UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

INSTITUTO DE ECONOMIA

ASPECTOS REGULATRIOS PS-CRISE DE 2008

RODRIGO RAMOS TEIXEIRA

Orientador: Ary Vieira Barradas

RIO DE JANEIRO 2010

RODRIGO RAMOS TEIXEIRA

ASPECTOS REGULATRIOS PS-CRISE DE 2008

Tese apresentada ao Corpo Docente do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de MESTRE em Cincias Econmicas.

BANCA EXAMINADORA:

___________________________________________ Prof. Dr. Ary Vieira Barradas (Orientador)

___________________________________________

Prof. Dr. Luiz Carlos Delorme Prado

___________________________________________ Prof. Dr. Carlos Pinkusfeld Monteiro Bastos

RIO DE JANEIRO 2010

As opinies expressas nesse trabalho so da exclusiva responsabilidade do autor

AGRADECIMENTOS

Agradeo aos meus pais pelo apoio e a Juliana pelo companheirismo. Agradeo

tambm ao professor Ary Barradas pelos valiosos conselhos.

RESUMO

O presente trabalho tem o objetivo de analisar as reformas no arcabouo regulatrio americano, realizadas pela lei de reforma regulatria, como respostas as falhas estruturais apresentadas na crise de 2008. Como ponto de partida ser feita uma reviso terica sobre o tema regulao e ser realizada uma anlise da evoluo das polticas de regulao financeira nos EUA. A crise financeira colocou em evidncia a falta de estrutura do aparato regulatrio legal para conter o risco sistmico, manter a estabilidade econmica e proteger o investidor. Esses so os principais pontos que a lei de reforma financeira se prope a corrigir.

ABSTRACT

This study aims to examine reforms in the American regulatory framework, conducted by the law of regulatory reform, as responses to structural failure at the crisis of 2008. As a starting point will be a literature review on the subject of regulation and undertaken a review of policy developments in financial regulation in the U.S.A. The financial crisis has highlighted the lack of legal structure of the regulatory apparatus to contain systemic risk, maintain economic stability and investor protection. These are the main points that the law of regulatory reform proposes to fix.

LISTA DE FIGURAS

Figura 2.1 Organograma SEC............................................................................................... 52

Figura 2.2 Esquematizao de uma Operao Securitizada.................................................. 64

LISTA DE GRFICOS

Grfico 2.1 Rendimentos Anuais dos commercial papers e dos Ttulos do Tesouro de 3

Meses em Comparao ao Teto de Taxa de Juros................................................................... 35

Grfico 3.1 Fundos de Hedge Globais.................................................................................. 78

Grfico 3.2 Concentrao Regional dos Ativos.................................................................... 78

Grfico 3.3 Mercado Global de Derivativos......................................................................... 83

Grfico 3.4 Evoluo da Participao dos Derivativos nos Ativos Bancrios..................... 85

LISTA DE TABELAS

Tabela 1.1 Produo Industrial (1930 -1944)....................................................................... 19

Tabela 1.2 Mdias de Crescimento do PIB dos EUA........................................................... 20

Tabela 1.3 Media Anual das Taxas de Crescimento e Desemprego das Economias

Capitalistas Avanadas (1950 1973)..................................................................................... 21

Tabela 1.4 Mdias de Crescimento do PIB dos EUA (1945 1974)................................... 21

Tabela 1.5 Media Anual das Taxas de Crescimento e Desemprego das Economias

Capitalistas Avanadas (1973 1979)..................................................................................... 22

Tabela 1.6 Mdias de Crescimento do PIB dos EUA (1975 1984)................................... 23

Tabela 1.7 Mdias de Crescimento do PIB dos EUA (1985 2007)................................... 24

Tabela 2.1 Regulador Primrio e Federal............................................................................. 42

Tabela 2.2 Fatores Aplicados para Clculo do Ativo Ponderado pelo Risco....................... 54

Tabela 2.3 Categorias de Risco............................................................................................. 57

Tabela 3.1 Principais Holdings Bancrias em 2008............................................................. 74

Tabela 3.2 Perdas Anunciadas com a Crise em outubro de 2008......................................... 74

Tabela 3.3 Mercado Global de Derivativos.......................................................................... 83

Tabela 3.4 Arcabouo Institucional de Regulao Financeira Anterior a Reforma............. 91

Tabela 3.5 Arcabouo Institucional de Regulao Financeira Posterior a Reforma............. 91

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

APR Ativo Ponderado pelo Risco

BIS Bank for International Settlement

CFTC Commodity Futures Trading Commission

COPOM Comit de Poltica Monetria

EUA Estados Unidos da Amrica

FDIC Federal Deposit Insurance Corporation

FDICIA Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act

FED Federal Reserve

FHC Financial Holding Company

FHLB Federal Home Loan Bank

FINRA Financial Industry Regulatory Authority

FIRREA Financial Institutions Reform, Recovery and Enforcement Act

FOMC Federal Open Market Committee

FRR Financial Regulatory Reform

GLBA Gramm-Leach-Bliley Act

IRB Internal Ratings Based

MMMF Money Market Mutual Funds

NASD National Association of Securities Dealers

NASDAQ National Association of Securities Dealers Automated Quotations System

NCUA National Credit Union Administration

NYSE Bolsa de Valores de Nova York

OCC Office of the Comptroller of the Currency

OTC Over-the-Counter

OTS Office of Thrift Supervision

PCA Prompt Corrective Action

SEC Securities Exchange Commission

SIV Structured Investments Vehicles

VaR Value at Risk

SUMRIO

Introduo................................................................................................................................. 9

Captulo 1 Teoria da Regulao Econmica..................................................................... 11

1.1 Abordagem Convencional................................................................................... 11

1.2 Reviso Terica ................................................................................................... 13

1.2.1 Grupos de Interesse....................................................................................... 13

1.2.2 Rent Seeking................................................................................................. 13

1.2.3 Modelos de Regulao Teoria da Captura................................................. 16

1.3 Panorama Histrico da Economia Americana.................................................... 18

1.3.1 Periodizao.................................................................................................. 19

1.4 Risco Sistmico e Especificidades da Atividade Regulatria nos Mercados

Financeiros............................................................................................................................... 25

1.4.1 Regulao Prudencial: Foco na Liquidez...................................................... 26

Captulo 2 Evoluo da Atividade Regulatria................................................................ 29

2.1 Regulao sobre as Instituies Depositrias...................................................... 29

2.1.1 Histrico Legislatrio e o Sistema Bancrio Dual........................................ 30

2.1.1.1 The Federal Reserve Act e a Legislao da Grande Depresso............... 31

2.1.1.2 Legislao das Holdings Bancrias.......................................................... 33

2.1.1.3 Leis de Desregulamentao e a Crise das Thrifts.................................... 34

2.1.1.4 A Lei Gramm-Leach-Bliley e o Fim da Lei Glass-Steagall..................... 37

2.1.2 Agncias Reguladoras................................................................................... 38

2.1.3 O Processo Regulatrio................................................................................. 41

2.1.4 Sistema Bancrio Dual Anlise Crtica...................................................... 42

2.2 Regulao do Mercado de Capitais..................................................................... 44

2.2.1 Securities Act O Princpio de Disclosure................................................... 45

2.2.2 Securities Exchange Act ............................................................................... 47

2.2.3 O Sistema de Autorregulao........................................................................ 48

2.2.4 SEC e suas Funes....................................................................................... 51

2.3 Acordos de Basilia e o Processo de Inovao Financeira................................. 53

2.3.1 O Primeiro Acordo........................................................................................ 53

2.3.2 O Segundo Acordo de Basilia..................................................................... 56

2.3.2.1 Primeiro Pilar: Exigncias de Capital...................................................... 57

2.3.2.2 Segundo Pilar: Inspeo Regulatria....................................................... 59

2.3.2.3 Terceiro Pilar: Disciplina dos Mercados.................................................. 59

2.3.3 Crticas ao Acordo e a Adeso nos EUA...................................................... 59

2.3.4 Processo de Inovao Financeira.................................................................. 61

2.3.4.1 Derivativos de Crdito............................................................................. 62

2.3.4.2 Securitizao............................................................................................ 63

2.3.4.3 Shadow Banking System.......................................................................... 65

Captulo 3 Reforma Regulatria....................................................................................... 68

3.1 Caractersticas Pr-Crise..................................................................................... 68

3.2 Reforma Regulatria e as Premissas da Reforma Financeira............................. 69

3.2.1 Maior Abrangncia e Eficincia na Regulao das Firmas Financeiras....... 71

3.2.1.1 Regulao das Tier 1 FHCs...................................................................... 73

3.2.1.2 Alteraes na Regulao Bancria........................................................... 76

3.2.1.3 Hedge Funds e os Money Market Mutual Funds..................................... 77

3.2.2 Normatizar as Operaes nos Mercados Financeiros................................... 80

3.2.2.1 Regulao da Securitizao dos Mercados.............................................. 81

3.2.2.2 Regulao sobre os Derivativos de Balco.............................................. 82

3.2.3 Proteo aos Investidores.............................................................................. 86

3.2.4 Fornecer ao Governo Ferramentas para a Administrao de Crises

Financeiras............................................................................................................................... 87

3.2.5 Aumentar os Padres Regulatrios Internacionais........................................ 89

3.3 O Novo Ambiente Regulatrio........................................................................... 90

3.3.1 Estrutura Institucional e a Redundncia Regulatria.................................... 90

3.3.2 Foco na Regulao Prudencial...................................................................... 93

Concluso................................................................................................................................ 96

Referncias Bibliogrficas..................................................................................................... 99

9

INTRODUO

A crise financeira iniciada nos Estados Unidos, com auge em 2008, em decorrncia da

forte elevao da inadimplncia e da desvalorizao dos ativos associados com hipotecas de

alto risco (subprime), tem provocado uma srie de questionamentos sobre a eficincia dos

atuais modelos de regulao dos mercados financeiros e sobre sua real capacidade de evitar o

risco sistmico.

importante analisar como as falhas no arcabouo regulatrio permitiram que um

problema restrito ao mercado imobilirio contagiasse vrios setores da economia. Nos ltimos

anos, voltamos a conviver com fenmenos de crises econmicas, que pareciam no mais

representar um risco real ao sistema, tais como: reduo de demanda, aumento da percepo

de risco e queda na oferta de crdito. Assim, empresas do lado real da economia foram

afetadas, levando em ltimo caso a quedas nos nveis de emprego, investimento e produto.

Para buscarmos a origem deste processo devemos observar a evoluo histrica da

atividade financeira na economia americana, passando pelo movimento desregulatrio vivido

nas ltimas dcadas. O fim da lei Glass-Steagall, permitiu uma poltica de competio mais

acirrada entre as instituies financeiras, simultaneamente, os Estados Unidos passavam por

um momento macroeconmico de baixa presso inflacionria, o que permitiu ao Fed trabalhar

com nveis reduzidos de taxas de juros. Esses dois fatores influenciaram a queda dos lucros

das instituies financeiras nos mercados tradicionais, como o de emprstimos, levando-as a

procurarem outros nichos de mercado em busca de maior lucro, passando, portanto, a

incorrerem em mais riscos. Esse movimento foi possvel graas ao uso intenso de inovaes

financeiras derivativos de crditos, securitizaes e produtos estruturados que permitiu s

instituies financeiras operarem com um alto grau de alavancagem sem ter, necessariamente,

que cumprir com as restries regulatrias vigentes, como os requisitos de capital

estabelecidos nos acordos de Basilia.

O objetivo deste trabalho o de apresentar e analisar as propostas de reforma

regulatria aprovadas pelo congresso dos EUA em 2010. Para isso, ser explicitado o modelo

regulatrio pr-existente, com destaque para as legislaes mais relevantes, alm de uma

reviso bibliogrfica sobre algumas teorias de regulao.

10

Desta forma, a dissertao ser divida em trs captulos: no primeiro ser apresentada

uma reviso bibliogrfica sobre o tema da regulao, estabelecendo uma perspectiva histrica

sobre a evoluo das polticas regulatrias nos pases desenvolvidos, com destaque para os

EUA. Ao final do captulo, o foco recair sobre a questo da regulao na atividade

financeira, com destaque para a regulao prudencial e a questo do risco sistmico.

O segundo captulo tem o objetivo de apresentar a evoluo histrica da atividade de

regulao financeira na economia americana at os dias atuais, destacando seus mercados

especficos, as instituies responsveis por essa atividade e seus marcos regulatrios. Alm

do componente histrico, pretendem-se analisar alguns aspectos atuais do arcabouo

regulatrio em vigor, como os acordos de Basilia e o processo de inovaes financeiras.

Finalmente, no terceiro captulo o destaque ser a legislao de reforma financeira,

aprovada em 2010 no congresso americano, atravs da homologao da lei Dodd-Frank.

Sero destacadas as principais alteraes ao modelo regulatrio pr-existente, apresentado

captulo anterior, para posteriormente ser feita uma anlise mais abrangente das propostas

aprovadas.

Sobre a metodologia do trabalho, esta ser pautada sob a tica de uma pesquisa

qualitativa, tendo em vista que os dados utilizados sero, em sua maioria, no mtricos. Sero

analisados autores que desenvolveram teorias sobre regulao e sobre mercados financeiros, e

a partir desse embasamento terico espera-se atingir os objetivos analticos da dissertao.

Entre os mtodos qualitativos ser utilizado um estudo de caso, baseado na analise

documental e em um vasto levantamento bibliogrfico, a fim de proporcionar parmetros que

permitam observar e destacar as mudanas ocorridas no arcabouo regulatrio dos EUA. O

uso deste mtodo justificvel, segundo Yen (1973), na medida em que existem situaes que

envolvem uma relativa contemporaneidade, isto , ocorrem uma srie de eventos que so

muito recentes e de relevante importncia para o estudo.

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Captulo 1: Teoria da Regulao Econmica

A questo da regulao econmica, que tem como base a interveno do Estado na

economia , indiscutivelmente, um dos principais pontos de conflito entre acadmicos e

organizadores de polticas econmicas devido aos intensos debates sobre a eficincia dessa

atividade, que tem por finalidade a limitao da liberdade no processo de tomada de decises

por agentes econmicos.

Segundo Fiani (1998, p.2), a antinomia regulamentao versus desregulamentao,

que vem presidindo at aqui a maior parte do debate, reflete em maior medida as vicissitudes

da controvrsia poltica do que exatamente a natureza dos processos econmicos envolvidos

no tema. Essa questo, que envolve correntes de pensamentos to antagnicas, acaba

gerando debates extremamente viesados e que produzem poucas concluses alm de

aperfeioar teses poltico-partidrias.

1.1 Abordagem Convencional

A anlise tradicional do bem estar foi o princpio bsico que norteou as aes de

regulao econmica, at o surgimento de novas correntes de pensamento na dcada de 70,

tornando possvel formalizar a interveno do Estado na economia uma vez que a prpria

anlise econmica fundada, a partir do surgimento dA Riqueza das Naes de Adam Smith,

negando a necessidade desta interveno. (Fiani,1998). Como notrio, uma das principais

preocupaes de Smith era demonstrar que a busca do interesse individual atravs da

atividade econmica conduziria, necessariamente, ao bem comum. Caso isso fosse realmente

observado, tornaria desnecessria e prejudicial qualquer interferncia estatal na atividade

econmica, como as realizadas na atividade regulatria.

Entretanto, circunstncias especficas podem contrapor a busca do interesse privado ao

do bem comum. Simplificando, pode-se afirmar que a anlise do bem estar busca definir sob

que condies a busca do auto-interesse na atividade econmica conduz ao bem comum e sob

que condies ela no o faz.

12

That is, the individual is the best judge of his/her own welfare; second, the welfare of society depends only upon the welfare of the individuals who comprise it.(Jackson, 1992, p.104)1

Com o objetivo de uma melhor compreenso tomamos mo do primeiro teorema do

bem estar social, observando que em situaes onde uma falha de mercado2 impede uma

situao eficiente e como isso afeta o conceito regulatrio.

O Primeiro Teorema do Bem Estar Social afirma: 1) se existir um nmero suficiente

de mercados; 2) se todos os consumidores e produtores se comportarem competitivamente; e

3) se existir um equilbrio, ento a alocao de recursos ser tima no sentido de Pareto3.

Para Fiani (1998), o nmero suficiente de mercados (primeira condio do Teorema)

diz respeito diretamente ao problema das externalidades, verificado sempre que uma atividade

de natureza econmica de um agente possa gerar um custo ou um benefcio, sem que o agente

em questo tenha que arcar com este custo ou possa ser remunerado pelo benefcio. Assim, as

externalidades surgem em funo da ausncia de um mercado que determine a alocao deste

custo ou benefcio. Quando isto ocorre, custos e benefcios que poderiam ser minimizados ou

maximizados socialmente deixam de s-lo, logo, o mercado falha na tarefa de gerar um timo

paretiano. A soluo ento seria uma interferncia estatal atravs de forma a promover

(atravs de regulao, impostos, subsdios...) um nvel superior de bem estar social.

A segunda condio do teorema (se todos os consumidores e produtores se

comportarem competitivamente) esbarra, nos chamados Monoplios Naturais, situao de

mercado em que os investimentos necessrios so muitos elevados e os custos marginais so

muito baixos. Esses mercados so geralmente regulamentados pelos governos e possuem

prazos de retorno muito grandes, por isso funcionam melhor quando bem protegidos.

1 Ou seja, o indivduo o melhor juiz do seu bem estar prprio, em segundo lugar, o bem-estar da sociedade depende apenas do bem-estar dos indivduos que a compem (traduo livre). 2 Uma Falha de Mercado ocorre quando os mecanismos de mercado, no regulados pelo Estado e deixados livremente ao seu prprio funcionamento, originam resultados econmicos no eficientes ou indesejveis do ponto de vista social. 3 Uma alocao tima no sentido de Pareto aquele que, genericamente, onde no possvel melhorar a utilidade de um agente sem, com isso, que haja a degradao da utilidade de outro agente.

http://pt.wikipedia.org/wiki/Mercadohttp://pt.wikipedia.org/wiki/Custos_marginaishttp://pt.wikipedia.org/wiki/Mercadohttp://pt.wikipedia.org/wiki/Regulamenta%C3%A7%C3%A3ohttp://www.google.com.br/dictionary?source=translation&hl=pt-BR&q=That%20is%2C%20the%20individual%20is%20the%20best%20judge%20of%20his/her%20own%20welfare;%20second%2C%20the%20welfare%20of%20society%20depends%20only%20upon%20the%20welfare%20of%20the%20individuals%20who%20comprise%20it&langpair=en|pt

13

No que diz respeito terceira condiao (existncia de equilbrio), Gifoni Neto (2002)

argumenta:

... a terceira condio tambm no atendida porque, de forma bastante simplificada, nesta situao, caso a firma operasse no ponto de equilbrio timo de Pareto definido pela equao preo igual a custo marginal ela teria prejuzo, visto que o preo seria menor do que o custo mdio de longo prazo, uma vez que os retornos crescentes de escala determinam que o custo mdio de longo prazo seja maior do que o custo marginal. (Gifoni Neto, 2002, p. 33)

Nesse contexto a regulao era, acima de tudo, uma regulao especfica para

situaes de monoplios naturais e, ocasionalmente, corrigir falhas de mercado, em situaes

de externalidade, era, portanto, a grande justificativa econmica para a ampliao da

regulao pelo Estado. Entretanto, segundo Fiani (1998), o avano das economias dos pases

desenvolvidos, principalmente no mbito financeiro, colocou em pauta uma reviso radical

dos fundamentos tericos da regulao econmica.

1.2 Reviso Terica

Como foi visto na seo anterior, at o final da dcada de 60 as falhas de mercado

eram o principal foco das polticas regulatrias, no entanto, esse objetivo seria

progressivamente questionado a partir do incio dos anos 70. Neste processo destaca-se a

anlise das falhas de governo. At ento, crticos da atuao tradicional da regulao

argumentavam que as falhas de governo coexistiam com as falhas de mercado, sobrepujando-

as por vezes. Isso invalidaria ou tornaria incuo o esforo do Estado dirigido correo das

primeiras. O resultado seria uma atuao que protegeria os interesses das indstrias reguladas

e no promoveria o bem estar (Mattos et al, organizador, 2004).

Novos conceitos foram incorporados discusso sobre a interveno do governo da

economia, dois desses tornar-se-iam fundamentais na anlise de regulao econmica: grupos

de interesses e rent seeking.

1.2.1 Grupos de Interesse

Esse conceito ganhou destaque a partir do trabalho de Olson (1965). Para o autor, uma

finalidade bsica da maioria das organizaes a promoo do interesse dos seus membros.

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Segundo Shikida e Monastrio (2000), a teoria da ao coletiva parte de uma constatao:

diversas vezes a interao de agentes com interesses comuns no gera resultados

coletivamente eficientes. Em outras palavras, sob certas condies, indivduos racionais so

incapazes de, espontaneamente, alcanar resultados que estejam de acordo com seus

interesses. A anlise de Olson busca identificar quais so as circunstncias em que a

afirmativa anterior se verifica, ou seja, quando a racionalidade individual no suficiente para

a racionalidade coletiva.

Segundo Fiani (1998), o modelo de Olson foi formulado para demonstrar que, sob

certas condies, as vantagens da oferta do bem coletivo para um grupo pequeno podem ser

to significativas e capazes de levar o grupo a se constituir para a obteno do referido bem,

sem a necessidade de estmulos adicionais.

De acordo com o prprio Olson (1965):

in a very small group, where each member gets a substantial proportion of the total gain simply because there are a few others in the group, a collective good can often be provided by the voluntary, self-interested action of the members of the group. (Olson, 1965, p.34)4

Deste modo, o nmero de participantes de um grupo uma varivel-chave para as

questes da ao coletiva. Utilizando um modelo formal, Olson (1965) demonstrou que

quanto menor o grupo, maiores so as chances de um de seus membros arcar com todos os

custos do bem coletivo. J em grupos maiores, essa possibilidade mais restrita e a ao

coletiva tem de ser obtida atravs de incentivos seletivos, ou seja, benefcios que se aplicam

apenas aos agentes que contriburam para a proviso de um bem pblico. Conhecidos casos de

incentivos seletivos so os descontos em planos de sade para os membros de sindicatos e o

fornecimento de informaes qualificadas para os componentes de um grupo de interesse

patronal. De acordo com Shikida e Monastrio (2000), existem ainda outros incentivos mais

informais, mas no por isso menos eficazes, que vo desde o ostracismo at a violncia fsica

contra, por exemplo, os que "furam" uma greve ou rompem um cartel.

4 Em um grupo muito pequeno, onde cada membro recebe uma parte substancial do ganho total, simplesmente porque h alguns outros no grupo, um bem coletivo muitas vezes pode ser fornecido pela ao voluntria e auto-interesse dos membros do grupo (traduo livre).

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Mesmo levando-se em conta a possibilidade de recurso aos incentivos seletivos, fcil

notar que grupos com poucos membros, cujos benefcios provveis esto concentrados, tm

mais incentivos e facilidades de organizao e ao do que os grandes grupos pulverizados.

Os resultados so pequenos grupos ativos e uma maioria desorganizada inerte, apesar de seus

interesses comuns. Segundo Olson (1965), "pequenos grupos em uma sociedade, geralmente,

tero maior poder de lobby e de cartel per capita (ou mesmo por dlar da renda agregada) do

que grupos maiores" (Shikida e Monastrio, 2000, apud Olson, 1965).

Concluindo, quanto menor o nmero de membros potenciais do grupo de interesse,

maior a probabilidade de que alguma quantidade do bem pblico venha a ser oferecida e que o

grupo de interesse venha ser constitudo. Conseqentemente, maior ser o benefcio lquido

dos custos que cada membro potencial poder obter da oferta do bem pblico para o grupo e,

assim, maior a chance de que pelo menos um de seus membros potenciais decida arcar com os

custos da proviso do bem pblico ainda que independentemente dos demais, sem a ameaa

de omisso de qualquer um dos seus membros: elimina-se a necessidade de considerar o papel

de mecanismos de coero ou estmulo e diminui-se o grau de incerteza quanto constituio

do grupo de interesse (Fiani, 1998).

1.2.2 Rent Seeking

Gordon Tullock (1967), um dos pioneiros na teorizao do rent seeking, definiu-o

como o uso de recursos com o propsito de gerar renda econmica para as pessoas, sendo que

essas prprias rendas provm de alguma atividade que tem um valor social negativo.

Simplificando, rent seeking denomina o comportamento de empresrios, ou de outro

agente econmico, que objetiva obter algum privilgio no mercado. Um exemplo seria o

lobby realizado por corporaes para atuar no congresso: contratam advogados e especialistas,

veiculam propaganda, fazem doaes a campanhas eleitorais, financiam viagens e, em geral,

conseguem auferir alguma vantagem dessa relao.

Segundo Borsani (2005), se a atividade rent seeking tem sucesso, isto , obtm do

governo a regulao desejada, a sociedade em geral perde por duas razes: em primeiro lugar,

pelo aumento do preo do produto ou servio protegido; em segundo lugar, porque os

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recursos utilizados para conseguir o favor do poder pblico poderiam ter sido empregados em

atividades produtivas.

1.2.3 Modelos de Regulao - Teoria da Captura

O resultado do desenvolvimento dessas duas correntes de pensamento, rent seeking

e grupos de interesse, foi a mudana na concepo da atuao do Estado como agente

regulador para a viso na qual as instituies reguladoras estatais atuariam sobre a presso de

interesses privados. Esta abordagem ficou conhecida como Teoria da Captura e foi

diretamente influenciada por trs modelos especficos: o de Stigler, Peltzman e Becker.

Stigler (1971) procura demonstrar empiricamente a premissa de que, em regra, a

regulao adquirida pela indstria, alm de concebida e operada fundamentalmente em seu

benefcio. Segundo o prprio, o Estado a mquina e o poder do Estado uma potencial

fonte de recursos ou ameaa para toda a atividade econmica na sociedade. Com seu poder de

proibir ou compelir, de tomar ou dar dinheiro, o Estado pode (e efetivamente o faz) ajudar ou

prejudicar, seletivamente, um vasto nmero de indstrias (Stigler, 1971, p.1).

O modelo procurava discutir questo acerca dos motivos que determinam a

existncia da regulao. Com esta finalidade, Stigler especifica uma funo-objetivo do

agente regulador em que sua utilidade deriva de sua remunerao e dos votos dos eleitores.

Alm disso, campanhas com mais recursos tendem a obter um melhor desempenho eleitoral.

Portanto, pequenos grupos, ainda que representem um nmero de eleitores bastante reduzido

em relao ao conjunto de eleitores relevante para o agente regulador, podem, mesmo assim,

ser determinantes nas decises do agente regulador (Fiani,1998, p. 22).

Percebe-se que a teoria de Stigler (1971) apia-se nas anlises de Olson na questo dos

grupos de interesse, o que parecia dar um suporte bastante slido concepo do regulador

como um agente capturado por interesses de grupos privados.

Os modelos de Peltzman e Becker, subseqentes ao de Stigler, seguem o mesmo

princpio, na medida em que tentam analisar em que medida o regulador influenciado por

setores da economia, por presses polticas ou por grupos da sociedade.

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O modelo de Peltzman (1976), resumidamente, estabelece para o regulador uma

funo de apoio poltico M, definida como M (P,r), onde P o nvel da tarifa que influenciar

o preo do produto que ser cobrado ao consumidor pelo agente regulado, e r o lucro desse

agente. A hiptese que o regulador consiga o maior apoio possvel desses dois grupos,

portanto, ele tentar manter o nvel de preo baixo para os consumidores e, ao mesmo tempo,

garantir o maior lucro possvel ao agente regulado. Observa-se uma taxa marginal de

substituio nessa funo, sendo possvel para o regulador trocar P por r, ou o contrrio, e

permanecer com o mesmo nvel de apoio.

A deciso do regulador ir variar de acordo com o comportamento da taxa de retorno

da funo acima, mas de se esperar que o nvel timo no esteja nas extremidades dessa

funo, ou seja, a indstria no ser regulada para funcionar em concorrncia perfeita (onde r

tenderia a zero nem como monopolista, mas em algum nvel intermedirio entre os dois.

Tendo em vista que o objetivo do regulador maximizar o apoio desses dois grupos.

J no modelo Becker (1983), o enfoque um pouco distinto do modelo de Peltzman: o

objetivo est em modelar a competio entre grupos de presso pela transferncia que a

regulao implica atravs de funes de influncia que relacionam os subsdios e taxas ao

nvel de presso exercido por cada grupo (Mueller, 1997). Cada lado ir levar em conta o

trade-off entre o custo de exercer presso com a transferncia que ir resultar da presso. A

chave do modelo est no fato que ao transferir recursos de um grupo para outro, o subsdio

recebido pelo grupo beneficiado maior do que as taxas sobre o grupo penalizado, devido

perda do peso-morto causada pela regulao, dado que esta geralmente introduz distores

que reduzem a eficincia da economia. Segundo Mueller (1997):

Baseado no equilbrio poltico, o modelo Becker estabelece diversas implicaes testveis interessantes a respeito da natureza da competio entre grupos pelas transferncias geradas pela regulao. A primeira implicao que o que importa no a quantidade de presso exercida por cada grupo e sim a quantidade relativa quela oferecida pelos outros grupos. A segunda implicao que um aumento da perda de peso-morto envolvida na transferncia de uma dada quantia reduz o subsdio de equilbrio. Como aqueles que esto sendo taxados pressionam por algo que reduz a perda de peso-morto ao exercer presso contra a taxao, estes tm uma vantagem intrnseca sobre os grupos subsidiados que pressionam por algo que aumenta esta perda. Em outras palavras, polticas que aumentam a

18

eficincia (em termos de peso-morto) tero mais probabilidade de serem adotadas do que polticas que reduzam a eficincia. Segundo Becker, isto implica que apesar de observarmos na vida real diversas polticas, programas e formas de regulao que parecem ter um alto custo em termos de perda de peso-morto, na realidade estas so as transferncias politicamente viveis, sendo que milhares de outras transferncias potenciais, porm de maior perda de peso-morto, no ocorreram por no conseguirem gerar apoio poltico suficiente. (Mueller, 1997,p. 3, apud Becker, 1983, p.381)

Estes trs modelos causaram uma revoluo no debate sobre regulao econmica, que

anteriormente era vista como uma mera correo de falhas de mercado, causando reformas, de

fato, na atividade regulatria dos anos 80, como ser observado na prxima seo.

1.3 Panorama Histrico da Economia Americana

Quando analisamos o histrico do desenvolvimento do capitalismo no ltimo sculo

comum que seja feita uma diviso em perodos: o primeiro, do incio do sculo at a segunda

guerra Mundial; o seguinte, a chamada Era Dourada, marcada por altas taxas de

crescimento dos PIBs, situada entre o fim da II guerra at os anos setenta com a crise do

petrleo; por ltimo, o perodo que se arrasta at os anos oitenta, marcado pela queda do

nvel de crescimento mundial com a presena da estagflao5. Nos anos 90 tem incio um

perodo de recuperao econmica, marcado por reformas liberais at a recente crise

financeira iniciada em meados de 2007 e tendo seu epicentro em 2008.

Segundo Fiani (1998), o interesse nesta periodizao histrica reside no fato de que

possvel traar, a grosso modo, um desenvolvimento paralelo entre as fases da performance do

sistema capitalista por um lado, e os ciclos de regulamentao econmica por outro. Seria

possvel identificar um primeiro perodo no qual a regulamentao surge como um resultado

espontneo e pouco planejado das transformaes por que passava a base produtiva das

principais economias avanadas na virada do sculo, com o desenvolvimento da eletrificao,

telefonia, expanso do sistema ferrovirio e martimo, etc. A seguir um perodo de

institucionalizao, em que a regulao da atividade econmica passa a ser uma atividade

relevante e com atribuies definidas pelo Estado e por instituies governamentais. Perodo 5 Foi um termo criado na dcada de 70 para definir a situao econmica da poca, onde a recesso econmica coexistia com altas taxas de inflao.

19

este que iria da Grande Depresso at o final da Era Dourada, no incio dos anos setenta. O

terceiro perodo seria um perodo de transio, correspondente aos anos setenta, dcada de

indefinio com algumas tentativas pouco articuladas de desregulamentao. A partir dos

anos oitenta, tem incio a Era da Liberalizao ou da Desregulamentao, com a crise

econmica de 2008 surgem propostas que podem indicar um retorno a um processo

regulatrio mais presente e centralizado na atividade econmica.

O objetivo desta seo fazer essa correlao das eras do capitalismo com os modelos

de regulao adotados e com algumas teorias econmicas, j analisadas anteriormente, que

deram suporte aos modelos regulatrios exercidos.

1.3.1 Periodizao

a) Da crise de 29 at o final da II Guerra Mundial6

O incio desse perodo foi, obviamente, marcado pelas baixas taxas de crescimento

econmico, no bloco europeu desde o fim da I Guerra e atingindo os EUA aps a grande

depresso.

Tabela 1.1: Produo Industrial

Perodo PNB - US$ bilhes Produo Industrial USA

1929=100

Produo Industrial

Mundo 1929=100

1929 203,6 100 100

1930 183,5 80 85,8

1931 169,3 67,4 74,3

1932 144,2 53,4 82,6

1933 141,5 63,3 71,1

1934 154,3 66,2 77

6 II Guerra Mundial teve incio em 1939 durando at 1945.

20

1935 169,5 76,1 86

1936 193 88,6 96,3

1937 203,2 92,2 102,8

1938 192,9 - -

1939 209,4 - -

Fonte: Prado (2009)

Tabela 1.2: Mdias de Crescimento do PIB dos EUA

Perodo PIB

1930-1934 -3,7

1935-1939 6,3 1940-1944 13,8

Fonte: BEA

As tabelas mostram uma inflexo negativa tanto do PNB americano quanto na

produo industrial americana e mundial a partir de 29 durando at meados de 37, quando

esses indicadores voltam aos seus patamares iniciais. O que no deve ser encarado como uma

robusta recuperao econmica, que s viria a reboque da Segunda Guerra Mundial.

O ambiente recessivo em vigor causou um crescente aumento na demanda pela

interveno estatal na economia, forando o Estado a ter um papel relevante no

desenvolvimento econmico. Como exemplo, destaca-se a implementao do New Deal,

como tentativa de reerguer a economia americana

Ademais, existiu uma acelerao significativa no movimento de atividade regulatria,

com o Estado se tornando o agente principal nesse processo sob a justificativa de correo de

possveis falhas de mercado. Como marcos desse perodo destacam-se uma srie de medidas

nos EUA como os Banking Acts de 1933 e 1935 que, dentre outras providncias, instituram a

Federal Deposit Insurance Company, o Securities Act (1933) e o Securities Exchange Act

(1934), que criou a Securities and Exchange Commission. Tambm do mesmo perodo a

21

criao da Lei Glass-Steagall (1933) essas legislaes sero analisadas com maior

aprofundamento no 2 captulo.

b) Do final da II Guerra Mundial at a crise do petrleo

Esse foi um dos perodos mais prsperos do capitalismo com significativas taxas de

crescimento e uma baixa taxa de desemprego nos pases desenvolvidos, como mostra o

quadro abaixo:

Tabela 1.3: Media Anual das Taxas de Crescimento e Desemprego das Economias

Capitalistas Avanadas (%)

Periodo PIB PIB per capita Taxa Mdia de Desemprego

1950 73 4,9 3,8 3,0

Fonte: Glyn et al (1990)

Tabela 1.4: Mdias de Crescimento do PIB dos EUA

Perodo PIB

1945-1949 -1,8

1950-1954 4,8 1955-1959 3,4 1960- 1964 4,2 1965-1969 4,7 1970-1974 2,8

Fonte: BEA

Sem dvida, observa-se uma expressiva discrepncia na direo dos indicadores

econmicos se compararmos os perodos acima, ao invs de quedas expressivas na produo

industrial houve uma robusta e constante taxa de crescimento econmico nos pases

industrializados.

Neste perodo temos o aperfeioamento das instituies regulatrias, com a difuso

das prticas regulacionistas no apenas entre os pases capitalistas avanados, mas tambm,

naqueles em desenvolvimento; tendncia que se verificou paralelamente aos movimentos de

22

emancipao nacional. Os enfoques, todavia, diferiram radicalmente de acordo com o grau de

desenvolvimento industrial dos pases, como explica Fiani (1998):

Enquanto nos EUA a regulao privilegiava a eficincia alocativa e a eqidade distributiva, visando uma oferta de bens e servios mais diversificada e a custos mais reduzidos, a Europa Ocidental e o Japo estabeleciam como meta fundamental garantir um grau de desenvolvimento econmico e tecnolgico paralelo ao registrado pela economia americana, mesmo que muitas vezes isto implicasse em custos no to baixos quanto seria possvel e nem em uma defesa muito rgida da concorrncia em determinados setores de atividade. Isto porque a regulao nestes pases enfatizava consideraes de ordem dinmica, basicamente aumento de produtividade e maior capacitao tecnolgica, no mbito do contexto mais amplo de suas polticas indstrias nacionais. (Fiani, 1998, pag7)

Essa pratica regulatria tambm foi observada na rea financeira, atravs de uma srie

de regulamentos como: tetos para as taxas nominais de juros nas operaes de emprstimos e

captao de depsitos; prticas de interveno direta do governo na atividade bancria,

atravs de elevadas alquotas de compulsrio e controles quantitativos sobre o crdito,

incluindo subsdios para reas consideradas estratgicas e controles cambiais e de divisas.

c) Anos Setenta e Oitenta: Incio das Reformas Liberais

O perodo a partir da dcada de 70 ficou marcado pelas altas taxas de inflao e o

baixo crescimento mundial, popularizando a expresso estagflao.

Tabela 1.5: Media Anual das Taxas de Crescimento e Desemprego das Economias

Capitalistas Avanadas

Perodo PIB PIB per capita Taxa Mdia de Desemprego

1973 79 2,5 2,0 4,1

Fonte: Glyn et al (1990)

23

Tabela 1.6: Mdias de Crescimento do PIB dos EUA

Perodo PIB

1975-1979 3,7

1980-1984 2,4

Fonte: BEA

Analisando os dados desse perodo comparativamente aos do perodo anterior,

percebemos uma piora em todos os indicadores expostos. Apesar de no chegar ao nvel do

perodo da Grande Depresso essa desacelerao econmica foi significativa.

De acordo com Fiani (1998), a combinao inflao-reduo do nvel de atividade

colocava a poltica de regulao nos pases capitalistas avanados sob dupla presso. Por um

lado, garantir uma capacidade de resposta elstica aos setores regulados (em geral servios

pblicos bsicos) aos aumentos sucessivos de custos, por outro garantir receita em nveis

adequados s necessidades de investimento para manuteno e modernizao do estoque de

capital, frente a um volume de receita que j no crescia to rapidamente quanto antes, por

conta do menor nvel de atividade econmica.

A incapacidade da atividade regulatria em vigor de resgatar a atividade econmica

gerou uma srie de questionamentos sobre o papel do estado na economia, dando inicio ao

processo de desregulamentao atrelado ao desenvolvimento de uma reviso terica sobre o

papel da regulao, como foi visto na anlise sobre as Teorias da Captura. Exemplos desse

processo so as reformas liberais ocorridas no Reino Unido lideradas pelo governo de

Margaret Tacher e as polticas americanas de liberalizao financeira.

Segundo Hermann (2002), um marco institucional deste processo foi a Deregulation

and Monetary Control Act - DMCA (Lei de Desregulamentao e Controle Monetrio),

editada em 1980, o que representou um desfecho de um longo processo de discusso, iniciado

no comeo dos anos 70, e tentativas de reforma do sistema financeiro pelo governo

americano.

Na parte financeira internacional, os acordos de Basilia retratam bem essa mudana

de paradigma na atividade regulatria, onde incentivos autorregulao substituram a

24

regulao tradicional regida por autoridades nacionais, assunto que ser aprofundado no

prximo captulo.

d) Anos 90 e as tendncias para o ps-crise

O movimento de desregulamentao, somado aos incentivos autorregulao,

iniciados na dcada de 80, continuou durante a dcada de 90 na maior parte dos pases

desenvolvidos, sem alteraes significativas no arcabouo regulatrio. Destacam-se nesse

perodo a abertura e a desregulamentao do mercado de aes e de bnus, uma exploso de

transaes no mercado de cmbio, alm da expanso no uso de derivativos (Chesnais, 1999).

Tabela 1.7: Mdias de Crescimento do PIB dos EUA

Perodo PIB

1985-1989 3,7

1990-1994 2,3 1995-1999 3,9 2000-2004 2,4 2005-2007 2,6

Fonte: BEA

A crise de 2008 surgiu aps um longo perodo de desregulamentao e um relevante

aumento no tamanho, e nas atividades, do mercado financeiro americano, era, portanto, de se

esperar questionamentos sobre polticas de regulao econmica, principalmente sobre a

questo da autorregulao dos mercados. Inovaes financeiras criaram um desafio para os

reguladores, j que estas foram capazes de ludibriar os requisitos de capitais impostos em

Basilia.

Atualmente, h uma srie de discusses sobre reformas na regulao financeira.

Surgiram propostas concretas, como a que deu origem a lei da reforma financeiras (que ser

analisada no terceiro captulo deste trabalho), aprovada em julho de 2010 no congresso norte

americano, sugerindo que o Estado assumisse uma participao mais incisiva nos mercados.

Ao que parece, a crise do subprime esfriou o movimento de desregulamentao nos

mercados financeiros e precipitou movimento internacional de reviso da regulao bancria,

25

exigindo do estado um papel mais presente, tendo em vista o risco de contgio que est

intrnseco neste setor da economia, como ser visto na prxima seo.

1.4 Risco Sistmico e Especificidades da Atividade Regulatria nos Mercados

Financeiros

At esse ponto, tentou-se fazer uma anlise das principais teorias econmicas que

basearam a atividade regulatria em diversas reas da economia. Nesta seo, o objetivo de

apresentar especificidades sistema financeiro e analisar como essas se relacionam com a

poltica regulatria.

Segundo Carvalho (2000), um dos poucos consensos estabelecidos no pensamento

econmico, o de que o sistema financeiro exibe uma dinmica de funcionamento especial

em pelo menos um aspecto chave, quando comparado aos outros setores da economia: a

existncia do chamado risco sistmico.

Define-se o risco sistmico como a possibilidade de algum choque localizado no

sistema financeiro se alastrar para outros setores da economia, podendo causar,

eventualmente, crises econmicas.

A lgica da economia capitalista de que o agente privado est livre para correr riscos,

tendo em vista o trade-off entre risco e retorno, e assumir as conseqncias das suas

escolhas. Entretanto, no h motivos para se imaginar que atividades mal sucedidas de certa

empresa possam levar insegurana ao seu setor econmico e, ainda mais, que essa

insegurana se alastre para o resto da economia. O natural seria imaginar que outras empresas

do setor abasteceriam a demanda excedente, devido falncia de um concorrente, e a

atividade econmica seguiria normalmente sem com isso contagiar outros setores.

Provavelmente, o que melhor explica o risco de contagio no sistema financeiro idia

de confiana que os agentes, e o publico em geral, mantm nas instituies financeiras e no

cumprimento dos seus contratos, segundo Carvalho (2000):

Contratos financeiros so transaes que envolvem obrigaes e direitos a serem exercidos em uma data futura. A factibilidade, e portanto o valor, desses contratos depende da confiana que se tenha em que no futuro aqueles contratos possam ser honrados do modo

26

esperado. Se dificuldades com instituies financeiras que operam com determinado conjunto de contratos sinalizarem dificuldades com os cenrios esperados, outras instituies podem tambm ser atingidas por dvidas semelhantes. O mercado se retrair com o fracasso de uma empresa financeira, e ao invs da ocupao do espao vazio por concorrentes, o que o fracasso de uma instituio causar o fracasso de outras, em uma reao em cadeia (Carvalho, 2000, p.2).

Essa retrao do mercado financeiro inevitavelmente ter um efeito direto nos outros

setores da economia, j que haver queda na oferta de crdito, conseqentemente no

investimento e na atividade econmica, fenmeno observado na crise de 2008.

Alm da questo do crdito, h ainda outra importante forma de contgio observada

por Carvalho (2000), a transferncia de depsitos a vista entre bancos comerciais. Grande

parte das transaes so feitas atravs de depsitos a vista, hoje quase to aceito quanto papel

moeda. Entretanto, o deposito a vista nada mais que uma promessa de que o recurso estar

disponvel na altura que o detentor da obrigao desejar. uma relao de confiana que pode

ser quebrada na medida que uma instituio financeira deixa de cumprir com suas obrigaes,

causando no pior dos casos o conhecido processo de corrida bancria.

Dessa forma, tornou-se necessrio ao Estado dar garantias para zerar o risco de

crdito, criando instituies estatais que garantissem os compromissos bancrios e evitassem

perda ao pblico. Assim, foram criados Bancos Centrais e demais instituies reguladoras.

Essa situao de contgio algo especfico do sistema financeiro. Cria-se, assim, uma

noo de externalidade, uma imperfeio do mercado que precisa ser corrigida, a priori, visto

que o resultado seria muito danoso para sistema econmico. Assim, a regulao financeira

busca evitar as imperfeies e no, simplesmente, corrigi-las aps sua ocorrncia,

constituindo-se, dentro desse conceito, a denominada regulao prudencial.

Seria imprudente, portanto, no haver uma fiscalizao mais ativa por parte de

instituies ou do prprio governo sobre a atuao do sistema financeiro. A busca por um

modelo de regulao eficiente que diminua a probabilidade do risco sistmico, sem com isso

sufocar as atividades das instituies financeiras, tema de constantes debates entre tericos e

executores de polticas regulatrias.

1.4.1 Regulao Prudencial: Foco na Liquidez

27

Como tratado anteriormente, o foco principal do regulador financeiro inibir o risco

sistmico e, conseqentemente, o custo social que uma falncia bancria levaria para

economia: provocando quebra de confiana nas instituies, podendo acarretar em corridas

bancrias a instituies saudveis at o caso extremo de um efeito domin, aonde a quebra de

um banco provoca quebras de outros.

Segundo Carvalho (2002), idealmente a funo dos rgos reguladores deveria estar

confinada sinalizao de que problemas em uma instituio so isolados e que no colocam

em risco o resto do sistema. Tal tarefa, contudo, tem se mostrado impossvel, at mesmo pelo

pouco conhecimento que ainda hoje se tem (e talvez nunca possa ser significativamente

aumentado) dos determinantes dos estados de confiana do pblico.

Assim como no foi possvel fazer, at hoje, com que uma instituio financeira pague

por seus erros, sem com isso causar um risco de contgio para o setor financeiro, o que tem

sido feito tentar minimizar a freqncia com que instituies financeiras se vem s voltas

com dificuldades. Esse um dos conceitos principais da regulao prudencial, onde o foco da

regulao concentrado nas prprias instituies financeiras e no nos processos de

transmisso de dificuldades.

Tendo em vista que a corrida bancria a manifestao mais evidente do risco

sistmico, era de se esperar, portanto, que o foco da atividade regulatria seja na liquidez dos

depsitos. Assim foram criadas redes de segurana pelo Estado, que instituem os Bancos

Centrais como emprestador de ltima instancia, na criao de seguros de depsitos,

redesconto, requerimentos de capital, entre outras medidas.

Intervenes do Estado nesse sentido sempre causaram polemica. Afinal, garantir

depsitos e inserir liquidez em instituies bancrias significa, em verdade, subsidiar a

atividade bancria, subsdio este mantido com dinheiro pblico, o que gera reaes em vrias

camadas da sociedade. H uma sensao de se estar gerando incentivos perversos para o

sistema, onde instituies se tornam to grandes que no podem falir (too big to fail), o que

aumenta sua propenso a correr riscos, j que tm o governo como garantia.

Outra crtica sobre a regulao prudencial est no carter cclico da regulao, fato que

se intensificou com a obrigatoriedade dos requisitos de capitais com os acordos de Basilia.

28

Em pocas de recesso os requerimentos de capitais afetam ainda mais a oferta de credito, que

por teoria j seria escassa. Essa discusso ser abordada com mais afinco no decorrer dos

outros captulos, junto com a anlise dos arcabouos regulatrios em vigor.

29

Captulo 2: Evoluo da Atividade Regulatria

2.1 Regulao sobre as Instituies Depositrias

Entende-se como instituies depositrias, aquelas instituies financeiras que so

autorizadas a captar seus recursos atravs da aceitao de depsitos, tanto a vista como a

prazo, assumindo assim obrigaes nominativas com os seus depositantes.

O sistema regulatrio americano foi complexamente elaborado com o objetivo

primordial de garantir a solidez e a segurana das instituies financeiras e do sistema

bancrio como um todo, proporcionando assim uma proteo aos depositantes e ao pblico

em geral (Department of the Treasury, 2008).

Para uma instituio depositria atuar nos EUA ela ter, necessariamente, que obter

uma licena bsica junto a uma agncia federal ou estadual para atuar no mercado tendo em

vista o modelo do dual banking system. O tipo da licena depender do foco de atuao da

instituio financeira o que oferece alguma flexibilidade quanto ao regime regulatrio e a

agncia reguladora que a instituio estar subordinada.

Cinco principais agncias reguladoras realizavam conjuntamente a funo regulatria

sobre as instituies depositrias:

The Office of the Comptroller of the Currency (OCC);

The Board of Governors of the Federal Reserve System (Federal Reserve);

The Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC);

The Office of Thrift Supervision (OTS); e

The National Credit Union Administration (NCUA).

In this highly fragmented system, a complicated web of multiple federal and state banking and other statutes, as well as various agency

30

regulations, govern depository institutions. (Department of the Treasury, 2008)7

2.1.1 Histrico Legislatrio e o Sistema Bancrio Dual

Caractersticas marcantes do desenvolvimento dos EUA como nao, o federalismo e

a competio esto presentes na historia das Instituies Depositrias americanas e no modelo

regulatrio desse setor, criando possibilidades de concorrncia entre agncias reguladoras e

at entre Estados e o Governo Federal.

Bancos comerciais nos Estados Unidos escolhem o regulador que os licencia e

decidem tambm ser ou no membros do Federal Reserve (Fed). Um banco pode ter sua

licena emitida tanto pelo estado onde sediado, sendo assim chamado de banco estadual,

quanto pelo OCC, rgo que faz parte do Tesouro americano, sendo neste caso chamado de

banco nacional. Bancos estaduais so regulados pelo respectivo estado e tem como seu

regulador federal primrio o Fed, caso seja membro dele, ou o FDIC, caso contrrio. Bancos

nacionais so necessariamente membros do Fed. Esse sistema, como descreve Resende

(2009), permite que bancos troquem de reguladores visando lucro.

Bancos comerciais escolhem seus reguladores no momento da sua abertura e mudam de reguladores ao longo do tempo para maximizar seus lucros. O problema que eles resolvem foi claramente descrito por Scott (1977): Um banco, como qualquer empresa, pode ser pensando como tentando maximizar o valor da firma o valor presente do fluxo de lucros futuros. Um dos fatores que afetam as estimativas de rendimentos futuros o ambiente legal a combinao de restries estatutrias e polticas regulatrias que definem as oportunidades de investimento abertas firma e que afetam seus custos de operao. Se as diferenas em opes regulatrias disponveis a um banco criam diferenas significativas nas estimativas de rendimentos futuros, o modelo prev que os bancos iro escolher se converter para a opo mais lucrativa se os custos de converso forem menores que o aumento no valor presente gerado por isto. (Resende, 2009, p. 1, apud, Scott, 1977)

Essa possibilidade de escolha uma caracterstica marcante do Sistema Bancrio Dual

como chamado o atual sistema regulatrio bancrio que foi criado em 1863 quando o

7 Neste sistema altamente fragmentado, uma complicada teia de mltiplas legislaes bancrias federais e estaduais e outros estatutos, bem como vrias agncias reguladoras, governam as instuies depositrias.

31

congresso americano aprovou a criao do National Banking Act, que autorizou as licenas de

bancos nacionais como uma alternativa s estaduais.

Essa lei tinha como objetivo primrio criar uma moeda nacional uniforme, que

substituiria o sistema de notas emitidas por bancos estaduais, e um mercado de ttulos

federais, para financiar a dvida com a Guerra Civil. Segundo Hammond (1957), esse sistema

dual seria apenas transitrio e no futuro todas as licenas estaduais deveriam ser substitudas

por licenas nacionais. Entretanto, isso nunca ocorreu, e o Sistema Bancrio Dual acabou se

consolidando com o passar do tempo.

Uma segunda caracterstica fundamental do Sistema Bancrio Dual de origem no

intencional a habilidade dos bancos de mudar de reguladores. Similarmente existncia de

diferentes reguladores, o direito a mudar de regulador no foi criado para ser utilizado por

anos aps a lei, mas simplesmente como uma regra de transio para permitir a substituio

do sistema de licenas estaduais por um sistema nacional. Deste modo, inicialmente o

Congresso no imps restries migrao de licenas estaduais para nacionais. Em 1913, a

Lei da Reserva Federal (Federal Reserve Act) limitou esta liberdade e exigiu que a converso

no fosse feita em contraveno lei estadual, permitindo aos estados impedir seus bancos de

mudarem para o regulador nacional. De acordo com Resende (2009), ao longo do tempo,

porm, o Congresso e os estados relaxaram novamente as exigncias para as transferncias.

Atualmente, bancos podem mudar entre estados e o OCC, sem a aprovao do regulador que

estiverem deixando. Analogamente, um banco estadual pode abdicar de ser membro do Fed

sem a aprovao deste regulador, ainda que a sua aprovao seja necessria para se tornar um

membro.

2.1.1.1 The Federal Reserve Act e a Legislao da Grande Depresso

No ps Guerra Civil o sistema bancrio americano sofreu com perodos de falta de

liquidez, o que resultou em corridas bancrias, ocasionando pnico aos depositantes,

atingindo o pice em 1907 (Department of the Treasury, 2008). Em resposta, o congresso

americano aprovou em 1913 o Federal Reserve Act, que criou o Federal Reserve System

Fed (Sistema Federal de Reserva), com a funo de prevenir esse movimento de corridas

bancrias e a insegurana, dando liquidez ao sistema bancrio, servindo como emprestador de

32

ultima instncia. Mais tarde nos anos 30, durante a Grande Depresso, o congresso autorizou

o Fed a formular e implementar uma poltica monetria nacional, alm de definir tetos para

juros dos depsitos bancrios. O Fed composto por um Conselho de Governadores (Board

of Governors), constitudo por sete membros e com sede em Washington, e por 12 Bancos de

Reserva (Reserve Banks), localizados nas principais cidades dos EUA.

Aps a contrao econmica ocorrida depois da I Guerra Mundial e a inflao

conseqente do ps-guerra, a economia americana estava se recuperando nos anos 20, o que

levou aos bancos aumentarem seus emprstimos e suas operaes nos mercados financeiros.

Entretanto, a crise de 29 desencadeou uma onda de falncias bancrias, o que levou o

congresso a aprovar uma srie de atos legislativos visando aumentar a regulao e a robustez

do mercado bancrio.

O ato principal desse perodo foi a aprovao, em 1933, do Banking Act que alm de

outras legislaes, foi responsvel pela lei que ficou conhecida como Glass-Steagall8, que

preceituava uma extrema separao entre bancos comercias e bancos de investimento. A lei

Glass-Steagall proibiu bancos comercias de exercer atividades de bancos de investimento, tais

como subscrio de valores mobilirios de empresas e de outros ttulos de dvidas, com

exceo de alguns ttulos de dvida pblica, tambm era vetado a bancos comerciais

possurem sociedades corretoras.

Proporcionalmente, eram proibidos a bancos de investimento, e a qualquer entidade

ligada e esses, receber depsitos; alm de impedir qualquer banco filiado ao Fed de realizar

transaes com qualquer entidade que tivesse como sua principal funo a negociao de

ttulos.

Segundo Saddi (2010), haviam trs aspectos bsicos a favor da lei Glass-Steagall: 1)

evitar o conflito de interesses na concesso do crdito, na aplicao e no investimento desses

mesmos recursos pela mesma entidade financeira; 2) limitar a especulao nos mercados

bursteis; e 3) pr o sistema financeiro no corao da economia e limitar riscos desmedidos,

pois nem sempre possvel operar prudentemente.

8 A lei Glass-Steagall, na verdade, representava duas leis propostas pelos democratas Carter Glass, senador da Virgnia e ex-secretrio do Tesouro, e pelo deputado Henry Steagall do Alabama

33

Durante o mesmo perodo o congresso americano agiu em outras reas do setor

financeiro como o setor imobilirio. Com o objetivo de uma maior regulao sobre as

thrifts (associaes de poupana e emprstimo), cujo foco principal era receber depsitos e

fazer emprstimos hipotecrios, e auxiliar os bancos regionais a fornecer emprstimos para

moradia, foi criado em 1932 o Federal Home Loan Bank (FHLB). Em 1934 foi institudo o

Credit Union Act, que permitiu licenciar uma cooperativa de crdito fundada em qualquer

lugar dos Estados Unidos.

Por fim, o Banking Act criou o Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), que

seria o responsvel por prover e regular o sistema de seguros de depsitos para bancos

comercias. Enquanto o FHLB realizava uma funo similar, segurando os depsitos das

thrifts.

2.1.1.2 Legislao das Holdings Bancrias

Embora proibisse relaes entre bancos comerciais e de investimento, a Lei Glass-

Steagall nada discorria sobre transaes entre bancos e outros tipos de entidades comerciais.

Como resultado, firmas no-financeiras comearam a adquirir bancos comerciais sob uma

estrutura de holding.

Para regular esse processo foi criado o Bank Holding Company Act, de 1956, que

proibiu holdings bancrias de controlar mltiplos bancos comerciais, de abrir subsidiarias

no estado de origem do banco comercial e de se envolver em atividades financeiras que no

estivessem relacionadas com oferta de crdito. A lei ainda designava o Fed como agente

responsvel da regulao sobre as holdings bancrias. De acordo com Hermann (2002):

Lei das Holdings Bancrias (Bank Holding Act), reeditada, com algumas alteraes, em 1970. A lei de 1956 definiu estas holdings como empresas que reuniam, sob um mesmo controle acionrio, um ou mais bancos comerciais, podendo incluir algum tipo de instituio no-bancria, desde que atuante exclusivamente no mercado de crdito (basicamente, thrifts e financeiras). Alm disso, desde que fosse permitido pela lei bancria do estado-alvo, as holdings eram autorizadas a abrir subsidirias em outros estados, que no o da sede da empresa. A partir da segunda metade dos anos 1970, em grande parte, respondendo s presses das holdings interessadas, diversos estados americanos passaram a autorizar a operao, em seu territrio, de subsidirias de holdings bancrias de outros estados, dando origem

34

a holdings interestaduais e at regionais (operando em diversos estados vizinhos). (Herman, 2002, p. 92)

Como resultado, houve uma expanso bancria no mbito interestadual, proporcionada

pela postura favorvel dos estados reguladores, mas mantendo a segmentao entre os

mercados bancrio e de capital imposta pela Lei Glass-Steagall.

2.1.1.3 Leis de Desregulamentao e a Crise das Thrifts

Nas dcadas de 1970 e 1980, uma combinao de condies macroeconmicas e a

concorrncia de novos meios de captao de recursos contriburam para significativas perdas

para instituies depositrias nos EUA, resultando em uma significativa nova rodada de

reformas institucionais (Department of the Treasury, 2008).

A lei bancria de 1933 autorizou ao Fed a impor tetos para taxas de depsitos a bancos

e as thrifits, a chamada Regulao Q. Os tetos acabaram funcionando como um preo

limite para os depsitos, incentivando investidores a procurarem novos instrumentos

financeiros que lhes rendessem um retorno maior referente ao montante depositado. Esse

movimento ganhou robustez com o advento dos money market mutual funds (fundos

mtuos do mercado monetrio MMMF) que nada mais eram do que aplicaes concentradas

em ttulos de renda fixa de curto prazo, oferecendo aos depositantes opes para aplicaes

dos recursos poupados.

Os MMMF, logo se tornaram populares devido diferena de remunerao oferecida

ao depositante (tinham seu retorno atrelado, em grande parte, a ttulos de curto prazo, como

commercial papers e notas do tesouro) em comparao ao teto de taxa de juros, como

ilustrado no grfico 2.1. Um exemplo dessa popularidade que em 1974, trs anos aps do

surgimento do primeiro MMMF, o total de ativos sob a administrao dos MMMFs era de

US$ 2,434 bilhes, aproximadamente a 7% dos ativos gerenciados pela industria de fundos

(ICI, 2009).

35

Grfico 2.1: Rendimentos Anuais dos commercial papers e dos Ttulos do Tesouro de 3

Meses em Comparao ao Teto de Taxa de Juros:

Fonte: ICI (2009)

Na verdade, o advento dos MMMF criou um meio para que os investidores tivessem

seus depsitos remunerados, o que no era permitido pela regulao em vigor. Portanto,

possvel fazer uma correlao com os conceitos de grupos de interesse e rent seeking, tendo

em vista a presso realizada por participantes desse mercado para uma flexibilizao das

normas regulatrias.

Essa situao foi fator chave para a aprovao da Depository Institutions Deregulation

and Monetary Control Act (Lei de Desregulamentao e Controle Monetrio) em 1980, que

eliminou, gradualmente, os tetos sobre as taxas de depsitos e trouxe um aumento nas opes

de captao para as instituies depositrias (Markham, 2000). O que ocorreu, foi uma maior

competio para captao de depsitos, obrigando a bancos e as thrifts a gerarem um

retorno maior sobre seus ativos a fim de permanecerem rentveis e atrarem depsitos.

Adicionalmente, foi aprovada, em 1982, a Garn-St Germain Depository Institutions

Act (Lei Garn-St Germain) que permitiu as thrifts investirem em fundos imobilirios e

em outros ativos de maior risco. A conseqncia foi que muitas delas comearam a investir

agressivamente, na construo de shoppings, prdios de escritrios e em investimentos ainda

mais especulativos como, fazenda de moinhos e outros ttulos de alto risco. Suspeitas de

fraude e m gesto, somados ao aumento de juros do final desta dcada, contriburam para

agravar uma situao j instvel, levando a quebra de vrias thrifts e resultando, no final

36

dos anos oitenta, em uma ajuda financeira do governo americano de aproximadamente US$

160 bilhes (Department of the Treasury, 2008).

Como resposta ao grande nmero de falncias das thrifts9 o congresso aprovou

novas mudanas na legislao referente s instituies financeiras depositrias, demonstrando

um novo enfoque regulatrio, marcado pela nfase no controle prudencial do risco (Hermann,

2002). Dessas mudanas destacam-se a Financial Institutions Reform, Recovery and

Enforcement Act FIRREA (Lei da Reforma para a Recuperao e Execuo das Instituies

Financeiras) e a criao do Office of Thrift Supervision (OTS), que se tornaria responsvel

pela superviso das thrifts, no lugar do FHLB.

Em 1991, o congresso americano deu mais um passo na tentativa de corrigir a

frouxido regulatria em vigor ao criar a Federal Deposit Insurance Corporation

Improvement Act FDICIA (Lei de Melhoria da Entidade Federal de Seguro de Depsito).

Esse ato recaptalizou o FDIC, estabeleceu um sistema de regras de ao corretivas o PCA

(prompt corrective action) exigindo um rpido programa de recapitalizao para

instituies financeiras consideradas pouco liquidas, alm de assegurar que todos os bancos

comerciais, inclusive os bancos estaduais no membros do Fed, fossem segurados pelo FIDC.

O FDICIA obrigou os reguladores a criarem categorias de capitalizao para as

instituies financeiras e exigiu a incluso do risco de taxa de juros no clculo do ativo

ponderado pelo risco, para determinao do capital mnimo exigido pelo Acordo de Basilia

(que ser analisado mais adiante). As novas regulamentaes tiveram sucesso em reverter a

crise bancria da dcada de 80, embora o resultado tenha sido prejudicado a oferta de crdito,

como observa Hermann (2002):

A atuao dos reguladores financeiros com base na FIRREA e no FDICIA foi capaz de reverter o quadro de crise bancria que marcou a dcada de 1980 nos EUA, impondo um ajuste recessivo ao setor bancrio. Aliado j difcil situao dos bancos, este processo de ajuste, pautado pela exigncia de aumento do capital (nos moldes do Acordo de Basilia) e das provises dos bancos para cobrir emprstimos de difcil recuperao, conduziu a uma crise de crdito e recesso econmica no perodo 1990-92. Isto, de certa forma,

9 De acordo com Curry (2000), mais de 1.000 thrifts foram socorridas ou fechadas, no perodo de 1981 at 1995.

37

dificultou a recuperao do setor bancrio que, somente a partir de 1994 retorna aos baixos ndices de falncias (de um dgito) dos anos 1940-70. (Hermann, 2002, p.107)

2.1.1.4 A Lei Gramm-Leach-Bliley e o Fim da Lei Glass-Steagall

A estrita separao entre as atividades de banco comercial e banco de investimento,

imposta pela Lei Glass-Steagall e mantida pela Lei das Holdings Bancrias, causou por

dcadas intensos debates e crticas sobre o governo americano. Tornou-se comum as presses

exercidas por instituies financeiras principalmente das cada vez mais poderosas

holdings bancrias, que at o incio da dcada de 90 detinham aproximadamente 50% de

todos os depsitos americanos (Foster, 2009) sobre o Congresso visando flexibilizaes nas

normas regulatrias10, tendo em vista, a cada vez maior concorrncia externa, comandadas por

conglomerados financeiros internacionais que no tinham restries em atuar em distintos

mercados como as holdings americanas.

Diante desse panorama, em 1999 o Congresso dos EUA aprovou a Gramm-Leach-

Bliley Act (GLBA) revogando as restries, impostas pela Lei Glass-Steagall e pela Lei das

Holdings Bancrias, que impediam operaes entre bancos comerciais e de investimento,

possibilitando a criao de uma nova estrutura financeira denominada de holding financeira

(financial holding company - FHC). As FHC estavam autorizadas a operar em todos os

segmentos do mercado financeiro qualificando subsidirias para atuar como: bancos

comerciais, bancos de investimentos, financeiras, thrifts, companhias de seguro

(Department of the Treasury, 2008).

No que tange a regulao, a GLBA indica o Federal Reserve como regulador das

FHCs, no entanto, cada subsidiria ter o seu regulador primrio de acordo com a sua rea de

atuao, por exemplo, um banco comercial continuar a obedecer a regulao estabelecida

pelo Sistema Bancrio Dual; uma cooperativa de crdito sob uma FHC ser regulada pelo seu

regulador natural (no caso a NCUA), e assim sucessivamente. Adicionalmente, mantida a

proibio de controle acionrio de empresas no-financeiras por bancos.

10 Aos poucos as holdings bancrias foram conquistando autorizao do Fed para realizarem transaes com ttulos de dvidas classificados como no-elegveis para negociao pela lei Glass-Steagall

38

A GLBA instituiu nos Estados Unidos a estrutura de grandes conglomerados

financeiros que atuam em toda rea financeira e oferecem uma ampla gama de servios

bancrios. Esse modelo de bancos universais j era utilizado na Europa e em outros pases

desenvolvidos, entretanto a estrutura americana apresentava certas peculiaridades: no eram

permitidos a bancos comerciais operarem diretamente no mercado de capitais, o acesso a

diferentes ramos do mercado s era permitido atravs da formao de uma holding

financeira e da constituio de subsidirias com fins especficos (Hermann, 2002). Desta

forma, as instituies financeiras, bancos comercias, seguradoras, bancos de investimento,

entre outras, ficavam limitadas s legislaes especificas do seu mercado tradicional. A

atuao em diversos mercados est condicionada a criao de novas subsidirias, o que impe

um custo adicional a holding financeira, o qual os bancos universais no apresentam.

2.1.2 Agncias Reguladoras

Como foi observado no incio deste captulo, cinco agncias reguladoras federais

fazem a superviso das instituies financeiras depositrias, ocorrendo com certa freqncia

casos de sobreposio de responsabilidades e de limites de jurisdio. Nenhuma dessas cinco

agncias depende da ajuda do governo federal para angariar fundos, elas financiam suas

operaes atravs de taxas cobradas sobre as instituies a serem reguladas, prmios sobre os

seguros de depsitos pagos ao FDIC, operaes no open market realizadas pelo Fed e sobre

o imposto de senhoriagem11. A seguir, essas agncias sero apresentadas, com destaque para

as suas estruturas e funes especficas.

Office of the Comptroller of the Currency

O OCC (Escritrio Controlador da Moeda) tem a funo de licenciar, regular e

supervisionar todos os bancos nacionais norte-americanos, alm de licenciar agencias de

bancos estrangeiros que desejam operar nos EUA.

11 A senhoriagem a receita lquida que resulta da emisso de moeda. Na emisso de moeda fsica, a senhoriagem resulta da diferena entre o valor nominal de uma moeda e o custo de produzi-la, distribu-la e retir-la de circulao. Na emisso de notas bancrias a senhoriagem resulta da diferena entre o juro que remunera os instrumentos adquiridos em troca das notas bancrias e o custo de produzir e distribuir essas notas

http://www.thinkfn.com/wiki/index.php?title=Receita&action=edithttp://www.thinkfn.com/wikibolsa/Moedahttp://www.thinkfn.com/wikibolsa/Valor_nominalhttp://www.thinkfn.com/wiki/index.php?title=Nota_banc%C3%A1ria&action=edithttp://www.thinkfn.com/wikibolsa/Juro

39

Criado pelo Banking Act de 1863 como um escritrio de Departamento do Tesouro

Americano, o OCC chefiado por um Comptroller escolhido diretamente pelo presidente,

com a aprovao do senado, para um mandato de cinco anos. Ele tambm se torna diretor do

FDIC.

Como agncia licenciadora, o OCC executa funes de superviso e sobre as

atividades nacionais e internacionais dos bancos americanos, alm de ser responsvel por

anlises corporativas em questes que envolvem emprstimos bancrios, investimentos em

ativos e portflio, gesto de fundos e analise de liquidez.

O OCC, como regulador dos bancos nacionais tem o poder de:

Aprovar ou negar pedidos de novas licenas, abertura de novas sucursais,

capitalizao, ou outras alteraes na estrutura empresarial ou bancria.

Tomar medidas de fiscalizao contra os bancos que no cumprem a

regulamentao especifica, ou que de outra maneira se envolvem em prticas

bancrias perniciosas. O OCC pode exonerar executivos e diretores, negociar

acordos que alterem a atual poltica, alm de impor sanes financeiras.

Emitir regras e regulamentos para investimentos bancrios, gesto de ativos,

emprstimos e outras prticas.

Office of Thrift Supervision

O OTS (Escritrio Supervisor das Thrifts) executa papel similar para as thrifts

aquele realizado pelo OCC para os bancos nacionais. Supervisiona, licencia e regula as

thrifts nacionais e estaduais. Da mesma forma que o OCC, o OTS tambm um escritrio

independente situado dentro do Departamento do Tesouro, tendo exatamente o mesmo

processo para escolha do seu diretor principal: escolhido pelo presidente e sancionado pelo

Senado.

Como regulador primrio das thrifts o OTS tem poder regulatrio e supervisor sobre

elas, podendo emitir regras e tomar decises punitivas caso estas sejam descumpridas.

http://www.occ.treas.gov/dugan.htm

40

Federal Reserve

Criado em 1913, o Federal Reserve executa as funes de um banco central

americano, sendo um emprestador de ltima instncia, responsvel pela execuo das

polticas monetria e de crdito, alm, de ter uma significativa responsabilidade na regulao

e superviso bancria.

O Fed composto pelo Board of Governors, formados por sete membros escolhidos

pelo presidente e ratificados pelo Senado, e por doze regionais Bancos Federais de Reserva

(Federal Reserve Banks). O Board e os Bancos Federais dividem a responsabilidade pela

regulao de servios realizados por instituies financeiras, por prover servios bancrios

para instituies depositrias e para o prprio governo federal, alm de assegurar o direito dos

consumidores de servios bancrios.

No que diz respeito poltica monetria, o FOMC (Federal Open Market Committee)

o encarregado das suas diretrizes. Ele formado pelos membros do Board of Governors,

pelo presidente do Fed e mais por quatro presidentes dos Bancos Federais de Reserva, e

executa um papel similar quele que o COPOM (Comit de Poltica Monetria) realiza no

Brasil, definindo uma taxa bsica de juros. Atualmente, o Fed atua no mercado atravs de:

operaes de open market, elevao de compulsrios, obrigao de requerimentos de

capital para certas transaes, alm de janelas para o redesconto (Board of Governors, 2005).

Federal Deposit Insurance Corporation

O FIDC tem a funo de administrar o sistema de seguros de depsitos federal, o seu

conselho diretor formado por cinco membros: trs so escolhidos pelo presidente e

ratificados pelo Senado, um o Comptroller que chefia o OCC e o outro o diretor do OTS.

O FIDC garante depsitos de at U$ 100.000 por investidor, alm de ter uma cobertura

diferenciada para contas de aposentadoria garantindo at U$ 250.000. A agncia monitora os

riscos para o fundo de seguro de depsito e possui uma vasta gama de poderes de execuo

com respeito s instituies de seguro, incluindo o direito de rescindir a cobertura de seguro

de qualquer instituio envolvida em prticas inseguras ou insalubres.

http://www.occ.treas.gov/dugan.htm

41

A agncia tem direito a superviso sobre todas as instituies depositrias que esta

assegura, alm de ser o principal regulador federal de bancos estaduais que no esto filiados

ao FIDC. A partir da dcada de 80 o FDIC, que inicialmente concentrava seu trabalho apenas

em bancos, passou a ter autoridade supervisora sobre as thrifts.

National Credit Union Administration

A National Credit Union Administration NCUA (Administrao Nacional das

Cooperativas de Crdito) foi criada em 1970 com o objetivo de licenciar e supervisionar

cooperativas de crdito e seguradoras de poupana federais e estaduais. O Conselho de

Administrao formado por trs conselheiros (sendo um o Conselheiro Chefe) escolhidos

pelo Presidente da Repblica e ratificados pelo Senado.

2.1.3 O Processo Regulatrio

Segundo Resende (2009), Bancos comerciais podem, portanto, pertencer a trs

categorias mutuamente excludentes dependendo de quem so seus reguladores: Bancos

nacionais, licenciados pelo OCC e necessariamente membros do Fed; bancos estaduais

membros do Fed, tendo acesso a certas facilidades de pagamentos e liquidez do Sistema

Federal de Reserva; e bancos estaduais no membros do Fed. Em todas essas categorias, os

bancos so necessariamente segurados pelo FDIC.

Na Tabela 2.1, esto descritas as possibilidades do regulador primrio e do regulador

federal primrio para as trs categorias de bancos comercias existentes na economia

americana. O regulador primrio nada mais do que a autoridade que os licencia OCC para

bancos nacionais ou estados para bancos estaduais - cujos poderes so determinados por leis

estaduais e federais, respectivamente. Desta forma, o regulador primrio tem a competncia

de aceitar ou rejeitar um banco que se candidata ao regulador, declarar sua insolvncia, e

aprovar a abertura de novas agncias, fuses, aquisies e mudanas na estrutura de capital,

corporativa ou bancria, como o estabelecimento de novas subsidirias e o envolvimento em

novas atividades.

Enquanto o regulador federal responsvel por definir e aplicar requerimentos de

capital adequado, avaliar sistemas de gerncia de risco, controles internos, auditoria e

42

sistemas de informao, e regular pagamentos de dividendos, condies de emprstimos e

taxas de juros, entre outros. Assim como a autoridade licenciadora, eles tambm decidem

sobre fuses, aquisies, mudanas de controle, abertura de subsidirias e envolvimento em

novas atividades.

Tabela 2.1: Regulador Primrio e Federal

Regulador Primrio Regulador Federal Primrio

Bancos Nacionais OCC OCC

Bancos Estaduais membros do Fed Departamento bancrio estadual Fed

Bancos Estaduais no-membros do Fed Departamento bancrio estadual FDIC

Fonte: Elaborada pelo Autor

Atualmente, todos os bancos comerciais devem contratar o seguro do FDIC,

independente de serem membros do Fed, e este ir cobrar anualmente dos bancos um prmio

pelo seu seguro, exige aes corretivas, caso eles estejam subcapitalizados, podendo at

declarar insolvncia. Quanto legislao especfica de cada estado, Resende (2009) observa

que:

Todos os bancos devem obedecer s leis dos estados em que operam, tais como leis de contratos e zoneamento, enquanto outras se aplicam somente aos bancos estaduais, dado que os bancos nacionais podem bloquear algumas leis, como por exemplo as que regem depsitos e prticas de emprstimos. Alm disso, todos os bancos devem satisfazer as exigncias de reserva definidas pelo Fed, independente de quem seja o seu regulador. (Resende, 2009, p.3)

2.1.4 Sistema Bancrio Dual - Anlise Crtica

As diferentes normas de regulao e superviso, assim como o custo direto de se

pertencer a um regulador so os fatores preponderantes para o processo de deciso dos bancos

na escolha do seu regulador.

43

Diferenas regulatrias fazem parte de uma forma concorrncia entre agncias

reguladoras, um exemplo disso que at 1997 (anteriormente a emendas na lei Riegle-Neal)

bancos nacionais eram isentos de regulaes estaduais que restringissem as atividades de suas

agncias, permitindo assim que estes operassem uniformemente no pas todo. At hoje,

bancos nacionais so vistos como mais poderosos que bancos estaduais e se beneficiam de um

nico conjunto de regulaes, independentemente do nmero de estados em que operam,

reduzindo assim os custos de atender a tais regulaes (Resende, 2009).

Por outro lado, os departamentos bancrios estaduais so freqentemente considerados

mais acessveis a requisies feitas por bancos estaduais e considerados mais adaptados as

suas necessidades. O que no deixa de ter sentido, na medida em que a proporo das receitas

de um banco para o regulador estadual maior do que da OCC que regula os federias. Alm

disso, reguladores conhecem tcnicas e prticas que contribuem para a performance do banco

e podem assim ajud-lo oferecendo suporte e coordenando supervises; caso uma instituio

faa parte de uma holding bancria ou financeira ser necessrio um trabalho conjunto com

o Fed, que mantm o poder de superviso sobre essas companhias.

As taxas de superviso cobradas por cada regulador tambm influenciam nessa

deciso. Geralmente, as taxas de licenciamento cobradas pelos departamentos estaduais so

mais baratas que as cobradas pelo OCC, tendo em vista que seu trabalho de superviso

dividido com o Fed ou com o FDIC.

Esse processo competitivo imposto pelo Sistema Bancrio Dual vem sendo

vigorosamente debatido, normalmente os principais argumentos a favor desse sistema so: 1)

como os bancos escolhem seu regulador com o objetivo de maximizar seus lucros, ter mais

opes implica em lucros iguais ou maiores do que teriam se fossem controlados por um

nico regulador; 2) a compet