dos esforços integrativos regionais.

O objetivo deste artigo é mostrar que o víncu-lo entre governos de esquerda e sucesso daintegração sul-americana precisa, num conjuntode dimensões, ser qualificado. O argumento de-fendido é de que os governos de esquerda queemergiram na região, especialmente aqueles comorientações nacionalistas mais acentuadas, têmmaior propensão a suportar abordagensintergovernamentalistas nos processos deintegração regional, o que dificulta a estabilizaçãoe consolidação desses processos. Por trás destatendência estaria a preocupação dos governosnacionalistas de esquerda em evitar perdas de grausde liberdade em termos de manejo de políticas in-

dustriais em decorrência de supranacionalizaçãode normas domésticas.

O artigo subdivide-se em duas partes princi-pais, além desta. A primeira apresenta breve revi-são da literatura a respeito da relação entre regi-mes políticos domésticos e política comercial. Comrespaldo nesta discussão, a segunda parte analisao tema dos acordos comerciais nas eleições sul-americanas, com ênfase nos casos brasileiro,mexicano e chileno.

II. POLÍTICA DOMÉSTICA E POLÍTICA EX-TERNA NA LITERATURA

Uma ampla literatura destaca o papel das insti-tuições domésticas no processo de formação depreferências, ou na formatação do interesse naci-onal. Num nível mais amplo, alguns estudos pro-curam correlacionar tipos de regimes políticos emaior ou menor propensão à assunção de acor-dos internacionais (GAUBATZ, 1996; VERDIER,1998; REMMER, 1998; MANSFIELD, MILNER& ROSENDORFF, 2000; SIMMONS, 2000). Taisestudos tendem a identificar correlações positivasentre democracia e livre-comércio, assim comovínculos entre regimes autocráticos e modelosautárquicos de comércio.

O argumento geral desses estudos é razoavel-mente esquemático. Bueno de Mesquita (2000),por exemplo, parte do pressuposto de que os re-gimes autocráticos tendem a proteger setoresineficientes da Economia, que não sobreviveriamcaso fossem expostos à concorrência internacio-nal. Na medida em que são regimes politicamentefechados, os regimes autocráticos precisam, parasua sobrevivência política, prestar contas apenasa um círculo restrito da elite do país. Com efeito,autocracias tenderiam a ter coalizões vencedoras(winning coalitions) pequenas. Não são afetados,assim, com o fato de que a liberalização econômi-ca pode ser benéfica a um conjunto mais amploda sociedade – por conta da redução da inflação ediminuição de preços graças à competição de im-portados, por exemplo –, dado que suaaccountability está voltada para um círculo muitorestrito da sociedade.

Em regimes democráticos, por outro lado, alógica seria precisamente inversa. A sobrevivên-cia do governo é dependente de apoio mais amploda sociedade. A intervenção discricionária em fa-vor de um grupo restrito de agentes econômicosà custa de bases mais amplas desembocaria em

15


penalização política. Dado que a winning coalitioné mais ampla, a tendência é de que os regimesdemocráticos optem por modelos liberais.

Infelizmente a aplicabilidade dessas correlaçõesé maior nos casos extremos de regimes políticos:democracias versus autarquias. A correlação paraníveis de classificações mais desagregadas(subtipos de regimes políticos) é mais complexa,e menos conclusiva. Ainda, algumas anomalias sãodificilmente explicáveis, tais como a instauraçãodos modelos liberais chileno e turco na década de1970 em meio a regimes autocráticos.

Outro tema de difícil generalização diz respei-to ao fato de que a ampliação de coalizões vence-doras potenciais pode jogar um papel antagônicona formação de preferências internacionais. Issoporque na formação de preferências internacio-nais, países democráticos necessariamente preci-sam construir consensos mais amplos, sem o queum acordo comercial não se consolida. No senti-do oposto, num regime autocrático o número depontos de veto da cadeia para a assunção de umacordo comercial é pequeno, tornando todo o pro-cesso mais célere.

Deve-se a Tsebelis a incorporação da análisede jogadores de vetos, para além da dicotomiasimples democracia-autocracia, no processodecisório político. Segundo o autor, “um vetoplayer é um ator individual ou coletivo cuja con-cordância (pela regra da maioria no caso dos ato-res coletivos) é requerida para tomar a decisão demudar uma política” (TSEBELIS, 1995, p. 15). Aconexão entre jogadores de vetos e democraciasé direta, na medida em que estes regimes têm maispontos de vetos do que as autocracias. Se tomar-mos a assinatura de acordos comerciais, umamudança política esperada é que a ampliação donúmero de veto players amplie a propensão à “es-tabilidade política”.

O processo decisório da União Européia foiutilizado por Tsebelis como exemplo do papel dasinstâncias de veto na produção de políticas. O autordemonstra que a produção de normas é função dacapacidade de veto de instâncias institucionais(Comissão Européia, Parlamento Europeu e Con-selho Europeu), assim como é função da capaci-dade de controle de agenda de cada uma dessasinstâncias burocráticas (TSEBELIS, 2001). Nes-te esquema analítico, distintamente das aborda-gens neofuncionalistas e intergovernamentalistas

da integração regional, o desenho institucional étomado como variável independente, que modulao comportamento e preferência dos atores.

Neste mesmo campo, merece menção, pelasistematicidade com que aborda vínculos entreconstrangimentos domésticos e política externa,o trabalho de Rogowski. Este autor defende quemodelos institucionais variam e esta variação afe-ta, de forma independente, a “contestação, for-mulação e execução da política externa em pelomenos cincos aspectos fundamentais: viés dapolítica; credibilidade dos compromissos; coerên-cia e estabilidade das políticas; mobilização eprojeção de poder e estratégias dos atores”(ROGOWSKI, 1999, p. 118). Analisa essas varia-ções institucionais, tomadas como variáveis inde-pendentes do modelo, em três níveis: padrão defranchise (grupos que realmente influenciam oprocesso político); sistema de representação (seos representantes são escolhidos pelo universo deeleitores ou de forma restrita) e regras de decisão(grau de centralização decisória).

Em linhas gerais as conclusões de Rogowskiacompanham Tsebelis como, por exemplo, nacorrelação positiva entre ampliação de pontos deveto no processo decisório e postura conserva-dora (de status quo) na formulação de políticasexternas. Mas aportam elementos inovadorescomo a idéia de que sistemas políticos regional-mente fragmentados ou com um número maiorde pontos de vetos geram políticas externas inco-erentes ou instáveis.

Também vale mencionar nesta mesma linha otrabalho Joe Hagan (1995). Este autor tambémleva em consideração, no esforço de vincular fa-tores institucionais domésticos e política externa,a estrutura do regime político e o tipo de unidadesúltimas de decisão do processo político. Porém,diferentemente de outros trabalhos, foca atençãoprincipalmente no tipo de relação que os regimespolíticos estabelecem com a oposição no proces-so de formulação de política externa. Os regimessão mais ou menos sensíveis à oposição, e a for-ma como esta relação se estabelece tem impactonos resultados (outcomes) políticos.

Esquematicamente, Hagan assevera que osregimes com posturas acomodacionistas, ou seja,que lidam com a oposição por meio de barganha eevitando confronto, tendem a ser menos propen-sos à tomada de risco em política externa. No

16


sentido oposto, os regimes que optam por ampli-ar consensos e reforçar a legitimação de suas po-líticas tendem a ser mais tomadores de risco. Nocampo intermediário, regimes que optam por pos-turas de isolamento da oposição tendem a produ-zir políticas externas mais ineficazes (equivalentefuncional de políticas instáveis ou não ratificadasdomesticamente).

Para além do desenho institucional no proces-so decisório em política comercial, outros fatoressão mobilizados no sentido de compreender-se oapoio à integração regional, tais como a dimensãomacroeconômica, no campo de estudo da Eco-nomia Política Internacional, e a dimensão ideoló-gico-político-partidária. Sobre a primeira dimen-são vale mencionar os estudos de Bardwell (2000)e Henisz & Mansfield (2006). O argumento cen-tral de Henisz e Mansfield é de que as condiçõesmacroeconômicas são determinantes no padrãode apoio aos processos integrativos. Crise econô-mica e elevação da taxa de desemprego provo-cam erosão importante no apoio doméstico àintegração econômica. Bardwell faz o mesmo ra-ciocínio ao relacionar apoio do Legislativo e situ-ação econômica do distrito que o legislador repre-senta. Em ambos os casos, o processo eleitoralserve como elemento catalisador dos sentimentossociais a respeito da liberalização comercial.

No campo dos estudos político-partidários, sãorepresentativos os trabalhos coordenados por GaryMarks (2002; 2006). Esses autores procuram to-mar o espectro político-partidário como fatorpreditivo do apoio político à integração européia.Por meio de estudos empíricos chegam à conclu-são de que o contínuo ideológico é um potentefator explicativo do posicionamento em relação àUnião Européia. Mais do que isso, concluem queos extremos do espectro ideológico, ou seja, ex-trema-esquerda e extrema-direita adotam atitudesantiintegração regional. Ao passo que o apoio maiscontundente à integração parte dos partidos loca-lizados no centro do espectro político.

Como se verá, esses achados são condizentescom a interpretação aqui defendida de queposicionamento político-ideológico de esquerda,particularmente numa faixa nacionalista, não setraduz necessariamente em apoio à integração. Eisso deve-se ao fato de que posturas nacionalistasestão localizadas precisamente nos extremos doespectro político partidário.

III. ACORDOS COMERCIAIS E PROCESSOSELEITORAIS NA AMÉRICA LATINA

Conforme já assinalado, a polarização políticaem torno do tema “acordos comerciais” é um fe-nômeno recente e crescente na América Latina.Somente pesquisas de opinião junto ao eleitoradoda região serão capazes de capturar o peso dosacordos comerciais na decisão do voto. Porém já épossível verificar, com base em novas pesquisasempíricas, que esse tema começa a tensionar o es-pectro político-partidário dos países, seja no mar-co das próprias campanhas eleitorais, seja no cam-po dos processos de implementação dos acordosno plano do Legislativo. Esta polarização pode tam-bém, per si, ser considerada uma novidade no ce-nário político dos países. Tradicionalmente, as di-ferenças de posicionamento partidário em relaçãoàs questões de política externa eram apenas margi-nais. A politização atual, ao contrário, é nítida.

O Chile é um caso emblemático. De todos ospaíses da América do Sul, o Chile foi o que fezuma opção mais clara quanto à abertura econômi-ca e estabelecimento de acordos comerciais comoparte de sua estratégia de internacionalização eco-nômica. Além de inúmeros acordos comerciais,firmou acordo bilateral com os EUA, incorporan-do inclusive compromissos internacionais, tradi-cionalmente rechaçados por países como o Bra-sil, tal como o acordo de investimento e direito depropriedade intelectual, em bases mais profundasdo que o que já está consolidado no âmbito daOrganização Mundial do Comércio (OMC).

Em que pese clara inclinação da elite chilenapela integração do país a economias desenvolvi-das, assistiu-se também no Chile a um processode tensionamento político-partidário de acordoscomerciais. É o que demonstra a Tabela 1, relaci-onada ao posicionamento dos deputados chilenosem relação a um projeto de lei que propunha arenúncia do acordo de complementação econô-mica firmado entre o Chile e o Mercosul. Obser-va-se, nesta tabela, que o grau de apoio à propos-ta é condicionado pela orientação político-parti-dária do legislador. Dentre os deputados de cen-tro-esquerda que compõem a base do atual go-verno, apenas um representante votou favoravel-mente à proposta, contra 40 posicionados con-trariamente à idéia. No espectro político-ideológi-co oposto, da coalizão de direita, mais da metadedos deputados defendeu a ruptura do acordo decomplementação econômica.

17


TABELA 1: POSIÇÃO DOS PARTIDOS CHILENOSEM RELAÇÃO AO PROJETO DE LEIINDICANDO DESLIGAMENTO DOACORDO DE COMPLEMENTAÇÃOECONÔMICA COM O MERCOSUL.

FONTE: Base de dados Caeni (2006), organizada por Ri-beiro (2006).

NOTAS:

1. Com a sequinte representação: número de deputados,% por coluna e r.a. (resíduo ajustado, significativo se>+2,00 ou <-2,00). Qui-quadrado (pearson): 0,00.

2. Deputados independentes não foram contabilizados (fo-ram incluídos no sistema de missing).

Esses dados corroboram fortemente a tese dacorrelação positiva entre partidos de esquerda eapoio à integração sul-americana. É preciso quese faça, à luz dos dados acima, qualificações aidéias difusas de que as forças de centro-esquer-da são mais propensas à integração sub-regionalquando comparadas às forças de centro-direita doespectro político-ideológico. Na realidade, esquer-da e direita suportam projetos substantivamentedistintos de integração regional.

Dentre essas diferenças, a mais pronunciadadiz respeito à disposição de se consolidar aliançasassimétricas. Enquanto a esquerda defende aintegração entre países em desenvolvimento, adireita tende a suportar integração com grandespotências. Além disso, a direita insiste numaintegração comercial, de mercados, ao passo quea esquerda valoriza a integração política e societal.

A polarização esquerda-direita em torno dosacordos de livre-comércio também teve impactono debate das eleições presidenciais mexicanas,realizadas em julho de 2006. Confrontaram-se, deum lado, o candidato de centro-direita Felipe

Calderón (Partido da Ação Nacional-PAN) e, deoutro, o candidato de esquerda Lopez Obrador(Revolucionário Democrático-PRD). A candida-tura de centro-direita representou as forças e gru-pos de interesse pró-livre-comércio, comprome-tidos com o aprofundamento das reformas libe-rais e com a manutenção do acordo de livre-co-mércio com EUA e Canadá (Nafta). Enquanto acandidatura de esquerda viria, caso tivesse venci-do, a reforçar o eixo que vem sendo formado porlíderes nacionalistas de esquerda, tais como HugoChávez (Venezuela), Fidel Castro (Cuba) e EvoMorales (Bolívia). Um dos alvos da implementaçãode uma política nacionalista seria precisamente arevisão de acordos do Nafta.

Esse fenômeno da polarização do debate polí-tico por conta de acordos comerciais tambémencontra paralelo na realidade brasileira. Tem sidorecorrente a idéia de que a política externa foi aface mais ousada do primeiro mandato presiden-cial do governo petista. Diante de uma políticamacroeconômica ortodoxa e, como conseqüên-cia, de políticas microeconômicas, os graus deliberdade para o exercício de uma política hetero-doxa, com ressonância em setores de esquerda eoutras forças nacionalistas, teriam sido maioresprecisamente na política externa. Esta teria, por-tanto, figurado como uma espécie de asset3 polí-tico, a fim de ampliar bases de apoio tanto no pla-no doméstico como internacional.

Foi no marco dessa inovação que o governoLula defendeu a importância de uma política ex-terna autônoma às grandes potências e rechaçouas grandes negociações comerciais do Mercosulcom os EUA e a União Européia; amplificou con-tatos e parcerias de tipo Sul-Sul, via coalizões ouacordos bilaterais; instrumentalizou, de forma ain-da mais assertiva do que os governos anteriores,a diplomacia presidencial e a imagem positiva deuma liderança de esquerda; proclamou disposiçãode liderança tanto no plano global quanto regionalde forma a marcar diferenças da gestão anterior,tida como pouco assertiva no plano internacional;adensou alianças com países com agendas alter-nativas como a Argentina e a Venezuela; defendeua expansão de uma agenda normativa no campo

3 Processo semelhante ao que teria ocorrido, guardadas asdevidas proporções, durante o governo Jânio Quadros,conforme analisado em Fonseca Júnior (1998).

18


multilateral com propostas de taxaçãotransnacional para criação de fundos de desen-volvimento e erradicação da pobreza e da fomeetc.

Contudo, não se pode conceber a política ex-terna como autônoma à política macroeconômicae desconsiderar os conflitos de interesses estru-turais entre essas duas dimensões. Com efeito,uma das grandes dificuldades da política brasilei-ra de integração sub-regional tem sido a dificulda-de em implementar um programa de integraçãode corte desenvolvimentista (keynesiano), comapoio, por meio de fundos estruturais, a econo-mias menos desenvolvidas e com fomento de po-líticas industriais comuns. A ausência de políticasdessa natureza tem sido correntementediagnosticada pelos países menores do Cone Sul,notadamente o Paraguai e o Uruguai, como umadas principais deficiências em termos de políticaque pudessem reduzir assimetrias presentes naintegração sub-regional.

Algumas políticas pontuais, como a criação doFundo para a Convergência Estrutural do Mercosul(Focem) e os projetos de financiamento de infra-estrutura4 com financiamento por parte do BancoNacional de Desenvolvimento Econômico e Soci-al (Bndes) foram, na primeira gestão de LuísInácio Lula da Silva, algumas das iniciativas nadireção de uma política integrativa com facecepalina. Porém, a magnitude desses empreendi-mentos foi nitidamente desproporcional aos desa-fios determinados pelas assimetrias constitutivasda integração regional. E isso não se dá, por cer-to, por falta de sensibilidade política do governopetista. Na realidade, dá-se por uma dinâmica desoma zero que se estabelece entre políticas restri-tivas macroeconômicas de cunho liberal e políti-cas desenvolvimentistas, seja no campo domésti-co, seja no campo internacional.

Ainda que o nacional desenvolvimentismo fossea orientação em termos de projeto nacional, have-ria conflitos deste projeto com a dinâmica deintegração regional. O aparato conceitual do naci-onal-desenvolvimentismo centra-se na idéia da

intervenção estatal e industrialização induzida. Vê-se, nesse esquema, a combinação da ênfase nosgraus de liberdades dos instrumentos de formula-ção de política industrial e rechaço a compromis-sos internacionais que constranjam esses instru-mentos com políticas comerciais restritivas, con-trárias ao aprofundamento da abertura comercial.Regras sobre investimentos diretos estrangeiros,compras governamentais e direito de propriedadeintelectual são alguns desses compromissos res-tritivos.

Este conflito estrutural, política nacional versuscompromissos internacionais, impacta o cerne dosprojetos integrativos sul-americanos, arena-cha-ve ao exercício de uma política externa inovadorae progressista. Não resta dúvida de que a simulta-neidade, na América do Sul, de governos de cen-tro-esquerda ou progressistas reforça a conver-gência política e a prioridade em torno do projetode integração ou governança sul-americana. Con-tudo, a forte propensão dos governos da regiãoem manter graus de liberdade em termos de for-mulação de política industrial, dificulta os esfor-ços de ação coletiva.

Outra qualificação deve ser feita à tese do vín-culo direto entre posicionamento político de es-querda e apoio à integração regional. Trata-se daincorporação de uma dimensão freqüentementedeixada de lado nos esquemas analíticos sobre otema da integração regional: o papel do naciona-lismo como vetor da integração regional. Por su-posto, o nacionalismo é antagônico aointernacionalismo, à supranacionalização de nor-mas internacionais5. Isso tem impacto direto nainstauração de matrizes institucionais supranacio-nais mínimas que podem servir como esteio deestabilidade a políticas forjadas no âmbito daintegração regional. O que acaba como vimos pordesaguar em abordagens intergovernamentalistase desestabilizar o próprio processo de integraçãoregional.

4 Uma pesquisa realizada (survey junto a 100 líderes daregião de diferentes segmentos) pelo Centro de Estudos deNegociações Internacionais (CAENI, 2005) mostra que aintegração física é um dos importantes indutores positivosda integração regional.

5 A pesquisa Caeni (RIBEIRO, 2005) corrobora a percep-ção de que posturas nacionalistas e populistas concorremcomo um dos mais relevantes entraves à integração sul-americana. A pesquisa foi feita junto a lideranças da região(do meio acadêmico, empresarial, diplomático e de gover-no). Ante a pergunta “o senhor tem conhecimento de mu-danças políticas ou institucionais que tenham dificultadoou contribuído para a integração sul-americana?”, a respos-ta mais recorrente foi: “a emergência de regimes populistasna região”.

19


O nacionalismo pode, neste sentido, ser en-tendido como uma dimensão autônoma em rela-ção ao espectro político. A refratariedade à ces-são de soberania em prol da integração regional eda supranacionalização das normas é comum aosregimes nacionalistas de esquerda ou direita. Emque pese a inexistência de estudos conclusivossobre a relação entre regimes políticos e políticascomerciais6, é ainda plausível considerar que,quanto mais centralizado for o processo decisóriocomo, notadamente, no caso do presidencialismoplebiscitário, menor será a propensão em dividircapacidade regulatória, seja no sentido doméstico(ao Legislativo) seja no sentido internacional (ainstâncias supranacionais).

De todo modo, é válido dizer que governoslocalizados no espectro liberal-conservador ten-dem a usar a abertura econômica como instru-mento de ampliação de competitividade, manuten-ção da inflação em níveis reduzidos e instrumen-tos de credibilidade internacional como forma deatração de investimentos diretos estrangeiros. Namesma direção estão as políticas de adoção demarcos reguladores atrativos de capital estrangei-ro, adesão a compromissos internacionais restri-tivos de formulação de política industrial e do-méstica, mas vistos como esquemas que refor-çam reformas liberais (efeito de lock-in).

No outro espectro, governos nacional-progres-sistas tendem a adotar o protecionismo comercialcomo política de desenvolvimento econômico.Tomam como preocupação central o espaço deformulação de políticas (policy space). Essa pre-ocupação explica o posicionamento refratário emrelação à adoção de regras de investimentos pro-tetoras do capital internacional, compromissos nocampo de compras governamentais7 e proprieda-de intelectual etc.

Soma-se a isto o fato de que os regimespresidencialistas plebiscitários tendem a ter me-nor propensão à supranacionalização de acordoscomerciais ou, no limite, da internalização e cum-primento das regras internacionais estabelecidas8.É mais provável que governos nacionalistas ten-dam a privilegiar esquemas intergovernamentaisde negociações internacionais, ao invés deadensamento das estruturas supranacionaisestabilizadoras das decisões tomadas, ou de ins-tauração de mecanismos de solução de contro-vérsias com efetivo poder de imposição das re-gras. Mais uma vez aqui o problema é com arefratariedade a ceder liberdade de manejos a po-líticas em prol de esquemas supranacionais deenforcement da integração regional.

A preferência de regimes com presidencialis-mo forte por esquemas intergovernamentais ex-plica em grande medida o estado da arte daintegração sul-americana. Nenhum dos processosintegrativos sub-regionais foi bem sucedido emadensar a institucionalização supranacional, res-ponsável por garantir bases mínimas de estabili-dade das decisões acordadas. O Mercosul é umexemplo bem acabado desta realidade. A própriaComunidade Andina de Nações (CAN), até entãoconsiderada o mais denso esquema supranacionalde integração, vem sofrendo retrocessos no cam-po da supranacionalização de normas.

6 Vários estudos procuraram estabelecer relações de cau-salidade e correlações entre regimes políticos e padrões depolítica comercial ou inserção internacional dos países, aexemplo de Ronald Rogowski (1987); Helen Milner e PeterRosendorff (1997); Edward D. Mansfield, Helen Milner ePeter Rosendorff (2000). George Tsebelis (1997), em dire-ção oposta, descarta correlações diretas entre regime polí-tico e resultados políticos ao afirmar que a produção e aestabilidade de políticas (inclusive de comércio) dão-se emfunção do número de vetos políticos do sistema político(veto player). Quanto mais pontos de vetos houver numsistema menor será a possibilidade de mudanças políticas.7 A participação do setor público na economia é maiorquanto mais intervencionista for o modelo econômico. Por

sua vez, quanto maior for a participação de setores públi-cos na economia, mais intensos serão os efeitos daliberalização de compras governamentais e a reação domés-tica à assunção deste tipo de compromisso. Na pesquisacoordenada pelo Caeni, nenhum dos países analisados ésignatário do acordo de compras governamentais da OMC,com exceção do Chile. E todos possuem algum tipo dediscriminação contra o ofertante estrangeiro ou, pelo me-nos, favorecem o uso de produtos produzidos nacional-mente (OLIVEIRA & ONUKI, 2005).8 Diferentemente da CAN, o Mercosul é tido como ummodelo ad hoc, com baixo nível de institucionalizaçãosupranacional. Este modelo teve, em determinado momen-to, a vantagem de ser flexível, como no processo das nego-ciações em torno da Tarifa Externa Comum. Por outro lado,a ausência de um corpo normativo supranacional com po-der de enforcement é apontado como um sério entrave aoaprofundamento da integração do Mercosul. Já o modeloadotado pela CAN, de envergadura supranacional, apre-senta inúmeros problemas e entraves institucionais, sobre-tudo no que se refere à implementação das normas (OLI-VEIRA & ONUKI, 2005).

20


Com essas duas matrizes integrativas,Mercosul e CAN, é limitada a perspectiva de quea Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA)possa servir de base a uma integração sul-ameri-cana efetiva. Uma expectativa era de que os mo-delos Mercosul e CAN caminhassem no sentidode uma convergência dos marcos normativossupranacionais.

A tese, portanto, de que a convergência degovernos de esquerda e a eventual reeleição deLula reforçam, inexoravelmente, a integração sul-americana precisa ser qualificada. O mais corretoseria dizer que o cenário de reeleição de Lula devetonificar a integração política sul-americana, cujoprojeto se dá no marco da Comunidade Sul-Ame-ricana das Nações, principalmente no eixo políti-co Argentina-Brasil-Venezuela, uma vez que paí-ses como a Colômbia tem sua dinâmica já voltadapara o Norte.

De forma geral, o debate político na sucessãoeleitoral de 2006 no Brasil esteve polarizado damesma forma que em outros países. Igualmenteao que ocorreu no Chile, a aliança de centro-direi-ta, capitaneada pelo Partido da Social-democraciaBrasileira (PSDB), defendeu como posicionamentoprogramático a reaproximação do país com asgrandes potências no campo comercial. Uma dascríticas correntes de representantes da aliança decentro-direita foi a de que posturas excessivamentedefensivas por parte do governo brasileiro teriamminado negociações-chave com centros dinâmi-cos como os EUA (via negociações da Alca) e aUnião Européia (via negociação Mercosul-UniãoEuropéia): opção política, ainda segundo discursoda centro-direita, em nome de alianças políticasdo tipo Sul-Sul.

Talvez até para demarcar território próprio, aaliança de centro-direita no Brasil procurou mos-trar contrastes com relação à política externa doatual governo no que tangia a um conjunto de te-mas. Tais como, a instauração de uma políticaexterna mais ortodoxa e simpática às alianças comos EUA e a União Européia; o abandono da ênfasenas alianças Sul-Sul; maior ênfase nos aspectoscomerciais da integração em detrimento de umadinâmica mais comercial e de investimentos doque os aspectos políticos e sociais.

A aliança de centro-direita defendeu ainda mu-danças no que toca ao desenho institucional deformulação e condução da política externa de for-

ma geral, e da política comercial em particular. Areferência e o modelo de reforma propugnado poresta aliança era o USTR norte-americano. Na basedas críticas estaria o fato de que a atual políticacomercial tem sido o problema da dispersão e fal-ta de coordenação decisória, além de um retro-cesso do ponto de vista de canais institucionaisde articulação entre governo e setor privado.

Outro aspecto da polarização da campanhapolítica no Brasil teve a ver com a questãoregulatória. Postada num campo político e eco-nômico mais liberal, a aliança PSDB-PFL sinali-zou disposição em reduzir a intervenção do Esta-do na Economia, ao lado da instauração de instru-mentos regulatórios internacionais (como regrasde investimentos e compras governamentais),anteriormente vistos como constrangimentos àexecução de políticas industriais. Do mesmo modo,posicionou-se em favor da consolidação de agên-cias reguladoras, capazes de servir de matriz nãoconflitiva com as regras regionais ou multilateraisde comércio.

IV. ESPECTRO POLÍTICO-IDEOLÓGICO EPOLÍTICA COMERCIAL: DISCUSSÃO

O que se pôde observar pelas posturas dospartidos políticos ao longo do espectro ideológi-co, tomando três países como referência (Brasil,Chile e México) é de que a perspectiva daintegração regional não pode ser derivada de umadimensão única de análise. A combinação de vári-as dimensões é que indica as perspectivas e omodelo de integração a ser forjado.

Além disso, as forças partidárias tendem a apoi-ar políticas que, em uma dada dimensão, funcio-nam como indutoras positivas da integração, aomesmo tempo em que apóiam políticas em outradimensão que figuram como restritivas (ou deentraves) à integração regional.

Esta distribuição de preferências, num exem-plo de duas dimensões, pode ser esquematizadatal como no figura 01 (abaixo). Partidos de cen-tro-esquerda tendem a dar apoio mais intensivo àintegração regional em sua dimensão política, so-bretudo tratando-se de um esforço de ação coleti-va que vise reequilibrar as relações com as gran-des potências. Além disso, partidos neste espec-tro político tendem a ser mais favoráveis a políti-cas integrativas de tipo keynesiano, de investimen-tos estatais (ou mobilização) de fundos estrutu-rais em prol da integração regional.

21


Como aspecto restritivo, identificamos, nosentido oposto, a indisposição de regimes de es-querda populistas em ceder graus de manejo emtermos de política industrial. Isso vale para ins-tâncias domésticas — tais como reforço do papeldo Legislativo em matéria de política comercialou fortalecimento de burocracias autônomas,como, por exemplo, agências reguladoras ou oBanco Central. No plano externo, como decor-rência, há uma refratariedade de institucionalizaçãode regras no plano supranacional (binding), embenefício de esquemas intergovernamentais maisflexívies, porém menos garantidores de estabili-dade de regras coletivistas.

As forças de centro-direita são mais propen-sas a políticas liberalizantes na arena comercialou adjacente, que podem figurar como elementosindutores-chave dos processos integrativos. Valecitar, entre esses, a abertura comercial de acessode seu próprio país com instrumento de integração(ou até como peça de políticas macroeconômicasmonetaristas); a regulação mais favorável a tran-sações comerciais (como por exemplo, regras deinvestimentos internacionais); a presença de de-senhos institucionais que conferem mais estabili-dade a regras comerciais; a propensão àsupranacionalização de normas. Sobre este últi-mo item, não por outra razão, senão com a inten-ção de aprisionar reformas liberalizantes, gover-nos de centro-direita no México, no Chile e mes-mo no Brasil amarraram regulações nacionais emacordos internacionais, multilaterais ou regionais.

dimensão 1: comercial

FIGURA 01: ANÁLISE BI-DIMENSIONAL NOESPECTRO POLÍTICO-PARTIDÁRIO

Assim, mais do que vaticinar correlações po-sitivas entre governos de esquerda e perspectivasda integração regional, é preciso fazer uma análi-se por dimensões. Para então buscar predizer deque forma posturas ao longo do espectro ideoló-gico podem servir como indutores positivos ounegativos da integração.

V. CONCLUSÃO

O que se viu, assim, no caso brasileiro e emoutros países analisados (Chile e México), foi umapolarização quanto a tipos distintos de apoio a pro-jetos de integração regional. Mas não propriamente,e necessariamente, uma correlação positiva entregovernos de esquerda e perspectiva de consolidara integração regional. Em ambos os espectrospolíticos, de centro-direita e de centro-esquerda,existem elementos catalisadores e entraves ao pro-cesso de integração regional.

Trata-se de projetos distintos, com tônus oramais comercial, ora mais político; ora mais esta-tal, ora mais societal, e assim por diante. Há de seatentar, neste sentido, para que os estudos sobreprocessos integrativos latino-americanos passema levar em conta também os aspectos relaciona-dos aos regimes políticos, ao fenômeno do nacio-nalismo e às forças político-partidárias que ope-ram no sistema político. Os impactos distributivosda integração na América Latina, com a consoli-dação do NAFTA (North American Free TradeAgreement) e de outros tantos acordos regionais,já se fazem sentir. A tal ponto que não se podemais compreender preferências governamentaissem menção ao que se passa no jogo político-partidário. E isso é, sem dúvida, uma grande no-vidade do ponto de vista de agenda de pesquisa.

Centro-Direita

Centro-Esquerda

dim

ensã

o 2:

pol

ítica

22


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Janina Onuki ([email protected]) é Professora de Relações Internacionais da Universidade Es-tadual Paulista (UNESP) e pesquisadora do Centro de Estudos das Negociações Internacionais da Uni-versidade de São Paulo (Caeni-USP).

Amâncio Jorge de Oliveira ([email protected]) é Professor do Departamento de Ciência Política daUniversidade de São Paulo (USP) e coordenador científico do Centro de Estudos das NegociaçõesInternacionais da Universidade de São Paulo (Caeni-USP).

ARROYO, S. R. 2004. Existencia y efectividadde las instituciones supranacionales andinas.Disponível em : http://www.integra.cepal.org.br. Brasília : ComissãoEconômica para a América Latina e o Caribe.Acesso em : 28.nov.2005.

BARDWELL, K. 2000. The Puzzling Decline inHouse Support for Free Trade : Was Fast Tracka Referendum on Nafta? Legislative StudiesQuarterly, Iowa, v. 25, n. 4, p. 591-610, Nov.

BUENO DE MESQUITA, B. 2000. Principles ofinternational Politics : People’s Power,Preferences and Perceptions. Washington, D.C. : CQ Press.

FONSECA JÚNIOR, G. 1998. A legitimidade eoutras questões internacionais : Poder e éticaentre as nações. Rio de Janeiro : Paz e Terra.

GARRET, G. & LANGE, P. 1996.Internationalization, Institutions, and PoliticalChange. In : KEOHANE, R. & MILNER, H.(eds.). Internalization and Domestic Politics.Cambridge : Cambridge University.

KEOHANE, R. & MILNER, H. (eds.). 1996.Internalization and Domestic Politics.Cambridge : Cambridge University.

GAUBATZ, K. T. 1996. Democratic States andCommitment in International Relations.International Organization, Cambridge, Mass.,v. 50, n. 1, p. 109-139, Winter.

HAGAN, J. 1995. Domestic Political Explanationsin the Analysis of Foreign Policy. In : NEACK,L. (ed.). Foreign Policy Analysis : Continuityand Change in Its Second Generation. Miami :Miami University.

HATHAWAY, O. A. 1998. Positive Feedback : TheImpact of Trade Liberalization on IndustryDemands for Protection. InternationalOrganization, Cambridge, Mass., v. 52, n. 3,

p. 575-612, Summer.

HENISZ, W. & MANSFIELD, E. 2006. Votesand Vetoes : The Political Determinants ofCommercial Openness. International StudiesQuarterly, Malden, Mass., v. 50, n. 1, p. 189-211, Mar.

MARKS, G.; HOOGHE, L.; NELSON, M. &EDWARDS, E. 2006. Party Competition andEuropean Integration in the East and West :Different Structure, Same Causality.Comparative Political Studies, Washington, D.C., v. 39, n. 2, p. 155-175, Mar.

MARKS, G.; WILSON, C. & RAY, L. 2002.National Political Parties and EuropeanIntegration. American Journal of PoliticalScience, Bloomington, v. 46, n. 3, p. 585-594,Jul.

MANSFIELD, E.; MILNER, H. &ROSENDORFF, P. 2000. Free to Trade :Democracies, Autocracies, and InternationalTrade. American Political Science Review,Washington, D. C. , v. 94, n. 2, p. 305-321,June.

MILNER, H. & ROSENDORFF, P. 1997.Democratic Politics and International TradeNegotiations : Election and DividedGovernment as constraints on tradeliberalization. Journal of Conflict Resolution,New Haven, v. 41, n. 1, p. 117-146, Feb.

MILNER, H. & YOFFIE, D. 1989. Between FreeTrade and Protectionism : Strategic TradePolicy and a Theory of Corporate TradeDemands. International Organization,Cambridge, Mass., v. 43, n. 2, p. 239-272,Spring.

OLIVEIRA, A. 2003. Legislativo e política ex-terna : das inconveniências da abdicação. Sé-rie Working Papers, São Paulo, n. 3, nov.

23


OLIVEIRA, A. & ONUKI, J. (orgs.). 2005.Entraves e possibilidades institucionais e po-líticos da integração regional sul-americana.Estudos e Cenários, Rio de Janeiro.

REMMER, K. 1998. Does Democracy PromoteInterestate Cooperation? Lessons from theMercosur Region. International StudiesQuarterly, v. 42, n. 1, p. 25-51, p. 25-52, Mar.

RIBEIRO P. F. (org.). 2006. Base de dados doCentro de Estudos das Negociações Interna-cionais (Caeni). São Paulo : Centro de Estu-dos das Negociações Internacionais.

ROGOWSKI, R. 1999. Institutions asConstraints on Strategic Choice. In : LAKE,D. & POWELL, R. (eds.). Strategic Choiceand International Relations. Princeton :Princeton University.

SANTOS, F. 2006. Integração regional e as elei-ções presidenciais de 2006 no Brasil. Análisede Conjuntura, Rio de Janeiro, n. 2, fev.

SIMMONS, B. 2000. International Law and StateBehavior : Commitment and Compliance inInternational Monetary Affairs. The AmericanPolitical Science Review, Washington, D. C.,

v. 94, n. 4, p. 819-835, Dec.

SOARES DE LIMA, M. R. & COUTINHO, M.2006. Integração moderna. Análise de Conjun-tura, Rio de Janeiro, n. 1, jan.

SOARES DE LIMA, M. R. & SANTOS, F. 2001.O Congresso e a política exterior. Lua Nova,São Paulo, n. 52, p. 121-150.

TSEBELIS, G. 1995. Processo decisório em sis-temas políticos : veto players no presidencialis-mo, parlamentarismo, multicameralismo epluripartidarismo. Revista Brasileira de Ciên-cias Sociais, São Paulo, v. 12, n. 34, p. 89-117,jun.

_____. 2001. The Institutional Foundations of In-tergovernamentalism and Supranationalism inthe European Union. International Organization,Cambridge, Mass., v. 55, n. 2, p. 357-390.

_____. 2002. Veto Players : How Political Institu-tions Work. New York : Russell Sage Foudation.

VERDIER. D. 1998. Democratization and TradeLiberalization in Industrial Capitalist Countries.Comparative Studies in Society and History,Cambridge, Mass., v. 40, n. 4, p. 587-608, Oct.

Documents

Artigo Sociologia Politica - Janina