Assistência de Pré-Adesão da UE no reforço da capacidade ... · Assistência de Pré-Adesão da UE no reforço da capacidade administrativa dos Balcãs Ocidentais: uma meta-auditoria

Relatoacuterio Especial Assistecircncia de Preacute-Adesatildeo da UE no reforccedilo da capacidade administrativa dos Balcatildes Ocidentais uma meta-auditoria

PT 2016 nordm

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Assistecircncia de Preacute-Adesatildeo da UE no reforccedilo da capacidade administrativa dos Balcatildes Ocidentais uma meta-auditoria

(apresentado nos termos do artigo 287ordm nordm 4 segundo paraacutegrafo do TFUE)

Relatoacuterio Especial

PT 2016 nordm

02Equipa de auditoria

Os relatoacuterios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de con-formidade sobre domiacutenios orccedilamentais ou temas de gestatildeo especiacuteficos O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o maacuteximo impacto tendo em consideraccedilatildeo os riscos relativos aos resultados ou agrave conformidade o niacutevel de receita ou de despesa envolvido os desenvolvimentos futuros e o interesse poliacutetico e puacuteblico

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Cacircmara de Auditoria III mdash presidida pelo membro do TCE Karel Pinxten ndash responsaacutevel pelos domiacutenios da accedilatildeo externa seguranccedila e justiccedila A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Istvan Szabolcs Fazakas com a colaboraccedilatildeo de Maacuterton Baranyi assessor de gabinete Francis Joret e Sabine Hiernaux-Fritsch Apoio e Controlo de Qualidade Dennis Wernerus responsaacutevel de tarefa Nicola Berloco Balazs Kaszap Alina Milasiu-te Thomas Haellstroem e Nikolaos Zompolas auditores

Da esquerda para a direita A Milasiute N Berloco I S Fazakas M Baranyi D Wernerus e T Haellstroem

03Iacutendice

Pontos

Abreviaturas e acroacutenimos

I-XII Siacutentese

1-9 Introduccedilatildeo

10-14 Acircmbito e meacutetodo da auditoria

15-64 Observaccedilotildees

15-40 Parte I mdash A Comissatildeo geriu bem o IPA nos Balcatildes Ocidentais

16-19 Durante o IPA I os objetivos nem sempre foram especiacuteficos e mensuraacuteveis

20-23 Os programas e os projetos basearam-se nas necessidades mas algumas avaliaccedilotildees de beneficiaacuterios revelaram insuficiecircncias significativas

24-26 Em alguns casos o processo de absorccedilatildeo do financiamento do IPA foi prejudicado por uma capacidade administrativa insuficiente

27-29 A Comissatildeo natildeo aplicou condiccedilotildees rigorosas de forma sistemaacutetica

30-37 Em termos gerais a Comissatildeo foi eficaz no acompanhamento da execuccedilatildeo e parcialmente eficaz no seguimento das avaliaccedilotildees

38-40 Apesar das consideraacuteveis insuficiecircncias dos beneficiaacuterios a Comissatildeo apoiou a coordenaccedilatildeo dos doadores de forma eficaz

41-64 Parte II mdash O IPA reforccedilou a capacidade administrativa nos Balcatildes Ocidentais

42 A Comissatildeo concretizou as realizaccedilotildees pretendidas de forma eficaz

43-58 O IPA relativo ao Estado de direito e agrave reforma da administraccedilatildeo puacuteblica foi parcialmente sustentaacutevel

59-64 O diaacutelogo poliacutetico contribuiu para a capacidade administrativa

04Iacutendice

65-75 Conclusotildees e recomendaccedilotildees

Anexo I mdash Principais acontecimentos para compreender as relaccedilotildees UE-Balcatildes Ocidentais

Anexo II mdash Amostra de auditoria dos projetos nacionais do IPA I

Anexo III mdash Amostra de auditoria dos programas regionais do IPA I

Respostas da Comissatildeo

05Abreviaturas e acroacutenimos

AEA Acordo de Estabilizaccedilatildeo e de Associaccedilatildeo

AOR acompanhamento orientado para os resultados

BIRN rede de relatoacuterio investigativo dos Balcatildes

CCR Conselho de Cooperaccedilatildeo Regional

DIPP documento indicativo de planeamento plurianual

ERAP Escola Regional de Administraccedilatildeo Puacuteblica

IPA Instrumento de Assistecircncia de Preacute-Adesatildeo (I 2007-2013 II 2014-2020)

QIBO Quadro de Investimento para os Balcatildes Ocidentais

RCSNU Resoluccedilatildeo do Conselho de Seguranccedila das Naccedilotildees Unidas

SEAE Serviccedilo Europeu para a Accedilatildeo Externa

SIGMA apoio agrave melhoria da administraccedilatildeo e da gestatildeo (Support for Improvement in Governance and Management)

TCE Tribunal de Contas Europeu

TJI Tribunal Internacional de Justiccedila

06Siacutentese

IEntre 2007 e 2014 a assistecircncia financeira prestada pela UE aos Balcatildes Ocidentais atraveacutes do Instrumento de Assistecircn-cia de Preacute-Adesatildeo (IPA) ascendeu a 51 mil milhotildees de euros Este montante foi atribuiacutedo no contexto de programas nacionais e regionais Aproximadamente um quarto do financiamento destinado aos programas nacionais foi utilizado no reforccedilo da capacidade administrativa nos setores fundamentais do Estado de direito e da reforma da administraccedilatildeo puacuteblica Aleacutem disso o diaacutelogo poliacutetico contribuiu para o reforccedilo da capacidade administrativa nos seis paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais os beneficiaacuterios legais e financeiros do IPA

IIO Tribunal avaliou se a gestatildeo do IPA nos Balcatildes Ocidentais pela Comissatildeo foi eficaz e se reforccedilou efetivamente a capa-cidade administrativa na regiatildeo A auditoria abrangeu essencialmente o periacuteodo de programaccedilatildeo de 2007-2013 mas tambeacutem teve em conta os desenvolvimentos ocorridos no acircmbito do novo periacuteodo de programaccedilatildeo (2014-2020)

IIIUma caracteriacutestica especiacutefica da presente meta-auditoria consiste no facto de o Tribunal ter avaliado essencialmente dados de relatoacuterios especiais anteriores do TCE e de avaliaccedilotildees da Comissatildeo Avaliou-se todo o processo de programa-ccedilatildeo do IPA (Parte I) e examinaram-se 52 projetos nacionais e trecircs programas regionais (parte II)

IVO Tribunal concluiu que a assistecircncia de preacute-adesatildeo da UE foi em grande medida eficaz e que o IPA I reforccedilou parcial-mente a capacidade administrativa na regiatildeo apesar das insuficiecircncias significativas inerentes agraves autoridades nacionais dos Balcatildes Ocidentais

VRelativamente agrave gestatildeo efetuada pela Comissatildeo os objetivos do IPA I nem sempre foram especiacuteficos e mensuraacuteveis Os programas e os projetos basearam-se nas necessidades mas algumas avaliaccedilotildees de beneficiaacuterios no setor do Estado de direito revelaram insuficiecircncias consideraacuteveis A absorccedilatildeo do financiamento do IPA I foi prejudicada pelas insuficiecircn-cias na capacidade administrativa de alguns paiacuteses e no caso da execuccedilatildeo descentralizada pelos requisitos rigorosos relativos agrave gestatildeo dos fundos da UE

VIDurante o IPA I a Comissatildeo natildeo aplicou condiccedilotildees rigorosas nem as seguiu de forma sistemaacutetica Apesar de algumas insuficiecircncias na comunicaccedilatildeo do seu acompanhamento orientado para os resultados a Comissatildeo foi eficaz no acom-panhamento da execuccedilatildeo dos projetos do IPA Tambeacutem foi parcialmente eficaz no seguimento das conclusotildees e reco-mendaccedilotildees das avaliaccedilotildees do IPA Por uacuteltimo apesar das consideraacuteveis insuficiecircncias dos beneficiaacuterios conseguiu apoiar a coordenaccedilatildeo dos doadores

Siacutentese 07

VIINo que se refere agrave capacidade administrativa nos Balcatildes Ocidentais em termos gerais o IPA concretizou as realizaccedilotildees que foram contratualmente planeadas e o seu apoio ao Estado de direito e agrave reforma da administraccedilatildeo puacuteblica foi par-cialmente sustentaacutevel

VIIINo caso dos projetos relativos ao Estado de direito a Comissatildeo natildeo aplicou suficientemente a condicionalidade e o financiamento do IPA I foi relativamente reduzido em domiacutenios fundamentais do Estado de direito tais como a liber-dade de imprensa o Ministeacuterio Puacuteblico e a luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado A falta de vontade poliacutetica de reformar as instituiccedilotildees por parte dos beneficiaacuterios as insuficiecircncias em termos de orccedilamento e de pessoal bem como uma fraca coordenaccedilatildeo tambeacutem afetaram a sustentabilidade do projeto

IXNo domiacutenio da reforma da administraccedilatildeo puacuteblica a Comissatildeo conseguiu converter muitas realizaccedilotildees de projetos em resultados sustentaacuteveis Apesar de natildeo ser um objetivo expliacutecito do IPA poderia ter encorajado os beneficiaacuterios a utili-zar mais o IPA como um instrumento de aprendizagem na restante administraccedilatildeo puacuteblica

XO desenvolvimento da cooperaccedilatildeo regional e o reforccedilo da capacidade administrativa no conjunto da regiatildeo satildeo extre-mamente importantes e tecircm sido encorajados pela Comissatildeo designadamente atraveacutes do Quadro de Investimento para os Balcatildes Ocidentais No entanto durante o periacuteodo auditado o Conselho de Cooperaccedilatildeo Regional natildeo teve um impacto significativo no terreno No que se refere agrave Escola Regional de Administraccedilatildeo Puacuteblica era demasiado cedo para se concluir se a mesma melhorou a capacidade administrativa nos Balcatildes Ocidentais

XIEm alguns casos o diaacutelogo poliacutetico nos Balcatildes Ocidentais teve um impacto limitado no Estado de direito Registaram-se alguns progressos no que se refere agrave reforma da administraccedilatildeo puacuteblica

XIIO relatoacuterio formula um conjunto de recomendaccedilotildees concretas e mensuraacuteveis destinadas a melhorar a definiccedilatildeo de objetivos e a conceccedilatildeo e execuccedilatildeo dos projetos do IPA nos Balcatildes Ocidentais bem como encorajar um maior empenho por parte das autoridades nacionais dos seis paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais no reforccedilo da sua capacidade administrativa

08Introduccedilatildeo

01 Desde a adesatildeo da Croaacutecia em 2013 a poliacutetica de alargamento da UE para os Balcatildes Ocidentais tem sido desenvolvida com seis paiacuteses Albacircnia Boacutesnia-Herzegovina Kosovo antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia Montenegro e Seacutervia (ver figura 1)

Esta designaccedilatildeo natildeo prejudica as posiccedilotildees relativas ao estatuto e estaacute em conformidade com a Resoluccedilatildeo 124499do CSNU e com o parecer do TIJ sobre a declaraccedilatildeo de independecircncia do Kosovo

Mapa poliacutetico dos Balcatildes Ocidentais

Fonte Comissatildeo Europeia

This designation is without prejudice to position on status and is in line with UNSCR 1244 andthe ICJ Opinion on the Kosovo Declaration of Independence

02 Apoacutes uma crise econoacutemica e poliacutetica nos anos de 1980 e o aumento do nacionalis-mo a Jugoslaacutevia dividiu-se nos anos de 1990 ao longo das suas fronteiras inicial-mente em cinco paiacuteses o que resultou em conflitos armados na maioria desses paiacuteses Mais tarde o Montenegro (2006) e o Kosovo (2008) tambeacutem declararam a sua independecircncia A Albacircnia foi uma ditadura comunista completamente isolada ateacute 1991 e teve de construir a sua administraccedilatildeo puacuteblica a partir do zero Apesar de estes seis paiacuteses terem sido historicamente afetados por graves conflitos eacutetnicos poliacuteticos e econoacutemicos todos aspiram aderir agrave UE tendo nesse aspeto uma comu-nhatildeo de objetivos Com efeito os seis paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais satildeo candidatos ou potenciais candidatos agrave adesatildeo agrave UE (ver quadro 1 e caixa 1)

Situaccedilatildeo dos paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais no que se refere agrave adesatildeo agrave UE

Estatuto do candidato (desde) Estado das negociaccedilotildees de adesatildeo

Albacircnia 2014 Sem negociaccedilotildees

Boacutesnia-Herzegovina Potencial candidato Sem negociaccedilotildees

Kosovo Potencial candidato Sem negociaccedilotildees

Antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia 2005 Sem negociaccedilotildees

Montenegro 2010 22 capiacutetulos abertos dois encerrados

Seacutervia 2012 Dois capiacutetulos abertos

Adesatildeo agrave UE

Os princiacutepios poliacuteticas legislaccedilatildeo praacuteticas obrigaccedilotildees e objetivos existentes na UE satildeo muitas vezes designados nas instituiccedilotildees da UE como o acervo No centro das negociaccedilotildees de adesatildeo o acervo eacute composto por 35 capiacutetu-los de adesatildeo diferentes a negociar entre a UE e cada paiacutes candidato Por exemplo o capiacutetulo nuacutemero 23 abrange o sistema judicial e os direitos fundamentais e o capiacutetulo nuacutemero 25 abrange a justiccedila a liberdade e a seguranccedila

As conferecircncias Intergovernamentais satildeo os organismos que tomam decisotildees sobre a abertura e o encerramento provisoacuterio dos capiacutetulos em conformidade com um quadro de negociaccedilotildees acordado pelo Conselho A partir de 2012 e de 2014 respetivamente o Montenegro e a Seacutervia comeccedilaram a participar nessas conferecircncias Natildeo houve uma decisatildeo do Conselho sobre a criaccedilatildeo de um quadro de negociaccedilotildees de adesatildeo com a Albacircnia e a an-tiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia pelo que natildeo tiveram iniacutecio Conferecircncias Intergovernamentais com estes dois paiacuteses Enquanto potenciais candidatos a Boacutesnia-Herzegovina e o Kosovo natildeo eram elegiacuteveis para iniciar as negociaccedilotildees de adesatildeo

03 O objetivo da UE de incorporar esses paiacuteses na UE tem estado no centro das relaccedilotildees UE-Balcatildes Ocidentais desde 2000 (ver anexo I) A partir de 2007 a Comissatildeo prestou-lhes assistecircncia financeira atraveacutes do Instrumento de Assistecircncia de Preacute-Adesatildeo (IPA)1 tal como indicado na figura 2 para o IPA I

04 No acircmbito de cada programa do IPA a UE apoiou diversos setores tais como o Es-tado de direito2 a reforma da administraccedilatildeo puacuteblica o ambiente os transportes o desenvolvimento rural e o desenvolvimento social Tambeacutem apoiou programas transfronteiriccedilos e multibeneficiaacuterios para os seis paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais entendidos como uma regiatildeo

1 Regulamento (CE) nordm 10852006 do Conselho de 17 de julho de 2006 que institui um Instrumento de Assistecircncia de Preacute-Adesatildeo (IPA) (JO L 210 de 3172006 p 82) e Regulamento (UE) nordm 2312014 do Parlamento Europeu e do Conselho de 11 de marccedilo de 2014 que cria um Instrumento de Assistecircncia de Preacute-Adesatildeo (IPA II) (JO L 77 de 1532014 p 11)

2 Direitos fundamentais justiccedila e assuntos internos incluindo a luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado

Dotaccedilotildees do IPA I para os Balcatildes Ocidentais (2007-2013)

Nota Percentagens arredondadasFonte Comissatildeo Europeia 31 de dezembro de 2015

0 1 000 2 000

271 385

Seacutervia

Programas multibeneficiaacuterios

Kosovo

Antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia

Boacutesnia-Herzegovina

Albacircnia

Montenegro

Dotaccedilotildees em milhotildees de euros

05 O apoio do IPA ao Estado de direito nos paiacuteses beneficiaacuterios foi concebido para aproximar uma vasta gama de organismos estatais sensiacuteveis tais como ministeacuterios agecircncias forccedilas policiais e o sistema judicial dos direitos fundamentais e do acervo da UE O IPA tambeacutem contribuiu para garantir a elaboraccedilatildeo e aprovaccedilatildeo de melhor legislaccedilatildeo nacional

06 O apoio do IPA agrave reforma da administraccedilatildeo puacuteblica incluindo a gestatildeo das financcedilas puacuteblicas tambeacutem foi orientado para domiacutenios sensiacuteveis tais como o recrutamento com base no meacuterito a formaccedilatildeo de qualidade na administraccedilatildeo puacuteblica bem como todo o ciclo orccedilamental incluindo a cobranccedila de impostos a orccedilamentaccedilatildeo a contrataccedilatildeo puacuteblica o controlo interno das financcedilas puacuteblicas a auditoria externa e as estatiacutesticas

07 Aleacutem disso a Comissatildeo apoiou atraveacutes da conceccedilatildeo de programas regionais as atividades desenvolvidas por organizaccedilotildees regionais tais como o Conselho de Coo-peraccedilatildeo regional a Escola Regional de administraccedilatildeo Puacuteblica bem como interven-ccedilotildees atraveacutes do Quadro de Investimento para os Balcatildes Ocidentais (QIBO) Apesar de natildeo ter como objetivo principal o reforccedilo da capacidade administrativa nos Balcatildes Ocidentais o QIBO contribuiu para esse reforccedilo

08 Os relatoacuterios anuais da Comissatildeo sobre os progressos registados avaliam os pro-gressos dos paiacuteses candidatos e potenciais candidatos agrave adesatildeo agrave UE Relativamen-te aos Balcatildes Ocidentais esses relatoacuterios referiram em especial a prevalecircncia da corrupccedilatildeo e do crime organizado bem como insuficiecircncias relativas agrave independecircn-cia do sistema judicial3 A Comissatildeo acompanha a situaccedilatildeo em cada paiacutes atraveacutes de visitas de acompanhamento e de peritos e de reuniotildees de diaacutelogo poliacutetico

09 As laquoOrientaccedilotildees poliacuteticas para a proacutexima Comissatildeo Europeiaraquo estipulam que nenhum paiacutes iraacute aderir agrave UE antes de 20204 No entanto com este novo quadro temporal e tendo em conta que os paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais jaacute satildeo parceiros estrategicamente importantes a Comissatildeo tem a oportunidade de realizar objetivos estrateacutegicos a longo prazo e preparar a sua futura adesatildeo agrave UE natildeo apenas como paiacuteses individuais mas tambeacutem como regiatildeo no acircmbito de um processo harmoniza-do e de uma estrateacutegia regional coordenada5

3 Ver relatoacuterios sobre os progressos registados na Albacircnia Boacutesnia-Herzegovina Kosovo antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia Montenegro e Seacutervia 2012-2015

4 Alocuccedilatildeo de abertura do candidato a presidente Juncker na sessatildeo de abertura do Parlamento Europeu 15 de julho de 2014 ponto 9

5 Ver conclusotildees do Conselho sobre o alargamento e o processo de estabilizaccedilatildeo e de associaccedilatildeo 1535615 15 de dezembro de 2015

12Acircmbito e meacutetodo da auditoria

10 Tendo em conta as constataccedilotildees dos relatoacuterios especiais anteriores o objetivo da auditoria foi avaliar se a Comissatildeo contribuiu para o reforccedilo da capacidade admi-nistrativa na regiatildeo dos Balcatildes Ocidentais atraveacutes do programa do IPA Procurou-se dar resposta a duas questotildees principais

a) A Comissatildeo geriu bem o IPA nos Balcatildes Ocidentais

b) O IPA reforccedilou a capacidade administrativa nos Balcatildes Ocidentais

11 O acircmbito da auditoria abrangeu o periacuteodo de 2007-2013 (IPA I) mas tambeacutem teve em conta as primeiras fases do periacuteodo de 2014-2020 (IPA II) A auditoria incidiu em dois setores relevantes para o reforccedilo da capacidade administrativa nos Balcatildes Ocidentais

a) Estado de direito (direitos fundamentais justiccedila e assuntos internos) com uma ecircnfa-se especial na luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado

b) reforma da administraccedilatildeo puacuteblica incluindo a gestatildeo das financcedilas puacuteblicas

12 Tal como indicado no quadro 2 dos 902 milhotildees de euros dos projetos relativos ao Estado de direito e agrave reforma da administraccedilatildeo puacuteblica o Tribunal exami-nou 52 projetos que representam um montante total contratado de 109 milhotildees de euros (12)6 Num total de 116 mil milhotildees de euros em programas regionais foram examinados trecircs desses programas que ascendem a 330 milhotildees de euros contratados (28)7

6 O anexo II conteacutem a lista completa destes projetos auditados

7 O anexo III apresenta uma lista destes programas

2 IPA (2007-2013) relativo agrave capacidade administrativa dos Balcatildes Ocidentais

Programas do IPA relativos agrave capacidade administrativa dos paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais

Montantes contratadosPercentagem

auditada

Nuacutemero de projetos

programas auditados

Total Auditados

Programas nacionais projetos relativos ao Estado de direito 485 60 12 29

Programas nacionais projetos de reforma da administraccedilatildeo puacuteblica 417 49 12 23

TOTAL 902 109 12 52

Programas regionais 1 160 330 28 3

TOTAL GERAL 2 062 439 21

Nota Montantes em milhotildees de euros percentagens arredondadasFonte TCE com base nos dados da Comissatildeo Europeia 30 de junho de 2015

13 Uma parte importante do trabalho do Tribunal consistiu em avaliar o que os pro-gramas e projetos da UE concretizaram como resultados nos termos definidos no regulamento que estabelece regras e procedimentos comuns para a execuccedilatildeo dos instrumentos da Uniatildeo de financiamento da accedilatildeo externa8

14 Como parte da sua abordagem de meta-auditoria o Tribunal analisou primeiro uma seacuterie de relatoacuterios especiais do TCE e os relatoacuterios de avaliaccedilatildeo da Comissatildeo relativos agrave regiatildeo dos Balcatildes Ocidentais (ver quadro 3) Tendo em conta o acircmbito da presente meta-auditoria e os relatoacuterios analisados foram identificadas lacunas de auditoria que resultaram em trabalhos de auditoria adicionais significativos realizados entre marccedilo e dezembro de 2015 Estes trabalhos de auditoria adicionais incluiacuteram uma anaacutelise documental dos relatoacuterios da Comissatildeo relativos a progres-sos acompanhamento peritagens e reuniotildees bem como entrevistas a funcionaacuterios da Comissatildeo do Serviccedilo Europeu para a Accedilatildeo Externa (SEAE) das delegaccedilotildees da UE das autoridades nacionais competentes nos Balcatildes Ocidentais e do CCR

8 Regulamento (UE) nordm 2362014 do Parlamento Europeu e do Conselho de 11 de marccedilo de 2014 que estabelece regras e procedimentos comuns para a execuccedilatildeo dos instrumentos da Uniatildeo de financiamento da accedilatildeo externa 12ordm considerando e artigo 12ordm (JO L 77 de 1532014 p 95)

3 Relatoacuterios anteriores de auditoria e de avaliaccedilatildeo utilizados

Fontes Referecircncias do documento

TOacuteRI

Nordm 202016 Reforccedilo da capacidade administrativa no Montenegro registam-se progressos poreacutem satildeo necessaacuterios melhores resultados em vaacuterias aacutereas fundamentais

Nordm 112016 laquoReforccedilo da capacidade administrativa na antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia progressos limitados num contexto difiacutecilraquo

Nordm 192014 laquoAssistecircncia de Preacute-adesatildeo prestada pela UE agrave Seacuterviaraquo

Nordm 182014 laquoSistemas de avaliaccedilatildeo e de acompanhamento orientado para os resultados da EuropeAidraquo

Nordm 182012 laquoAssistecircncia da Uniatildeo Europeia ao Kosovo no domiacutenio do Estado de direitoraquo

Nordm 142011 laquoA assistecircncia da UE melhorou a capacidade da Croaacutecia para gerir o financiamento poacutes-adesatildeoraquo

Nordm 122009 laquoEficaacutecia dos projetos da Comissatildeo no domiacutenio da Justiccedila e Assuntos Internos para os Balcatildes Ocidentaisraquo

Nordm 52007 laquoA gestatildeo do programa CARDS efetuada pela Comissatildeoraquo

IACcedilOtilde

Apoio do IPA na luta contra a corrupccedilatildeo agosto de 2015

Os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica mediccedilotildees de base do SIGMA (Albacircnia Boacutesnia-Herzegovina antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacute-nia Kosovo Montenegro Seacutervia) abril de 2015

Meta-avaliaccedilatildeo da assistecircncia do IPA setembro de 2013

IPA mdash avaliaccedilatildeo intercalar e meta-avaliaccedilatildeo da assistecircncia do IPA avaliaccedilatildeo dos programas multibeneficiaacuterios junho de 2013

Estado de direito reforma judicial e luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado nos Balcatildes Ocidentais fevereiro de 2013

Fonte Tribunal de Contas Europeu

14Observaccedilotildees

Parte I mdash A Comissatildeo geriu bem o IPA nos Balcatildes Ocidentais

15 O Tribunal avaliou a gestatildeo do IPA pela Comissatildeo ao longo do ciclo de programaccedilatildeo do instrumento e com base nos seguintes criteacuterios de auditoria

a) O IPA teve objetivos especiacuteficos e mensuraacuteveis

b) Os programas e os projetos basearam-se em necessidades concretas

c) A assistecircncia foi efetivamente paga (absorccedilatildeo)

d) Foram aplicadas condiccedilotildees rigorosas para efeitos de prestaccedilatildeo da assistecircncia (condicionalidade)

e) A execuccedilatildeo foi acompanhada e os resultados foram avaliados de forma eficaz

f) A assistecircncia dos doadores foi coordenada de forma eficaz

Durante o IPA I os objetivos nem sempre foram especiacuteficos e mensuraacuteveis

16 O Regulamento financeiro da UE estabelece que devem ser fixados objetivos espe-ciacuteficos mensuraacuteveis realizaacuteveis pertinentes e calendarizados para todos os setores de atividade abrangidos pelo orccedilamento9 Todos os regulamentos10 do IPA e docu-mentos indicativos de planeamento plurianual da Comissatildeo realccedilam a importacircncia do Estado de direito e da reforma da administraccedilatildeo puacuteblica nos Balcatildes Ocidentais

Os programas nacionais tiveram em muitos casos objetivos abrangentes

17 Durante o IPA I o acircmbito dos objetivos era tatildeo abrangente que muitas vezes estes natildeo eram especiacuteficos nem mensuraacuteveis atraveacutes de metas especiacuteficas11 No entanto no caso do Montenegro e da Seacutervia cujas negociaccedilotildees de adesatildeo tiveram iniacutecio em 2012 e 2014 respetivamente a Comissatildeo definiu objetivos claros e mensuraacuteveis no domiacutenio do Estado de direito que se natildeo fossem cumpridos podiam bloquear as negociaccedilotildees de alargamento12

9 Regulamento (UE Euratom) nordm 9662012 do Parlamento Europeu e do Conselho de 25 de outubro de 2012 relativo agraves disposiccedilotildees financeiras aplicaacuteveis ao orccedilamento geral da Uniatildeo e que revoga o Regulamento (CE Euratom) nordm 16052002 do Conselho (JO L 298 de 26102012 p 1)

10 Regulamento (CE) nordm 10852006 do Conselho tal como aplicado pelo Regulamento (CE) nordm 7182007 da Comissatildeo de 12 de junho de 2007 e Regulamento (UE) nordm 2312014 tal como aplicado pelo Regulamento de xecuccedilatildeo (EU) nordm 4472014 de 2 de maio de 2014

11 Anaacutelise do TCE sobre os acordos de parceria europeus acordos de associaccedilatildeo e estabilizaccedilatildeo DG Poliacutetica de Vizinhanccedila e Negociaccedilotildees de Alargamento Relatoacuterios Anuais de Atividades (2013 2014) A meta-avaliaccedilatildeo da assistecircncia do IPA (setembro de 2013 p 20) referiu objetivos abrangentes que muitas vezes natildeo continham metas suficientemente mensuraacuteveis

12 Plano de Gestatildeo 2015 DG Poliacutetica de Vizinhanccedila e Negociaccedilotildees de Alargamento p 4 e 18 COM(2012) 600 final de 10 de outubro de 2012 laquoEstrateacutegia de alargamento e principais desafios 2012-2013raquo p 4

18 Aleacutem disso a partir de 2010 a Comissatildeo deixou de apoiar essencialmente projetos individuais para adotar uma abordagem13 mais clara e mensuraacutevel baseada em setores no acircmbito da qual os programas e projetos se enquadram claramente em estrateacutegias setorialmente orientadas A Comissatildeo planeou aplicar integralmente esta abordagem durante a execuccedilatildeo do IPA II14

De um modo geral os programas regionais tiveram objetivos especiacuteficos e mensuraacuteveis

19 Os objetivos dos programas regionais examinados pelo Tribunal eram geralmente especiacuteficos e incluiacuteam metas mensuraacuteveis Tendo em conta o historial de conflitos entre os paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais os programas regionais tiveram de um modo geral um objetivo expliacutecito de integraccedilatildeo regional que correspondeu aos objetivos do IPA em mateacuteria de apoio agrave reconciliaccedilatildeo poacutes-conflito restabelecimento da con-fianccedila e reconstruccedilatildeo15 (ver caixa 2)

Os programas e os projetos basearam-se nas necessidades mas algumas avaliaccedilotildees de beneficiaacuterios revelaram insuficiecircncias significativas

20 Durante a programaccedilatildeo do IPA I a Comissatildeo elaborou documentos de planeamento (DIPP) que identificavam setores fundamentais para apoio do IPA As autoridades nacionais realizaram as suas proacuteprias avaliaccedilotildees de necessidades tanto por iniciati-va proacutepria como por incentivo da Comissatildeo

13 COM(2011) 666 final de 12 de outubro de 2011 laquoEstrateacutegia de alargamento e principais desafios para 2011-2012raquo p 20

14 Instrumento de Assistecircncia de Preacute-Adesatildeo (IPA II) documento de estrateacutegia indicativo plurinacional (30 de junho de 2015) e documentos estrateacutegicos indicativos para a Albacircnia e o Montenegro (18 de agosto de 2014) antiga Repuacuteblica Jugoslava da Macedoacutenia e Seacutervia (19 de agosto de 2014) Kosovo (20 de agosto de 2014) e Boacutesnia-Herzegovina (15 de dezembro de 2014)

15 13ordm considerando e artigo 12ordm aliacutenea g) do Regulamento (CE) nordm 10852006 do Conselho

a 2 Quadro de Investimento para os Balcatildes Ocidentais (QIBA)

O Quadro de Investimento para os Balcatildes Ocidentais teve claramente por objetivo a prestaccedilatildeo de assistecircncia financeira e teacutecnica a investimentos estrateacutegicos e os seus objetivos eram mensuraacuteveis atraveacutes de indicadores claros (por exemplo nuacutemero de candidaturas de projeto assistecircncia teacutecnica paga financiamento atribuiacutedo)16

16 https wwwwbifeu

Avaliaccedilotildees das necessidades ao niacutevel da Comissatildeo

21 Os documentos indicativos de planeamento plurianual basearam-se de um modo geral nas prioridades identificadas nos relatoacuterios sobre os progressos registados e nos acordos de parceria Natildeo se basearam em avaliaccedilotildees da base de referecircncia utilizada pelos paiacuteses beneficiaacuterios para avaliar a capacidade administrativa em diferentes setores (por exemplo Estado de direito) nem tiveram em conta a vonta-de poliacutetica efetiva dos paiacuteses de procederem agraves reformas Ao niacutevel dos projetos os projetos examinados basearam-se claramente nas necessidades identificadas pela Comissatildeo e acordadas com os paiacuteses beneficiaacuterios

22 Durante a programaccedilatildeo do IPA II os documentos estrateacutegicos indicativos (2014-2020) substituiacuteram a niacutevel nacional os documentos de planeamento do IPA I Prestaram mais atenccedilatildeo agrave capacidade dos beneficiaacuterios de se empenharem na reforma setorial ao niacutevel poliacutetico e de gerirem o financiamento do IPA

Avaliaccedilotildees das necessidades ao niacutevel do beneficiaacuterio

23 Embora todos os paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais tivessem uma estrateacutegia nacional abrangente com uma avaliaccedilatildeo das necessidades orientada para a reforma da administraccedilatildeo puacuteblica o mesmo natildeo sucedia com o Estado de direito na Albacircnia e no Kosovo Na Boacutesnia-Herzegovina a estrateacutegia de reforma da justiccedila foi aprovada muito tarde (ver caixa 3)

a 3 A estrateacutegia de reforma da justiccedila na Boacutesnia-Herzegovina para 2014-2018

A aprovaccedilatildeo desta estrateacutegia fez parte do diaacutelogo poliacutetico da UE com as autoridades nacionais nomeadamente atra-veacutes de um diaacutelogo estruturado sobre justiccedila Em virtude dos atrasos decorrentes das divergecircncias poliacuteticas entre as autoridades da Boacutesnia-Herzegovina a estrateacutegia de reforma da justiccedila soacute foi aprovada em 2015 Em especial a Repu-blika Srpska (ver figura 3) colocou em causa sistematicamente as necessidades avaliadas pela Comissatildeo no acircmbito do IPA Esta situaccedilatildeo prejudicou a relevacircncia das avaliaccedilotildees das necessidades nacionais especialmente no caso dos projetos destinados a promover a coordenaccedilatildeo entre as atividades anticorrupccedilatildeo os oacutergatildeos de poliacutecia e as autorida-des puacuteblicas locais

Mapa poliacutetico da Boacutesnia-Herzegovina

Fonte Eurostat

Sarajevo

Podgorica

Republika Srpska

Federation of Bosnia and Herzegovina

Brčko

Croatia

Serbia

Bosnia and Herzegovina

Montenegro

AlbaniaAdministrative boundaries copy EuroGeographics GADM (Bosnian Inter-entity boundary line

Cartography Eurostat mdash GISCO 012016

Brčko District

Banja Luka

0 25 50 75 100 km

Adriatic Sea

Inter-entity boundary line

Em alguns casos o processo de absorccedilatildeo do financiamento do IPA foi prejudicado por uma capacidade administrativa insuficiente

24 Em alguns paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais foi difiacutecil proceder ao pagamento de mon-tantes contratados no acircmbito do IPA I (ver figura 4) essencialmente devido agraves insu-ficiecircncias das capacidades administrativas

Absorccedilatildeo em percentagem das dotaccedilotildees ainda por contratar e dos montantes contratados ainda por pagar IPA I (2007-2013)

Fonte Caacutelculo do TCE com base nos dados da Comissatildeo Europeia 31 de dezembro de 2015

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Albacircnia

Seacutervia

Kosovo

Montenegro

Atribuiacutedas e ainda por contratar

Contratadas e ainda por pagar

25 Com base no exame das diferentes estruturas operacionais do IPA nos Balcatildes Oci-dentais esta situaccedilatildeo pode ser parcialmente explicada pelo facto de a Comissatildeo ter descentralizado partes significativas da gestatildeo do IPA para as autoridades nacio-nais17 Tal como observado na antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia na Seacutervia (ver caixa 4) e na Albacircnia isso exigia um periacuteodo de aprendizagem e uma estrutura de gestatildeo mais exigente18

17 A partir de 1 de janeiro de 2014 o termo laquogestatildeo descentralizadaraquo foi substituiacutedo por laquogestatildeo indireta por paiacuteses terceirosraquo

18 Entre outros requisitos a gestatildeo descentralizada implicava a acreditaccedilatildeo de um gestor orccedilamental nacional a criaccedilatildeo de uma estrutura de funcionamento do IPA e de uma autoridade de auditoria bem como um controlo ex ante pela delegaccedilatildeo da UE de todos os projetos descentralizados do IPA Ver artigos 11ordm a 31ordm do Regulamento (CE) nordm 7182007 da Comissatildeo de 12 de junho de 2007 que daacute aplicaccedilatildeo ao Regulamento (CE) nordm 10852006 do Conselho que institui um Instrumento de Assistecircncia de Preacute-Adesatildeo (IPA) (JO L 170 de 2962007 p 1)

a 4 Experiecircncia com a gestatildeo descentralizada no acircmbito do IPA I

Antiga Repuacuteblica jugoslava da MacedoacuteniaA gestatildeo descentralizada da Comissatildeo estaacute em conformidade com o regulamento financeiro19 e com os regula-mentos do IPA mas estes regulamentos natildeo exigem que se avalie se as autoridades nacionais estatildeo preparadas para gerir o volume e a complexidade dos fundos a descentralizar20 Na sequecircncia da descentralizaccedilatildeo a adminis-traccedilatildeo nacional teve dificuldades em respeitar os prazos e em apresentar documentos contratuais de qualidade adequada Em muitos casos isso resultou na perda de projetos concebidos para financiar reformas fundamentais estando previstas mais perdas21

SeacuterviaA criaccedilatildeo de uma autoridade de auditoria e de um organismo operacional para gestatildeo dos projetos do IPA foi afetada por graves insuficiecircncias de longa data identificadas pelas auditorias da proacutepria Comissatildeo A gestatildeo des-centralizada natildeo esteve ligada a uma avaliaccedilatildeo preliminar abrangente da gestatildeo das financcedilas puacuteblicas ao niacutevel do paiacutes22 e baseou-se apenas no cumprimento pelas estruturas do IPA da Seacutervia dos requisitos de controlo interno definidos no Regulamento Financeiro23

19 Regulamento (CE Euratom) nordm 16052002 do Conselho de 25 de junho de 2002 que institui o Regulamento Financeiro aplicaacutevel ao orccedilamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 1692002 p 1) com as alteraccedilotildees que periodicamente lhe possam ser introduzidas

20 Relatoacuterio Especial do TCE nordm 112016 laquoReforccedilo da capacidade administrativa na antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia progressos limitados num contexto difiacutecilraquo ponto 47 (httpecaeuropaeu)

21 Ibidem pontos 48 e 50

22 Relatoacuterio Especial do TCE nordm 192014 laquoAssistecircncia de Preacute-adesatildeo prestada pela UE agrave Seacuterviaraquo ponto 79 (httpecaeuropaeu)

23 Regulamento (UE Euratom) nordm 9662012 do Parlamento Europeu e do Conselho de 25 de outubro de 2012 relativo agraves disposiccedilotildees financeiras aplicaacuteveis ao orccedilamento geral da Uniatildeo e que revoga o Regulamento (CE Euratom) nordm 16052002

26 No acircmbito do IPA II (2014-2020) estaacute a ser colocada mais ecircnfase na melhoria dos sistemas de gestatildeo das financcedilas puacuteblicas dos paiacuteses no seu conjunto No entanto os programas do IPA II soacute foram aprovados no final de 2014 em virtude de atrasos no novo quadro e procedimentos legislativos do IPA A contrataccedilatildeo e os pagamentos registaram ainda mais atrasos devido aos procedimentos de ratificaccedilatildeo dos paiacuteses beneficiaacuterios Consequentemente agrave data da auditoria era demasiado cedo para formular comentaacuterios sobre os montantes contratados e pagos no acircmbito do IPA II

A Comissatildeo natildeo aplicou condiccedilotildees rigorosas de forma sistemaacutetica

27 As sucessivas estrateacutegias de alargamento da Comissatildeo referiram-se repetidamente agrave laquocondicionalidade rigorosaraquo24 sem que o termo fosse especificamente definido A condicionalidade eacute o princiacutepio de acordo com o qual satildeo definidas determinadas condiccedilotildees a satisfazer antes da contrataccedilatildeo ou do pagamento tanto a niacutevel poliacutetico dos programas ou dos projetos Se um beneficiaacuterio natildeo preencher estas condiccedilotildees predefinidas a Comissatildeo pode tomar medidas tais como a suspensatildeo do pagamen-to para um programa inteiro a reduccedilatildeo da assistecircncia futura ou o cancelamento de um projeto

28 Ao niacutevel dos programas a Comissatildeo aplicou condiccedilotildees rigorosas apenas em muito poucos casos designadamente na Boacutesnia-Herzegovina (ver caixa 5) e na antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia25

24 De acordo com a estrateacutegia de alargamento da Comissatildeo 2011-2012 laquoo empenhamento o respeito das condiccedilotildees estabelecidas e a credibilidade constituem a pedra angular do processo de adesatildeo e do seu ecircxitoraquo (p 2) e a condicionalidade deve ser rigorosa exigente e restritiva (p 18 e 23) A sua estrateacutegia de alargamento relativa ao periacuteodo de 2012-2013 mencionava a condicionalidade rigorosa (p 2 3 16 e 22) o mesmo sucedendo com a sua estrateacutegia de alargamento relativa a 2014 (p 2 e 19) e a 2015 (p 12)

25 Uma suspensatildeo dos pagamentos nos termos previstos no artigo 46ordm do Regulamento (CE) nordm 7182007 da Comissatildeo

a 5 Condicionalidade rigorosa ao niacutevel do programa Justiccedila na Boacutesnia-Herzegovina

Em 2013 o processo de integraccedilatildeo da Boacutesnia-Herzegovina na UE chegou a um impasse Os representantes poliacuteticos do paiacutes natildeo revelaram capacidade ou vontade de alcanccedilar o consenso necessaacuterio para avanccedilar na via da preacute-adesatildeo Esta situaccedilatildeo ficou exemplificada com a incapacidade ou falta de vontade poliacutetica do paiacutes para executar uma sentenccedila do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem26 Este caso levou a Comissatildeo a aplicar a con-dicionalidade atraveacutes da reduccedilatildeo da dotaccedilatildeo do IPA I para 2013 em 45 milhotildees de euros e da imposiccedilatildeo de mais reduccedilotildees das dotaccedilotildees no acircmbito do IPA II27 Quando a Boacutesnia-Herzegovina natildeo conseguiu aprovar uma nova reforma global do setor da justiccedila aprovada pelas quatro entidades constitucionais incluindo a Republika Srpska (ver mapa na figura 3) a Comissatildeo suspendeu o apoio orccedilamental em curso no domiacutenio da justiccedila

26 No caso Sejdić and Finci Vs Bosnia and Herzegovina (dezembro de 2009) o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem constatou que a Boacutesnia-Herzegovina infringira o direito dos queixosos a serem eleitos apenas porque pertenciam a minorias eacutetnicas

27 Entre 2014 e 2017 foram atribuiacutedos 165 milhotildees de euros a este paiacutes em comparaccedilatildeo com 331 milhotildees de euros entre 2007 e 2010

29 Tal como ilustrado nos exemplos apresentados na caixa 6 a Comissatildeo natildeo aplicou condiccedilotildees rigorosas de forma sistemaacutetica ao niacutevel dos projetos Apesar de em 2011 o TCE ter recomendado que fosse prestada mais atenccedilatildeo agrave garantia de que os pro-jetos propostos nos outros paiacuteses em fase de preacute-adesatildeo estavam suficientemente maduros para serem executados28 isso nem sempre foi assegurado pela Comissatildeo Esta situaccedilatildeo afetou o desempenho dos projetos em diversos paiacuteses29

28 Relatoacuterio Especial do TCE nordm 142011 laquoA assistecircncia da UE melhorou a capacidade da Croaacutecia para gerir o financiamento poacutes-adesatildeoraquo ponto 53 (httpecaeuropaeu)

29 Ver avaliaccedilatildeo do Estado de direito da reforma judicial e da luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado nos Balcatildes Ocidentais fevereiro de 2013 p 240

a 6 No acircmbito do IPA I natildeo foi aplicada uma condicionalidade rigorosa

AlbacircniaEm sete dos 15 projetos auditados a Comissatildeo natildeo definiu condiccedilotildees rigorosas na fase de contrataccedilatildeo30 nem antes de efetuar os pagamentos Natildeo se tratou apenas dos projetos com objetivos complexos (tais como o reforccedilo das medidas anticorrupccedilatildeo) mas tambeacutem dos projetos orientados para resultados relativamente simples como o projeto do Palaacutecio de Justiccedila de Tirana (ver anexo II projeto 10) Neste projeto as licenccedilas necessaacuterias natildeo estavam em vigor e as alegadas irregularidades na propriedade das terras causaram dificuldades acrescidas Apoacutes 45 anos de negociaccedilotildees com o Ministeacuterio da Justiccedila a Comissatildeo cancelou o projeto e reatribuiu parte do finan-ciamento a medidas que natildeo estavam relacionadas com o setor do Estado de direito

SeacuterviaA Comissatildeo natildeo prestou a devida atenccedilatildeo agrave condicionalidade ao sequenciamento na conceccedilatildeo dos projetos e agraves inconsistecircncias juriacutedicas Em muitas situaccedilotildees isso pocircs em risco a execuccedilatildeo harmoniosa e atempada dos proje-tos31 Apoacutes 2012 alguns projetos propostos foram adiados ou reduzidos em virtude da inexistecircncia de licenccedilas ou da natildeo apresentaccedilatildeo dos estudos de viabilidade requeridos

30 Ver anexo II projetos albaneses nos 2 3 4 5 9 e 10 relativos ao Estado de direito e projeto nordm 2 relativo agrave gestatildeo das financcedilas puacuteblicas

31 Relatoacuterio Especial nordm 192014 laquoAssistecircncia de preacute-adesatildeo prestada pela Uniatildeo Europeia agrave Seacuterviaraquo caixa 5 e pontos 27 e 31 (httpecaeuropaeu)

Em termos gerais a Comissatildeo foi eficaz no acompanhamento da execuccedilatildeo e parcialmente eficaz no seguimento das avaliaccedilotildees

30 A Comissatildeo acompanhou as reformas do setor e a execuccedilatildeo dos projetos tanto dire-tamente como atraveacutes das seis delegaccedilotildees da UE nos Balcatildes Ocidentais O niacutevel mais elevado de acompanhamento decorreu durante as reuniotildees bianuais do comiteacute misto de acompanhamento e de um modo mais regular nos comiteacutes de acompanhamento setorial As delegaccedilotildees da UE tambeacutem acompanharam a execuccedilatildeo no local

31 A Comissatildeo realizou avaliaccedilotildees setoriais e temaacuteticas como parte do seu ciclo de avaliaccedilatildeo Estas avaliaccedilotildees natildeo devem ser confundidas com os relatoacuterios anuais so-bre os progressos registados pelos paiacuteses candidatos e potenciais candidatos que constituem as avaliaccedilotildees poliacuteticas oficiais da Comissatildeo sobre esses paiacuteses

Em termos gerais a Comissatildeo foi eficaz no acompanhamento da execuccedilatildeo

32 As delegaccedilotildees da UE acompanharam os projetos do IPA de forma eficaz em todos os setores atraveacutes de

a) controlos da legalidade e da regularidade baseados nos sistemas de gestatildeo e de informaccedilatildeo

b) reuniotildees de coordenaccedilatildeo com contratantes e administraccedilotildees dos beneficiaacuterios incluindo visitas ao local

c) relatoacuterios anuais do gestor orccedilamental subdelegado

d) reuniotildees do comiteacute de acompanhamento misto e do comiteacute de acompanha-mento setorial

e) para projetos mais arriscados quadros de acompanhamento interno trimestrais

33 A Comissatildeo acompanhou a execuccedilatildeo do IPA e a obtenccedilatildeo das realizaccedilotildees de forma eficaz32 Aleacutem dos instrumentos de acompanhamento acima referidos os relatoacuterios de acompanhamento orientado para os resultados (ROM) seguiram uma metodolo-gia normalizada da Comissatildeo e acompanharam a maioria dos resultados dos proje-tos em curso No entanto a metodologia ROM revelou trecircs insuficiecircncias relevantes

32 A equipa de auditoria recolheu provas a este respeito junto das delegaccedilotildees da UE na Albacircnia na Boacutesnia-Herzegovina e na Seacutervia

34 Em primeiro lugar um nuacutemero consideraacutevel de projetos do IPA avaliados pelo Tribunal envolvia contratos com um valor inferior a um milhatildeo de euros o que os colocava abaixo do limiar para relatoacuterios ROM Consequentemente nem todos os projetos politicamente sensiacuteveis foram sujeitos a um acompanhamento orienta-do para os resultados Em segundo lugar nenhum dos relatoacuterios avaliados mediu o cumprimento da condicionalidade Em terceiro lugar a falta de acompanhamento ex post dos projetos33 natildeo permitiu medir a sustentabilidade dos projetos

A Comissatildeo foi parcialmente eficaz no seguimento das avaliaccedilotildees

35 No que se refere ao Estado de direito a Comissatildeo realizou uma avaliaccedilatildeo transeto-rial abrangente do IPA nos Balcatildes Ocidentais bem como duas avaliaccedilotildees temaacuteticas de projetos do IPA no domiacutenio do Estado de direito e da luta contra a corrupccedilatildeo respetivamente34 Em estreita colaboraccedilatildeo com o Conselho da Europa e a Comissatildeo de Veneza35 a Comissatildeo patrocinou um nuacutemero elevado de relatoacuterios de visitas de peritos sobre o sistema judicial que salientaram por exemplo que ainda natildeo existia um registo das condenaccedilotildees penais efetivas

36 Apesar disso a Comissatildeo natildeo utilizou as suas proacuteprias avaliaccedilotildees ou os relatoacuterios de visitas de peritos para recorrer mais agrave condicionalidade Natildeo ajustou os indicadores do acompanhamento orientado para os resultados nos projetos relativos ao Estado de direito que se centraram essencialmente nos indicadores de realizaccedilotildees dos projetos em curso Com efeito a Comissatildeo afirmou que em muitas situaccedilotildees natildeo foi realizado um seguimento dos projetos do IPA no setor do Estado de direito

37 A Comissatildeo natildeo realizou uma avaliaccedilatildeo abrangente do apoio do IPA no que se refere agrave reforma da administraccedilatildeo puacuteblica ainda que algumas avaliaccedilotildees tenham incluiacutedo um nuacutemero limitado de projetos do IPA nesse domiacutenio

33 Avaliaccedilatildeo temaacutetica do Estado de direito reforma judicial e luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado nos Balcatildes Ocidentais mdash Lote 3 Relatoacuterio Final Principal fevereiro de 2013 p 60

34 Meta-avaliaccedilatildeo da assistecircncia do IPA e avaliaccedilatildeo dos programas multibeneficiaacuterios setembro de 2013 Avaliaccedilatildeo temaacutetica do Estado de direito reforma judicial e luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado nos Balcatildes Ocidentais mdash Lote 3 Relatoacuterio Final Principal fevereiro de 2013 Avaliaccedilatildeo temaacutetica do apoio do IPA na luta contra a corrupccedilatildeo relatoacuterio final principal agosto de 2015

35 A Comissatildeo Europeia para a Democracia pelo Direito estaacute sedeada em Veneza Itaacutelia e entre outras atividades presta aconselhamento juriacutedico aos Estados membros do Conselho da Europa ajudando-os em especial a tornar as suas jurisdiccedilotildees conformes com as normas europeias em mateacuteria de Estado de direito (httpwwwvenicecoeint)

Apesar das consideraacuteveis insuficiecircncias dos beneficiaacuterios a Comissatildeo apoiou a coordenaccedilatildeo dos doadores de forma eficaz

38 O princiacutepio dos doadores orientados pelo paiacutes estaacute estipulado na Declaraccedilatildeo de Paris sobre a Eficaacutecia da Ajuda (2005)36 No acircmbito deste princiacutepio que tambeacutem se aplica ao financiamento do IPA cada paiacutes beneficiaacuterio deve definir metas realistas num reduzido nuacutemero de setores evitando a sobreposiccedilatildeo da ajuda dos doadores A Comissatildeo apoiou de forma eficaz e em toda a regiatildeo os paiacuteses beneficiaacuterios na sua responsabilidade de lideranccedila na coordenaccedilatildeo dos doadores

Coordenaccedilatildeo dos doadores a niacutevel regional

39 Tanto o Quadro de Investimento para os Balcatildes Ocidentais (QIBO) como o Conselho de Cooperaccedilatildeo Regional (CCR) satildeo financiados pelos programas regionais do IPA Entre os seus objetivos incluiacutea-se a melhoria da coordenaccedilatildeo dos doadores entre os paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais (ver caixa 7)

36 COM(2007) 72 final de 28 de fevereiro de 2007 laquoCoacutedigo de Conduta da UE em mateacuteria de divisatildeo das tarefas na poliacutetica de desenvolvimentoraquo

a 7 Coordenaccedilatildeo regional dos doadores nos Balcatildes Ocidentais

QIBONo acircmbito dos projetos de infraestruturas do QIBO a reserva uacutenica de projetos de infraestruturas apresentada por todos os paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais em dezembro de 2015 facilitou a avaliaccedilatildeo dos projetos e o processo de seleccedilatildeo

CCRUm dos objetivos do CCR incluiacutea a conceccedilatildeo de uma laquoperspetiva regionalraquo na assistecircncia dos doadores37 Com exceccedilatildeo de uma reuniatildeo realizada em 2015 os paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais natildeo recorreram ao CCR para efeitos de coordenaccedilatildeo dos doadores

37 httprccintpages2overview Ver estatutos do CCR

Coordenaccedilatildeo dos doadores ao niacutevel do beneficiaacuterio

40 A coordenaccedilatildeo dos doadores pelo paiacutes beneficiaacuterio foi eficaz na Seacutervia parcialmen-te eficaz na antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia e no Montenegro e ineficaz na Albacircnia na Boacutesnia-Herzegovina e no Kosovo (ver caixa 8) Esta situaccedilatildeo deveu-se a uma falta de capacidade administrativa e de lideranccedila por parte das estruturas nacionais responsaacuteveis pela coordenaccedilatildeo dos doadores No entanto o Tribunal constatou que a Comissatildeo apoiou os beneficiaacuterios assegurando alguma coordena-ccedilatildeo dos doadores

a 8 Coordenaccedilatildeo ineficaz dos doadores ao niacutevel do beneficiaacuterio

AlbacircniaO Tribunal examinou as atividades dos doadores do Serviccedilo de Programaccedilatildeo do Desenvolvimento do Financia-mento e da Ajuda Internacional Este serviccedilo natildeo dispunha de uma estrutura organizacional clara tinha escassez de pessoal e natildeo geria uma base de dados dos doadores Apesar de os grupos de trabalho no setor dos doadores terem estado inativos desde 2013 o Secretariado Teacutecnico dos Doadores orientado pela Comissatildeo conseguiu uma complementaridade eficaz e uma divisatildeo das tarefas entre os doadores Com base nas entrevistas realizadas com a comunidade de doadores (Estados Unidos Itaacutelia Franccedila) a delegaccedilatildeo da UE em Tirana foi de um modo geral apreciada pelos seus esforccedilos

KosovoNo final de 2011 natildeo estavam em funcionamento mecanismos de coordenaccedilatildeo eficaz dos doadores e apesar das diferentes iniciativas tomadas desde entatildeo em mateacuteria de coordenaccedilatildeo dos doadores em setores individuais a UE e outros doadores internacionais tecircm apelado a um papel mais ativo das instituiccedilotildees do Kosovo na lideranccedila da coordenaccedilatildeo dos doadores e no seu seguimento ao niacutevel teacutecnico38 Esta situaccedilatildeo eacute confirmada por documentos internos recentes da Comissatildeo

38 Relatoacuterio Especial do TCE nordm 182012 laquoAssistecircncia da Uniatildeo Europeia ao Kosovo no domiacutenio do Estado de direitoraquo pontos 82 e 86 (httpecaeuropaeu)

Parte II mdash O IPA reforccedilou a capacidade administrativa nos Balcatildes Ocidentais

41 A partir de 2007 o IPA foi o uacutenico instrumento de financiamento da UE criado para reforccedilar a capacidade administrativa nos Balcatildes Ocidentais Nos setores relativos ao Estado de direito por um lado e agrave reforma da administraccedilatildeo puacuteblica por outro o Tribunal avaliou se

a) a Comissatildeo concretizou as realizaccedilotildees pretendidas de forma eficaz

b) os resultados do IPA aleacutem das realizaccedilotildees eram sustentaacuteveis

c) o diaacutelogo poliacutetico contribuiu de forma eficaz para o reforccedilo da capacidade administrativa

A Comissatildeo concretizou as realizaccedilotildees pretendidas de forma eficaz

42 Os projetos examinados tanto no acircmbito de programas nacionais como regionais concretizaram em todos os setores as realizaccedilotildees contratualmente previstas39 Por exemplo o estabelecimento prisional de Fier na Albacircnia e o sistema de tecnologias da informaccedilatildeo do Conselho Superior da Magistratura e do Ministeacuterio Puacuteblico na Boacutesnia-Herzegovina foram concretizados atempadamente e em conformidade com as especificaccedilotildees do contrato (ver fotografias 1 e 2)

39 Esta observaccedilatildeo baseia-se na amostra de auditoria avaliada em 2015 (ver anexo II) A Comissatildeo formulou uma observaccedilatildeo semelhante na sua meta-avaliaccedilatildeo p 6 (2013)

Celas prisionais concluiacutedas projeto de construccedilatildeo de estabelecimento prisional em Fier Albacircnia

Projeto de tecnologias da informaccedilatildeo do Conselho Superior da Magistratura e do Ministeacuterio Puacuteblico que supervisiona o sistema judicial da Boacutesnia-Herzegovina a partir de Sarajevo

Fonte Comissatildeo Europeia (7ordm relatoacuterio intercalar e relatoacuterio final p 33)

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Fonte Comissatildeo Europeia (projeto de relatoacuterio descritivo final p 23)

O IPA relativo ao Estado de direito e agrave reforma da administraccedilatildeo puacuteblica foi parcialmente sustentaacutevel

Os projetos no domiacutenio do Estado de direito foram parcialmente sustentaacuteveis

43 Nos diversos domiacutenios relativos ao setor do Estado de direito apoiados pelo IPA (por exemplo aplicaccedilatildeo da lei Ministeacuterio Puacuteblico tribunais agecircncias de luta contra a corrupccedilatildeo) a Comissatildeo apenas conseguiu converter parcialmente as realizaccedilotildees dos projetos em resultados sustentaacuteveis Dos 29 projetos relativos ao Estado de direito da amostra de auditoria de projetos nacionais 15 eram insustentaacuteveis40 Os motivos pelos quais os resultados foram insustentaacuteveis situaram-se em muitos casos ao niacutevel do paiacutes beneficiaacuterio e incluiacuteram orccedilamento e pessoal insuficientes coordenaccedilatildeo deficiente e falta de vontade poliacutetica para proceder a reformas nas instituiccedilotildees e realizar o respetivo seguimento

44 Relativamente a estes 15 projetos a Comissatildeo natildeo aplicou condiccedilotildees suficiente-mente pertinentes antes de autorizar os contratos do IPA que podiam ter incluiacutedo uma condiccedilatildeo que garantisse a inclusatildeo de melhores salvaguardas no setor da reforma judicial Na sua ausecircncia o pagamento das dotaccedilotildees anuais do IPA poderia ter sido suspenso ateacute informaccedilatildeo em contraacuterio

45 A niacutevel regional a estrateacutegia laquoEuropa do Sudeste 2020raquo do CCR incluiu de forma proeminente os domiacutenios da justiccedila e da luta contra a corrupccedilatildeo41 Apesar de o CCR estar muito dependente do financiamento do IPA42 durante o periacuteodo auditado e no que se refere ao Estado de direito o Tribunal natildeo observou atividades signifi-cativas por parte desta organizaccedilatildeo internacional dos paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais

O impacto do IPA I na luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado foi limitado

46 Desde 1995 a Transparency International tem classificado os paiacuteses de acordo com um iacutendice mundial de perceccedilatildeo da corrupccedilatildeo43 - quanto mais elevada for a classificaccedilatildeo mais elevado eacute o niacutevel de corrupccedilatildeo percecionado A figura 5 apresenta as classifica-ccedilotildees dos seis paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais ao longo dos uacuteltimos seis anos que corres-pondem agrave uacuteltima parte do periacuteodo de execuccedilatildeo do IPA I e ao periacuteodo posterior

40 Ver anexo II projetos no domiacutenio do Estado de direito na Albacircnia (nordm 2 3 4 5 9 e 10) na Boacutesnia-Herzegovina (nordm 11 e 14) na antiga Repuacuteblica Jugoslava da Macedoacutenia (nordm 21 e 22) no Montenegro (nordm 23) e na Seacutervia (nordm 25 26 27 e 28)

41 laquoEstrateacutegia Europa do Sudeste 2020raquo CCR p 31 a 33

42 No que se refere ao seu funcionamento administrativo e agrave execuccedilatildeo dos seus projetos o CCR depende do financiamento do IPA (14 milhotildees de euros pagos entre 2007 e 2013) uma vez que as quotas anuais miacutenimas de 50 000 euros por participante no Comiteacute natildeo cobrem todas as suas despesas

43 A Transparency International define a corrupccedilatildeo como o abuso em proveito proacuteprio de poderes confiados ver httpwwwtransparencyorg O indicador laquoControlo da corrupccedilatildeoraquo relativo agrave governaccedilatildeo do Banco Mundial apresenta classificaccedilotildees comparaacuteveis para os seis paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais Ver httpinfoworldbankorggovernancewgi

47 Em 2015 o iacutendice de perceccedilatildeo da corrupccedilatildeo classificava a Albacircnia e o Kosovo em 88ordm e 103ordm lugar respetivamente o que colocou estes paiacuteses em situaccedilatildeo de igualdade com o Egito e a Etioacutepia Entre 2010 e 2015 os outros quatro paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais estavam classificados no iacutendice entre o 60ordm e o 80ordm lugares

48 Os relatoacuterios anuais sobre os progressos registados os inqueacuteritos e duas avaliaccedilotildees temaacuteticas revelaram que a Comissatildeo tinha conhecimento de que a interferecircncia poliacutetica no funcionamento do sistema judicial era generalizada nos Balcatildes Ociden-tais o mesmo sucedendo com a corrupccedilatildeo e o crime organizado de alto niacutevel44 (ver caixa 9) No entanto no Montenegro e na Seacutervia os dois paiacuteses com os quais a UE deu iniacutecio agraves negociaccedilotildees de adesatildeo45 o niacutevel de preparaccedilatildeo para a reforma do sistema judicial foi melhor do que nos outros quatro paiacuteses

44 Relatoacuterios de 2012-2015 sobre os progressos realizados Avaliaccedilatildeo laquoApoio do IPA na luta contra a corrupccedilatildeoraquo agosto de 2015 Avaliaccedilatildeo laquoEstado de direito reforma judicial e luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado nos Balcatildes Ocidentaisraquo fevereiro de 2013

45 Relatoacuterio de 2015 sobre os progressos registados Montenegro p 14 15 18 e 19 Relatoacuterio de 2015 sobre os progressos registados Seacutervia p 11 13 14 17 e 18

Classificaccedilotildees no iacutendice de perceccedilatildeo da corrupccedilatildeo para os Balcatildes Ocidentais

Fonte Tribunal de Contas Europeu com base no iacutendice de perceccedilatildeo da corrupccedilatildeo da Transparency International (2010-2015)

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Albacircnia

Seacutervia

Kosovo

Montenegro

49 Para efeitos de acompanhamento a Comissatildeo solicitou a cada paiacutes beneficiaacuterio um registo das investigaccedilotildees das acusaccedilotildees e das condenaccedilotildees efetivas em casos judiciais envolvendo corrupccedilatildeo e crime organizado de alto niacutevel Consoante o paiacutes os casos de corrupccedilatildeo e de crime organizado de alto niacutevel incluiacutedos nesse registo variaram entre um nuacutemero reduzido (Seacutervia) e zero (Kosovo) o que revela falta de vontade poliacutetica

a 9 Interferecircncia poliacutetica corrupccedilatildeo e crime organizado de alto niacutevel nos Balcatildes Ocidentais

AlbacircniaNatildeo foi garantida a total independecircncia dos magistrados judiciais e do Ministeacuterio Puacuteblico A lenta administraccedilatildeo da justiccedila e decisotildees judiciais que nem sempre foram aplicadas resultaram num nuacutemero negligenciaacutevel de conde-naccedilotildees efetivas para efeito de desmantelamento de organizaccedilotildees criminosas46

Boacutesnia-HerzegovinaO empenho poliacutetico natildeo foi traduzido em condenaccedilotildees efetivas47 Por exemplo num inqueacuterito do CCR de 2015 90 dos inquiridos na Boacutesnia-Herzegovina natildeo concordaram com a afirmaccedilatildeo de que o seu governo estava a combater a corrupccedilatildeo de forma eficaz

KosovoOs litiacutegios sobre as nomeaccedilotildees a falta de clareza dos mandatos e a constante escassez de recursos prejudicaram as atividades das instituiccedilotildees fundamentais do Estado de direito no Kosovo As investigaccedilotildees de casos de corrup-ccedilatildeo de alto niacutevel foram raras e natildeo resultaram em condenaccedilotildees efetivas Aleacutem disso o envolvimento de cidadatildeos do Kosovo no crime organizado na regiatildeo pocircs em causa a estabilidade intereacutetnica regional48

46 Relatoacuterio de 2015 sobre os progressos registados Albacircnia p 4 e 51)

47 Relatoacuterio de 2015 sobre os progressos registados Boacutesnia-Herzegovina p 16

48 Relatoacuterio sobre os progressos registados 2015 Kosovo p 12 15 16 e 18

50 De acordo com a Comissatildeo a falta de vontade poliacutetica refletiu-se muitas vezes na insuficiecircncia dos recursos financeiros e humanos afetados agraves instituiccedilotildees pertinen-tes o que limitou a ambiccedilatildeo e a capacidade de absorccedilatildeo do IPA I Os dois exemplos apresentados na caixa 10 revelam que o impacto dos projetos do IPA I na luta con-tra a corrupccedilatildeo e o crime organizado foi limitado

A Comissatildeo utilizou pouco financiamento do IPA em domiacutenios fundamentais do Estado de direito

51 Uma imprensa livre e uma sociedade civil forte satildeo dois elementos fundamentais na sensibilizaccedilatildeo da opiniatildeo puacuteblica para a corrupccedilatildeo e o crime organizado50 e em muitas situaccedilotildees encorajam as agecircncias anticorrupccedilatildeo e o Ministeacuterio Puacuteblico a agir Estes uacuteltimos por sua vez contribuem diretamente para a constituiccedilatildeo de um regis-to das investigaccedilotildees das acusaccedilotildees e das condenaccedilotildees efetivas em casos judiciais envolvendo corrupccedilatildeo e crime organizado de alto niacutevel No que se refere ao Estado de direito nos Balcatildes Ocidentais os problemas generalizados com a independecircncia judicial e a eficaacutecia da luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado (ver pontos 46 a 50) combinados com as proacuteprias perspetivas da Comissatildeo sobre a importacircncia dos meios de comunicaccedilatildeo social a sociedade civil as agecircncias anticorrupccedilatildeo e o Ministeacuterio Puacuteblico51 foram argumentos suficientes para um apoio sustentado nestes domiacutenios fundamentais

50 Transparency International laquoCorruption fightersrsquo Tool kit civil society experiences and emerging strategiesraquo 2002 (httpwwwtransparencyorgwhatwedopublicationcorruption_fighters_toolkit_civil_society_experiences_and_emerging_strategi)

51 Ver por exemplo Comunicaccedilatildeo da Comissatildeo ao Parlamento Europeu e ao Conselho laquoEstrateacutegia de Alargamento e Principais Desafios para 2011-2012raquo COM(2011) 666 final em especial as p 3 7 23 39 41 45 54 58 60 e 67

a 10 Resultados do projeto do IPA I no domiacutenio da luta contra a corrupccedilatildeo

Projeto contra a corrupccedilatildeo AlbacircniaO objetivo do laquoProjeto contra a corrupccedilatildeo na Albacircniaraquo foi apoiar o governo albanecircs na execuccedilatildeo da sua estrateacutegia anticorrupccedilatildeo (2007-2013) No entanto natildeo soacute natildeo conseguiu atingir metas mensuraacuteveis como a sua sustentabili-dade tambeacutem foi afetada pelo facto de o coordenador nacional anticorrupccedilatildeo natildeo ser independente e de a coor-denaccedilatildeo poliacutetica a niacutevel nacional e local natildeo dispor de orccedilamento nem pessoal adequados

Comissatildeo Estatal de Prevenccedilatildeo da Corrupccedilatildeo antiga Repuacuteblica jugoslava da MacedoacuteniaO projeto teve por objetivo reforccedilar o trabalho do principal organismo responsaacutevel pela prevenccedilatildeo da corrupccedilatildeo No entanto natildeo deu resposta ao facto de a Comissatildeo Estatal de Prevenccedilatildeo da Corrupccedilatildeo natildeo estar em posiccedilatildeo de exercer o seu mandato de forma eficaz face agrave falta de empenho adequado por parte das autoridades nacionais agrave falta de independecircncia por parte dos quadros superiores e agrave insuficiecircncia de recursos49

49 Relatoacuterio Especial do TCE nordm 112016 laquoReforccedilo da capacidade administrativa na antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia progressos limitados num contexto difiacutecilraquo ponto 28 e caixa 3 (httpecaeuropaeu) Avaliaccedilatildeo laquoApoio do IPA na luta contra a corrupccedilatildeoraquo agosto de 2015 p 30 e 120

52 No entanto no acircmbito do IPA I a Comissatildeo atribuiu um financiamento relativamen-te reduzido agrave liberdade de imprensa e agrave sociedade civil nos Balcatildes Ocidentais (05 das dotaccedilotildees totais)52 Por exemplo a Albacircnia natildeo recebeu dotaccedilotildees nacionais para a liberdade de imprensa nem para a sociedade civil no acircmbito da luta contra a cor-rupccedilatildeo Do mesmo modo a Comissatildeo atribuiu um financiamento reduzido agrave luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado (2) e ao apoio aos serviccedilos do Ministeacuterio Puacuteblico (1)

Os projetos de reforma da administraccedilatildeo puacuteblica foram de um modo geral sustentaacuteveis

53 O reforccedilo e a manutenccedilatildeo da capacidade administrativa foram especialmente exigentes essencialmente em virtude da corrupccedilatildeo generalizada e da constante interferecircncia poliacutetica no recrutamento e na gestatildeo de carreiras na administraccedilatildeo puacuteblica Essa situaccedilatildeo resultou numa elevada rotaccedilatildeo do pessoal e na falta de pes-soal qualificado nas autoridades nacionais53 Neste contexto a Comissatildeo conseguiu converter em resultados sustentaacuteveis muitas realizaccedilotildees dos projetos que tinham beneficiado de apoio do IPA I (por exemplo reforma do serviccedilo puacuteblico alfacircndegas contrataccedilatildeo puacuteblica controlo interno das financcedilas puacuteblicas auditoria)

54 Dos 23 projetos da amostra de auditoria de projetos nacionais 14 eram susten-taacuteveis54 Nos casos em que natildeo o eram isso deveu-se essencialmente a recursos financeiros e humanos insuficientes a uma fraca coordenaccedilatildeo e acima de tudo uma falta de vontade poliacutetica do beneficiaacuterio para reformar as instituiccedilotildees e dar se-guimento agrave reforma Em alguns casos antes de autorizar a contrataccedilatildeo a Comissatildeo podia ter definido previamente condiccedilotildees adicionais em mateacuteria de legislaccedilatildeo e de condiccedilotildees dos projetos mas natildeo o fez (ver caixa 11)

52 Anaacutelise do TCE dados da Comissatildeo julho de 2015

53 Meta-avaliaccedilatildeo da assistecircncia do IPA setembro de 2013 p 19 Relatoacuterios sobre os progressos registados 2012-2015

54 Ver anexo II projetos de reforma da administraccedilatildeo puacuteblica na Albacircnia (nordm 3 4 e 5) Boacutesnia-Herzegovina (nordm 6 7 e 9) antiga Repuacuteblica Jugoslava da Macedoacutenia (nordm 12 e 14) Montenegro (nordm 17 e 18) e Seacutervia (nordm 20 21 22 e 23)

a 11 O IPA e a reforma da administraccedilatildeo puacuteblica

Boacutesnia-HerzegovinaNeste paiacutes os orccedilamentos foram aprovados tarde e a coordenaccedilatildeo e o planeamento orccedilamentais continuaram a ser insuficientes55 Aleacutem disso ao niacutevel estatal as entidades e o distrito de Brčko dispunham dos seus proacuteprios orccedilamentos e legislaccedilatildeo em mateacuteria de serviccedilo e puacuteblico e administraccedilatildeo e a administraccedilatildeo puacuteblica permane-ceu fragmentada Esta situaccedilatildeo prejudicou a sustentabilidade do projeto de coordenaccedilatildeo administrativa a niacutevel nacional e de um projeto de estatiacutesticas sobre financcedilas puacuteblicas

55 A mediccedilatildeo de base SIGMA 2015 Boacutesnia-Herzegovina (p 2 39 94 e 95) descreveu este contexto especiacutefico

55 No que se refere aos programas regionais (ver anexo III) o QIBO foi concebido como um instrumento de financiamento misto para projetos de infraestruturas nos Balcatildes Ocidentais56 Entre 2008 e 2014 foram contratados 28 mil milhotildees de euros em empreacutestimos a projetos em comparaccedilatildeo com 305 milhotildees de euros em finan-ciamento da UE57 O QIBO foi um bom instrumento para melhorar a coordenaccedilatildeo dos doadores e prestar apoio teacutecnico agraves autoridades nacionais responsaacuteveis pelas infraestruturas (por exemplo preparaccedilatildeo das reservas de projetos elaboraccedilatildeo da documentaccedilatildeo de financiamento dos projetos) tendo por conseguinte reforccedilado a capacidade administrativa do beneficiaacuterio O Tribunal examinou um exemplo tiacutepico de um projeto no acircmbito do QIBO (ver caixa 12)

56 Gerida pelos seis paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais a Escola Regional de Administraccedilatildeo Puacuteblica (ReSPA) eacute uma organizaccedilatildeo internacional sediada em Danilovgrad Monte-negro Recebeu 24 milhotildees de euros em assistecircncia teacutecnica do IPA equipamento e mobiliaacuterio bem como uma dotaccedilatildeo anual de 12 milhotildees de euros em financia-mento do IPA para apoiar as suas atividades operacionais58

56 O financiamento misto eacute a combinaccedilatildeo de empreacutestimos de instituiccedilotildees financeiras com subvenccedilotildees e permite que a Comissatildeo alavanque os fundos do IPA atraindo empreacutestimos de instituiccedilotildees financeiras Ver Relatoacuterio Especial do TCE nordm 162014 laquoEficaacutecia da combinaccedilatildeo de subvenccedilotildees das facilidades de investimento regionais com empreacutestimos concedidos pelas instituiccedilotildees financeiras para apoiar as poliacuteticas externas da UEraquo (httpecaeuropaeu)

57 Relatoacuterios anuais e de acompanhamento do QIBO (httpswwwwbifeuLibrary)

58 Com base nos contratos assinados entre 2008 e 2014 Comissatildeo junho de 2015

a 12 Projeto de gasoduto Joacutenico-Adriaacutetico

Este projeto regional no valor de 35 milhotildees de euros patrocinado pelo Banco Europeu de Reconstruccedilatildeo e De-senvolvimento consistiu em assistecircncia teacutecnica num estudo de viabilidade relativo a um gasoduto de interliga-ccedilatildeo entre a Albacircnia e a Croaacutecia O objeto do projeto (um relatoacuterio teacutecnico) foi concluiacutedo atempadamente e for-neceu conhecimentos teacutecnicos especializados ao Ministeacuterio da Energia e da Induacutestria albanecircs Seraacute utilizado no plano diretor do gasoduto e na sua futura construccedilatildeo

57 Embora a oferta de formaccedilatildeo da ReSPA59 tenha por objetivo contribuir para uma ad-ministraccedilatildeo puacuteblica eficaz e profissional nos paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais os funcio-naacuterios puacuteblicos destes paiacuteses recorreram pouco a essa formaccedilatildeo o que natildeo eacute con-sentacircneo com o volume de financiamento do IPA e dos fundos nacionais investidos na ReSPA ao longo de quase uma deacutecada60 A Comissatildeo apresentou propostas para melhorar os resultados da ReSPA entre as quais assegurar a coordenaccedilatildeo entre a assistecircncia regional e nacional do IPA61 Embora estas propostas tivessem sido aplicadas agrave data da auditoria era demasiado cedo para concluir se a ReSPA melho-rou efetivamente a capacidade administrativa nos Balcatildes Ocidentais

A Comissatildeo podia ter encorajado os beneficiaacuterios a utilizar o IPA como instrumento de aprendizagem

58 O Tribunal constatou que a metodologia aplicada pela Comissatildeo em relaccedilatildeo na IPA I se restringiu essencialmente agraves estruturas deste instrumento especificamente criadas para efeitos de gestatildeo dos fundos do IPA62 Ainda que esse natildeo fosse um objetivo especiacutefico do IPA a Comissatildeo tambeacutem podia ter encorajado ativamente as autoridades nacionais a utilizarem as boas praacuteticas desenvolvidas nessas estruturas do IPA como um instrumento de aprendizagem para reforccedilarem outros serviccedilos da administraccedilatildeo puacuteblica fora dessas estruturas63 No entanto natildeo o fez e como resul-tado a contribuiccedilatildeo do IPA para o reforccedilo da capacidade administrativa permane-ceu limitada aos organismos estreitamente associados agrave reforma da administraccedilatildeo puacuteblica do IPA As caixas 13 e 14 apresentam dois exemplos de grande visibilidade em que os beneficiaacuterios natildeo aplicaram as boas praacuteticas que podiam ter aprendido com o IPA

59 Com base nas informaccedilotildees de retorno das autoridades albanesas ao TCE (junho de 2015) Relatoacuterio Especial do TCE nordm 112016 ponto 37 (caixa 1) Relatoacuterio Especial do TCE nordm 202016 laquoReforccedilo da capacidade administrativa no Montenegro registam-se progressos poreacutem satildeo necessaacuterios melhores resultados em vaacuterias aacutereas fundamentaisraquo ponto 19 (caixa 2) (httpecaeuropaeu)

60 Meta-avaliaccedilatildeoavaliaccedilatildeo do programa multibeneficiaacuterios junho de 2013 p 19 20 24 e 25

61 Relatoacuterio Especial do TCE nordm 202016 laquoReforccedilo da capacidade administrativa no Montenegro registam-se progressos poreacutem satildeo necessaacuterios melhores resultados em vaacuterias aacutereas fundamentaisraquo ponto 20 (httpecaeuropaeu)

62 No que se refere agrave possibilidade de o IPA beneficiar a administraccedilatildeo puacuteblica de forma mais abrangente e natildeo apenas as estruturas do IPA as avaliaccedilotildees da Comissatildeo recomendam que as unidades de gestatildeo do IPA sejam incorporadas na estrutura operacional dos beneficiaacuterios em vez serem organismos isolados Meta-avaliaccedilatildeo da assistecircncia do IPA setembro de 2013 Esta questatildeo tambeacutem foi levantada pelo TCE em 2014 no acircmbito do Relatoacuterio Especial nordm 192014 ponto VI

63 Ver Relatoacuterio Especial do TCE nordm 112016 laquoReforccedilo da capacidade administrativa na antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia progressos limitados num contexto difiacutecilraquo pontos 55 e 72 (httpecaeuropaeu)

a 13 O projeto laquoSkopje 2014raquo antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia

Este projeto foi anunciado em 2010 com um valor de 80 milhotildees de euros No entanto em 2015 os custos totais foram estimados em sete vezes esse valor ou seja 560 milhotildees de euros Este projeto urbano de grande escala na capital consistiu na construccedilatildeo de edifiacutecios e monumentos (ver fotografia 3) Natildeo beneficiou de financiamento do IPA Este projeto natildeo cumpriu as normas da UE em mateacuteria de contrataccedilatildeo puacuteblica verificou-se falta de transpa-recircncia durante o processo de concurso (por exemplo foram pagos honoraacuterios para obras de arte que natildeo foram especificadas antes do concurso) e as alegadas irregularidades na adjudicaccedilatildeo dos contratos natildeo foram objeto de uma auditoria externa nem investigadas64

64 BIRN laquoTrue cost of Skopje 2014 Revealedraquo 27 de julho de 2015 BIRN laquoAccountability questions dog authors of Skopje 2014raquo 14 de agosto de 2015 Relatoacuterios sobre os progressos registados 2014 p 25 Avaliaccedilatildeo laquoApoio do IPA na luta contra a corrupccedilatildeoraquo agosto de 2015 p40

35Observaccedilotildees Ca

14 O projeto da ponte Žeželj Seacutervia

O IPA financiou parte dos custos do projeto da ponte Žeželj na regiatildeo autoacutenoma seacutervia de Vojvodina A nova ponte deveria estar concluiacuteda em novembro de 2013 tendo em vista substituir uma ponte ferroviaacuteriarodoviaacuteria altamente congestionada e perigosa no centro da cidade de Novi Sad que consistia numa construccedilatildeo provisoacuteria realizada apoacutes o bombardeamento da ponte anterior durante a guerra com o Kosovo Em virtude dos excessivos encargos administrativos e da fraca coordenaccedilatildeo (por exemplo a delegaccedilatildeo de tarefas fundamentais das autori-dades seacutervias a terceiros a incompatibilidade dos procedimentos seacutervios com os procedimentos de engenharia internacionais problemas na definiccedilatildeo das metas do projeto) foram acumulados atrasos consideraacuteveis em 2015 e as autoridades seacutervias natildeo concluiacuteram as fases do projeto que natildeo eram financiadas pelo IPA (fotografia 4)

Partes do projeto laquoSkopje 2014raquo obras de arte no rio Vardar e edifiacutecios puacuteblicos na sua margem

O diaacutelogo poliacutetico contribuiu para a capacidade administrativa

59 As realizaccedilotildees do IPA dependeram em grande medida dos progressos registados pelas diversas estruturas de diaacutelogo poliacutetico que teve lugar tanto a niacutevel intergo-vernamental como a niacutevel parlamentar misto O niacutevel intergovernamental incluiu o Conselho da UE e os Estados-Membros o SEAE a Comissatildeo e os seis governos dos Balcatildes Ocidentais As comissotildees parlamentares mistas competentes do Parlamento Europeu e os seis parlamentos dos Balcatildes Ocidentais constituiacuteram o niacutevel parlamen-tar misto O quadro 4 sintetiza as estruturas de diaacutelogo poliacutetico mais importantes envolvendo a Comissatildeo e pertinentes para a presente auditoria

Localizaccedilatildeo da futura ponte de Žeželj para travessia do rio Danuacutebio em Novi Sad

60 Estas estruturas de diaacutelogo visavam estimular a vontade poliacutetica de reforccedilar o Esta-do de direito encorajar a reforma administrativa e melhorar a gestatildeo das financcedilas puacuteblicas especialmente no periacuteodo de 2014-2015 Consoante o estatuto poliacutetico do paiacutes em mateacuteria de adesatildeo agrave UE (candidato potencial candidato ou candidato com negociaccedilotildees por capiacutetulo em aberto) as estruturas de diaacutelogo poliacutetico deram origem a grupos de trabalho especializados

O diaacutelogo poliacutetico sobre o Estado de direito teve um impacto limitado

61 A Comissatildeo foi eficaz na criaccedilatildeo de grupos de trabalho designadamente em mateacute-ria de independecircncia do sistema judicial insuficiecircncias no funcionamento do Mi-nisteacuterio Puacuteblico e corrupccedilatildeo no sistema judicial e na poliacutecia Aleacutem disso no caso do Montenegro e da Seacutervia paiacuteses relativamente aos quais o Conselho aprovou o iniacutecio das negociaccedilotildees de adesatildeo (ver quadro 4) o processo de estabilizaccedilatildeo e associa-ccedilatildeo os planos de accedilatildeo relativos aos capiacutetulos 23 e 24 bem como o IPA permitiram-lhes um determinado niacutevel de preparaccedilatildeo para a reforma do sistema judicial e a luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado

4 Estruturas de diaacutelogo envolvendo a Comissatildeo e os Balcatildes Ocidentais

Diaacutelogo poliacutetico Iniacutecio

Albacircnia Diaacutelogo de alto niacutevel sobre prioridades fundamentais 12 de novembro de 2013

Boacutesnia-HerzegovinaDiaacutelogo de alto niacutevel sobre o processo de adesatildeo 27 de junho de 2012

Diaacutelogo estruturado sobre justiccedila 6 de junho de 2011

Kosovo Diaacutelogo estruturado sobre o Estado de direito 30 de maio de 2012

Antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia Diaacutelogo de alto niacutevel sobre a adesatildeo 29 de marccedilo de 2012

Montenegro Iniacutecio das negociaccedilotildees de adesatildeo 29 de junho de 2012

Seacutervia Iniacutecio das negociaccedilotildees de adesatildeo 21 de janeiro de 2014

Todos os paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais Conselhos de estabilizaccedilatildeo e associaccedilatildeo Diversas datas

62 Tal como indicado na caixa 15 nos paiacuteses com os quais as negociaccedilotildees de adesatildeo ainda natildeo tiveram iniacutecio o efeito dos grupos de trabalho UE-Balcatildes Ocidentais no desenvolvimento da vontade poliacutetica de promover o Estado de direito foi limitado

O diaacutelogo poliacutetico sobre a reforma da administraccedilatildeo puacuteblica registou alguns progressos

63 O diaacutelogo poliacutetico sobre a reforma da administraccedilatildeo puacuteblica realizou-se no quadro dos acordos de estabilizaccedilatildeo e associaccedilatildeo (AEA) Em parceria com as administraccedilotildees puacuteblicas beneficiaacuterias em toda a regiatildeo dos Balcatildes Ocidentais a Comissatildeo foi bem-sucedida na criaccedilatildeo de laquogrupos especiais para a reforma da administraccedilatildeo puacuteblicaraquo

a 15 Limites do diaacutelogo poliacutetico em mateacuteria de Estado de direito

Boacutesnia-HerzegovinaEm virtude dos desafios poliacuteticos e institucionais o diaacutelogo poliacutetico foi parcialmente ineficaz Registaram-se alguns progressos na criaccedilatildeo de instituiccedilotildees funcionais e sustentaacuteveis65 mas no domiacutenio da reforma do sistema judicial os progressos foram reduzidos O sistema judicial continuou afetado por lacunas persistentes em termos de independecircncia interferecircncia poliacutetica e ineficiecircncias66

KosovoApesar de o Estado de direito constituir a prioridade fundamental no Kosovo67 os progressos na luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado registaram retrocessos significativos tal como demonstrado em diversos re-latoacuterios68 Ateacute esse momento o diaacutelogo poliacutetico fora ineficaz na resposta ao sentimento de impunidade prevale-cente neste paiacutes nomeadamente em virtude de uma falta de independecircncia do sistema judicial e dos resultados limitados na luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado69

65 Relatoacuterio sobre os progressos registados 2015 p 9 e 12

66 Relatoacuterio sobre os progressos registados 2015 p 12 15 16 e 17

67 DPIP 2011-2013 Kosovo

68 No relatoacuterio sobre os progressos registados de 2014 afirmava-se que devia ser prestada especial atenccedilatildeo agrave melhoria do Estado de direito e agrave intensificaccedilatildeo da luta contra o crime organizado e a corrupccedilatildeo

69 Relatoacuterio sobre os progressos registados 2015 p 12 15 16 e 18 Nota introdutoacuteria relatoacuterio sobre os progressos registados 2014

64 Estes grupos especiais abordaram de forma sistemaacutetica o quadro estrateacutegico de reforma da administraccedilatildeo puacuteblica a funccedilatildeo puacuteblica e a gestatildeo dos recursos huma-nos o desenvolvimento e a coordenaccedilatildeo de poliacuteticas a prestaccedilatildeo de serviccedilos aos cidadatildeos e agraves empresas a prestaccedilatildeo de contas pela administraccedilatildeo puacuteblica assim como a gestatildeo das financcedilas puacuteblicas Foram criados em 2010 na antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia em 2012 na Albacircnia em 2013 no Kosovo em 2014 no Mon-tenegro e na Seacutervia e em 2015 na Boacutesnia-Herzegovina

40Conclusotildees e recomendaccedilotildees

65 Com base nas constataccedilotildees de relatoacuterios especiais anteriores nas avaliaccedilotildees da Comissatildeo e nos trabalhos adicionais de auditoria realizados em 2015 o objetivo do Tribunal foi avaliar se a Comissatildeo atraveacutes do programa do IPA contribuiu para o reforccedilo da capacidade administrativa nos Balcatildes Ocidentais O acircmbito da audito-ria abrangeu o IPA I (2007-2013) mas tambeacutem teve em conta as primeiras fases do IPA II (2014-2020) e centrou-se nos setores fundamentais do Estado de direito e da reforma da administraccedilatildeo puacuteblica

66 O Tribunal concluiu que a assistecircncia de preacute-adesatildeo prestada pela UE foi em grande medida eficaz e que o IPA I reforccedilou parcialmente a capacidade administrativa na regiatildeo apesar das insuficiecircncias significativas inerentes agraves autoridades nacionais dos Balcatildes Ocidentais

67 Relativamente agrave gestatildeo pela Comissatildeo os objetivos do IPA I nem sempre foram es-peciacuteficos e mensuraacuteveis Os programas e os projetos basearam-se nas necessidades mas algumas avaliaccedilotildees de beneficiaacuterios no setor do Estado de direito revelaram insuficiecircncias consideraacuteveis (pontos 16 a 23)

68 A absorccedilatildeo do financiamento do IPA foi prejudicada pela insuficiente capacidade administrativa de alguns paiacuteses e no caso da execuccedilatildeo descentralizada pelos requi-sitos rigorosos relativos agrave gestatildeo dos fundos da UE (pontos 24 a 26)

Recomendaccedilatildeo 1 Objetivos Gestatildeo Indireta

No acircmbito do IPA II a Comissatildeo deve definir objetivos especiacuteficos baseados em prioridades estabelecidas e em metas mensuraacuteveis

Para simplificar os requisitos de gestatildeo quando a Comissatildeo identifica uma capaci-dade administrativa insuficiente deve aplicar imediatamente a gestatildeo indireta de forma seletiva tendo em conta o volume de financiamento envolvido e a complexi-dade e sensibilidade poliacutetica dos projetos a descentralizar

69 Durante o IPA I a Comissatildeo natildeo aplicou condiccedilotildees rigorosas nem as seguiu de forma sistemaacutetica Apesar de algumas insuficiecircncias verificadas na comunicaccedilatildeo do seu acompanhamento orientado para os resultados a Comissatildeo foi eficaz no acom-panhamento da execuccedilatildeo dos projetos do IPA Tambeacutem foi parcialmente eficaz no seguimento das conclusotildees e recomendaccedilotildees das avaliaccedilotildees do IPA Por uacuteltimo apesar das significativas insuficiecircncias do beneficiaacuterio conseguiu apoiar a coorde-naccedilatildeo dos doadores de forma eficaz (pontos 27 a 37)

Recomendaccedilatildeo 2 Condiccedilotildees Acompanhamento Avaliaccedilatildeo

A Comissatildeo deve aplicar condiccedilotildees pertinentes ao niacutevel setorial dos programas e dos projetos e proceder ao respetivo seguimento Quando necessaacuterio pode se for caso disso aplicar uma reduccedilatildeo liacutequida de futuras dotaccedilotildees do IPA suspender os paga-mentos cancelar projetos ainda natildeo contratados e acompanhar de forma sistemaacutetica a conformidade do projeto com as condiccedilotildees predefinidas A Comissatildeo deve acompa-nhar de forma sistemaacutetica programas e projetos sensiacuteveis bem como realizar avaliaccedilotildees externas das intervenccedilotildees em setores prioritaacuterios nos Balcatildes Ocidentais

70 No que se refere agrave capacidade administrativa nos Balcatildes Ocidentais em termos ge-rais o IPA concretizou as realizaccedilotildees que foram contratualmente planeadas e o seu apoio ao Estado de direito e agrave reforma da administraccedilatildeo puacuteblica foi parcialmente sustentaacutevel (pontos 42 a 57)

71 No caso dos projetos relativos ao Estado de direito a Comissatildeo natildeo aplicou suficien-temente a condicionalidade e o financiamento do IPA I foi relativamente reduzido em domiacutenios fundamentais do Estado de direito tais como a liberdade de impren-sa o Ministeacuterio Puacuteblico e a luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado A falta de vontade poliacutetica de reformar as instituiccedilotildees por parte dos beneficiaacuterios as insufi-ciecircncias em termos de orccedilamento e de pessoal bem como uma fraca coordenaccedilatildeo tambeacutem afetaram a sustentabilidade do projeto (pontos 43 a 52)

72 No domiacutenio da reforma da administraccedilatildeo puacuteblica a Comissatildeo conseguiu converter muitas realizaccedilotildees de projetos em resultados sustentaacuteveis Apesar de natildeo se tratar de um objetivo expliacutecito do IPA podia ter encorajado os beneficiaacuterios a utilizarem mais o IPA como um instrumento de aprendizagem na restante administraccedilatildeo puacute-blica (pontos 53 a 58)

Recomendaccedilatildeo 3 Registo Recursos

No contexto do diaacutelogo poliacutetico e ao abrigo do IPA I e do IPA II a Comissatildeo deve en-corajar os paiacuteses beneficiaacuterios no sentido de um maior empenho poliacutetico na criaccedilatildeo de um registo convincente de investigaccedilotildees acusaccedilotildees e condenaccedilotildees efetivas nos processos por corrupccedilatildeo de alto niacutevel e crime organizado Deve para o efeito exigir que cada um dos beneficiaacuterios desenvolva os respetivos registos o que deve ser feito no quadro do diaacutelogo poliacutetico e ficar refletido nas futuras dotaccedilotildees nacionais do IPA e outras potenciais fontes de financiamento da UE

Aleacutem disso perante a existecircncia de empenho poliacutetico e de uma melhor capacidade de absorccedilatildeo a Comissatildeo deve orientar melhor os recursos em aacutereas fundamentais do Estado de direito relativamente agraves quais o Tribunal constatou uma necessidade significativa de apoio a luta contra a corrupccedilatildeo e o crime organizado (com especial ecircnfase no Ministeacuterio Puacuteblico) e a liberdade de imprensa

73 O desenvolvimento da cooperaccedilatildeo regional e o reforccedilo da capacidade administra-tiva no conjunto da regiatildeo satildeo extremamente importantes e tecircm sido encorajados pela Comissatildeo designadamente atraveacutes do Quadro de Investimento para os Balcatildes Ocidentais (pontos 19 39 e 55)

74 No entanto durante o periacuteodo auditado o Conselho de Cooperaccedilatildeo Regional natildeo teve um impacto significativo no terreno No que se refere agrave Escola Regional de Administraccedilatildeo Puacuteblica era demasiado cedo para se concluir se a mesma melhorou a capacidade administrativa nos Balcatildes Ocidentais (pontos 39 45 e 57)

Recomendaccedilatildeo 4 Cooperaccedilatildeo regional

No acircmbito do IPA I e do IPA II a Comissatildeo deve apoiar a cooperaccedilatildeo regional Deve em especial assegurar que as suas contribuiccedilotildees financeiras para o CCR e a ReSPA satildeo acompanhadas de resultados mensuraacuteveis e sustentaacuteveis no terreno

75 Em alguns casos o diaacutelogo poliacutetico nos Balcatildes Ocidentais teve um impacto limitado no Estado de direito Registaram-se alguns progressos no que se refere agrave reforma da administraccedilatildeo puacuteblica (pontos 59 a 64)

Recomendaccedilatildeo 5 Diaacutelogo poliacutetico

No acircmbito do IPA a Comissatildeo deve utilizar o diaacutelogo poliacutetico para apoiar a concre-tizaccedilatildeo de resultados em mateacuteria de Estado de direito e de reforma da administra-ccedilatildeo puacuteblica

O presente relatoacuterio foi adotado pela Cacircmara III presidida por Karel PINXTEN membro do Tribunal de Contas no Luxemburgo na sua reuniatildeo de 12 de julho de 2016

Pelo Tribunal de Contas

Viacutetor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente

44Anexos

Principais acontecimentos para compreender as relaccedilotildees UE-Balcatildes Ocidentais

2000 ο 1 de junho O Conselho Europeu de Santa Maria da Feira estipula que todos os paiacuteses participantes no Processo de Estabilizaccedilatildeo e de Associaccedilatildeo satildeo potenciais candidatos agrave adesatildeo agrave UE

2001 ο 1 de abril Detenccedilatildeo do antigo presidente jugoslavo Slobodan Milosevic acusado de crimes de guerra abuso de poder e corrupccedilatildeo

ο 13 de agosto O Acordo-Quadro de Ohrid sela o acordo de paz entre o governo da antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia e a comunidade eacutetnica albanesa do paiacutes

2003 ο 20 de junho O Conselho Europeu de Saloacutenica confirma a perspetiva europeia dos Balcatildes Ocidentais

2004 ο 22 de marccedilo A antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia candidata-se agrave adesatildeo agrave UE

ο 1 de abril Entrada em vigor do AEA com a antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia

2005 ο 16 de dezembro O Conselho confirma a antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia como paiacutes candidato

2006 ο 3 de junho Apoacutes um referendo bem-sucedido o Montenegro declara a sua independecircncia

2007 ο 1 de janeiro Entrada em vigor do IPA I

ο 26 de fevereiro No processo Boacutesnia-Herzegovina Vs Seacutervia e Montenegro o TIJ decidiu que o massacre de Srebrenica foi um ato de genociacutedio mas ilibou o demandado da responsabilidade pelo massacre

ο 17 de fevereiro O Kosovo declara a sua independecircncia

ο 11 de julho Na Conferecircncia de doadores para o Kosovo a Comissatildeo e os Estados-Membros da UE comprometem-se a apoiar especificamente o Kosovo com quase 800 milhotildees de euros

ο 15 de dezembro O Montenegro candidata-se agrave adesatildeo agrave UE

ο 1 de abril Entrada em vigor do AEA com a Albacircnia

ο 24 de abril A Albacircnia candidata-se agrave adesatildeo agrave UE

ο 22 de dezembro A Seacutervia candidata-se agrave adesatildeo agrave UE

ο 22 de dezembro A CEDH condena a Boacutesnia-Herzegovina por violaccedilatildeo dos direitos democraacuteticos dos cidadatildeos de comunidades natildeo maioritaacuterias

ο 1 de maio Entrada em vigor do AEA com o Montenegro

ο 22 de julho O TIJ formula um parecer consultivo de acordo com o qual a declaraccedilatildeo unilateral de independecircncia pelo Kosovo natildeo infringiu nenhuma regra ou legislaccedilatildeo internacional aplicaacutevel

ο 17 de dezembro O Conselho confirma o Montenegro como paiacutes candidato

2011 ο 26 de maio e 20 de julho Detenccedilatildeo de proeminentes criminosos de guerra seacutervios procurados pelo Tribunal Penal Internacional para a ex-Jugoslaacutevia

45Anexos

2012 ο 1 de marccedilo O Conselho confirma a Seacutervia como paiacutes candidato

ο 29 de junho Iniacutecio formal das negociaccedilotildees de adesatildeo do Montenegro

2013 ο 19 de abril Os primeiros-ministros do Kosovo e da Seacutervia assinam o Acordo de Bruxelas que normaliza as relaccedilotildees entre os dois paiacuteses

ο 1 de setembro Entrada em vigor do AEA com a Seacutervia

ο 1 de janeiro Entrada em vigor do IPA II

ο 21 de janeiro Iniacutecio formal das negociaccedilotildees de adesatildeo da Seacutervia

ο 27 de junho O Conselho confirma a Albacircnia como paiacutes candidato

ο 15 de julho Declaraccedilatildeo pelo novo Presidente da Comissatildeo de que natildeo haveraacute novas adesotildees ateacute 2020

ο 28 de agosto Cimeira dos Balcatildes Ocidentais em Berlim

2015 ο 1 de junho Entrada em vigor do AEA com o Montenegro

ο 20 de agosto Cimeira dos Balcatildes Ocidentais em Viena

ο 15 de fevereiro A Boacutesnia-Herzegovina candidata-se agrave adesatildeo agrave UE

ο 30 de marccedilo Cimeira dos Balcatildes Ocidentais em Durreumls Albacircnia

ο 1 de abril Entrada em vigor do acordo de parceria europeu com o Kosovo

Fonte TCE com base nos dados da Comissatildeo Europeia

46Anexos

Amostra de auditoria dos projetos nacionais do IPA I

Nordm Beneficiaacuterio Projeto Ano da decisatildeo IPA

Montante (em euros)

Estado de direito

Albacircnia

Missatildeo de Assistecircncia da Comunidade Europeia agrave Poliacutecia Albanesa (PAMECA III) 2007 6 768 790

2 Projeto contra a corrupccedilatildeo na Albacircnia (PACA) 2008 2 000 000

3 Apoio agraves Estruturas de Investigaccedilatildeo de Branqueamento de Capitais e Criminali-dade Financeira 2009 1 500 000

4 Fundo de Apoio agrave Sociedade Civil mdash Iniciativas Ciacutevicas e Reforccedilo das Capacidades 2009 1 500 000

5 Apoio agrave Proteccedilatildeo de Testemunhas 2009 554 199

6 Missatildeo de Assistecircncia da Comunidade Europeia agrave Poliacutecia Albanesa (PAMECA IV) 2009 1 000 000

7 EURALIUS III Assistecircncia Teacutecnica ao Sistema Judicial 2009 2 300 000

8 Construccedilatildeo de um novo estabelecimento prisional em Fier 2010 9 654 814

9 Sistema de gestatildeo de processos para o Gabinete do Procurador-Geral da Albacircnia 2010 990 396

10 Construccedilatildeo do Palaacutecio de Justiccedila em Tirana 2012 0

Formaccedilatildeo conjunta da Unidade de Informaccedilatildeo Financeira da Unidade de Investi-gaccedilatildeo Criminal da Agecircncia de Investigaccedilatildeo e Proteccedilatildeo do Estado dos procurado-res das agecircncias e das instituiccedilotildees de regulaccedilatildeo financeira

2007 392 973

12 Financiamento da Cacircmara de Crimes de Guerra (Tribunal de Estado) 2008 2 999 599

13 Assistecircncia agrave Direccedilatildeo de coordenaccedilatildeo dos oacutergatildeos de poliacutecia 2008 1 200 000

14 Reforccedilo das capacidades institucionais de prevenccedilatildeo e combate da corrupccedilatildeo 2009 488 048

15Responsible Journalisms Watching Eye Anti-corruption and the Media (O Olhar Atento do Jornalismo Responsaacutevel a luta contra a corrupccedilatildeo e os meios de comunicaccedilatildeo social)

2009 102 923

16 Construccedilatildeo de um estabelecimento prisional de alta seguranccedila em Sarajevo mdash Fase II 2010 5 150 000

17 Conselho Superior da Magistratura e do Ministeacuterio Puacuteblico 2010 1 000 000

18 Assistecircncia de parceria agrave Direccedilatildeo de coordenaccedilatildeo dos oacutergatildeos de poliacutecia 2008 1 200 000

19 Apoio agraves instituiccedilotildees responsaacuteveis pela aplicaccedilatildeo da lei 2010 6 999 999

20 Aumento das capacidades dos parlamentos no contexto da adesatildeo agrave UE 2012 3 499 966

21Antiga Repuacuteblica jugoslava da Macedoacutenia

Apoio agrave elaboraccedilatildeo dos documentos estrateacutegicos de seguimento e dos respeti-vos planos de accedilatildeo para a prevenccedilatildeo e a repressatildeo da corrupccedilatildeo e dos conflitos de interesses

2008 165 968

22 Intercacircmbio de boas praacuteticas da UE no domiacutenio do acompanhamento da luta contra a corrupccedilatildeo a niacutevel local 2009 138 500

47Anexos

Montante (em euros)

Estado de direito

23Montenegro

Apoio agrave execuccedilatildeo da estrateacutegia e do plano de accedilatildeo anticorrupccedilatildeo 2012 700 000

24 Corrupccedilatildeo nas administraccedilotildees locais - toleracircncia zero 2012 190 308

Seacutervia

Reforma da poliacutecia assuntos internos 2007 1 000 000

26 Melhoria da eficiecircncia e da transparecircncia do sistema judicial (tribunais) 2007 2 643 064

27 Luta contra a corrupccedilatildeo 2008 2 147 000

28 Melhoria da transparecircncia e da eficiecircncia (magistrados do Ministeacuterio Puacuteblico e sistema penal) 2008 1 891 517

29 Apoio agrave sociedade civil (I e II) 20072008 1 983 458

TOTAL 60 161 522

Reforma da administraccedilatildeo puacuteblica

Albacircnia

Apoio ao Serviccedilo Albanecircs de Administraccedilatildeo Puacuteblica (DOPA) 2008 958 892

2 Apoio aos sistemas de contrataccedilatildeo concessotildees e leilotildees puacuteblicos 2008 899 076

3 Reforccedilo do Parlamento da Albacircnia 2010 1 454 147

4 Apoio agrave Administraccedilatildeo das Alfacircndegas Albanesas 2011 1 424 496

5 Execuccedilatildeo de um Sistema de Gestatildeo e Controlo Financeiro moderno e da Inspeccedilatildeo Financeira Puacuteblica 2012 2 500 000

Reforccedilo da capacidade do gabinete do Coordenador da Reforma da Administraccedilatildeo Puacuteblica 2007 1 824 961

7 Desenvolvimento e execuccedilatildeo de uma estrateacutegia de controlo interno das financcedilas puacuteblicas a niacutevel nacional 2007 1 105 904

8 Reforccedilo da Capacidade das Estatiacutesticas sobre a Administraccedilatildeo e as Financcedilas Puacuteblicas 2009 1 603 790

9 Planos de formaccedilatildeo em mateacuteria de transparecircncia e prestaccedilatildeo de contas 2010 445 253

10 Apoio agrave Coordenaccedilatildeo e agrave Execuccedilatildeo da Reforma da Administraccedilatildeo Puacuteblica 2011 476 450

48Anexos

Montante (em euros)

Antiga Repuacuteblica jugosla-va da Macedoacutenia

Assistecircncia teacutecnica ao mecanismo de formaccedilatildeo e de apoio do IPA 2007 856 280

12 Reforccedilo da capacidade das instituiccedilotildees para gerir e executar os programas operacionais 2008 1 599 710

13 Apoio ao Sistema de Contrataccedilatildeo Puacuteblica 2008 986 442

14 Assistecircncia Teacutecnica ao Ministeacuterio da Sociedade da Informaccedilatildeo e da Administraccedilatildeo e Reforccedilo da execuccedilatildeo do Sistema Nacional de Coordenaccedilatildeo da Formaccedilatildeo 2009 1 095 000

Montenegro

Desenvolvimento e reforccedilo do sistema de contrataccedilatildeo puacuteblica 2009 1 080 017

16 Reforccedilo dos sistemas de gestatildeo e de controlo para a assistecircncia financeira da UE200920102013

2 000 000

17 Reforccedilo dos sistemas de gestatildeo e de controlo para a assistecircncia financeira da UE 2014 751 068

18 Controlo da Qualidade da Auditoria na Instituiccedilatildeo Superior de Controlo 2014 250 000

19 Controlo da Qualidade da Auditoria na Instituiccedilatildeo Superior de Controlo 2014 1 261 500

Seacutervia

Programa de Apoio Municipal 2007 22 501 150

21 Apoio ao Serviccedilo de Contrataccedilatildeo Puacuteblica 2007 116 650

22 Programa de Apoio Municipal Apoio ao Serviccedilo de Contrataccedilatildeo Puacuteblica 2008 2 000 000

TOTAL 48 590 427

Fonte TCE com base nos dados da Comissatildeo Europeia 30 de junho de 2015

49Anexos

Amostra de auditoria dos programas regionais do IPA I

Nordm Programa multibeneficiaacuterios nos Balcatildes Ocidentais Anos das decisotildees IPA Montante contratado (em euros)

1 Conselho de Cooperaccedilatildeo Regional (CCR) 2008-2013 18 641 100

2 Quadro de Investimento para os Balcatildes Ocidentais (QIBA) 2008-2014 305 000 000

3 Escola Regional de Administraccedilatildeo Puacuteblica 2010-2013 5 900 000

TOTAL 329 541 100

Fonte TCE com base nos dados da Comissatildeo Europeia 30 de junho de 2015 Os montantes contratados representam os montantes totais contratados para todos os projetos no acircmbito destes programas

50Respostas da Comissatildeo

Siacutentese

VIIIA Comissatildeo gostaria de sublinhar que foram impostas condiccedilotildees e se necessaacuterio ao niacutevel adequado de forma a obter o maior impacto possiacutevel dos objetivos da poliacutetica de alargamento muitas vezes em contextos poliacuteticos difiacuteceis

No que diz respeito aos niacuteveis de financiamento a Comissatildeo gostaria de salientar que o financiamento concedido nos setores pertinentes foi adequado dado o montante relativamente limitado dos investimentos necessaacuterios a grande escala e as limitaccedilotildees decorrentes da capacidade de absorccedilatildeo existente A liberdade dos meios de comunicaccedilatildeo social a sociedade civil e a luta contra a corrupccedilatildeo e a criminalidade organizada exigem sobretudo a prestaccedilatildeo de aconselha-mento especializado mediante assistecircncia teacutecnica o que foi assegurado atraveacutes do IPA e natildeo dos investimentos em grande escala

XA Comissatildeo gostaria de salientar que o Conselho de Cooperaccedilatildeo Regional (CCR) foi essencialmente criado pelos paiacuteses da regiatildeo como foacuterum de encontro e de debate dos desafios comuns tendo este objetivo sido atingido

Introduccedilatildeo

09A Comissatildeo gostaria de salientar que o processo de alargamento eacute um processo rigoroso mas justo assente em criteacute-rios bem estabelecidos e ensinamentos retirados do passado Cada paiacutes eacute avaliado com base no seu proacuteprio meacuterito Os desafios com que se deparam os atuais paiacuteses do alargamento satildeo tais que nenhum estaraacute em condiccedilotildees de aderir agrave UE durante o mandato da atual Comissatildeo que expira no final de 2019 Em dezembro de 2015 o Conselho reiterou que o alargamento continua a ser uma poliacutetica fundamental da UE e reafirmou o apoio inequiacutevoco da UE agrave perspetiva europeia dos Balcatildes Ocidentais

Observaccedilotildees

23A Comissatildeo gostaria de salientar que todos os paiacuteses dispotildeem de estrateacutegias no domiacutenio do Estado de direito No entanto nem todos tecircm uma estrateacutegia abrangente ou atualizada no setor da justiccedila

Caixa 4 mdash Experiecircncia com a gestatildeo descentralizada no acircmbito do IPA IAntiga Repuacuteblica jugoslava da MacedoacuteniaA Comissatildeo gostaria de salientar que a fim de reduzir o risco de novas perdas de projetos o processo de revisatildeo dos documentos contratuais melhorou e eacute mais seletivo na decentralizaccedilatildeo dos fundos no acircmbito do IPA II A Comissatildeo tambeacutem acompanha de perto os planos de contratos puacuteblicos elaborados pelas autoridades nacionais e aconselha sobre o estabelecimento da ordem de prioridade dos projetos Aleacutem disso a Comissatildeo acompanha a aplicaccedilatildeo do plano de accedilatildeo DIS elaborado pelas autoridades nacionais para abordar todas as questotildees relacionadas com a execuccedilatildeo do IPA

Respostas da Comissatildeo 51

Caixa 4 mdash Experiecircncia com a gestatildeo descentralizada no acircmbito do IPA ISeacuterviaO Sistema de Execuccedilatildeo Descentralizada (DIS) no acircmbito do IPA I tinha por objetivo a gestatildeo dos fundos IPA pelas autori-dades nacionais

Por conseguinte o processo de acreditaccedilatildeo natildeo implicou uma avaliaccedilatildeo abrangente da gestatildeo das financcedilas puacuteblicas a niacutevel nacional que foi incorporada unicamente no quadro juriacutedico do IPA II

Eacute de notar que no caso da Seacutervia a Comissatildeo continuou a controlar as estruturas DIS acompanhando quaisquer ques-totildees pendentes e adotando medidas corretivas Por exemplo em 2015 devido agrave persistecircncia de insuficiecircncias numa das principais estruturas (autoridade de auditoria) a Comissatildeo decidiu suspender a atribuiccedilatildeo uma vez que o sistema natildeo permitia assegurar a utilizaccedilatildeo correta dos fundos da UE

28A Comissatildeo gostaria de sublinhar que foram impostas condiccedilotildees e se necessaacuterio ao niacutevel adequado de forma a obter o maior impacto possiacutevel dos objetivos da poliacutetica de alargamento muitas vezes em contextos poliacuteticos difiacuteceis

Caixa 6 mdash No acircmbito do IPA natildeo foi aplicada uma condicionalidade rigorosaSeacuterviaDesde a programaccedilatildeo do IPA 2012 eacute aplicada a condicionalidade de forma direcionada As condiccedilotildees satildeo claramente definidas nas fichas setoriaisde projeto de forma mensuraacutevel e respeitadas durante a execuccedilatildeo Tal destina-se a asse-gurar que se financie apenas os projetos (accedilotildees) com um certo grau de maturidade Numerosos projetos foram adiados na programaccedilatildeo quando natildeo se encontravam reunidas condiccedilotildees preacutevias importantes

36A Comissatildeo concorda parcialmente Em geral a Comissatildeo acompanha sistematicamente todas as avaliaccedilotildees nomeada-mente atraveacutes de um quadro pormenorizado de recomendaccedilotildees e accedilotildees de seguimento A Comissatildeo gostaria igual-mente de salientar que o sistema de acompanhamento orientado para os resultados (ROM) se baseia em questotildees geneacutericas que podem ser utilizadas para todos os paiacuteses eou setores No entanto pode-se recorrer a peritos com a experiecircncia especiacutefica pertinente para obter uma visatildeo mais equilibrada

37A Comissatildeo sublinha que estaacute atualmente em curso uma avaliaccedilatildeo estrateacutegica abrangente da reforma da administraccedilatildeo puacuteblica

Caixa 7 mdash Coordenaccedilatildeo regional dos doadores nos Balcatildes OcidentaisCCRA Comissatildeo gostaria de salientar que o CCR organizou vaacuterios debates de caraacuteter setorial a niacutevel regional incluindo uma reuniatildeo de coordenaccedilatildeo dos doadores Estas accedilotildees contribuiacuteram para proporcionar uma perspetiva regional da assis-tecircncia dos doadores

O CCR criou uma base de dados de doadores (SEEDAD) tendo sido concluiacuteda uma versatildeo beta em dezembro de 2015 A base de dados foi apresentada agrave comunidade dos doadores na reuniatildeo de coordenaccedilatildeo dos doadores realizada em marccedilo de 2016 (httpwwwrccintseedad)

40Apesar de algumas falhas no processo de coordenaccedilatildeo dos doadores por parte das autoridades nacionais devido ao apoio prestado pela Comissatildeo e pelas delegaccedilotildees da UE tal natildeo teve impacto sobre a correta aplicaccedilatildeo da assistecircncia financeira ao abrigo do IPA

Caixa 8 mdash Coordenaccedilatildeo ineficaz dos doadores ao niacutevel do beneficiaacuterioKosovoA Comissatildeo concorda com a observaccedilatildeo segundo a qual os mecanismos de coordenaccedilatildeo dos doadores do Governo do Kosovo natildeo estavam completamente operacionais no final de 2011 embora seja de referir que se registaram progressos desde essa data e que se procedeu agrave consulta dos doadores sobre um novo regulamento melhorado relativo agrave coordenaccedilatildeo entre os doadores adotado em junho de 2015 O Gabinete da UE prestou igualmente apoio agraves autoridades nacionais

43A Comissatildeo observa que no domiacutenio sensiacutevel do Estado de direito eacute essencial um empenhamento poliacutetico pleno e cons-tante antes durante e apoacutes o projeto a fim de garantir resultados sustentaacuteveis

44A Comissatildeo gostaria de salientar que atraveacutes do seu diaacutelogo poliacutetico tem encorajado sistematicamente o apoio poliacutetico agraves reformas no domiacutenio do Estado de direito por parte dos beneficiaacuterios Este diaacutelogo embora natildeo esteja diretamente relacionado com as questotildees relativas aos projetos tem um impacto direto na garantia de que as condiccedilotildees poliacuteticas satildeo respeitadas ou pelo menos tidas em consideraccedilatildeo

Aleacutem disso a Comissatildeo gostaria de realccedilar o desafio especiacutefico que consiste em impor condiccedilotildees rigorosas sem limitar excessivamente o apoio financeiro ao domiacutenio do Estado de direito Tal exige uma calibraccedilatildeo cuidadosa atraveacutes do diaacutelogo poliacutetico da programaccedilatildeo e da execuccedilatildeo dos projetos

45A Comissatildeo salienta que o CCR criou um grupo de trabalho em mateacuteria de justiccedila com os Ministeacuterios da Justiccedila dos Balcatildes Ocidentais que adotou um plano de accedilatildeo regional em mateacuteria de justiccedila Foram criadas duas redes regionais (instituiccedilotildees de formaccedilatildeo judiciaacuteria e associaccedilotildees de mediadores) para a execuccedilatildeo do plano de accedilatildeo O CCR conseguiu tambeacutem a participaccedilatildeo do Instituto Europeu de Administraccedilatildeo Puacuteblica da Rede Europeia de Formaccedilatildeo Judiciaacuteria e do Conselho da Europa para o desenvolvimento de seminaacuterios e materiais destinados aos juiacutezes e aos magistrados do Ministeacuterio Puacuteblico

49A Comissatildeo gostaria de salientar que o desenvolvimento de um registo requer um empenho poliacutetico sustentado das autoridades durante um longo periacuteodo de tempo

No caso do Kosovo a Comissatildeo remete para o seu recente relatoacuterio sobre os progressos realizados pelo Kosovo no cumprimento dos requisitos do roteiro da liberalizaccedilatildeo de vistos incluindo a criaccedilatildeo de um registo da evoluccedilatildeo da luta contra a corrupccedilatildeo e a criminalidade organizada [COM(2016) 276 final]

Caixa 10 mdash Resultados do projeto do IPA I no domiacutenio da luta contra a corrupccedilatildeoProjeto contra a corrupccedilatildeo AlbacircniaA Comissatildeo discorda parcialmente O projeto em si mesmo natildeo cumpriu os objetivos tais como a reduccedilatildeo dos niacuteveis de corrupccedilatildeo ou um aumento de apreensatildeo de bens que satildeo resultados de mais longo prazo No entanto outros obje-tivos importantes do projeto foram alcanccedilados com ecircxito e tiveram um impacto positivo na luta contra a corrupccedilatildeo na Albacircnia A uacuteltima avaliaccedilatildeo temaacutetica sobre o apoio do IPA em mateacuteria de luta contra a corrupccedilatildeo concluiu que o projeto tinha contribuiacutedo para a prevenccedilatildeo da corrupccedilatildeo no setor da educaccedilatildeo e avaliou positivamente a sua contribuiccedilatildeo para a aplicaccedilatildeo das recomendaccedilotildees do GRECO e do Moneyval

52A Comissatildeo gostaria de observar que tem apoiado continuamente as organizaccedilotildees da sociedade civil atraveacutes da assistecircncia do IPA em todos os setores incluindo a democracia e o Estado de direito nomeadamente atraveacutes de programas plurinacio-nais Eacute extremamente importante que esse apoio tenha em conta a capacidade de absorccedilatildeo da sociedade civil

No que se refere aos niacuteveis de financiamento nos outros domiacutenios mencionados a Comissatildeo gostaria de salientar que o financiamento atribuiacutedo foi adequado dado o montante relativamente limitado dos investimentos necessaacuterios a grande escala e as limitaccedilotildees decorrentes da capacidade de absorccedilatildeo existente Estes setores requerem em primeiro lugar a prestaccedilatildeo de aconselhamento especializado mediante assistecircncia teacutecnica o que foi assegurado atraveacutes do IPA e natildeo investimentos em grande escala juntamente com um forte empenho poliacutetico

58A Comissatildeo gostaria de salientar que as estruturas referidas pelo Tribunal criadas com o objetivo de gerir os fundos do IPA satildeo aplicaacuteveis sobretudo agrave gestatildeo descentralizada pelo que soacute existem em alguns paiacuteses Aleacutem disso a Comissatildeo sublinha a importacircncia de incentivar as autoridades nacionais a sempre que possiacutevel utilizarem da melhor forma as boas praacuteticas dessas estruturas

A Comissatildeo gostaria de salientar que a promoccedilatildeo da boa gestatildeo das financcedilas puacuteblicas natildeo se limita agrave utilizaccedilatildeo do IPA I A nova estrateacutegia de alargamento laquoprioridade aos aspetos fundamentaisraquo de outubro de 2013 coloca especial ecircnfase em todas as formas de governaccedilatildeo econoacutemica incluindo a gestatildeo das financcedilas puacuteblicas e a adjudicaccedilatildeo de contratos puacuteblicos em conformidade com as normas da UE o que eacute supervisionado de perto atraveacutes das estruturas adequadas

Caixa 14 mdash O projeto da ponte de Žeželj SeacuterviaConsiderou-se que os atrasos eram na sua maioria imputaacuteveis ao contratante Mais recentemente as dificuldades deste tipo foram abordadas atraveacutes de uma melhor ligaccedilatildeo entre os objetivos estrateacutegicos e a programaccedilatildeo

61A Comissatildeo salienta que o diaacutelogo poliacutetico soacute pode incentivar reformas mas a apropriaccedilatildeo do processo de reforma incumbe agraves autoridades nacionais

Caixa 15 mdash Limites do diaacutelogo poliacutetico em mateacuteria de Estado de direitoResposta comum da Comissatildeo agrave laquoBoacutesnia-Herzegovinaraquo e ao laquoKosovoraquoA Comissatildeo salienta que o diaacutelogo poliacutetico com os paiacuteses dos Balcatildes Ocidentais tem sido conduzido de modo eficaz e orientado para os resultados tendo levado agrave realizaccedilatildeo de progressos tal como referido nos pacotes anuais do alargamento e nos relatoacuterios de progresso anuais No entanto a complexidade das reformas avaliadas no acircmbito desta auditoria significa que o processo exige tempo em especial porque a Comissatildeo potildee em praacutetica uma abordagem que atribui mais importacircncia agrave qualidade do que agrave rapidez Aleacutem disso o ritmo das reformas nos paiacuteses em causa eacute da res-ponsabilidade das autoridades nacionais

Conclusotildees e recomendaccedilotildees

Recomendaccedilatildeo 1 Objetivos Gestatildeo indiretaA Comissatildeo aceita esta recomendaccedilatildeo

Recomendaccedilatildeo 2 Condiccedilotildees Acompanhamento AvaliaccedilatildeoA Comissatildeo aceita esta recomendaccedilatildeo

Recomendaccedilatildeo 3 Registo RecursosA Comissatildeo aceita esta recomendaccedilatildeo

74A Comissatildeo gostaria de salientar que o Conselho de Cooperaccedilatildeo Regional foi essencialmente criado pelos paiacuteses da regiatildeo como foacuterum de encontro e debate dos desafios comuns tendo este objetivo sido atingido

Recomendaccedilatildeo 4 Cooperaccedilatildeo regionalA Comissatildeo aceita esta recomendaccedilatildeo

75A Comissatildeo gostaria de salientar que nos casos em que o diaacutelogo poliacutetico teve um impacto limitado no Estado de direito tal ficou essencialmente a dever-se agrave falta de vontade poliacutetica por parte das autoridades nacionais

Recomendaccedilatildeo 5 Diaacutelogo poliacuteticoA Comissatildeo aceita esta recomendaccedilatildeo

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Etapa Data

Adoccedilatildeo do PGA Iniacutecio da auditoria 1032015

Envio oficial do projeto de relatoacuterio agrave Comissatildeo (ou outra entidade auditada) 662016

Adoccedilatildeo do relatoacuterio final apoacutes o procedimento contraditoacuterio 1272016

Receccedilatildeo das respostas oficiais da Comissatildeo (ou de outra entidade auditada) em todas as liacutenguas 3182016

A poliacutetica de alargamento da UE nos Balcatildes Ocidentais foi desenvolvida com seis paiacuteses europeus que tecircm sido historicamente afetados por graves conflitos eacutetnicos poliacuteticos e econoacutemicos e que pretendem aderir agrave UEO Tribunal avaliou se a gestatildeo do IPA nos Balcatildes Ocidentais pela Comissatildeo foi eficaz nos domiacutenios fundamentais do Estado de direito e da administraccedilatildeo puacuteblica e se reforccedilou efetivamente a capacidade administrativa na regiatildeo O Tribunal examinou igualmente as realizaccedilotildees do diaacutelogo poliacutetico UE-Balcatildes Ocidentais no reforccedilo da capacidade administrativa

IacuteNDICE

ABREVIATURAS E ACROacuteNIMOS

SIacuteNTESE

INTRODUCcedilAtildeO

AcircMBITO E MEacuteTODO DA AUDITORIA

OBSERVACcedilOtildeES

PARTE I mdash A COMISSAtildeO GERIU BEM O IPA NOS BALCAtildeS OCIDENTAIS

DURANTE O IPA I OS OBJETIVOS NEM SEMPRE FORAM ESPECIacuteFICOS E MENSURAacuteVEIS

OS PROGRAMAS E OS PROJETOS BASEARAM-SE NAS NECESSIDADES MAS ALGUMAS AVALIACcedilOtildeES DE BENEFICIAacuteRIOS REVELARAM INSUFICIEcircNCIAS SIGNIFICATIVAS

EM ALGUNS CASOS O PROCESSO DE ABSORCcedilAtildeO DO FINANCIAMENTO DO IPA FOI PREJUDICADO POR UMA CAPACIDADE ADMINISTRATIVA INSUFICIENTE

A COMISSAtildeO NAtildeO APLICOU CONDICcedilOtildeES RIGOROSAS DE FORMA SISTEMAacuteTICA

EM TERMOS GERAIS A COMISSAtildeO FOI EFICAZ NO ACOMPANHAMENTO DA EXECUCcedilAtildeO E PARCIALMENTE EFICAZ NO SEGUIMENTO DAS AVALIACcedilOtildeES

APESAR DAS CONSIDERAacuteVEIS INSUFICIEcircNCIAS DOS BENEFICIAacuteRIOS A COMISSAtildeO APOIOU A COORDENACcedilAtildeO DOS DOADORES DE FORMA EFICAZ

PARTE II mdash O IPA REFORCcedilOU A CAPACIDADE ADMINISTRATIVA NOS BALCAtildeS OCIDENTAIS

A COMISSAtildeO CONCRETIZOU AS REALIZACcedilOtildeES PRETENDIDAS DE FORMA EFICAZ

O IPA RELATIVO AO ESTADO DE DIREITO E Agrave REFORMA DA ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA FOI PARCIALMENTE SUSTENTAacuteVEL

O DIAacuteLOGO POLIacuteTICO CONTRIBUIU PARA A CAPACIDADE ADMINISTRATIVA

CONCLUSOtildeES E RECOMENDACcedilOtildeES

ANEXO ImdashPRINCIPAIS ACONTECIMENTOS PARA COMPREENDER AS RELACcedilOtildeES UE-BALCAtildeS OCIDENTAIS

ANEXO IImdashAMOSTRA DE AUDITORIA DOS PROJETOS NACIONAIS DO IPA I

ANEXO IIImdashAMOSTRA DE AUDITORIA DOS PROGRAMAS REGIONAIS DO IPA I

RESPOSTAS DA COMISSAtildeO

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45Anexos

46Anexos

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Seacutervia

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49Anexos

TOTAL 329 541 100

Siacutentese

Etapa Data

IacuteNDICE

SIacuteNTESE

auditada

programas auditados

Total Auditados

TOTAL 902 109 12 52

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44Anexos

45Anexos

46Anexos

Montante (em euros)

Estado de direito

Albacircnia

2007 392 973

2009 102 923

2008 165 968

47Anexos

Montante (em euros)

Estado de direito

23Montenegro

Seacutervia

TOTAL 60 161 522

Albacircnia

48Anexos

Montante (em euros)

Montenegro

2 000 000

Seacutervia

TOTAL 48 590 427

49Anexos

TOTAL 329 541 100

Siacutentese

Etapa Data

IacuteNDICE

SIacuteNTESE

44Anexos

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Montante (em euros)

Estado de direito

Albacircnia

2007 392 973

2009 102 923

2008 165 968

47Anexos

Montante (em euros)

Estado de direito

23Montenegro

Seacutervia

TOTAL 60 161 522

Albacircnia

48Anexos

Montante (em euros)

Montenegro

2 000 000

Seacutervia

TOTAL 48 590 427

49Anexos

TOTAL 329 541 100

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Albacircnia

2007 392 973

2009 102 923

2008 165 968

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Estado de direito

23Montenegro

Seacutervia

TOTAL 60 161 522

Albacircnia

48Anexos

Montante (em euros)

Montenegro

2 000 000

Seacutervia

TOTAL 48 590 427

49Anexos

TOTAL 329 541 100

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Albacircnia

2007 392 973

2009 102 923

2008 165 968

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Estado de direito

23Montenegro

Seacutervia

TOTAL 60 161 522

Albacircnia

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Montante (em euros)

Montenegro

2 000 000

Seacutervia

TOTAL 48 590 427

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2007 392 973

2009 102 923

2008 165 968

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Montante (em euros)

Estado de direito

23Montenegro

Seacutervia

TOTAL 60 161 522

Albacircnia

48Anexos

Montante (em euros)

Montenegro

2 000 000

Seacutervia

TOTAL 48 590 427

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2007 392 973

2009 102 923

2008 165 968

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23Montenegro

Seacutervia

TOTAL 60 161 522

Albacircnia

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Montenegro

2 000 000

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TOTAL 48 590 427

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2007 392 973

2009 102 923

2008 165 968

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Seacutervia

TOTAL 60 161 522

Albacircnia

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Montenegro

2 000 000

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TOTAL 48 590 427

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2007 392 973

2009 102 923

2008 165 968

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Seacutervia

TOTAL 60 161 522

Albacircnia

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Montenegro

2 000 000

Seacutervia

TOTAL 48 590 427

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2007 392 973

2009 102 923

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23Montenegro

Seacutervia

TOTAL 60 161 522

Albacircnia

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TOTAL 48 590 427

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Albacircnia

2007 392 973

2009 102 923

2008 165 968

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Estado de direito

23Montenegro

Seacutervia

TOTAL 60 161 522

Albacircnia

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Montante (em euros)

Montenegro

2 000 000

Seacutervia

TOTAL 48 590 427

49Anexos

TOTAL 329 541 100

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Estado de direito

Albacircnia

2007 392 973

2009 102 923

2008 165 968

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Estado de direito

23Montenegro

Seacutervia

TOTAL 60 161 522

Albacircnia

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Montante (em euros)

Montenegro

2 000 000

Seacutervia

TOTAL 48 590 427

49Anexos

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Montante (em euros)

Estado de direito

Albacircnia

2007 392 973

2009 102 923

2008 165 968

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Estado de direito

23Montenegro

Seacutervia

TOTAL 60 161 522

Albacircnia

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Montante (em euros)

Montenegro

2 000 000

Seacutervia

TOTAL 48 590 427

49Anexos

TOTAL 329 541 100

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Seacutervia

TOTAL 60 161 522

Albacircnia

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Montenegro

2 000 000

Seacutervia

TOTAL 48 590 427

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Montante (em euros)

Montenegro

2 000 000

Seacutervia

TOTAL 48 590 427

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Assistência de Pré-Adesão da UE no reforço da capacidade ... · Assistência de Pré-Adesão da UE no reforço da capacidade administrativa dos Balcãs Ocidentais: uma meta-auditoria