ATA Nº 45 DE 14 DE NOVEMBRO DE 2018 - Portal TCU · 2018. 11. 29. · 1 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO ATA Nº 45 DE 14 DE NOVEMBRO DE 2018 Data da aprovação: 21 de novembro de 2018

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

ATA Nº 45 DE 14 DE NOVEMBRO DE 2018

Data da aprovação: 21 de novembro de 2018

Data da publicação no D.O.U.: 29 de novembro de 2018

Acórdãos apreciados por relação: 2631 a 2650

Acórdãos apreciados de forma unitária: 2604 a 2630

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ATA 45, DE 14 DE NOVEMBRO DE 2018

(Sessão Ordinária do Plenário)

Presidência: Ministro Raimundo Carreiro

Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva

Secretário das Sessões: AUFC Marcio André Santos de Albuquerque

Subsecretária do Plenário: AUFC Daniela Duarte do Nascimento

Às 14 horas e 35 minutos, a Presidência declarou aberta a sessão ordinária do Plenário, com a

presença dos Ministros Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo

Cedraz, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo, dos Ministros-Substitutos Marcos

Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho (convocado para substituir o Ministro Bruno Dantas) e

Weder de Oliveira, bem como da Representante do Ministério Público, Procuradora-Geral do

Ministério Público junto ao TCU Cristina Machado da Costa e Silva.

Ausentes, em missão oficial, o Ministro Bruno Dantas e, em férias, o Ministro-Substituto

Augusto Sherman Cavalcanti.

HOMOLOGAÇÃO DE ATA

O Tribunal Pleno homologou a Ata 44, referente à sessão ordinária realizada em 7 de novembro

de 2018 (Regimento Interno, artigo 101).

PUBLICAÇÃO DA ATA NA INTERNET

Os anexos desta ata, de acordo com a Resolução 184/2005, estão publicados na página do

Tribunal de Contas da União na internet (www.tcu.gov.br).

SORTEIO ELETRÔNICO DE RELATOR DE PROCESSOS

De acordo com o parágrafo único do artigo 28 do Regimento Interno e nos termos da Portaria da

Presidência 304/2018, entre os dias 8 e 14 de novembro, foi realizado sorteio eletrônico dos seguintes

processos:

Processo: 040.246/2018-3

Interessado: Não há

Motivo do sorteio: Resolução - TCU nº 280/2016, artigos 8º a 11, 42 e 43

Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos de Obras

Relator sorteado: Ministro-substituto MARCOS BEMQUERER

Processo: 040.244/2018-0


Motivo do sorteio: Resolução - TCU nº 280/2016, artigos 8º a 11, 42 e 43

Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos de Obras

Relator sorteado: Ministro BRUNO DANTAS

Processo: 010.361/2013-8

Interessado: Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações

http://www.tcu.gov.br/

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Motivo do sorteio: Recurso de Reconsideração

Tipo do sorteio: Sorteio entre os ministros que compõem o colegiado que proferiu a deliberação

recorrida, excluído o autor da respectiva deliberação. Inciso I do art. 154 do RITCU. Arts. 21 e

22 da Resolução-TCU nº 175/2005

Relator sorteado: Ministro Augusto Nardes

Processo: 023.183/2018-7


Motivo do sorteio: Matéria administrativa ou Projeto de Ato Normativo

Tipo do sorteio: Sorteio entre os ministros que compõem o Plenário, excluídos, em caso de

projeto de ato normativo, o autor da proposição e o relator do projeto nas comissões. Arts. 72 a

74; 76; inciso III do art. 154 do RITCU. Art. 19 da Resolução-TCU 175/2005. Art. 28, § 2º,da

Resolução-TCU 249/2012.

Relator sorteado: Ministro Aroldo Cedraz

Processo: 024.631/2016-7

Interessado: LIBRA TERMINAIS S.A/LIBRA TERMINAIS S.A., EDSON EDINHO COELHO

ARAUJO, Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil

Motivo do sorteio: Pedido de Reexame




Relator sorteado: Ministro José Múcio Monteiro

Processo: 031.057/2015-2

Interessado: Ministério do Desenvolvimento Social





Relator sorteado: Ministro Aroldo Cedraz

Processo: 031.057/2015-2

Interessado: Ministério do Desenvolvimento Social





Relator sorteado: Ministro José Múcio Monteiro

Processo: 031.599/2015-0

Interessado: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, Prefeitura Municipal de

Juazeirinho - PB

Motivo do sorteio: Impedimento ou suspeição do relator atribuído por LUJ

Tipo do sorteio: Sorteio entre os ministros e ministros-substitutos que compõem o Plenário. Art.

39, VIII; parágrafo único do art. 151 do RITCU. Art. 11 da Resolução-TCU 175/2005.

Relator sorteado: Ministro-Substituto André de Carvalho

Processo: 033.854/2018-1

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Relator sorteado: Ministro Benjamin Zymler

Processo: 034.572/2018-0


Motivo do sorteio: Conflito de competência

Tipo do sorteio: Sorteio entre os ministros e ministros-substitutos envolvidos no conflito de

competência. Art. 34 da Resolução-TCU 175/2005.

Relator sorteado: Ministro-Substituto André de Carvalho

Processo: 037.723/2018-9







Relator sorteado: Ministro Augusto Nardes

Recurso: 012.778/2007-1/R001

Recorrente: DENISE ELZA FELIPPELLI MARTINS

Motivo do sorteio: Pedido de reexame

Relator sorteado: VITAL DO RÊGO

Recurso: 030.526/2008-0/R001

Recorrente: LINDARINDA RODRIGUES DA SILVA


Relator sorteado: AROLDO CEDRAZ

Recurso: 007.181/2012-4/R002

Recorrente: PRESCON PROJETOS ESTRUTURAIS E CONSTRUCOES LTDA

Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração

Relator sorteado: JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Recurso: 014.174/2012-0/R001

Recorrente: Maria Cristina Ponchon da Silva



Recurso: 014.174/2012-0/R002

Recorrente: CONSORCIO OAS / CAMARGO CORREA / GALVAO



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Recurso: 028.605/2012-8/R002

Recorrente: Raimundo Jose Almeida de Araujo

Motivo do sorteio: Recurso de revisão

Relator sorteado: BRUNO DANTAS

Recurso: 013.025/2013-9/R001

Recorrente: VERA LUCIA TENÓRIO CORREIA DA SILVA



Recurso: 013.721/2013-5/R001

Recorrente: VANDETE MONTEIRO DOS SANTOS


Relator sorteado: WALTON ALENCAR RODRIGUES

Recurso: 018.546/2014-5/R002

Recorrente: Mário Ramos Ribeiro



Recurso: 018.546/2014-5/R003

Recorrente: EMILIA MARIA SILVA RIBEIRO CURI



Recurso: 020.055/2014-5/R001

Recorrente: M DE JESUS L SILVA ME



Recurso: 031.860/2014-1/R001

Recorrente: André Ferreira dos Santos/ Cléu de Aquino Ferreira/ Demaicon Schmidt Peter/

UNIAO DAS ASSOCIACOES COMUNITARIAS DO INT DE CANGUCU



Recurso: 004.098/2015-3/R001

Recorrente: ELISABETE BALBINOT



Recurso: 004.098/2015-3/R002

Recorrente: Mickey Yuji Katsuragawa



Recurso: 004.098/2015-3/R003

Recorrente: AMERICO RAIMUNDO POCAI MENDES


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Recurso: 004.098/2015-3/R004

Recorrente: Célio Renato da Silveira



Recurso: 005.985/2015-3/R001

Recorrente: ROGERIO CAMPOS


Relator sorteado: AUGUSTO NARDES

Recurso: 007.860/2015-3/R002

Recorrente: Claudia Gomes de Melo/ PREMIUM AVANÇA BRASIL



Recurso: 011.164/2015-8/R001

Recorrente: PAULO ROBERTO DIAS MORALES



Recurso: 011.164/2015-8/R002

Recorrente: Fundação Ricardo Franco



Recurso: 014.426/2015-3/R002

Recorrente: VIA PÚBLICA - INSTITUTO PARA O DESENVOLVIMENTO DA GESTÃO

PÚBLICA E ORGANIZAÇÕES DE INTERESSE PÚBLICO

PEDRO PAULO MARTONE BRANCO



Recurso: 019.676/2015-8/R001

Recorrente: ROBERTO VOLPE



Recurso: 010.482/2016-4/R002

Recorrente: ECO101 CONCESSIONARIA DE RODOVIAS S/A



Recurso: 010.482/2016-4/R003

Recorrente: Agência Nacional de Transportes Terrestres



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Recurso: 013.230/2016-6/R001

Recorrente: MARIA HELENA MARTINS SALDANHA



Recurso: 017.368/2016-2/R001

Recorrente: Banco do Brasil S.A.


Relator sorteado: ANA ARRAES

Recurso: 018.801/2016-1/R002

Recorrente: Raimundo Soares do Nascimento



Recurso: 004.351/2017-7/R002

Recorrente: Ines Maria Correa de Arruda



Recurso: 010.657/2017-7/R001

Recorrente: LEVINO LAZZAROTTO SILVESTRE



Recurso: 025.343/2017-3/R001

Recorrente: IRACI DA SILVA PAIVA



Recurso: 026.071/2017-7/R001

Recorrente: JÚLIO MARCELO DE OLIVEIRA - Procurador



Recurso: 005.189/2018-7/R001

Recorrente: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes



COMUNICAÇÕES:

Da Presidência (v. inteiro teor no Anexo I desta Ata):

Proposta de ação de controle nos órgãos do Governo Federal dos setores de saúde, meio

ambiente e agricultura responsáveis pelo controle e fiscalização de agrotóxicos no Brasil, com

determinação à Segecex que autue processo ainda no ano corrente, com início dos trabalhos em 2019,

bem como sejam reunidas, no referido trabalho, as ações que tenham correlação com o assunto já

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existentes no Tribunal, de forma que a auditoria venha a se constituir em um FISC Agrotóxico, de

natureza propositiva. Aprovada.

Expedição do Aviso nº 1406-GP/TCU ao Presidente do Presidente do Supremo Tribunal Federal,

Ministro Dias Toffoli, com a relação das ações judiciais consideradas de especial relevância para o

Tribunal em trâmite no Supremo. O inteiro teor do aviso consta do Anexo I desta Ata.

Registro de que, em atendimento ao Acordo de Cooperação Técnica entre o TCU e o Conselho

de Controle de Atividades Financeiras (COAF), do Ministério da Fazenda, celebrado em 29 de

outubro, foi designada, por meio da Portaria-TCU nº 321/2018, de 8/11/2018, a Secretaria de Relações

Institucionais de Controle no Combate à Fraude e Corrupção (Seccor) como a unidade do TCU

responsável por manejar e administrar o intercâmbio de informações junto ao COAF, bem como foi

expedido o Aviso nº 1385-GP/TCU, informando ao COAF a lista das autoridades a serem credenciadas

no Sistema SEI-C. A referida portaria e o aviso constam do Anexo I desta Ata.

Destaque, entre as fiscalizações iniciadas recentemente, para a auditoria de conformidade nas

aquisições e contratações promovidas pelas Organizações Militares no Estado de Minas Gerais, sob a

relatoria do Ministro Substituto Marcos Bemquerer, objeto do TC-036.894/2018-4, destinada a avaliar

a sistemática e os controles internos existentes.

Realização, no dia 12 de novembro, no Auditório Ministro Pereira Lira, do “Seminário Deu

Certo! Boas Práticas replicáveis em organizações públicas buscando eficiência”, destinado a

disseminar as boas e exemplares práticas de gestão.

Lançamento da nova ferramenta de TI, a solução tecnológica “e-TCU Gerencial”, concebida

para auxiliar diretores e secretários das unidades da Secretaria-Geral de Controle Externo na gestão

processual.

Participação, no dia 13 de novembro, no Senado Federal, do lançamento da coleção “30 anos da

Constituição: evolução, desafios e perspectivas para o futuro”, elaborada pelo Senado Federal em

parceria com a Câmara dos Deputados, oportunidade em que foi apresentada e distribuída a publicação

“O Tribunal de Contas da União e os 30 Anos da Constituição Federal de 1988”.

Do Ministro Benjamin Zymler (v. inteiro teor no Anexo I desta Ata):

Registro de que foi sorteado, no dia 9 de novembro último, relator do TC-033.854/2018-1,

referente projeto de resolução do novo Regimento Interno do Tribunal. Abertura de prazo de noventa

dias para recebimento de emendas dos Ministros ou sugestões dos Ministros-Substitutos e da

Procuradora-Geral. Aprovada.

Do Ministro Aroldo Cedraz (v. inteiro teor no Anexo I desta Ata):

Abertura de prazo de quinze dias para a apresentação de emendas e sugestões ao projeto de

decisão normativa anual que versa sobre as unidades prestadoras de contas cujos responsáveis terão as

contas de 2018 julgadas pelo Tribunal, conforme previsto no art. 4º da Instrução Normativa - TCU

63/2010, tratado no TC-034.481/2018-4. O Presidente Raimundo Carreiro usou da palavra para sugerir

a adoção do prazo de oito dias, no que foi atendido pelo relator. Aprovada.

Do Ministro José Múcio Monteiro (v. inteiro teor no Anexo I desta Ata):

Registro dos 50 anos de existência do Tribunal de Contas de Pernambuco, completados em 15 de

outubro do ano corrente.

Participação no dia 13 de novembro, no Instituto Serzedello Corrêa, de workshop destinado a

discutir o novo modelo de gestão das unidades integrantes da Secretaria do Tribunal, que vem sendo

elaborado pela equipe de transição. O evento contou com a participação de dirigentes das unidades de

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Brasília e dos estados da Federação, que conceberam medidas mitigadoras para os riscos apontados.

Agradecimento aos participantes e à Presidência. O Presidente Raimundo Carreiro usou da palavra

para parabenizar e agradecer.

Do Ministro Vital do Rêgo (v. inteiro teor no Anexo I desta Ata):

Registro da expedição de despacho, na condição de relator das contas do Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES no biênio 2017-2018, contendo orientação à

SecexEstatais para que promova detalhado acompanhamento do impacto das possíveis mudanças

veiculadas na imprensa na atuação do BNDES, por meio da autuação de processo específico, de forma

a subsidiar a análise das contas da estatal referentes ao presente exercício. Proposta de homologação

pelo Plenário e solicitação de expedição de aviso pela Presidência do Tribunal. Aprovada.

Do Ministro-Substituto André Luís de Carvalho:

Registro de felicitações pelo transcurso do aniversário do AUFC José Moacir Cardoso da Costa.

PROCESSOS APRECIADOS POR RELAÇÃO

O Tribunal Pleno aprovou, por relação, os acórdãos de nºs 2631 a 2650.

PROCESSOS EXCLUÍDOS DE PAUTA

Foram excluídos de pauta, nos termos do artigo 142 do Regimento Interno, os seguintes

processos:

TC-000.168/2016-5, cujo relator é o Ministro Benjamin Zymler;

TC-033.061/2010-6, cujo relator é o Ministro Augusto Nardes, a pedido do revisor (art. 119),

Ministro-Substituto André Luís de Carvalho;

TC-018.198/2015-5 e TC-018.335/2018-7, cujo relator é o Ministro Augusto Nardes;

TC-011.987/2005-0 e TC-029.350/2017-4, cujo relator é o Ministro José Múcio Monteiro;

TC-015.077/2017-9 e TC-017.255/2017-1, cuja relatora é a Ministra Ana Arraes;

TC-014.957/2018-3, cujo relator é o Ministro Vital do Rêgo;

TC-026.468/2011-5, cujo relator é o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, a pedido

do revisor (art. 119), Ministro Benjamin Zymler; e

TC-006.582/2009-4, TC-030.126/2018-5 e TC-033.980/2018-7, cujo relator é o Ministro-

Substituto André Luís de Carvalho.

SUSTENTAÇÕES ORAIS

Na apreciação do processo TC-033.048/2008-4, que trata de tomada de contas especial acerca de

possíveis operações irregulares de venda de contratos futuros de dólar pelo Banco Central do Brasil

(Bacen) ao Banco Marka S.A., cujo relator é o Ministro Benjamin Zymler, o Dr. Marcel Mascarenhas

dos Santos produziu sustentação oral em nome de Cláudio Ness Mauch, Demósthenes Madureira de

Pinho Neto e Francisco Lafaiete de Pádua. Acórdão 2605.

Na apreciação do processo TC-032.908/2017-2, que trata de representação de unidade técnica do

TCU formulada em virtude da recusa do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais

Anísio Teixeira - INEP em fornecer, de forma integral, dados para realização de auditoria operacional,

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cujo relator é o Ministro Walton Alencar Rodrigues, o Sr. Fábio Pereira Bravin produziu sustentação

oral em nome do INEP. Acórdão 2609.

Na apreciação do processo TC-025.493/2013-2, que trata de recursos de reconsideração

interpostos contra deliberação que julgou irregulares as contas dos recorrentes, condenou-os em débito

e aplicou-lhes multa em razão de irregularidades na prestação de contas de convênio que teve por

objeto a promoção de seminários para sensibilização de policiais rodoviários federais no

enfrentamento à exploração sexual de crianças e adolescentes nos segmentos turísticos que utilizam as

rodovias federais, cujo relator é o Ministro Vital do Rêgo, o Dr. Rudi Meira Cassel produziu

sustentação oral em nome da Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais. Acórdão 2610.

Na apreciação do processo TC-037.346/2018-0, que trata de representação, com pedido de

cautelar, autuada para apurar suposta irregularidade em ato praticado pelo Secretário-Geral da

Procuradoria-Geral da República, cujo relator é o Ministro Vital do Rêgo, o Dr. Moacir Guimarães

Morais Filho produziu sustentação oral em seu próprio nome. Acórdão 2611.

PROSSEGUIMENTO DE VOTAÇÃO

Nos termos do § 3º do art. 119 do Regimento Interno, deu-se prosseguimento à votação do

processo TC-008.584/2016-8, que trata de auditoria com o objetivo de avaliar as desvinculações de

recursos do superávit financeiro do ano de 2014, por meio da Medida Provisória 704/2015, bem como

a possível utilização desses valores para pagar passivos junto a bancos estatais e ao FGTS, cujo relator

é o Ministro José Múcio Monteiro e revisores, o Ministro Aroldo Cedraz e o Ministro-Substituto

Weder de Oliveira. Acórdão 2615.

REABERTURAS DE DISCUSSÃO

Nos termos do art. 112, § 5º, do Regimento Interno, foi reaberta a discussão do processo TC-

033.048/2008-4 (Ata nº 15-R/2011), que trata de tomada de contas especial acerca de possíveis

operações irregulares de venda de contratos futuros de dólar pelo Banco Central do Brasil (Bacen) ao

Banco Marka S.A., cujo relator é o Ministro Benjamin Zymler, e revisor o Ministro Walton Alencar

Rodrigues. Acórdão 2605.

Nos termos do art. 112, § 5º, do Regimento Interno, foi reaberta a discussão do processo TC-

023.736/2014-3 (Ata nº 37/2017), que trata de pedido de reexame interposto pela Centrais Elétricas

Brasileiras S/A contra deliberação que proferiu determinação em processo de auditoria operacional

realizada na Companhia Hidroelétrica do São Francisco (Chesf), cujo objetivo foi avaliar a gestão de

obras da estatal, cujo relator é o Ministro José Múcio Monteiro, e revisor o Ministro Vital do Rêgo.

Acórdão 2616.

PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA

Por meio de apreciação unitária, o Plenário examinou os processos listados a seguir e aprovou os

seguintes acórdãos:

MINISTRA ANA ARRAES

TC-010.348/2018-2 – Acórdão 2604

Os Ministros Benjamin Zymler, Augusto Nardes, José Múcio Monteiro, o Ministro-Substituto André

Luís de Carvalho, o Ministro Vital do Rêgo e o Ministro-Substituto Weder de Oliveira usaram da palavra

para discutir a matéria.

O Presidente Raimundo Carreiro (art. 107 do RITCU) manifestou-se oralmente e por escrito.

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O Ministro José Múcio Monteiro apresentou declaração de voto.

MINISTRO BENJAMIN ZYMLER

TC-033.048/2008-4 – Acórdão 2605

TC-012.352/2018-7 – Acórdão 2608

Os Ministros Augusto Nardes, José Múcio Monteiro, Vital do Rêgo e os Ministros-Substitutos André

Luís de Carvalho e Weder de Oliveira usaram da palavra para discutir a matéria.

O Presidente Raimundo Carreiro (art. 107 do RITCU) manifestou-se oralmente e por escrito.

MINISTRO AUGUSTO NARDES

TC-015.610/2018-7 – Acórdão 2606 – REFERENDO DE CAUTELAR

TC-034.255/2018-4 – Acórdão 2607 – REFERENDO DE CAUTELAR

MINISTRO WALTON ALENCAR RODRIGUES

TC-032.908/2017-2 – Acórdão 2609

MINISTRO VITAL DO RÊGO

TC-025.493/2013-2 – Acórdão 2610

O Ministro Walton Alencar Rodrigues usou da palavra para discutir a matéria.

TC-037.346/2018-0 – Acórdão 2611

TC-002.538/2014-8 – Acórdão 2612

TC-021.149/2018-6 – Acórdão 2613

MINISTRA ANA ARRAES

TC-019.346/2017-4 – Acórdão 2614

O Presidente Raimundo Carreiro concedeu preferência à apreciação do processo por solicitação

do interessado, Sr. Petrônio Augusto, pela condição de idoso acima de sessenta e cinco anos.

Após a apreciação, o Ministro-Substituto André Luís de Carvalho indagou se caberia a

preferência, tendo em vista que o representante é pessoa jurídica, e sugeriu que a Secretaria das

Sessões analise o tema. Em seguida o Ministro Benjamin Zymler também argumentou que não há

previsão de concessão do referido benefício.

O Presidente esclareceu que a preferência atendeu ao disposto no Estatuto do Idoso (Lei nº

10.741/2003) e que foi previamente submetida ao Plenário.

MINISTRO JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

TC-008.584/2016-8 – Acórdão 2615

Na apreciação do processo, o Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa foi convocado para

substituir o Ministro Walton Alencar Rodrigues, em função do quórum mínimo exigido.

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TC-023.736/2014-3 – Acórdão 2616

MINISTRO BENJAMIN ZYMLER

TC-006.614/2013-2 – Acórdão 2617

TC-011.014/2014-8 – Acórdão 2618

TC-011.577/2018-5 – Acórdão 2619

MINISTRO AROLDO CEDRAZ

TC-024.230/2018-9 – Acórdão 2620

TC-026.069/2008-4 – Acórdão 2621

TC-032.152/2017-5 – Acórdão 2622

TC-035.129/2011-5 – Acórdão 2623

MINISTRO JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

TC-027.045/2018-8 – Acórdão 2624

MINISTRA ANA ARRAES

TC-006.399/2012-6 – Acórdão 2625

TC-032.725/2017-5 – Acórdão 2626

MINISTRO-SUBSTITUTO MARCOS BEMQUERER COSTA

TC-021.107/2018-1 – Acórdão 2627

TC-039.049/2018-3 – Acórdão 2628

MINISTRO-SUBSTITUTO ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO

TC-007.460/2017-1 – Acórdão 2629

MINISTRO-SUBSTITUTO WEDER DE OLIVEIRA

TC-012.191/2018-3 – Acórdão 2630

ACÓRDÃOS PROFERIDOS

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Os acórdãos de nºs 2631 a 2650, apreciados por relação, estão transcritos a seguir. Da mesma

forma, seguem transcritos os acórdãos de nºs 2604 a 2630, apreciados de forma unitária, que constam

também do Anexo II desta Ata, juntamente com os relatórios e votos em que se fundamentaram.

RELAÇÃO Nº 33/2018 – Plenário

Relator – Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES

ACÓRDÃO Nº 2631/2018 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão extraordinária de caráter

reservado do Plenário, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei

8.666/1993, c/c os arts. 53 e 55 da Lei 8.443/92, arts. 143, 234 a 236, e 250, inciso II, do Regimento

Interno, e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, quanto ao processo a seguir relacionado,

em conhecer da denúncia, considera-la prejudicada em função da perda de objeto, indeferir o pedido

de medida cautelar, dar ciência à unidade jurisdicionada sobre as impropriedades e falhas,

identificadas, dando-se ciência ao denunciante, e arquivar o processo, de acordo com o parecer emitido

nos autos:

1. Processo TC-036.725/2018-8 (DENÚNCIA)

1.1. Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992)

1.2. Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992)

1.3. Órgão/Entidade: Fundação Universidade Federal de Sergipe

1.4. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues

1.5. Representante do Ministério Público: não atuou

1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).

1.7. Representação legal: não há.

1.8. dar ciência à Universidade Federal de Sergipe, com fundamento no art. 7º da Resolução –

TCU 265/2014, sobre as seguintes impropriedades/falhas, identificadas no Pregão 85/2018, para que

sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de ocorrência de outras semelhantes:

1.8.1. a vedação à participação de empresas em recuperação judicial, com plano de recuperação

homologado judicialmente contraria a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (Acórdão

5.686/2017 – 1ª Câmara), bem como entendimento da Advocacia Geral da União (Parecer n.

4/2015/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU);

1.8.2. o Decreto Federal 79.094/77 referenciado no item 11.7.3 do edital normativo do Pregão

85/2018 foi revogado pelo Decreto 8.077/2013, razão pela qual deve ser esta norma utilizada na

eventualidade de um novo processo licitatório que venha a ser empreendido com o mesmo objeto para

amparar a exigência dos alvarás mencionados no aludido item 11.7.3 do edital da licitação;

1.8.3. é ilegal a exigência de quitação de anuidades junto ao Conselho da Categoria Profissional

para fins de habilitação (11.7.4 e 11.7.5 do edital do Pregão 85/2018), pois o art. 30, inciso I, da Lei

8.666/1993 exige apenas o registro na entidade;

1.8.4. exigências específicas quanto à habilitação, tais como apresentação de Manual de Boas

Práticas de Fabricação (cláusula 11.7.7 do edital da licitação) e comprovação de higienização de caixa

d'água e de execução de dedetização e desratização nos últimos 06 meses (cláusula 11.7.8 do edital da

licitação), devem encontrar expressa previsão em norma própria, ante o que estabelece o inc. IV do art.

30 da Lei 8.666/1993, devendo ser excluídas aquelas que não encontrarem amparo normativo;

1.8.5. ainda que a alínea ‘a’ do item 10.6, anexo VII-A, diretrizes gerais para elaboração do ato

convocatório, da instrução normativa 5/2017 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

permita que seja feita a exigência de instalação de escritório local da empresa que seja declarada

vencedora de uma licitação no prazo de até 60 dias contados a partir da vigência do contrato, a

14


cláusula 11.7.9 do edital do Pregão 85/2018 deveria ter indicado com precisão qual seria o Município

de instalação do escritório da de representação; e,

1.8.6. deveriam ter sido considerados os termos da Lei 13.726/2018 (art. 3º) na formulação das

cláusulas 10.5 e 11.7.10 do edital do Pregão 85/2018, já que a mencionada não mais exige

reconhecimento de firma ou autenticações por cartórios em documentos a serem apresentados pelos

licitantes.


3. Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM,

por unanimidade, com fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/92, c/c os arts.

143, 237, parágrafo único, e 250 do Regimento Interno, quanto ao processo a seguir relacionado, em

conhecer da representação, considerá-la improcedente e determinar o arquivamento, dando ciência ao

representante, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:

1. Processo TC-004.196/2018-0 (REPRESENTAÇÃO)

1.1. Órgão/Entidade: Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Sul-rio-grandense

1.2. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues


1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (SEFIP).

1.5. Representação legal: Flavio Luis Barbosa Nunes e outros, representando Instituto Federal

de Educação, Ciência e Tecnologia Sul-rio-grandense.

1.6. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.


Relator – Ministro BENJAMIN ZYMLER


Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ACORDAM, por

unanimidade, com fundamento no art. 143, inciso V, alínea "d", do Regimento Interno/TCU, c/c o

Enunciado nº 145 da Súmula de Jurisprudência predominante no Tribunal de Contas da União, de

acordo com os pareceres emitidos nos autos:

1. Processo TC-013.501/2008-8 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)

1.1. Apensos: 010.171/2008-7 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)

1.2. Responsáveis: Deusiclea Barboza de Castro (280.020.671-34); Faleta e Bomfim Industria e

Comercio de Aço e Serviços Ltda. (40.602.468/0001-70); Israel Beserra de Farias (132.513.174-15);

Itazil Fonseca Benicio dos Santos (400.974.477-49); Jose Eduardo Athayde de Almeida (094.147.705-

34); Lauro Sergio de Figueiredo (115.178.321-87); Mestra Ltda. (03.457.778/0001-12); Milton de

Santana Faleta (117.812.385-53); Moreira Trindade Engenharia e Construções Ltda. - Me

(01.907.258/0001-39); Oscar Cabral de Melo (083.235.264-00); Paulo José Borba da Trindade

(080.171.315-34); Paulo Ramiro Perez Toscano (076.068.501-00); Pedro Thadeu Miranda de Argollo

Pereira (130.377.905-63); Rui Melo de Carvalho (370.198.997-49); Tl Construtora Ltda

(00.058.984/0001-61); Uma - Universidade Livre da Mata Atlantica (02.715.397/0001-23)

1.3. Órgão/Entidade: Ministério do Meio Ambiente, dos Rec. Hídricos e da Amazônia Legal –

Sec. de Rec. Hídricos (excluída); Ministério do Meio Ambiente (vinculador)

1.4. Relator: Ministro Benjamin Zymler

1.4.1. Ministro que alegou impedimento na sessão: Aroldo Cedraz.

15


1.5. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé

1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado da Bahia (SECEX-BA).

1.7. Representação legal: Bruno Degrazia Mohn (18161/OAB-DF), representando Jose Eduardo

Athayde de Almeida; Iuri Mattos de Carvalho (16741/OAB-BA), representando Moreira Trindade

Engenharia e Construções Ltda. - Me, Paulo José Borba da Trindade, Mestra Ltda. e Pedro Thadeu

Miranda de Argollo Pereira; Manoel de Santana Neto (13.708/OAB-DF), representando Itazil Fonseca

Benicio dos Santos; Alexandre Melo Soares (24518/OAB-DF), representando Paulo Ramiro Perez

Toscano.

1.8. Determinações/Recomendações/Orientações:

1.8.1. em retificar, por inexatidão material, o Acórdão 1723/2016/2016 - Plenário, prolatado na

sessão de 6/7/2016, Ata nº 26/2016:

1.8.1.1. relativamente ao subitem 3.2, onde se lê “Israel Bezerra de Farias”, leia-se “Israel

Beserra de Farias” e excluir os termos “Engenharia e Construções Ltda. (CNPJ: 01.907.258/0001-

39)”;

1.8.1.2. relativamente ao subitem 9.7.6, onde se lê “5000,00”, leia-se “5.000,00”;

1.8.1.3. relativamente ao 9.17.4, onde se lê “no que diz respeito aos subitens 9.10, 9.10.1 e

9.10.2.”, leia-se “no que diz respeito aos subitens 9.12, 9.12.1 e 9.12.2 ”;

1.8.2. em retificar, por inexatidão material, o Acórdão 1861/2018 – Plenário, prolatado na

sessão de 15/8/2018, Ata nº 31/2018:

1.8.2.1. relativamente ao item 8, dar a seguinte redação ao subitem 8.5.: “Maria de Lourdes

Nunes (4.872/OAB-DF), representando Deusicléa Barboza de Castro”;

1.8.2.2. relativamente ao subitem 3.2., excluir do rol de responsáveis o Sr. Dalvino Troccoli

França, a Sra. Isabela Barreto de Mendonça Fontes e a empresa Origem Consultoria & Participação

Ltda..



unanimidade, em sintonia com as manifestações da unidade técnica, em:

a) determinar ao Ministério das Cidades, com fundamento nos arts. 197 do Regimento Interno do

TCU e 4º, § 4º, da IN TCU 71/2012, com redação dada pela IN TCU 76/2016, que instaure a

competente Tomada de Contas Especial em razão de débito decorrente da má qualidade das obras de

pavimentação asfáltica executadas no âmbito do contrato celebrado pela Prefeitura de Porto Belo (SC)

e pela empresa Terraplanagem Azza Ltda., com recursos provenientes do Contrato de Repasse

765.814, encaminhando-a a esta Corte de Contas em até 180 dias após sua instauração, conforme

disposto no art. 11 da IN TCU 71/2012; e

b) apensar os presentes autos ao TC 017.202/2015-9.

1. Processo TC 018.176/2018-6 (MONITORAMENTO)

1.1. Órgãos/Entidades: Caixa Econômica Federal; Entidades/órgãos do Governo do Estado de

Santa Catarina; Ministério das Cidades (vinculador); Prefeitura Municipal de Bombinhas (SC) e

Prefeitura Municipal de Porto Belo (SC).

1.2. Relator: Ministro Benjamin Zymler.

1.3. Representante do Ministério Público: não atuou.

1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Santa Catarina (SECEX-

SC).



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unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso V, alínea "a", 169, incisos I e V, e 243, do

Regimento Interno do TCU e em sintonia com a manifestação da unidade técnica, em:

a) considerar cumpridos os subitens 1.7.1.1., 1.7.1.2. e 1.7.3. do Acórdão 406/2017 - Plenário;

b) considerar em cumprimento o subitem 1.7.2. do Acórdão 406/2017 – Plenário;

c) determinar à Secex-RJ que monitore o cumprimento do item 1.7.2. do Acórdão 406/2017 -

Plenário, que está em fase de implementação; e

d) apensar o presente processo ao TC 022.290/2016-8.

1. Processo TC 031.714/2017-0 (MONITORAMENTO)

1.1. Órgão/Entidade: Superintendência do Patrimônio da União No Estado do Rio de Janeiro.

1.2. Relator: Ministro Benjamin Zymler.


1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro (SECEX-RJ).




Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ACORDAM,

por unanimidade, com fundamento no art. 143, inciso V, alínea “e”, do Regimento Interno do TCU,

em autorizar, em caráter excepcional, a dilação em 90 dias do prazo para que o Tribunal Regional

Federal da 3ª Região atenda aos itens 9.6.2.2 e 9.7 do Acórdão 2.732/2017-TCU-Plenário, de acordo

com os pareceres emitidos nos autos:

1. Processo TC-001.961/2017-9 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)

1.1. Apensos: 026.402/2018-1 (SOLICITAÇÃO); 012.115/2018-5 (SOLICITAÇÃO)

1.2. Órgão/Entidade: Banco do Brasil S.a.; Caixa Econômica Federal; Conselho da Justiça

Federal; Tribunal Regional Federal da 1ª Região; Tribunal Regional Federal da 2ª Região; Tribunal

Regional Federal da 3ª Região; Tribunal Regional Federal da 4ª Região; Tribunal Regional Federal da

5ª Região



1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado

(SecexAdmin).

1.6. Representação legal: Adam Luiz Alves Barra (19786/OAB-DF) e outros, representando

Caixa Econômica Federal.



Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ACORDAM, por

unanimidade, com fundamento no art. 1º, inciso II, da Lei 8.443/92 c/c os arts. 143, inciso III, 169,

inciso V, e 243 do Regimento Interno, de acordo com os pareceres emitidos nos autos, em:


1.1. Apensos: 018.146/2017-1 (SOLICITAÇÃO)

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1.2. Responsáveis: Blal Yassine Dalloul (257.925.121-91); Eduardo Monteiro de Rezende

(583.796.811-34); Fabricio Bittencourt da Cruz (006.749.439-02); Marcelo Daniel Pagotti

(115.195.638-41); Romulo de Sousa Mesquita (443.493.351-53)

1.3. Órgão/Entidade: Câmara dos Deputados; Conselho Nacional de Justiça; Conselho Nacional

do Ministério Público (vinculador); Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; Senado

Federal; Tribunal de Contas da União



1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (SEFTI).

1.7. Representação legal: Rodrigo Fontenelle de Araújo Miranda, representando Ministério do

Planejamento, Desenvolvimento e Gestão


1.8.1. autorizar o monitoramento dos subitens 9.1.2.1, 9.2.9.4 e 9.2.12 do Acórdão 1.469/2017-

Plenário no âmbito das etapas da fiscalização autorizada pelo Min. José Múcio Monteiro no TC

018.235/2018-2;

1.8.2. arquivar os presentes autos.


Relator – Ministro AUGUSTO NARDES


VISTOS, relatados e relacionados estes autos de monitoramento quanto ao cumprimento dos

comandos constantes dos subitens 9.1 e 9.3 do Acórdão 715/2012-TCU-Plenário, no âmbito do TC

008.771/2011-1, referente a auditoria para avaliar os procedimentos associados à concessão de

benefícios previdenciários de origem rural e a arrecadação de contribuições substitutas que financiam a

previdência rural, por meio do qual este Tribunal expediu determinações e recomendações ao Instituto

Nacional do Seguro Social (INSS);

Considerando que, por intermédio dos subitens 9.1 e 9.3 do Acórdão 715/2012-TCU-Plenário, o

Tribunal deliberou por expedir os seguintes comandos ao INSS:

“9.1. determinar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do

Regimento Interno do TCU, ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, que, no prazo de 180

(cento e oitenta) dias:

9.1.1. revise os 2.348 benefícios constantes do arquivo ‘segurados especiais com CNPJ ativo na

DIB.doc’ tendo em vista que foi constatado que os respectivos segurados constam como proprietários

ou responsáveis por pessoas jurídicas ativas na data de início do benefício, informando a este

Tribunal o resultado dessa análise, no prazo ora estipulado, cessando os benefícios em que forem

encontradas irregularidades e promovendo a restituição aos cofres da Previdência dos valores pagos

indevidamente, respeitado os prévios contraditório e ampla defesa dos beneficiários, em atenção ao

disposto no art. 11, § 9º; art. 11, § 10º, inciso I, alínea ‘b’; art. 11, inciso V, alínea ‘f’; art. 39,

parágrafo único; art. 39, inciso I; art. 48, §§ 1º e 2º, da Lei 8.213/1991;

9.1.2. implemente alterações em seus sistemas de concessão e nos seus bancos de dados de

forma a permitir ao concessor verificar se os requerentes de benefícios rurais são ou foram

proprietários ou responsáveis por pessoas jurídicas inscritas no CNPJ;

9.1.3. revise os 1.368 benefícios constantes no arquivo ‘segurados especiais com benefício

incompatível.doc’, tendo em vista que foi constatado que os respectivos segurados já recebiam outro

benefício de valor superior ao salário mínimo na data de início do benefício, informando a este

Tribunal, no prazo ora estipulado, o resultado dessa análise, cessando os benefícios nos quais forem

encontradas irregularidades e promovendo a restituição aos cofres da Previdência dos valores pagos

18


indevidamente, respeitado os prévios contraditório e ampla defesa dos beneficiários, em atenção ao

disposto no art. 11, § 9º, inciso I; art. 39, inciso I e parágrafo único; e art. 48 §§ 1º e 2º, da Lei

8.213/1991;

9.1.4. revise os 1.274 benefícios constantes no arquivo ‘segurados especiais em atividade na

DIB.doc’, tendo em vista a constatação que os respectivos segurados apresentam vínculos urbanos na

data de início do benefício, informando a este Tribunal, no prazo ora estipulado, o resultado dessa

análise, cessando os benefícios nos quais forem encontradas irregularidades e promovendo a

restituição aos cofres da Previdência dos valores pagos indevidamente, respeitados os prévios

contraditório e a ampla defesa dos beneficiários, em atenção ao disposto no art. 11, § 9º c/c § 10,

inciso I, alínea ‘b’, art. 39, inciso I e parágrafo único; art. 48, §§ 1º e 2º, da Lei 8.213/1991;

9.1.5. revise, em conjunto com a Procuradoria Federal Especializada, os benefícios concedidos

por ‘despacho 04’ e relacionados nos arquivos ‘segurados especiais em atividade na DIB.doc’,

‘segurados especiais com benefício incompatível.doc’ e ‘segurados especiais com CNPJ ativo na

DIB.doc’, em atenção ao disposto no art. 11, §§ 9º e 10º, inciso I, alínea ‘b’, da Lei 8.213/1991,

utilizando todos os expedientes e oportunidades processuais cabíveis, respeitado os prévios

contraditório e a ampla defesa dos beneficiários, objetivando a reforma dos atos judiciais expedidos

em desconformidade com a ordem judicial;

...

9.3. recomendar, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do

Regimento Interno do TCU:

9.3.1. ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) que promova, periodicamente, o

cruzamento das informações dos segurados especiais com as bases de dados do CNPJ, de informações

trabalhistas e da própria maciça, em especial quanto ao campo CPF, para mitigar as situações de

concessão de benefícios com indícios de irregularidade;

9.3.2. à Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) que realize estudo definindo estratégias

para ampliar a arrecadação previdenciária sobre a produção rural de pessoas físicas;

9.3.3. conjuntamente ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e à Secretaria da Receita

Federal do Brasil (RFB) para que criem mecanismos, por meio de seus sistemas, relacionando a

contribuição que os segurados especiais efetuam ao comercializar sua produção (diretamente ou por

sub-rogação) ao cadastro desses segurados, vinculando a inscrição efetivada no SE-Cnis à matrícula

CEI, de maneira a atender ao disposto no art. 17, § 6º, da Lei 8.213/1991, c/c o art. 30, §§ 8º e 9º, da

Lei 8.212/1991”;

Considerando que o acórdão retro recebeu dois monitoramentos, o primeiro (TC 009.953/2012-

4, Acórdão 5/2014-Plenário), determinando: (i) ao INSS e à RFB, que apresentassem plano de ação

para cumprimento do Acórdão 715/2012-Plenário; (ii) à Procuradoria Federal Especializada (PFE)

junto ao INSS, que atuasse em conjunto com a autarquia nos casos de revisão de benefícios concedidos

judicialmente; e (iii) à Secex Previdência, que realizasse novo monitoramento dos subitens 9.1 e 9.3 do

Acórdão 715/2012-Plenário;

Considerando que o segundo monitoramento (TC 034.654/2014-3, Acórdão 405/2017-Plenário)

deliberou por: (i) considerou em cumprimento, mas com prazo expirado, as determinações constantes

dos subitens 9.1.1 a 9.1.5 do Acórdão 715/2012-Plenário; (ii) considerou em implementação as

recomendações dos subitens 9.3.1 a 9.3.3 do mesmo acórdão; e (iii) determinou à Secex Previdência, a

realização de novo monitoramento após o término de 2017;

Considerando que o Acórdão 715/2012-Plenário data de 28/3/2012, fixou prazo de 180 dias para

a revisão dos benefícios e o INSS informou em seu Plano de Ação, quando do primeiro

monitoramento, que a conclusão dos trabalhos se daria em 31/12/2014;

Considerando que já se passaram 6,5 anos do Acórdão 715/2012-Plenário e ainda restam

benefícios a serem revisados;

19


Considerando a conclusão da Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da

Assistência Social (SecexPrevi) (item 26 da instrução de peça 21) quanto ao acórdão ora monitorado

de considerar: (i) cumprida a determinação 9.1.2 e implementada a recomendação 9.3.1 (itens 14 a 19

da instrução); (ii) em cumprimento, com prazo expirado, as determinações 9.1.1, 9.1.3, 9.1.4 e 9.1.5

(itens 8 a 13 da instrução); e (iii) em implementação, as recomendações 9.3.2 e 9.3.3 (itens 20 a 25 da

instrução);

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, quanto ao processo a seguir relacionado,

ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei

8.443/1992, 143, inciso III, 169, inciso I, 243 e 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, e de

conformidade com a proposta da unidade técnica nos autos (peças 2 a 4), em: considerar cumprida a

determinação 9.1.2 e implementada a recomendação 9.3.1 do Acórdão 715/2012-Plenário; considerar

em cumprimento, mas com prazo expirado, as determinações dos subitens 9.1.1, 9.1.3, 9.1.4 e 9.1.5 do

Acórdão 715/2012-Plenário; considerar em implementação as recomendações contidas nos subitens

9.3.2 e 9.3.3 do Acórdão 715/2012-Plenário; sem prejuízo das providências descritas no subitem 1.6

desta deliberação

1. Processo TC-011.742/2018-6 (MONITORAMENTO)

1.1. Órgão/Entidade: Instituto Nacional do Seguro Social

1.2. Relator: Ministro Augusto Nardes


1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da

Assistência Social (SecexPrevi).



1.6.1. determinar ao INSS que, no prazo de quinze dias, encaminhe Plano de Ação para

cumprimento das determinações 9.1.1, 9.1.3, 9.1.4 e 9.1.5 e implementação da recomendação 9.3.3 do

Acórdão 715/2012-Plenário, objetivando prazo exíguo e contendo ações a serem adotadas,

responsáveis por essas, CPF dos responsáveis e prazos para cumprimento ou implementação, sendo

acompanhado da lista de todos os benefícios referenciados no Acórdão 715/2012-Plenário, com

identificação individual e indicação da situação (revisado, não revisado, ativo, cessado, suspenso,

dentre outras);

1.6.2. determinar à SecexPrevidência que realize novo monitoramento a partir do 2º semestre de

2019;

1.6.3. apensar este processo ao TC 008.771/2011-1;

1.6.4. encaminhar cópia desta deliberação e da instrução de peça 2 ao Instituto Nacional do

Seguro Social, à Secretaria da Receita Federal do Brasil e à Procuradoria Federal Especializada (PFE)

junto ao INSS.


Relator – Ministro AROLDO CEDRAZ


Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Plenário, ACORDAM, por

unanimidade, com fundamento no art. 27 da Lei nº 8.443/1992, c/c o art. 218 do Regimento Interno/TCU, em dar quitação ao Sr. Marco Túlio Pinto Bernardo, ante o recolhimento integral da multa que lhe foi imputada por meio do Acórdão nº 1.729/2014 – TCU – Plenário, Sessão Ordinária de 2/7/2014, Ata nº 24/2014, seja dada ciência desta deliberação ao responsável e, posteriormente, retorne os autos à Secex-SP para continuidade do acompanhamento do recolhimento das demais condenações e eventual autuação de processos de cobrança executiva, conforme o caso, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:

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1.1. Responsáveis: Alexandre Matuzalem Sparns (175.733.748-28); Luis Adriano Alves Pinto

(171.573.798-99); Marco Aurelio Beck (151.384.738-40); Marco Tulio Pinto Bernardo (272.218.848-

11); Marcos Antonini (016.212.318-36); Maurício Sponton Rasi (120.261.718-23); Terra Azul

Alimentação Coletiva e Serviços Ltda (96.355.946/0001-40); Verdurama Comércio Atacadista de

Alimentos Ltda (00.567.949/0001-78)

1.2. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Porto Ferreira - SP

1.3. Relator: Ministro Aroldo Cedraz

1.4. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado

1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de São Paulo (SECEX-SP).

1.6. Representação legal: Alexandre Melo Soares (51.040/OAB-RS) e outros, representando

Maurício Sponton Rasi; Heloísa Dias Pinto Lopes da Silva, representando Marco Tulio Pinto

Bernardo; Fulvio Temple de Moraes (264088/OAB-SP) e outros, representando Alexandre Matuzalem

Sparns.



Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM, por

unanimidade, com fundamento nos artigos 143, inciso V, 169, V, do Regimento Interno/TCU; art. 10

da Lei 12.527/2011 c/c os arts. 59, inciso V, e § 1º, art. 6º, inciso II, e art. 11 da Resolução TCU

249/2012, em:

a) conhecer da presente Solicitação;

b) deferir o pedido de cópia integral do TC 015.052/2017-6 apresentado pela empresa Megawork

Consultoria e Sistemas Ltda.;

c) indeferir, mais uma vez, o pedido de ingresso da empresa Megawork Consultoria e Sistemas

Ltda. como parte interessada no TC 015.052/2017-6, com fundamento no art. 146, § 2º, do RI/TCU;

d) apensar os presentes autos ao TC 015.052/2017-6, com fundamento no art. 61, parágrafo

único, da Resolução-TCU 259/2014.

1. Processo TC-034.427/2018-0 (SOLICITAÇÃO)

1.1. Órgão/Entidade: Centrais Elétricas Brasileiras S.a.








unanimidade, com fundamento nos artigos 143, inciso V, do Regimento Interno/TCU; 62, e 65, inciso

III, da Resolução TCU 259/2014, em:


b) indeferir o pedido de acesso ao TC 022.781/2018-8, formulado pela Casa Civil da Presidência

da República;

c) comunicar à solicitante, por intermédio da ouvidoria, o indeferimento do seu pleito de acesso

ao TC 022.781/2018-8, tendo em vista que a requerente não detém prerrogativa legal que a habilite

21


como legitimada para solicitar informações ou cópias de processos em andamento no Tribunal, nos

termos do art. 62 da Resolução-TCU 259/2014; bem como informe que, nos processos de controle

externo, para atendimento dos pedidos de informações formulados com fundamento na Lei de Acesso

à Informação, em regra geral, é necessário que já tenha sido expedido o ato decisório respectivo, a

saber, acórdão ou despacho de Relator, o que ainda não ocorreu;

d) fornecer vista eletrônica do processo de representação TC-036.914/2018-5 à Casa Civil da

Presidência da República;

e) informar à solicitante, por intermédio da ouvidoria, a respeito da possibilidade de interposição

de recursos da presente decisão e das formalidades para o exercício de tal faculdade processual,

conforme preceitua o § 1º do art. 27 da Resolução-TCU 249/2012.

f) dar ciência desta deliberação à solicitante e arquivar os presentes autos.



1.2. Interessada: Casa Civil da Presidência da República


1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração

(SeinfraCOM).





unanimidade, com fundamento nos artigos 143, inciso V, do Regimento Interno/TCU; 62, e 65, inciso

III, da Resolução TCU 259/2014, em:


b) indeferir o pedido de acesso ao TC 013.515/2013-6, com base no disposto no art. 4º § 1º, da

Resolução-TCU 249/2012, tendo em vista que o referido processo ainda não foi apreciado por esta

Corte, concedendo-lhe, no entanto, cópia do Acórdão nº 2.859/2013 – TCU – Plenário; do Despacho

constante à peça 232 do TC 013.515/2013-6, que suspendeu os subitens 9.2 e 9.3 daquele Acórdão, até

decisão quanto ao mérito do Pedido de Reexame; e do Acórdão nº 617/2018 – TCU – Plenário, que

conheceu do Pedido de Reexame e, no mérito, negou-lhe provimento;

c) comunicar ao solicitante, por intermédio da ouvidoria, o indeferimento do seu pleito de acesso

ao TC 013.515/2013-6, informando que nos processos de controle externo, para atendimento dos

pedidos de informações formulados com fundamento na Lei de Acesso à Informação, em regra geral, é

necessário que já tenha sido expedido o ato decisório respectivo, a saber, acórdão ou despacho de

Relator, o que ainda não ocorreu;

d) informar ao solicitante, por intermédio da ouvidoria, a respeito da possibilidade de

interposição de recursos da decisão que vier a ser proferida e das formalidades para o exercício de tal

faculdade processual, conforme preceitua o § 1º do art. 27 da Resolução-TCU 249/2012.

e) apensar a presente solicitação ao TC 013.515/2013-6, com fundamento no parágrafo único do

art. 61 da Resolução TCU 259/2014.

f) arquivar os presentes autos.



1.2. Interessada: Ana Luíza Carvalho da Rocha (352.879.180-20)


22



1.5. Representação legal: Camila Rocha Morais (938.175.410-15)




unanimidade, com fundamento nos artigos 143, inciso V, 169, V, do Regimento Interno/TCU; 62, e

65, inciso III, da Resolução TCU 259/2014, em:


b) encaminhar ao solicitante cópia integral, em mídia digital, do TC-002.779/2018-8;

c) alertar ao solicitante acerca da existência de documentos e informações sigilosas dentre as

peças processuais que serão enviadas, cujo sigilo deve ser por eles mantido, nos termos do art. 25, §§

1º e 2º, e 32, inciso IV, da Lei 12.527/2011 (LAI) c/c o art. 17, §§ 1º e 2º da Resolução-TCU

294/2018;

d) arquivar os presentes autos.


1.1. Interessado: Gustavo Magno Goskes Briggs de Albuquerque, Procurador da República no

Estado do Rio de Janeiro;



1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Administração Indireta no Rio de

Janeiro (SecexEstat).




Relator – Ministro JOSÉ MÚCIO MONTEIRO


Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, quanto ao

processo abaixo relacionado, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 143,

inciso III; e 237 do Regimento Interno/TCU, ACORDAM em conhecer da representação, para no

mérito considerá-la parcialmente procedente, e considerar prejudicado o pedido de concessão de

medida cautelar, adotando as seguintes providências, conforme os pareceres emitidos nos autos, bem

como cientificar o representante e o TST, com o envio de cópia da respectiva instrução:


1.1. Representante: Prime Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda. – EPP (CNPJ

05.340.639/0001-30)

1.2. Unidade: Tribunal Superior do Trabalho

1.3. Relator: Ministro José Múcio Monteiro



1.6. Advogado constituído nos autos: Renato Lopes (OAB/SP 406.595-B)

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1.7. Recomendar ao TST, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno/TCU,

que em relação à contratação de serviços relativos a fornecimento de combustíveis, objeto do Pregão

87/2018, avalie a conveniência e oportunidade de:

1.7.1. considerando a informação de que o objeto poderá ser executado diretamente por rede de

postos de combustíveis ou por intermediação de empresa gerenciadora de cartões destinados ao

abastecimento, avalie a possibilidade de, no primeiro caso (contratação de postos de combustíveis),

dispensar o uso do cartão eletrônico e utilizar outro meio de controle, a exemplo de voucher emitido

pelo próprio órgão, medida que favoreceria a competitividade;

1.7.2. adotar como valor base para a incidência do desconto ofertado pelos licitantes o preço

médio mensal do combustível na região, publicado pela Agência Nacional de Petróleo – ANP;

1.8. Determinar ao TST que informe ao TCU, no prazo de 15 (quinze) dias, as medidas adotadas

para dar cumprimento às recomendações constantes do item anterior;

1.9. Dar ciência ao Tribunal Superior do Trabalho – TST, com fundamento no art. 7º da

Resolução – TCU 265/2014, sobre as impropriedades identificadas no Pregão Eletrônico 87/2018, para

que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de ocorrência de outras semelhantes,

relativamente aos subitens 4.7.1 e 8.6.2 do edital, em desacordo com o art. 3º-A da Instrução

Normativa nº 3 SLTI/MPOG que estabelece prazo mínimo de duas horas, a partir da solicitação do

pregoeiro, para o envio de documentos de habilitação complementares, que, segundo o art. 25, §2º, do

Decreto 5.450/2005, são aqueles não contemplados pelo Sicaf,;

1.10. Arquivar os presentes autos, com fundamento no art. 250, II, c/c art. 169, III, do

Regimento Interno/TCU, sem prejuízo de que a Selog monitore esta deliberação.


Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, quanto ao

processo a seguir relacionado, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c os arts.

143, inciso III; e 237 do Regimento Interno/TCU, ACORDAM em conhecer da representação, mas

considerá-la prejudicada, por perda de objeto, arquivando-a, dando ciência à representante e à

Gerência de Filial Logística no Rio de Janeiro (Gilog/RJ) - Caixa Econômica Federal, com o envio de

cópia da respectiva instrução, conforme os pareceres emitidos nos autos:

1. Processo TC-034.574/2018-2 (REPRESENTAÇÃO) 1.1 Representante: Viaseg Monitoria 24 HS Ltda. (CNPJ 03.454.724/0001-01) 1.2. Unidade: Caixa Econômica Federal



1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro. 1.6. Representação legal: Roberto Luz de Barros Barreto (OAB/DF 10.463) 1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.


Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, quanto ao

processo abaixo relacionado, com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993 e no art. 43, inciso

I, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 143, inciso III, 235, 237, inciso VII e parágrafo único, e 276 do

Regimento Interno do TCU, ACORDAM em indeferir o pedido de cautelar, considerar parcialmente

procedente a representação e adotar as medidas a seguir descritas, conforme os pareceres emitidos nos

autos:

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1.1. Representante: DFTI Comércio e Serviços de Informática Ltda. (09.650.283/0001-91)

1.2. Unidade: Conselho da Justiça Federal




1.6. Representação legal: Renata Arnaut Araújo Lepsch (OAB/DF 18.641) e outros

1.7. Dar ciência ao Conselho da Justiça Federal, para que sejam adotadas medidas internas com

vistas à prevenção da ocorrência de outras irregularidades semelhantes, de que a ausência em edital de

justificativa específica, lastreada em estudo técnico referente ao objeto licitado, para a permissão da

adesão de órgãos não participantes (caronas) a Atas de Registro de Preços contraria o Decreto

7.892/2013 e o disposto no Acórdão 311/2018-TCU-Plenário;

1.8. Comunicar esta deliberação à representante e ao Conselho da Justiça Federal;

1.9. Arquivar os presentes autos, nos termos do art. 237, parágrafo único, c/c o art. 250, inciso I,

do Regimento Interno/TCU.


Relatora – Ministra ANA ARRAES


Cuidam os autos de monitoramento instaurado para verificar o cumprimento das determinações expedidas pelo Acórdão 566/2018 – Plenário para que a Delegacia Federal da Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (Sead) informasse as providências adotadas para corrigir falhas identificadas na execução do Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF), no estado de Minas Gerais.

Considerando que a unidade técnica, em sua análise, considerou que o plano de ação apresentado pela Subsecretaria de Reordenamento Agrário cumpre parcialmente a determinação do subitem 1.8 mas não atende à deliberação do subitem 1.9 do acórdão 566/2018 – Plenário;

os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ACORDAM, por unanimidade, de acordo com os pareceres emitidos nos autos e com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno, em fazer as determinações sugeridas e em encaminhar cópia desta deliberação, bem como da instrução à peça 24, à Subsecretaria de Reordenamento Agrário da Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário.

1. Processo TC-023.693/2018-5 (MONITORAMENTO)

1.1. Classe de Assunto: V.

1.2. Unidade: Secretaria Especial de Agricultura Familiar e Desenvolvimento Agrário

1.3. Relatora: ministra Ana Arraes.


1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais (Secex-MG).


1.7. Determinar à Subsecretaria de Reordenamento Agrário da Secretaria Especial de Agricultura

Familiar e do Desenvolvimento Agrário que, em até 60 (sessenta) dias contados da ciência desta

deliberação:

1.7.1. complemente o plano de ação encaminhado ao TCU, contemplando ações concretas a fim

de identificar e propor solução para as deficiências graves de infraestrutura básica nos loteamentos

financiados pelo Programa Nacional de Crédito Fundiário nas Fazendas Jardim e Jardim/Calçado, no

25


município de João Pinheiro/MG, em atendimento à deliberação constante do subitem 1.8.3 do Acórdão

566/2018 - Plenário;

1.7.2. apresente informações sobre a definição da agenda de fiscalização das propostas já

aprovadas do Programa Nacional de Crédito Fundiário, prevista no plano de ação para ser criada até

30/10/2018, em cumprimento à determinação contida no subitem 1.8.2 do Acórdão 566/2018 -

Plenário;

1.7.3. informe sobre o andamento das medidas a serem tomadas para dar cumprimento às

determinações contidas nos subitens 1.8.1, 1.8.4 e 1.8.5 do Acórdão 566/2018 - Plenário, tendo em

vista os prazos para implementação dessas medidas indicados no Plano de Ação apresentado ao TCU;

1.7.4. manifeste-se sobre a regularidade dos valores envolvidos na aquisição das propriedades

que deram origem aos assentamentos localizados nos Grupamentos Jardim (Incra 4.040.632.655.513),

Jardim Calçado (Incra 4.272.330.273.598) e Recanto Verde (Incra 9.501.902.139.348), todos no

município de João Pinheiro/MG, assim como esclareça se a extensão das propriedades suportava a

quantidade de famílias assentadas, tendo em vista que o Laudo de Vistoria e Avaliação 18/2008,

elaborado pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) em setembro/2008,

concluiu que a Fazenda Jardim/Rodrigues possuía uma estimativa de assentamento de 42 famílias, com

lotes médios de 40,54 ha, e estava avaliada em R$ 2.107.164,76, enquanto que o Relatório de Vistoria

Social 36/2014, elaborado pela Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento de

Minas Gerais em novembro/2014, concluiu que a mesma propriedade possuía capacidade para o

assentamento de 103 famílias, com lotes médios de 15,95 ha, e avaliou o imóvel no valor de R$

8.182.477,24.


Relator – Ministro-Substituto WEDER DE OLIVEIRA


Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com fundamento nos arts. 1º, XXV, 264 e 265 do RI/TCU, na forma do art. 143, V, 'a', do RI/TCU, e de acordo com o parecer da unidade técnica emitido nos autos, ACORDAM, por unanimidade, em não conhecer da presente consulta por ausência de legitimidade do interessado, encerrar o processo e arquivar os autos, dando-se ciência desta decisão ao pleiteante.

1. Processo TC-031.703/2018-6 (CONSULTA)

1.1. Consulente: Município de Feira de Santana/BA.

1.2. Entidade: Município de Feira de Santana/BA.

1.2. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.






Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, considerando o

parecer emitido nos autos pela unidade técnica, no sentido de que seja feita a correção, mediante

apostilamento, com fundamento no art. 143, V, 'd', do RI/TCU c/c a Súmula TCU 145, ante a

constatação de inexatidão material, ACORDAM, por unanimidade, em retificar o acórdão 1037/2015-

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TCU-Plenário, de modo que onde se lê, no subitem 3.2, "Responsável: Roberto Cavalcanti Tavares

(734.440.574-15)", leia-se "Responsável: Roberto Cavalcanti Tavares (712.214.414-34)”, mantendo-se

inalterados os demais termos do acórdão ora retificado.


1.1. Responsável: Roberto Cavalcanti Tavares (712.214.414-34).

1.2. Interessados: Congresso Nacional; Consorcio Siena Emcosa Scave (18.107.604/0001-05).

1.3. Entidade: Companhia Pernambucana de Saneamento; Ministério da Integração Nacional.



1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração

(SeinfraCOM).

1.7. Representação legal: Rodrigo Soares de Azevedo (OAB/PE 18030), representando

Consorcio Siena Emcosa Scave.



Considerando as irregularidades reportadas no relatório final da comissão de intervenção e sindicância nomeada pelo Conselho Federal da Ordem dos Músicos do Brasil para interceder no Conselho Regional do Estado de São Paulo (peça 74) e no relatório de práticas contábeis referentes aos períodos de 2009 a agosto de 2016, da MB auditores independentes (peça 75);

Considerando que, para várias das irregularidades reportadas, é pertinente a realização de medidas saneadoras para esclarecer a ocorrência de dano ou a necessidade de realização de audiência do(s) responsável(is), a exemplo daquelas referentes a contratações sem licitação e sem contrato de prestação de serviços/aquisição, à ausência de comprovação da realização dos serviços, à contratação de empresas de parentes dos diretores (itens 4.3 a 4.19 do relatório da auditoria independente), a atrasos nos pagamentos do condomínio (item 4.21) e à contratação de pessoal sem seleção pública (item 4.22);

Considerando que, com base no relatório de auditoria independente, já é possível constatar que algumas irregularidades resultaram em débito, a exemplo de: empréstimos realizados pelo antigo presidente (R$ 180.000,00 - item 4.1), contratação de empresa para confecção de livros de autoria do ex-presidente da OMB-CRSP (R$ 645.074,00 - item 4.6), contratação de oficina mecânica para manutenção em veículo não pertencente à frota de carro da OMB-CRSP (R$ 1.961,60 – item 4.15) e pagamentos em espécie, sem evidencias de aprovação, motivo da despesa, contrato, cotação/licitação de preços (valor total de R$ 599.325,57 - item 4.20);

Considerando, ademais, as informações constantes do relatório de auditoria independente relativas à ausência de controle internos adequados e de sistema informatizado para os procedimentos operacionais (item 6.1), bem como de problemas de controle de caixa (item 6.2);

Considerando que a unidade instrutiva verificou a ocorrência de dano nas irregularidades apontadas e propôs a instauração de tomada de contas especial pelo Conselho Federal da Ordem dos Músicos do Brasil, com o objetivo de identificar os responsáveis, quantificar o dano e ressarcir o erário em relação às irregularidades apontadas no relatório da auditoria independente quando da intervenção na OMB-SP;

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Considerando, entretanto, que o Sr. Ricardo Bueno, então presidente da OMB-CRSP e responsável por várias irregularidades apontadas, fez parte da diretoria do Conselho Federal no exercício de 2016, conforme documento de peça 69;

Considerando, também, as disputas existentes dentro do próprio sistema entre o conselho federal e seus regionais que podem comprometer a imparcialidade da apuração;

Os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com fundamento no art. 47 da Lei 8.443/1992 c/c art. 252 do RI/TCU, e na forma do art. 143, V, 'g', do RI/TCU, ACORDAM, por unanimidade, em converter a presente representação em tomada de contas especial, nos termos do art. 41 da Resolução TCU 259/2014, por meio de autuação de processo específico, e considerar cumprida a determinação constante do item 1.7.1 do acórdão 6326/2018-TCU-1ª Câmara, dando-se ciência desta decisão ao representante, fazendo-se as determinações seguintes.


1.1. Representação: Gerson Ferreira Tajes (148.377.198-99).

1.2. Entidade: Conselho Federal da Ordem dos Músicos do Brasil; Conselho Regional da Ordem

dos Músicos do Brasil-SP.



1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da

Assistência Social (SecexPrevi).

1.6. Representação legal: Giovanni Charles Paraizo (OAB/MG 105.420), representando

Conselho Regional da Ordem dos Músicos do Brasil-SP e Conselho Federal da Ordem dos Músicos do

Brasil; Vitor Miranda Tauffer Padilha e outros, representando Gerson Ferreira Tajes.


1.7.1. determinar a SecexPrevi que, valendo-se das diligências ou oitivas necessárias:

1.7.1.1. realize a citação do Sr. Ricardo Bueno, e de outros responsáveis que entender

necessário, para que apresentem alegações de defesa quanto às irregularidades reportadas no relatório

de auditoria independente (peça 75) para as quais já resta evidenciado o dano ao erário, encaminhando,

previamente, ao relator, a proposta de citação;

1.7.1.2. em relação as demais irregularidades reportadas no supracitado relatório (peça 75),

encaminhe ao relator, se for o caso, a proposta de realização de audiências;

1.7.1.3. em consonância com o art. 198, parágrafo único, do RI/TCU c/c o art. 41, § 2º, da

Resolução TCU 259/2014, cientifique o presidente do Conselho Federal da Ordem dos Músicos do

Brasil, na condição de órgão supervisor, a respeito da conversão dos presentes autos em tomada de

contas especial.

ACÓRDÃO Nº 2604/2018 – TCU – Plenário

1. Processo TC 010.348/2018-2

2. Grupo I – Classe V – Relatório de Auditoria.

3. Interessado: Tribunal de Contas da União.

4. Unidades: Casa Civil da Presidência da República, Agência Nacional de Aviação Civil,

Agência Nacional de Mineração, Banco do Brasil S/A, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos

Recursos Naturais Renováveis, Ministério da Saúde e Ministério do Trabalho.

5. Relatora: ministra Ana Arraes.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Relações Institucionais de Controle no Combate à Fraude e

Corrupção - Seccor.

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8. Representação legal: Adriano Augusto de Souza (CPF 839.219.904-91) e Rodrigo Duarte

Dourado (CPF 695.827.421-00).

9. Acórdão:

VISTA, relatada e discutida esta auditoria operacional, coordenada pela Secretaria de Relações

Institucionais de Controle no Combate à Fraude e Corrupção - Seccor, em conjunto com outras

unidades deste Tribunal, para avaliar se os controles de prevenção e detecção relacionados a fraude e a

corrupção das instituições federais do Poder Executivo estão compatíveis com seus poderes econômico

e de regulação.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com

fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, incisos II e III, do Regimento Interno,

e ante as razões expostas pela relatora, em:

9.1. encaminhar cópia desta deliberação ao Comitê de Riscos, Governança e Desburocratização

da Presidência da República em face das competências a ele instituídas por meio da Portaria PR/GSI

65/2018 e ao coordenador da equipe de transição instituída pelo Presidente da República eleito, a que

se refere a Lei 10.609/2002, alertando-os para os potenciais riscos identificados a seguir, a partir do

presente trabalho de fiscalização:

9.1.1. trinta e oito unidades com alto poder econômico possuem fragilidades nos controles nas

classificações “alta” e “muito alta” de exposição ao risco de fraude e corrupção, unidades essas que

controlam orçamento de mais de R$ 216 bilhões, conforme descrito no capítulo C do relatório;

9.1.2. oitenta por cento das instituições com alto poder econômico e de regulação (extrato dos

30% maiores), pertencentes ao Orçamento-Geral da União - OGU, estão em níveis iniciais de

estabelecimento de gestão de riscos e controles internos, conforme descrito no capítulo E.1 do

relatório;

9.1.3. oitenta e seis por cento das instituições com alto poder econômico e de regulação (extrato

dos 30% maiores) declararam que não passaram do estágio inicial de implantação de controles

específicos para detecção de combate a fraude e corrupção, conforme descrito no capítulo E.1 do

relatório;

9.1.4. sessenta e nove por cento dos órgãos pesquisados com alto poder econômico (extrato dos

30% maiores), à exclusão das estatais, indicaram que se encontram com seus programas de integridade

em estágio inexpressivo de implantação, conforme descrito no capítulo F.1 do relatório;

9.1.5. das cento e duas instituições com maiores poderes econômico e de regulação, 70%

declararam que não estão implementadas medidas de monitoramento da gestão da ética, conforme

descrito no capítulo E.1 do relatório;

9.1.6. as auditorias internas das instituições com alto poder econômico e de regulação (extrato

dos 30% maiores) não possuem ações sistemáticas, consolidadas e institucionalizadas voltadas à

análise de riscos de fraude e corrupção, conforme descrito no capítulo E.1 do relatório;

9.1.7. as estatais de maior poder econômico (extrato dos 30% maiores) não apresentaram

modelos institucionalizados amplos e consistentes de dados abertos, transparência e accountability,

conforme descrito no capítulo H.1 do relatório;

9.1.8. ausência de critérios mínimos e objetivos para indicação de dirigentes nas instituições

federais, com elevado risco potencial de exposição a casos de fraude e corrupção, conforme descrito

no capítulo D do relatório;

9.1.9. no período entre agosto/2017 e julho/2018, foram verificadas 554 potenciais restrições em

ocupantes de cargos ou funções comissionadas, que, embora exijam avaliação individual para

conclusão definitiva acerca da irregularidade da situação, são riscos potenciais elevados porque há

indicativos de servidores que ocupam cargos nas mesmas instituições que aplicaram as penas

cadastradas e ainda de um ocupante de cargo DAS-4 com duas expulsões cadastradas no Cadastro de

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Expulsões da Administração Federal - Ceaf, oriundas de instituições diferentes, conforme descrito no

capítulo D do relatório.

9.2. recomendar à Presidência da República que avalie a conveniência e a oportunidade de

estender a pesquisa realizada pela Casa Civil, por meio do Sistema Integrado de Nomeações e

Consultas - SINC, para toda a Administração Direta e Indireta do Poder Executivo, especialmente às

pessoas indicadas para a alta Administração dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal e

também para cargos de natureza especial, em observância à integridade institucional e à proteção do

interesse público;

9.3. recomendar à Casa Civil da Presidência da República que avalie a conveniência e a

oportunidade de adotar os seguintes procedimentos:

9.3.1. inclusão, além do critério de capacidade técnica, de critérios de integridade no normativo

demandado pelo art. 5º da Lei 13.346/2016, a exemplo daqueles contidos no art. 17 da Lei

13.303/2016;

9.3.2. realização de consulta à Comissão de Ética da Presidência da República - CEP sobre a

existência de sanções éticas para os indicados aos cargos sujeitos às análises do SINC, conforme

previsto no art. 22 do Decreto 6.029/2007, bem como às bases de dados do Tribunal de Contas da

União, especialmente para verificação dos casos da sanção de inabilitação para o exercício de cargo

em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, prevista no art. 60 da Lei

8.443/1992;

9.3.3. manutenção do cadastro de punições éticas a cargo da Secretaria-Executiva da CEP em

plataforma tecnológica capaz de garantir a disponibilidade, a autenticidade e a integridade dessa

informação, conforme estabelecido no art. 6º, inciso II, da Lei 12.527/2011;

9.3.4. observada em cada caso a necessidade de resguardar informações de caráter pessoal,

adoção de medidas que confiram transparência ao cadastro de punições éticas, com divulgação de

informações de interesse público em relação a cada instituição, independentemente de solicitações, em

observância ao controle social da Administração Pública, conforme ínsito no art. 3º, incisos II e V, da

Lei 12.527/2011;

9.3.5. notificação à CEP da nomeação dos cargos elencados no art. 2º da Lei 12.813/2013, de

modo a viabilizar a fiscalização da entrega das informações contidas no inciso I do art. 9º da mesma

lei, sem prejuízo das obrigações previstas na Lei 8.730/1993;

9.3.6. elaboração de normativo específico para que as estatais encaminhem notificação à CEP

acerca de suas nomeações nos cargos elencados no art. 2º da Lei 12.813/2013.

9.4. determinar às instituições a seguir relacionadas que apresentem planos de ação para sanear

os problemas apontados, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, especificando, no mínimo, as ações a

serem adotadas, os responsáveis pelas ações e os prazos para implementação:

9.4.1. à Agência Nacional de Mineração - ANM:

9.4.1.1. inexistência de termo de compromisso de acatamento e observância das regras

estabelecidas no código de ética e conduta por parte do corpo funcional da organização, a ser assinado

por ocasião da posse no cargo ou investidura em função pública, conforme estabelecido no art. 15 do

Decreto 6.029/2007;

9.4.1.2. inexistência de acompanhamento e monitoramento das ações de promoção da ética,

conforme previsto no art. 6º, inciso XI, do Regimento Interno da Comissão de Ética Setorial do então

Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM;

9.4.1.3. não estabelecimento de unidade de gestão da integridade, conforme determinado no art.

4º da Portaria-CGU 1.089, de 25/4/2018;

9.4.1.4. não implantação da gestão corporativa de riscos adequada à ANM, conforme disposto no

art. 3º da Instrução Normativa Conjunta MP/CGU 1/2016.

9.4.2. à Agência Nacional de Aviação Civil - Anac:

30


9.4.2.1. inexistência de acompanhamento e monitoramento das ações de gestão da ética, a serem

definidas no programa de integridade da instituição, conforme previsto no art. 7º, alínea “d”, do

Decreto 6.029/2007 e no art. 1º, inciso XXIV, da Resolução-Anac 431 de 6/6/2017;

9.4.2.2. não desenvolvimento do programa de integridade da Anac, conforme disposto no

Decreto 9.203, de 22/11/2017, na Portaria-CGU 1.089, de 25/4/2018, e na Portaria-Anac 1.592/2018,

de 22/5/2018.

9.4.3. ao Banco do Brasil:

9.4.3.1. ausência de divulgação das agendas de compromissos públicos dos cargos da alta

Administração, em obediência ao art. 11 da Lei 12.813/2013 e conforme requisitos estipulados na

Resolução-CEP 11/2017 da Comissão de Ética Pública.

9.4.4. ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama:


conforme previsto no art. 7º, alínea “d”, do Decreto 6.029/2007;

9.4.4.2. não desenvolvimento do programa de integridade do Ibama, conforme disposto no

Decreto 9.203, de 22/11/2017, na Portaria-CGU 1.089, de 25/4/2018, e na Portaria-Ibama 661, de

13/3/2018;

9.4.4.3. não implantação da gestão corporativa de riscos adequada ao Ibama, conforme disposto

no art. 3 da Instrução Normativa Conjunta MP/CGU 1/2016.

9.4.5. ao Ministério da Saúde:

9.4.5.1. não realização das ações de acompanhamento, monitoramento e de gestão da ética,

previstas no art. 3º do Regimento Interno da Comissão de Ética do Ministério da Saúde;

9.4.5.2. inexistência do programa de integridade do ministério, estipulado no Decreto 9.203, de

22/11/2017, na Portaria-CGU 1.089, de 25/4/2018, e na Portaria-MS, 1.822, de 20/7/2017;

9.4.5.3. não implantação da gestão corporativa de riscos do ministério, preconizada na Instrução

Normativa Conjunta MP/CGU 01, de 10/5/2016, e na Portaria-MS 1.822, de 20/7/2017.

9.4.6. ao Ministério do Trabalho:

9.4.6.1. não divulgação plena das agendas de compromissos públicos dos cargos da alta


Resolução-CEP 11/2017 da Comissão de Ética Pública;


Normativa Conjunta MP/CGU 01, de 10/5/2016.

9.5. recomendar às instituições a seguir relacionadas que avaliem a conveniência e a



9.5.1.1. elaboração de código de ética próprio, subsidiado por mapeamento de riscos éticos que

contemple, entre outros aspectos, condutas específicas a serem exigidas de seus servidores;

9.5.1.2. elaboração e execução de plano de ações de promoção da ética, com divulgação e

conscientização do corpo funcional quanto às condutas esperadas, expressas no código de ética;

9.5.1.3. estabelecimento de controles e mecanismos que assegurem a qualidade das informações

organizacionais prestadas, com definição de critérios, diretrizes e limites para abertura de dados e

acesso à informação;

9.5.1.4. definição de critérios, diretrizes e limites para relacionamento com atores internos e

externos à organização e avaliação da satisfação deles com as informações organizacionais prestadas;

9.5.1.5. revisão do regulamento da Auditoria Interna, de forma a atribuir competência à área para

avaliar a eficácia e contribuir para a melhoria dos processos de controle relativos ao risco de fraude e

corrupção;

9.5.1.6. inclusão, no planejamento anual de atividades de auditoria, de ações das seguintes

naturezas: avaliação, implantação ou melhoria do processo de gestão de riscos da organização, além de

trabalhos cujos objetos sejam a governança organizacional, a avaliação dos controles internos dos

31


elementos críticos para alcance dos objetivos organizacionais, a gestão da ética e da integridade e a

avaliação dos controles de mitigação do risco de fraude e corrupção;

9.5.1.7. estabelecer mecanismos institucionais para apontar casos de descumprimento da Súmula

Vinculante 13 do STF, que veda nepotismo nos três poderes da União.



Vinculante 13 do STF, que veda nepotismo nos três poderes da União;



9.5.2.3. implantação de sistemas para gerar automaticamente indicadores de situações de fraude

e corrupção (red flags), bem como a promoção incidental, de forma ampla e sistemática, da detecção

de atividades fraudulentas por meio de técnicas de análise de dados e outras ferramentas tecnológicas

(data mining, data matching e data analytics), com base em prévia das circunstâncias possíveis de

fraude e corrupção nas atividades desenvolvidas em todas as áreas da agência.

9.5.3. Ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama:







9.5.3.4. elaboração de regulamento da Auditoria Interna, contemplando as boas práticas da área e

observando os normativos pertinentes emitidos pela CGU;






9.5.3.6. estabelecimento de mecanismos institucionais para apontar casos de descumprimento da

Súmula Vinculante 13 do STF, que veda nepotismo nos três poderes da União;


e corrupção (red flags), bem como promover, incidentalmente, de forma ampla e sistemática, a

detecção de atividades fraudulentas por meio de técnicas de análise de dados e outras ferramentas

tecnológicas (data mining, data matching e data analytics).





externos à organização e avaliação da satisfação deles com as informações organizacionais prestadas,

além da satisfação do cidadão que utiliza a Ouvidoria ou o Sistema de Informação ao Cidadão;


e corrupção (red flags), bem como promova, incidentalmente, de forma ampla e sistemática, a


tecnológicas (data mining, data matching e data analytics), de acordo com o seu levantamento de

risco;


Súmula Vinculante 13 do STF, que veda nepotismo nos três poderes da União.


32


9.5.5.1. fortalecimento institucional da Comissão de Ética por meio da formalização do seu

regimento interno, contemplando a normatização de ações de acompanhamento, monitoramento e de

gestão da ética;

9.5.5.2. revisão do código de ética próprio, a partir de mapeamento de riscos éticos a que o

ministério está sujeito;

9.5.5.3. envolvimento de sua Comissão de Ética no desenvolvimento do Programa de Integridade

do Ministério, instituído pela Portaria 328/2018, tendo em vista que tal programa tem, entre seus

objetivos, promover a prevenção, a detecção e a correção da prática de desvios éticos, matéria

pertinente à citada comissão;



além da satisfação do cidadão que acessa o Portal do ministério na internet;



9.6. dar ciência à Comissão de Ética Pública - CEP da ocorrência de indícios de publicação

insuficiente de agendas de autoridades do Ministério do Trabalho e do Banco do Brasil, verificados na

presente auditoria, para providências cabíveis, nos termos do artigo 8º da Lei 12.813/2013;

9.7. dar ciência à Presidência da República, à Casa Civil e ao Ministério da Transparência e

Controladoria-Geral da União das seguintes boas práticas verificadas pela auditoria, para que avaliem

a conveniência e a oportunidade de disseminá-las entre os órgãos do Poder Executivo Federal:

9.7.1. promoção de ética adotada na Anac, caracterizada pela realização de curso na modalidade

a distância, para promover conduta ética e conscientizar seus servidores sobre o tema e ainda sobre as

condutas por eles esperadas;

9.7.2. implantação do processo de Autoavaliação de Controles - AAC por parte da Auditoria

Interna da Anac;

9.7.3. estabelecimento de trilha ética obrigatória para ascensão profissional no âmbito do Banco

do Brasil;

9.7.4. coleta de comprometimento formal de acatamento do código de ética e observância dos

normativos pertinentes, com periodicidade anual, e sempre quando ocorrer alteração nos respectivos

normativos, no âmbito do Banco do Brasil; e,

9.7.5. boa prática na atuação da Auditoria Interna adotada no Banco do Brasil, por meio da

avaliação das causas de ocorrências de irregularidades de modo a melhorar o gerenciamento de riscos

e controles da instituição.

9.8. determinar à Secretaria de Fiscalização de Pessoal que, no âmbito da fiscalização

“Avaliação dos requisitos de qualificação para exercício de cargos e funções de livre provimento”

(Proposta Planejar 1141), inclua a avaliação das funcionalidades do sistema SINC - Sistema Integrado

de Nomeações e Consultas;

9.9. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo que:

9.9.1. considere o quadro de risco ínsito nos capítulos C e E1 do relatório que conduziu a este

acórdão, como subsídio à definição das futuras auditorias;

9.9.2. em conjunto com a Secretaria de Soluções de Tecnologia da Informação - STI,

disponibilize esta deliberação, bem como a íntegra do relatório da unidade técnica e o mapa de

exposição da Administração Pública Federal a fraude e a corrupção, na página do Tribunal na internet,

com acesso público, de forma a permitir que cada órgão avalie o estágio em que se encontra nos

diversos aspectos de maturidade de controles, de forma a implementar ações de melhorias;

9.9.3. realize atualização periódica do mapa de exposição da Administração Pública Federal a

fraude e a corrupção veiculado na página do TCU na internet, com divulgação, ainda, das boas práticas

adotadas pelas unidades jurisdicionadas que impactaram a evolução dos parâmetros que sustentam o

mapa;

33


9.9.4. avalie a possibilidade de ampliar essa iniciativa no âmbito do Poder Executivo e, com as

adaptações metodológicas pertinentes, aos demais poderes da República.

9.10. dar ciência desta deliberação e do relatório da unidade técnica:

9.10.1. ao Ministério Público Federal, ao Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da

União, ao Ministério da Justiça e à Enccla - Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem

de Dinheiro;

9.10.2. ao Conselho Nacional de Justiça, ao Conselho Nacional do Ministério Público e ao

Presidente do Senado Federal, ao Presidente da Câmara dos Deputados, para ciência e eventual

utilização das informações aqui apresentadas como subsídio ao aprimoramento de seus sistemas e

procedimentos de promoção ética e controle e prevenção de fraude e corrupção;

9.11. determinar à Secretaria de Relações Institucionais de Controle no Combate à Fraude e

Corrupção que monitore a implementação das determinações e recomendações deste acórdão;

9.12. recomendar ao coordenador da equipe de transição instituída pelo Presidente da República

eleito, a que se refere a Lei 10.609/2002, que avalie a conveniência e oportunidade de adotar, de forma

imediata, no que couber e for operacionalmente viável, os procedimentos e critérios apresentados no

presente acórdão para a nomeação de agentes públicos para cargos de livre provimento, dispostos no

item 9.3 desta deliberação, especialmente em seus subitens 9.3.1 e 9.3.2 (“9.3.1. inclusão, além do

critério de capacidade técnica, de critérios de integridade no normativo demandado pelo art. 5º da Lei

13.346/2016, a exemplo daqueles contidos no art. 17 da Lei 13.303/2016; 9.3.2. realização de consulta

à Comissão de Ética da Presidência da República - CEP sobre a existência de sanções éticas para os

indicados aos cargos sujeitos às análises do SINC, conforme previsto no art. 22 do Decreto

6.029/2007;”);

9.13. determinar à Secretaria de Auditoria Interna (Seaud) que, com o auxílio da Secretaria-Geral

de Controle Externo (Segecex), realize auditoria interna neste Tribunal com escopo semelhante ao

adotado na ação de controle ora apreciada, com destaque para os seguintes objetivos:

9.13.1. avaliar os controles de prevenção e detecção de fraude e corrupção efetivamente

aplicados neste Tribunal;

9.13.2. identificar fragilidades e boas práticas nos controles mencionados;

9.13.3. propor melhorias eventualmente necessárias, de forma a eliminar ou reduzir tais

fragilidades e, ao mesmo tempo, disseminar as boas práticas constatadas.

10. Ata n° 45/2018 – Plenário.

11. Data da Sessão: 14/11/2018 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2604-45/18-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,

Benjamin Zymler, Augusto Nardes, José Múcio Monteiro, Ana Arraes (Relatora) e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro-Substituto convocado: André Luís de Carvalho.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.

ACÓRDÃO 2605/2018 – TCU – Plenário

1. Processo TC 033.048/2008-4

2. Grupo II – Classe IV – Tomada de Contas Especial.

3. Responsáveis: Cláudio Ness Mauch (CPF 060.895.180-34); Demósthenes Madureira de Pinho

Neto (CPF 847.078.877-91); Francisco de Pádua Lopes (CPF 110.015.857-04); Salvatore Alberto

Cacciola (CPF 031.239.107-25); Antônio Sérgio do Carmo Dupin (CPF 505.181277-53); Cinthia

Costa e Souza (CPF 541.230.897-04); Gustavo Wanderley Dias de Freitas (CPF 398.406.464-00);

Gilberto Gilberti (CPF 541.230.897-04); Carlos Eduardo Tavares de Andrade (CPF 023.250.207-20);

34


Paolo Enrico Maria Zaghen (CPF 112.551.538-49); Marka Nikko Asset Management Sociedade Civil

Ltda. (CNPJ 02.358.370/0001-20)

4. Unidade: Banco Central do Brasil – Bacen.

5. Relator: Ministro Benjamin Zymler

6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé

7. Unidade Técnica: 2ª Secretaria de Controle Externo – Secex-2.

8. Advogados constituídos nos autos:

8.1. Antonio Newton Soares de Matos (OAB/DF 22.998) e Arthur Lima Guedes (OAB

18.073/DF), representando Cláudio Ness Mauch e Demósthenes Madureira de Pinho Neto;

8.2. José Augusto Rangel de Alckmin (OAB/DF 7.118), José Eduardo Rangel de Alckmin

(OAB/DF 2.977) e André Quinderé Castelo Branco Domingos Mourão (OAB/DF 54.143),

representando Salvatore Alberto Cacciola;

8.3. Ariadna Bohomoletz Gaal (OAB/RJ 36.591) e Maria Joanez Muniz de Sousa (OAB/DF

12.918), representando Gilberto Gilberti;

8.4. Arthur Brant de Carvalho (OAB/SP 196.755) e J. A. Lima Gonçalves (OAB/SP 66510),

representando Gustavo Wanderley Dias de Freitas;

8.5. Cinthia Costa e Souza (OAB/RJ 60.402), representando Cinthia Costa e Souza;

8.6. Tathiane Vieira Viggiano Fernandes (OAB/DF 27.154), representando Antônio Sérgio do

Carmo Dupin.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial acerca de possíveis

operações irregulares de venda de contratos futuros de dólar pelo Banco Central do Brasil,

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante

as razões expostas pelo relator, em:

9.1. acatar as razões de justificativa apresentadas pelos srs. Carlos Eduardo Tavares de Andrade,

Francisco de Pádua Lopes, Paolo Enrico Maria Azghen, Cláudio Ness Mauch e Demósthenes

Madureira Pinho Neto;

9.2. julgar regulares com ressalva as contas do Cláudio Ness Mauch, Demósthenes Madureira de

Pinho Neto, Francisco de Pádua Lopes, Antônio Sérgio do Carmo Dupin, Cinthia Costa e Souza,

Gustavo Wanderley Dias de Freitas, Gilberto Gilberti e do Fundo Marka Nikko Asset Management

Sociedade Civil Ltda., dando-lhes quitação, nos termos dos arts. 1°, inciso I; 16, inciso II; 18 e 23,

inciso II, da Lei 8.443/1992;

9.3. julgar irregulares as contas do sr. Salvatore Alberto Cacciola, condenando-o ao pagamento

das quantias abaixo relacionadas, com a incidência dos devidos encargos legais, calculados a partir das

datas correspondentes até o efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor, nos termos dos arts.

1°, inciso I, 16, inciso III, alínea “c”, 19 e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992:

4. VALOR ORIGINAL

(R$)

5. DATA DA OCORRÊNCIA

6. 162.886.000,00 7. 1/2/1999

8. 2.112.948,74 9. 1/2/1999

9.4. fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data da notificação, para que os responsáveis

de que trata o subitem anterior comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das referidas quantias

aos cofres do Banco Central do Brasil, nos termos do art. 23, inciso III, alínea “a”, da Lei 8.443/1992

c/c o art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno do TCU (RI/TCU);

35


9.5. aplicar ao sr. Salvatore Alberto Cacciola a pena de multa prevista no art. 57 da Lei

8.443/1992, no valor de R$ 54.000.000,00 (cinquenta e quatro milhões de reais);

9.6. fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data da notificação, para que o responsável de

que trata o subitem anterior comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, e 269 do

RI/TCU), o recolhimento das referidas quantias aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas, quando

pagas após seu vencimento, monetariamente desde a data de prolação deste acórdão até a do efetivo

recolhimento, na forma da legislação em vigor;

9.7. autorizar a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações, nos termos do

art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992;

9.8. autorizar, desde já, caso requerido, o parcelamento das dívidas em até 36 (trinta e seis)

parcelas mensais e consecutivas, alertando aos responsáveis que a falta de pagamento de qualquer

parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do art. 26 da Lei

8.443/1992, c/c o art. 217 do Regimento Interno/TCU;

9.9. solicitar, com base no art. 61 da Lei 8.443/1992, à Advocacia-Geral da União que, por

intermédio do Ministério Público junto ao TCU, adote as medidas necessárias ao arresto dos bens do

responsável indicado acima, caso não haja, dentro do prazo estabelecido, a comprovação do

recolhimento das dívidas, devendo este Tribunal ser ouvido quanto à liberação dos bens arrestados e à

sua restituição;

9.10. dar ciência deste acórdão aos responsáveis e à Procuradoria da República no Distrito

Federal, nos termos do art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992.





13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Revisor),

Benjamin Zymler (Relator), Augusto Nardes, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.




1. Processo nº TC 015.610/2018-7.

2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria (com proposta de medida cautelar)

3. Interessado/Responsáveis:

3.1: Interessado: Tribunal de Contas da União.

3.2. Responsáveis: Adeilson Loureiro Cavalcante (469.974.314- 53); Alacoque Lorenzini

Erdmann (180.529.320-68); Antônio Carlos Figueiredo Nardi (061.827.348-41); Eleonora Milano

Falcao Vieira (455.137.240-49); Erves Ducati (219.293.199-91); Gilberto Vieira Angelo

(179.758.409-04); Luiz Carlos Cancellier de Olivo (417.667.419-91); Rogerio Cid Bastos

(401.425.409-78); Ubaldo César Balthazar (169.288.149-34).

4. Entidades: Ministério da Saúde, Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e Fundação

de Amparo à Pesquisa e Extensão Universitária (Fapeu).

5. Relator: Ministro Augusto Nardes.


7. Unidades Técnicas: Secretaria de Controle Externo no Estado de Santa Catarina (Secex/SC) e

Secretaria de Controle Externo da Saúde (Secex/Saúde).

8. Representação legal: não há

36


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria de conformidade com o objetivo de

verificar a legalidade e legitimidade na descentralização de recursos orçamentários do Ministério da

Saúde (MS), por meio do Termo de Execução Descentralizada (TED) 24/2017, para a Universidade

Federal de Santa Catarina (UFSC),

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ante

as razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 276, § 1º, do Regimento Interno do TCU,

em:

9.1. referendar a medida cautelar adotada em 13/11/2018, por meio do despacho à peça 90 destes

autos, transcrito no relatório que precede este acórdão, bem como as medidas acessórias constantes do

mencionado despacho;

9.2. encaminhar cópia desta deliberação, bem como das peças 62, 82 e 86 ao Ministério da

Saúde, Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e Fundação de Amparo à Pesquisa e Extensão

Universitária (Fapeu).






Benjamin Zymler, Augusto Nardes (Relator), Aroldo Cedraz, Ana Arraes e Vital do Rêgo.



1. Processo nº TC 034.255/2018-4.

2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação.

3. Interessados/Responsáveis: não há.

4. Órgão/Entidade: Ministério da Saúde (vinculador).



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).

8. Representação legal: Paulo Henrique Figueredo de Araujo (OAB/DF 46.369) e outros,

representando Diasorin Ltda.

9. Acórdão:

VISTO, relatado e discutido este processo de representação, com pedido de concessão de

medida cautelar, contra possíveis irregularidades verificadas no Pregão Eletrônico 71/2018, promovido

pelo Departamento de Logística em Saúde do Ministério da Saúde com vistas ao registro de preços

para aquisição de reagentes para diagnósticos clínicos de Dengue, Zika e Chikungunya, com comodato

de equipamentos,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,

ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da representação, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos

no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno do TCU

(RITCU), e no art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014;

9.2. referendar, com fundamento no art. 276 do Regimento Interno, a medida cautelar concedida

por meio do despacho inserto à peça 53; e

9.3. retornar o feito à unidade técnica para as providências cabíveis.

37










1. Processo nº TC 012.352/2018-7.

1.1. Apenso: 005.762/2018-9

2. Grupo I – Classe de Assunto: VII - Acompanhamento

3. Interessados/Responsáveis:

3.1. Interessado: Congresso Nacional (vinculador) ().

4. Órgãos/Entidades: Agência Nacional de Águas; Agência Nacional de Telecomunicações;

Banco Central do Brasil; Banco do Brasil S.A.; Banco do Nordeste do Brasil S.A.; Caixa Econômica

Federal; Câmara dos Deputados (vinculador); Casa Civil da Presidência da República; Conselho

Nacional de Justiça (vinculador); Conselho Nacional do Ministério Público (vinculador);

Departamento de Serviço de Inclusão Digital - MC; Departamento Penitenciário Nacional;

Embrapa/sct; Entidades/órgãos do Governo do Distrito Federal; Entidades/órgãos do Governo do

Estado de Mato Grosso; Entidades/órgãos do Governo do Estado de Rondônia; Entidades/órgãos do

Governo do Estado de Roraima; Entidades/órgãos do Governo do Estado de Santa Catarina;

Entidades/órgãos do Governo do Estado do Acre; Entidades/órgãos do Governo do Estado do Amapá;

Entidades/órgãos do Governo do Estado do Amazonas; Entidades/órgãos do Governo do Estado do

Espírito Santo; Entidades/órgãos do Governo do Estado do Mato Grosso do Sul; Entidades/órgãos do

Governo do Estado do Pará; Entidades/órgãos do Governo do Estado do Paraná; Entidades/órgãos do

Governo do Estado do Rio Grande do Sul; Gabinete de Segurança Institucional; Instituto Nacional de

Colonização e Reforma Agrária; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (vinculador);

Ministério da Cultura; Ministério da Defesa (vinculador); Ministério da Fazenda (vinculador);

Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços; Ministério da Integração Nacional (vinculador);

Ministério da Justiça; Ministério da Pesca e Aquicultura (vinculador); Ministério da Saúde

(vinculador); Ministério das Relações Exteriores (vinculador); Ministério de Minas e Energia

(vinculador); Ministério do Desenvolvimento Social; Ministério do Meio Ambiente (vinculador);

Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; Ministério do Trabalho; Ministério dos

Direitos Humanos; Prefeitura Municipal de João Pessoa - PB; Secretaria da Receita Federal do Brasil;

Secretaria de Direitos Humanos; Secretaria de Educação Básica; Secretaria de Governo da Presidência

da República; Secretaria de Política de Informática; Secretaria de Telecomunicações - MC; Secretaria

Especial de Agricultura Familiar e Desenvolvimento Agrário; Secretaria Executiva do Ministério da

Integração Nacional; Secretaria Executiva do Ministério das Cidades; Senado Federal (vinculador);

Telecomunicações Brasileiras S.A.; Tribunal de Contas da União (vinculador).

5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.


7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (SEMAG).

8. Representação legal:

8.1. Daniel Andrade Fonseca e outros, representando Agência Nacional de Telecomunicações.

9. Acórdão:

38


VISTO, relatado e discutido este Relatório de Políticas e Programas de Governo (RePP),

destinado a dar cumprimento ao art. 124 da Lei 13.707/2018 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para

2019),


as razões expostas pelo relator, e com fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei

8.443/1992 c/c os arts. 239, inciso II, e 250, inciso III, do Regimento Interno, em:

9.1. encaminhar à Comissão Mista do Congresso Nacional a que se refere o § 1º do art. 166 da

Constituição Federal, o quadro-resumo relativo à qualidade da implementação e ao alcance de metas e

objetivos dos programas e ações governamentais objetos de auditorias operacionais realizadas, para

subsidiar a discussão do Projeto de Lei Orçamentária Anual;

9.2. recomendar à Casa Civil da Presidência da República, no exercício das competências

atribuídas pelo art. 3º da Medida Provisória 782/2017, em especial aquelas relacionadas a

coordenação, integração, monitoramento e avaliação das ações governamentais, e ao Ministério do

Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, no exercício das competências atribuídas pelo art. 2º do

Decreto 9.035/2017, em especial aquelas relacionadas à formulação do planejamento estratégico

nacional e à elaboração de subsídios para formulação de políticas públicas de longo prazo voltadas ao

desenvolvimento nacional, em articulação com o Ministério da Fazenda, em atenção ao princípio da

eficiência insculpido no art. 37 da Constituição e aos art. 4º e 5º do Decreto 9.203/2017, que

contemplem, na implementação do plano de ação em curso, os seguintes aspectos:

9.2.1. a positivação de plano nacional integrado de longo prazo, a que faz menção o disposto no

§1º do art. 174 da CF, em continuidade às ações de proposição e debate institucional atualmente em

curso no âmbito de elaboração da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(ENDES) e do Projeto de Lei 9.163, de 23 de novembro de 2017 (item 33 do relatório);

9.2.2. integração e articulação do plano nacional integrado de longo prazo que vier a ser

formalizado com os demais instrumentos de planejamento nacional, setorial e regional, em especial o

Plano Plurianual (itens 26 e 78 do relatório);

9.2.3. definição de cronograma de ações para orientação, capacitação e estímulo aos órgãos da

administração pública com vista a disseminar a aplicação do Guia de Análise Ex Ante do Governo

Federal nos processos de criação, aperfeiçoamento e expansão de políticas públicas, em atendimento

às diretrizes estabelecidas no art. 4º, inc. VII e VIII do Decreto 9.203/2017 (itens 206, 217, 219 e 239

do relatório);

9.2.4. definição de cronograma de ações com vistas a institucionalizar e qualificar os

mecanismos e práticas de gestão de riscos, controles internos, coordenação e articulação,

monitoramento e avaliação no âmbito dos órgãos da administração pública, em atendimento às

diretrizes estabelecidas no art. 4º, inc. III e VI do Decreto 9.203/2017 (itens 247, 257 e 264 do

relatório);

9.3. dar ciência ao Congresso Nacional da necessidade de aprimoramento do arcabouço legal dos

processos de alocação e execução orçamentária, com vistas a:

9.3.1. considerar as avaliações do desempenho e dos resultados governamentais nos processos

decisórios, para destinação de recursos e adoção de medidas de aperfeiçoamento dos programas e

políticas públicas em curso;

9.3.2. instituir mecanismos que permitam cobrar das instituições responsáveis por gerir recursos

públicos a aplicação de boas práticas de governança e gestão aplicáveis às políticas públicas (itens 208

e 217 do relatório);

9.4. encaminhar este relatório aos Ministérios responsáveis pelas políticas contempladas neste

trabalho: Ministério das Cidades, Ministério da Educação, Ministério da Saúde, Ministério de Minas e

Energia, Ministério da Integração Nacional, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário,

Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Ministério do Trabalho, Ministério da

Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, Ministério da Cultura, Ministério dos Direitos

39


Humanos, Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços e Ministério da Segurança Pública,

com vistas a dar ciência das lacunas e falhas apontadas nos processos de institucionalização,

formulação, gestão de riscos, controles internos, coordenação, monitoramento e avaliação das políticas

pelas quais são responsáveis (itens 206, 217, 219, 239, 247, 257 e 264 do relatório).

9.5. recomendar à Secretaria-Geral de Controle Externo que:

9.5.1. considere, no processo de acompanhamento da elaboração do Plano Plurianual 2020-2023,

incumbido à Secretaria de Macroavaliação Governamental, os aspectos abordados no item 9.3.2 do


9.5.2. busque incluir, em seu planejamento, fiscalizações que contemplem, para políticas

públicas de alta materialidade, relevância e risco, questões estruturais para a ação governamental, que

avaliem, especialmente:

9.5.2.1.o uso de evidências nos processos decisórios das políticas públicas, incluindo aqueles

relativos à sua própria criação;

9.5.2.2. a maturidade da governança e da gestão das políticas públicas auditadas;

9.5.2.3.os resultados alcançados em função dos recursos públicos empregados;

9.5.3. verifique, com o apoio da Coordenação-Geral de Controle Externo de Resultados de

Políticas Programas Públicos e da Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo, a

possibilidade de estabelecer parâmetros objetivos para classificar os achados de auditoria nos

processos de fiscalização de políticas públicas e programas de governo, bem assim de estabelecer um

núcleo comum de quesitos a serem examinados nessa modalidade de fiscalização, de modo a

possibilitar a correta consolidação dos resultados e a elaboração do quadro-resumo a que se referem as

últimas leis de diretrizes orçamentárias, a exemplo da Lei 13.707/2018;

9.5.4. adote medidas necessárias para o desenvolvimento de sistema para apoiar a fiscalização de

políticas públicas, programas de governo, ações orçamentárias e indicadores nacionais, observadas as

prioridades definidas pelo Comitê de Gestão de Tecnologia da Informação no Plano Diretor de

Tecnologia;

9.5.5. examine a conveniência e oportunidade de adotar as medidas sugeridas nos subitens de

“ii” a “v”, “vii” e “viii” do item 1 da proposta de encaminhamento do Coordenador-Geral de Controle

Externo de Resultado de Políticas e Programas Públicos;

9.6. recomendar à Secretaria-Geral da Presidência que verifique, em conjunto com a Secretaria-

Geral de Controle Externo, a conveniência e oportunidade de adotar as medidas sugeridas nas alíneas

“a” e “b” do item 2 da proposta de encaminhamento do Coordenador-Geral de Controle Externo de

Resultado de Políticas e Programas Públicos.






Benjamin Zymler (Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e

Vital do Rêgo.




1. Processo nº TC 032.908/2017-2.

2. Grupo I – Classe de Assunto: VII - Representação


40


4. Órgão/Entidade: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.


7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência

Social (SecexPrevi).

8. Representação legal : não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação da Secretaria de Controle Externo

da Previdência, do Trabalho e da Assistência Social em razão da recusa do Instituto Nacional de

Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) em fornecer informações solicitadas pelo

TCU para realização de auditoria,


diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos

arts. 235 e 237, inciso V, do Regimento Interno deste Tribunal e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU

259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;

9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Maria Inês Fini, Presidente do Inep;

9.3. determinar à unidade instrutiva que promova nova diligência ao Inep, para, no prazo

regimental, fornecer as informações a seguir descritas, tal como originalmente requisitado por meio do

ofício de diligência 284/2017-TCU/SecexPrevidência:

9.3.1. microdados identificados do Censo da Educação Básica dos anos de 2013 a 2016; e

9.3.2. microdados identificados do Enem dos anos de 2013 a 2016;

9.4. informar ao Inep que o não atendimento da diligência, no prazo e forma indicados no

parágrafo anterior, pode ensejar a aplicação de multa e o afastamento temporário do responsável, nos

termos dos arts. 58 e 44, caput, da Lei 8.443/1992, respectivamente.





13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Relator),

Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.



1. Processo TC 025.493/2013-2.

1.1. Apenso: 004.453/2017-4.

2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Recursos de reconsideração (Tomada de Contas Especial).

3. Recorrentes: Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais (03.658.044/0001-00);

Gilson Dias da Silva (102.307.935-68).

4. Órgão: Ministério do Turismo.

5. Relator: Ministro Vital do Rêgo.

5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro José Múcio Monteiro.

6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.

7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur).

8. Representação legal: Emanuel Santos de Lima (OAB/DF 15.693); Marcos Joel dos Santos

(OAB/DF 21.203); e Rudi Meira Cassel (OAB/DF 22.256).

41


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recursos de reconsideração interpostos pelo Sr.

Gilson Dias da Silva e pela Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais contra o


ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante

as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer dos recursos de reconsideração, com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33, da Lei

8.443/1992, para, no mérito, negar-lhes provimento;

9.2. dar ciência da presente deliberação aos recorrentes, bem como ao Ministério Público Federal

para conhecimento e adoção das medidas que entender cabíveis.






Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo (Relator).



1. Processo nº TC 037.346/2018-0.


3. Interessado: Moacir Guimarães Morais Filho.

4. Órgão: Ministério Público Federal.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip).

8. Representação legal: Katiuscia Pereira de Alvim (OAB/DF 42.511) e outros.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de representação formulada pelo

Subprocurador-Geral da República, Sr. Moacir Guimarães Morais Filho, em face de suposta

irregularidade no ato do Secretário-Geral da Procuradoria-Geral da República (PGR) que determinou a

adoção das providências cabíveis com vistas ao cumprimento da Portaria PGR 974, de 12/6/2018, que

concedeu aposentadoria voluntária ao representante;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante


9.1. não conhecer da presente representação, por não atender aos requisitos de admissibilidade

previstos no art. 235 do Regimento Interno do TCU c/c o art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014;

e

9.2. arquivar os presentes autos, dando ciência desta deliberação ao represente, nos termos do art.

235 do RI/TCU c/c o art. 105 da Resolução TCU 259/2014.





42


13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Benjamin Zymler, Augusto Nardes,

Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo (Relator).




1. Processo TC 002.538/2014-8.

2. Grupo II – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.

3. Responsáveis: Fernando Fortes Melro Filho (CPF 787.303.504-25), Francisco de Assis Dias

Xavier (CPF 207.968.384-53) e Roger da Silva Pêgas (CPF 410.106.550-00).

4. Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil

(SeinfraRodoviaAviação).


8.1. Paulo Aristóteles Amador de Sousa, representando Departamento Nacional de Infraestrutura

de Transportes.

8.2. Gustavo Felipe Costa e Silva (OAB/MG 105.657), representando Roger da Silva Pêgas.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de auditoria realizada no Departamento

Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) que teve por escopo avaliar o Edital RDC Presencial

696/2013-00, destinado à contratação integrada de empresa para elaboração dos projetos básico e

executivo e execução das obras de implantação e pavimentação da Rodovia BR-316/AL, no trecho

entre a Divisa PE/AL (km 0,00) e a entrada da BR-423/AL – Carié (km 49,00);

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, em:

9.1. acolher parcialmente as razões de justificativa dos Srs. Fernando Fortes Melro Filho

(787.303.504-25), Francisco de Assis Dias Xavier (207.968.384-53) e Roger da Silva Pêgas

(410.106.550-00);

9.2. dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes das seguintes

irregularidades:

9.2.1. ausência de processo administrativo específico para o desenvolvimento do anteprojeto de

engenharia do Edital RDC presencial 696/2013-00, contendo os respectivos documentos, fato que

infringiu os princípios da publicidade (transparência), economicidade e eficiência estabelecidos nos

arts. 37 e 70 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, c/c o art. 3º da

Lei 12.462/2011 (Lei do RDC);

9.2.2. ausência de regulamentação, no âmbito da autarquia, do controle do trâmite de orçamentos

e outros documentos sigilosos relativos ao regime de contratação integrada do RDC, em atendimento

ao art. 6º da Lei 12.462/2011;

9.2.3. inadequado critério de julgamento da proposta técnica estabelecido no Edital RDC

presencial 696/2013-00, por meio do documento denominado Atos Preparatórios, datado de

24/10/2013, o qual avalia apenas a experiência profissional da licitante e de sua equipe técnica, o que

afronta o estabelecido no art. 20, § 1º, da Lei 12.462/2011 (Lei do RDC), bem como entendimento

firmado pela Corte por meio do precedente contido nos itens 9.1.1, 9.1.1.2 e 9.1.7 do

Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário;

9.2.4. publicação do Edital de Licitação RDC presencial 696/2013-00 no Diário Oficial da

União, em 27/12/2013, sem a prévia definição, na fase interna da licitação, do orçamento e do preço de

43


referência final por meio do qual se pretende julgar a aceitabilidade das propostas ofertadas pelos

licitantes, infringindo regra ínsita no § 3º do art. 6º da Lei 12.462/2011, c/c o art. 4º do

Decreto 7.581/2011;

9.2.5. as justificativas técnicas e econômicas utilizadas no âmbito do RDC Presencial 696/2013-

00-Dnit para atendimento ao caput do art. 9º da Lei 12.462/2011 são insuficientes, genéricas e não

tratam das particularidades do empreendimento;

9.3. com fundamento nos arts. 5º, §§ 1º e 4º, e 9º, inciso III, da Resolução-TCU 254/2013,

reclassificar para público o grau de confidencialidade das peças 10, 11, 16, 24, 32, 33, 34, 41, 50, 65 e

69 deste processo;

9.4. arquivar os presentes autos com fundamento no inciso V do art. 169 do Regimento Interno

do TCU.










1. Processo TC 021.149/2018-6.



4. Órgão/Entidade: Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul (Secex-

RS).

8. Representação legal: Jussandra Rigo (OAB/RS 33.53) e outros.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, com pedido de medida cautelar, a

respeito de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico 091/2018, realizado pela Trensurb, que tem

por objeto a contratação de empresa para prestação de serviço de bilhetagem eletrônica no sistema

integrado metropolitano de Porto Alegre/RS;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,



arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal, c/c o art. 87, § 2º, da

Lei 13.303/2016, e no art. 103, § 1º, da Resolução TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la

procedente;

9.2. com fundamento no artigo 71, inciso IX, da Constituição Federal, c/c o art. 45 da

Lei 8.443/1992, fixar prazo de 15 (quinze) dias para que a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre

S.A, adote as providências necessárias com vistas à anulação do edital do Pregão Eletrônico 091/2018,

como decorrência da exigência restritiva ao caráter competitivo do certame contida no item 5.6.1 do

edital, uma vez que não se enquadra no rol exaustivo e taxativo de documentos definidos no art. 30 da

44


Lei 8.666/1993, da ausência de demonstração da relevância do item data center e da utilização de

modalidade de licitação não condizente com a baixa especificação do objeto;

9.3. dar ciência à Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A de que foram identificadas

impropriedades e falhas na memória de cálculo, decorrente da falta de informações e detalhamentos,

que embasou o valor referencial do item Data Center, nos termos expostos no item (i.b) da instrução

da unidade técnica (peça 63), o que afronta o art. 7º, §2º, incisos I e II da Lei 8.666/1993;

9.4. dar ciência desta deliberação ao representante e à Empresa de Trens Urbanos de Porto

Alegre S.A; e

9.5. arquivar o presente processo.










1. Processo TC 019.346/2017-4

2. Grupo II – Classe VII – Representação.

3. Representante: Consórcio Seteh Engenharia Ltda. (CNPJ 26.742.502/0001-81) e B2IT

Serviços de Multimídia e Telecom Ltda. (CNPJ 08.666.365/0001-61).

3.1. Interessada: Padtec S/A (CNPJ 03.549.807/0001-76).

4. Unidade: Telecomunicações Brasileiras S.A. - Telebras.


6. Representante do Ministério Público: procurador Rodrigo Medeiros de Lima.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas - Selog.

8. Representação legal: Bruno Correa Burini (OAB/DF 42.841) e outros representando a Padtec

S/A; Caricio Rodrigues de Souza (OAB/DF 45.101) e outros representando a Telecomunicações

Brasileiras S.A. e Rodrigo Monteiro Augusto (OAB/DF 12.693) e outros representando a Seteh

Engenharia Ltda. e a B2IT Serviços de Multimídia e Telecom Ltda.

9. Acórdão:

VISTA, relatada e discutida esta representação do consórcio composto pelas empresas Seteh

Engenharia Ltda. e B2IT Serviços de Multimídia e Telecom Ltda. acerca de possíveis irregularidades

no Pregão Eletrônico 19/2017, realizado pela Telecomunicações Brasileiras S/A - Telebras para

contratação de empresa ou consórcio de empresas especializadas para execução de serviços de

operação e manutenção da planta da rede nacional de telecomunicações.


as razões expostas pela relatora, com fundamento nos artigos 71, inciso IX, da Constituição Federal,

237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno deste Tribunal, 113, §1º, da Lei 8.666/1993,

87, § 2º, da Lei 13.303/2016, 103, §1º, da Resolução-TCU 259/2014 e 2º, 3º, 7º e 8º, inciso I, da

Resolução-TCU 265/2014, em:

9.1. conhecer da representação para, no mérito, julgá-la parcialmente procedente;

9.2. indeferir o pedido de medida cautelar ante a ausência dos pressupostos necessários para sua

adoção;

45


9.3. determinar à Telebras que:

9.3.1. exija da Padtec S/A, no prazo de até 30 (trinta) dias, documentação válida que comprove

dispor a empresa de todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação para

continuar executando os serviços contratados por meio do Pregão Eletrônico 19/2017, nos termos do

que dispõe o inciso XIII do artigo 55 da Lei 8.666/1993, tendo em vista a declaração de nulidade pelo

CREA/SP da Certidão de Acervo Técnico (CAT 2620130001528), sob pena de se manter o contrato

decorrente apenas pelo prazo necessário à conclusão de novo processo licitatório ou à conclusão dos

atos necessários para a contratação do remanescente dos serviços, nos termos do art. 24, inciso XI, da

Lei 8.666/93, informando ao TCU em 15 (quinze) dias as medidas adotadas e os resultados;

9.3.2. apresente as conclusões decorrentes do Processo 243/2017, instaurado para apuração das

denúncias formuladas pela Seteh Engenharia Ltda., assim que encerradas as apurações;

9.4. dar ciência à Telebras de que no Pregão Eletrônico 19/2017:

9.4.1. o uso de expressões vagas, sem parâmetros quantitativos no item 20.2.2 do Termo de

Referência (“serviços compatíveis em características e quantidades com o objeto deste Termo de

Referência” – parágrafos 83/87, peça 61), constituiu infringência ao princípio do julgamento objetivo,

previsto no art. 5º do Decreto 5.450/2005 e no art. 3º da Lei 8.666/1993, bem como à jurisprudência do

TCU (v.g. item 1.6.1, TC-021.857/2012-1, Acórdão 271/2013-Plenário);

9.4.2. o planejamento do certame deveria ter se iniciado antes, já que foi necessária uma

contratação emergencial para suceder à anterior – que deve ser admitida apenas em condições de

exceção;

9.4.3 o preço de referência deveria ter sido divulgado no edital, pois obrigatório em licitações na

modalidade pregão, quando tal valor for utilizado como critério de aceitabilidade das propostas, nos

termos do art. 40, X, da Lei 8.666/1993.

9.5. determinar à Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas que:

9.5.1. promova as audiências de Maximiliano Salvadori Martinhão (CPF 158.543.988-69) e

Hélio Marcos Machado Graciosa (CPF 239.045.427-53), conselheiros de Administração da Telebras e

ex-dirigentes do Grupo CPqD - Padtec, para, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentarem razões de

justificativa em face de potencial afronta ao inciso III do artigo 9º da Lei 8.666/1993 na realização do

Pregão Eletrônico 19/2017;

9.5.2. autue processo apartado para realização das audiências indicadas no subitem 9.5.1 acima,

em conformidade com o art. 24 da Resolução TCU 175/2005;

9.5.3. proceda ao monitoramento do cumprimento das medidas indicadas no subitem 9.3 desta

deliberação e avalie o deslinde das ações abertas no âmbito do Confea/CREA e do Poder Judiciário,

inclusive para fins de apuração de responsabilidade e eventual aplicação de sanção, caso venham a ser

confirmadas a inidoneidade da certidão apresentada pela empresa Padtec S/A no Pregão Eletrônico

19/2017 e a prática de conduta faltosa relacionada à sua aceitação.

9.6. encaminhar cópia do presente processo à Comissão de Ética Pública - CEP para

conhecimento e para que averigue a pertinência de instauração de processo administrativo disciplinar

no sentido de apurar a existência de potencial infração ética inserida em sua alçada de competência;

9.7. encaminhar cópia do presente processo ao Ministério Público Federal para adoção das

providências que julgar cabíveis ante a possibilidade da ocorrência de ilícitos penais;

9.8. dar ciência desta deliberação à Telebras e aos ora representantes.






Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro, Ana Arraes (Relatora) e Vital do Rêgo.

https://contas.tcu.gov.br/econsulta/Web/eConsulta/ConsultaPessoa/ConsultaPessoaRfb.faces;jsessionid=EIlHisb5m6cr+nnc8XtbeGgQ.host1a13:admin01


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1. Processo TC-008.584/2016-8

2. Grupo I, Classe V – Auditoria

3. Interessado: Tribunal de Contas da União

4. Unidades: Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda e Secretaria de

Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão

5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: SecexFazenda

8. Advogado constituído nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria realizada no Ministério da Fazenda e no

Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, relativa às desvinculações de recursos do

superávit financeiro do ano de 2014, por meio da Medida Provisória 704/2015, bem como à possível

utilização desses valores para pagar passivos junto a bancos estatais e ao Fundo de Garantia do Tempo

de Serviço (FGTS).

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante

das razões expostas pelo Relator, em sobrestar o presente processo, até o julgamento da consulta de

que trata o TC-008.530/2018-1.





13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz (1º

Revisor), José Múcio Monteiro (Relator) e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro que não participou da votação: Benjamin Zymler.

13.3. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e

Weder de Oliveira (2º Revisor).


1. Processo nº TC 023.736/2014-3

2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame (em Auditoria)

3. Recorrente: Centrais Elétricas Brasileiras S.A. – Eletrobras (CNPJ 00.001.180/0002-07)

4. Unidades: Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras) e Companhia Hidro Elétrica do São

Francisco (Chesf)


5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Vital do Rêgo


7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Fiscalização de

Infraestrutura de Energia Elétrica (SeinfraElétrica)

8. Advogados constituídos nos autos: Camila Batista Rodrigues Costa (OAB/DF 46475),

representando a Chesf; André de Avellar Torres (OAB/RJ 130.947) e outros, representando a

47


Eletrobras

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que, nesta fase processual, tratam de pedido de

reexame opostos pelas Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobras) em face do Acórdão 600/2016 –

Plenário, que tratou de auditoria realizada na Companhia Hidroelétrica do São Francisco (Chesf) com

o objetivo de avaliar a gestão de obras de geração e de transmissão de energia elétrica pela estatal.


com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 250, inciso III, e 286 do Regimento Interno e


9.1. conhecer do pedido de reexame e, no mérito, dar-lhe provimento parcial, para:

9.1.1. alterar o item 9.2.1. do Acórdão 600/2016 – Plenário, que passa a ter a seguinte redação:

“9.2.1. inclua, nas minutas padrão de acordos de acionistas a serem adotados por empresas do

Sistema Eletrobras na constituição de SPE, cláusula específica que estabeleça, independentemente do

percentual de participação societária do parceiro público, a obrigatoriedade de que contratos,

acordos, arranjos ou compromissos com qualquer parte relacionada a acionista privado sejam

firmados em termos e condições de mercado, com demonstração da vantagem financeira em se adotar

tal medida”; e

9.1.2. inserir novo item 9.3 no Acórdão 600/2016 – Plenário com as seguinte redação,

renumerando os itens subsequentes: “9.3. recomendar às Centrais Elétricas Brasileiras S/A

(Eletrobras), com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno, e em alinhamento ao princípio

da transparência e moralidade administrativa e às melhores práticas de governança aplicáveis ao

setor público, que inclua, nas minutas padrão de acordos de acionistas e de estatuto social a serem

adotados por empresas do Sistema Eletrobras na constituição de SPE, cláusulas específicas que

estabeleçam, independentemente do percentual de participação societária do parceiro público, pelo

menos: i) previsão de acesso irrestrito dos órgãos de fiscalização e controle a dados financeiros e

comerciais da SPE; e ii) prerrogativa de veto, por parte do acionista estatal, à celebração de qualquer

contrato, acordo, arranjo ou compromisso da SPE com qualquer parte relacionada a acionista

privado”;

9.2. alertar as Centrais Elétricas Brasileiras S/A (Eletrobras) de que a conversão de

determinação em recomendação efetuada por meio do item 9.1.2 supra não afasta a obrigação de a

companhia implementar as providências recomendadas pelo Tribunal, exceto em casos concretos

excepcionais e desde que prévia e fundamentadamente justificado pela instância decisória competente;

9.3. cientificar a recorrente.





13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz,

José Múcio Monteiro (Relator) e Vital do Rêgo (Revisor).


13.3. Ministro-Substituto presente: Marcos Bemquerer Costa.


1. Processo nº TC 006.614/2013-2

2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração (em Pedido de Reexame)

3. Recorrentes: Maria Jailene Franco de Carvalho (008.308.414-23) e Arko Construções Ltda.

48


(10.715.077/0001-00)

4. Órgão: Prefeitura Municipal de Natal/RN


5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Benjamin Zymler


7. Unidade técnica: Secretaria de Recursos (Serur)

8. Advogados constituídos nos autos: Cortez Meira de Medeiros (OAB/RN 3.640), Afonso

Adolfo de Medeiros Fernandes (OAB/RN 3.937) e outros

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos ao Acórdão

1.600/2017-Plenário,



9.1. nos termos dos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, conhecer dos presentes recursos;

9.2. quanto ao mérito, negar-lhes provimento, mantendo inalterados os termos do acórdão

recorrido; e

9.3. dar ciência aos recorrentes e à Prefeitura Municipal de Natal/RN acerca do teor desta

deliberação.





13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Benjamin Zymler (Relator), Augusto

Nardes, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.




1. Processo nº TC 011.014/2014-8.

2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria


3.1. Interessado: Congresso Nacional (vinculador) ()

3.2. Responsável: Ademar Arthur Chioro dos Reis (738.678.377-91).

4. Órgão: Ministério da Saúde (vinculador).



7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrb).


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria de conformidade com objetivo de avaliar

os projetos padronizados do Ministério da Saúde (MS) para obras de construção de Unidades Básicas

de Saúde (UBS) e Unidades de Pronto Atendimento (UPAs), assim como sua utilização para

contratação das unidades por meio de Sistema de Registro de Preços,



49


9.1. dar ciência ao Ministério da Saúde sobre as seguintes impropriedades identificadas na

documentação relativa à contratação RDC Presencial SRP n. 01/2014, por meio de Sistema de Registro

de Preços, das obras de construção de Unidades Básicas de Saúde (UBS):

9.1.1. o parcelamento insuficiente da licitação, em lotes muito grandes, havendo a possibilidade

de maior divisão regional e/ou temporal, contraria o disposto no art. 4º, inciso VI, da Lei 12.462/2011

c/c a Súmula TCU 247;

9.1.2. a não divulgação da intenção do registro de preços previamente à licitação, em licitações

no âmbito do RDC, contraria o disposto no art. 92 do Decreto 7.581/2011;

9.1.3. a adoção do sistema de registro de preços, sem dispor de projetos de referência

padronizados em nível básico ou executivo, afronta o comando do art. 89, parágrafo único, inciso II,

do Decreto 7.581/2011;

9.1.4. a não regionalização dos custos unitários do orçamento de referência para julgamento da

licitação está em desacordo com o art. 9º, § 2º, inciso II da Lei 12.462/2011;

9.1.5. a ausência de justificativa técnica e econômica, fundamentada e completa, para a adoção

do regime de contratação integrada, comparando-o às outras alternativas possíveis, vai de encontro ao

disposto nos arts. 9º da Lei 12.462/2011 e 73 do Decreto 7.581/2011; e

9.1.6. a não separação, para fins de registro de preço para execução de cada porte de obra, de

itens que podem ser remunerados por preço global dos itens que, por serem variáveis em função do

local de implantação das obras, devem ser pagos por preços unitários, afronta o art. 89 do Decreto

7.581/2011.

9.2. Recomendar ao Ministério da Saúde que avalie os riscos inerentes à replicação de projetos

padronizados sem que sejam consideradas as particularidades de cada caso concreto, bem como adote

mecanismos com vistas a prevenir as falhas que vem sendo observadas nos casos em que tal

mecanismo é adotado;

9.3. arquivar o presente processo, com fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno

do TCU.










1. Processo nº TC 011.577/2018-5.


3. Representante: Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União (Procurador Rodrigo

Medeiros de Lima).

4. Órgão: Ministério do Trabalho.






50


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação envolvendo a operacionalização do

Programa de Alimentação do Trabalhador,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com

fulcro no art. 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno, e diante das razões expostas

pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente representação para, no mérito, considerá-la procedente;

9.2. determinar ao Ministério do Trabalho que, nos termos do art. 45 da Lei 8.443/1992, c/c o art.

71, inciso IX, da Constituição Federal, promova, no prazo de 15 (quinze) dias contado a partir da

ciência desta deliberação, a anulação da Portaria MTb 1.287/2017;

9.3. dar ciência desta deliberação ao Ministério do Trabalho e ao representante;

9.4. autorizar o oportuno arquivamento dos autos.










1. Processo TC 024.230/2018-9.

2. Grupo: I - Classe de Assunto: VII – Representação (com pedido de medida cautelar).

3. Interessadas: Link Card Administradora de Benefícios Eireli (CNPJ 12.039.966/0001-11);

Prime Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda. (CNPJ: 05.340.639/0001-30).

4. Unidade jurisdicionada: Companhia Energética do Piauí - Cepisa (CNPJ: 06.840.748/0001-

89).

5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz.


7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Piauí (Secex-PI).

8. Advogados constituídos nos autos: Décio Flávio Gonçalves Torres Freire (12.170/OAB-AL);

Amélia Lúcia Brandão Araújo (OAB/PI 6.527); Danilo Sá Urtiga Nogueira (OAB/PI 4.961); e outros.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação formulada por licitantes, com

pedido de concessão de medida cautelar suspensiva do certame, noticiando possíveis irregularidades

no edital do Pregão Eletrônico 17/2018-Serviços/Cepisa, tendo como objeto a contratação de empresa

para a prestação de serviços de gerenciamento informatizado de abastecimento, por meio do uso da

tecnologia de cartões chipados, paralelamente com o credenciamento de posto de combustíveis.



9.1. conhecer da Representação, por adimplir os requisitos de admissibilidade estabelecidos no

art. 113, § 1º, da Lei 8.666/93, c/c os arts. 235 e 237, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito,

considerá-la prejudicada, por perda de objeto;

9.2. indeferir o pedido de concessão de medida cautelar para a suspensão do pregão;

51


9.3. determinar o arquivamento do presente processo, nos termos do art. 169, inciso III, do

Regimento Interno/TCU;

9.4. dar ciência da presente deliberação à representante e à Companhia Energética do Piauí.






Aroldo Cedraz (Relator), José Múcio Monteiro e Ana Arraes.




1. Processo TC 026.069/2008-4.

2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração (Relatório de Acompanhamento).

3. Recorrente: Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União.

4. Órgão/Entidade: Secretaria do Tesouro Nacional.


5.1. Relator da deliberação embargada: Ministro Raimundo Carreiro.

6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado.

7. Unidades técnicas: Secretaria de Recursos e Secretaria de Macroavaliação Governamental.

8. Representação legal: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos do Relatório de Acompanhamento nos quais

foram interpostos Embargos de Declaração em face do Acórdão 158/2012 – Plenário;



9.1. conhecer dos Embargos de Declaração, com fundamento no art. 34 da Lei 8.443/1992, c/c

art. 287 do Regimento Interno desta Corte de Contas, para, no mérito, acolhê-los parcialmente;

9.2. esclarecer ao embargante que, na contabilidade do setor público brasileiro, não obstante a

atestada legalidade do modelo atual com o uso do regime de competência, devem ser mantidos os

procedimentos usuais de reconhecimento e registro da receita e da despesa orçamentárias, de tal forma

que a apropriação patrimonial não modifique os procedimentos legais estabelecidos para o registro das

receitas e das despesas orçamentárias, bem como que a contabilização pelo regime de competência,

também, não pode implicar necessariamente modificação dos critérios estabelecidos no âmbito de cada

ente da Federação para elaboração das estatísticas fiscais e apuração dos resultados fiscais de que trata

a Lei Complementar 101/2000; ou constituir mecanismo de viabilização de execução de despesa

pública para a qual não tenha havido a devida fixação orçamentária;

9.3. dar ciência da presente deliberação ao embargante, ao Ministro da Fazenda, ao Ministro do

Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, à Secretaria do Tesouro Nacional, à Secretaria de

Orçamento Federal, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso

Nacional, à Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal, à Comissão de Finanças e

Tributação da Câmara dos Deputados, à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara

dos Deputados, aos Tribunais de Contas Estaduais, aos Tribunais de Contas dos Municípios e ao

Conselho Federal de Contabilidade, ressaltando-se que o Relatório e o Voto que a acompanham podem

ser consultados no endereço www.tcu.gov.br/acordaos.

52











1. Processo TC 032.152/2017-5.

2. Grupo I – Classe de Assunto: II - Solicitação do Congresso Nacional.


4. Órgão/Entidade: Câmara dos Deputados.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Energia Elétrica

(SeinfraElétrica).


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Solicitação do Congresso Nacional, por meio da

qual o Exmo. Sr. Deputado Federal Rodrigo Maia, Presidente da Câmara dos Deputados, encaminha a

Solicitação de Informação ao TCU (SIT) 34/2017, de autoria do Deputado Federal Eduardo da Fonte,

que requer esclarecimentos sobre o valor pago a mais pelos consumidores brasileiros nas tarifas de

energia, com a implementação da bandeira vermelha pela Agência Nacional de Energia Elétrica

(Aneel);


diante das razões expostas pelo relator, em:

9.1. em complemento às informações já prestadas nos termos do Acórdão 619/2018-TCU-

Plenário, informar ao Exmo. Sr. Rodrigo Maia, Presidente da Câmara dos Deputados, que:

9.1.1. a quantia paga pelos consumidores brasileiros em decorrência da adoção da bandeira

tarifária vermelha, desde janeiro de 2015 até maio de 2018, foi de R$ 21.661.818.925,63, montante

este que, no entanto, não representa um custo extra na tarifa de energia elétrica, caracterizando, na

verdade, uma antecipação de valores que inevitavelmente viriam a ser cobrados do consumidor,

acrescidos de encargos financeiros, em evento tarifário subsequente (reajuste ou revisão);

9.1.2. pode-se afirmar que o acionamento das bandeiras vermelhas pela Aneel desde a aplicação

efetiva do sistema de bandeiras tarifárias respeitou as normas disponíveis, tendo sido observado,

primordialmente, o estabelecido nos Procedimentos de Regulação Tarifária (Proret) e nas respectivas

Resoluções Homologatórias;

9.1.3. o acionamento da bandeira vermelha pela Aneel vem se dando de acordo com as normas

vigentes a cada tempo e possui embasamento fático, tendo em vista que as informações repassadas

pelas demais entidades envolvidas no processo decisório, Operador Nacional do Sistema Elétrico

(ONS) e Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE), representam as situações

efetivamente ocorridas no setor elétrico;

9.1.4. não se vislumbra desrespeito aos direitos dos consumidores e às regras dos contratos de

concessão com a aplicação dessa política pública, devendo-se, contudo, atentar para o cumprimento do

53


Decreto 8.401/2015, em especial seu art. 2º, que estabelece período mínimo para alteração dos valores

adicionais das bandeiras tarifárias;

9.2. encaminhar ao solicitante, em complemento às informações acima descritas, cópia integral

do presente processo, de maneira a garantir o repasse de todas as informações necessárias à melhor

compreensão da matéria e ao atendimento da presente Solicitação do Congresso Nacional;

9.3. dar ciência deste Acórdão ao órgão solicitante e ao Deputado Federal Eduardo da Fonte;

9.4. com fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU, combinado com os

arts. 14, inciso IV, e 17, inciso I, da Resolução-TCU 215, de 20/8/2008, considerar a presente

solicitação integralmente atendida, arquivando-se os autos.










1. Processo nº TC 035.129/2011-5.

2. Grupo I – Classe de Assunto: I Recurso de revisão (Tomada de Contas Especial)

3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:

3.1. Responsáveis: Altemir Antônio Tortelli (402.036.700-00); Federação dos Trabalhadores na

Agricultura Familiar da Região Sul (05.684.806/0001-60)

3.2. Recorrente: Ministério Público junto ao TCU – MP/TCU, Subprocurador-Geral.

4. Órgão/Entidade: Ministério do Desenvolvimento Agrário (extinta).

5. Relator: Ministro Aroldo Cedraz

5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.

6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado.

7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo da

Agricultura e do Meio Ambiente (SecexAmb).

8. Representação legal: Geferson Luís Chetsco (45333/OAB-PR) e outros, representando

Altemir Antônio Tortelli, Federação dos Trabalhadores na Agricultura Familiar da Região Sul, Celso

Ricardo Ludwig.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Recurso de Revisão interposto pelo Ministério

Público junto ao TCU, por meio do Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin contra o Acórdão

5.694/2013-TCU-2ª Câmara, que julgou regulares com ressalva as contas dos responsáveis Altemir

Antônio Tortelli (CPF 402.036.700-00) e Federação dos Trabalhadores na Agricultura Familiar da

Região Sul – Fetraf-Sul (CNPJ 05.684.806/0001-60).



9.1. conhecer do recurso de revisão interposto pelo Ministério Público junto ao TCU contra o

Acórdão 5.694/2013-TCU-2ª Câmara, com fundamento no art. 35, inciso III, da Lei 8.443/1992, e art.

288, inciso III, do Regimento Interno do TCU para no mérito, dar-lhe provimento parcial;

54


9.2. tornar insubsistente o Acórdão 5.694/2013-TCU-2ª Câmara, no que diz respeito à

regularidade com ressalva das contas do Sr. Altemir Antonio Tortelli e da Federação dos

Trabalhadores na Agricultura Familiar da Região Sul – Fetraf-Sul;

9.3. rejeitar parcialmente as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Altemir Antônio Tortelli

(CPF: 402.036.700-00) e pela Federação dos Trabalhadores na Agricultura Familiar da Região Sul –

Fetraf-Sul (CNPJ: 05.684.806/0001-60);

9.4. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea "c", 19 e 23, inciso III da Lei

8.443/1992, julgar irregulares as contas do Sr. Altemir Antonio Tortelli (CPF: 402.036.700-00) e da

Federação dos Trabalhadores na Agricultura Familiar da Região Sul – Fetraf-Sul (CNPJ:

05.684.806/0001-60) e condená-los para que recolham, solidariamente, ao recolhimento do débito

original de R$ 26.900,00 (vinte e seis mil e novecentos reais), com a fixação do prazo de 15 (quinze)

dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”,

do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada

monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir de 13/7/2004, até a data do

recolhimento, abatendo-se na oportunidade a quantia eventualmente ressarcida, na forma prevista na

legislação em vigor, em decorrência de irregularidades na execução do Convênio MDA 19/2004,

conforme discriminado abaixo:

Ocorrência: não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais geridos no

período de 8 a 30/7/2014, recebidos por força do Convênio MDA 019/2004 (Siafi 506136), celebrado

entre o MDA e a Federação dos Trabalhadores na Agricultura Familiar da Região Sul (Fetraf-Sul), que

teve por objeto “apoiar a realização do I Encontro Nacional dos Trabalhadores na Agricultura

Familiar, no período de 12 a 16 de julho de 2004, em Brasília (DF)”.

9.5. aplicar ao Sr. Altemir Antonio Tortelli (CPF: 402.036.700-00) e à Federação dos

Trabalhadores na Agricultura Familiar da Região Sul – Fetraf-Sul (CNPJ: 05.684.806/0001-60),

individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil

reais) com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para comprovarem,

perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas

aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data deste Acórdão até a do

efetivo recolhimento, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

9.6. autorizar, desde logo, caso requerido, o parcelamento da dívida em até 36 (trinta e seis)

parcelas mensais sucessivas, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do Regimento

Interno do TCU, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para

comprovarem perante o Tribunal o recolhimento da primeira parcela, e de 30 (trinta) dias, a contar da

parcela anterior, para comprovarem os recolhimentos das demais parcelas, devendo incidir sobre cada

valor mensal, atualizado monetariamente, os juros de mora devidos, na forma prevista na legislação

em vigor;

9.7. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial

das dívidas, caso não atendidas as notificações;

9.8. encaminhar cópia desta deliberação ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no

Distrito Federal, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992 c/c o § 7º do art. 209 do Regimento

Interno do TCU, para adoção das medidas que entender cabíveis;

9.9. dar ciência desta deliberação ao Sr. Altemir Antonio Tortelli, à Federação dos Trabalhadores

na Agricultura Familiar da Região Sul – Fetraf-Sul e aos demais interessados.





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1. Processo nº TC-027.045/2018-8

2. Grupo I – Classe V – Relatório de Auditoria


4. Unidades: Ministério do Trabalho, Ministério do Desenvolvimento Social, Ministério da

Educação, Secretarias Municipais de Educação (SEMED) de São Luís/MA e Imperatriz/MA,

Secretaria Estadual de Educação do Maranhão (SEDUC), Secretaria Estadual do Trabalho e da

Economia Solidária do Maranhão (SETRES), Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico

de Imperatriz (SEDEC), Secretaria Municipal da Criança e Assistência Social de São Luís (SEMCAS)

e Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social de Imperatriz (SEDES)



7. Unidade Técnica: Secex/MA

8. Advogados constituídos nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria operacional que teve por objetivo a

avaliação de políticas públicas de inclusão social e produtiva do Governo Federal no Estado do

Maranhão, particularmente no tocante às contribuições do Sistema Nacional de Emprego (Sine) para a

inclusão de pessoas no mercado de trabalho e das condicionalidades de educação do Programa Bolsa

Família para a manutenção de alunos em sala de aula.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as

razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 36 e 37 da Resolução TCU 259/2014 c/c o art.

169, inciso V, do Regimento Interno, em considerar cumpridos os objetivos da auditoria e encerrar o

presente processo com o seu apensamento definitivo ao TC 017.192/2018-8.






José Múcio Monteiro (Relator) e Ana Arraes.




1. Processo TC 006.399/2012-6



3.1. Interessados: Congresso Nacional, Consórcio Fidens-Mendes Júnior (atual Consórcio FDS-

Mendes Júnior - CNPJ 10.862.715/0001-07), Direção Consultoria e Engenharia Ltda. (CNPJ

32.963.001/0001-28) e JDS - Engenharia e Consultoria Ltda. (CNPJ 40.376.139/0001-59).

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3.2. Responsáveis: Félix Júnior Alves da Silva (CPF 825.914.233-34), Nilson Celso Machado

(CPF 181.879.276-15), Pedro Katusyoshi Nakayama (CPF 315.654.847-20), Plínio José Gomes (CPF

873.210.508-82) e Salatiel Leonardo Rasia da Silva (CPF 917.477.674-68).

4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil -

SeinfraRodoviaAviação.

8. Representação legal: Alexandre Aroeira Salles (OAB/MG 28.108) e outros representando o

Consórcio Fidens-Mendes Júnior; Frederico Peçanha Couto (CPF 325.376.706-04) representando a

Direção Consultoria e Engenharia Ltda.; e Felipe Furtado Morais (OAB/RJ 142.387) representando a

JDS - Engenharia e Consultoria Ltda.

9. Acórdão:

VISTO, relatado e discutido o processo relativo a auditoria realizada, no âmbito do Fiscobras

2012, com o objetivo de fiscalizar as obras de construção da BR-429/RO, no segmento compreendido

entre as cidades de Presidente Médici e Costa Marques (km 78,96 ao km 382,29).


as razões expostas pela relatora e com fundamento nos artigos 1º, inciso I, 10, § 1º, 11, 12, incisos I e

II, e 47 da Lei 8.443/1992 c/c os artigos 157, 198, parágrafo único, 202, incisos I e II e § 1º, e 252 do

Regimento Interno e no artigo 41 da Resolução TCU 259/2014, em:

9.1. determinar a autuação de processo apartado de tomada de contas especial, a partir da

extração de cópia de peças destes autos, para adoção das providências necessárias ao ressarcimento de

prejuízos causados ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit na execução do

Contrato TT-673/2010, firmado com o então Consórcio Fidens-Mendes Júnior;

9.2. determinar à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil -

SeinfraRodoviaAviação que, no processo a ser autuado:

9.2.1. realize as medidas saneadoras pertinentes a fim de identificar todos os responsáveis pelos

indícios de irregularidades quanto aos serviços de camada drenante no âmbito do Contrato

TT-673/2010 (BR-429/RO - Lote 3), consistentes em medição a maior do volume de 87.264,64m³ e

em desacordo com projeto, com evidências de superfaturamento no montante de R$ 10.161.094,27

(data-base: novembro/2007);

9.2.2. posteriormente proceda à citação dos responsáveis para que, no prazo de 15 (quinze) dias,

apresentem alegações de defesa e/ou recolham aos cofres do Dnit as quantias devidas, encaminhando-

lhes cópia do inteiro teor desta deliberação e da instrução a ser proferida, como subsídio para as

defesas.

9.3. considerar que as manifestações apresentadas em atendimento às oitivas e diligências

realizadas nestes autos permitem afastar a aplicação de penalidades aos gestores ouvidos em audiência

quanto aos achados da fiscalização constantes dos subitens 3.2, 3.3 e 3.4 do relatório de auditoria; e

9.4. dar ciência deste acórdão ao ministro dos Transportes, Portos e Aviação Civil, ao Dnit e aos

responsáveis indicados no subitem 3.2 acima.






José Múcio Monteiro e Ana Arraes (Relatora).


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1. Processo TC 032.725/2017-5

2. Grupo I – Classe VII – Representação.

3. Representante/Responsável/Interessada:

3.1. Representante: Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul - Secex/RS.

3.2. Responsável: Associação Portuguesa de Beneficência (CNPJ 92.740.539/0001-03).

3.3. Interessada: Associação Beneficente São Miguel - ABSM (CNPJ 10.485.331/0001-12).

4. Unidade: Ministério da Saúde.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul - Secex/RS.

8. Representação legal: Augusto Veit Júnior (CPF 008.498.630-15) representando a Associação

Portuguesa de Beneficência; Jorge Ricardo Fischer Pigatto (CPF 959.371.530-49) representando a

ABSM; Eunice Ferreira Nequete (OAB/RS 13.656) e outros representando o prefeito e o secretário

municipal de Saúde de Porto Alegre/RS.

9. Acórdão:

VISTA, relatada e discutida a representação da Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio

Grande do Sul apresentada no curso do acompanhamento objeto do TC 012.914/2017-7 em face de

indícios de prejuízos ao erário verificados na execução do Convênio Siconv 842.653, firmado entre o

Ministério da Saúde e a Associação Portuguesa de Beneficência/RS.


as razões expostas pela relatora e com fundamento nos artigos 235, 237, inciso VI e parágrafo único,

243 e 250, inciso II, do Regimento Interno, em:

9.1. conhecer desta representação e considerá-la parcialmente procedente;

9.2. confirmar as cautelares adotadas no processo a fim de:

9.2.1. manter a suspensão dos atos relativos à execução física e financeira do Convênio Siconv

842.653, firmado entre o Ministério da Saúde e a Associação Portuguesa de Beneficência/RS, quanto

aos recursos ainda não comprometidos na realização de despesas;

9.2.2. impedir a realização de medidas pela Associação Portuguesa de Beneficência/RS ou por

entidade que tenha assumido a gestão do Complexo Hospitalar Beneficência Portuguesa no sentido de

alienar ou locar (ou de qualquer forma dispor) os bens já adquiridos com recursos do Convênio Siconv

842.653.

9.3. deliberar que as medidas cautelares terão vigência até que haja a assinatura de novo contrato

que possibilite a prestação de serviços no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS pelo Complexo

Hospitalar Beneficência Portuguesa ou a extinção do convênio, com a implementação das ações a

seguir indicadas;

9.4. determinar à Diretoria Executiva do Fundo Nacional de Saúde que:

9.4.1. acompanhe concomitantemente as providências que estão sendo tomadas pela Associação

Beneficente São Miguel com o fim de realizar nova contratação que possibilite ao Complexo

Hospitalar Beneficência Portuguesa prestar serviços no âmbito do SUS; e

9.4.2. caso constate a inviabilidade de ser efetuada essa contratação, adote as medidas

necessárias com o objetivo de promover a extinção do convênio e, em consequência, proceda à

devolução dos recursos remanescentes na conta do ajuste e à reversão patrimonial dos bens adquiridos,

nos termos das disposições das cláusulas décima sexta, inciso I, décima sétima, subcláusula segunda, e

décima nona do instrumento firmado;

58


9.4.3. caso constate, a qualquer momento, a existência de riscos de deterioração ou perda dos

bens adquiridos, avalie a conveniência e a oportunidade de destiná-los de imediato à entidade

prestadora de serviços ao SUS que deles necessite.

9.4.4. encaminhe a este Tribunal, a cada 90 (noventa) dias, informações sobre os resultados das

providências adotadas para cumprir esta deliberação.

9.5. determinar à Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul que autue

processo de monitoramento a fim de avaliar o cumprimento das medidas contidas neste acórdão, ao

qual deverão ser juntadas as informações mencionadas no subitem 9.4.4 acima; e

9.6. encaminhar cópia desta deliberação à Associação Portuguesa de Beneficência/RS, à

Associação Beneficente São Miguel, à Diretoria Executiva do Fundo Nacional de Saúde, à Secretaria

Estadual de Saúde do Rio Grande do Sul e ao município de Porto Alegre/RS.






José Múcio Monteiro e Ana Arraes (Relatora).




1. Processo TC 021.107/2018-1.

2. Grupo: II; Classe de Assunto: VII – Representação.

3. Entidade: Município de Cabedelo/PB.

4. Interessada: Secretaria de Controle Externo no Estado da Paraíba – Secex/PB.

5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.


7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado da Paraíba/PB.

8. Representação legal: Carlos Frederico Nóbrega Farias (OAB/PB 7.119); Rodrigo Nóbrega

Farias (OAB/PB 10.220); Jaldemiro Rodrigues de Ataíde Júnior (OAB/PB 11.591); Afrânio Neves de

Melo Neto (OAB/PB 23.667); Felipe Augusto Forte de Negreiros Deodato (OAB 8.596); e outros

indicados na peça 77.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Representação formulada pela Secretaria de

Controle Externo no Estado da Paraíba – Secex/PB, à vista de possíveis irregularidades na execução de

três Contratos de Repasse firmados com a Prefeitura Municipal de Cabedelo/PB, todos pactuados para

a implementação de obras de pavimentação e drenagem no bairro de Intermares, no Município de

Cabedelo/PB, na Região Metropolitana de João Pessoa/PB.



9.1. conhecer da presente Representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos

nos arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da Resolução

TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

9.2 acolher as razões de justificativa apresentadas pelo Srs. Vitor Hugo Peixoto Castelliano e

Wellington Viana França, assim como pela Sra. Érika Moreno de Gusmão;

59


9.3 dar ciência à Prefeitura Municipal de Cabedelo/PB, com fundamento no art. 7º da Resolução

TCU 265/2014, de que a situação emergencial prevista no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993,

indutora da dispensa de licitação, pela sua extrema excepcionalidade, exige robusta comprovação no

processo administrativo relativo à dispensa, devendo estar presentes, como condições necessárias, a

elaboração de laudos técnicos especializados que justifiquem a situação emergencial ou de calamidade

pública, a demonstração de que o prazo necessário à realização de nova licitação pode inviabilizar a

conclusão das obras dentro do cronograma físico-financeiro considerado adequado para o atendimento

do interesse público;

9.4 remeter cópia deste Acórdão à Superintendência da Polícia Federal no Estado da Paraíba.






José Múcio Monteiro e Ana Arraes.


13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e Weder de Oliveira.


1. Processo TC-039.049/2018-3.

2. Grupo: I – Classe de Assunto: VII – Solicitação.

3. Interessado: Centro de Controle Interno da Aeronáutica.

4. Órgão: Comando da Aeronáutica.

5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.

6. Representante do Ministério Público: não atuou. 7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública –

SecexDefesa.


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Solicitação feita pelo Centro de Controle Interno

da Aeronáutica, visando à prorrogação de prazo, em mais sessenta dias, para encaminhamento a este

Tribunal de Tomada de Contas Especial – TCE instaurada pelo Comando-Geral do Pessoal da

Aeronáutica, por meio da Portaria COMGEP 537/SCI, de 23/4/2018, cujo objeto consiste em apurar

dano ao erário em contratos firmados com a empresa True Auditoria, Consultoria e Serviços.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as

razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente Solicitação, nos termos do art. 11, § 2º, da IN/TCU 71/2012;

9.2. autorizar, com fundamento no art. 11, § 3º, da Instrução Normativa/TCU 71/2012, que o

Centro de Controle Interno da Aeronáutica encaminhe ao Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias

contado a partir da ciência desta deliberação, o processo de Tomada de Contas Especial deflagrado

pela Portaria COMGEP 537/SCI, de 23/4/2018;

9.3. arquivar estes autos.




60






13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e Weder de Oliveira.

ACÓRDÃO Nº 2629/2018 – TCU – PLENÁRIO

1. Processo nº TC 007.460/2017-1.

2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Auditoria.

3. Interessado: Congresso Nacional.

4. Órgãos/Entidades: Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – Infraero e Ministério

dos Transportes, Portos e Aviação Civil – MTPA.

5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.





8.1. Márcia Uchôa de Oliveira da Rocha e outros, representando a Empresa Brasileira de

Infraestrutura Aeroportuária.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria sobre a Empresa Brasileira de

Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) para verificar a regularidade das obras de construção do novo

sistema de pistas, do pátio de aeronaves, do terminal de passageiros, da central de utilidades, dos

sistemas viários, do estacionamento e da macrodrenagem interna, além das obras complementares, no

aeroporto Eurico de Aguiar Salles em Vitória – ES;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. acolher as justificativas ora oferecidas pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária em relação à ausência da matriz de risco para o empreendimento inerente ao Contrato nº 0005-EG/2015/0023 e ao RDC Eletrônico nº 007/DFLC/SBVT/2014;

9.2. determinar que a unidade técnica adote as seguintes medidas: 9.2.1. promova o acompanhamento do aludido contrato, com os eventuais termos aditivos,

nos termos do art. 242 do RITCU, devendo atentar para a contínua necessidade de verificar a regularidade e a economicidade de todo o empreendimento inerente ao Contrato nº 0005-EG/2015/0023 e ao RDC Eletrônico nº 007/DFLC/SBVT/2014, com a eventual diferença de quantitativos, entre outros elementos relevantes, sem prejuízo de atentar, ainda, para a eventual subsistência de irregularidades, a exemplo, entre outras, das falhas originalmente detectadas no RDC Eletrônico nº 007/DFLC/SBVT/2014 (Peça 9) a partir do relatório de auditoria já apreciado pelo Acórdão 2.088/2017-Plenário, em face, entre outros, dos seguintes achados: (i) estudo de viabilidade técnico-econômico-financeira deficiente (Achado 3.1); (ii) quantitativos inadequados na planilha orçamentária (Achado 3.2); (iii) processo licitatório irregular em decorrência da participação do autor dos projetos ou outros trabalhos técnicos preliminares no certame licitatório (Achado 3.3); (iv) adoção de regime inadequado ou antieconômico para a execução contratual (Achado 3.4); e (v) fragilidade ou deficiência na fase preparatória de licitação para o RDC (Achado 3.5);

61


9.2.2. envie a cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamenta, à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), para ciência e eventuais providências; e

9.2.3. arquive o presente processo.







13.2. Ministro-Substituto convocado: André Luís de Carvalho (Relator).



1. Processo nº TC 012.191/2018-3.

2. Grupo I – Classe VII – Assunto: Representação.

3. Interessados/Representante:

3.1. Interessados: Ministério da Defesa (MD), Estado de Rondônia.

3.2. Representante: Mamoré Máquinas Agrícolas Ltda. (19.614.838/0001-01).

4. Órgãos: Secretaria de Agricultura do Estado de Rondônia (Seagri/RO), Superintendência

Estadual de Licitações do Governo do Estado de Rondônia (Supel/RO), Departamento do Programa

Calha Norte (DPCN).

5. Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira.


7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo em Rondônia (Secex-RO).


8.1. Daniel Penha de Oliveira (87318/OAB-MG) e outros, representando Casa da Lavoura

Máquinas e Implementos Agrícolas Ltda. (peças 66 e 70).

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação noticiando pretensas irregularidades

relacionadas aos pregões eletrônicos 109/2017, 110/2017, 111/2017, 112/2017 e 113/2017, conduzidos

pela Superintendência Estadual de Licitações do Governo do Estado de Rondônia (Supel/RO), os quais

têm por objeto a aquisição de equipamentos agrícolas (item 1 trator de pneus, item 2 carreta agrícola e

item 3 grade aradora hidráulica).


as razões expostas pelo relator em:

9.1. conhecer da representação, nos termos do art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c o art. 237,

VII, do RI/TCU, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

9.2. tornar sem efeito a medida cautelar concedida por meio de despacho proferido em 27/8/2018

(peça 53), referendado por meio do acórdão 2155/20108-TCU-Plenário (peça 63);

9.3. dar ciência ao Departamento do Programa Calha Norte do Ministério da Defesa sobre a

seguinte impropriedade: celebração de ajustes em valores superiores ao limite financeiro estabelecido

no item 4.3 da Portaria Normativa 3.353/2013/MD, identificada nos termos de compromissos 010,

011, 012, 013 e 014/DPCN/2016;

9.4. encaminhar cópia desta deliberação à representante, à Secretaria de Estado da Agricultura no

Estado de Rondônia, à Superintendência Estadual de Licitações do Governo do Estado de Rondônia,

62


ao Departamento do Programa Calha Norte e à Casa da Lavoura Máquinas e Implementos Agrícolas

Ltda.;

9.5. encerrar o processo e arquivar os autos.








13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira (Relator).

ENCERRAMENTO

A Presidência lembrou a realização de sessão extraordinária de caráter reservado no próximo dia

21 de novembro, logo após o encerramento da sessão ordinária, e, às 18 horas e 11 minutos, encerrou a

sessão, da qual foi lavrada esta ata, a ser aprovada pelo Presidente e homologada pelo Plenário.

DANIELA DUARTE DO NASCIMENTO

Subsecretária do Plenário

Aprovada em 21 de novembro de 2018.

RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

ANEXO I DA ATA 45, DE 14 DE NOVEMBRO DE 2018


COMUNICAÇÕES

Comunicações proferidas pela Presidência.

COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA

Senhores Ministros,

Senhora Procuradora-Geral,

Com base no art. 28, incisos I, do Regimento Interno desta Casa, submeto a apreciação deste

Plenário proposta de ação de controle nos órgãos do Governo Federal dos setores da saúde, meio

ambiente e agricultura responsáveis pelo controle e fiscalização de agrotóxicos no Brasil, tendo em

vista os fatos que passo a expor:

Os agrotóxicos são um importante insumo no atual modelo da agricultura brasileira. O Brasil é

um dos maiores consumidores de agrotóxicos no mundo. O mercado de agrotóxicos no Brasil gira em

torno de dez bilhões de dólares por ano. Não obstante, se por um lado esses insumos ajudam a

controlar insetos, doenças e ervas daninhas que prejudicam a lavoura, por outro, são substâncias

63


potencialmente perigosas, muitas delas de difícil eliminação do solo, das águas e do nosso próprio

organismo.

Esses produtos englobam uma vasta gama de substâncias químicas, além de algumas de origem

biológica. Alguns agrotóxicos podem apresentar riscos à saúde humana e ao meio ambiente. Por esse

motivo, a legislação impõe diversos mecanismos de controle e de regulação estatal, a fim de que esses

riscos sejam eliminados ou minimizados a um grau aceitável.

O referencial legal mais importante é a Lei 7.802/1989, regulamentada pelo Decreto 4.074/2002,

que dispõe sobre o processo de registro, controle, monitoramento e fiscalização de um produto

agrotóxico. Apesar da existência de um robusto arcabouço legal para os agrotóxicos, o Governo

Federal necessita aprimorar a sua atuação no controle e no monitoramento da cadeia produtiva desses

produtos, garantindo maior sustentabilidade da produção de alimentos no país.

Auditoria recente realizada pela SecexAgroAmbiental e pela SecexSaúde (Acórdão 709/2018 –

Plenário, sob a relatoria do Ministro Augusto Nardes - TC 029.427/2017-7) analisou a governança das

desonerações tributárias concedidas a agrotóxicos no Brasil. Esta fiscalização estava inserida no

âmbito de uma auditoria internacional na Olacefs, cujo objetivo foi avaliar a presença de estruturas de

governança no Governo Federal para implementar a Agenda 2030 e a meta 2.4 (garantir sistemas

sustentáveis de produção de alimentos e implementar práticas agrícolas robustas) dos Objetivos de

Desenvolvimento Sustentável (ODS).

Entre os principais achados de auditoria, verificou-se uma ausência de acompanhamento e de

avaliação de desonerações tributárias federais relativas à importação, à produção e à comercialização

de agrotóxicos, bem como a concessão de desonerações tributárias a agrotóxicos sem distinção de

alíquotas quanto ao nível de toxicidade à saúde humana e ao potencial de periculosidade ambiental.

Além disso, em fiscalizações anteriores o TCU identificou falhas no sistema de governança no

que diz respeito à temática de agrotóxicos. Nesse sentido, embora o Governo Federal disponha de

alguns dados sobre o mercado de agrotóxicos, há diversas falhas relativas à ausência de cruzamento

dos dados existentes, à falta de integração das bases de dados, à desagregação dos dados disponíveis e

à ausência de incorporação de metadados relevantes aos sistemas de informação existentes.

Por exemplo, as instituições responsáveis pelo registro de agrotóxicos no Brasil (MAPA, Ibama

e Anvisa) ainda não utilizam um sistema integrado de informações. O Sistema de Informações sobre

Agrotóxicos (SIA), previsto no art. 94 do Decreto 4.074/2002, ainda não foi implementado,

dificultando a obtenção de informações precisas sobre os produtos registrados. O TCU, em

monitoramento de auditoria sobre o processo de registro de agrotóxicos, determinou, novamente, a

conclusão desse sistema (Acórdão 2.253/2017-Plenário - TC 010.084/2017-7, e Acórdão 2.303/2013-

Plenário - TC 011.726/2013-0, ambos relatados pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues).

Diante do exposto, proponho a este Plenário ação de controle para avaliar a atuação dos órgãos

do Governo Federal dos setores da saúde, meio ambiente e agricultura, responsáveis pelo controle e

fiscalização de agrotóxicos no Brasil, determinando à Segecex que autue processo a partir desta

Comunicação, ainda este ano, com início dos trabalhos em 2019.

Ademais, sejam reunidas nesse trabalho todas as ações que tenham correlação com o assunto já

existentes no Tribunal, de forma que a auditoria venha a se constituir em um FISC Agrotóxico, de

natureza propositiva.

Ressalto, por fim, que cabe à Segecex apresentar no prazo de 15 dias, nos termos da Portaria-

TCU 548/2017, a devida manifestação quanto aos reflexos desse trabalho no Plano Diretor daquela

Unidade.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 14 de novembro de 2018.

RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

64



Senhores Ministros,


Na Sessão do último dia 31, comuniquei a este Colegiado que, na manhã daquele dia, ocorreu,

no Gabinete da Presidência, um café da manhã com a presença do Presidente do Supremo Tribunal

Federal, Ministro Dias Toffoli, no intuito de um maior relacionamento interinstitucional entre a

Suprema Corte e o TCU.

A propósito, ao final da aludida reunião, em que foram discutidos diversos assuntos comuns às

duas Instituições, o Presidente Toffoli solicitou lista dos processos considerados mais sensíveis e

relevantes de interesse do TCU em tramitação no STF.

Assim, em atenção à mencionada solicitação, expedi o Aviso nº 1406-GP/TCU, de 13/11/2018,

para encaminhar ao Presidente do STF a relação das ações judiciais consideradas de especial

relevância para este Tribunal e que estão em trâmite naquele Órgão.

Registro, por oportuno, que o inteiro teor do aludido Aviso e da respectiva lista (separada, por

assunto, em 9 grupos), encontra-se disponibilizado no Sistema Sagas, juntamente com o texto desta

Comunicação.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

Aviso nº 1406 - GP/TCU

Brasília, 13 de novembro de 2018.

Senhor Presidente,

Envio, em anexo, a relação de ações judiciais consideradas de especial relevância para este

Tribunal de Contas e que estão em tramitação no Supremo Tribunal Federal, a fim de que essa

Presidência possa lhes dispensar o tratamento que entender recomendável, à luz dos princípios

constitucionais e das regras processuais incidentes em casos da espécie.

Esclareço que, na citada lista, as demandas consideradas expressivas foram agrupadas nos

seguintes assuntos:

- Competência do TCU para aplicar a sanção de declaração de inidoneidad e prevista em sua Lei

Orgânica para empresas que celebraram acordos de leniência;

- Competência do TCU para afastar, no caso concreto, a incidência de norma que entenda

inconstitucional (Súmula 347 - STF) - Discussão travada em vários MS sobre pagamento de bônus

de eficiência;

- Competência do TCU para afastar, no caso concreto, a incidência de norma que entenda

inconstitucional (Súmula 347 - STF) - Discussão travada em vários MS sobre Procedimento

Licitatório da Petrobras (Decreto 2745/98);

A Sua Excelência o Senhor

Ministro JOSÉ ANTONIO DIAS TOFFOLI

Presidente do Supremo Tribunal Federal Brasília – DF

65


(Fl. 2 do Aviso nº 1406-GP/TCU, de 13/11/2018)

- Competência do TCU para prolatar medida cautelar de indisponibilidade de bens contra particulares

e/ou para renovar a cautelar de indisponibilidade de bens após o vencimento do prazo de um ano;

- Competência do TCU para promover a desconsideração de personalidade jurídica;

- Competência do TCU para prolatar medida cautelar de Retenção e (ou) glosa de créditos de

empresas contratadas;

- Incidência ou não de prazo decadencial para o TCU apreciar atos de aposentadoria, reforma e

pensão;

- Prescrição e (ou) decadência de débito e (ou) multa decorrentes de decisão do TCU;

- Responsabilidade de parecerista jurídico apurada pelo TCU.

Respeitosamente,

(Assinado eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

Competência do TCU para aplicar a sanção de declaração de inidoneidade prevista em sua Lei

Orgânica em relação a empresas que celebraram acordos de leniência

Ação Relator Órgão

julgador

Observações e situação processual

MS 35.435 Gilmar Mendes 2ª Turma Liminar deferida parcialmente. Interposto Agravo

Regimental. Último andamento: Vista a parte

agravada para apresentar contrarrazões.

Competência do TCU para afastar, no caso concreto, a incidência de norma que entenda

inconstitucional (Súmula 347 - STF). Discussão travada em vários MS sobre pagamento de

bônus de eficiência


julgador


MS 35.494 Alexandre de

Moraes

1ª Turma Liminar deferida. Interposto Agravo Regimental.

Ultimo andamento: Concluso ao Relator.


Moraes


Último andamento: Certidão de retificação de

autuação.


Moraes


Último andamento: Vista à PGR.


Moraes


Último andamento: Juntada do mandado.


Moraes

1ª Turma Liminar deferida em. Interposto Agravo

Regimental. Último andamento: Juntada do

mandado.


Moraes

1ª Turma Liminar deferida em. Interposto Agravo

Regimental. Último andamento: Juntada do

mandado.

66



Moraes

1ª Turma Liminar deferida. Interposto agravo regimental.

Último andamento: Conclusos ao relator.


Moraes


Último andamento: Juntada do mandado de

intimação.

Competência do TCU para afastar, no caso concreto, a incidência de norma que entenda

inconstitucional (Súmula 347 - STF). Discussão travada em vários MS sobre Procedimento

Licitatório da Petrobras (Decreto 2745/98)


julgador


RE 441.280 Cármen Lúcia 2ª Turma Adiado o julgamento em 19/10/2016, por pedido

do TCU. Último andamento: Substituição do

relator, art. 38 do RISTF em 13/09/2018.

MS 27.232 Luiz Fux 1ª Turma Liminar deferida. Último andamento: conclusos ao

Relator.

MS 28.252 Luiz Fux 1ª Turma Liminar deferida em. Último andamento: conclusos

ao Relator.

MS 27.344 Luiz Fux 1ª Turma Liminar deferida. Último andamento: juntada de

mandado de intimação.

MS 27.337 Luiz Fux 1ª Turma Liminar deferida. Último andamento: conclusos ao

Relator.

MS 28.745 Rosa Weber 1ª Turma Liminar deferida. Último andamento: conclusos ao

Relator.

MS 26.808 Rosa Weber 1ª Turma Liminar deferida. Último andamento: conclusos ao

relator.

MS 28.744 Rosa Weber 1ª Turma Liminar deferida. Interposto Agravo Regimental.

Último andamento: conclusos ao Relator.


Moraes

2ª Turma Mandado de segurança julgado prejudicado e

liminar revogada. Interposto Agravo Regimental.

Último andamento: Publicação

MS 28.626 Cármen Lúcia 2ª Turma Liminar deferida. Sobrestado aguardando o

julgamento do RE 441.280. Último andamento:

Substituição do Relator.

MS 29.468 Cármen Lúcia 2ª Turma Liminar deferida. Interposto Agravo Regimental.

Sobrestado aguardando o julgamento do RE

441.280. Último andamento: Substituição do

Relator.

MS 31.235 Cármen Lúcia 2ª Turma Liminar deferida. Sobrestado aguardando o


Substituição do Relator.

MS 28.897 Ricardo

Lewandowski


Sobrestado aguardando o julgamento do RE

441.280. Último andamento: conclusos ao Relator

MS 29.326 Ricardo

Lewandowski


Sobrestado para aguardar o julgamento do RE

441.280/RS. Último andamento: conclusos ao

Relator.

67


MS 27.743 Ricardo

Lewandowski




Relator.

MS 27.837 Ricardo

Lewandowski




Relator.

MS 26.783 Marco Aurélio 1ª Turma Liminar deferida. Interposto Agravo Regimental.


MS 31.439 Marco Aurélio 1ª Turma Liminar indeferida. Último andamento: conclusos

ao relator.

MS 25.888 Gilmar Mendes 2ª Turma Liminar deferida. Último andamento: conclusos ao

Relator.

MS 29.123 Gilmar Mendes 2ª Turma Liminar deferida. Interposto Agravo Regimental.


MS 26.410 Edson Fachin 2ª Turma Liminar deferida. Sobrestado aguardando

julgamento do MS 25.888. Último andamento:

publicação no DJE (conversão do processo em

eletrônico).

MS 25.986 Celso de Mello 2ª Turma Liminar deferida. Autos sobrestados, aguardando o


Publicação no DJE.

Competência do TCU para prolatar medida cautelar de indisponibilidade de bens contra

particulares e/ou para renovar a cautelar de indisponibilidade de bens após o vencimento do

prazo de um ano


julgador


MS 34.421 Marco Aurélio Plenário Liminar deferida. Decisão: A turma afetou ao

Plenário o julgamento de mérito. Último

andamento: AGU intimada eletronicamente.













MS 35.801 Celso de Mello 2ª Turma Mandado de Segurança Interposto Agravo

Regimental. Último andamento: Vista à PGR para

fins de intimação.

68


MS 35.532 Edson Fachin 2ª Turma Liminar deferida parcialmente. Interposto Agravo

Regimental. Último andamento: Vista à PGR para

fins de intimação.

MS 34.793 Edson Fachin 2ª Turma Liminar deferida parcialmente. Último andamento:

concluso ao Relator.

MS 34.292 Edson Fachin 2ª Turma Discutida a renovação da medida cautelar. Liminar

indeferida. Interposto Agravo Regimental. Último

andamento: conclusos ao Relator.


indeferida. Interposto Agravo Regimental. Último

andamento: Conclusos ao Relator;


deferida em parte. Interposto Agravo Regimental.

Último Andamento: Conclusos ao Relator.

MS 35.158 Edson Fachin 2ª Turma Deferida parcialmente a liminar. Último

andamento: Conclusos ao Relator.


indeferida. Último Andamento: Conclusos ao

Relator.


indeferida. Última tramitação: Conclusos ao

Relator.

MS 35.416 Edson Fachin 2ª Turma Liminar indeferida em. Interposto Agravo

Regimental. Último andamento: Conclusos ao

Relator.

MS 34.754 Roberto Barroso 1ª Turma Liminar deferida. Interposto Agravo Regimental.

Último andamento: conclusos ao relator.





MS 34.738 Roberto Barroso 1ª Turma Liminar deferida. Agravo Regimental. Último



Último andamento: Conclusos ao Relator.





MS 35.404 Rosa Weber 1ª Turma Liminar indeferida. Último andamento: Conclusos

ao Relator.

MS 34.446 Rosa Weber 1ª Turma Liminar deferida em parte. Interposto Agravo

Regimental. Último andamento: Juntada de AR.

MS 35.529 Rosa Weber 1ª Turma Liminar indeferida. Último andamento: Vista à

PGR.

MS 35.623 Gilmar Mendes 2ª Turma Liminar indeferida. Interposto Agravo Regimental.


69


MS 35.555 Gilmar Mendes 2ª Turma Liminar indeferida. Interposto Agravo Regimental.


MS 34.233 Gilmar Mendes 2ª Turma Discute a renovação da medida cautelar. Liminar

indeferida. Concedida a segurança. Interposto

Agravo Regimental pelo TCU. Agravo do TCU

não conhecido. Agravo da União não provido.


MS 34.545 Ricardo

Lewandowski


Último andamento: Vista à PGR.

Competência do TCU para promover a desconsideração de personalidade jurídica


julgador


MS 35.920 Marco Aurélio 1ª Turma Discute a cautelar de indisponibilidade de bens

também. Liminar deferida. Último andamento:

AGU intimada.

MS 35.506 Marco Aurélio Plenário Discute a cautelar de indisponibilidade de bens

também. Liminar deferida. Interposto Agravo

Regimental. Decisão: a turma afetou o julgamento

de mérito ao Plenário. Último andamento: AGU

intimada eletronicamente.

MS 32.994 Celso de Mello 2ª Turma Liminar deferida. Interposto agravo regimental.


Competência do TCU para prolatar medida cautelar de Retenção e(ou) glosa de créditos de

empresas contratadas


julgador


MS 35.004 Edson Fachin 2ª Turma Negado seguimento Interposto Agravo Regimental.


Incidência ou não de prazo decadencial para o TCU apreciar atos de aposentadoria, reforma e

pensão


julgador


RE 636.553 Gilmar Mendes Plenário Reconhecida a existência de repercussão geral.

Deferido o ingresso do TCU como amicus curiae.

Último andamento. Conclusos ao Relator.

Prescrição e (ou) decadência de débito e (ou) multa decorrentes de decisão do TCU


julgador


RE 636.886 Alexandre de

Moraes

Plenário Prescrição do débito. Repercussão geral declarada

existente. Deferido o pedido do TCU de ingresso

como amicus curiae. Último andamento: Incluído

em pauta.

MS 35.536 Rosa Weber 1ª Turma Prescrição da multa. Liminar indeferida. Último

andamento: Vista à PGR.

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MS 35.725 Luiz Fux 1ª Turma Prescrição do débito. Liminar deferida. Interposto

Agravo Regimental. Último andamento: vista à

PGR;

MS 35.393 Celso de Mello 2ª Turma Prescrição do débito. Liminar deferida em

19/12/2017. Interposto Agravo Regimental. Último


MS 34.256 Roberto Barroso 1ª Turma Prescrição do débito e da multa. Liminar deferida.

Interposto Agravo Regimental. Último andamento:

conclusos ao Relator.

MS 35.530 Roberto Barroso 1ª Turma Prescrição do débito e da multa. Liminar deferida

parcialmente. Interposto Agravo Regimental.


MS 34.705 Ricardo

Lewandowski

2ª Turma Prescrição do débito. Deferida a liminar. Interposto

AR da União. Último andamento: Conclusos ao

Relator.

MS 36.054 Ricardo

Lewandowski

2ª Turma Prescrição do débito TCU intimado para se

manifestar em 26/10/18. Último andamento:

Intimado eletronicamente – AGU.

MS 35.512 Ricardo

Lewandowski

2ª Turma Prescrição da multa. Concedida a segurança.

Interposto Agravo Regimental. Último andamento:

Conclusos ao Relator;

MS 35.294 Marco Aurélio 1ª Turma Prescrição do débito. Liminar deferida. Interposto

Agravo Regimental pela União. Último


Responsabilidade de parecerista jurídico apurada pelo TCU


julgador


MS 34.416 Edson Fachin 2ª Turma Liminar deferida em parte. Último andamento:

conclusos ao Relator.

MS 33.947 Edson Fachin 2ª Turma Liminar deferida. Último andamento: Em

28/9/2017, conclusos ao Relator.

MS 30.892 Luiz Fux 1ª Turma Concedida a segurança. Agravo Regimental

interposto. Reconsideração da decisão agravada,

tornando-a sem efeito, para regularizar o feito.


MS 35.196 Luiz Fux 1ª Turma Liminar deferida. TCU interpôs Agravo

Regimental. Em 19/2/18: interposto agravo

regimental pela AGU, impugnando a atuação direta

da Conjur. Concessão da ordem. Último


MS 31.815 Rosa Weber 1ª Turma Liminar deferida. Interposto Agravo Regimental.


MS 35.165 Gilmar Mendes 2ª Turma Liminar indeferida. Último andamento: Conclusos

ao Relator.

71


Senhores Ministros,


Conforme comuniquei a este Plenário na Sessão do último dia 31, o Tribunal de Contas da

União, em 29/10/2018, firmou Acordo de Cooperação Técnica com o Conselho de Controle de

Atividades Financeiras (COAF), com o objetivo de regular, por um lado, o acesso pelo COAF, sem

qualquer ônus, a dados e informações do Laboratório de Informações de Controle (LabContas) e, por

outro lado, acesso do TCU ao Sistema Eletrônico de Informações (SEI-C), do COAF.

Informei também que, diante das obrigações estabelecidas para a efetivação do aludido Acordo,

foi autuado o processo TC 039.205/2018-5, tendo sido sorteado o Ministro Augusto Nardes relator dos

autos, com a finalidade de aprovar normativo do TCU para regulamentar a execução dessa parceria no

âmbito desta Corte de Contas.

A propósito, na Sessão de 31/10/2018, ao acolher a proposta do relator, este Colegiado, por meio

do Acórdão nº 2495/2018, aprovou a Resolução-TCU nº 301/2018 que, entre outros dispositivos,

estabeleceu, em seu art. 3º, algumas incumbências à Presidência desta Casa.

Dessa forma, comunico que, em atendimento ao disposto no inciso II do referido artigo,

designei, por meio da Portaria-TCU nº 321, de 8/11/2018, a Secretaria de Relações Institucionais de

Controle no Combate à Fraude e Corrupção (Seccor) como a unidade do TCU responsável por manejar

e administrar o intercâmbio de informações junto ao COAF; e que, em cumprimento ao contido nos

incisos I e III do mesmo dispositivo, expedi o Aviso nº 1385-GP/TCU, de 12/11/2018, informando ao

COAF a lista das autoridades a serem credenciadas no Sistema SEI-C, as quais estão aptas a solicitar

ou autorizar o intercâmbio de informações objeto da citada Resolução, bem como a lista de servidores

da unidade no TCU responsáveis por administrar o intercâmbio de informações no SEI-C.

Registro, por oportuno, que a portaria e o aviso ora mencionados foram disponibilizados, no

Sistema Sagas, juntamente com o texto desta comunicação.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

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73


74



Senhores Ministros,


75


Entre as fiscalizações iniciadas recentemente, destaco a Auditoria de Conformidade nas

aquisições e contratações promovidas pelas Organizações Militares no Estado de Minas Gerais, sob a

relatoria do Ministro Substituto Marcos Bemquerer (TC 036.894/2018-4), destinada a avaliar a

sistemática e os controles internos existentes.

Ressalto que o aludido acompanhamento decorre, principalmente, da materialidade dos recursos

envolvidos - cerca de duzentos milhões de reais - e da relevância dos serviços prestados por aquelas

instituições. Além disso, análises realizadas a partir de sistema eletrônico de inteligência do TCU

resultaram em alertas de possíveis irregularidades.

Por fim, pontuo que o Tribunal pretende alcançar as diversas unidades militares sediadas no

Estado de Minas Gerais, promovendo o aprimoramento da eficiência na gestão dos recursos.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, 14 de novembro de 2018.

RAIMUNDO CARREIRO

Presidente


Senhores Ministros,


Registro a realização, no último dia 12, no Auditório Ministro Pereira Lira, do “Seminário Deu

Certo! Boas Práticas replicáveis em organizações públicas buscando eficiência”, destinado a

disseminar as boas e exemplares práticas de gestão.

Entre os participantes do evento, destaco a presença da Diretora do BNDES Par, Eliane Lustosa,

do Secretário-Geral de Controle Externo, Cláudio Souza Castello Branco, e do Secretário-Geral de

Administração, Carlos Roberto Caixeta.

No meu pronunciamento, ressaltei, entre outros pontos, as diversas iniciativas desenvolvidas

pelo TCU na busca de atuar como indutor de boas práticas na Administração Pública, não apenas no

controle externo, mas, especialmente, nos respectivos atos de gestão. Como exemplo, consignei a

honra de sermos um dos primeiros órgãos públicos a dar publicidade a todas as notas fiscais da gestão.

O inteiro teor da fala que fiz naquela oportunidade consta da ata desta Sessão, juntamente com o

texto desta Comunicação.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

Seminário “Deu Certo! Boas Práticas replicáveis em organizações públicas buscando eficiência”

Data/horário: 12 de novembro de 2018, às 14 horas

Local: Auditório Pereira Lira, Edifício-Sede do TCU

Senhoras e Senhores,

Boa tarde!

Ao dar as boas-vindas a todos os presentes, registro minha satisfação em fazer a abertura deste

seminário, cujo título já nos remete à sensação de vitória: “Deu Certo” – uma expressão que não só

representa o desejo de todos nós que trabalhamos com afinco e dedicação para a melhoria da gestão

76


pública, mas que retrata, especialmente, o anseio do cidadão, o qual tem sempre a esperança de que os

serviços prestados pelo Governo sejam mais eficientes e eficazes.

Não é de hoje que nós, da Administração Pública, lutamos para entregar os bons resultados que a

sociedade espera, principalmente nestes tempos de serviços digitais e de transformação contínua, em

que cada vez mais aumentam o grau e a intensidade das justas cobranças que recebemos.

Evidentemente, precisamos reconhecer que nossas organizações ainda apresentam dificuldades

de estratégia e de foco. Para mudar esse cenário, faz-se necessário que todo servidor público deixe de

lado o histórico de ser autocentrado e tenha em mente que sua missão é servir, com excelência, o

cidadão. Vale frisar que todas as atividades corporativas devem convergir para o bem da sociedade.

É inegável que o nível de profissionalização dos organismos públicas está progredindo. Para

mim, o próprio TCU é um exemplo dessa evolução. Nos últimos dois anos, que tenho tido a honra de

presidir esta Casa, testemunhei – como nunca – tanto os inúmeros desafios vencidos pela Instituição

como a inabalável vontade de evoluirmos e de contribuirmos para o bom desempenho da

Administração Pública em prol da sociedade.

Com tal propósito é que abro este evento promovido pelo TCU e que traz características bem

peculiares. O objetivo, hoje, não é tratar de ações de controle, de critérios de avaliação ou da mais

nova jurisprudência. A finalidade deste Encontro é disseminar as boas e exemplares práticas de gestão;

é aprender com gestores que, apesar de condições desfavoráveis eventualmente enfrentadas, têm

conseguido transformar a dura realidade à sua volta.

Reconheço que nem toda renovação alcança a plenitude desejada, o que é natural, uma vez que

as transformações permanentes são gradativas. Por exemplo, a mudança na melhoria da transparência

– que parece simples de ser realizado, mas não é – necessita passar pelo desafio da tecnologia, é

verdade, mas o maior obstáculo está na cultura, ou seja, na cabeça das pessoas.

Outro entrave, é a enorme tentação de colocar a culpa por eventuais falhas nas condições de

trabalho, no ambiente de controle e na falta de capacitação. Qualquer gestor experiente já passou por

todas essas travas, provavelmente diversas vezes. Ainda assim, pode-se afirmar que estamos

progredindo cada dia mais.

Importa destacar que o TCU tem buscado atuar como indutor de boas práticas na Administração

Pública, não apenas no controle externo, mas também pelos bons exemplos emanados pelos

respectivos atos de gestão.

Com muita honra, consigno a felicidade de sermos um dos primeiros órgãos públicos a dar

publicidade a todas as notas fiscais da gestão, o que permite a qualquer um acessá-las e fazer a

respectiva avaliação, se quiser. Para uma melhor percepção da importância da aplicação da

transparência, o Secretário de Gestão de Soluções de TI para a Administração deste Tribunal, Ricardo

Dantas Stumpf, vai expor um pouco sobre a funcionalidade dessa iniciativa.

Além dessa explanação, teremos também muitos gestores aqui com resultados sólidos para

mostrar. Infelizmente, não é possível trazer todas as realizações inspiradoras para um evento como

esse. Por isso, selecionamos algumas práticas passíveis de serem replicáveis e que, tomara, desafiem

um pouco nossa forma de pensar a Administração.

O Brasil clama por profissionais públicos comprometidos com os princípios constitucionais da

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e que lutam para que cada organização

apresente, no lugar de justificativas, resultados cada vez mais proporcionais às cobranças da sociedade.

Certamente, o participante deste seminário está aqui por procurar desempenhar um serviço

público de qualidade, mais eficiente, transparente e eficaz.

Dessa forma, para finalizar minhas breves palavras, desejo a todos um bom trabalho, na

expectativa de que as boas práticas e os conhecimentos aqui compartilhados possam ser bem

aproveitados e aplicados, de forma que possamos afirmar, como o próprio título do evento cita: Deu

Certo!

Muito obrigado!

77



Senhores Ministros,


Com o propósito de atender ao desafio de fazer mais e melhor com menos recursos, comunico a

Vossas Excelências nova ferramenta de TI para esta Corte de Contas. Trata-se da solução tecnológica

– e-TCU Gerencial – concebida, especificamente, para auxiliar diretores e secretários das unidades da

Secretaria-Geral de Controle Externo em sua gestão processual.

A solução permite ao gestor identificar e atuar nos principais riscos associados ao gerenciamento

das demandas sob sua responsabilidade. No referido sistema, as informações são organizadas por fase,

prazos e medidas saneadoras dos autos, de forma a favorecer uma atuação mais célere e tempestiva de

acordo com a característica e o estado de cada processo.

Além disso, o aplicativo também conta com a funcionalidade de pesquisa textual nos moldes dos

buscadores mais consagrados da internet. É possível, por exemplo, a pesquisa de determinada

expressão nas peças de todos os processos abertos não sigilosos do TCU.

Ressalto que, embora o foco da ferramenta tenha sido no âmbito das unidades técnicas de

controle externo, futuramente, será possível avanços para as demais unidades do Tribunal.

Por fim, registro que o e-TCU Gerencial é resultado de trabalho em conjunto da Secretaria de

Tecnologia da Informação e da Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente


Senhores Ministros,


Registro que, ontem, tive a satisfação de participar, na Biblioteca Acadêmica Luiz Viana Filho,

no Senado Federal, do lançamento da coleção “30 anos da Constituição: evolução, desafios e

perspectivas para o futuro”, elaborada pelo Senado Federal em parceria com Câmara dos Deputados.

Na ocasião, associando-me às comemorações desse acontecimento, apresentei e distribui a

publicação editada pelo TCU “O Tribunal de Contas da União e os 30 Anos da Constituição Federal de

1988”, na qual procurou-se analisar e registrar as transformações processadas na Corte de Contas em

razão do advento da nova ordem constitucional.

Vale consignar que, além de mim, estiveram presentes no referido evento as seguintes

personalidades:

- Diretora-Geral do Senado Federal, Ilana Trombka;

- Consultor-Geral do Senado, Danilo Augusto Barboza de Aguiar;

- Representante do Chefe da Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados, Aurélio

Guimarães Cruvinel e Palos;

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- Chefe da Consultoria de Orçamento, Fiscalização e Controle do Senado, Claudia Castro Silva

Borges;

- Chefe da Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados, Ricardo Volpi; e

- Presidente do Superior Tribunal Militar, José Coêlho Ferreira.

Na minha fala, ressaltei a imensa satisfação em ter participado da Sessão Solene realizada no

Plenário da Câmara do Deputados, no dia 6 deste mês, em comemoração às três décadas da

Constituição; destaquei a relevância da presença do ex-Presidente José Sarney como figura

profundamente ligada à história constitucional de nosso País; discorri sobre os bons resultados

advindos da nova Carta Magna – como as oito eleições diretas para Presidente da República e a

retomada da plenitude dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário –; e, por último, fiz uma breve

explanação sobre a publicação “O Tribunal de Contas da União e os 30 Anos da Constituição Federal

de 1988”.

Informo que a íntegra do meu pronunciamento consta da ata desta Sessão, juntamente com o

texto desta Comunicação.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

Senhoras e Senhores,

No último dia 5 de outubro, a Constituição Federal do Brasil completou 30 anos de

promulgação. Os três Poderes da República e a sociedade civil têm comemorado com justas

homenagens a passagem dessa data tão significativa, como ora fazemos neste evento.

Foi com imensa satisfação que participei de Sessão Solene do Congresso Nacional realizada no

Plenário da Câmara dos Deputados, no dia 6 deste mês. Estavam presentes à mesa do evento:

- Presidente do Congresso Nacional e do Senado Federal, Senador Eunício Oliveira;

- Presidente da República, Michel Temer;

- Ex-Presidente da República José Sarney;

- Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Dias Toffoli;

- Presidente da Câmara dos Deputados, Deputado Federal Rodrigo Maia;

- Presidente eleito da República, Jair Messias Bolsonaro;

- Procuradora-Geral da República, Raquel Dodge.

Destaco a presença do ex-Presidente da República José Sarney, figura profundamente ligada à

história constitucional de nosso País uma vez que:

- Propôs a convocação da Assembleia Nacional Constituinte, por intermédio da Mensagem 330,

de 28 de junho de 1985, e que resultou na Emenda Constitucional 26, de 27 de novembro de 1985;

- Esteve presente na promulgação da Constituição, quando prestou a ela juramento;

- Cumpriu-a e fez cumpri-la, sendo o primeiro Presidente da República a exercer mandato sob a

sua égide; e

- Participou das comemorações alusivas aos seus 30 anos.

Cabe ressaltar que a Assembleia Constituinte foi instalada em 1º de fevereiro de 1987 e vigeu

por 20 meses, ou seja, 1 ano, 8 meses e 4 dias, até a promulgação da Constituição em 5 de outubro de

1988.

Desde então, a nova Carta Política do País produziu diversos frutos que nos permitem proferir

algumas conclusões.

O País se transformou.

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Realizamos oito eleições diretas para Presidente da República.

Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário retomaram a sua plenitude institucional dentro da

nova ordem constitucional.

O Estado Democrático de Direito se restabeleceu.

A história constitucional do Brasil amadureceu.

O professor José Afonso da Silva afirmou que nenhuma Constituição foi tão estudada e

difundida, graças aos jovens constitucionalistas que vêm se formando sob a sua égide, fazendo-a

conhecida nas escolas de Direito de nosso País.

Críticas ao texto constitucional têm dividido as opiniões dos especialistas nesses 30 anos. Muito

se discutiu, e ainda se discute, sobre a forma da Carta, excessivamente analítica, para alguns. A

propósito desse dilema, escreveu o constitucionalista alemão Konrad Hesse em sua obra “A força

normativa da Constituição”, que “quanto mais o conteúdo de uma Constituição lograr corresponder à

natureza singular do presente, tanto mais seguro há de ser o desenvolvimento da força normativa”.

E aduziu que é preciso que a Carta leve em conta “os elementos sociais, políticos e econômicos

dominantes, mas também que, principalmente, incorpore o estado espiritual de seu tempo”.

Eis um dos grandes méritos da Constituição de 1988. Atenta ao estado de espírito vigente à

época da sua feitura, que ansiava pela redemocratização, restou marcada na Carta a maior inserção do

cidadão e a valorização da cidadania e da soberania popular, inclusive na vigilância e na fiscalização

dos atos de gestão da coisa pública.

Nesse processo evolutivo, as Instituições se renovaram, aperfeiçoaram-se, entre elas o Tribunal

de Contas da União, graças ao alargamento excepcional de suas competências e formas de avaliação de

desempenho da Administração Pública.

Mais ainda, a Constituição de 1988 incorporou um novo enfoque nas ações de controle externo,

com a possibilidade de auditorias operacionais e de acompanhamento de políticas públicas e

programas de governo. Isso decorre da inserção no caput do art. 70 da fiscalização de natureza

operacional, o que submete à competência fiscalizadora do TCU a concepção e a execução dos

projetos e atividades custeados com recursos federais1

A nova realidade constitucional exigiu do Tribunal elevado esforço e dinamismo dos diversos

ministros que ocuparam a Presidência da Corte desde a sua promulgação. Era preciso preparar a

Instituição para o cumprimento da missão afeta ao aprimoramento da Administração Pública em

benefício da sociedade.

Associando-se às comemorações, o TCU editou a publicação intitulada “O Tribunal de Contas

da União e os 30 Anos da Constituição Federal de 1988”, a qual tenho a satisfação de apresentar e

distribuir a Vossas Excelências nesta solenidade.

Nesta obra, procuramos analisar, e registrar, as transformações processadas na Corte de Contas

em razão do advento da nova ordem constitucional.

Corte de Contas de tradição mais que centenária, gestada ainda no Império, em 1840, nas ideias

do Senador e então Ministro da Fazenda Manuel Alves Branco, consolidadas em projeto de lei em

1845, mas que só veio a nascer em berço republicano, ao transformar-se em norma no ano de 1890, na

forma do Decreto 966-A, de ideal democrático.

Foram dezessete presidentes que conduziram a Casa desde a data da promulgação da nova

Constituição. Dezessete maneiras de pensar. Dezessete universos, diríamos sem risco de exagerar.

Multiplicidade de gestões que, no entanto, não impediu que houvesse unidade. Unidade de orientação

institucional e administrativa. Unidade de propósito. Unidade de pensamento, sempre em direção ao

futuro, como se pode depreender dos documentos colacionados na obra.

1 Constituição da República: um projeto de nação – Homenagem aos 30 anos

Ordem dos Advogados do Brasil, Conselho Federal, 2018,

Página 395 – Trinta Anos de Consolidação Democrática – Raimundo Carreiro Silva

80


Em reverência à memória dessa trajetória de 30 anos, e em homenagem a esses ilustres

presidentes que foram responsáveis por assegurar unidade e perenidade ao Tribunal, fizemos esse

marco para a posteridade, consignando – gestão a gestão – as ações que testemunham a evolução da

Corte de Contas sob a égide da atual Carta Política.

A propósito de cada uma delas, vai incluído um breve perfil que narra, sucintamente, a trajetória

e as principais realizações promovidas pelo Presidente, notadamente em relação às novas

competências advindas da Constituição de 1988. Acompanham esse perfil cópias dos discursos de

posse e de despedida da Presidência da Corte de Contas, nos quais se pode escutar, na própria voz do

realizador, em interpretação autêntica, as intenções acerca do que pretendia realizar e do que lhe foi

possível alcançar no período em que esteve conduzindo os destinos da Casa.

Por certo que os limites reduzidos de um único volume não são suficientes para registrar com

justiça todas as realizações levadas a efeito por cada uma dessas dezessete gestões. Cada uma de per si

mereceu relatórios trimestrais e anuais de suas atividades e de seus feitos, todos devidamente

encaminhados ao Congresso Nacional, nos termos da Constituição, documentos que hoje são parte

integrante da história da Corte de Contas.

Por fim, no posfácio foram inseridos fatos que nos evoca à memória toda a história do Tribunal,

desde a sua instalação em 1893, passando pelo período conhecido como Estado Novo e chegando aos

dias atuais, nos fazendo rememorar momentos em que o respaldo constitucional foi fundamental para a

permanência da instituição há 128 anos na história da República do Brasil.

O que se obtém com a obra que ora lhes apresento é um mosaico humano – um quadro vivo – no

qual, ainda que esboçados sinteticamente, vislumbram-se os traços e o estilo de cada Presidente,

capazes de dar testemunho sobre a maneira como cada um desses homens públicos soube, a serviço de

seu País e da sociedade, extrair da nova Constituição promulgada em 1988 os meios e as ferramentas

para dar a sua pessoal contribuição para o soerguimento desse grande edifício de proteção dos

recursos públicos federais.

Faço votos para que a leitura desta obra permita-lhes assimilar ainda mais conhecimento sobre o

Tribunal de Contas da União, cuja missão, atribuída pela Constituição, tem se revelado ao longo da

história de grande importância para a sociedade brasileira.

Muito obrigado!

Comunicação proferida pelo Ministro Benjamin Zymler.

COMUNICAÇÃO

Senhor Presidente,

Senhores Ministros,


Comunico a Vossas Excelências que, no dia 9 de novembro último, fui sorteado relator do TC

033.854/2018-1, que trata de processo administrativo instaurado no âmbito da Comissão de

Regimento, versando sobre projeto de resolução que cria um novo Regimento Interno para este

Tribunal.

A proposta resultou de trabalho realizado pela Comissão de Regimento a partir de diretrizes

fixadas pelo Plenário desta Casa, tendo como objetivo principal a adequação das regras processuais

aplicáveis ao processo de controle externo às inovações trazidas pelo novo Código de Processo Civil

instituído pela Lei 13.105/2015, que, expressamente, determinou a aplicação das normas nele contidas,

de forma supletiva e subsidiária, ao processo administrativo.

81


Nas palavras do Presidente da Comissão de Regimento deste Tribunal:

“A proposta concluída neste ano (...) é organizada em cinco livros: o primeiro, destinado a

dispor sobre a natureza, competência, jurisdição e organização do Tribunal; o segundo, a disciplinar

sobre as atividades de controle externo; o terceiro, a regular o processo no Tribunal; o quarto, a

cuidar da atuação dos órgãos colegiados; e o último, a apresentar as disposições finais.

O projeto ora apresentado reorganiza o Regimento existente, incorpora-lhe novos dispositivos e

o aproxima do texto consagrado no Código de Processo Civil de 2015, de viés democrático e aderente

ao modelo constitucional do processo.

Sob esse jaez, o projeto apresenta as normas que fundamentam o processo de controle externo e

expõe, de forma clara e objetiva, os direitos, deveres e responsabilidades das partes. Além de prever a

responsabilidade por dano processual, reconhece a figura do amicus curiae e institucionaliza a

realização de audiências e consultas públicas.

Consagra a distribuição de processos por sorteio, mas mantém a vinculação de lista de unidades

jurisdicionadas previamente sorteadas ao relator, mormente nos casos em que seja indispensável

garantir visão sistêmica sobre determinados órgãos e entidades jurisdicionados.

A norma regimental proposta dispõe, com clareza, sobre a conexão e a compensação entre

processos, assim como a distribuição por dependência. Também estabelece rito para a solução de

eventuais conflitos – positivos ou negativos – de competência.

Houve especial cuidado para disciplinar e diferenciar os diversos atos de comunicação

processual (citação, audiência, intimação, diligência e notificação), além de dispor sobre a

desconsideração direta e inversa da personalidade jurídica, em consonância com as regras aplicáveis

ao processo civil.

Para privilegiar a transparência e a celeridade processual, prevê a criação do diário eletrônico

do TCU, que concentrará as publicações de natureza processual, e estabelece a realização de sessões

virtuais do Plenário e das câmaras, seguindo modelo instituído nos tribunais judiciários.

Durante os trabalhos de revisão do Regimento Interno, foram acolhidas demandas da Ordem

dos Advogados do Brasil, em especial no que se refere à contagem dos prazos processuais em dias

úteis e à suspensão desses mesmos prazos no período de recesso do Tribunal, que passa a coincidir

com o período de suspensão dos prazos do processo civil: entre 20 de dezembro e 20 de janeiro.

Da mesma forma, foram ponderadas as considerações formuladas sobre questão de ordem

apresentada pelo E. Ministro Vital do Rêgo em 1º/11/2016 (peças 27 e 28 do TC 016.305/2012-4) e as

conclusões decorrentes do grupo de trabalho instituído para promover estudo sobre o exercício do

contraditório e da ampla defesa em processos de controle externo, como determinado pelo Acórdão

3.188/2014-TCU-Plenário (peças 3 e 19 do TC 016.305/2012-4).”

Acrescento que a Comissão de Regimento, composta pelos Ministros Walton Alencar Rodrigues,

Presidente, José Múcio Monteiro, Relator, e Bruno Dantas, manifestou-se favoravelmente ao projeto.

Assim, nos termos do art. 75 do RITCU, submeto a este Colegiado proposta de abertura de prazo

de 90 (noventa) dias para recebimento de emendas dos Ministros ou sugestões dos Ministros-

Substitutos e da Procuradora-Geral junto a este Tribunal.

Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 14 de novembro de 2019.

BENJAMIN ZYMLER

Ministro

Comunicação proferida pelo Ministro Aroldo Cedraz.

COMUNICAÇÃO DO MINISTRO AROLDO CEDRAZ

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Senhor Presidente,

Senhores Ministros,


Comunico que fui sorteado para relatar o TC 034.481/2018-4, que trata do Anteprojeto de

Decisão Normativa anual que disciplina sobre as unidades prestadoras de contas cujos responsáveis

terão as contas de 2018 julgadas pelo Tribunal, conforme previsão no art. 4º da IR-TCU 63/2010.

Assim sendo e em conformidade com o disposto no art. 75, § 1º, do Regimento Interno desta

Corte, submeto à elevada apreciação deste Plenário proposta de abertura de prazo de 8 (oito) dias para

apresentação de emendas pelos Srs. Ministros e sugestões pelos Srs. Ministros-Substitutos e pela Sra.

Procuradora-Geral do Ministério Público junto ao TCU.

Para melhor conhecimento da matéria e em atendimento ao princípio da racionalidade

administrativa, solicito que a Secretaria das Sessões torne disponível cópia do mencionado Anteprojeto

aos Gabinetes de Vossas Excelências, considerando-se cumprido, nesta etapa, o art. 4º, § 2º, da

Resolução-TCU 234/2010, com a ciência, aos relatores, do resultado da seleção preliminar efetuada

pelas unidades técnicas.

Sala das Sessões, 14 de novembro de 2018.

AROLDO CEDRAZ

Ministro

DECISÃO NORMATIVA-TCU Nº xxx, de x de xxxxxxx de 2018

Dispõe sobre a relação das unidades prestadoras de contas cujos responsáveis terão as contas de

2018 julgadas pelo Tribunal e especifica a forma, os prazos e os conteúdos para a elaboração das peças

de responsabilidade dos órgãos de controle interno e das instâncias supervisoras que comporão os

processos de contas, nos termos do art. 4º da Instrução Normativa TCU 63, de 1º de setembro de 2010.

O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, no uso de suas atribuições constitucionais, legais e

regimentais.

Considerando o poder regulamentar que lhe confere o art. 3º da Lei 8.443, de 16 de julho de

1992, para expedir normativos sobre matéria de suas atribuições e sobre a organização dos processos

que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu cumprimento.

Considerando o comando do art. 4º da Instrução Normativa TCU 63, de 1º de setembro de 2010

(IN TCU 63/2010).

Considerando ainda os estudos desenvolvidos no âmbito do TC 022.858/2018-0 resolve:

DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES E ABRANGÊNCIA

Art. 1º A relação das unidades prestadoras de contas cujos responsáveis terão as contas de 2018

julgadas pelo Tribunal, a forma, o prazo de apresentação e os conteúdos das peças de responsabilidade

dos órgãos de controle interno e das instâncias supervisoras que comporão os processos de contas

observarão o disposto nesta decisão normativa.

Art. 2º Os responsáveis pelas unidades relacionadas no Anexo I terão as contas do exercício de

2018 julgadas pelo Tribunal, com base na competência prevista no inciso II do art. 71 da Constituição

Federal e de acordo com as disposições do art. 16 da Lei 8.443/1992 e desta decisão normativa.

§ 1º Os responsáveis pelas unidades prestadoras de contas não relacionadas no Anexo I poderão

ter as contas do exercício de 2018 julgadas por determinação do Tribunal ou do ministro relator,

ocasião em que serão fixados os prazos para a apresentação e os conteúdos das peças de que trata o art.

3º.

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§ 2º Os gestores devem ser arrolados nas contas conforme os critérios que constam do art. 10 da

IN TCU 63/2010 e do art. 6º da DN TCU 170/2018.

DA APRESENTAÇÃO E ADMISSIBILIDADE DAS PEÇAS

Art. 3º Os órgãos de controle interno e as autoridades supervisoras de que trata o art. 1º devem

apresentar as informações ou peças relacionadas nos incisos a seguir, observando as disposições desta

decisão normativa, as orientações inseridas no Sistema de Prestação de Contas (Sistema e-Contas) e as

disposições do art. 13 da IN TCU 63/2010:

I - relatório de auditoria, certificado de auditoria e parecer do dirigente do órgão de controle

interno, a ser apresentado pelo órgão de controle interno;

II - pronunciamento do ministro supervisor ou de autoridade equivalente, a ser apresentado pela

autoridade responsável por supervisionar a gestão da unidade prestadora de contas.

§ 1º O relatório de auditoria é o documento que apresenta informações e conclusões da auditoria

realizada nas contas pelo órgão de controle interno, abrangendo métodos, evidências e fundamentação

para as constatações apontadas, de forma suficiente para subsidiar o julgamento das contas.

§ 2º O certificado de auditoria é o documento que formaliza a opinião quanto à regularidade da

gestão. A opinião deve estar fundamentada em evidências suficientes e adequadas descritas no

relatório de auditoria.

§ 3º As peças de que trata o caput devem ser apresentadas exclusivamente por intermédio do

Sistema e-Contas.

§ 4º Os responsáveis pela elaboração das peças devem observar as orientações contidas no

Sistema e-Contas.

§ 5º A unidade técnica do TCU à qual se vincula cada unidade prestadora de contas orientará, até

1/2/2019, sobre as providências necessárias à habilitação dos usuários para uso do Sistema e-Contas.

Art. 4º As peças de que trata o art. 3º que estiverem em desacordo com as formas, os conteúdos e

as orientações da IN TCU 63/2010, desta decisão normativa e do Sistema e-Contas poderão ser

devolvidas pela unidade técnica à unidade responsável pela sua apresentação ao Tribunal para

realização dos ajustes necessários, com fixação de novo prazo para a reapresentação da peça corrigida.

Parágrafo único. A não correção das falhas no prazo fixado de acordo com o caput sujeitará os

responsáveis à multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992.

Art. 5º O órgão de controle interno poderá, nas mesmas condições do caput do artigo anterior,

solicitar à unidade prestadora de contas a substituição da peça incorreta.

Parágrafo único. O órgão de controle interno deve avaliar a pertinência de considerar as

desconformidades de que trata este artigo na opinião a ser expressa no certificado de auditoria.

Art. 6º As peças e informações de que trata a DN TCU 170/2018, bem como as previstas no art.

3º desta decisão normativa, somente poderão ser substituídas no Sistema e-Contas com a homologação

do procedimento pela respectiva unidade técnica e até a autuação do processo de contas, prevista no

art. 22 desta decisão normativa.

DOS PRAZOS DE APRESENTAÇÃO DAS PEÇAS

Art. 7º O órgão de controle interno deve apresentar as peças de sua responsabilidade até a data

limite fixada no Anexo I, cabendo às autoridades supervisoras o prazo sucessivo de quinze dias.

§ 1º A solicitação de prorrogação de prazo para apresentação das peças deve ser encaminhada

pelo órgão de controle interno ou pela autoridade supervisora à unidade técnica do Tribunal

responsável pela respectiva unidade prestadora da conta para análise, observados os termos do art. 7º

da Instrução Normativa TCU 63/2010.

§ 2º Como medida de racionalização e economia processual, fica a unidade técnica autorizada a

conceder, com base nas justificativas apresentadas e após exame de admissibilidade, prorrogação de

até 30 dias nos prazos, bem como proceder os ajustes no Sistema e-Contas.

84


§3º Na situação prevista no parágrafo anterior, ficam dispensadas a solicitação pelas autoridades

previstas no art. 7º da IN TCU 63/2010 e a autuação de processo, sendo suficientes a comunicação

escrita entre o dirigente do órgão de controle interno e a respectiva unidade técnica do Tribunal, bem

como o registro da nova data nos sistemas de suporte pertinentes.

§ 4º Os pedidos de prorrogação de prazo superior a 30 dias serão submetidos ao relator e tratados

nos termos do art. 12 da Resolução TCU 234/2010.

Art. 8º A prorrogação do prazo do órgão de controle interno posterga automaticamente o início

do prazo para emissão do pronunciamento pela autoridade supervisora.

Art. 9º A prorrogação de prazo para entrega das peças de responsabilidade da unidade prestadora

de contas posterga automaticamente e no mesmo montante a data limite prevista no Anexo I desta

decisão normativa para o envio das peças de responsabilidade do órgão de controle interno e da

autoridade supervisora.

Parágrafo único. Os novos prazos, de que trata o art. 4º, concedidos à unidade prestadora de

contas para substituição de conteúdo inconsistente poderão, a critério da unidade técnica do Tribunal,

ser acrescidos aos prazos do órgão de controle interno e da autoridade supervisora das respectivas

contas.

Art. 10. O órgão de controle interno deve verificar se o rol de responsáveis elaborado pela

unidade prestadora de contas está em conformidade com os dispositivos da IN TCU 63/2010, da DN

TCU 170/2018 bem como com as orientações do Sistema e-Contas.

Parágrafo único. O órgão de controle interno poderá propor, no seu relatório de auditoria, ajustes

no rol de responsáveis para melhor adequação ao disposto no art. 6º da DN TCU 170/2018, ou em

razão de relevância da atuação na gestão da unidade prestadora de contas ou ainda em razão da

constatação de solidariedade na prática de atos de gestão irregular e com impacto relevante na gestão.

DA AUDITORIA NAS CONTAS

Art. 11. A auditoria anual nas contas é o conjunto de todos os trabalhos de auditoria

desenvolvidos pela função de auditoria interna dos órgãos e entidades que compõem o Sistema de

Controle Interno do Poderes da União e pelo TCU, ou ainda em colaboração ou cooperação entre estes

e as auditorias independentes, de acordo com seus planos anuais de auditoria e de controle externo.

Art. 12. A auditoria anual nas contas tem por objetivo fomentar a boa governança pública,

aumentar a transparência, provocar melhorias na prestação de contas dos órgãos e entidades federais,

induzir a gestão pública para resultados e fornecer opinião sobre como as contas devem ser julgadas

pelo Tribunal.

Parágrafo único. As conclusões da auditoria devem ter como base a análise:

I - da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão;

II - da confiabilidade e efetividade dos controles internos relacionados à consecução dos

objetivos institucionais e à elaboração das demonstrações contábeis e de relatórios financeiros;

III - do desempenho da gestão;

IV- da exatidão das demonstrações contábeis.

Art. 13. No planejamento da auditoria nas contas, o órgão de controle interno deve considerar o

contexto e as particularidades da gestão da unidade auditada, tendo ainda como referência para a

definição do escopo:

I - o exercício a que se referem as contas auditadas.

II - os conteúdos exigidos nos relatórios de gestão das unidades prestadoras de contas, conforme

Anexo II da DN TCU 170/2018 e Sistema e-Contas;

III - os conteúdos indicados no Anexo II desta decisão normativa;

IV - os trabalhos de acompanhamento da gestão realizados com base nas competências

estabelecidas nos incisos I, II e III do art. 74 da Constituição Federal;

85


V - as definições acordadas com as unidades técnicas do Tribunal, conforme §§ 2º e 3º deste

artigo.

§ 1º O órgão de controle interno deve utilizar-se de abordagem baseada em risco para definição

do escopo da auditoria e da natureza e extensão dos procedimentos a serem aplicados.

§ 2º As unidades técnicas do Tribunal podem, em comum acordo com os respectivos órgãos de

controle interno e em razão da necessidade de acompanhamento de aspecto específico e relevante da

gestão da unidade auditada, propor ajustes no escopo da auditoria nas contas.

§ 3º O acordo celebrado entre a unidade técnica e o órgão de controle interno de que trata o

parágrafo anterior configurará peça do processo de contas da unidade auditada.

Art. 14. O órgão de controle interno deve buscar a adoção de padrões internacionais na condução

da auditoria nas contas, especialmente aqueles relacionados a trabalhos de asseguração, de forma a

garantir a credibilidade e aumentar a segurança dos usuários em relação aos resultados da auditoria.

Parágrafo único. O órgão de controle interno deve, sempre que necessário para a robustez da

opinião sobre a gestão da unidade auditada, utilizar amostragem para representar adequadamente o

universo sobre o qual a opinião será emitida.

Art. 15. O relatório de auditoria deve:

I - orientar-se, no mínimo, pelos requisitos de clareza, convicção, concisão, completude,

exatidão, relevância, tempestividade e objetividade;

II - conter elementos suficientes para a compreensão do objetivo, do escopo e das limitações do

escopo da auditoria; e

III - detalhar a metodologia utilizada para a avaliação da gestão da unidade auditada e, quando

for o caso, para a escolha de amostras.

IV – conter informações e evidências suficientes e adequadas para a avaliação de

responsabilização em relação a distorções, irregularidades ou ressalvas relevantes, inclusive quanto a

aspectos de governança de competência da alta administração.

Parágrafo único. As unidades de auditoria interna ou equivalentes integrantes da estrutura de

unidades prestadoras de contas dos Poderes Legislativo e Judiciário, assim como do Conselho

Nacional do Ministério Público, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União; e

as Secretarias de Controle Interno dos Ministérios das Relações Exteriores e da Defesa, bem como os

Órgãos de Controle Interno dos Comandos Militares, integrantes do Poder Executivo, em razão de

desempenharem nas contas o papel de órgão de controle interno disposto no art. 74 da Constituição

Federal, devem incluir também no relatório de auditoria as informações consideradas relevantes sobre

sua atuação, funcionamento e relacionamento com a alta administração da unidade prestadora das

contas.

Art. 16. O órgão de controle interno deve considerar, para emissão de opinião, a gestão integral

da unidade prestadora de contas ainda que se utilize de amostras, de forma a considerar as principais

ações empreendidas.

Art. 17. A opinião do órgão de controle interno deverá considerar a significância ou relevância

das eventuais irregularidades, distorções, impropriedades ou constatações apuradas, inclusive quanto

ao seu impacto sobre as informações acerca do desempenho e do alcance dos objetivos da unidade

prestadora de contas.

§ 1º Para efeito do disposto no caput, consideram-se as seguintes definições:

a) irregularidade: ato comissivo ou omissivo, que caracterize ilegalidade, ilegitimidade,

antieconomicidade ou qualquer infração a norma constitucional ou infraconstitucional de natureza

contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial, bem como aos princípios da

Administração Pública;

b) impropriedade: falha de natureza formal que não caracterize inobservância de princípios e

normas constitucionais e legais que regem a Administração Pública Federal na execução dos

orçamentos da União e nas demais operações realizadas com recursos públicos federais;

86


c) distorção: diferença entre a informação contábil declarada e a informação contábil requerida,

considerando a estrutura de relatório financeiro aplicável, no que concerne ao valor, à classificação, à

apresentação ou à divulgação de um item das demonstrações financeiras;

§ 2º A opinião emitida pelo órgão de controle interno nas conclusões do relatório de auditoria e

no certificado devem estar suportadas por evidência suficiente e adequada, de acordo os seguintes

conceitos:

I - suficiência da evidência é a medida da sua quantidade. A quantidade necessária da evidência

de auditoria é afetada pelos riscos avaliados e pela qualidade da evidência;

II - adequação da evidência de auditoria é a medida da sua qualidade, isto é, a sua relevância e

confiabilidade para suportar as conclusões em que se fundamenta a opinião de auditoria.

§ 3º Caso não tenha obtido evidência suficiente e adequada em decorrência de restrição de

acesso a informações ou omissão do auditado, o órgão de controle interno pode se abster de emitir

opinião no certificado de auditoria, desde que faça constar do relatório de auditoria todas as iniciativas

adotadas para a tentativa de emissão de opinião sobre a gestão dos responsáveis.

§ 4º Para a emissão de opinião pela irregularidade das contas, o órgão de controle interno deve

avaliar a representatividade da irregularidade verificada com base no corte de materialidade

estabelecido no planejamento e nos seus efeitos na gestão integral da unidade auditada.

§ 5º Considera-se materialidade o aspecto utilizado para determinar a importância relativa de

uma irregularidade na execução dos orçamentos e nas demais operações realizadas com recursos

públicos federais ou de uma distorção contábil, podendo ser:

a. qualitativa, baseado na sua natureza; ou,

b. quantitativa, considerando sua magnitude, obtida por meio de critérios econômicos, de análises

estatísticas ou da aplicação de uma porcentagem sobre um referencial das demonstrações

financeiras ou do relatório sobre a execução do orçamento.

Art. 18. Os atos de gestão praticados por responsáveis arroláveis conforme o art. 10 da IN TCU

63/2010 e o art. 6º da DN TCU 170/2018 com ocorrência que indique a ressalva ou irregularidade das

contas devem ser caracterizados com base nos elementos constantes do Anexo III desta norma e na

forma definida no Sistema e-Contas.

Art. 19. Caso seja identificada irregularidade cometida por responsável não arrolável no processo

de contas com base no disposto no art. 10 da IN TCU 63/2010 e no art. 6º da DN TCU 170 /2018, ou

relativa a fato ocorrido fora do período de abrangência das contas em análise, esgotadas as

possibilidades de apuração e responsabilização no âmbito administrativo interno, o órgão de controle

interno deve:

I - representar ao Tribunal de Contas da União nos termos do § 1º do art. 74 da Constituição

Federal, c/c o art. 51 da Lei 8.443/1992 e com o inciso II do art. 237 do Regimento Interno do Tribunal

de Contas da União;

II - informar em capítulo específico do relatório de auditoria, sempre que as irregularidades

puderem repercutir no julgamento da gestão dos responsáveis arrolados, síntese das irregularidades

cometidas, avaliando os possíveis reflexos no julgamento da gestão dos responsáveis arrolados e

indicando as providências adotadas para saná-las.

DAS DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 20. Para fins de constituição do processo de contas anuais pelo Tribunal, será considerado o

relatório de gestão enviado nos termos da DN TCU 170/2018, ficando as unidades prestadoras de

contas relacionadas no Anexo I desta decisão normativa dispensadas do seu reenvio no momento da

entrega das peças de que trata o caput deste artigo.

§ 1º O órgão de controle interno deve avaliar as informações prestadas no relatório de gestão

pelos dirigentes de cada unidade prestadora de contas, no mínimo, quanto à completude e à veracidade.

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§ 2º Os relatórios de gestão das unidades relacionadas no Anexo I desta decisão normativa serão

publicados no Portal do Tribunal na Internet após a conclusão dos trabalhos do respectivo órgão de

controle interno.

Art. 21. As unidades prestadoras de contas relacionadas no Anexo I desta decisão normativa que

tenham suprimido do relatório de gestão informações sujeitas a sigilo com base no art. 8º da DN TCU

170/2018 devem manter tais informações sob sua guarda e franquear o acesso ao Tribunal e ao órgão

de controle interno respectivo, quando solicitado.

Art. 22. O dirigente máximo de unidade prestadora de contas relacionada no Anexo I desta

decisão normativa deve garantir amplo acesso do respectivo órgão de controle interno às informações

sobre a gestão necessárias à realização da auditoria nas contas de 2018, conforme estabelecido no

inciso II do art. 50 da Lei 8.443/1992.

Art. 23. Os processos de contas anuais das unidades relacionadas no Anexo I desta decisão

normativa serão autuados pelas unidades técnicas no sistema de processo eletrônico do Tribunal em até

quinze dias após a conclusão dos trabalhos da autoridade supervisora das contas no e-Contas.

Art. 24. Os órgãos de controle interno e as unidades de auditoria interna podem encaminhar, até

25/2/2019, sugestões para a elaboração das peças e dos conteúdos de que tratará a decisão normativa

prevista no art. 4º da IN TCU 63/2010, relativa ao exercício de 2019.

Art. 25. Esta decisão normativa entra em vigor na data de sua publicação.

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ANEXO I À DECISÃO NORMATIVA-TCU Nº xxx, DE 2018

UNIDADES PRESTADORAS DE CONTAS CUJOS

RESPONSÁVEIS TERÃO AS CONTAS DE 2018 JULGADAS

DATA

LIMITE

PARA A

ATUAÇ

ÃO DO

OCI

PODER LEGISLATIVO

ADMINISTRAÇÃO DIRETA

Órgão Público

Câmara dos Deputados (CD) 31/7/2019

Tribunal de Contas da União (TCU) 31/8/2019

PODER JUDICIÁRIO

JUSTIÇA FEDERAL


Órgão Público

Superior Tribunal de Justiça (STJ) 31/7/2019

Supremo Tribunal Federal (STF) 31/7/2019

Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT) 31/7/2019

Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF 1ª Região) 31/7/2019

Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF 5ª Região) 31/7/2019

JUSTIÇA DO TRABALHO


Órgão Público

Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região/SP (TRT/SP) 31/7/2019

Tribunal Regional do Trabalho da 3ª Região/MG (TRT/MG) 31/7/2019

Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região/PE (TRT/PE) 31/7/2019

Tribunal Regional do Trabalho da 8ª Região/PA e AP (TRT/PA e AP) 31/7/2019

Tribunal Regional do Trabalho da 11ª Região/AM e RR (TRT/AM e RR) 31/7/2019

Tribunal Regional do Trabalho da 13ª Região/PB (TRT/PB) 31/7/2019

Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região/AC e RO (TRT/AC e RO) 31/7/2019

Tribunal Regional do Trabalho da 15ª Região - Campinas/SP (TRT/Campinas) 31/7/2019

Tribunal Regional do Trabalho da 18ª Região/GO (TRT 18ª Região/GO) 31/7/2019

JUSTIÇA ELEITORAL


Órgão Público

Tribunal Regional Eleitoral de Alagoas (TRE/AL) 31/8/2019

Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais (TRE/MG) 31/8/2019

Tribunal Regional Eleitoral de Rondônia (TRE/RO) 31/8/2019

Tribunal Regional Eleitoral de Roraima (TRE/RR) 31/8/2019

Tribunal Regional Eleitoral do Acre (TRE/AC) 31/8/2019

Tribunal Regional Eleitoral do Maranhão (TRE/MA) 31/8/2019

Tribunal Regional Eleitoral do Mato Grosso do Sul (TRE/MS) 31/8/2019

89


Tribunal Regional Eleitoral do Mato Grosso (TRE/MT) 31/8/2019

Tribunal Regional Eleitoral do Pará (TRE/PA) 31/8/2019

Tribunal Regional Eleitoral do Paraná (TRE/PR) 31/8/2019

Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Norte (TRE/RN) 31/8/2019

Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul (TRE/RS) 31/8/2019

Tribunal Superior Eleitoral (TSE) 31/8/2019

JUSTIÇA MILITAR


Órgão Público

Superior Tribunal Militar (STM) 31/7/2019

FUNÇÃO ESSENCIAL À JUSTIÇA


Órgão Público

Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) 31/7/2019

Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios (MPDFT) 31/7/2019

Ministério Público Federal (MPF) 31/7/2019

Ministério Público Militar (MPM) 31/7/2019

PODER EXECUTIVO

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA


Órgão Público

Gabinete de Intervenção Federal no Estado do Rio de Janeiro (GIFRJ) 31/7/2019

Secretaria de Governo da Presidência da República 31/7/2019

Secretaria-Geral da Presidência da República (SG/PR) 31/7/2019

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

Autarquia

Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) 31/7/2019

Empresa Pública

Empresa Brasil de Comunicação S.A. (EBC) 30/9/2019

MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO


Órgão Público

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) 31/7/2019


Empresa Pública

Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) 30/9/2019

Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) 30/9/2019

MINISTÉRIO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA, INOVAÇÕES E COMUNICAÇÕES


Órgão Público

Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC) 31/7/2019


Autarquia

90


Agência Espacial Brasileira (AEB) 31/7/2019

Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN) 31/7/2019

Empresa Pública

Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada S.A. (Ceitec) 30/9/2019

Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) 30/9/2019

Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) 30/9/2019

Fundo

Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) 31/7/2019

Organização Social

Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais (CNPEM) 30/9/2019

Sociedade de Economia Mista

Indústrias Nucleares do Brasil S.A. (INB) 30/9/2019

Telecomunicações Brasileiras S.A. (Telebras) 30/9/2019

MINISTÉRIO DA CULTURA


Órgão Público

Ministério da Cultura (MinC) 31/7/2019


Autarquia

Instituto Brasileiro de Museus (Ibram) 31/7/2019

Fundação

Fundação Casa de Rui Barbosa (FCRB) 31/7/2019

Fundação Nacional de Saúde (Funasa) 31/7/2019

MINISTÉRIO DA DEFESA


Órgão Público

Ministério da Defesa (MD) 30/9/2019

MINISTÉRIO DA DEFESA/COMANDO DA AERONÁUTICA


Órgão Público

Comando da Aeronáutica (ComAer) 30/9/2019


Autarquia

Caixa de Financiamento Imobiliário da Aeronáutica (CFIAe) 31/8/2019

MINISTÉRIO DA DEFESA/COMANDO DA MARINHA


Órgão Público

Comando da Marinha (CMar) 30/9/2019


Empresa Pública

Amazônia Azul Tecnologias de Defesa S.A. (Amazul) 30/9/2019

MINISTÉRIO DA DEFESA/COMANDO DO EXÉRCITO


91


Órgão Público

Comando do Exército (CEx) 31/8/2019


Empresa Pública

Indústria de Material Bélico do Brasil (IMBEL) 30/9/2019

MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO


Órgão Público

Ministério da Educação (MEC) 31/7/2019


Autarquia

Centro Federal de Educação Tecnológica de Minas Gerais (Cefet/MG) 31/7/2019

Colégio Pedro II (CPII) 31/7/2019

Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) 31/7/2019

Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe (IFS) 31/7/2019

Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia da Paraíba (IFPB) 31/7/2019

Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Mato Grosso (IFMT) 31/7/2019

Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Rondônia (IFRO) 31/7/2019

Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de São Paulo (IFSP) 31/7/2019

Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Acre (IFAC) 31/7/2019

Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Amazonas (IFAM) 31/7/2019

Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão (IFMA) 31/7/2019

Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sul de Minas Gerais

(IFSULDEMINAS) 31/7/2019

Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Sul

(IFRS) 31/7/2019

Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Triângulo Mineiro

(IFTM) 31/7/2019

Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Fluminense (IFF) 31/7/2019

Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Goiano (IFGoiano) 31/7/2019

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) 31/7/2019

Universidade Federal de Goiás (UFG) 31/7/2019

Universidade Federal do Cariri (UFCA) 31/7/2019

Universidade Federal da Bahia (UFBA) 31/7/2019

Universidade Federal da Paraíba (UFPB) 31/7/2019

Universidade Federal de Alfenas (Unifal) 31/7/2019

Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) 31/7/2019

Universidade Federal de Santa Maria (UFSM) 31/7/2019

Universidade Federal de São Paulo (Unifesp) 31/7/2019

Universidade Federal do Espírito Santo (Ufes) 31/7/2019

Universidade Federal do Paraná (UFPR) 31/7/2019

Universidade Federal Fluminense (UFF) 31/7/2019

Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE) 31/7/2019

Universidade Federal Rural do Semiárido (Ufersa) 31/7/2019

92


Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR) 31/7/2019

Empresa Pública

Hospital de Clínicas de Porto Alegre (HCPA) 30/9/2019

Fundação

Fundação Joaquim Nabuco (FUNDAJ) 31/7/2019

Fundação Universidade do Amazonas (UFAM) 31/7/2019

Fundação Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD) 31/7/2019

Fundação Universidade Federal de São João Del Rei (UFSJ) 31/7/2019

Fundação Universidade Federal de Uberlândia (UFU) 31/7/2019

Fundação Universidade Federal de Viçosa (UFV) 31/7/2019

Fundação Universidade Federal do ABC (UFABC) 31/7/2019

Fundação Universidade Federal do Maranhão (UFMA) 31/7/2019

Fundação Universidade Federal do Rio Grande do Sul (FURG) 31/7/2019

Fundação Universidade Federal do Piauí (UFPI) 31/7/2019

Fundação Universidade Federal do Tocantins (UFT) 31/7/2019

Fundação Universidade Federal do Acre (UFAC) 31/7/2019

MINISTÉRIO DA FAZENDA


Órgão Público

Ministério da Fazenda (MF) 31/7/2019


Autarquia

Comissão de Valores Mobiliários (CVM) 31/7/2019

Superintendência de Seguros Privados (Susep) 31/7/2019

Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc) 31/7/2019

Empresa Pública

Caixa Econômica Federal (CEF) 30/9/2019

CAIXA Participações S.A. (CaixaPar) 30/9/2019

Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) 30/9/2019

Fundo

Fundo de Compensação de Variações Salariais (FCVS) 31/7/2019

Fundo de Garantia para a Construção Naval 30/9/2019


Banco da Amazônia S.A. (Basa) 30/9/2019

Banco do Brasil S.A. (BB) 30/9/2019

Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) 30/9/2019

MINISTÉRIO DA INDÚSTRICA, COMÉRCIO E SERVIÇOS


Órgão Público

Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC) 31/7/2019


Autarquia

Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro) 31/7/2019

93


Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa) 31/7/2019

Serviço Social Autônomo

Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas da Bahia (Sebrae/BA) 30/9/2019

Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas da Paraíba (Sebrae/PB) 30/9/2019

Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Minas Gerais (Sebrae/MG) 30/9/2019

Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Roraima (Sebrae/RR) 30/9/2019

Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Santa Catarina (Sebrae/SC) 30/9/2019

Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Amazonas (Sebrae/AM) 30/9/2019

Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Goiás (Sebrae/GO) 30/9/2019

MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL

ADMINITRAÇÃO DIRETA

Órgão Público

Ministério da Integração Nacional (MI) 31/7/2019


Empresa Pública

Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba

(Codevasf) 30/9/2019

MINISTÉRIO DA JUSTIÇA


Órgão Público

Ministério da Justiça (MJ) 31/7/2019


Autarquia

Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) 31/7/2019

MINISTÉRIO DA SEGURANÇA PÚBLICA


Órgão Público

Ministério da Segurança Pública (MSP) 31/7/2019

MINISTÉRIO DA SAÚDE


Órgão Público

Hospital Federal da Lagoa (HFL) 31/7/2019

Hospital Federal Ipanema (HFI) 31/7/2019

Hospital Federal do Andaraí (HFA) 31/7/2019

Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia (Into) 31/7/2019

Ministério da Saúde (MS) 31/7/2019


Autarquia

Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) 31/7/2019

Empresa Pública

Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobras) 30/9/2019

Fundação

Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) 31/7/2019


94


Hospital Nossa Senhora da Conceição S.A. 30/9/2019

MINISTÉRIO DA TRANSPARÊNCIA, FISCALIZAÇÃO E CONTROLADORIA-

GERAL DA UNIÃO


Órgão Público

Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União

(CGU) 31/7/2019

MINISTÉRIO DAS CIDADES


Órgão Público

Ministério das Cidades (MiCi) 31/7/2019



Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb) 30/9/2019

MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES


Órgão Público

Ministério das Relações Exteriores (MRE) 31/7/2019

MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA


Órgão Público

Ministério de Minas e Energia (MME) 31/7/2019


Autarquia

Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) 31/7/2019

Empresa Pública

Empresa de Pesquisa Energética (EPE) 30/9/2019


Amazonas Distribuidora de Energia S.A. 30/9/2019

Amazonas Geração e Transmissão de Energia S.A. (Amazonas GT) 30/9/2019

Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras) 30/9/2019

Centrais Elétricas do Norte do Brasil S.A. (Eletronorte) 30/9/2019

Companhia de Geração Térmica de Energia Elétrica (CGTEE) 30/9/2019

Eletrobrás Distribuição Rondônia (Ceron) 30/9/2019

Furnas Centrais Elétricas S.A. (Furnas) 30/9/2019

Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) 30/9/2019

MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL

ADMINSTRAÇÃO DIRETA

Órgão Público

Ministério do Desenvolvimento Social (MDSA) 31/7/2019


Autarquia

Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) 31/7/2019


95


Administração Regional do SESC no Estado de Alagoas (Sesc/AL) 30/9/2019

Administração Regional do SESC no Estado de Minas Gerais (Sesc/MG) 30/9/2019

Administração Regional do SESC no Estado de Roraima (Sesc/RR) 30/9/2019

Administração Regional do SESC no Estado de São Paulo (Sesc/SP) 30/9/2019

Administração Regional do SESC no Estado do Amapá (Sesc/AP) 30/9/2019

Administração Regional do SESC no Estado do Piauí (Sesc/PI) 30/9/2019

Departamento Regional do Sesi no Estado de Roraima (SESI/RR) 30/9/2019

Departamento Regional do Sesi no Estado do Ceará (SESI/CE) 30/9/2019

Departamento Regional do Sesi no Estado do Amapá (Sesi/AP) 30/9/2019

Departamento Regional do Sesi no Estado do Espírito Santo (Sesi/ES) 30/9/2019

Departamento Regional do Sesi no Estado do Mato Grosso do Sul (Sesi/MS) 30/9/2019

Departamento Regional do Sesi no Estado do Rio de Janeiro (Sesi/RJ) 30/9/2019

Serviço Social do Comércio - Administração Nacional (SESC) 30/9/2019

MINISTÉRIO DOS DIREITOS HUMANOS


Órgão Público

Ministério dos Direitos Humanos (MDH) 31/7/2019

MINISTÉRIO DO ESPORTE


Órgão Público

Ministério do Esporte (ME) 31/7/2019

MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE


Órgão Público

Ministério do Meio Ambiente (MMA) 31/7/2019


Autarquia

Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) 31/7/2019

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO


Órgão Público

Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP) 31/7/2019


Empresa Pública

Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A. (ABGF) 30/9/2019

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) 30/9/2019

Fundação

Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder

Executivo (Funpresp-EXE) 31/7/2019

MINISTÉRIO DO TRABALHO


Órgão Público

Ministério do Trabalho (MT) 31/7/2019


96


Fundo

Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) 30/11/201

9


Administração Regional do Senac no Distrito Federal (Senac/DF) 30/9/2019

Administração Regional do Senac no Estado de Pernambuco (Senac/PE) 30/9/2019

Administração Regional do Senac no Estado de Rondônia (Senac/RO) 30/9/2019

Administração Regional do Senac no Estado de Sergipe (Senac/SE) 30/9/2019

Administração Regional do Senac no Estado do Amazonas (Senac/AM) 30/9/2019

Administração Regional do Senac no Estado do Rio Grande do Norte

(Senac/RN) 30/9/2019

Administração Regional do Senar no Estado de Alagoas (Senar/AL) 30/9/2019

Administração Regional do Senar no Estado de Mato Grosso (Senar/MT) 30/9/2019

Administração Regional do Senar no Estado do Espírito Santo (Senar/ES) 30/9/2019

Departamento Regional do Senai no Distrito Federal (Senai/DF) 30/9/2019

Departamento Regional do Senai no Estado de Tocantins (Senai/TO) 30/9/2019

Departamento Regional do Senai no Estado do Acre (Senai/AC) 30/9/2019

Departamento Regional do Senai no Estado do Ceará (Senai/CE) 30/9/2019

Departamento Regional do Senai no Estado do Mato Grosso do Sul (Senai/MS) 30/9/2019

Departamento Regional do Senai no Estado do Piauí (Senai/PI) 30/9/2019

Departamento Regional do Senai no Estado do Rio de Janeiro (Senai/RJ) 30/9/2019

Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo - Unidade Nacional

(Sescoop/UN) 30/9/2019

Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo no Distrito Federal

(Sescoop/DF) 30/9/2019

Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo no Estado da Bahia

(Sescoop/BA) 30/9/2019

Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo no Estado de São Paulo

(Sescoop/SP) 30/9/2019

Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo no Estado do Acre

(Sescoop/AC) 30/9/2019

Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo no Estado do Mato

Grosso do Sul (Sescoop/MS) 30/9/2019

Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo no Estado do Rio

Grande do Sul (Sescoop/RS) 30/9/2019

MINISTÉRIO DO TURISMO


Órgão Público

Ministério do Turismo (MTur) 31/7/2019

MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES, PORTOS E AVIAÇÃO CIVIL


Órgão Público

Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA) 31/7/2019


Autarquia

97


Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) 31/7/2019

Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) 31/7/2019

Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) 31/7/2019

Empresa Pública

Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) 30/9/2019

VALEC Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. (Valec) 30/9/2019


Companhia Docas do Estado de São Paulo (Codesp) 30/9/2019

Companhia Docas do Maranhão (Codomar) 30/9/2019

ÓRGÃOS DE OUTROS ENTES FEDERATIVOS

DISTRITO FEDERAL


Órgão Público

Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal (CBMDF) 31/7/2019

Polícia Militar do Distrito Federal (PMDF) 31/7/2019

CONSELHO DE PROFISSÕES

ENTE PARAESTATAL

Autarquia

CONSELHOS DO PROFISSIONAL DE ADMINISTRAÇÃO

Conselho Regional de Administração do Estado da Bahia (CRA/BA) 30/9/2019

CONSELHOS DO PROFISSIONAL DE ARQUITETURA E URBANISMO

Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Estado de Rondônia (CAU/RO) 30/9/2019

CONSELHOS DO PROFISSIONAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA

Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de Roraima

(Crea/RR) 30/9/2019

CONSELHOS DO PROFISSIONAL DE ODONTOLOGIA

Conselho Federal de Odontologia (CFO) 30/9/2019

98


ANEXO II À DECISÃO NORMATIVA-TCU Nº XX, DE X DE OUTUBRO DE 2018

CONTEÚDOS DE REFERÊNCIA PARA A DEFINIÇÃO DO ESCOPO DA AUDITORIA

NAS CONTAS DAS UNIDADES PRESTADORAS DE CONTAS RELACIONADAS NO ANEXO I

ITE

M

AVALIAÇÕES PASSÍVEIS DE SEREM CONTEMPLADAS NO

RELATÓRIO DE AUDITORIA

1.

Avaliação, considerando a natureza jurídica e o negócio da unidade prestadora da

conta (UPC), da conformidade das peças exigidas nos incisos I, II e III do art. 13

da IN TCU 63/2010 com as normas e orientações que regem a elaboração de tais

peças.

2.

Avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da gestão, em especial quanto

à eficácia e eficiência no cumprimento dos objetivos estabelecidos no PPA como

de responsabilidade da UPC auditada, dos objetivos estabelecidos no plano

estratégico, da execução física e financeira das ações da LOA vinculadas a

programas temáticos, identificando as causas de insucessos no desempenho da

gestão.

3.

Avaliação dos indicadores instituídos pela UPC para aferir o desempenho da sua

gestão, pelo menos, quanto à:

a) capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a situação

que a UPC pretende medir e de refletir os resultados das intervenções

efetuadas na gestão;

b) capacidade de proporcionar medição da situação pretendida ao longo do

tempo, por intermédio de séries históricas;

c) confiabilidade das fontes dos dados utilizados para o cálculo do indicador,

avaliando, principalmente, se a metodologia escolhida para a coleta,

processamento e divulgação é transparente e replicável por outros agentes,

internos ou externos à UPC;

d) facilidade de obtenção dos dados, elaboração do indicador e de

compreensão dos resultados pelos usuários da informação;

e) razoabilidade dos custos de obtenção do indicador em relação aos benefícios

da medição para a melhoria da gestão da unidade.

4.

Avaliação da gestão de pessoas contemplando, em especial:

a) adequabilidade da força de trabalho da unidade frente às suas atribuições;

b) observância da legislação sobre admissão, remuneração, cessão e requisição

de pessoal, bem como, se for o caso, sobre concessão de aposentadorias,

reformas e pensões;

c) consistência dos controles internos administrativos relacionados à gestão de

pessoas;

d) tempestividade e qualidade dos registros pertinentes no sistema contábil e

nos sistemas corporativos obrigatórios;

e) qualidade do controle da UPC para identificar e tratar as acumulações

ilegais de cargos;

f) ações e iniciativas da UPC para a substituição de terceirizados irregulares,

inclusive estágio e qualidade de execução do plano de substituição ajustado

com o Ministério do Planejamento.

99


5.

Avaliação da gestão das transferências concedidas mediante convênio, contrato de

repasse, termo de parceria, termo de cooperação, termo de compromisso ou outros

acordos, ajustes ou instrumentos congêneres, devendo abordar:

a) a atuação da UPC para:

i. garantir que, na fase de concessão, os instrumentos reúnam

requisitos afins com os objetivos da ação governamental;

ii. fiscalizar a execução do objeto da avença, inclusive quanto à

utilização de verificações físicas e presenciais;

iii. analisar a prestação de contas dos convenentes ou contratados.

b) a suficiência das estruturas de pessoal e tecnológica para a gestão das

transferências;

c) a qualidade e suficiência dos controles internos administrativos instituídos

pela UPC relacionados à gestão das transferências

6.

Avaliação da gestão de compras e contratações, especialmente no que diz respeito

à:

a) regularidade dos processos licitatórios e das contratações e aquisições

feitas por inexigibilidade e dispensa de licitação;

b) utilização de critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de bens e

na contratação de serviços e obras;

c) qualidade dos controles internos administrativos relacionados à atividade

de compras e contratações.

7.

Avaliação de passivos assumidos pela UPC sem prévia previsão orçamentária de

créditos ou de recursos, no mínimo, quanto à correção do cálculo do valor

provisionado; às causas da assunção desses passivos; à capacidade de gerência dos

responsáveis pela UPC sobre tais causas; aos esforços da UPC para minimizar ou

evitar a ocorrência de passivos nessas condições.

8. Avaliação objetiva sobre a gestão de tecnologia da informação (TI) da UPC.

9.

Avaliação da gestão do patrimônio imobiliário de responsabilidade da UPC, no

mínimo, quanto à correção dos registros contábeis; à estrutura tecnológica e de

pessoal para administrar o patrimônio e à qualidade dos controles internos

administrativos instituídos para a referida gestão.

10.

Avaliação da gestão da UPC sobre as renúncias de receitas praticadas,

especialmente sobre:

a) estrutura de controles internos administrativos instituída pela UPC para o

gerenciamento das renúncias e verificação dos reflexos esperados nas

políticas públicas;

b) avaliação da estrutura da UPC para tratamento das prestações de contas de

renúncias de receitas.

100


11.

Avaliação da qualidade e suficiência dos controles internos administrativos

instituídos pela UPC com vistas a garantir que seus objetivos estratégicos sejam

atingidos, considerando os seguintes elementos do sistema de controles internos da

unidade:

a) Ambiente de controle;

b) Avaliação de risco;

c) Atividades de controle;

d) Informação e Comunicação;

e) Monitoramento.

12. Avaliação da confiabilidade e efetividade dos controles internos relacionados à

elaboração das demonstrações contábeis e de relatórios financeiros.

13.

Avaliação, quanto à abrangência, suficiência e resultados, das medidas adotadas

pela unidade auditada relacionadas ao Acórdão 1212/2014 – TCU – Plenário, que

trata dos reflexos da desoneração da folha de pagamento nos contratos com a

Administração Pública Federal.

14.

Avaliação da política de acessibilidade da unidade auditada, especialmente em

relação às medidas adotadas para cumprimento das exigências da Lei 10.098/2000,

do Decreto 5.296/2004 e das normas técnicas da ABNT aplicáveis.

15. Avaliação da observância, pela unidade prestadora da conta, da ordem cronológica

dos pagamentos estabelecida pelo art. 5º da Lei 8.666/1993.

101


ANEXO III À DECISÃO NORMATIVA-TCU Nº xxx, DE XDE OUTRUBRO DE 2018

ELEMENTOS PARA A CARACTERIZAÇÃO DA RESPONSABILIDADE DE AGENTES

SOBRE FALHAS OU IRREGULARIDADES

I. ACHADO: resultado da comparação entre a situação constatada pelo auditor e o critério

estabelecido ou desejável para a situação e caracterizada como falha ou irregularidade com

gravidade suficiente para proposição de julgamento das contas com ressalva ou pela

irregularidade, nos termos dos incisos II e III do art. 16 da Lei 8.443/1992 e conforme as

definições a seguir:

a) FALHA: impropriedade ou falta de natureza formal que não tenha causado dano ao Erário, mas

indique a necessidade de medidas corretivas;

b) IRREGULARIDADE: prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à

norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou

patrimonial. Se for observada a ocorrência de DANO OU PREJUÍZO, o órgão de controle interno

deve informar os valores originais correspondentes e a data da ocorrência.

II. CRITÉRIO: Leis, normas, regulamentos, planos, jurisprudência, entendimento doutrinário

consolidado, referenciais aceitos ou tecnicamente validados, padrões que caracterizam como a

atuação do responsável e a gestão deveriam ser.

III. CONDUTA: ação ou omissão, culposa (por negligência, imprudência ou imperícia) ou dolosa

(se o responsável teve a intenção de produzir o resultado ou ter assumido o risco de produzi-lo)

praticada pelo responsável.

IV. NEXO DE CAUSALIDADE (vínculo entre a conduta e o resultado ilícito): evidências de

que a conduta do responsável contribuiu significativamente para o resultado ilícito, ou seja, de que

foi uma das causas do resultado.

V. CONSIDERAÇÕES SOBRE A RESPONSABILIDADE DO AGENTE: considerações

sobre a reprovabilidade da conduta nos casos em que seja caracterizada a responsabilidade

irregularidade de responsável arrolado. Têm por objetivo auxiliar o controle externo fazer análise

sobre a culpabilidade do agente, considerando eventuais fatos e informações atenuantes ou

agravantes da conduta.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em x de outubro de 2018.

RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

Comunicações proferidas proferida pelo José Múcio Monteiro.

COMUNICAÇÃO DO MINISTRO JOSÉ MÚCIO

Senhor Presidente,

Senhores Ministros,


Tenho satisfação em registrar aqui os 50 anos de existência do TCE de Pernambuco,

completados em 15 de outubro. Criado por lei em dezembro de 1967, o TCE entrou em efetivo

funcionamento em outubro do ano seguinte, sendo esse o marco inicial de sua história. Com a

trajetória iluminada por uma atuação segura, o Tribunal se firmou como instrumento de cidadania a

serviço da melhoria da gestão pública e da vida dos pernambucanos; e seu jubileu de ouro apenas

traduz a constância e perenidade conquistadas pela instituição.

102


Parabéns ao Tribunal de Contas de Pernambuco, aos seus conselheiros e a todos que ajudaram a

construir essa história.

Sala das Sessões, 14 de novembro de 2018.

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Ministro

COMUNICAÇÃO

Senhor Presidente,

Senhores Ministros,

Senhor Procurador-Geral,

Trago ao conhecimento de Vossas Excelências que na tarde de ontem compareci a workshop

realizado no Instituto Serzedello Corrêa, destinado a discutir o novo modelo de gestão das unidades

integrantes da Secretaria do Tribunal, que vem sendo elaborado pela equipe de transição.

O evento contou com a participação de dirigentes das unidades de Brasília e dos estados da

Federação, que, juntos, conceberam medidas mitigadoras para os riscos apontados.

A riqueza das discussões e a pluralidade das ideias apresentadas reforçaram minha convicção da

viabilidade de superação dos obstáculos suscitados, com a construção de soluções inovadoras,

possibilitadas pela força intelectual e o indiscutível preparo de nosso corpo técnico.

Nesse sentido, as lideranças que ontem estiveram presentes ao evento demonstraram serem

dotadas de indiscutível espírito público, colocando o interesse institucional acima de suas posições

pessoais e se predispondo a colaborar na construção de um modelo sólido e sustentável.

Externo minha admiração e apreço a cada um dos que compareceram no dia de ontem, incluindo

os que se encarregaram das tarefas relacionadas à realização e sucesso do encontro.

Registro, também, minha gratidão ao Presidente desta Corte, Ministro Raimundo Carreiro, pela

abertura que nos tem propiciado, contribuindo para que exista grande fluidez e apoio neste momento

de transição.

TCU, Sala das Sessões, em 14 de novembro de 2018.

(Assinado Eletronicamente)


Relator

Comunicação proferida pelo Ministro Vital do Rêgo.

COMUNICAÇÃO

Senhor Presidente,

Senhores Ministros,

Senhor Procurador-Geral,

Tenho acompanhado com atenção as últimas notícias veiculadas na grande imprensa acerca de

possíveis ações a serem empreendidas pelo Governo Federal que podem interferir na capacidade de

103


financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, na condição de

banco estatal responsável por fomentar o desenvolvimento nacional.

O jornal Folha de São Paulo, por exemplo, noticiou, no dia de ontem, que a escolha do futuro

presidente daquela instituição financeira seria uma das formas de garantir que o BNDES cumpra o

acordo firmado com o governo de devolução ao Tesouro Nacional de R$ 25 bilhões por ano até 2040,

como forma de enfrentar os déficits fiscais observados nos últimos anos e projetados para os próximos

exercícios.

Ainda de acordo com a matéria, como resultado da redução do capital disponível para

empréstimos, o BNDES deverá mudar seu perfil de investimentos, voltando-se para financiamento de

projetos de logística, infraestrutura e inovação, além de se tornar um parceiro do PPI (Programa de

Parcerias em Investimentos) na preparação de modelagem de projetos e indicando alternativas de

financiamentos.

Diante desse quadro e como relator das contas do BNDES biênio 2017-2018, preocupa-me o fato

de o banco estatal ter a sua capacidade de financiamento comprometida, mesmo que para suportar os

novos desafios trazidos pela gestão que em breve se inicia, razão pela qual expedi orientação à

SecexEstatais que promovesse um detalhado acompanhamento do impacto dessas ações na atuação do

BNDES, por meio da autuação de processo específico, de forma a subsidiar a análise das contas da

estatal referentes ao presente exercício.

Dessa forma, submeto o assunto à homologação deste Plenário, para que, uma vez aprovado, a

Presidência desta Corte possa adotar as providências necessárias à expedição de Aviso ao BNDES

destinado a dar ciência dos termos desta comunicação e do acompanhamento a ser realizado pela

Secex Estatais.

Por fim, ressalto que caberá à Segecex apresentar no prazo de 15 dias, nos termos da Portaria-

TCU 548/2017, a devida manifestação quanto aos reflexos desse trabalho no Plano Diretor daquela

Unidade.

Sala das Sessões, em 14 de novembro de 2018.

Ministro VITAL DO REGO

ANEXO II DA ATA 45, DE 14 DE NOVEMBRO DE 2018


ACÓRDÃOS PROFERIDOS DE FORMA UNITÁRIA

Relatórios e Votos emitidos pelo respectivo relator, bem como os Acórdãos de nºs 2604 a 2630,

aprovados pelo Plenário.

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 010.348/2018-2

Natureza: Relatório de Auditoria.

Unidades: Casa Civil da Presidência da República, Agência Nacional de Aviação Civil, Agência

Nacional de Mineração, Banco do Brasil S/A, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos

Naturais Renováveis, Ministério da Saúde e Ministério do Trabalho.

Interessado: Tribunal de Contas da União.

Representação legal: Adriano Augusto de Souza (CPF 839.219.904-91) e Rodrigo Duarte

Dourado (CPF 695.827.421-00).

104


SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL COORDENADA PELA SECCOR. AVALIAÇÃO

DOS CONTROLES DE PREVENÇÃO E DETECÇÃO RELACIONADOS À FRAUDE E À

CORRUPÇÃO DE 287 INSTITUIÇÕES FEDERAIS EM FACE DOS RESPECTIVOS PODERES

ECONÔMICO E DE REGULAÇÃO. MAPA DE EXPOSIÇÃO COM O STATUS DE CADA

UNIDADE. ELEVADA EXPOSIÇÃO AO RISCO DE FRAUDE E CORRUPÇÃO.

FRAGILIDADES NOS SISTEMAS DE INTEGRIDADE. ALTO ÍNDICE DE INSTITUIÇÕES

AINDA EM NÍVEIS INICIAIS DE GESTÃO DE RISCOS E CONTROLES INTERNOS.

AUSÊNCIA OU DEFICIÊNCIA DOS MODELOS DE DADOS ABERTOS, TRANSPARÊNCIA E

ACCOUNTABILITY. AUSÊNCIA DE CRITÉRIOS MÍNIMOS E OBJETIVOS PARA INDICAÇÃO

DE DIRIGENTES NAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS. PUBLICAÇÃO DO MAPA DE EXPOSIÇÃO.

DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Trata-se de auditoria operacional coordenada pela Secretaria de Relações Institucionais de

Controle no Combate à Fraude e Corrupção - Seccor, em conjunto com outras unidades deste Tribunal,

para avaliar se os controles de prevenção e detecção relacionados a fraude e a corrupção das

instituições federais do Poder Executivo estão compatíveis com seus poderes econômico e de

regulação, bem como propor melhorias nos controles associados, eliminando as suas causas sistêmicas

ou, ao menos, mitigando os seus efeitos.

2. Transcrevo o relatório elaborado pela equipe de auditoria, com o qual se manifestaram de

acordo os dirigentes da Seccor (peças 122/126): “A. Introdução

A.1 Antecedentes 1. A presente fiscalização foi autorizada mediante Despacho do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer,

em substituição à Ministra Relatora Ana Arraes, nos termos da Portaria-TCU 86, de 22/3/2018, proferido no âmbito do TC 005.206/2018-9 (peça 4).

2. Em uma visão contextual da auditoria, o trabalho foi pensado em meio a seguinte quadro do país:

recessão, desemprego, desequilíbrio fiscal, qualidade deficiente dos serviços públicos e a percepção de alto grau de corrupção, a qual traz consigo a perda de confiança do cidadão no Estado. Reconhecendo a história recente

do Brasil, natural relacionar tais problemas, em maior ou menor grau, à mazela da corrupção. Tais males

fomentam o desperdício e a malversação dos dinheiros públicos, o que mina a eficiência do Estado; diminui o acesso a serviços básicos; distorce a alocação de recursos; desequilibra a saudável competição no mercado;

impõe entraves econômicos, políticos e sociais para o crescimento sustentável; e, o mais preocupante: corrói a

credibilidade nas instituições e estimula o desprezo do cidadão pela lei.

3. Por se tratar de um risco estrutural de praticamente todas as organizações, a avaliação dos riscos de corrupção, bem como os estudos para dotar as organizações de estruturas preventivas contra a sua ocorrência, é

tarefa relacionada fortemente com a missão institucional do TCU: aprimorar a Administração Pública em

benefício da sociedade. 4. O objetivo deste trabalho, portanto, exsurge deste desafio: avaliar se as estruturas de prevenção e

detecção de fraude e corrupção das instituições federais do Poder Executivo estão compatíveis com os

respectivos poderes econômico e de regulação, de sorte propor melhorias nos controles associados, eliminando as suas causas sistêmicas; ou, ao menos, mitigando os seus efeitos. Dessa avaliação, pretende-se mapear os

riscos institucionais dos jurisdicionados – em visão prospectiva de futuros trabalhos – como ainda identificar o

amadurecimento das organizações para confrontar tal exposição a esses riscos; e aí sim, fomentar o

aprimoramento institucional a partir dessas fraquezas especificamente identificadas. 5. Em um detalhamento de como isso pode ser feito, de acordo com o Referencial de Combate a Fraude e

Corrupção do TCU (RCFC/TCU), o enfrentamento das instituições contra a corrupção deve ser empreendido

por meio de cinco mecanismos: prevenção, detecção, investigação, correção e monitoramento. A partir da existência ou não desses mecanismos, é possível avaliar o quanto as instituições públicas estão preparadas para

enfrentar fraude e corrupção.

105


6. Ao mesmo tempo, a robustez desses cinco mecanismos deve ser proporcional à exposição ao risco, sob

pena da implementação de controles excessivos, em caminho inverso ao da eficiência organizacional. Ou: é

tanto necessário reconhecer que existe uma diferença significativa entre os diversos riscos de fraude e corrupção

aos quais as instituições federais estão expostas; como é igualmente preciso identificar e medir que fatores de risco têm capacidade para incrementar ou minimizar a necessidade desses controles. No presente trabalho, como

será detalhado adiante, tais fatores de risco são: 1) a capacidade das instituições de ter acesso e utilizar os

recursos financeiros; e 2) a competência institucional para regular mercados. 7. Logo, a grande valia – e inovação – do presente trabalho será a medição do grau de exposição ao risco

das instituições federais analisadas à fraude e à corrupção, em vista do seu poder econômico e do seu poder

regulatório, em confronto com controles atualmente existentes, de sorte a sinalizar para o Poder Executivo quais

são as áreas mais expostas aos riscos de fraude e corrupção. O mapeamento oferecido também permite aperfeiçoar a alocação de recursos dos controles interno e externo, no direcionamento de esforços proporcionais

aos riscos então identificados.

A.2 Identificação do objeto de auditoria 8. O objeto da auditoria é a exposição da APF a riscos de fraude e corrupção, medida a partir dos

seguintes fatores: o poder de uso dos recursos financeiros disponíveis, definido como Poder Econômico; o poder

de regular atividades do mercado privado, definido como Poder de Regulação; e os mecanismos de controle preventivos e detectivos contra fraude e corrupção desenhados e implantados nas organizações.

A.3 Objetivos e escopo da auditoria

9. A presente auditoria operacional buscou avaliar se os controles de prevenção e detecção relacionados a

fraude e corrupção das instituições federais do Poder Executivo estão compatíveis com seus poderes econômico e de regulação, bem como propor melhorias nos controles associados, eliminando as suas causas sistêmicas; ou,

ao menos, mitigando os seus efeitos.

10. Como objetivos específicos foram estabelecidos: a) medir o Poder Econômico e o Poder de Regulação de instituições públicas federais;

b) avaliar os controles de prevenção e detecção de fraude e corrupção dessas instituições;

c) cotejar, por meio de mapas, os níveis dos controles de prevenção e detecção de fraude e corrupção com

o Poder Econômico e o Poder de Regulação de cada instituição; d) identificar fragilidades e boas práticas nos controles mencionados em uma amostra de órgãos e

entidades (estudos de caso), bem como na Casa Civil da Presidência da República, tendo em vista alguns desses

controles estarem sob a responsabilidade desta pasta; e) propor melhorias de forma a eliminar ou reduzir tais fragilidades e, ao mesmo tempo, disseminar as

boas práticas constatadas.

11. Pela abrangência do tema, a auditoria poderia potencialmente alcançar toda a APF. Entretanto, para viabilizar o alcance de resultados em curto prazo, foi estabelecido que o escopo de trabalho ficaria restrito ao

Poder Executivo Federal, representado formalmente pela Casa Civil da Presidência da República como órgão

auditado.

12. Foram excluídos do Poder Executivo (objeto original) as entidades dos Serviços Sociais Autônomos, o Sistema S, e os conselhos profissionais, por atuarem em regime jurídico distinto dos demais. Dessa forma, foi

possível obter uma convergência maior das normas avaliadas neste trabalho.

13. Assim, concretamente, fazem parte do universo da auditoria 287 (duzentos e oitenta e sete) órgãos/entidades do Poder Executivo Federal. Para esse universo, foram calculados os respectivos valores do

Poder Econômico e do Poder de Regulação (calculado para 72 instituições), bem como seus índices

representativos da robustez dos controles contra fraude e corrupção (a partir do Índice Integrado de Governança e Gestão 2018 do TCU – IGG 2018 – conforme detalhado adiante).

14. O mapeamento da exposição a riscos de fraude e corrupção resulta, justamente, do cotejamento desses

fatores de riscos (Poder Econômico e Poder de Regulação) com os índices de robustez dos controles

mencionados. 15. Para uma amostra de seis unidades (estudos de caso) – e mais Casa Civil e Comissão de Ética Pública

da Presidência da República (CEP), as quais implementam alguns controles vinculados à designação de

dirigentes e a conflitos de interesse de pessoas da alta administração – foram avaliados in loco o desenho e a implantação de controles contra fraude e corrupção, tendo sido possível identificar tanto fragilidades, como boas

práticas na atuação das instituições.

106


16. A escolha dessa amostra levou em conta a natureza da unidade (administração direta, autarquia,

empresa estatal) e os índices obtidos no IGG 2017 (Acórdão 588/2018-TCU-Plenário de relatoria do Ministro

Bruno Dantas), conhecidos quando do planejamento desta auditoria, em prol da variedade de situações a serem

estudadas. 17. Assim, as seguintes instituições, além da Casa Civil e CEP, foram objeto de verificação do desenho e

implementação de controles contra fraude e corrupção, mediante análise de documentação e entrevistas:

Tabela 1 – Lista de instituições objeto de estudo de caso

Sigla Instituição

Anac Agência Nacional de Aviação Civil

ANM Agência Nacional de Mineração*

BB Banco do Brasil

Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

MS Ministério da Saúde

MTb Ministério do Trabalho * antigo Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) 18. Em síntese, como resultado do alcance dos objetivos da auditoria, foram produzidos:

a) mapa de risco demonstrando o grau de exposição das instituições a fraude e corrupção em relação ao

seu Poder Econômico;

b) mapa de risco demonstrando o grau de exposição das instituições a fraude e corrupção em relação ao seu Poder de Regulação;

c) fragilidades e boas práticas nos controles avaliados nos estudos de caso realizados;

d) metodologia de avaliação para monitoramento sistemático das instituições auditadas em relação a essas exposições, com eventual extensão àquelas dos poderes legislativo e judiciário.

A.4 Critérios

19. A base para a construção conceitual deste trabalho foi o estudo ‘Desvios Éticos – Risco Institucional’, publicado em 2002 pela Escola de Administração Fazendária (Esaf), em parceria com a Casa Civil e a Comissão

de Ética Pública (CEP). Esse estudo introdutório buscou medir o grau de exposição dos órgãos governamentais

ao risco do desvio ético, tendo como fatores de riscos o poder de compra do órgão (PC), seu poder de regulação

(PR) e a disponibilidade financeira do mercado privado regulado, definida como poder de barganha (PB). 20. Outra fonte foi a pesquisa de integridade feita nas organizações públicas pela Entidade de

Fiscalização Superior (EFS) da Hungria, realizada anualmente desde 2011. Tal trabalho se baseia no conceito de

que integridade ou comportamento ético é a base de um estado bem gerenciado, o que fortalece a governança e previne a corrupção. As edições anuais da mencionada pesquisa têm como objetivo identificar riscos que afetam

negativamente ações éticas e transparentes e examinar os controles desenhados para gerenciar esses riscos.

21. O documento RCFC/TCU foi usado como fonte de controles preventivos e detectivos para o combate à fraude e à corrupção, identificados no referencial como práticas inerentes aos mecanismos de prevenção e

detecção. Também foram considerados controles vinculados à mitigação de riscos atinentes à escolha de

dirigentes das organizações, aqui considerados como membros da alta administração e de conselhos/colegiados

superiores.

A.5 Metodologia

22. A definição conceitual da avaliação da exposição da APF a fraude e corrupção foi desenvolvida a

partir de pesquisa em artigos e trabalhos sobre o tema. Foram, então, escolhidos três parâmetros capazes de demonstrar essa exposição: Poder Econômico; Poder de Regulação; e controles preventivos e detectivos de

fraude e corrupção (incluindo controles aplicáveis à designação de dirigentes).

23. A gradação da exposição à fraude e corrupção pondera esses três fatores, sendo que o poder

econômico e o poder de regulação são elementos que elevam essa exposição, enquanto que a presença de controle preventivos e detectivos a reduz

24. Considerou-se como Poder Econômico o somatório de recursos que o órgão ou entidade pública

dispõe para promover contratações de bens e serviços, assim como a disponibilidade numerária para transferências voluntárias para estados, municípios e entidades privadas. O valor foi calculado a partir das

planilhas de dados orçamentários disponíveis no site da SOF (Secretaria de Orçamento Federal).

107


25. O Poder de Regulação foi medido com base nos mandatos legais das instituições que dispõem desse

poder, a saber: o poder de autorizar; o poder de normatizar; e o poder de fiscalizar. A avaliação desses mandatos

legais foi realizada pelas Secretarias de Controle Externo do TCU, sobre o conjunto das respectivas clientelas

(ou seja, das unidades que lhes são jurisdicionadas). 26. Os controles de prevenção e detecção de fraude e corrupção avaliados neste trabalho tiveram origem

nas práticas descritas no RCFC/TCU. Para a coleta dos dados, foi utilizado o IGG 2018, cujo conjunto de

questões estava sendo concluído por ocasião do planejamento desta auditoria. 27. Para que o IGG 2018 contemplasse as questões necessárias, inicialmente partiu-se das práticas de

prevenção e detecção do RCFC/TCU; posteriormente foi realizada a correspondência com as questões já

existentes no IGG 2017. Nos casos em que não havia correspondência, foram incluídas novas questões no IGG

2018. Assim, foi definido um subconjunto de 22 questões do IGG 2018 (Apêndice B) como instrumento de coleta de dados sobre o modelo e implementação dos controles, segmentado nos seguintes tópicos:

a) Designação de Dirigentes.

b) Gestão de Riscos e Controles Internos; c) Gestão da Ética e Programa de Integridade;

d) Auditoria Interna;

e) Transparência e Accountability. 28. Na fase de execução, foram realizados os seis estudos de caso para avaliação do desenho e

implementação dos controles de prevenção e detecção de fraude e corrupção, bem como obtidos documentos e

realizadas entrevistas na Casa Civil e na CEP. Tais estudos contaram com análises documentais e entrevistas

para evidenciação das respostas dadas ao mencionado subconjunto de questões do IGG 2018. 29. Realizou-se, também, painéis de referência, interno e externo, para validação da matriz de

planejamento e da metodologia de construção do mapa de exposição. Também foi realizado um painel interno

para discutir as possíveis propostas de encaminhamento dos achados constatados.

A.6 Organização do Relatório 30. Os próximos capítulos foram divididos em duas partes. A primeira trata da visão geral que

fundamenta a construção do mapa de exposição a fraude e corrupção das instituições do Poder Executivo. Nessa

parte também são apresentados os principais aspectos dos mapas obtidos. 31. A segunda parte traz, de maneira consolidada, os achados constatados nas seis unidades examinadas,

bem como na Casa Civil, segmentados nos seguintes tópicos:

a) Designação de Dirigentes. b) Gestão de Riscos e Controles Internos;

c) Gestão da Ética e Programa de Integridade;

d) Auditoria Interna; e) Transparência e Accountability.

32. Foram produzidos relatórios de achados preliminares para cada uma das instituições avaliadas, os

quais foram encaminhados às seis unidades visitadas e à Casa Civil, para que fossem apreciados e tecidos os

comentários julgados pertinentes. O resultado da análise desses comentários está contido nos relatórios finais de achados de cada uma das instituições, conforme descrito na Tabela 2. Um resumo sobre a análise desses

comentários pode ser encontrado também no Apêndice I.

Tabela 2 – Relatórios de achados preliminares e finais por instituição

Sigla Relatório de achados Preliminar (peça)

Relatório de achados final (peça)

Anac 38 113

ANM 21 114

BB 40 115

Ibama 30 116

MS 22 117

MTb 23 118

Casa Civil 54 119

108


33. Em seguida, são apresentadas as conclusões do presente trabalho e as propostas de encaminhamento

em capítulos específicos. Essas últimas baseadas nas fragilidades constatadas e boas práticas adotadas por essas

instituições.

B. Visão Geral 34. A presente auditoria buscou estimar em que medida os órgãos da APF se encontram expostos aos

riscos de fraude e corrupção, considerando os poderes econômico, de regulação e os mecanismos de controle

preventivo e detectivo implantados em cada organização. 35. Para efeito deste trabalho, foram avaliadas 287 instituições, todas do Poder Executivo Federal. A

escolha do objeto auditado é justificada pelos acontecimentos que permearam os últimos 10 anos de história do

país. Registros de órgãos públicos, como Departamento de Polícia Federal (DPF) e Ministério Público Federal

(MPF), mostram que no decorrer da última década ocorreram dezenas de escândalos de corrupção. São situações que, além de lesarem os cofres públicos, minaram a confiança da sociedade nas instituições do Estado.

Esses episódios evidenciaram a existência de fragilidades nos órgãos públicos, seja nas estruturas ou no

arcabouço legal ao qual estão submetidos. 36. São essas fendas no sistema que permitem, na maioria dos casos, a realização de práticas nocivas, que

envolvem o uso de patrimônio público – ou violação de um dever público – em favor da concretização de

interesses privados. Este trabalho, portanto, buscou justamente identificar essas fragilidades, mapeá-las e propor soluções que permitam melhorias nas instituições, no sentido de corrigir essas falhas e tornar os órgãos menos

vulneráveis à ocorrência de fraude e corrupção.

37. Os ganhos proporcionados pela auditoria estão diretamente relacionados à governança pública, à

recuperação da confiança nas instituições que integram a APF, e à consequente redução de perdas monetárias. Segundo estimativas da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), publicadas no ano 2010, o

país perde, a cada ano, entre 1,38 a 2,3% do seu Produto Interno Bruto (PIB) para a corrupção. Se toda essa

quantia fosse aplicada corretamente, seria possível melhorar consideravelmente o fornecimento de saúde, segurança e educação para toda a sociedade. Além das perdas internas, a corrupção também traz sérios prejuízos

à imagem do país, afastando investimentos e, consequentemente, oportunidades de crescimento econômico,

geração de emprego e renda.

38. Os parâmetros que norteiam a ocorrência dessas práticas nocivas podem ser divididos em duas categorias: aqueles que aumentam a exposição e aqueles que as mitigam. O clássico Triângulo da Fraude de

Donald Cressey estabelece que três condições estão presentes na ocorrência de casos de fraude: oportunidade,

racionalização e motivação. A Figura 1 apresenta uma adaptação desse triângulo para o contexto da Administração Pública.

Figura 1 – Condições da ocorrência de fraude e corrupção

Fonte: Adaptado do seminário de Integridade da EFS Hungria (Edição 2018).

39. A figura indica que os controles que mitigam a ocorrência das condições do triângulo podem ser do tipo hard (voltado para regras) ou do tipo soft (relacionado a valores na instituição). Dentro desse entendimento,

verifica-se que, para combater essas práticas nocivas, é preciso usar esses dois tipos de controle, que atuam nas

três condições explicitadas, de forma a proporcionar uma abordagem mais abrangente.

109


40. Para expor esse problema de maneira mais sistematizada, foi elaborado um mapa de exposição aos

riscos de fraude e corrupção, no qual estão ponderados fatores que aumentam, assim como os controles que

mitigam esses riscos. Os próximos capítulos trazem detalhes de cada um desses componentes, bem como

informações pormenorizadas sobre o mapa de exposição.

B.1 Poder Econômico

41. Um dos fatores de risco destacados no trabalho a aumentar a exposição das instituições a fraude e

corrupção é o Poder Econômico. O artigo sobre desvios éticos da CEP também traz um fator de risco monetário que aumenta a susceptibilidade a desvios, denominado Poder de Compra. Nesta oportunidade, esse conceito foi

ampliado para Poder Econômico de forma a englobar também as transferências voluntárias realizadas por

organizações públicas.

42. Para efeito desta auditoria, também foi adotada a premissa de que, quanto maior o Poder Econômico de uma organização, maior será sua exposição a fraude e corrupção. Isso decorre do pressuposto de que o risco

da ocorrência desse fenômeno em uma organização pública é estimulado pela quantidade de recursos

financeiros de que a organização dispõe para desembolsar de forma discricionária, por exemplo, na forma de contratações de bens e serviços ou de repasses para estados e municípios, se for o caso.

43. Dentro desse entendimento, foram selecionados, com base no Orçamento Geral da União (OGU) e no

Plano de Dispêndios Globais (PDG), este último referente às empresas estatais federais, os valores destinados aos órgãos e entidades do Poder Executivo. Para os integrantes do OGU, foram considerados os montantes

liquidados nos anos de 2015, 2016 e 2017 e projetada a liquidação do orçamento previsto para 2018 a partir da

média dos valores dos empenhos relativos (empenho dividido pelo orçamento total previsto) nos três anos

anteriores. Já para os integrantes do PDG, considerou-se os dados previstos no orçamento para 2018. 44. O detalhamento do cálculo do Poder Econômico das instituições estudadas neste trabalho (287

órgãos/entidades) consta no Apêndice C.

B.2 Poder de Regulação 45. Além dos recursos financeiros disponíveis para dispêndio das instituições é preciso considerar outro

fator que influencia a exposição a fraude e corrupção: o poder de criar regras ou fiscalizar determinado mercado

privado, denominado neste trabalho como Poder de Regulação.

46. No contexto desta auditoria, esse elemento deve ser entendido como o poder legítimo que as instituições públicas detêm em razão de suas atribuições e prerrogativas legais e que impacta a vida dos

cidadãos e as atividades de empresas e setores econômicos por elas regulados. Para tornar a aferição desse

conceito mais precisa, optou-se por considerar como Poder de Regulação as ações associadas à atividade fim do órgão, excluindo-se a regulamentação de compras, geralmente feita pela área meio das instituições, uma vez que

tais regulamentações estão já estão relacionadas ao Poder Econômico da instituição.

47. Vale destacar que Poder de Regulação é elemento subjetivo, provido de certas complexidades e especificidades. A metodologia utilizada neste trabalho buscou traduzir ao máximo essas complexidades, de

forma que a mensuração produzisse os resultados mais acurados e objetivos possíveis. Na montagem do método

de aferição, foram considerados trabalhos anteriores sobre o tema, inclusive os produzidos pelo Tribunal de

Contas da União (TCU), recomendações de especialistas e a experiência da Entidade Fiscalizadora Superior da Hungria, que realiza regularmente pesquisa para aferir a integridade dos órgãos públicos daquele país.

48. Com base nesses trabalhos, foram definidas atividades exercidas pelas instituições que compõem o

Poder de Regulação, tais como: realização de outorgas, emissão de licenças, interpretação de normas, entre outras. As secretarias do TCU avaliaram a relevância de cada uma dessas atividades de regulação, consideradas

as competências legais das organizações a elas jurisdicionadas.

49. Devido ao universo desta auditoria ser composto por órgãos diversos e heterogêneos, o tamanho do mercado afetado pela atuação de cada instituição auditada foi utilizado como elemento ponderador do Poder de

Regulação. Dessa forma, foi possível diferenciar instituições que possuam o mesmo mandato legal de regulação,

mas que atuam em mercados com valores distintos. O trabalho de referência da CEP sobre desvios éticos,

denominava esse fator como poder de barganha. 50. De forma análoga à premissa adotada para o Poder Econômico, assumiu-se que, quanto maior o Poder

de Regulação de uma organização, maior será sua susceptibilidade a fraude e corrupção, tendo em vista os

interesses econômicos vinculados aos mercados por ela regulados. Como nem todas as instituições estudadas neste trabalho possuem tais poderes, o Poder de Regulação foi calculado somente para 72 órgãos/entidades. O

detalhamento da metodologia de cálculo do Poder de Regulação, consta no Apêndice D e no Apêndice E.

110


B.3 Controles de Combate a Fraude e Corrupção 51. O principal critério utilizado para a definição de controles de combate a fraude e corrupção foi o

RCFC/TCU, já destacado anteriormente neste relatório. Foram escolhidos os mecanismos de prevenção e

detecção desse referencial, uma vez que representam a maioria das práticas destacadas nesse documento, bem como práticas já contempladas no levantamento do índice integrado de governança e gestão (IGG) calculado

anualmente pelo TCU.

52. De fato, governança pública está relacionada a práticas para o enfrentamento de tal fenômeno. O Referencial Básico de Governança do TCU mostra o Controle como um dos mecanismos de governança a serem

adotados nas instituições (Figura 2). Os componentes desse mecanismo também coincidem com práticas

preventivas e detectivas do RCFC/TCU: gestão de riscos e controle interno; auditoria interna; e transparência e

accountability.

Figura 2 – Mecanismos de Governança Pública

Fonte: Adaptado do Acórdão 588/2018-TCU-Plenário.

53. Integridade também figura como outro conceito intimamente relacionado com combate a fraude e corrupção nas instituições. A OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) enfatiza

a integridade como mecanismo de enfrentamento desses dois fenômenos, destacando 3 pilares:

Figura 3 – Pilares da integridade pública segundo a OCDE

Fonte: Recomendação do Conselho da OCDE sobre integridade pública (2017). 54. O Manual para implementação de Programas de Integridade da CGU (Ministérios da Transparência e

Controladoria-Geral da União) destaca, como camadas necessárias do Programa de Integridade: padrões de ética

e conduta; comunicação e treinamento; canais de denúncia; medidas de controle e disciplinares; e ações de remediação.

55. Dessa forma, é possível constatar que os temas Combate a Fraude e Corrupção, Governança e

Integridade possuem intersecção entre si, uma vez que que compartilham diversas práticas. Um exemplo da

conexão entre esses temas são as práticas relacionadas à Ética, as quais são amplamente divulgadas e incentivadas. Essa intersecção pode ser traduzida conforme a figura a seguir:

111


Governança Combate

Fraude e

Corrupção

Integridade

Figura 4 – Práticas de Combate a Fraude e Corrupção, de Governança e de Integridade

Fonte: elaboração própria.

56. Diante dessa clara conexão entre os temas, e também da existência de metodologia específica para

calcular índices do IGG e a própria estrutura de coleta de dados, decidiu-se usar a pesquisa do IGG para o cálculo dos índices dos controles de fraude e corrupção. Para tanto, foi feita uma revisão das questões com o

objetivo de selecionar aquelas que mantinham relação com as práticas preventivas e detectivas do RCFC/TCU,

e selecionar novas questões necessárias. O Apêndice F traz mais detalhes sobre a metodologia de cálculo desse índice.

57. Dentre os diversos controles capazes de inibir as práticas de fraude e corrupção, optou-se por dividir a

adoção e a implementação das práticas específicas em cinco temas diferentes, que são: Designação de

Dirigentes; Gestão de Riscos e Controles Internos; Gestão da Ética e Programa de Integridade; Auditoria Interna; e Transparência e Accountability.

58. As cinco práticas acima mencionadas formam um conjunto de controles essenciais às instituições

públicas, uma vez que cobrem áreas primordiais como: conscientização sobre e monitoramento do código de ética, cumprimento de compromissos firmados quando da investidura em cargo público, mapeamento e

tratamento de riscos para a integridade, normas sobre canais de comunicação e qualidade da informação

prestada, além de diretrizes e critérios para a segregação de funções vinculadas a decisões críticas e

mapeamento de riscos. 59. No que diz respeito aos controles referentes à designação de dirigentes, foram considerados aqueles

relacionados a nepotismo, conflito de interesses e impedimentos legais, por se tratarem de situações que, quando

concretizadas, têm alto potencial para gerar prejuízos ao interesse público. No exame dessa questão, foi também contemplado um mapeamento anterior (TC 011.954/2015-9), realizado pela Secretaria de Fiscalização de

Pessoal do Tribunal de Contas da União (Sefip), o qual avaliou os riscos relacionados à investidura de dirigentes

em órgãos públicos.

B.4 Mapa de Exposição

60. O mapa de exposição ao risco de fraude e corrupção é de um dos principais produtos deste trabalho.

Por isso – e desde já – é de todo adequado reproduzi-lo anualmente, como forma de verificar se os órgãos estão

implementando (ou não) melhorias nos seus sistemas de controle e, consequentemente, reduzindo as oportunidades para a materialização de tais riscos.

61. A primeira consideração a ser feita sobre o mapa se refere a seu objetivo principal: a construção de

um cenário geral, no qual podem ser visualizadas as instituições públicas que estão mais expostas a riscos de fraude e corrupção. Dessa forma, a escolha dos parâmetros a serem analisados buscou identificar quais fatores

aumentam ou mitigam os riscos de ocorrência desses problemas. Assim, destaca-se que o exercício aqui

realizado não diz respeito a uma avaliação de risco clássica, já que esse tipo de análise requeria o estudo de caso concreto.

62. Ressalta-se, também, que o mapa não é ferramenta adequada para avaliar a ocorrência de casos de

fraude e corrupção. Ele registra apenas o quanto determinada instituição está exposta ao risco desses eventos.

Assim, ainda que uma instituição apareça no mapa em área indicativa de ‘alta exposição’, isso não significa que existam casos concretos desses fenômenos no órgão em questão.

63. Para a apresentação do mapa, escolheu-se o formato de mapa de calor, vastamente utilizado na

avaliação de riscos. O mapa clássico normalmente utiliza dois parâmetros: Probabilidade e Impacto. Neste mapa

112


de exposição, os parâmetros foram adaptados para: um relacionado ao poder (econômico ou de regulação) e outro relacionado à fragilidade dos controles, conforme demonstrado na Figura 5.

Figura 5 – Exemplo de mapa de calor com quatro faixas


64. Esta ferramenta, ao cruzar dados fornecidos pelos indicadores Poder Econômico – Poder de

Regulação – Fragilidades dos Controles, mostra o quanto uma dada instituição pública está exposta ao risco de fraude e corrupção. Para a leitura dos resultados, é preciso considerar que os poderes econômico e de

regulação estão relacionados aos valores que o órgão dispõe para desembolsar ou ao quanto ele pode influenciar

um mercado consumidor específico, proporcionando (ou reduzindo) ganhos a entes privados.

65. Vale salientar que, quanto menor o grau de robustez dos controles, maior será a fragilidade da instituição no enfrentamento da fraude e da corrupção. Diante disso, as escalas de exposição aos riscos foram

apresentadas da seguinte maneira: quanto maior o grau alcançado de robustez (aqui aferido pelo desenho e

implementação) de controles, menor será a fragilidade da instituição naquele aspecto. 66. O mapa está dividido em quatro áreas, identificadas pelas cores verde (baixa exposição), amarela

(média exposição), laranja (alta exposição) e vermelha (altíssima exposição). O posicionamento da instituição

no mapa permitirá várias inferências sobre o seu grau de exposição. Como, por exemplo, que ela tem alto Poder Econômico, mas possui e utiliza controles suficientes para minimizar os riscos de fraude e corrupção. Da

mesma forma, que ela tem o poder de fixar regras que podem, da noite para o dia, gerar diversos bilhões de reais

para um dado mercado e a escolha de seu dirigente máximo não contempla requisitos suficientes para garantir a

adequabilidade dessa escolha. O Apêndice G traz mais detalhes sobre a construção do mapa.

C. Mapas de exposição das instituições a fraude e corrupção

67. Os mapas de exposição a fraude e corrupção construídos no presente trabalho englobam 287

instituições do Poder Executivo Federal. Foram construídos três mapas distintos, de modo a auxiliar na sua análise e a melhorar a sua visibilidade, uma vez que muitas siglas das instituições se sobrepõem, dificultando a

leitura dos mapas. O uso de um mapa apenas para as estatais independentes, também teve a intenção de analisá-

las separadamente, principalmente pela diferença de sua atuação e da legislação aplicável. O Apêndice H traz os três mapas desenhados.

68. O primeiro ponto a se destacar na análise dos mapas é a diferença considerável na distribuição das

estatais em comparação com as demais instituições, conforme destacado na Figura 6.

Poder

Econô

mico/

Poder

de

Regul

ação

Fragilidades nos Controles

113


Figura 6 – Comparação entre os mapas de exposição das Estatais e das demais Instituições do

Poder Executivo Federal

69. Percebe-se que os pontos, indicadores das instituições, se concentram mais sobre a faixa amarela

(exposição média) no gráfico das estatais. Já no do OGU, há uma maior concentração de instituições nas faixas laranja (exposição alta), com algumas na faixa vermelha (exposição muito alta). Isso demonstra uma tendência

de maior maturidade nos controles estabelecidos nas estatais, uma vez que tendem a acompanhar o aumento do

poder econômico.

70. Também se nota que não existe nenhuma estatal da faixa de maior exposição, e que ainda as que se encontram na faixa laranja, estão bem próximas da transição para a faixa amarela. O ponto de maior Poder

Econômico é a Petrobras (ponto destacado na Figura 6), que também possui o melhor nível de controle do

universo analisado. Entretanto, a estatal se encontra na faixa de exposição alta, devido ao seu alto orçamento de mais 460 bilhões de reais.

71. Na análise do mapa das instituições pertencentes ao OGU, com orçamento maior que um bilhão de

reais, chama a atenção as que possuem alta fragilidade de controles, conforme demonstrado na Figura 7.

Figura 7 – Mapa de exposição das Instituições a fraude e corrupção pelo seu Poder Econômico

(destaque das faixas de maior exposição)

114


72. Tais instituições encontram-se em situação de maior fragilidade, pois gerem muitos recursos, ao passo

que possuem baixos índices de controles para combater fraude e corrupção. São organizações que precisam

reforçar o seu quadro de controles de modo a se tornar menos vulneráveis a esse problema.

73. Já no mapa de exposição pelo Poder de Regulação, a atribuição de um valor no intervalo de 0-100 fez com que a distribuição das instituições se concentrasse mais nas faixas inferiores do Poder de Regulação,

conforme destacado na Figura 8. Muitas organizações tiveram a mesma pontuação, com duas notas máximas de

100, para o Banco Central e para a Anac, o que fez com que ambas ficassem na faixa de alta exposição.

Figura 8 – Distribuição das instituições no mapa de exposição do poder de regulação

74. O mapa revelou que da amostra analisada de 72 instituições, apenas dezenove apresentaram

pontuação maior que 50. Dentre as unidades com maior poder de regulação no total de 23, sete delas apresentaram fragilidades de controle alta ou muito alta, conforme demonstra a Figura 9.

Figura 9 – Mapa de exposição das Instituições a fraude e corrupção pelo seu Poder de Regulação

(destaque das faixas de maior exposição)

115


75. Assim como comentado para as instituições de grande poder econômico, essas instituições encontram-

se em maior fragilidade, uma vez que o nível de controles não acompanhou o alto poder de regulação do

mercado.

76. Também se observou que, três organizações apareceram nos destaques apresentados na Figura 7 e na Figura 9, indicando que estão com alta exposição ao risco, tanto pelo o seu Poder Econômico, tanto pelo seu

Poder de Regulação. São elas: Agência Nacional de Transpores Terrestres (ANTT), Ministério da Saúde (MS) e

Ministério do Trabalho (MTb). A Tabela 3 apresenta um resumo do número de instituições por faixa de exposição

Tabela 3 – Quantitativo de instituições por faixa de exposição

Exposição Poder Econômico

Estatais

Poder Econômico

Demais Instituições

Poder de Regulação

Baixa 12 13 12

Média 37 122 43

Alta 10 85 13

Muito alta 0 8 4

Total 59 228 72

D. Designação de dirigentes

D.1 Ausência de critérios objetivos para ocupação de cargos/funções comissionados aumenta a

exposição das instituições federais ao risco de fraude e corrupção 77. Constatou-se que ainda não foi regulamentado o art. 5º da Lei 13.346/2016, o qual determina que o

Poder Executivo Federal defina os critérios, perfil profissional, bem como procedimentos gerais para a ocupação

de cargos e funções comissionadas. Esse vácuo normativo repercute na nomeação de ocupantes de cargos e

funções comissionados sem que possuam, em regra, critérios específicos de provimento a serem observados, o que aumenta a exposição das instituições do Poder Executivo ao risco de fraude e corrupção.

78. A preocupação com a definição de critérios para ocupantes de cargos relevantes na Administração

Pública Federal foi externada, não só na Lei 13.346/2016, que dispôs sobre cargos e funções comissionados, como também na Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais). Com efeito, o artigo 17 desse último diploma definiu

critérios específicos para a indicação dos membros do Conselho de Administração, como também para os

cargos de diretor, inclusive presidente, diretor-geral e diretor-presidente das empresas estatais.

79. O Referencial Básico de Governança do TCU também destaca a importância de que os membros da Alta Administração possuam capacidade adequada e que o processo de seleção seja executado de forma

transparente, pautado em critérios e competências previamente definidos.

80. Dentre os critérios importantes para combate a fraude e corrupção, destacam-se aqueles vinculados a integridade e ética na designação de dirigentes. O RCFC/TCU estabelece o comportamento ético e íntegro da

alta administração como apoio fundamental na aplicação de controles para prevenir e mitigar ameaças de fraude

e corrupção nas organizações. O tom do topo é elemento reconhecido como essencial, não só pelo engajamento da alta administração em ações de promoção da ética e integridade, mas também para a promoção da liderança

pelo exemplo.

81. Os maiores cargos da Administração Pública Federal, à exceção dos de ministro e secretário-

executivo, passam pelo crivo da Casa Civil da Presidência da República. Para escrutinar as indicações que estão sob sua incumbência, a Casa Civil implantou um sistema eletrônico denominado Sistema Integrado de

Nomeações e Consultas – SINC. Conforme esclarecido pela Subchefia para Assuntos Jurídicos da Casa Civil

(peça 109, p. 3 e 4), estão sujeitos ao sistema os cargos constantes na tabela a seguir:

Tabela 4 – Lista de cargos e funções sujeitos a análise da Casa Civil

Cargos/Funções Legislação aplicável

Indicações para cargos em comissão e funções de confiança cuja competência de provimento seja do Presidente da República ou do Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da República: - nível equivalente a 5 e 6 do Grupo Direção e Assessoramento Superiores - DAS; e - Chefe de Assessoria Parlamentar e de titular de órgão

Art. 2º do Decreto 8.821/2016

116


Cargos/Funções Legislação aplicável

jurídico da Procuradoria-Geral Federal instalados junto às autarquias e às fundações públicas federais.

Cargos e funções de confiança DAS101 níveis 3 e 4 (nível chefia)

Art. 3º, § 2º do Decreto 8.821/2016

Administradores e Conselheiros Fiscais de empresa pública e de sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União

Art. 22, caput, inciso II, do Decreto 8.945/2016

Propostas de consulta realizadas por demanda de órgãos da Presidência da República

---

82. Preliminarmente, é preciso destacar o avanço no controle das indicações pelo uso de sistema eletrônico. Apenas no período de agosto de 2017 a julho de 2018, a Casa Civil informou ter realizado 5.352

consultas à Agência Brasileira de Inteligência (Abin), que resultaram em 1.481 restrições, e 2.383 consultas ao

Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU), com 493 restrições verificadas (peça 109, p. 3 e 4).

83. De fato, foi informado que são consultadas diversas informações a respeito do indicado, conforme

descrito a seguir (peça 109, p. 3 e 4): No Sistema são consultados e registrados os dados pessoais (CPF, nome, data de nascimento,

nacionalidade, naturalidade, filiação, RG e e-mail) dos indicados, o cargo para o qual o indicado está sendo

cogitado, o vínculo com o Serviço Público, a experiência profissional, e a residência dos últimos 10 anos. Em

geral, os órgãos de consulta (ABIN e CGU) registram informações pessoais sobre responsabilidade por empresa ou entidade; registros judiciais; registros condenatórios do Tribunal de Contas da União; inquéritos policiais; e

registros administrativos, como denúncias, sindicâncias ou processos administrativos disciplinares. Importante

frisar que a pesquisa tem como intuito verificar se há alguma vedação legal para o provimento do cargo. 84. Porém, a falta de critérios previamente estabelecidos para a análise das indicações aos cargos aumenta

o risco dessa avaliação, uma vez que prejudica a sua uniformidade e coerência. Adicionalmente, a Casa Civil

esclareceu que as consultas realizadas pela Casa Civil não têm efeito vinculante, e são meros registros de fatos para serem aferidos pelas autoridades competentes (peça 57, p. 4).

85. Em pesquisa realizada nos cadastros disponíveis para consulta no TCU, foram analisados todos os

ocupantes de cargos e funções comissionadas no período de agosto/2017 a julho/2018 (mesmo período indicado

na resposta da Casa Civil). Essa pesquisa revelou que 501 CPF apresentaram 554 restrições, conforme detalhado na tabela a seguir:

Tabela 5 – Número de restrições apontadas em cadastro dos ocupantes de cargo ou função

comissionada no período de agosto/2017 a julho/2018 Cadastros/ Cargos DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6 Demais cargos/

funções Total Geral

Cadirreg (Cadastro de Responsáveis com Contas Julgadas Irregulares)

11 26 7 - 222 266

CEAF (Cadastro de Expulsões da Administração Federal)

2 5 2 1 21 31

CEIS (Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas)

- 3 - - 6 9

CNCIAI (Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa e Inelegibilidade)

1 2 2 - 44 49

Sanção Indireta (cruzamento de dados - vínculos de Pessoas Físicas com Pessoas Jurídicas Sancionadas

10 16 7 3 163 199

Total Geral 24 52 18 4 456 554

Cruzamento de dados realizado em setembro/2018

117


86. Ressalta-se que os números apresentados nessa tabela não revelam por si só a existência de alguma

irregularidade nessas nomeações. O cadastro pode ter falsos positivos, algumas sanções podem ter sido

suspensas e/ou revertidas na justiça.

87. Contudo, chama a atenção a quantidade de expulsos da Administração Pública e condenados por improbidade administrativa que ocupam, ou ocuparam, cargos e funções de confiança no Poder Executivo,

muitas vezes na mesma instituição que aplicou a penalidade. Foi encontrado um caso específico, no qual um

ocupante de cargo DAS-4 teve duas expulsões cadastradas no CEAF oriundas de instituições diferentes. 88. Vale lembrar que esses números não englobam outros dados sobre os indicados aos cargos/funções

públicas avaliados em consulta a ABIN e a CGU, como a própria Casa Civil afirmou, como denúncias,

sindicâncias ou processos administrativos disciplinares, inquéritos policiais, entre outros.

89. Constatou-se também que a Casa Civil não consulta a CEP sobre o registro de punições éticas. Tal consulta está prevista no art. 22 do Decreto 6.029/2007:

A Comissão de Ética Pública manterá banco de dados de sanções aplicadas pelas Comissões de Ética de

que tratam os incisos II e III do art. 2o e de suas próprias sanções, para fins de consulta pelos órgãos ou entidades da administração pública federal, em casos de nomeação para cargo em comissão ou de alta relevância

pública.

90. Diante desse cenário, mostra-se mais do que razoável que sejam estabelecidos critérios mínimos de integridade e idoneidade para a ocupação desses cargos e funções na Administração Pública Federal. A esse

respeito, o Ministério do Planejamento já encaminhou, para análise da Casa Civil, a Exposição de Motivos EM

75/2018, na qual sugere critérios específicos para ocupação de cargos, entre competências técnicas e de

integridade. A análise dessa proposta ainda está em fase inicial, conforme informado em entrevista. 91. Em face da constatação e pela importância determinante do tema na governança pública e nas

estruturas preventivas contra a corrupção, mostra-se cabível propor que o TCU realize auditoria no sistema

SINC, de sorte a garantir a auditabilidade do sistema, bem como a devida responsabilização por cada passo executado do processo.

92. Cabe ressaltar que a indicação a cargos de natureza especial, como os de ministro e de secretário-

executivo, não passa obrigatoriamente pela análise do sistema SINC. Essa consulta é empreendida apenas

quando solicitada expressamente. No entanto, as boas práticas de integridade e comportamento ético, elencadas no RCFC/TCU e no Referencial de Governança, destacam a importância do comprometimento da Alta

Administração para com essas condutas. Dessa forma, mostra-se também pertinente recomendar que os maiores

cargos da Administração, como os de ministro e secretário-executivo, igualmente sejam objeto da mesma pesquisa realizada para cargos de menor hierarquia.

93. Além dos fatos já apresentados, foram constatadas fragilidades no registro das sanções éticas a cargo

da CEP, uma vez que tal registro é mantido em planilha do Programa Excel, e na forma de publicação das sanções éticas, hoje realizada apenas na condição de transparência passiva.

94. Contudo, o cadastro dessas informações em planilha Excel não garante algumas características

fundamentais de proteção da informação, como autenticidade e integridade (art. 6º, II da Lei 12.527/2011),

sendo definidas na mesma lei como: Art. 4º Para os efeitos desta Lei, considera-se:

(...)

VII - autenticidade: qualidade da informação que tenha sido produzida, expedida, recebida ou modificada por determinado indivíduo, equipamento ou sistema;

VIII - integridade: qualidade da informação não modificada, inclusive quanto à origem, trânsito e destino;

95. Outra fragilidade encontrada diz respeito à forma de transparência dada a esse cadastro de punições éticas. Durante entrevista, a Secretaria-Executiva da CEP esclareceu que a transparência dada a essas

informações é conduzida na modalidade passiva. Assim, para ter acesso aos dados públicos desse cadastro, é

preciso que o interessado entre com um processo específico solicitando a informação desejada.

96. A CEP esclareceu que mantém no sítio eletrônico as punições aplicadas por ela mesma na forma de atas de suas reuniões (peça 58, p 1). Informou também a preocupação de divulgação na forma ativa das punições

impostas por outras comissões de ética, uma vez que podem gerar contestações na Justiça do Trabalho e

acarretar ações condenatórias para a União. 97. Porém, ainda que a informação esteja em atas publicadas na internet em sítio específico, acredita-se

que a publicidade dessas informações pode ser realizada em consultas mais diretas, de maneira a dar melhor

118


publicidade, buscando o desenvolvimento do controle social destacado no art. 3º, inciso V da Lei 12.527/2011. Ademais, a disponibilização de consulta pública facilitada a esse cadastro auxiliaria todos os órgãos da

Administração Pública, quando da avaliação de indicados para cargos efetivos e comissionados, bem como para

funções públicas. 98. Porém, como propriamente alertado pela CEP, nessa divulgação deverão ser avaliados os eventuais

riscos de danos ao erário no caso da divulgação dos nomes de servidores e empregados públicos que sofreram

sanções éticas por comissões locais. 99. Por fim, não houve achados específicos nas seis instituições auditadas para a designação de dirigentes,

uma vez que os controles dessa seleção para a alta administração não são realizados por elas. Entretanto, vale

destacar as boas práticas verificadas no BB e na Anac, que editaram normativos específicos sobre a nomeação

de cargos e funções da sua alçada. 100. O BB possui política específica de indicação e sucessão, cuja abrangência alcança não somente o

Banco, mas também suas empresas controladas, coligadas e participadas. As demais funções da instituição são

divulgadas por meio de sistema informatizado de recrutamento interno denominado sistema TAO, o qual permite a todos os funcionários a inscrição nas oportunidades de carreira do interesse deles. Já a Anac

estabeleceu critérios específicos para nomeação e exoneração de cargos comissionados, por meio da Instrução

Normativa-Anac 117, de 6/9/2017.

E. Gestão de Riscos e Controles Internos

E.1 Maioria das Instituições do Poder Executivo com maiores Poderes Econômico e de Regulação

declararam que não adotam sistematicamente gestão de riscos de modo a prevenir casos de fraude e

corrupção 101. O levantamento do IGG 2018 revelou que a maioria das instituições com alto Poder Econômico e de

Regulação ainda permanecem em níveis iniciais em relação à implantação de gestão de riscos e controles

internos. Os maiores níveis de controle foram verificados nas estatais, que, por sua própria natureza e pelo mercado ao qual estão inseridas, são mais demandadas a desenvolver esses controles. Entretanto, a situação é

inversa nas instituições pertencentes ao OGU, conforme demonstrado na figura a seguir.

119


Figura 10 – Gráfico do estágio de implantação de Gestão de Riscos e Controles Internos dos 30%

maiores Poderes Econômico e de Regulação

102. O gráfico revela que 80% instituições de maior poder econômico pertencentes ao OGU ainda estão

em níveis iniciais de estabelecimento desses controles. Situação semelhante é observada nas instituições com

alto poder de regulação que apresentaram 51% das instituições nesse estágio.

103. Em relação a implantação de controles específicos de combate a fraude e corrupção, os níveis de implantação foram ainda mais baixos. Essa situação era de certa forma esperada, já que uma das condições

essenciais para implantação de controles dessa natureza é uma gestão de riscos avançada. O gráfico a seguir

demonstra o grau de implantação de controles detectivos nas instituições de maiores poderes econômico e de

regulação (30% maiores).

30%

4%

13%

45%

16%

26%

21%

67%

48%

3%

13% 13%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Poder Econômico - Estatais Poder Econômico - OGU Poder de RegulaçãoAprimorado Intermediário

120


Figura 11 - Gráfico do estágio de implantação de controles detectivos de fraude e corrupção dos

30% maiores Poderes Econômico e de Regulação

104. Percebe-se que 86% das instituições declararam que não passaram do estágio inicial na implantação

de controles específicos para detecção de combate a fraude e corrupção. A maior parte das instituições que

apresentaram controles mais avançados são as estatais, valor esperado já que possuem, em geral, gestão de risco

mais avançada. 105. É preciso reconhecer que implantação de rotinas com análise de dados para detecção de fraudes é

medida avançada e que no contexto de várias instituições essa medida pode não ser necessária. Entretanto, essa

decisão deve ser tomada a partir de uma análise de risco adequada, fato não comprovado pelos dados da maioria das instituições. Essa situação é mais precária ao se analisar o extrato de instituições com os maiores poderes

aqui analisados.

106. Dados semelhantes foram observados durante a análise das seis instituições auditadas. Constatou-se

que não há ainda uma gestão efetiva de riscos na ANM, no Ibama, no MS e no MTb. No caso do MS, já haviam sido aprovadas a política e as diretrizes de gestão de risco por meio de portaria interna, mas a estrutura prevista

ainda estava em fase inicial de implantação. No Ibama, apesar de ter sido criado o Comitê de Governança,

Riscos e Controles (CGRC), por meio da Portaria-Ibama 661/2018, ações básicas de uma efetiva gestão de riscos não haviam sido ainda implantadas (peças 114, 116, 117 e 119).

107. No Banco do Brasil, não foram constatados achados nesses temas (peça Achados BB). A Anac, por

sua vez, já contava com gestão de risco, mas foram observados alguns poucos achados que serão descritos a

seguir, em conjunto com aqueles observados nas demais unidades (peça 113). 108. Com exceção da Anac e do Banco do Brasil, foram constatadas as seguintes fragilidades nas demais

unidades visitadas (ANM, Ibama, MS e MTb):

a) as decisões críticas que demandam segregação de funções não estão identificadas; b) não estão definidos diretrizes e critérios para segregação de funções vinculadas a decisões críticas;

c) as diretrizes e limites para exposição a risco não estão definidos;

d) os critérios de avaliação de riscos institucionais e de fraude e corrupção não estão definidos; e) não há controles proativos de detecção de transações incomuns;

f) os processos considerados críticos para o alcance dos objetivos institucionais não estão identificados.

5%

9%

33%

53%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Controles Detectivos de fraude e corrupção

Aprimorado Intermediário Inicial Inexpressivo

121


109. Com exceção da ANM e do Banco do Brasil, foi verificado que as unidades visitadas não possuem

sistema para gerar automaticamente indicadores de situações de fraude e corrupção (red flags), bem como não

promovem incidentalmente, de forma ampla e sistemática, a detecção de atividades fraudulentas por meio de

técnicas de análise de dados e outras ferramentas tecnológicas (data mining, data matching e data analytics). 110. Para ANM, Ibama, MS e MTb, constatou-se que:

a) Não são verificadas as vedações relacionadas a nepotismo e conflito de interesse, quando do ingresso

de colaboradores e gestores da organização; b) Não há obrigatoriedade de os colaboradores e gestores da organização manifestarem e registrarem

situações de nepotismo e/ou que possam conduzir a conflito de interesses. 111. A Anac, por sua vez, não possui normas específicas para o tratamento de casos de conflito de

interesses, e não obriga colaboradores terceirizados a manifestarem e registrarem situações de nepotismo e/ou

que possam conduzir a conflito de interesses.

112. Por fim, nos ministérios do Trabalho e da Saúde não há rotina estabelecida para identificar e tratar eventuais casos de nepotismo envolvendo colaboradores e gestores da organização.

F. Gestão da Ética e Programa de Integridade

F.1 Pesquisa realizada entre as Instituições do Poder Executivo com maiores Poderes Econômico e

de Regulação revela que a Gestão da Ética e do Programa de Integridade nessas instituições ainda é

incipiente

113. A maioria das instituições de maior poder econômico e de regulação declararam que ainda não estão

implementadas medidas de monitoramento do programa de ética e que ainda não possuem um programa de integridade. Essas medidas são imprescindíveis para um gerenciamento da ética e integridade nas instituições.

De fato, das 102 instituições com maiores poderes econômico e de regulação, 70% declararam que não estão

implementadas medidas de monitoramento da gestão da ética. Situação semelhante se encontra a implantação do

programa de integridade, conforme demonstra o gráfico da Figura 12. Nota-se novamente uma diferença expressiva entre as Estatais e as demais instituições do Poder Executivo no estágio de implantação.

Figura 12 – Gráfico do estágio de implantação do Programa de Integridade dos 30% maiores Poderes

Econômico e de Regulação

114. O programa de integridade é instrumento importante para estabelecer diretrizes, direcionar, gerenciar e monitorar ações de integridade na instituição. Além de ser internacionalmente reconhecido como medida

preventiva essencial no combate a fraude e corrupção. A obrigatoriedade da sua implantação é recente no

âmbito público, trazido pelo art. 19 Decreto 9.203/2017 que dispõe sobre a política de governança da

administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Entretanto, a CGU tem desenvolvido trabalho de conscientização sobre o tema a mais tempo, contando inclusive com oficinas facilitadoras para o seu

desenvolvimento.

61%

4% 4%

18%

7%

17%15%20%

13%

6%

69%65%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Poder Econômico - Estatais Poder Econômico - OGU Poder de RegulaçãoAprimorado Intermediário Inicial Inexpressivo

122


115. Por outro lado, é preciso reconhecer, que na análise do índice geral de controle de gestão da ética e

de integridade, o panorama é mais favorável, conforme demonstra a Figura 13.

Figura 13 – Gráfico do estágio de implantação de Gestão da Ética e Programa de Integridade dos

30% maiores Poderes Econômico e de Regulação

116. Entretanto, essa melhora nos números é altamente relacionada com a existência de códigos de ética,

tanto para servidores como para a alta administração. A maioria das organizações do OGU estabelece como

código de ética dos servidores aquele estabelecido pelo Decreto 1.171/1994 (Código de Ética Profissional do Servidor Público Federal). Entretanto, esse código apresenta mais princípios gerais, sem se adentrar em

particularização de condutas.

117. No caso de instituições com poderes relevantes (econômicos ou de regulação), em princípio, mostra-se adequado estabelecer código próprio de modo a complementar o estabelecido no referido Decreto. Nesse

caso, há maior esclarecimento ao respectivo corpo funcional, tanto dos limites aos quais estão submetidos, como

dos deveres éticos esperados deles. Acredita-se que, com o maior desenvolvimento dos programas de

integridade nas instituições, e consequente mapeamento de riscos de desvios éticos, as instituições possam decidir se a edição de um código de ético próprio é realmente necessária.

118. Panorama similar pode ser verificado nos seis estudos de caso analisados pela equipe de auditoria.

Quanto à gestão da ética, foram constatadas as seguintes boas práticas, por parte da Anac e do Banco do Brasil: a) A Anac realiza curso, na modalidade a distância, para promover a conduta ética do servidor,

conscientizando seu corpo funcional sobre o tema e ainda sobre as condutas esperadas deles;

b) O BB mantém ações específicas de promoção da ética na instituição, principalmente por meio de palestras e cursos sobre o tema, com destaque para a adoção de uma trilha de cursos sobre ética, como parte

obrigatória para ascensão profissional no Banco;

c) Ainda no BB, há coleta de comprometimento formal de acatamento e observância dos normativos

pertinentes, com periodicidade anual e sempre quando ocorre alteração nos respectivos normativos. 119. A ANM, a Anac, o Ibama e o Ministério da Saúde não possuem código de ética/conduta próprio, que

pudesse apresentar as condutas específicas exigidas dos seus servidores. Adotam o Código de Ética Profissional

do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal (Decreto 1.171/1994). 120. No conjunto das seis unidades estudadas, apenas o BB possui acompanhamento, monitoramento e

gestão da ética, medida indispensável para avaliar se as ações voltadas para a ética estão atingindo os objetivos

esperados.

121. Especificamente na ANM e no Ibama, foram constadas as seguintes fragilidades no tocante à gestão da ética:

55%

5%

26%

33%

47%

39%

12%

36%

30%

0%

11%

4%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%


123


a) não há ações específicas de promoção da ética na instituição, seja pela divulgação, ou mesmo por

iniciativas de conscientização sobre o código de ética/conduta;

b) não se exige do corpo funcional termo de compromisso de acatamento e observância das regras

estabelecidas no código de ética/conduta por ocasião da posse no cargo ou investidura em função pública, em desconformidade com o estabelecido no art. 15 do Decreto 6.029/2007.

122. Em relação ao programa de integridade, com exceção do Banco do Brasil que já o possui e encontra-

se em pleno funcionamento, as demais unidades visitadas ainda estão elaborando o desenho ou iniciando a implementação do referido programa.

123. A ANM ainda não definiu unidade formalmente responsável pelo acompanhamento e gestão do

programa de integridade. A Anac havia instituído grupo de trabalho para estruturar esse programa, com prazo

final de envio para aprovação pela Diretoria Colegiada até novembro de 2018. O MS já havia iniciado a criação da estrutura organizacional prevista para o programa de integridade, mas o cronograma de implantação está

atrasado.

124. No MTb, o programa de integridade ainda estava em estágio inicial de desenho e estruturação, instituído em recente portaria interna, de maio de 2018. Por fim, o Ibama ainda não possuía programa de

integridade, tendo apenas instituído o Comitê de Governança, Riscos e Controles (CGRC), responsável pela

aprovação do futuro programa de integridade na instituição.

G. Auditoria Interna

G.1 Pesquisa revela que a Auditoria Interna das Instituições Federais do Poder Executivo com

alto Poder Econômico ou alto Poder de Regulação não conduzem ações específicas de atuação sobre riscos

de fraude e corrupção 125. A análise dos dados obtidos no levantamento revelou que a auditoria interna das instituições

praticamente não atua na avaliação de riscos de fraude e corrupção. Segundo modelo apresentado, tanto na

Instrução Normativa-CGU 3/2017, como também no RCFC/TCU, a Auditoria Interna deve atuar como terceira linha de defesa da gestão na estrutura de controles internos dos órgãos e entidades da Administração Pública. Há

de se ressaltar que não faz parte das competências clássicas da Auditoria Interna a investigação e avaliação de

casos de fraude e corrupção. Contudo, a sua atuação é relevante na medida em que avalia se os controles

internos instaurados são suficientes e adequados para combater a ocorrência desses desvios. 126. Ainda assim, os dados obtidos revelaram que a auditoria interna da ampla maioria das 102

instituições com maiores poderes econômico e de regulação possuem atuação incipiente na avaliação de riscos e

controles voltados a casos de fraude e corrupção. O gráfico a seguir demonstra os números obtidos na pesquisa.

Figura 14 – Gráfico do estágio de implantação de avaliações sobre risco de fraude e corrupção

realizado pela Auditoria Interna dos 30% maiores Poderes Econômico e de Regulação

124


127. Os gráficos demonstram como as Estatais novamente apresentam níveis mais aprimorados e

intermediários que as demais organizações. Chama a atenção o percentual de 65% de controle inexistente nas

instituições participantes do OGU.

128. A avaliação das seis instituições auditadas reflete as mesmas fragilidades apontadas nos dados acima. Em relação à auditoria interna do MS e do MTb, não foi possível avaliar o estatuto, planejamento e

atividades porque essa função é exercida neles pela Controladoria-Geral da União. De fato, as informações

prestadas pelos dois ministérios revelaram que eles não detêm informações sobre as atividades da CGU como sua auditoria interna, como Plano Anual de Auditoria Interna (PAINT) e Relatório Anual de Auditoria Interna

(RAINT).

129. Na Anac, foi verificada boa prática, introduzida em 2017, que consiste no processo de Autoavaliação

de Controles (AAC), implantado nas diversas áreas da agência, de forma a aumentar a presença da Auditoria Interna. A medida também ajuda a disseminar e fortalecer a cultura de gestão de riscos e controles na

instituição.

130. De forma similar, foi verificada no Banco do Brasil, como boa prática, a realização, desde 2016, de auditorias especiais e programadas, cujo objetivo é avaliar as causas de ocorrências de irregularidades de modo

a melhorar o gerenciamento de riscos e controles da instituição.

131. Na ANM, o Regulamento da Auditoria Interna não contém vedação para que os auditores internos participem em atividades que possam caracterizar cogestão, nem atribui à Auditoria Interna a competência para

avaliar a eficácia e contribuir para a melhoria dos processos de controle relacionados ao risco de fraude e

corrupção.

132. Os Planos Anuais de Auditoria Interna de 2017 e 2018 da ANM não contêm ações concretas de avaliação ou consultoria, visando à implantação ou melhoria do processo de gestão de riscos da organização,

nem trabalhos cujos objetos sejam: a governança organizacional, a avaliação dos controles internos dos

elementos críticos para o alcance dos objetivos organizacionais, a gestão da ética e da integridade, ou a avaliação dos controles de mitigação do risco de fraude e corrupção

133. Também, na referida agência, não houve trabalhos da Auditoria Interna, em 2016 e 2017, de

avaliação em áreas mais expostas a riscos, tais como: gestão de riscos da organização; controles internos da

gestão de processos finalísticos; riscos de tecnologia da informação; controles de mitigação do risco de fraude e corrupção; e gestão da ética e da integridade.

36%

9%

17%

36%

7%

17%

12%

18%

30%

15%

65%

35%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%


125


134. O Ibama, por seu turno, não possui estatuto para a Auditoria Interna, tendo suas competências

definidas apenas no regimento interno do instituto, o qual não apresenta algumas regulamentações consideradas

como boas práticas, a saber:

a) garantia de amplo acesso a documentos e informações pela auditoria interna; b) regras de reporte e monitoramento dos resultados dos trabalhos de auditoria;

c) reporte funcional da auditoria interna a mais alta instância interna de governança;

d) competência para avaliar a eficácia e contribuir para a melhoria dos processos de gestão de riscos; e) vedação de que os auditores internos participem em atividades que possam caracterizar cogestão.

135. Os Planos Anuais de Auditoria Interna de 2017 e 2018 do Ibama não contêm ações concretas de

melhoria na área fim da organização, bem como em processos de governança, gerenciamento de riscos e

controles finalísticos. 136. Também não houve, no instituto, trabalhos da Auditoria Interna, em 2016 e 2017, de avaliação em

áreas mais expostas a riscos, tais como: gestão de riscos da organização; controles internos da gestão de

processos finalísticos; riscos de tecnologia da informação; controles de mitigação do risco de fraude e corrupção; e gestão da ética e da integridade.

H. Transparência e Accountability

H.1 Pesquisa revela que ainda é preciso avançar na publicação de modelo de dados abertos nas

empresas estatais do Poder Executivo Federal de forma a aumentar a transparência 137. A maioria das estatais do Poder Executivo Federal ainda se encontram em grau inicial de

implantação de modelo de dados abertos, alinhado ao conceito de transparência ativa instituído pelo Decreto

7.724/2012, que regulamentou a Lei de Acesso à Informação – LAI (Lei 12.527/2011). A compilação dos dados sobre transparência e accountability da pesquisa realizada indicam que as instituições obtiveram avanços

significativos no tema. Entretanto, o mesmo não foi observado nas estatais, conforme demonstra a Figura 15.

Figura 15 – Gráfico do estágio de implantação do modelo de dados abertos dos 30% maiores

Poderes Econômico e de Regulação

138. Os dados revelam que 72% das estatais, dentre aquelas com maior poder econômico avaliado, ainda

estão em estágios iniciais de implementação do modelo. Vale reconhecer que nem todos os dados de uma estatal

devem ser públicos, há muitos dados que podem prejudicar a sua atuação no mercado privado. Entretanto, o avanço na estruturação de um modelo de dados abertos irá demonstrar quais informações são passíveis de

publicação, sem que haja prejuízo na atuação da empresa.

15%

40%

50%

12%15%

9%

48%

18%

27%24%

27%

14%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%


126


139. Na avaliação realizada no Banco do Brasil, constatou-se achado relativo à ausência de publicação da

agenda da alta administração, em desconformidade com o art. 11 da Lei 12.813/2013 e a Resolução-CEP

11/2017. O Banco do Brasil argumentou que ainda não tinham sido identificados eventos na agenda de seus

administradores passíveis de divulgação. Entretanto, a equipe auditoria entende não ser razoável que todos os eventos de agenda dos membros da alta administração do Banco ‘possam ter impacto sobre a precificação de

ativos ou que tratem de tema resguardado por sigilo comercial’.

140. No mesmo tema, foram constatadas muitas lacunas nas agendas do Secretário-Executivo e dos titulares das secretarias do MTb, sugerindo não estar havendo a publicação adequada dessas informações pela

referida pasta.

141. Em relação às demais análises empreendidas sobre o tema, não foram apontados achados na Anac.

142. Na ANM, no Ibama, no MS e no MTB, não estavam definidos critérios, diretrizes e limites para relacionamento com todas as partes interessadas (internas e externas à organização), e não havia avaliação da

satisfação de todas as partes interessadas com as informações prestadas.

143. Especificamente na ANM, não havia controles e mecanismos de asseguração da qualidade das informações prestadas e não estavam definidos diretrizes, critérios e limites para abertura de dados e acesso à

informação.

I. Conclusão 144. O principal objetivo do presente trabalho foi elaborar uma metodologia para avaliar se os controles

de prevenção e detecção relacionados a fraude e corrupção das instituições federais do Poder Executivo estão

compatíveis com seus Poderes Econômico e de Regulação. Para tanto, foi elaborado um mapa geral sobre a

exposição a fraude e corrupção de 287 instituições. 145. Também foram auditadas seis instituições, para avaliar in loco a implantação de controles para

mitigar a ocorrência desses fenômenos nocivos. Assim foi possível identificar boas práticas realizadas pelas

instituições públicas, e no caso de fragilidades, propor melhorias de forma a mitigar efeitos e eliminar ou reduzir a probabilidade de ocorrência de suas causas.

146. A análise do mapa elaborado revelou que, de maneira geral, as estatais possuem controles mais

proporcionais ao valor gerido por elas que as demais instituições do Poder Executivo analisadas. Essa

maturidade na avalição pode ser explicada, em primeira hipótese, pela maior aproximação dessas instituições do mercado privado, que acabam por impulsionar a adoção de melhores controles de forma a aumentar a sua

lucratividade. Adicionalmente, alguns dos controles implantados são oriundos de exigências legais específicas

para essas instituições. 147. O mapa demonstrou, ademais, que 38 unidades com alto poder econômico possuem fragilidades

nos controles alta e muito alta, o que gera uma alta exposição ao risco de fraude e corrupção. Essas

instituições juntas gerem um orçamento anual de mais de R$ 216 bilhões. 148. Quanto ao mapa do Poder de Regulação, foi observado que sete das instituições com maior poder

regulatório apresentaram fragilidades de controle alta e muito alta, o que as coloca em uma situação de alta

exposição a riscos de fraude e corrupção. Dentre essas, três delas também apresentaram alta exposição devido

ao seu Poder Econômico. 149. Sobre os critérios de controle a contrapor os riscos de fraude e corrupção advindos do poder

econômico e do poder de regulação, um merece particular destaque: a indicação de dirigentes. A auditoria

revelou que a ausência de critérios mínimos e objetivos para a indicação de dirigentes nas instituições

federais aumenta a sua exposição a casos de fraude e corrupção. A escolha de dirigentes comprometidos

com padrões de ética e integridade é medida indispensável para o sucesso de medidas de combate a fraude e

corrupção. 150. Reconhece-se que a Lei das Estatais avançou em controles na escolha dos seus administradores,

quando especificou critérios mínimos a serem observados na designação. Dentre esses requisitos estão

estabelecidos critérios objetivos de reputação ilibada e de ausência de conflito de interesses. Entretanto, o

mesmo não foi estabelecido para as demais instituições do Poder Executivo Federal. 151. A Casa Civil estabeleceu sistema específico para controlar a indicação de pessoas para cargos e

funções comissionadas sujeitas ao seu crivo, o que inegavelmente melhorou a tramitação desses pedidos.

Contudo, sem critérios objetivos para serem aferidos, a decisão pelas nomeações tende a não guardar uniformidade e coerência.

127


152. Cruzamento de dados realizado pela equipe revelou que no período entre agosto/2017 a julho/2018,

foram verificadas mais de 554 restrições em ocupantes de cargos ou funções comissionadas. Ainda que os

cadastros possam conter falsos positivos, chama atenção que muitas vezes os servidores ocupam cargos nas

mesmas instituições que aplicaram as penas cadastradas. A pesquisa revelou um caso concreto de um

ocupante de cargo DAS-4 que tem duas expulsões cadastradas no CEAF oriundas de instituições

diferentes.

153. Assim, mostra-se necessário e urgente que o Poder Executivo regulamente o art. 5º da Lei 13.346/2016, o qual determina que o Poder Executivo Federal defina os critérios, perfil profissional, bem

como procedimentos gerais para a ocupação de cargos e funções comissionadas.

154. Ainda sobre os controles a serem contrapostos à exposição ao risco de corrupção, a pesquisa também

revelou a baixa adoção de desenvolvimento da gestão de riscos nas instituições, de forma a prevenir casos de fraude e corrupção. Os dados do levantamento do IGG indicaram que cerca de 80% das instituições com alto

poder econômico e de regulação, pertencentes ao OGU, ainda estão em níveis iniciais de estabelecimento

desses controles. Sem uma gestão de riscos eficiente as instituições ficam mais vulneráveis a práticas danosas ao erário. A avaliação e risco é etapa essencial para uma boa administração dos controles internos das

organizações.

155. Outro problema apontado pela pesquisa é que a gestão da ética e do programa de integridade

ainda se encontram em fases iniciais. De fato, das 102 instituições com maiores poderes econômico e de

regulação, 70% declararam que não estão implementadas medidas de monitoramento da gestão da ética.

Já o programa de integridade apresentou novamente situação polarizada ente as estatais e as demais instituições

do Poder Executivo com alto poder econômico. Dentre as estatais, cerca de 61% delas apresentaram

informações de que se encontram em estágio aprimorado na implantação do programa. Já para as demais

instituições pertencentes ao OGU, o total de 69% delas indicaram que se encontram em estágio inexpressivo

de implantação. 156. A análise conjunta desses três primeiros pontos – falta de requisitos mínimos para indicação de

dirigentes; implantação em estágio inicial da gestão de riscos; e deficiências na gestão da ética – indica

preocupante vulnerabilidade das instituições públicas à ocorrência de casos de fraude e corrupção.

157. Somado a isso, o levantamento revelou também que a auditoria interna das instituições executa

poucas ações voltadas a análise de riscos de fraude e corrupção. A atuação da auditoria interna é identificada

como a terceira linha de defesa no sistema de controles internos. No contexto analisado, isso ganha mais

importância uma vez que foram apontadas fragilidades de outros controles preventivos e detectivos. 158. Já nos controles que envolvem quesitos de transparência e de accountability, os dados revelaram que

as estatais de maior poder econômico pouco avançaram no estabelecimento de modelo de dados abertos.

Essa maior resistência na abertura dos dados das estatais é fortemente influenciada por elas estarem inseridas no mercado privado, alegando muitas vezes sigilo comercial. Contudo, o avanço na estruturação do modelo de

dados abertos irá demonstrar quais informações são passíveis de publicação, sem que haja prejuízo na atuação

da empresa, com o ganho no aumento da transparência.

159. Em face dos fatos apontados, e os potenciais riscos verificados nas análises empreendidas, mostra-se razoável encaminhar o presente relatório, acompanhado de voto e acórdão, para o Comitê de Riscos,

Governança e Desburocratização Presidência da República, em face do mandato a ele instituído por meio da

Portaria PR/GSI nº 65/2018. O artigo 2º desse normativo destaca que o comitê possui como competências, entre outras:

a) promover condutas com padrões de ética e integridade no setor público;

b) institucionalizar estruturas adequadas de governança, gestão de riscos e controles internos; c) liderar e supervisionar a institucionalização da gestão de riscos e dos controles internos;

d) estabelecer limites de exposição a riscos globais do órgão. 160. Esses apontamentos, em maior e menor grau, também foram objeto de constatação na análise das

seis instituições, objetos de estudo de caso no presente trabalho. Esses casos foram tratados em relatórios de achados individuais, constantes em peças no processo, conforme identificado na Tabela 2. Os achados no

presente relatório, apresentaram informações resumidas sobre essas ocorrências, das quais se originaram

também propostas de determinações e recomendações para as instituições auditadas, de forma a mitigar as falhas encontradas na presente auditoria.

128


J. Proposta de encaminhamento 161. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

161.1. Encaminhar cópia do presente relatório, acompanhado do voto e da decisão que vier a ser adotada,

ao Comitê de Riscos, Governança e Desburocratização Presidência da República, em face das competências a instituídas a ele instituídas por meio da Portaria PR/GSI nº 65/2018, alertando-a para os potenciais riscos

identificados a partir do presente trabalho:

161.1.1. 38 unidades com alto poder econômico possuem fragilidades nos controles alta e muito alta, o que gera uma alta exposição ao risco de fraude e corrupção, em um orçamento controlado de mais de 216

bilhões de reais, conforme descrito no capítulo C do relatório;

161.1.2. 80% das instituições com alto poder econômico e de regulação (extrato dos 30% maiores),

pertencentes ao OGU, ainda estão em níveis iniciais de estabelecimento de gestão de riscos e controles internos, conforme descrito no capítulo E.1 do relatório;

161.1.3. 86% das instituições com alto poder econômico e de regulação (extrato dos 30% maiores),

declararam que não passaram do estágio inicial na implantação de controles específicos para detecção de combate a fraude e corrupção, conforme descrito no capítulo E.1 do relatório;

161.1.4. 69% dos órgãos pesquisados com alto poder econômico (extrato dos 30% maiores), à exclusão

das estatais, indicaram que se encontram com seus programas de integridade em estágio inexpressivo de implantação, conforme descrito no capítulo F.1 do relatório;

161.1.5. das 102 instituições com maiores poderes econômico e de regulação, 70% declararam que não

estão implementadas medidas de monitoramento da gestão da ética, conforme descrito no capítulo E.1 do

relatório; 161.1.6. as auditorias internas das instituições com alto poder econômico e de regulação (extrato dos 30%

maiores) executam ações ainda tímidas voltadas a análise de riscos de fraude e corrupção, conforme descrito no

capítulo E.1 do relatório; 161.1.7. as estatais de maior poder econômico (extrato dos 30% maiores) pouco avançaram no

estabelecimento de modelo de dados abertos, em baixa transparência e accountability, conforme descrito no

capítulo E.1 do relatório;

161.1.8. ausência de critérios mínimos e objetivos para a indicação de dirigentes nas instituições federais aumenta a sua exposição a casos de fraude e corrupção, conforme descrito no capítulo E.1 do relatório;

161.1.9. no período entre agosto/2017 a julho/2018, foram verificadas 554 potenciais restrições em

ocupantes de cargos ou funções comissionadas que, embora possa conter os chamados ‘falsos positivos’, apresentam-se como potencializadoras de risco haja vista em alguns casos constatou-se que os servidores

ocupam cargos nas mesmas instituições que aplicaram as penas cadastradas; sendo que, em um dos casos, um

ocupante de cargo DAS-4 que tem duas expulsões cadastradas no CEAF oriundas de instituições diferentes, conforme descrito no capítulo E.1 do relatório;

161.2. Determinar à Seccor que encaminhe cópia do presente relatório, acompanhado do voto e da

decisão que vier a ser adotada, às instituições públicas com maior exposição ao risco listadas nos mapas de

exposição constantes no capítulo C, de acordo com a capacidade da unidade técnica de posterior monitoramento, para que, de posse deste trabalho, aquelas jurisdicionadas encaminhem plano de ação e/ou se

manifestem sobre a aparente insuficiência de controles apresentados frente ao risco a quem estão expostos;

161.3. Determinar à Segecex que considere o quadro de risco ínsito nos capítulos C e E1 em respaldo do seu próximo plano de fiscalização, em apoio às demais condições de risco então empregadas para a definição

dos futuras auditorias;

161.4. recomendar, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, e em conformidade com o disposto no artigo 6º da Resolução-TCU 265/2014:

161.4.1. à Presidência da República, que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar os seguintes

procedimentos:

161.4.1.1. estender, em prol da integridade, a pesquisa realizada pela Casa Civil, por meio do sistema SINC, sobre pessoas indicadas para a alta administração dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal,

também aos cargos de natureza especial;

161.4.2. à Casa Civil da Presidência da República, que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar os seguintes procedimentos:

129


161.4.2.1. inclusão, no normativo demandado pelo art. 5º da Lei 13.346/2016, além de critérios de

capacidade técnica, critérios de integridade, a exemplo daqueles contidos no art. 17 da Lei 13.303/2016;

161.4.2.2. realização de consulta à CEP sobre a existência de sanções éticas para os indicados aos cargos

sujeitos às análises do SINC, conforme previsto no art. 22 do Decreto 6.029/2007; 161.4.2.3. manutenção do cadastro de punições éticas a cargo da Secretaria-Executiva da CEP em

plataforma tecnológica capaz de garantir a disponibilidade, autenticidade e integridade dessa informação,

conforme estabelecido no art. 6º, II da Lei 12.527/2011; 161.4.2.4. estabelecimento de transparência ativa ao cadastro de punições éticas, de modo a promover

divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações, em prol do

desenvolvimento do controle social da administração pública, conforme descrito no art. 3º, II e V da Lei

12.527/2011, devendo-se avaliar os eventuais riscos de danos ao erário no caso da divulgação dos nomes de servidores e empregados públicos que sofreram sanções éticas por comissões locais;

161.4.2.5. notificação à CEP da nomeação dos cargos elencados no art. 2º da Lei 12.813/2013, de modo a

viabilizar a fiscalização da entrega das informações contidas no inciso I do art. 9º da mesma lei; 161.4.2.6. elaboração de normativo específico para que as estatais encaminhem notificação à CEP das

suas nomeações dos cargos elencados no art. 2º da Lei 12.813/2013;

161.5. determinar, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, e em conformidade com o disposto nos artigos 2º e 4º da Resolução-TCU 265/2014:

161.5.1. à Agência Nacional de Mineração que apresente, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, plano de

ação, especificando, no mínimo: I - as ações a serem adotadas; II - os responsáveis pelas ações; III - os prazos

para implementação; para que sejam saneados os seguintes problemas: 161.5.1.1. inexistência de termo de compromisso de acatamento e observância das regras estabelecidas no

código de ética/conduta por parte do corpo funcional da organização, a ser assinado por ocasião da posse no

cargo ou investidura em função pública, conforme estabelecido no art. 15 do Decreto 6.029/2007; 161.5.1.2. inexistência de acompanhamento e monitoramento das ações de promoção da ética, conforme

previsto no Art. 6º, XI, Regimento Interno da Comissão de Ética Setorial do DNPM;

161.5.1.3. não estabelecimento da unidade de gestão da integridade conforme determinado no art. 4º da

Portaria-CGU 1.089, de 25/4/2018; 161.5.1.4. não implantação da gestão corporativa de riscos adequada à ANM, conforme disposto no art. 3

da Instrução Normativa Conjunta MP/CGU 1/2016;

161.5.2. à Agência Nacional de Aviação Civil que apresente, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, plano de ação, especificando, no mínimo: I - as ações a serem adotadas; II - os responsáveis pelas ações; III - os

prazos para implementação; para que sejam saneados os seguintes problemas:

161.5.2.1. inexistência de acompanhamento e monitoramento das ações de gestão da ética, a serem definidas no programa de integridade da instituição, conforme previsto no art. 7º, alínea ‘d’, do Decreto

6.029/2007 e no art. 1º, inciso XXIV da Resolução-Anac 431 de 6/6/2017;

161.5.2.2. não desenvolvimento do programa de integridade da Anac, conforme disposto no Decreto

9.203, de 22/11/2017, na Portaria-CGU 1.089, de 25/4/2018, e na Portaria-Anac 1.592/2018, de 22/5/2018; 161.5.3. ao Banco do Brasil que apresente, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, plano de ação,

especificando, no mínimo: I - as ações a serem adotadas; II - os responsáveis pelas ações; III - os prazos para

implementação; para que seja saneada a ausência de divulgação das agendas de compromissos públicos dos cargos da alta administração, em obediência ao art. 11 da Lei 12.813/2013 e conforme requisitos estipulados na

Resolução-CEP 11/2017 e na sua resposta à consulta tratada no processo 00191.000059/2018-35;

161.5.4. ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis que apresente, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, plano de ação, especificando, no mínimo: I - as ações a serem adotadas; II - os

responsáveis pelas ações; III - os prazos para implementação; para que sejam saneados os seguintes problemas:

161.5.4.1. inexistência de acompanhamento e monitoramento das ações de promoção da ética, conforme

previsto no art. 7º, alínea ‘d’, do Decreto 6.029/2007; 161.5.4.2. não desenvolvimento do programa de integridade do Ibama, conforme disposto no Decreto

9.203, de 22/11/2017, na Portaria-CGU 1.089, de 25/4/2018, e na Portaria-Ibama 661, de 13/3/2018;

161.5.4.3. não implantação da gestão corporativa de riscos adequada ao Ibama, conforme disposto no art. 3 da Instrução Normativa Conjunta MP/CGU 1/2016;

130


161.5.5. ao Ministério da Saúde que apresente, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, plano de ação,

especificando, no mínimo: I - as ações a serem adotadas; II - os responsáveis pelas ações; III - os prazos para

implementação; para que sejam saneados os seguintes problemas:

161.5.5.1. não realização das ações de acompanhamento, monitoramento e de gestão da ética, previstas no art. 3º do Regimento Interno da Comissão de Ética;

161.5.5.2. inexistência do programa de integridade do Ministério, estipulado no Decreto 9.203, de

22/11/2017, na Portaria-CGU 1.089, de 25/4/2018, e na Portaria-MS, 1.822, de 20/7/2017; 161.5.5.3. não implantação da gestão corporativa de riscos do Ministério, preconizada na Instrução

Normativa Conjunta MP/CGU 01, de 10/5/2016, e na Portaria-MS 1.822, de 20/7/2017;

161.5.6. ao Ministério do Trabalho que apresente, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, plano de ação,

especificando, no mínimo: I - as ações a serem adotadas; II - os responsáveis pelas ações; III - os prazos para implementação; para que sejam saneados os seguintes problemas:

161.5.6.1. não divulgação plena das agendas de compromissos públicos dos cargos da alta administração,

em obediência ao art. 11 da Lei 12.813/2013 e conforme requisitos estipulados na Resolução-CEP 11/2017; 161.5.6.2. não implantação da gestão corporativa de riscos do Ministério, preconizada na Instrução

Normativa Conjunta MP/CGU 01, de 10/5/2016;

161.6. recomendar, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, e em conformidade com o disposto no artigo 6º da Resolução-TCU 265/2014:

161.6.1. à Agência Nacional de Mineração, que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar os

seguintes procedimentos:

161.6.1.1. elaboração de código de ética/conduta próprio, em andamento, subsidiado por mapeamento de riscos éticos que contemple, entre outros aspectos, condutas específicas a serem exigidas dos seus servidores;


conscientização quanto ao código de ética/conduta aplicável ao seu corpo funcional; 161.6.1.3. estabelecimento de controles e mecanismos de asseguração da qualidade das informações

prestadas, com definição de critérios, diretrizes e limites para abertura de dados e acesso a informação;

161.6.1.4. definição de critérios, diretrizes e limites para relacionamento com partes interessadas (internas

e externas à organização) e avaliação da satisfação das partes interessadas com as informações prestadas; 161.6.1.5. revisão do regulamento da Auditoria Interna, de forma a atribuir competência à área para

avaliar a eficácia e contribuir para a melhoria dos processos de controle relacionados ao risco de fraude e

corrupção; 161.6.1.6. inclusão, no planejamento anual de atividades de auditoria, de ações das seguintes naturezas:

avaliação ou consultoria visando a implantação ou melhoria do processo de gestão de riscos da organização;

trabalhos cujo objeto seja a governança organizacional; trabalhos de avaliação dos controles internos dos elementos críticos para o alcance dos objetivos organizacionais; trabalhos cujo objeto seja a gestão da ética e da

integridade; e avaliação dos controles de mitigação do risco de fraude e corrupção;

161.6.1.7. inclusão, no planejamento anual de atividades de auditoria, de trabalhos de avaliação em áreas

mais expostas a riscos, a saber: gestão de riscos da organização; controles internos da gestão de processos finalísticos; riscos de tecnologia da informação; controles de mitigação do risco de fraude e corrupção; e gestão

da ética e da integridade;

161.6.1.8. estabelecimento da obrigatoriedade de os colaboradores e gestores da organização manifestarem e registrarem situações de nepotismo e que possam conduzir a conflito de interesse;

161.6.1.9. verificação das vedações relacionadas a nepotismo e conflito de interesse, quando do ingresso

de colaboradores e gestores da organização; 161.6.2. à Agência Nacional de Aviação Civil, que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar os

seguintes procedimentos:

161.6.2.1. estabelecimento da obrigatoriedade de os colaboradores terceirizados da organização

manifestarem e registrarem eventuais situações de nepotismo. Recomendar também a verificação das vedações relacionadas a conflito de interesse, quando do ingresso de colaboradores e gestores na organização;

161.6.2.2. elaboração de código de ética/conduta próprio, em andamento, subsidiado por mapeamento de

riscos éticos que contemple, entre outros aspectos, condutas específicas a serem exigidas dos seus servidores; 161.6.2.3. implantação de sistemas para gerar automaticamente indicadores de situações de fraude e

corrupção (red flags), bem como a promoção incidental, de forma ampla e sistemática, da detecção de

131


atividades fraudulentas por meio de técnicas de análise de dados e outras ferramentas tecnológicas (data mining, data matching e data analytics), com base em prévio mapeamento/identificação das circunstâncias possíveis de

fraude e corrupção nas atividades desenvolvidas em todas as áreas da agência;

161.6.2.4. estabelecimento da obrigatoriedade de os colaboradores terceirizados da organização manifestarem e registrarem situações de nepotismo;


de colaboradores e gestores da organização; 161.6.3. ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, que avalie a

conveniência e a oportunidade de adotar os seguintes procedimentos:


riscos éticos que contemple, entre outros aspectos, condutas específicas a serem exigidas dos seus servidores; 161.6.3.2. elaboração e execução de plano de ações de promoção da ética, com divulgação e

conscientização quanto ao código de ética/conduta aplicável ao seu corpo funcional;

161.6.3.3. definição de critérios, diretrizes e limites para relacionamento com partes interessadas (internas e externas à organização) e avaliação da satisfação das partes interessadas com as informações prestadas;

161.6.3.4. elaboração de regulamento da Auditoria Interna, contemplando as boas práticas de auditoria

interna e de acordo com os normativos pertinentes emitidos pela CGU; 161.6.3.5. inclusão, no planejamento anual de atividades de auditoria, de ações das seguintes naturezas:

avaliação ou consultoria visando a implantação ou melhoria do processo de gestão de riscos da organização;

trabalhos cujo objeto seja a governança organizacional; trabalhos de avaliação dos controles internos dos

elementos críticos para o alcance dos objetivos organizacionais; trabalhos cujo objeto seja a gestão da ética e da integridade; avaliação dos controles de mitigação do risco de fraude e corrupção;

161.6.3.6. inclusão, no planejamento anual de atividades de auditoria, de trabalhos de avaliação em áreas

mais expostas a riscos, a saber: gestão de riscos da organização; controles internos da gestão de processos finalísticos; riscos de tecnologia da informação; controles de mitigação do risco de fraude e corrupção; gestão da

ética e da integridade;

161.6.3.7. estabelecimento da obrigatoriedade de os colaboradores e gestores da organização

manifestarem e registrarem situações de nepotismo e que possam conduzir a conflito de interesse; 161.6.3.8. implantação de sistemas para gerar automaticamente indicadores de situações de fraude e

corrupção (red flags), bem como promover incidentalmente, de forma ampla e sistemática, a detecção de

atividades fraudulentas por meio de técnicas de análise de dados e outras ferramentas tecnológicas (data mining, data matching e data analytics);


de colaboradores e gestores da organização; 161.6.4. ao Ministério da Saúde, que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar os seguintes

procedimentos:


riscos éticos que contemple, entre outros aspectos, condutas específicas a serem exigidas dos seus servidores; 161.6.4.2. defina critérios, diretrizes e limites para relacionamento com todas as partes interessadas

(internas e externas à organização) e que avalie a satisfação das demais partes interessadas com as informações

prestadas, além da satisfação do cidadão que se manifesta na Ouvidoria ou no Sistema de Informação ao Cidadão;

161.6.4.3. implante sistemas para gerar automaticamente indicadores de situações de fraude e corrupção

(red flags), bem como promova, incidentalmente, de forma ampla e sistemática, a detecção de atividades fraudulentas por meio de técnicas de análise de dados e outras ferramentas tecnológicas (data mining, data

matching e data analytics), de acordo com o seu levantamento de risco;

161.6.4.4. estabeleça rotina para identificar e tratar eventuais casos de nepotismo envolvendo

colaboradores e gestores da organização, bem como a obrigatoriedade de os colaboradores e gestores da organização manifestarem e registrarem situações de nepotismo e que possam conduzir a conflito de interesse.

Recomendar também a verificação das vedações relacionadas a nepotismo e conflito de interesse, quando do

ingresso de colaboradores e gestores da organização; 161.6.5. ao Ministério do Trabalho, que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar os seguintes

procedimentos:

132


161.6.5.1. fortalecimento institucional da Comissão de Ética por meio da formalização do seu regimento

interno, contemplando a normatização de ações de acompanhamento, monitoramento e de gestão da ética;

161.6.5.2. revisão do código de ética próprio, a partir de um mapeamento de riscos éticos a que o MTb

está sujeito; 161.6.5.3. envolvimento da Comissão de Ética do MTb no desenvolvimento do Programa de Integridade

do Ministério, instituído pela Portaria 328/2018, tendo em vista que tal programa tem, dentre seus objetivos,

promover a prevenção, a detecção e a correção da prática de desvios éticos, matéria pertinente à citada comissão;

161.6.5.4. definição de critérios, diretrizes e limites para relacionamento com todas as partes interessadas

(internas e externas à organização), e avaliação da satisfação das demais partes interessadas com as informações

prestadas, além da satisfação do cidadão que acessa o Portal do MTb na internet; 161.6.5.5. estabelecimento de rotina para identificar e tratar eventuais casos de nepotismo envolvendo

colaboradores e gestores da organização, bem como a obrigatoriedade de os colaboradores e gestores da

organização manifestarem e registrarem situações de nepotismo e que possam conduzir a conflito de interesse; 161.6.5.6. verificação das vedações relacionadas a nepotismo e conflito de interesse, quando do ingresso

de colaboradores e gestores da organização;

161.7. comunicar à CEP a ocorrência de indícios de publicação insuficiente de agendas de autoridades do MTb e do Banco do Brasil, verificadas na presente auditoria, para subsidiar o cumprimento do seu dever de

fiscalizar essa atividade, atribuído pelo artigo 8º da Lei 12.813/2013;

161.8. comunicar à Presidência da República, à Casa Civil, e ao Ministério da Transparência e

Controladoria-Geral da União das seguintes boas práticas constatadas, para que avaliem a conveniência e a oportunidade de disseminá-la entre os órgãos/entidades do Poder Executivo Federal:

161.8.1. promoção de ética adotada na Anac, caracterizada pela realização de um curso na modalidade a

distância, para promover conduta ética, conscientizando seus servidores sobre o tema e ainda sobre as condutas esperadas por eles;

161.8.2. implantação do processo de Autoavaliação de Controles (AAC) por parte da Auditoria Interna da

Anac;

161.8.3. estabelecimento de trilha ética obrigatória para ascensão profissional no âmbito do Banco do Brasil;

161.8.4. coleta de comprometimento formal de acatamento do código de ética/conduta e observância dos

normativos pertinentes, com periodicidade anual e sempre quando ocorrer alteração nos respectivos normativos, no âmbito do Banco do Brasil;

161.8.5. boa prática na atuação da Auditoria Interna adotada no BB, por meio da avaliação das causas de

ocorrências de irregularidades de modo a melhorar o gerenciamento de riscos e controles da instituição, para que avalie a conveniência e oportunidade de disseminá-la entre os órgãos/entidades do Poder Executivo Federal;

161.9. determinar à Secretaria de Relações Institucionais de Controle no Combate à Fraude e Corrupção

que monitore a implementação das determinações e recomendações deste acórdão;

161.10. determinar à Secretaria de Fiscalização de Pessoal que, no âmbito da fiscalização ‘Avaliação dos Requisitos de qualificação para exercício de cargos e funções de livre provimento’ (Proposta Planejar 1141),

avalie também as funcionalidades do sistema SINC, verificando no mínimo a auditabilidade do sistema, bem

como a devida responsabilização pessoal por cada passo do processo; 161.11. determinar à Secretaria Geral de Controle Externo que, em conjunto com a Secretaria de

Soluções de Tecnologia da Informação – STI, disponibilize Relatório, Voto e Acórdão, bem como o Relatório

da Unidade Técnica que integra os autos, e o mapa de exposição da Administração Pública Federal a fraude e corrupção, na página do Tribunal na Internet, com acesso público, de forma a permitir que cada órgão avalie o

estágio em que se encontra em cada um dos diversos aspectos de amadurecimento dos controles para contrapor

a exposição aos riscos indicados, de forma a viabilizar a indicação do que deve ser implementado para o

respectivo aprimoramento; 161.12. dar conhecimento do Acórdão que vier a ser prolatado, bem como do Voto e Relatório que o

fundamentam, inclusive do Relatório da Unidade Técnica que compõe o documento: ao Ministério Público

Federal, ao Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, e à Enccla – Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro, para ciência e ampla divulgação do presente trabalho.”

É o relatório.

133


VOTO

Esta auditoria operacional foi coordenada pela Secretaria de Relações Institucionais de Controle

no Combate à Fraude e Corrupção - Seccor e realizada em conjunto com outras unidades deste

Tribunal. Objetivou avaliar se os controles de prevenção e detecção relacionados a fraude e a

corrupção das instituições federais do Poder Executivo estão compatíveis com seus poderes

econômicos e de regulação, bem como propor melhorias nos controles associados para eliminar causas

sistêmicas ou mitigar efeitos.

2. Referido trabalho tem caráter inovador e busca estimar em que medida órgãos da

Administração Pública Federal se encontram expostos aos riscos de fraude e corrupção. O referencial

metodológico utilizado, de destacada robustez, contribuirá para que se ponderem risco e controle e se

evidenciem fragilidades nas estruturas e arcabouço legal de instituições públicas que favoreçam a

fraude e a corrupção.

3. Como um dos principais produtos desta auditoria, foi elaborado mapa de exposição ao risco de

fraude e corrupção, no qual se visualizam intuições públicas, de relevante poder econômico e

regulatório, que estão mais expostas a riscos, dadas as fragilidades de seu controle.

4. Importante ressaltar que o mapa não indica a ocorrência de casos concretos. Ainda que uma

instituição apareça no mapa em área indicativa de “alta exposição”, isso não significa que foram

apurados casos deste tipo no órgão em questão.

5. O Tribunal, ao realizar este trabalho, sinaliza às unidades fiscalizadas para que sejam adotados

cuidados e fortalecidas as estratégias e controles que evitem situações reais de fraudes e corrupção no

trato com os recursos públicos federais.

6. De acordo com o Referencial de Combate à Fraude e Corrupção - RDCF, já estabelecido pelo

TCU, o enfrentamento das instituições contra a corrupção deve ser empreendido por meio de cinco

mecanismos: prevenção, detecção, investigação, correção e monitoramento.

7. Assim, este trabalho, de cunho preventivo, educativo e informacional para as instituições

públicas envolvidas na fiscalização, propõe-se a mitigar cenário crítico em nosso País. Vale citar a

pesquisa apresentada pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo, publicada no ano 2010,

que asseverou perder o Brasil, a cada ano, entre 1,38 a 2,3% do seu Produto Interno Bruto - PIB para a

corrupção.

8. Recessão, desemprego, desequilíbrio fiscal, baixa qualidade de serviços públicos e a

percepção de alto grau de corrupção contribuem para que o cidadão não tenha confiança nas

instituições do Estado Brasileiro.

9. A sociedade clama pela justa e correta aplicação de volumosos recursos financeiros federais,

os quais, se devidamente aplicados, proporcionariam ações de saúde, segurança e educação para todos.

10. Neste cenário, o Tribunal de Contas da União, ao realizar o presente trabalho, e em atenção à

sua missão de aprimorar a Administração Pública para beneficiar a sociedade, pretendeu promover

olhar crítico acerca da necessidade de ações estruturantes preventivas de fraude e de riscos à corrupção

nas organizações públicas auditadas.

II

11. O modelo conceitual adotado foi desenvolvido a partir de pesquisa em artigos e trabalhos

sobre o tema. Os parâmetros selecionados para demonstrar a exposição de instituições públicas a riscos

de fraude e corrupção se fundamentaram no poder econômico, poder de regulação e controles

preventivos e detectivos de fraude e corrupção.

12. Em linhas gerais, considerou-se como poder econômico o somatório de recursos que o órgão

ou a entidade pública dispõem para promover contratações de bens e serviços, assim como a

134


disponibilidade numerária para transferências voluntárias para estados, municípios e entidades

privadas. O valor foi calculado a partir de planilhas de dados orçamentários disponíveis no site da

Secretaria de Orçamento Federal - SOF.

13. O poder de regulação foi medido com base em mandatos legais de instituições que dele

dispõem, a saber: os poderes de autorizar, de normatizar e de fiscalizar. A avaliação desses mandatos

legais foi realizada pelas Secretarias de Controle Externo do TCU, sobre o conjunto das respectivas

clientelas.

14. Os controles de prevenção e detecção de fraude e corrupção utilizados neste trabalho se

originaram das práticas descritas no RCFC/TCU. Para a coleta dos dados foi utilizado o Índice

Integrado de Governança e Gestão - IGG 2018, cujo conjunto de questões estava sendo concluído por

ocasião do planejamento desta auditoria.

15. Definiram-se 22 questões do IGG 2018 (apêndice B do relatório da unidade técnica, peça

125) como instrumento de coleta de dados sobre o modelo e a implementação dos controles,

segmentado nos seguintes tópicos: Designação de Dirigentes, Gestão de Riscos e Controles Internos,

Gestão da Ética e Programa de Integridade, Auditoria Interna e Transparência e Accountability.

16. Esses cinco tópicos mencionados abrangeram práticas que representam controles essenciais

às instituições públicas, pois cobrem áreas primordiais como conscientização e monitoramento do

código de ética, cumprimento de compromissos firmados quando da investidura em cargo público,

mapeamento e tratamento de riscos para a integridade, normas sobre canais de comunicação e

qualidade da informação prestada, além de diretrizes e critérios para segregação de funções vinculadas

a decisões críticas e mapeamento de riscos.

17. A auditoria contemplou amostra de 287 órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, para

os quais foram calculados os respectivos valores dos poderes econômico e de regulação (calculados

para 72 instituições), bem como os índices representativos da robustez dos controles contra fraude e

corrupção, a partir do IGG 2018.

18. O mapeamento da exposição a riscos de fraude e corrupção é resultado do cotejamento

desses fatores de riscos (poder econômico e poder de regulação) com os índices de robustez dos

controles mencionados.

19. Ademais, fez-se estudo de caso em amostra de seis unidades – e mais a Casa Civil e

Comissão de Ética Pública da Presidência da República - CEP –, as quais implementam controles

vinculados à designação de dirigentes e a conflitos de interesse de pessoas da alta Administração.

Nessa amostra foram avaliados in loco o desenho e a implantação de controles contra fraude e

corrupção, com identificação de fragilidades, assim como de boas práticas na atuação das instituições.

20. Importante registrar que a escolha dessa amostra levou em conta a natureza da unidade

(administração direta, autarquia, empresa estatal) e os índices obtidos no IGG 2017 (Acórdão

588/2018-Plenário, de relatoria do ministro Bruno Dantas), conhecidos quando do planejamento da

auditoria, para propiciar variedade de situações a serem estudadas.

21. A partir dos referidos parâmetros elaborou-se mapa de exposição das instituições federais a

fraude e a corrupção, cujos resultados mais relevantes comentarei adiante.

22. O mapa de exposição está dividido em quatro áreas, identificadas pelas cores verde (baixa

exposição), amarela (média exposição), laranja (alta exposição) e vermelha (altíssima exposição). O

posicionamento de uma instituição no mapa permite várias inferências sobre o seu grau de exposição.

III

23. O mapeamento da exposição a riscos de fraude e corrupção demonstrou que 38 unidades com

alto poder econômico possuem fragilidades nos controles nas classificações “alta” e “muito alta”, o

que gera bastante exposição aos referidos riscos. Essas instituições juntas geriram orçamento anual de

mais de R$ 216 bilhões.

135


24. Oitenta por cento das instituições com alto poder econômico e de regulação (extrato dos 30%

maiores), pertencentes ao Orçamento-Geral da União - OGU, ainda estão em níveis iniciais de

estabelecimento de gestão de riscos e controles internos.

25. Oitenta e seis por cento das instituições com alto poder econômico e de regulação (extrato


específicos para detecção de combate a fraude e corrupção.

26. Sessenta e nove por cento dos órgãos pesquisados com alto poder econômico (extrato dos

30% maiores), à exclusão das estatais, indicaram que se encontravam com seus programas de

integridade em estágio inexpressivo de implantação.

27. Das 102 instituições com maiores poderes econômico e de regulação, 70% declararam que

não estão implementadas medidas de monitoramento da gestão da ética.

28. Por sua vez, as auditorias internas das instituições com alto poder econômico e de regulação

(extrato dos 30% maiores) executaram ações ainda tímidas voltadas à análise de riscos de fraude e

corrupção.

29. É forçoso concluir, ainda, que as estatais de maior poder econômico (extrato dos 30%

maiores) pouco avançaram no estabelecimento de modelo de dados abertos, de transparência e

de accountability.

30. Outra constatação de grande relevo diz respeito à ausência de critérios mínimos e objetivos

para indicação de dirigentes nas instituições federais, o que aumenta a exposição daquelas a casos de

fraude e corrupção. Não há dúvidas de que assegurar comportamento ético e íntegro da alta

Administração é fundamental na aplicação de controles para prevenir e mitigar ameaças de fraude e

corrupção nas organizações. A promoção da liderança pelo exemplo e o engajamento da alta

Administração em ações de promoção da ética e integridade são requisitos essenciais para coibir

práticas que favoreçam a corrupção.

31. Neste sentido, necessário reconhecer que a Lei das Estatais avançou em controles na escolha

dos seus administradores ao especificar critérios mínimos a serem observados em sua designação.

Entre esses requisitos constam critérios objetivos de reputação ilibada e ausência de conflito de

interesses. Entretanto, no âmbito das demais instituições do Poder Executivo Federal, nada foi

estabelecido ainda.

32. Os maiores cargos da Administração Pública Federal, à exceção de ministro e secretário-

executivo, passam pelo crivo da Casa Civil da Presidência da República. Para escrutinar as indicações

que estão sob sua incumbência, aquele órgão implantou um sistema eletrônico denominado Sistema

Integrado de Nomeações e Consultas - SINC.

33. A auditoria apurou que, no período de agosto de 2017 e julho de 2018, a Casa Civil informou

ter realizado 5.352 consultas à Agência Brasileira de Inteligência, que resultaram em 1.481 restrições,

e 2.383 consultas ao Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União - CGU, com 493

restrições verificadas (peça 109, p. 3 e 4).

34. Este trabalho realizou, ainda, estudo de casos em seis instituições públicas (Agência

Nacional de Aviação Civil - Anac, Agência Nacional de Mineração - ANM, Banco do Brasil - BB,

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama, Ministério da

Saúde - MS, Ministério do Trabalho - MTb e Casa Civil), onde se constataram fragilidades atinentes à

efetiva gestão de riscos, promoção da ética profissional, implantação de programa de integridade e não

condução pelas auditorias internas de ações específicas sobre riscos de fraude e corrupção, as quais

estão descritas ao longo do relatório da unidade técnica.

35. Outro elemento importante deste trabalho foi o destaque de boas práticas que mereceram

registro pela equipe de auditoria, para as quais deve ser dada publicidade, a saber:

- promoção de ética adotada na Anac, caracterizada pela realização de curso na modalidade a

distância, para promover conduta ética, conscientizar seus servidores sobre o tema e ainda divulgar as

condutas esperadas pelos profissionais;

136


- implantação do processo de Autoavaliação de Controles - AAC por parte da Auditoria Interna

da Anac;

- estabelecimento de trilha ética obrigatória para ascensão profissional no âmbito do Branco do

Brasil;

- coleta de comprometimento formal de acatamento do código de ética e observância dos

normativos pertinentes, com periodicidade anual e sempre quando ocorrer alteração nos respectivos

normativos, no âmbito do Banco do Brasil;

- avaliação das causas de ocorrências de irregularidades de modo a melhorar o gerenciamento de

riscos e controles da instituição realizada pela Auditoria Interna do Banco do Brasil.

IV

36. Em face dos riscos e fragilidades constatados ao longo dos trabalhos de fiscalização, as

propostas da unidade técnica, que contam com minha anuência, foram de comunicações sobre os riscos

ao Comitê de Riscos, Governança e Desburocratização da Presidência da República e à própria

Presidência da República, de modo a subsidiar a sua atuação. Em acréscimo à proposta da unidade

especializada, os riscos levantados pela auditoria devem ser comunicados também ao coordenador da

equipe de transição instituída pelo Presidente da República eleito, a que se refere a Lei 10.609/2002.

37. Também serão expedidas várias determinações e recomendações para as sete instituições

visitadas in loco, de forma a mitigar as fragilidades. A divulgação das boas práticas verificadas para

outras instituições públicas é mais um encaminhamento relevante.

38. Quanto ao estabelecimento de critérios mínimos de integridade e idoneidade para ocupação

de cargos e funções na Administração Pública Federal, importa registar que o Ministério do

Planejamento, Desenvolvimento e Gestão já encaminhou, para análise da Casa Civil, a Exposição de

Motivos 75/2018, na qual sugere critérios específicos para ocupação de cargos, entre competências

técnicas e de integridade. Assim, caberá a este Tribunal acompanhar em futuras fiscalizações a

implantação de referida estratégia.

39. Nesse ponto, com o mais alto respeito à independência para o exercício do poder

regulamentar pelo Executivo, não posso deixar de registrar o quão importante é adotar medidas para

delimitar de forma objetiva as competências técnicas e as qualidades éticas indispensáveis à assunção e

ao exercício de funções públicas.

40. Considerando, ainda, que o tema idoneidade para ocupação de cargos e funções na

Administração Pública Federal é fundamental entre possíveis ações preventivas contra a corrupção,

mostra-se razoável que o TCU realize auditoria no Sistema Integrado de Nomeações e Consultas para

conhecer suas funcionalidades, auditabilidade do sistema, entre outros aspectos.

41. Como medidas internas a este Tribunal, a partir deste mapeamento de exposição a riscos de

fraude e corrupção, é pertinente que o mapa respalde futuros planos de auditoria, seja atualizado

periodicamente e divulgado na página do TCU na internet, assim como as boas práticas adotadas pelas

unidades jurisdicionadas que impactaram a evolução dos parâmetros que sustentam o mapa.

42. Acrescento como proposta de encaminhamento determinação para que este Tribunal envide

esforços no sentido de ampliar as análises deste trabalho no âmbito do Poder Executivo e, ainda,

procedidas as adaptações metodológicas pertinentes, aos demais Poderes da República.

43. Permito-me registrar que combater a corrupção não é adotar soluções mágicas e distantes de

nosso dia a dia. Precisamos estabelecer mecanismos nas organizações públicas que fortaleçam as

estruturas de integridade e controle, evitem as ações deletérias e induzam atuação eficiente e ética.

Por fim, destaco a qualidade do trabalho realizado pela Secretaria de Relações Institucionais de

Controle no Combate à Fraude e Corrupção e pelas demais unidades técnicas envolvidas e voto por

que seja adotada a minuta de acórdão que submeto à apreciação deste Colegiado.

137


DECLARAÇÃO DE VOTO

Ao tempo em que cumprimento a Ministra Ana Arraes pelo trabalho apresentado – o que lhe é

habitual –, manifesto minha genuína satisfação com as oportunidades que hão de surgir com as

propostas apresentadas: diálogo; construção; direção; sinergia; empatia.

Em toda minha vida, sempre valorizei o diálogo na construção de soluções. E mesmo nessa

implacável tarefa de julgar, existe espaço para a consensualidade. O presente trabalho, acredito, é

prova disso.

Pelo que percebo da metodologia, não se trata de um mapeamento de riscos apontado

acusatoriamente à administração, mas de uma contribuição quase pedagógica, de se mostrarem

caminhos para o aperfeiçoamento institucional no enfrentamento da corrupção.

Sei também que não consiste, somente, num retrato “inocente” de uma realidade de riscos,

porque tem o poder de transparecer a qualquer cidadão – e me refiro ao cidadão fiscal! – as eventuais

“facilidades” institucionais a tornarem convidativa a corrupção.

Mas talvez seja justamente esse desnudamento de riscos a chave da porta para a consensualidade.

Essa clarificação de desafios viabiliza um norte para os resultados. Nesse norte, procuraremos andar

lado a lado também em parcerias preventivas – com o MPF, com a CGU, com a Polícia Federal; mas

não esqueçamos dos gestores. Existe a oportunidade de construirmos juntos instituições mais sólidas e

íntegras.

E assim, senhora Ministra, esse desafio não poderia estar em melhores mãos: sua integridade, sua

experiência e sua trilha profissional a credenciam para liderar esse caminho.

Absolutamente de acordo com suas propostas, dou-lhe os merecidos parabéns pelo trabalho,

assim como à equipe da Seccor, liderada pelo Auditor Rafael Jardim.



Redator


1. Processo TC 010.348/2018-2


3. Interessado: Tribunal de Contas da União.

4. Unidades: Casa Civil da Presidência da República, Agência Nacional de Aviação Civil,

Agência Nacional de Mineração, Banco do Brasil S/A, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos

Recursos Naturais Renováveis, Ministério da Saúde e Ministério do Trabalho.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Relações Institucionais de Controle no Combate à Fraude e

Corrupção - Seccor.

8. Representação legal: Adriano Augusto de Souza (CPF 839.219.904-91) e Rodrigo Duarte

Dourado (CPF 695.827.421-00).

9. Acórdão:

VISTA, relatada e discutida esta auditoria operacional, coordenada pela Secretaria de Relações

Institucionais de Controle no Combate à Fraude e Corrupção - Seccor, em conjunto com outras

unidades deste Tribunal, para avaliar se os controles de prevenção e detecção relacionados a fraude e a

138


corrupção das instituições federais do Poder Executivo estão compatíveis com seus poderes econômico

e de regulação.

ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com

fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, incisos II e III, do Regimento Interno,

e ante as razões expostas pela relatora, em:

9.1. encaminhar cópia desta deliberação ao Comitê de Riscos, Governança e Desburocratização

da Presidência da República em face das competências a ele instituídas por meio da Portaria PR/GSI

65/2018 e ao coordenador da equipe de transição instituída pelo Presidente da República eleito, a que

se refere a Lei 10.609/2002, alertando-os para os potenciais riscos identificados a seguir, a partir do

presente trabalho de fiscalização:

9.1.1. trinta e oito unidades com alto poder econômico possuem fragilidades nos controles nas

classificações “alta” e “muito alta” de exposição ao risco de fraude e corrupção, unidades essas que

controlam orçamento de mais de R$ 216 bilhões, conforme descrito no capítulo C do relatório;

9.1.2. oitenta por cento das instituições com alto poder econômico e de regulação (extrato dos

30% maiores), pertencentes ao Orçamento-Geral da União - OGU, estão em níveis iniciais de

estabelecimento de gestão de riscos e controles internos, conforme descrito no capítulo E.1 do

relatório;

9.1.3. oitenta e seis por cento das instituições com alto poder econômico e de regulação (extrato


específicos para detecção de combate a fraude e corrupção, conforme descrito no capítulo E.1 do

relatório;

9.1.4. sessenta e nove por cento dos órgãos pesquisados com alto poder econômico (extrato dos

30% maiores), à exclusão das estatais, indicaram que se encontram com seus programas de integridade

em estágio inexpressivo de implantação, conforme descrito no capítulo F.1 do relatório;

9.1.5. das cento e duas instituições com maiores poderes econômico e de regulação, 70%

declararam que não estão implementadas medidas de monitoramento da gestão da ética, conforme

descrito no capítulo E.1 do relatório;

9.1.6. as auditorias internas das instituições com alto poder econômico e de regulação (extrato

dos 30% maiores) não possuem ações sistemáticas, consolidadas e institucionalizadas voltadas à

análise de riscos de fraude e corrupção, conforme descrito no capítulo E.1 do relatório;

9.1.7. as estatais de maior poder econômico (extrato dos 30% maiores) não apresentaram

modelos institucionalizados amplos e consistentes de dados abertos, transparência e accountability,

conforme descrito no capítulo H.1 do relatório;

9.1.8. ausência de critérios mínimos e objetivos para indicação de dirigentes nas instituições

federais, com elevado risco potencial de exposição a casos de fraude e corrupção, conforme descrito

no capítulo D do relatório;

9.1.9. no período entre agosto/2017 e julho/2018, foram verificadas 554 potenciais restrições em

ocupantes de cargos ou funções comissionadas, que, embora exijam avaliação individual para

conclusão definitiva acerca da irregularidade da situação, são riscos potenciais elevados porque há

indicativos de servidores que ocupam cargos nas mesmas instituições que aplicaram as penas

cadastradas e ainda de um ocupante de cargo DAS-4 com duas expulsões cadastradas no Cadastro de

Expulsões da Administração Federal - Ceaf, oriundas de instituições diferentes, conforme descrito no

capítulo D do relatório.

9.2. recomendar à Presidência da República que avalie a conveniência e a oportunidade de

estender a pesquisa realizada pela Casa Civil, por meio do Sistema Integrado de Nomeações e

Consultas - SINC, para toda a Administração Direta e Indireta do Poder Executivo, especialmente às

pessoas indicadas para a alta Administração dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal e

também para cargos de natureza especial, em observância à integridade institucional e à proteção do

interesse público;

139


9.3. recomendar à Casa Civil da Presidência da República que avalie a conveniência e a


9.3.1. inclusão, além do critério de capacidade técnica, de critérios de integridade no normativo

demandado pelo art. 5º da Lei 13.346/2016, a exemplo daqueles contidos no art. 17 da Lei

13.303/2016;

9.3.2. realização de consulta à Comissão de Ética da Presidência da República - CEP sobre a

existência de sanções éticas para os indicados aos cargos sujeitos às análises do SINC, conforme

previsto no art. 22 do Decreto 6.029/2007, bem como às bases de dados do Tribunal de Contas da

União, especialmente para verificação dos casos da sanção de inabilitação para o exercício de cargo

em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, prevista no art. 60 da Lei

8.443/1992;

9.3.3. manutenção do cadastro de punições éticas a cargo da Secretaria-Executiva da CEP em

plataforma tecnológica capaz de garantir a disponibilidade, a autenticidade e a integridade dessa

informação, conforme estabelecido no art. 6º, inciso II, da Lei 12.527/2011;

9.3.4. observada em cada caso a necessidade de resguardar informações de caráter pessoal,

adoção de medidas que confiram transparência ao cadastro de punições éticas, com divulgação de

informações de interesse público em relação a cada instituição, independentemente de solicitações, em

observância ao controle social da Administração Pública, conforme ínsito no art. 3º, incisos II e V, da

Lei 12.527/2011;

9.3.5. notificação à CEP da nomeação dos cargos elencados no art. 2º da Lei 12.813/2013, de

modo a viabilizar a fiscalização da entrega das informações contidas no inciso I do art. 9º da mesma

lei, sem prejuízo das obrigações previstas na Lei 8.730/1993;

9.3.6. elaboração de normativo específico para que as estatais encaminhem notificação à CEP

acerca de suas nomeações nos cargos elencados no art. 2º da Lei 12.813/2013.

9.4. determinar às instituições a seguir relacionadas que apresentem planos de ação para sanear

os problemas apontados, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, especificando, no mínimo, as ações a

serem adotadas, os responsáveis pelas ações e os prazos para implementação:


9.4.1.1. inexistência de termo de compromisso de acatamento e observância das regras

estabelecidas no código de ética e conduta por parte do corpo funcional da organização, a ser assinado

por ocasião da posse no cargo ou investidura em função pública, conforme estabelecido no art. 15 do

Decreto 6.029/2007;


conforme previsto no art. 6º, inciso XI, do Regimento Interno da Comissão de Ética Setorial do então

Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM;

9.4.1.3. não estabelecimento de unidade de gestão da integridade, conforme determinado no art.

4º da Portaria-CGU 1.089, de 25/4/2018;

9.4.1.4. não implantação da gestão corporativa de riscos adequada à ANM, conforme disposto no

art. 3º da Instrução Normativa Conjunta MP/CGU 1/2016.


9.4.2.1. inexistência de acompanhamento e monitoramento das ações de gestão da ética, a serem

definidas no programa de integridade da instituição, conforme previsto no art. 7º, alínea “d”, do

Decreto 6.029/2007 e no art. 1º, inciso XXIV, da Resolução-Anac 431 de 6/6/2017;

9.4.2.2. não desenvolvimento do programa de integridade da Anac, conforme disposto no

Decreto 9.203, de 22/11/2017, na Portaria-CGU 1.089, de 25/4/2018, e na Portaria-Anac 1.592/2018,

de 22/5/2018.

9.4.3. ao Banco do Brasil:

140


9.4.3.1. ausência de divulgação das agendas de compromissos públicos dos cargos da alta


Resolução-CEP 11/2017 da Comissão de Ética Pública.

9.4.4. ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama:


conforme previsto no art. 7º, alínea “d”, do Decreto 6.029/2007;

9.4.4.2. não desenvolvimento do programa de integridade do Ibama, conforme disposto no

Decreto 9.203, de 22/11/2017, na Portaria-CGU 1.089, de 25/4/2018, e na Portaria-Ibama 661, de

13/3/2018;

9.4.4.3. não implantação da gestão corporativa de riscos adequada ao Ibama, conforme disposto

no art. 3 da Instrução Normativa Conjunta MP/CGU 1/2016.


9.4.5.1. não realização das ações de acompanhamento, monitoramento e de gestão da ética,

previstas no art. 3º do Regimento Interno da Comissão de Ética do Ministério da Saúde;

9.4.5.2. inexistência do programa de integridade do ministério, estipulado no Decreto 9.203, de

22/11/2017, na Portaria-CGU 1.089, de 25/4/2018, e na Portaria-MS, 1.822, de 20/7/2017;


Normativa Conjunta MP/CGU 01, de 10/5/2016, e na Portaria-MS 1.822, de 20/7/2017.


9.4.6.1. não divulgação plena das agendas de compromissos públicos dos cargos da alta


Resolução-CEP 11/2017 da Comissão de Ética Pública;


Normativa Conjunta MP/CGU 01, de 10/5/2016.

9.5. recomendar às instituições a seguir relacionadas que avaliem a conveniência e a







9.5.1.3. estabelecimento de controles e mecanismos que assegurem a qualidade das informações

organizacionais prestadas, com definição de critérios, diretrizes e limites para abertura de dados e

acesso à informação;



9.5.1.5. revisão do regulamento da Auditoria Interna, de forma a atribuir competência à área para

avaliar a eficácia e contribuir para a melhoria dos processos de controle relativos ao risco de fraude e

corrupção;







Vinculante 13 do STF, que veda nepotismo nos três poderes da União.



Vinculante 13 do STF, que veda nepotismo nos três poderes da União;

141





e corrupção (red flags), bem como a promoção incidental, de forma ampla e sistemática, da detecção

de atividades fraudulentas por meio de técnicas de análise de dados e outras ferramentas tecnológicas

(data mining, data matching e data analytics), com base em prévia das circunstâncias possíveis de

fraude e corrupção nas atividades desenvolvidas em todas as áreas da agência.

9.5.3. Ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama:







9.5.3.4. elaboração de regulamento da Auditoria Interna, contemplando as boas práticas da área e

observando os normativos pertinentes emitidos pela CGU;







Súmula Vinculante 13 do STF, que veda nepotismo nos três poderes da União;


e corrupção (red flags), bem como promover, incidentalmente, de forma ampla e sistemática, a


tecnológicas (data mining, data matching e data analytics).






além da satisfação do cidadão que utiliza a Ouvidoria ou o Sistema de Informação ao Cidadão;


e corrupção (red flags), bem como promova, incidentalmente, de forma ampla e sistemática, a


tecnológicas (data mining, data matching e data analytics), de acordo com o seu levantamento de

risco;




9.5.5.1. fortalecimento institucional da Comissão de Ética por meio da formalização do seu

regimento interno, contemplando a normatização de ações de acompanhamento, monitoramento e de

gestão da ética;

9.5.5.2. revisão do código de ética próprio, a partir de mapeamento de riscos éticos a que o

ministério está sujeito;

9.5.5.3. envolvimento de sua Comissão de Ética no desenvolvimento do Programa de Integridade

do Ministério, instituído pela Portaria 328/2018, tendo em vista que tal programa tem, entre seus

142


objetivos, promover a prevenção, a detecção e a correção da prática de desvios éticos, matéria

pertinente à citada comissão;



além da satisfação do cidadão que acessa o Portal do ministério na internet;



9.6. dar ciência à Comissão de Ética Pública - CEP da ocorrência de indícios de publicação

insuficiente de agendas de autoridades do Ministério do Trabalho e do Banco do Brasil, verificados na

presente auditoria, para providências cabíveis, nos termos do artigo 8º da Lei 12.813/2013;

9.7. dar ciência à Presidência da República, à Casa Civil e ao Ministério da Transparência e

Controladoria-Geral da União das seguintes boas práticas verificadas pela auditoria, para que avaliem

a conveniência e a oportunidade de disseminá-las entre os órgãos do Poder Executivo Federal:

9.7.1. promoção de ética adotada na Anac, caracterizada pela realização de curso na modalidade

a distância, para promover conduta ética e conscientizar seus servidores sobre o tema e ainda sobre as

condutas por eles esperadas;

9.7.2. implantação do processo de Autoavaliação de Controles - AAC por parte da Auditoria

Interna da Anac;

9.7.3. estabelecimento de trilha ética obrigatória para ascensão profissional no âmbito do Banco

do Brasil;

9.7.4. coleta de comprometimento formal de acatamento do código de ética e observância dos

normativos pertinentes, com periodicidade anual, e sempre quando ocorrer alteração nos respectivos

normativos, no âmbito do Banco do Brasil; e,

9.7.5. boa prática na atuação da Auditoria Interna adotada no Banco do Brasil, por meio da

avaliação das causas de ocorrências de irregularidades de modo a melhorar o gerenciamento de riscos

e controles da instituição.

9.8. determinar à Secretaria de Fiscalização de Pessoal que, no âmbito da fiscalização

“Avaliação dos requisitos de qualificação para exercício de cargos e funções de livre provimento”

(Proposta Planejar 1141), inclua a avaliação das funcionalidades do sistema SINC - Sistema Integrado

de Nomeações e Consultas;

9.9. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo que:

9.9.1. considere o quadro de risco ínsito nos capítulos C e E1 do relatório que conduziu a este

acórdão, como subsídio à definição das futuras auditorias;

9.9.2. em conjunto com a Secretaria de Soluções de Tecnologia da Informação - STI,

disponibilize esta deliberação, bem como a íntegra do relatório da unidade técnica e o mapa de

exposição da Administração Pública Federal a fraude e a corrupção, na página do Tribunal na internet,

com acesso público, de forma a permitir que cada órgão avalie o estágio em que se encontra nos

diversos aspectos de maturidade de controles, de forma a implementar ações de melhorias;

9.9.3. realize atualização periódica do mapa de exposição da Administração Pública Federal a

fraude e a corrupção veiculado na página do TCU na internet, com divulgação, ainda, das boas práticas

adotadas pelas unidades jurisdicionadas que impactaram a evolução dos parâmetros que sustentam o

mapa;

9.9.4. avalie a possibilidade de ampliar essa iniciativa no âmbito do Poder Executivo e, com as

adaptações metodológicas pertinentes, aos demais poderes da República.

9.10. dar ciência desta deliberação e do relatório da unidade técnica:

9.10.1. ao Ministério Público Federal, ao Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da

União, ao Ministério da Justiça e à Enccla - Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem

de Dinheiro;

143


9.10.2. ao Conselho Nacional de Justiça, ao Conselho Nacional do Ministério Público e ao

Presidente do Senado Federal, ao Presidente da Câmara dos Deputados, para ciência e eventual

utilização das informações aqui apresentadas como subsídio ao aprimoramento de seus sistemas e

procedimentos de promoção ética e controle e prevenção de fraude e corrupção;

9.11. determinar à Secretaria de Relações Institucionais de Controle no Combate à Fraude e

Corrupção que monitore a implementação das determinações e recomendações deste acórdão;

9.12. recomendar ao coordenador da equipe de transição instituída pelo Presidente da República

eleito, a que se refere a Lei 10.609/2002, que avalie a conveniência e oportunidade de adotar, de forma

imediata, no que couber e for operacionalmente viável, os procedimentos e critérios apresentados no

presente acórdão para a nomeação de agentes públicos para cargos de livre provimento, dispostos no

item 9.3 desta deliberação, especialmente em seus subitens 9.3.1 e 9.3.2 (“9.3.1. inclusão, além do

critério de capacidade técnica, de critérios de integridade no normativo demandado pelo art. 5º da Lei

13.346/2016, a exemplo daqueles contidos no art. 17 da Lei 13.303/2016; 9.3.2. realização de consulta

à Comissão de Ética da Presidência da República - CEP sobre a existência de sanções éticas para os

indicados aos cargos sujeitos às análises do SINC, conforme previsto no art. 22 do Decreto

6.029/2007;”);

9.13. determinar à Secretaria de Auditoria Interna (Seaud) que, com o auxílio da Secretaria-Geral

de Controle Externo (Segecex), realize auditoria interna neste Tribunal com escopo semelhante ao

adotado na ação de controle ora apreciada, com destaque para os seguintes objetivos:

9.13.1. avaliar os controles de prevenção e detecção de fraude e corrupção efetivamente

aplicados neste Tribunal;

9.13.2. identificar fragilidades e boas práticas nos controles mencionados;

9.13.3. propor melhorias eventualmente necessárias, de forma a eliminar ou reduzir tais

fragilidades e, ao mesmo tempo, disseminar as boas práticas constatadas.






Benjamin Zymler, Augusto Nardes, José Múcio Monteiro, Ana Arraes (Relatora) e Vital do Rêgo.



GRUPO II – CLASSE IV – Plenário

TC 033.048/2008-4

Natureza: Tomada de contas especial.

Unidade: Banco Central do Brasil – Bacen.

Responsáveis: Cláudio Ness Mauch (CPF 060.895.180-34); Demósthenes Madureira de Pinho


Cacciola (CPF 031.239.107-25); Antônio Sérgio do Carmo Dupin (CPF 505.181277-53); Cinthia Costa

e Souza (CPF 541.230.897-04); Gustavo Wanderley Dias de Freitas (CPF 398.406.464-00); Gilberto

Gilberti (CPF 541.230.897-04); Carlos Eduardo Tavares de Andrade (CPF 023.250.207-20); Paolo

Enrico Maria Zaghen (CPF 112.551.538-49); Marka Nikko Asset Management Sociedade Civil Ltda.

(CNPJ 02.358.370/0001-20)

144


Advogados constituídos nos autos:

Antonio Newton Soares de Matos (OAB/DF 22.998) e Arthur Lima Guedes (OAB 18.073/DF),

representando Cláudio Mess Mauch e Demósthenes Madureira de Pinho Neto;

José Augusto Rangel de Alckmin (OAB/DF 7.118), José Eduardo Rangel de Alckmin (OAB/DF

2.977) e André Quinderé Castelo Branco Domingos Mourão (OAB/DF 54.143), representando

Salvatore Alberto Cacciola;

Ariadna Bohomoletz Gaal (OAB/RJ 36.591) e Maria Joanez Muniz de Sousa (OAB/DF 12.918),

representando Gilberto Gilberti;

Arthur Brant de Carvalho (OAB/SP 196.755) e J. A. Lima Gonçalves (OAB/SP 66510),


Cinthia Costa e Souza (OAB/RJ 60.402), representando Cinthia Costa e Souza;

Tathiane Vieira Viggiano Fernandes (OAB/DF 27.154), representando Antônio Sérgio do Carmo

Dupin.

SUMÁRIO: POSSÍVEIS OPERAÇÕES IRREGULARES DE VENDA DE CONTRATOS

FUTUROS PELO BACEN AO BANCO MARKA S/A. CITAÇÃO DE DIVERSOS

RESPONSÁVEIS. AFASTAMENTO DA RESPONSABILIDADE ATRIBUÍDA AOS GESTORES

DO BACEN E AOS EXECUTIVOS DO BANCO MARKA, EXCETO DE SEU CONTROLADOR.

CONTAS IRREGULARES DÉBITO. MULTA.

RELATÓRIO

Trata-se de tomada de contas especial instaurada em razão de supostos prejuízos causados ao

erário em decorrência de operações irregulares com contratos futuros de dólar, realizadas entre o

Banco Central do Brasil (Bacen) e o Banco Marka S.A. (12.650 contratos da primeira operação cm

14/0111999 e 3.700 contratos da segunda operação em 20101/1999).

2. A presente tomada de contas especial foi instaurada por força do Acórdão 2.906/2008 –

Plenário (peça 1, p. 2-3), o qual também determinou a instauração de processo apartado para a

apuração de operações financeiras praticadas pelo Banco Fonte Cindam (TC 033.263/2008-1,

apreciado mediante o Acórdão 1.915/2015-Plenário).

3. Em 13 de janeiro de 1999, por meio do Comunicado 6.560, o Banco Central - BCB instituiu o

regime cambial denominado “banda diagonal endógena”. Essa mudança acarretou na valorização

imediata do dólar em 9%. Essa brusca valorização travou o mercado futuro de dólar da BM&F, uma

vez que esses contratos futuros de câmbio, à época, somente poderiam oscilar 1% para cima ou para

baixo, em relação ao último fechamento. Era nesse mercado em que estava posicionado, na ponta

vendedora, o Banco Marka.

4. Apesar de ser uma instituição relativamente pequena no âmbito do Sistema Financeiro

Nacional, o Banco Marka estava excessivamente alavancado nesse mercado, na ordem de 20 vezes o

valor de seu patrimônio líquido, de forma que, com a valorização do dólar, em função da mudança do

regime cambial, o Banco Marka amargaria um grande prejuízo e já estava virtualmente insolvente.

5. Assim, a instituição solicitou, em 14/1/1999, auxílio ao Bacen, o qual realizou uma operação

atípica de venda de 12.650 contratos (valor nominal de R$ 1.612.875.000,00) com o Banco Marka e

com fundos por ele administrados. A taxa de câmbio negociada nessa operação foi bem vantajosa para

a instituição privada, pois, enquanto a cotação do dólar futuro apontava para R$ 1,34/US$ 1,00 no

mercado de opções da BM&F e no mercado futuro de real na Bolsa de Chicago, a negociação se deu a

uma taxa de R$ 1,2750/US$ 1,00.

6. Em regra, a operação foi considerada regular pelo Tribunal, pois foi considerada necessária

para evitar uma crise geral no sistema financeiro. Veja-se a respeito o seguinte trecho do voto condutor

do Acórdão 2.906/2008-Plenário:

145


“Tendo em vista as peculiaridades da conjuntura econômica naqueles dias instáveis, acatei em

parte os argumentos dos ex-Diretores Cláudio Mauch e Demósthenes Madureira e afastei o dano ao

erário nas situações em que o argumento de que a intervenção pontual do Bacen foi necessária para

afastar o risco de crise sistêmica (segundo a percepção dos agentes envolvidos) revela-se razoável.

Nesse ponto, entendo que não há como provar cabalmente o risco sistêmico — as análises

sempre terão um cunho de subjetividade. Mas, de toda sorte, creio que o volume de reservas cambiais

perdido nos últimos dias de vigência do sistema de mini-bandas, bem assim na curta vida do sistema

de banda larga; a grande desvalorização da moeda nacional que se seguiu à liberação cambial e o

início de corrida bancária verificado em 29.1.1999 apontam a razoabilidade da tese de risco

sistêmico.” (Grifos acrescidos).

7. Entretanto, ainda segundo esse voto condutor, não ficaram justificadas as operações que, em

última instância buscaram salvaguardar os patrimônios de fundos de investimentos, cuja insolvência

deveria ser arcada pelos próprios cotistas e não traria o risco de contaminar o sistema financeiro.

Assim, foram questionadas as seguintes operações:

a) assunção pelo Banco Central de 3.700 contratos dos fundos Marka-Nikko, com prejuízo

estimado de R$ 156.584.000,00 (ref. fev. 1999), tal qual a seguir exposto:

“Ora, os fundos possuem patrimônio próprio e são administrados por pessoa jurídica diversa

(empresa Marka Nikko Asset Management Sociedade Civil Ltda.). As perdas na BM&F devem ser

arcadas pelos cotistas. Não me parece razoável que o Banco Central intervenha no mercado para

proteger os cotistas, já que a insolvência de fundos não repercute no mercado como a insolvência de

instituição financeira.”

b) transferência ao Banco Marka de 2.300 contratos do fundo Stock Máxima, os quais foram

posteriormente assumidos pelo Banco Central, com prejuízo estimado de R$ 162.886.000,00 (ref. fev.

1999), em razão das seguintes observações:

“Não está demonstrado o risco que a insolvência de um fundo de investimento estrangeiro

representaria na BM&F ...o Banco Central deveria ter buscado a reversão da suspeitíssima operação

realizada entre o Banco Marka e o fundo de capital estrangeiro Stock Máxima, por meio do qual este

último transferiu para aquele 2.300 contratos de futuro à cotação de R$ 1,2376/USS ... e fixou a

cotação.do dólar para fins de resgate dos fundos de investimento Marka-Nikko, em R$ 1,34/US$. Se

tivesse utilizado a mesma cotação para absorver os contratos do Stock Máxima, praticamente teria

zerado o patrimônio desse fundo.”

8. Também foram impugnados os ganhos obtidos pelo Banho Marka em razão da venda pelo

Banco Central de 35 contratos que seriam utilizados para fazer frente as despesas de encerramento da

sociedade. Entretanto, do valor referente a esses contratos, R$ 2.112.948,74, sobraram nas reservas

bancárias da instituição e posteriormente foram sacados com destino incerto. Assim, considerando que

a auto-liquidação não deveria gerar enriquecimento do Banco, entendeu-se que esse valor deveria ser

levado a débito.

9. Foi então efetuada a citação solidária dos seguintes responsáveis:

a) pelo valor de R$ 162.886.000,00, em razão da venda, pelo Banco Central do Brasil, ocorrida

em 14.1.1999; de 2.300 contratos de futuro de câmbio ao Banco Marka S/A, sem que a necessidade

dessa operação tenha restado demonstrada:

a.1) Dirigentes do Banco Central do Brasil: srs. Cláudio Ness Mauch (ex-Diretor de

Fiscalização), Demósthenes Madureira de Pinho Neto (ex-Diretor de Assuntos Internacionais) e

Francisco de Pádua Lopes (ex-Diretor de Política Monetária e ex-Presidente em exercício);

a.2.) Administradores do Banco Marka S/A: srs. Salvatore Alberto Cacciola, Antônio Sérgio do

Carmo Dupin, Cinthia Costa e Souza, Gustavo Wanderley Dias de Freitas e Gilberto Gilberti;

b) pelo valor de R$ 2.478.700,00, em razão da venda de 35 contratos adicionais para fazer frente

às despesas de “auto-liquidação”, e que geraram enriquecimento ilícito do Banco Marka;

146


b.1) Dirigentes do Banco Central do Brasil: srs. Cláudio Ness Mauch (ex-Diretor de



b.2.) Administradores do Banco Marka S/A: srs. Salvatore Alberto Cacciola, Antônio Sérgio do


c) pelo valor de R$ 156.584.000,00, em razão em razão da venda, pelo Banco Central do Brasil,

ocorrida em 20.1.1999, de 3.700 contratos de futuro de câmbio aos fundos Nikko Asset Management

Sociedade Civil Ltda.:

c.1) Dirigentes do Banco Central do Brasil: srs. Cláudio Ness Mauch (ex-Diretor de



c.2.) Sr. Salvatore Alberto Cacciola (administradores do Banco Marka S/A) e empresa Marka

Nikko Asset Management Sociedade Civil Ltda.

10. Foi também questionada a aprovação do Voto 006/99, mediante o qual foi aprovada, com

base em elementos aparentemente inverídicos, a realização, pelo Banco Central do Brasil, de

“operações de venda de dólar futuro junto à BM&F, com o propósito de viabilizar a liquidação de

posições vendidas nesses mercados futuros de dólar norte-americano de instituições que evidenciam

tais dificuldades, permitindo com isso, seja assegurada a normalidade da economia pública.”

11. Em razão dessa ocorrência, foram instados a se manifestar os seguintes diretores do Banco

Central do Brasil: srs. Carlos Eduardo Tavares de Andrade, Cláudio Ness Mauch, Demósthenes

Madureira de Pinho Neto, Francisco de Pádua Lopes Lopes e Paolo Enrico Maria Zaghen.

12. Ao apreciar as defesas apresentadas, a unidade técnica assim se manifestou:

2. “A partir de agora, será analisado o mérito da citação efetuada por meio do Acórdão

2.906/2008 – Plenário. Cabe destacar que tal exame será realizado a partir de uma compilação das

instruções já feitas até então, com as adaptações necessárias.

3. Preliminarmente, há algumas considerações a serem feitas. Na tabela abaixo, há um

discriminativo das citações realizadas, bem como das defesas apresentadas. Item do Acórdão Responsável Citado Defesa

9.3.1 (Citação de R$ 162.886.000,00 e de R$ 2.478.700,00)

Cláudio Mess Mauch – ex-Diretor de Fiscalização do Bacen Peças 27-28, p. 36-50 e 1-30

Demóthenes Madureira de Pinho Neto – ex-Diretor de Assuntos Internacionais do

Bacen

Francisco de Pádua Lopes – ex-Diretor de Política Monetária e ex-Presidente em exercício do Bacen

Peça 25, p. 4-9

Salvatore Alberto Cacciola, administrador do Banco Marka Revel

Antônio Sérgio do Carmo Dupin, administrador do Banco Marka Peça 26, p. 24-48

Cinthia Costa e Souza, administradora do Banco Marka Peça 31, p. 18-37

Gustavo Wanderley Dias de Freitas, administrador do Banco Marka Peça 33, p. 22-34

Gilberto Gilberti, administrador do Banco Marka Peça 31 e 32, p. 44-50 e 1-19

9.3.2 (Citação de R$ 156.584.000,00)

Cláudio Mess Mauch Peças 27-28, p. 36-50 e 1-30 Demóthenes Madureira de Pinho Neto

Francisco Pádua Lopes Peça 25, p. 4-9

Marka Nikko Asset Management Sociedade Civil Ltda, na figura do seu representante legal, o Sr. Aparecido Nobuo Kikugava

Revel

Salvatore Alberto Cacciola Revel

9.6 (Audiência)

Cláudio Mess Mauch Peças 27-28, p. 36-50 e 1-30 Demóthenes Madureira de Pinho Neto

Carlos Eduardo Tavares de Andrade

Peça 25, p. 12-19 Francisco Pádua Lopes

Paolo Enrico Maria Azghen

4. Conforme se verifica no quadro acima, o Sr. Salvatore Alberto Cacciola e a empresa Marka

Nikko Asset Management Sociedade Civil Ltda, na figura do seu representante legal, o Sr. Aparecido

Nobuo Kikugava, não apresentaram defesa. Dessa forma, nos termos do art. 12, § 3º da Lei 8.443, de

147


16 de julho de 1992, esses responsáveis serão considerados revéis, dando-se prosseguimento ao

processo.

5. Quanto ao Sr. Cacciola, é inequívoco que tomou conhecimento da citação, uma vez que foi

acostado aos autos (peça 33, p. 19) uma correspondência assinada pessoalmente por ele, solicitando

a prorrogação do prazo de defesa. Assim, o Tribunal, por meio de despacho (peça 33, p. 20),

concedeu um prazo adicional de 30 dias. Na peça 33, p. 19, consta uma cópia de AR assinada pelo

destinatário. Dessa forma, comprova-se que o Sr. Cacciola tomou conhecimento da autorização da

prorrogação de prazo.

6. No que diz respeito ao Sr. Aparecido Nobuo (peça 34, p. 5), houve a informação de que

mudou de endereço. Assim, após pesquisa na Rede Infoseg, descobriu-se o novo endereço desse

responsável. Dessa forma, encontra-se cópia do AR de recebimento da citação (peça 34, p. 14),

devidamente assinado. Portanto, houve a devida citação para esse responsável.

Defesa dos Srs. Antônio Sérgio do Carmo Dupin (Peça 26, p. 24-48), Gustavo Wanderley Dias

de Freitas (Peça 33, p. 22-34), Gilberto Gilbert (Peça 31 e 32, p. 44-50 e 1-19) e da Sra. Cinthia

Costa e Souza (Peça 31, p. 18-37) – Administradores do Banco Marka (item 9.3.1. Acórdão

2.906/2008)

7. Esses responsáveis foram citados por meio do item 9.3.1. Acórdão 2.906/2008 – Plenário. No

subitem 9.3.1.1., foi imputado o valor de R$ 162.886.000,00 em razão da assunção, pelo Banco

Central, de 2.300 contratos futuros de dólar originários do fundo Stock Máxima, com a cotação de R$

1,275. Já no subitem 9.3.1.2., houve a inculpação no valor de R$ 2.478.700,00, decorrentes dos

ganhos obtidos pelo Banco Marka, em razão da venda de 35 contratos adicionais para fazer frente às

despesas de auto-liquidação, sem amparo legal, e que, ao final, foram sacados, em sua maior parte,

das reservas bancárias da instituição.

8. Cabe destacar nesses itens do referido Acórdão, também, foram responsabilizados os gestores

do Banco Central e o Sr. Salvatore Cacciola.

9. No entanto, neste tópico, somente serão analisadas as defesas Srs. Antônio Sérgio do Carmo

Dupin (Peça 26, p. 24-48), Gustavo Wanderley Dias de Freitas (Peça 33, p. 22-34), Gilberto Gilbert

(Peça 31 e 32, p. 44-50 e 1-19) e da Sra. Cinthia Costa e Souza (Peça 31, p. 18-37), administradores

do Banco Marka, em função da imputação do mesmo fato para esses responsáveis, pela semelhança

das alegações e pela conclusão uniforme a que se chegou para todos esses agentes.

10. No que tange ao exame das defesas dos demais responsáveis citados nos dispositivos do

mencionado Acórdão, será efetuado mais adiante em itens específicos.

11. A partir de agora, serão apresentados resumos das alegações dos responsáveis e,

posteriormente, serão realizadas suas respectivas análises.

Alegação

12. Os agentes alegaram que houve flagrante ilegalidade/inconstitucionalidade nesta TCE, por

entenderem que na Representação que a originou não houve sequer a ciência de sua instauração.

Entendem que a oportunização de ampla defesa na TCE não supre a ausência de oportunidade de

defesa na Representação (pela óbvia razão de que a defesa acatada na Representação impediria a

abertura de TCE).

Análise

13. Não procede essa argumentação. No Tribunal, o processo de Representação é utilizado para

apurar eventual irregularidade. Para formação de juízo, a Corte de Contas pode fazer diligências aos

responsáveis para obter mais informações e, se entender que há irregularidades, determinará a

audiência do responsável, conforme art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU (RITCU), para:

“(...) apresentar razões de justificativa, quando verificada a ocorrência de irregularidades

decorrentes de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, bem como infração a norma legal ou

regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária ou patrimonial.”.

148


14. No entanto, conforme art. 252 do RITCU, “Se configurada a ocorrência de desfalque, desvio

de bens ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário, o Tribunal ordenará, desde logo, a

conversão do processo em tomada de contas especial (...)”. Nesse momento, depois de levantar que

houve irregularidade com dano ao erário, é que o Tribunal, primeiro, converte a representação em

TCE e, depois, por meio da citação, estabelece o contraditório e a ampla defesa para os responsáveis.

15. Ademais, no caso concreto, na fase inicial da Representação, antes da conversão em TCE,

não se sabia ainda, com precisão, quem eram os possíveis responsáveis. Somente, no Acórdão

2906/2008 – Plenário, após ampla análise do Ministro-Relator, considerando propostas divergentes

do MPU junto ao Tribunal e da unidade técnica, acerca de quem seria responsabilizado, é que se

determinaram os responsáveis que seriam citados nesta TCE. Assim, por questão de lógica, somente

nessa etapa é que deveriam ter sido chamados os responsáveis, como de fato ocorreu.

16. Nesse sentido, cabe trazer excerto do voto do Ministro-Relator, contido no Acórdão

735/2015 – TCU – Plenário: 6. O art. 279 do RITCU é claro ao estabelecer que não cabe recurso de decisão que converter processo

em tomada de contas especial ou determinar sua instauração. Isso não significa prejuízo ao contraditório. 7. Afinal, esse tipo de deliberação não conclui sobre existência ou dimensão de danos ou sobre a autoria

de qualquer ato irregular. O que se aprecia nesse momento é a oportunidade de se chamar o terceiro,

aparentemente envolvido nas questões que se encontram em apreciação, para sobre elas possa se manifestar. Em termos processuais, é exatamente a conversão do processo em tomada de contas especial que dará ao

agravante a oportunidade do contraditório, convidando-o a apresentar suas razões sobre os fatos para que este

Tribunal, aí sim, possa se manifestar de forma definitiva sobre o dano ao erário e eventual responsabilização.

8. Não é diferente em qualquer outro tipo de processo, mesmo se consideradas as peculiaridades de cada um. É a citação que inicia a fase de defesa por parte do réu, no processo civil; ou do denunciado, no

penal. Em nenhuma dessas situações, ocorre juízo de mérito sobre a culpabilidade do responsável. A citação

representa o início da relação jurídica processual, que se faz pelo chamamento formal da parte ao processo. 9. Com efeito, a pretensão do agravante, caso reconhecida, representaria uma nova fase processual afeta

a um contraditório prévio, o que não tem guarida na lei orgânica ou no RITCU. Não há, neste momento

processual a certeza do valor do débito ou da responsabilidade dos chamados pela citação. A tomada de contas

especial é instaurada quando presentes indícios de existência do prejuízo ao erário ou da participação de terceiros no dano, e não quando presente a certeza de sua existência.

10. Nesse sentido, o texto do art. 8º da Lei 8.443/92 esclarece que o objetivo desse tipo de processo é a

"apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano". Portanto, não haveria sentido em se supor que a condição de sua instauração seja a conclusão da apuração dos fatos, e a identificação certa

dos responsáveis ou a quantificação definitiva do dano. Se essa premissa fosse verdadeira, restaria sem sentido

a abertura de TCE e o seu devido contraditório. 11. Por esse motivo, no âmbito do processo neste Tribunal, a citação refere-se à possibilidade de o

citado concordar com a acusação e efetuar o recolhimento do dano inicialmente imputado ou, então, discordar

e apresentar suas alegações de defesa.

17. Dessa forma, não há ilegalidade/inconstitucionalidade no âmbito desta TCE, pois a ampla a

defesa e o contraditório foram estabelecidos na fase processual adequada, conforme previsto na

legislação competente.

Alegação

18. Os responsáveis alegaram que, qualquer que seja o ângulo de análise, já se operou a

prescrição, relativa à venda de contratos futuros pelo Bacen. Foram citados dispositivos do Decreto

20.910/32, da Lei 9.873/99 e do novo Código Civil. Também, foram citados alguns julgados do

judiciário.

Análise

19. Não procede a argumentação de que houve prescrição das operações dessa TCE. Com

relação ao dano ao erário, adota-se a teoria da imprescritibilidade. Para esclarecer esse assunto,

dada a complexidade do tema, vamos nos valer dos argumentos contidos no Acórdão 1962/2006 –

Plenário, que discute, detalhadamente, essa matéria:

149


Quanto à alegação de prescrição, mostra-se incabível, em face da imprescritibilidade das ações de

ressarcimento ao erário, consoante estabelece o artigo 37, § 5º, da Carta Magna. Sobre o tema, impende trazer

à baila a tese defendida pelo insigne Ministro Marcos Bemquerer Costa, apresentada na Sessão de 27.1.2005

da 2ª Câmara, mediante voto revisor, no âmbito do TC 005.378/2000-2, registrando-se que, pela relevância da matéria, foi o aludido processo encaminhado para a apreciação do Plenário, com espeque no artigo 16, inciso

IV, c/c o artigo 17, § 1º, do Regimento Interno/TCU, estando ainda pendente de julgamento: ‘Não obstante essa

discussão, entendo que o TCU não deve aplicar o Código Civil subsidiariamente, com a finalidade de definir qual o prazo de prescrição a ser adotado nesta Corte de Contas, uma vez que as ações de ressarcimento ao

patrimônio público são imprescritíveis, ex vi do art. 37, § 5º, da Constituição Federal, in verbis:‘Art. 37. A

administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:(...) A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer

agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento’.

Ressalto, por oportuno, que essa já foi a tendência do entendimento deste Tribunal, consoante se infere, por exemplo, do parecer do Ministério Público emitido no TC 674.018/1985-0 (Acórdão 124/1994, Ata 50/1994-

Plenário). Vê-se, da leitura atenta do parágrafo 5º do art. 37, que foram estabelecidos dois gêneros de ações à

disposição do poder público: - a 1ª parte do parágrafo - ‘prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário’ - que estabelece as ações relativas às punições ao

agente que cause dano ao erário; - a 2ª parte do parágrafo - ‘ressalvadas as respectivas ações de

ressarcimento’ - que estabelece serem imprescritíveis as ações tendentes a determinar o ressarcimento dos

danos causados pelos agentes a que alude o subitem anterior. Nesse sentido preleciona José Afonso da Silva (in ‘Curso de Direito de Constitucional Positivo’, ed. Malheiros, 22ª edição, 2003, página 653):‘Se a

Administração não toma providência à sua apuração e à responsabilização do agente, a sua inércia gera a

perda do seu ius persequendi. É o princípio do art. 37, § 5º, [da CF] que dispõe: (...). Vê-se, porém, que há uma ressalva ao princípio. Nem tudo prescreverá. Apenas a apuração e a punição do ilícito, não, porém, o direito

da Administração ao ressarcimento, à indenização, do prejuízo causado ao erário. É uma ressalva

constitucional e, pois, inafastável, mas, por certo, destoante dos princípios jurídicos, que não socorrem quem

fica inerte (dormientibus non sucurrit ius). Deu-se assim à Administração inerte o prêmio da imprescritibilidade na hipótese considerada’. Da mesma forma opina Celso Antonio Bandeira de Mello (in

‘Curso de Direito Administrativo’, ed. Malheiros, 12ª edição, 2000. página 124):‘(...) por força do art. 37, § 5º,

da Constituição Federal, são imprescritíveis as ações de ressarcimento por ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízo ao erário.’. E ainda, Uadi Lamêgo Bulos (in ‘Constituição

Federal Anotada’, ed. Saraiva, 4ª edição, 2002, página 615):‘Esse dispositivo prevê duas situações distintas:

uma relativa à sanção pelo ato ilícito, outra relacionada à reparação do prejuízo. No primeiro aspecto, fica a lei ordinária encarregada de fixar os prazos prescricionais; no segundo, garantiu-se a imprescritibilidade das

ações - medida considerada imprópria, mas que veio consagrada na Constituição de 1988’. Também o Superior

Tribunal de Justiça entende que as ações de ressarcimento ao patrimônio público são imprescritíveis, por força

do aludido art. 37, § 5º, da Constituição Federal, consoante se observa de recentes julgados, exempli gratia: - RESP 403.153/SP - Relator Ministro José Delgado (1ª Turma, Diário da Justiça de 20.10.2003, página 181):

Ementa: ‘(...) É imprescritível Ação Civil Pública visando à recomposição do Patrimônio Público (art. 37, § 5ª,

CF/1988)’; e 15.2 - RESP 328.391/DF - Relator Ministro Paulo Medina (2ª Turma, Diário da Justiça de 2/12/2002, página 198):Ementa: ‘(...) Demais disso, conforme a mais autorizada doutrina, por força do

disposto no § 5º do art. 37 da constituição Federal, a ação regressiva é imprescritível’. Ante o que expus,

concluo que as medidas desta Corte de Contas tendentes a promover o ressarcimento ao patrimônio público

são imprescritíveis, ex vi do art. 37, § 5º, da Constituição Federal, não havendo de se cogitar de aplicação

subsidiária do novo Código Civil.’. (...)

Conforme jurisprudência desta Casa, não se aplica a seus processos a prescrição qüinqüenal prevista

no Decreto 20.910/1932, que tem como objeto as dívidas passivas da União, nem a prevista na Lei 9.873/1999, tendo em vista que esta Lei regula a ação punitiva movida pela Administração Pública Federal e que a

atividade judicante desta Corte não tem como fundamento o exercício do poder de polícia, mas sim o exercício

do controle externo, de previsão constitucional (Acórdão 71/2000-Plenário, Acórdão 248/2000-Plenário e Acórdão 61/2003-Plenário). (grifo nosso)

Alegação

https://contas.tcu.gov.br/sso/SvlCentralizador?contexto=egestao&URL=/Web/EGestao/VisualizaProcesso/VisualizaProcesso.faces?num=005378;ano=2000


150


20. O Sr. Antônio Sérgio alegou que não participou dessa transação com o Bacen, apesar de ser

membro da Diretoria do Banco Marka. O mesmo ocorreu com o Sr. Gustavo Wanderley. Esse

defendente era Diretor Administrativo, à época. Assim, asseverou que as decisões sobre operações

financeiras estavam fora da sua alçada de suas competências. No que se refere ao Sr. Gilberto

Gilbert, que era Diretor Estatutário do Banco Marka, também afirmou que não participou dessa

negociação e nem tinha como atribuição realizar tais atos.

21. A Sra. Cinthia alega que pertencia ao quadro jurídico do Banco Marka. Assim, de acordo

com essa citada, atuava exclusivamente como advogada dessa instituição financeira, prestando

consultoria, assessoria e assistência jurídica. Em 13/1/1999, data da realização da operação, a

responsável proclamou que não participou da decisão dessa transação, nem como assistente jurídica.

Somente no dia seguinte, em 14/1/1999, depois que já havia sido definida a operação no dia anterior

entre o Sr. Cacciola e a Diretoria do Bacen, é que essa defendente foi convocada pelo Diretor-

Presidente, Salvatore Alberto Cacciola, para se dirigir ao Bacen com a finalidade de prestar

assessoria jurídica relacionada às tratativas com essa Autarquia, conforme evidenciado em sua

defesa.

22. Informaram que, de acordo com os depoimentos prestados no Relatório de Comissão de

Sindicância do Bacen, designada pela Portaria 9.090/99, infere-se que, em Brasília, no dia

13/01/1999, se encontrava apenas o Sr. Cacciola, não havendo participação de nenhum citado nesta

TCE. Esse responsável (Sr. Cacciola) depôs da seguinte forma: que, em avião fretado pelo Banco Marka, vieram para Brasília apenas o declarante e os Srs. Rubem

Novaes e Luiz Bragança; que durante a viagem vieram discutindo alternativas para a situação aflitiva em que se encontrava o Banco Marka”. Em depoimento, a Sra. Tereza Cristina Grossi Togni (Bacen) afirmou: “que o

Sr. Cacciola comunicou que naquele mesmo dia {13.01.99} havia efetuado uma operação direta com Banco

Stock Máxima, referente a 2.300 contratos de dólar futuro, a fim de honrar compromissos assumidos na Bolsa de Chicago.

23. Trouxeram informações de que o Ministro-Relator, no Acórdão 2.906/2008 – Plenário,

entendeu que: “(...) além das negociações engendradas pelo Sr. Salvatore Cacciola e pela Sra. Cinthia Costa e Souza

com o Bacen, há também indícios de gestão temerária e fraude contra a pessoa jurídica, que assumiu, em

condições desvantajosas, 2.300 contratos do fundo Stock Máxima, cujo único cotista era o Innovation Fund. Por sua vez, o único cotista desse fundo era o Marka Bank, de propriedade dos sócios-administradores do

Banco Marka. Por conseguinte, a administração da empresa Holon Empreendimentos e Participações S/A –

composta pelos diretores Salvatore Alberto Cacciola (...), Antônio Sérgio do Carmo Dupin (...), Cinthia Costa e Souza (...), Gustavo Wanderley Dias de Reitas (...) e Gilberto Gilberti (...)-, controladora do Banco Marka,

impôs prejuízo à instituição financeira para salvaguardar o patrimônio pessoal dos sócios/administradores.

Por isso, acolho a proposta da unidade técnica de citar os administradores mencionados, que contribuíram para dilapidar o patrimônio da pessoa jurídica Banco Marka S/A.” Além disso, também afirmou que: “a

inclusão de 2.300 contratos para cobrir os contratos transferidos pelo fundo Stock Maxima não deve ser

acolhida, em razão de indícios de má-fé na conduta dos administradores do Banco Marka, que, para preservar

o patrimônio do Marka Bank, do qual eram sócios, comprometeram ainda mais a situação do Banco Marka.”

24. Os defendentes afirmaram ainda que, pelas funções que exerciam, não tiveram participação

direta na realização dessa transação com o Bacen. Além disso, com relação às participações na

empresa Holon Empreendimentos, eram apenas minoritárias, com ações preferenciais, sem direito a

voto. O controle absoluto da Holon era exercido pelo Sr. Cacciola, por intermédio da Sacre

Empreendimentos e Participações Ltda, na qual detinha 99,705% das cotas emitidas. Esta (Sacre),

por sua vez, detinha mais de 80% dos direitos de voto da Holon. Assim, ainda segundo os

responsáveis, fica evidente que os defendentes não tinham qualquer influência, direta ou indireta, na

condução dos negócios do Banco Marka.

25. Alegaram que esse fato é amplamente reconhecido pelo próprio Sr. Alberto Salvatore

Cacciola que afirmou, reiteradas vezes, que: “(...) eu queiro deixar bem registrado que eu sou o

151


fundador do Marka, o presidente do Marka, o controlador do Marka e 100% responsável por tudo o

que o Marka fez de certo e eventualmente de errado nesses 28 anos de existência” (peça 4, p. 26).

26. Nesse contexto, entendem que não há nos autos nenhum indício ou prova de prática de

qualquer ato dos defendentes que evidenciem a participação na decisão de assunção, pelo Bacen, de

2.300 contratos futuros do dólar originários do fundo Stock Máxima, ou na venda de 35 contratos

adicionais para fazer frente às despesas de auto liquidação.

27. Afirmaram ainda que, é cediço que a responsabilidade administrativa deve respeitar os

princípios que regem a responsabilidade subjetiva, devendo, assim, ser especificada a culpa própria e

individual de cada sujeito, exigindo-se a fundamentação específica da responsabilidade pessoal dos

atingidos pelas sanções. Assim, concluíram que o Acórdão não logrou atribuir aos defendentes a

individualização de suas culpas.

28. Ademais alegaram que a responsabilidade em função de ser sócio/administrador da empresa

Holon, controladora do Banco Marka, é argumento frágil e inaceitável para caracterizar a

responsabilidade subjetiva dos defendentes. Primeiro, não há evidência de que a empresa Holon ou

seus administradores, tenham atuado nessa transação com o Bacen. Pelo contrário, todos os trâmites

foram conduzidos pelo próprio Sr. Cacciola, efetivo controlador das ações ordinárias dessa empresa.

Segundo, os defendentes tinham uma participação minoritária, com ações preferenciais sem direito a

voto, portanto, sem poder de ingerência.

29. Além disso, afirmaram que foi instaurado pelo Banco Central um Processo Administrativo

(PA), Pt. 0001037621/BC (peça 33, p. 6-17) contra os administradores do Banco Marka.

Responderam esse processo os Srs. Salvatore Alberto Cacciola, Antônio Sérgio do Carmo Dupim,

Gustavo Wanderley Dias de Freitas, Gilberto Gilberti, Carlo Alberto Gradim e a Sra. Cinthia Costa e

Souza. Esse PA tinha o seguinte objeto de apuração: “assunção deliberada de prejuízos do Stock

Máxima Fundo de Renda Fixa Capital Estrangeiro [FUNDO STOCK], em 13.01.1999, mediante

venda de 2.300 contratos de dólar futuro vencíveis em 01.02.1999, pela cotação de R$ 1,23764/dólar

futuro.”.

30. Esclareceram que, por decisão do Presidente do Bacen à época, Armínio Fraga Neto, foi

aplicada a penalidade de inabilitação do Controlador Salvatore Cacciola e arquivado o processo com

relação aos demais responsáveis, porquanto não ficaram demonstradas as suas responsabilidades na

operação objeto do processo.

31. Informaram que, no que diz respeito à justificativa para aplicação da penalidade ao

Controlador, assim se manifestou o Presidente do Bacen: “No tocante à imputação dos indiciados,

está demonstrada a responsabilidade da instituição do Sr. Salvatore Alberto Cacciola, dono e detentor

de maior poder decisório na instituição, na operação que beneficiou o Fundo Stock (...)”.

32. Com relação aos demais indiciados, houve a seguinte argumentação: Contudo, no caso, como já consignado, está devidamente comprovada a autoria do ilícito pelo Sr.

Salvatore Alberto Cacciola, razão pela qual os demais indiciados somente poderiam responder por omissão. Nesse sentido, verifica-se que o Sr. Antonio Sergio do Carmo Dupim, conforme alega, tomou conhecimento da

operação pelo próprio Sr. Salvatore Alberto Cacciola, ao final da tarde de 13.1.1999, e que a Sra. Cinthia

Costa e Souza, segundo o Sr. Carlos Alberto Gradim, teria viajado com o Sr. Salvatore Alberto Cacciola para Brasília, em 13.1.1999. Em Ambos os casos, o simples fato de que tinha tido ciência da operação realizada

naquele dia é insuficiente para demonstrar que poderiam ter evitado os acontecimentos e nada fizeram. Da

mesma forma, em relação aos demais intimados, não há elementos suficientes nos autos que evidenciem que poderiam ter evitado a prática da irregularidade específica objeto deste Processo. (...) Posto isto, (...)

DECIDO: ARQUIVAR o processo com relação aos Srs. Antonio Sergio do Carmo Dupim, Gilberto Giberti,

Carlos Alberto Ribeiro Gradim, Gustavo Wanderley Dias de Freitas, e Cinthia Costa e Souza, porquanto não

ficou demonstrada sua responsabilidade na operação objeto do presente processo, recorrendo de ofício ao CRSFN.

33. Alegaram que a jurisprudência é também nesse sentido. No HC69.240/MS, Rel. Ministro

Félix Fischer, quinta Turma do STJ, julgado em 14/6/2007, DJ 10/9/2007, p. 261, consta que;

152


PENAL E PROCESSUAL PENAL. HABEAS CORPUS SUBSTITUTIVO DE RECURSO ORDINÁRIO.

ART. 168-A DO CÓDIGO PENAL. INÉPCIA DA DENÚNCIA. OCORRÊNCIA. PACIENTE DENUNCIADO

PELO SIMPLES FATO DE FIGURAR, À ÉPOCA DOS FATOS DESCRITOS, COMO SÓCIO GERENTE DA

SOCIEDADE EMPRESÁRIA APONTADA NA PROEMIAL. DENÚNCIA GENÉRICA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DA AMPLA DEFESA, DO CONTRADITÓRIO E DA

DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. I - A despeito de não se exigir a

descrição pormenorizada da conduta do agente no crimes societários, isso não significa que o Parquet possa deixar de estabelecer qualquer vínculo entre o denunciado e o fato a ele imputado. II - O simples fato de o

paciente ser, à época dos fatos, sócio da sociedade empresária não autoriza a persecutio criminis in iudicio por

crimes praticados em sua gestão se não restar comprovado, ainda que com elementos a serem aprofundados no

decorrer da instrução criminal, o mínimo vínculo entre as imputações e a sua atuação na qualidade se sócio (Precedentes desta Corte e do Pretório Excelso). III - A denúncia que não descreve de modo adequado e

suficiente a conduta de cada um dos denunciados, sem que com isso se exija a descrição de minúcias, viola os

princípios do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV), da ampla defesa, do contraditório (CF, art. 5º, LV) e da dignidade da pessoa humana (CF, art. 1º, III) (STF: HC 89.105-5, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes,

DJU de 06/11/2006). IV - A denúncia genérica acaba por inverter o ônus da prova, pois a inobservância por

parte do órgão acusador do ônus da descrição mínima da conduta imputada na exordial, com a demonstração da potencial participação do denunciado nos fatos narrados, em última análise implica na incumbência do

denunciado em demonstrar a sua não participação nos fatos (STJ: HC 34.364/MG, 6ª Turma, Rel. Min.

Hamilton Carvalhido, DJU de 11/09/2006). Habeas corpus concedido.

34. Portanto, reafirmam que não é cabível a responsabilização desses defendentes.

Análise

35. Procede a argumentação das defesas. O simples fato de serem executivos do Banco Marka e

terem participação acionária na empresa Holon Empreendimentos e Participações S.A. não indica,

necessariamente, a responsabilização dessas pessoas. Além do Sr. Cacciola, a única pessoa que

realmente participou das negociações com o Bacen foi Sra. Cinthia. No entanto, conforme suas

alegações, as quais consideram-se razoáveis, essa participação foi no sentido de prestar assessoria

jurídica, e não de decidir se seria realizada ou não a transação com o Bacen. Quanto aos demais

citados, sequer participaram dessa decisão.

36. No que se refere à participação acionária desses responsáveis, trata-se de uma participação

minoritária em ações preferenciais, que não têm direito a voto. Assim, não possuíam ingerência na

administração do negócio. O Sr. Cacciola era quem detinha o controle acionário dessa empresa e,

consequentemente, o poder decisório.

37. Assim, o único responsável pela transação com o Bacen foi o controlador do Banco Marka,

Sr. Salvatore Alberto Cacciola, uma vez que foi ele quem negociou diretamente com a Autoridade

Monetária e detinha o poder decisório para realizar tal ato. Os demais responsáveis que tomaram

conhecimento da operação sequer poderiam responder por omissão, pois não há como supor que

poderiam ter evitado os acontecimentos e nada fizeram. Essa também foi a conclusão do Banco

Central no Processo Administrativo, Pt. nº 00010337621/BC (peça 33, p. 6-17).

38. Ademais, deve-se considerar a questão da desconsideração da personalidade jurídica. O art.

50 do novo Código Civil preceitua que: “Em caso de abuso da personalidade jurídica, caracterizado pelo desvio de finalidade, ou pela confusão

patrimonial, pode o juiz decidir, a requerimento da parte, ou do Ministério Público quando lhe couber intervir no processo, que os efeitos de certas e determinadas relações de obrigações sejam estendidas aos bens

particulares dos administradores ou sócios da pessoa jurídica.”.

39. Além disso, vale destacar os excertos de julgamentos evidenciados nos parágrafos seguintes. RECURSO ESPECIAL. DESCONSIDERAÇÃO DA PERSONALIDADE JURÍDICA (‘disregard

doctrine’). HIPÓTESES. 1. A desconsideração da personalidade jurídica da empresa devedora, imputando-se

ao grupo controlador a responsabilidade pela dívida, pressupõe – ainda que em juízo de superficialidade – a indicação comprovada de atos fraudulentos, a confusão patrimonial ou o desvio de finalidade.” (STJ. Resp

744.107. Quarta Turma. Rel. Min. Fernando Gonçalves. DJe 12/08/2008)

153


Essa teoria constitui medida de exceção, e não a regra. (...) A aplicação da teoria sempre ocorrerá no

caso concreto, eis que seu objetivo é o fortalecimento da personalidade jurídica e não a sua destruição. Essa

aplicação pontual mantém como regra a autonomia do patrimônio e como exceção a desconsideração da pessoa jurídica. Se fosse o contrário, teríamos a negação do propósito da existência da pessoa jurídica, pela

indesejável falta de segurança para a realização de investimentos, decorrente da sólida possibilidade de

envolvimento de seu patrimônio particular. A barreira imposta pelo instituto da pessoa jurídica, se transposta nas situações previstas pela teoria, visa também à proteção da empresa da ação de seus sócios, bem como à

proteção dos demais sócios e de terceiros. Ainda que a doutrina e a jurisprudência pátria não tenham dado

delineamento mais preciso à teoria da despersonalização, sabe-se, hodiernamente, que sua aplicação deve

ocorrer a partir do cumprimento de severas condições, sob pena de tornar a pessoa jurídica uma ficção com propósito meramente burocrático. Assim sendo, não se deve olvidar que a fraude à lei ou abuso do direito são

as condições para aplicação da teoria (...) Entre os cuidados a serem tomados para a aplicação da teoria,

temos que a desconsideração não serve para negar a pessoa jurídica, mas sim para atingir o patrimônio de outra pessoa, pontualmente, em relação a fatos consubstanciados na utilização da sociedade comercial como

meio para se ver livre do ônus que lhe caberia. (...)Uma recente e importantíssima consagração do princípio

veio com o art. 50 do Código Civil de 2002 (...) a referida teoria pode ter lugar em situações em que, em conseqüência de atos de má-fé praticados pelos sócios de uma pessoa jurídica, em nome desta, mas em proveito

pessoal daqueles, a sociedade se vê impossibilitada de adimplir suas obrigações com suas próprias forças

patrimoniais." (Acórdão 143/2006 – Plenário, Ministro- Relator Ubiratan Aguiar).

40. Assim, com base na jurisprudência, a aplicação da desconsideração é a exceção. Dessa

forma, a desconsideração da personalidade jurídica só pode ser aplicada em situações específicas,

como, por exemplo, na prática de atos de gestão irregulares. Ocorre que o único executivo do Banco

Marka que comprovadamente praticou tais atos foi o Sr. Cacciola, tanto que foi o único condenado

com trânsito em julgado pelo crime de gestão fraudulenta. Ademais, administrativamente, no âmbito

do Banco Central, acerca da transferência de 2.300 contratos futuros do Fundo Stock Máxima para o

Banco Marka, somente o Sr. Cacciola foi condenado.

41. Dessa forma, data máxima vênia, não se pode concordar com o argumento do Tribunal de

que pode desconsiderar a personalidade jurídica do Banco Marka para responsabilizar os seus

diretores, à exceção do Sr. Cacciola, uma vez que, conforme já se evidenciou, eles não participaram

da decisão da absorção pelo Banco Marka desses 2.300 contratos futuros vendidos em dólar advindo

do Fundo Stock Máxima, nem da negociação da operação de salvamento pelo Banco Central.

42. Portanto, devem ser acatadas as alegações de defesa dos Srs. Antônio Sérgio do Carmo

Dupin, Gustavo Wanderley Dias de Freitas, Gilberto Gilbert e da Sra. Cinthia Costa e Souza, por não

terem participado, no campo decisório, da operação de venda de contratos futuros pelo Banco

Central, seja na negociação com a Autoridade Monetária, seja na decisão de absorção pelo Banco

Marka desses contratos oriundos do Fundo Stock Maxima. Assim, não há nexo causal entre uma

omissão ou ação desses executivos com essa transação feita com a Autoridade Monetária.

Defesa do Sr. Francisco Lafaiete de Pádua Lopes (Peça 25, p. 4-9), e dos Srs. Cláudio Ness

Muach e Demósthenes Madureira de Pinho Neto (Peças 27-28, p. 36-50 e 1-30) – Gestores do

Banco Central (item 9.3.1. Acórdão 2.906/2008)

43. Esses responsáveis foram citados por meio do item 9.3.1. Acórdão 2.906/2008 – Plenário.

No subitem 9.3.1.1., foi imputado o valor de R$ 162.886.000,00 em razão da assunção, pelo Banco

Central, de 2.300 contratos futuros de dólar originários do fundo Stock Máxima, com a cotação de R$

1,275. Já no subitem 9.3.1.2., houve a inculpação no valor de R$ 2.478.700,00, decorrentes dos

ganhos obtidos pelo Banco Marka, em razão da venda de 35 contratos adicionais para fazer frente às

despesas de auto-liquidação, sem amparo legal, e que, ao final, foram sacados, em sua maior parte,

das reservas bancárias da instituição.

44. No entanto, neste tópico, somente serão analisadas as defesas Sr. Francisco Lafaiete de

Pádua Lopes (Peça 25, p. 4-9), e dos Srs. Cláudio Ness Muach e Demósthenes Madureira de Pinho

154


Neto (Peças 27-28, p. 36-50 e 1-30), gestores do Banco Central do Brasil, em função da imputação do

mesmo fato para esses responsáveis, pela semelhança das alegações e pela conclusão uniforme a que

se chegou para todos esses agentes.

45. No que tange ao exame da situação do Sr. Salvatore Cacciola, que, processualmente, foi

citado no mencionado Acórdão, será efetuado mais adiante em item específico.

Alegação

46. Alegaram que, preliminarmente, o Tribunal não é competente para examinar atos do Bacen

em assuntos de política monetária e cambial. Nesses assuntos, os atos da Autoridade Monetária são

de natureza discricionária, cujo mérito detém a competência exclusiva para decidir.

47. Assim, entendem que os atos praticados pelo Banco Central, com base no art. 11, inciso III,

da Lei 4.595/1964, são imbuídos dessa natureza discricionária, vez que a lei não determinou como

deveria a Autoridade Monetária agir.

48. Aduzem que não se trata, pois, de atos de gestão administrativa da Autarquia que possam

ser submetidos à apreciação do Tribunal. A lei não atribuiu ao TCU qualquer poder para apreciar ou

mesmo rever as decisões da autoridade monetária. Dessa forma, afirmam que o processo deve ser

arquivado por falta de competência do Tribunal para apreciar a matéria.

Análise

49. De fato, não há como o Tribunal penetrar no campo da oportunidade e conveniência que

caracterizam os atos discricionários praticados pelos agentes políticos responsáveis pela execução da

política monetária e cambial.

50. No entanto, essa condição não é absoluta. Em determinadas situações, é possível que o

Tribunal aprecie atos de natureza discricionária. Vejamos os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles,

Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed., p. 112: “Mesmo quanto aos elementos discricionários do

ato há limitações, impostas pelos princípios gerais de Direito e pelas regras da boa administração,

que, em última análise, são preceitos de moralidade administrativa”.

51. A jurisprudência do TCU também é nesse sentido. O Acórdão 192/2002 – Plenário

explicitou que: (...) vale ressaltar que a discricionariedade do administrador não pode ser considerada isoladamente,

visto que os atos administrativos dessa natureza demandam, sem sombra de dúvida, a comprovação do zelo pela coisa pública (...), devendo evitar o administrador, dentro dos limites de sua competência, contribuir para

a ocorrência de qualquer espécie de prejuízo ao Erário. O ato discricionário está tão sujeito aos textos legais

como qualquer outro.’ (Decisão nº 250/95 TCU - Plenário; Voto do Ministro Relator; os grifos são meus). (...)Vale destacar aqui apenas o poder discricionário. Aquele ‘que o Direito concede à Administração de modo

explícito ou implícito, para a prática de atos administrativos com liberdade na escolha de sua conveniência,

oportunidade e conteúdo. À luz desse conceito veremos que o poder discricionário não se confunde com poder

arbitrário. Discricionariedade e arbitrariedade são atitudes inteiramente diversas. Discricionariedade é liberdade de ação administrativa, dentro dos limites permitidos em lei; arbitrariedade é ação contrária ou

excedente da lei’ (Rev. Forense, nº 177, pág. 42 - Heli Lopes Meireles). No mesmo sentido é o pensamento de

Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo, Ed. Atlas S/A, pág. 161); ao afirmar que a discricionariedade ‘implica liberdade de atuação nos limites traçados pela lei; se a Administração ultrapassa

esses limites, a sua decisão passa a ser arbitrária, ou seja, contrária à lei.’ Como se vê, o poder discricionário

jamais pode ser invocado como justificativa para o descumprimento de disposições legais. Compete ao Tribunal, dentro de sua competência constitucional e legal, fiscalizar a boa e fiel aplicação dos recursos

públicos e tomar as medidas cabíveis, quer de forma preventiva, concomitante ou ‘a posteriori’ (Decisão nº

545/92 TCU - Plenário; Voto do Ministro Relator).

52. Portanto, quando se detecta irregularidades nos atos de natureza discricionária, é admitida

a apreciação da matéria pelo TCU. Nesse caso em comento, conforme apurou o Tribunal, os atos

discricionários praticados geraram perdas sem que a necessidade da operação realizada tenha sido

demonstrada.

155


53. Ademais, a atuação do Tribunal foi no sentido de colher provas, verificar os motivos e,

finalmente, converter os autos em TCE. Assim, não houve uma análise da conveniência e

oportunidade do mérito administrativo, mas sim a averiguação da conformidade do ato administrativo

praticado frente ao ordenamento jurídico. Nesse sentido, assevera Hely Lopes Meirelles, Op.cit., p.

194: A ilegitimidade, como toda fraude à lei, vem quase sempre dissimulada sob as vestes da legalidade. Em

tais casos, é preciso que a Administração ou o Judiciário desça ao exame dos motivos, disseque os fatos e vasculhe as provas que deram origem à prática do ato inquinado de nulidade. Não vai nessa atitude qualquer

exame do mérito administrativo, porque não se aprecia a conveniência, a oportunidade ou a justiça do ato

impugnado, mas unicamente sua conformação, formal e ideológica, com a lei em sentido amplo, isto é, com

todos os preceitos normativos que condicionam a atividade pública.

54. Portanto, a preliminar suscitada referente à incompetência do Tribunal para apreciar atos

de natureza discricionária não procede.

Alegação

55. Os defendentes afirmaram que se discute a questão se o país corria ou não o risco de uma

crise sistêmica. No 2º semestre de 1998, com a crise da Rússia, ocorreu uma profunda instabilidade.

Só em setembro daquele ano, as Reservas atingiram US$ 20 bilhões (30% do estoque antes do início

da crise), sendo exigido apoio financeiro do FMI, que foi feito na quantia de US$ 41,5 bilhões.

56. Entretanto, consideram que, no final de 1998, o Congresso havia rejeitado medidas cruciais

para implantação do ajuste fiscal acordado com FMI. Para agravar a situação, o Governo de Minas

Gerais decretou moratória interna. Somente nos dias 11, 12 e 13 de janeiro de 1999, o país perdeu

mais de US$ 6 bilhões em reservas.

57. Com base em entendimento de diversos economistas, afirmaram que a causa primária da

crise brasileira de 1999 seria a deterioração dos fundamentos econômicos, em particular a

apreciação cambial, déficits em transações correntes e o aumento da dívida pública em nível bastante

elevado. Já o fator desencadeador desse estresse econômico seria a crise da Rússia, que exacerbou a

desconfiança dos agentes econômicos em relação aos mercados emergentes.

58. Portanto, afirmam que não há dúvidas sobre a gravidade do momento vivido naquele

período. A crise atual do subprime é bastante ilustrativa para se entender uma crise sistêmica. Foi

ressaltado o seguinte trecho do parecer de Armínio Fraga Neto, ex-Presidente do Banco Central do

Brasil: Num clima geral de pânico, o risco de corridas bancárias aumenta enormemente, o que ameaça o

sistema de pagamentos, ou seja, ameaça a circulação do dinheiro na economia. Em geral, nestas

circunstâncias, as autoridades procuram injetar liquidez no sistema e deixar claro que garantem o bom funcionamento do sistema. Trata-se de clássica função de emprestador de última instância, receita consagrada

e institucionalizada em toda parte. (...). [Com relação à crise atual], se optou por um caminho de falência de

uma instituição financeira relevante em momento de crise, como no banco de investimentos Lehman Brothers, as consequências foram terríveis, pois se pôs em cheque a confiança em todo o sistema financeiro.

59. Descreveram o nervosismo no mercado cambial brasileiro entre os dias 13 a 18 de janeiro

de 1999, com uma da transcrição de parte do Relatório do Acórdão 2.906/2008 – Plenário (peça 1, p.

48-50).

60. Novamente citam Armínio Fraga: No auge da crise de 1999, o papel da BM&F, como mecanismo de seguro para aqueles que tinham medo

de uma depreciação do Real era crucial. Não fosse este mecanismo, seria de se esperar que muitos participantes do mercado fossem buscar se proteger através da compra direta de moeda estrangeira no

mercado pronto de câmbio. Como as reservas vinham em queda desde o terceiro trimestre de 1998, seria

razoável se conjeturar que sem mercado futuro de dólares a corrida sobre as reservas cambais teria sido muito

mais rápida. (...) minha leitura é que a decisão do governo ao atuar no mercado câmbio, e também ao defender a higidez da BM&F quando do pânico maior que se instalou em janeiro de 1999, foi de, numa primeira etapa,

ganhar tempo para tomar providências e responder ao desafio da crise que parecia cada vez mais provável

156


(inclusive o ajuste fiscal) e, na fase que acabou se mostrando final, evitar um pânico maior que fatalmente ocorreria se a credibilidade da BM&F tivesse ameaçada.

61. Assim, entendem que fica claro que, diante do nervosismo do mercado, era necessária a

adoção de medidas urgentes para preservação das reservas internacionais. Registraram que, oito

anos após, o Bacen, em atendimento à diligência requerida pelo Acórdão 2.682/2007, reafirmou que

toda a ação realizada pela Autarquia teve como principal objetivo evitar possível crise sistêmica que

poderia ser desencadeada pela inadimplência de instituições na BM&F, bem como preservar os níveis

das reservas internacionais.

62. Alegam que, segundo o parecerista Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo, a omissão do Bacen

exporia o país a um risco de colapso do principal mecanismo de proteção de curto prazo oferecido

pela BM&F, que seria o mercado futuro de dólar.

63. Um fator a considerar é que as análises devem considerar o momento então vivido, com

base nos dados e informações do momento. Dessa forma, entendem que soa no mínimo desarrazoável

pretender-se, como fez a instrução do processo, que utilizou dados só disponíveis muito depois dos

fatos. Nesse contexto, a autoridade monetária precisava agir com base nas informações de que

dispunha na época.

64. Extraem do parecer de José Luiz Bulhões Pedreira o seguinte trecho: A única prova irrefutável da existência de um risco – ou perigo – de crise sistêmica é a ocorrência efetiva

da crise, pois a existência de risco de que algo venha a ocorrer precede, por definição, à ocorrência e baseia-

se, necessariamente, em juízos de probabilidade. (...) E ninguém de bom senso sustentaria a tese de que as autoridades monetárias do país somente poderiam legitimamente adotar providências para evitar uma crise

depois que ela tivesse se iniciado. Porque nessa hipótese todas as providências tomadas seriam apenas para

reduzir os efeitos da crise, e não para evitá-la, e esses efeitos ainda que reduzidos, são insuportáveis. (...) Todo

homem prudente concordará que – no interesse geral – é preferível que a autoridade monetária superestime o risco e adote providências para evitar o sinistro do que o subestime, contribuindo assim para que a crise

ocorra.

65. Informam que, em entrevista, relativamente recente, ao Jornal Valor Econômico, o então

Presidente do Bacen, Henrique Meirelles, assim se manifestou: O BC vive aquela síndrome típica de bancos centrais: temos que agir preventivamente para evitar que

um problema ocorra. Na medida em que o BC age, o problema não ocorre. Mas sempre existira a crítica de que

não precisava tomar a medida preventiva por que o problema não ocorreu. A história sempre pode ser

reescrita da maneira que quiser.

Análise

66. O TCU já havia entendido ser razoável a tese de risco sistêmico com relação ao Banco

Marka, conforme se verifica no Acórdão 2906/2008 – Plenário, Sem adentrar detalhes da operação, a tese de risco sistêmico não é absurda. Ou, ao menos, no absurdo

que o Banco Central receasse que, naquele momento de mudança de política cambial e acentuada perda de reservas, a decretação de inadimplência na BM&F, seguida da liquidação extrajudicial do Marka e a

liquidação compulsória de 11.300 contratos, no valor notional de mais de US$ 1,1 bilhão, pudesse gerar uma

grave crise de confiança no mercado financeiro.

67. No entanto, o que o Tribunal está questionando, com relação ao Banco Marka, é a operação

de 2.300 contratos transferidos pelo Fundo Stock Máxima para essa instituição financeira, que

apresentou fortes indícios de má-fé. Nesse caso, não há ligação com a questão do risco sistêmico.

68. Com relação ao outro questionamento, qual seja, a venda pelo Bacen de contratos futuros de

dólar ao fundo Marka Nikko, o Tribunal entendeu que a transação foi feita a um preço menor que o

praticado no mercado e que não havia necessidade da realização da operação.

69. Essas duas situações serão melhor analisadas mais adiante.

Alegação

157


70. Conforme já evidenciado, os responsáveis foram citados por meio do item 9.3.1. Acórdão

2.906/2008 – Plenário. No subitem 9.3.1.1., foi imputado o valor de R$ 162.886.000,00 em razão da

assunção, pelo Banco Central, de 2.300 contratos futuros de dólar originários do fundo Stock

Máxima, com a cotação de R$ 1,275. Já no subitem 9.3.1.2., houve a inculpação no valor de R$

2.478.700,00, decorrentes dos ganhos obtidos pelo Banco Marka, em razão da venda de 35 contratos

adicionais para fazer frente às despesas de auto-liquidação, sem amparo legal, e que, ao final, foram

sacados, em sua maior parte, das reservas bancárias da instituição.

71. Com relação à primeira questão (subitem 9.3.1.1. do Acórdão 2.906/2008 – Plenário), de

acordo com os responsáveis, é fundamental notar que tal operação entre duas instituições financeiras

privadas, não exigia nenhuma autorização ou permissão específica, e ocorreu no dia 13/01/1999,

antes do início, no dia 14 janeiro, dos entendimentos do Banco Central com o Sr. Salvatore Cacciola

para o desenho da operação de venda de dólares futuro ao Banco Marka. Ou seja, alega que, no dia

14, a transação com dólares futuros envolvendo o Banco Marka e o Fundo Stock Máxima já era um

fato consumado – fato que, de forma alguma, recebeu autorização ou aquiescência do Bacen.

72. Asseveram que, a posteriori e informalmente, o banqueiro justificou a operação para

funcionários do Departamento de Fiscalização do Bacen, afirmando que se destinava a honrar

passivos no exterior. No entanto, tal explicação não pode servir como um pedido de autorização ou

aquiescência, no entendimento dos defendentes.

73. Assim, afirmam que o Bacen, por meio do Voto BCB 006/99, decidiu, em 14/01/1999,

realizar a operação de venda de dólares futuros ao Banco Marka, adotando o princípio de usar na

operação a cotação que zerasse o patrimônio líquido do Banco, princípio esse que era uma

decorrência da necessidade de evitar seu inadimplemento na BM&F – necessidade, aliás, que o

Acórdão citado considerou legítima. No momento em que a decisão foi tomada, o Banco Marka já

tinha absorvido, por meio de uma operação no dia anterior com o Fundo Stock Máxima, um adicional

de 2.300 contratos de venda de dólar futuro, elevando sua posição vendida total para 12.650

contratos. Aduzem, também, que essa operação entre partes privadas, realizada dentro das normas

vigentes e sem qualquer vício de ilegalidade, era um fato consumado no dia 14 de janeiro, consoante

já relatado, não havendo qualquer instrumento legal que permitisse sua reversão ou anulação.

74. Desse modo, no dia 14 de janeiro, alegam que havia apenas duas hipóteses: a) realizar a

venda de dólares futuros ao Banco Marka, considerando sua posição total na BM&F de 12.650

contratos, a um preço calculado a partir do princípio da zeragem do seu patrimônio líquido,

impedindo, dessa forma, o inadimplemento do banco na BM&F; ou b) excluir da operação de venda

de dólares futuros ao Banco Marka os 2.300 contratos agregados, na véspera, pela operação com o

Fundo Stock Máxima. Mas, dessa forma, de acordo com os responsáveis, seria certo o

inadimplemento do banco na BM&F, pois ficaria com patrimônio líquido negativo. Outrossim,

afirmam que o mesmo resultado seria produzido se o Banco Central recalculasse o preço do dólar

futuro utilizado na operação, de modo a excluir aqueles 2.300 contratos do passivo do banco, ao

definir o seu patrimônio líquido.

75. Partindo, portanto, do princípio de que o Banco Central tinha que intervir para evitar o

inadimplemento do Banco Marka na BM&F, princípio este que o Acórdão considerou legítimo, não

havia alternativa que não fosse a de aceitar como fato consumado a operação realizada na véspera

entre o Banco Marka e o Fundo Stock Máxima, conforme entendimento dos defendentes. Assim

concluíram, nessa linha de raciocínio, que o Banco Central não poderia ter tomado qualquer curso de

ação diferente da que tomou.

Análise

76. Inicialmente, o Ministro-Relator, para justificar a citação dos responsáveis no Acórdão

2.906/2008 – Plenário, assim, se manifestou: (...) a inclusão na operação de 2.300 contratos para cobrir os contratos transferidos pelo Fundo Stock

Máxima não deve ser acolhida, em razão dos indícios de má-fé na conduta dos administradores do Banco

158


Marka, que, para preservar o patrimônio do Marka Bank, do qual eram sócios, comprometeram ainda mais a situação do Banco Marka. Ademais, não fica evidenciado que a insolvência de um fundo de investimentos

estrangeiro comprometeria a credibilidade da BM&F ou do sistema financeiro. (...) Há, portanto, fortes

indícios de má-fé da diretoria do Banco Marka nesse episódio, pois, ao mesmo tempo em que o banco assumiu os contratos do fundo de capital estrangeiro pela cotação irreal de R$ 1,2376/US$, ficou a cotação do dólar,

para fins de resgate dos fundos de investimento Marka-Nikko, em R$ 1,34/US$. Se tivesse utilizado a mesma

cotação para absorver os contratos do Stock Máxima, praticamente teria zerado o patrimônio desse fundo. Assim sendo, deveria o Banco Central anular a venda dos 2.300 contratos de futuro de câmbio do Marka para

o Stock Máxima ou negociar em separado esses contratos.

77. Assim, embora existam fortes indícios de má-fé na transferência desses 2.300 contratos do

Fundo Stock Máxima para o Banco Marka, ao que tudo indica, essa transação de transferência

ocorreu um dia antes desse Banco solicitar socorro ao Bacen. Isso se depreende do seguinte excerto

do Acórdão 2.906/2008 – Plenário: Os controladores do Banco Marka, no momento em que perceberam que a instituição não suportaria as

perdas avistadas, atuaram com nítida má-fé ao aumentar suas posições vendidas em 2.300 contratos futuros de dólar em operação direta, fora do pregão, e levada a registro na BM&F ao longo do dia 13/1/1999, com o

valor de R$ 1,2376460 para o dólar futuro (...) Após a realização da operação (dessa transferência em

comento) os controladores do Banco Marka procuraram o Banco Central informando que seu banco iria torna-se inadimplente junto à BM&F, deixando de honrar um posição na qual controlava US$ 1,13 bilhão(...).

78. Assim, em 14/01/1999, data da operação de socorro feita pelo Bacen, esses 2.300 contratos

já estavam incorporados ao patrimônio do Banco Marka. Ocorre que o Banco Central estava em

situação delicada. Se não tivesse vendido contratos futuros na totalidade da posição do Banco Marka,

incluindo os 2.300 contratos transferidos do Fundo Stock Máxima, não teria zerado o patrimônio

negativo desse Banco. Consequentemente, teria ocorrido a insolvência dessa Instituição Financeira e,

possivelmente, a indesejada crise sistêmica.

79. Nesse cenário, conforme se evidenciou, o Tribunal entendeu que o Bacen deveria ter

negociado em separado ou ter anulado essa transferência do fundo Stock Máxima. Entretanto, como

esses contratos já estavam incorporados ao patrimônio do Banco Marka, não havia a possibilidade de

o Bacen negociar em separado. Além disso, não há dispositivo legal que autorize expressamente o

Banco Central a anular contratos futuros negociados por instituições financeiras em ambiente de

bolsa, mesmo que esses negócios tenham fortes indícios de ilegalidade. Dessa forma, a anulação

dessa transação somente poderia ter sido feita pelo Judiciário. Assim, caso o Bacen, mesmo se tivesse

legitimidade ad causam para tanto, fosse acionar a justiça, até que fosse feito algum pronunciamento,

mesmo que em sede de cautelar, agravaria ainda mais a situação do Banco Marka, pois, com a crise

cambial vigente à época, com o dólar se valorizando, esse Banco poderia ser declarado inadimplente

junto à BM&F e, em consequência, se tornaria insolvente. Nessa situação, provavelmente, o Bacen

seria obrigando a liquidar essa instituição financeira. Dessa forma, haveria a possibilidade da

deflagração da temida crise sistêmica.

80. Portanto, procedem as alegações da defesa. Nessas condições, para evitar a ocorrência da

crise sistêmica, o Banco Central foi obrigado a cobrir toda a posição do Banco Marka, incluindo os

2.300 contratos transferidos do Fundo Stock Máxima. Assim, como o Tribunal entendeu ser razoável a

tese de risco sistêmico no caso do Banco Marka, não há como responsabilizar os gestores do Banco

Central por terem vendido a esse Banco esses 2.300 contratos. Dessa forma, não cabe a imputação do

débito de R$ 162.866.000,00, previsto no 9.3.1.1 do Acórdão 2906/2008 – Plenário para esses

administradores públicos.

81. Entretanto, as defesas não analisaram especificamente o item 9.3.1.2. do Acórdão

2906/2008 – Plenário. Esse item se refere à citação de R$ 2.478.700,00, decorrente dos ganhos

obtidos pelo Banco Marka, em razão da venda de 35 contratos adicionais para fazer frente às

despesas de auto-liquidação. O Tribunal, acerca desse item, fundamentou da seguinte forma:

159


Finalizando o exame das operações para cobrir as posições próprias do Marka, observo que, dos 12.650

contratos vendidos pelo Banco Central, 35 seriam utilizados para fazer frente às despesas de encerramento da

sociedade. Esses contratos foram levados até seu vencimento e resultaram em ganho para o Banco Marka de

R$ 2.478.700,00 ([1,9832-1,275]*35*100.000). Apesar de parte ter sido utilizada para fazer frente à deficiência dos ativos parar cobrir os passivos, tivesse sido decretada a liquidação extrajudicial da entidade, o

patrimônio pessoal dos administradores teria respondido por essas despesas residuais. E, por serem residuais,

não seria suscetíveis de abalar a estabilidade do mercado financeiro. Consta que sobraram R$ 2.112.948,74 nas reservas bancárias do Marka, que foram posteriormente sacados e cujo destino é ignorado. Esse valor é

próximo do ganho obtido pela instituição no mercado de futuros com os 35 contratos adicionais. Portanto,

considerando que a auto-liquidação não poderia gerar enriquecimento do Banco, deve ser levado a débito todo

o ganho oriundo dos 35 contratos adicionais vendidos.

82. A justificativa apresentada para esses 35 contratos vendidos seria para (peça 2, p. 14): “(...)

fornecer novos recursos ao Banco Marka a fim de permitir uma reserva contra eventual imprecisão

dos cálculos e para assegurar valor residual de Patrimônio Líquido para fazer frente às despesas de

liquidação, como rescisões de contratos trabalhistas e impostos (...)”.

83. Embora o Tribunal tenha entendido que essa justificativa seja uma afronta aos princípios da

razoabilidade e da moralidade, data máxima vênia, entendemos de forma diversa. Foi evidenciado, ao

longo do processo, que o país estava passando por uma grave crise de natureza cambial. Nesse

cenário, caso uma instituição financeira quebrasse, poderia ser deflagrada uma crise sistêmica.

Assim, como o Banco Marka já estava virtualmente quebrado na data do socorro, o Bacen, por uma

questão de prudência, optou por vender esses 35 contratos excedentes. Vale relembrar que o Banco

Central, pela necessidade do momento, analisou a situação financeira dessa instituição, praticamente,

em apenas um dia. Dessa forma, com esse prazo exíguo, havia uma possibilidade real de ocorrer

erros e de, posteriormente, aparecerem passivos ocultos, que só seriam detectados com uma análise

econômico-patrimonial-financeira mais detalhada.

84. Dessa forma, foi razoável essa venda de 35 contratos futuros. Caso surgisse um passivo

oculto posteriormente, como crédito trabalhista relevante, ou se comprovasse que o cálculo efetuado

pelo Bacen para zerar o patrimônio do Banco Marka estivesse equivocado, dada a exiguidade de

tempo para realizar tal tarefa, essa instituição financeira poderia não ter como honrar seus

compromissos. Nessa conjuntura, o Bacen poderia ser obrigado a decretar a insolvência do Banco,

acarretando a sua eventual liquidação. Consequentemente, haveria a possibilidade de ser deflagrada

a indesejada crise sistêmica. Dessa modo, o socorro do Bacen teria sido em vão.

85. Assim, também, com relação ao item 9.3.1.2. do Acórdão 2906/2008 – Plenário, não há

como responsabilizar os gestores do Banco Central.

86. No entanto, tal entendimento não pode ser aplicado para o Sr. Cacciola, conforme será

analisado mais adiante.

Alegação dos Srs. Cláudio Mess Mauch e Demóthenes Madureira de Pinho Neto (ambas as

defesas apresentadas nas Peças 27-28, p. 36-50 e 1-30) e Francisco Pádua Lopes (Peça 25, p. 4-9) –

Gestores do Banco Central (item 9.3.2. do Acórdão 2.906/2008 – Plenário)

87. Ainda no que tange às alegações de defesa dos gestores do Banco Central, a partir de agora,

serão demonstradas as suas considerações acerca do item 9.3.2. do Acórdão 2.906/2008 – Plenário,

que determinou a citação desses responsáveis, no valor de R$ 156.584.000,00, decorrente do

pagamento de ajustes financeiros na BM&F em razão da venda, pelo Bacen, ocorrida em 20/1/1999,

de 3.700 contratos futuros de câmbio ao fundo Marka Nikko Asset Management, sem que a

necessidade dessa operação tenha restado demonstrada.

88. Segundo os defendentes, o Bacen vendeu 3700 contratos aos fundos Marka-Nikko, em 19 de

janeiro de 1999, ao preço de 1,56. A operação direta foi decidida e autorizada pela Autoridade

Monetária na tarde daquele dia, tendo sua liquidação financeira ocorrido no dia seguinte. Nesse dia

19, a cotação na BM&F era de 1,50019, enquanto a cotação no mercado à vista era de 1,5580 (não

1,5735, como afirmou o Tribunal, de acordo com os citados). Assim, afirmam que as duas taxas se

160


situavam abaixo do preço utilizado na operação com fundos Marka-Nikko. Na Bolsa de Chicago, a

cotação era 1,538, no dia 19, e 1,557, no dia 20. Dessa forma, de acordo com os gestores, qualquer

dessas taxas estava abaixo da cotação da operação com o Bacen. Desse modo, concluem que a taxa

pactuada foi acima tanto do mercado à vista, como dos mercados futuros da BM&F e de Chicago.

89. Nesse diapasão, segundo os responsáveis, o interesse inusitado dos administradores dos

fundos ocorreu porque os investidores japoneses, que eram seus principais aplicadores de recursos,

estavam ansiosos (ou desesperados) para zerar rapidamente sua posição no Brasil, em virtude do

grande desconforto com as perdas já contabilizadas, e não desejavam realizar de forma gradual na

BM&F, como aconselharia a boa gestão financeira. Preferiam fazer rapidamente mesmo que com

prejuízo, de acordo com os gestores da Autoridade Monetária.

90. Cabe ressaltar que, ainda de acordo com os gestores citados, não havia baixa liquidez no

mercado futuro da BM&F, no dia 19 de janeiro, pois houve um volume de US$ 2,8 bilhões nesse

mercado. Além disso, alegam que o fato de o mercado futuro ter alcançado razoável liquidez com uma

cotação para o dólar futuro a 1,50019, inferior à cotação do mercado à vista de 1,5580, mostra que a

expectativa do mercado era de que a cotação do dólar poderia se estabilizar ou mesmo cair até final

do mês, quando seriam liquidados os contratos de dólar futuro.

91. Assim, ainda com base na defesa apresentada, o Bacen fez essa operação com esse fundo

para que não houvesse uma pressão excessiva nas cotações do dólar, na liquidação da sua posição

vendida, no âmbito do novo regime de flutuação do câmbio. Além disso, aduzem que havia o risco de

o Banco Marka ser instado a honrar passivos de alguns de seus fundos que viessem a ter patrimônio

líquido negativo. Ademais, afirmam que havia a delicada questão da possibilidade de eventual quebra

de um investidor estrangeiro em momento muito delicado, de início de implantação de um regime de

flutuação cambial.

92. De acordo com a defesa, um grande prejuízo de algum fundo Marka-Nikko fatalmente traria

ao mercado a suspeita de que o Banco Marka tinha tido problemas em honrar a sua posição vendida

na Bolsa, gerando receio de que poderia haver outros bancos em igual dificuldade, ou que entrariam

em dificuldade iminente, se a cotação do dólar continuasse a subir. No seu entendimento, isso geraria

insegurança no mercado quanto à solidez de todas as posições de hedge, o que tenderia a fazer subir

a cotação do dólar. Informam que o Bacen tinha interesse em manter em sigilo qualquer informação

sobre dificuldades na BM&F, tanto do Banco Marka, como dos seus fundos, para evitar qualquer

sensação de insegurança no mercado.

93. Com o novo regime cambial de taxas flutuantes, o objetivo do Bacen, conforme entendimento

dos responsáveis, era que a flutuação tivesse a menor intensidade e se desenvolvesse da forma mais

lenta possível. Além disso, tinha o fator financeiro para o Banco Central, como estava vendido em

contratos futuros de dólar, quanto menos se valorizasse o dólar, menos desembolsos teria o Bacen, até

o vencimento desses contratos. Assim, afirmam que a atuação teve como objetivo minimizar

turbulências no mercado, como as que poderiam ser produzidas por uma atuação nervosa de zeragem

de posição dos administradores japoneses dos fundos Marka-Nikko ou como a disseminação de

notícias sobre as dificuldades desses fundos e do Banco Marka no mercado.

94. Tendo em vista a essência do voto BCB 006/99, asseveram que a diretoria do Bacen

considerou que a operação com os fundos Marka-Nikko seria um legítimo exercício de sua

competência discricionária, com vistas a garantir a estabilidade do sistema financeiro nacional e seu

regular funcionamento. Ademais, ainda de acordo com os gestores, considerando que era um

momento de especial risco para economia brasileira, essa transação ainda gerou ganhos ao Bacen,

uma vez que foi realizada a uma cotação superior aos preços praticados no mercado futuro da BM&F

e no mercado à vista de dólar.

95. Há ainda um outro aspecto a ser tratado, o caso da compensação dos gastos com os

contratos vendidos em dólar com os recursos das reservas internacionais. Foi dado um exemplo

hipotético (peça 28, p. 14), com duas situações. Na primeira foram vendidos dólar no mercado à vista.

161


Na segunda foram vendidos contratos futuros. O resultado seria o mesmo. Explicam que, com relação

à venda do contrato futuro, ocorreria um desencaixe de valores que seria equivalente à valorização do

dólar mantido nas reservas, com a vantagem de preservação das reservas internacionais.

96. Nesse sentido, trazem o entendimento de Luiz Gonzaga de Mello Belluzo, afirmando, em

parecer, que: O Banco Central optou por dar cobertura no mercado futuro, vendendo o equivalente em dólares no

futuro e assumindo obrigações em reais, sem impacto nas reservas em divisas. Na verdade, o impacto da desvalorização cambial se deu na composição do balanço do Banco Central; houve aumento do passivo (venda

de dólares no mercado futuro) que foi compensado pelo impacto do câmbio no ativo (valorização das reservas

que de outra forma seriam perdidas).

97. Conforme alegado, ao aceitar essa tese esposada pela instrução de que o Bacen atua

somente com o intuito de lucrar, por coerência, dever-se-iam considerar ilegais e prejudiciais as

decisões do Comitê do Política Monetária (Copom), toda vez que fosse aumentada a taxa de juros da

Selic, pois a cada aumento, a União é obrigada a pagar mais juros.

98. De acordo com o parecer de Marco Aurélio Teixeira, destacado pela defesa: Para o Banco Central é mais conveniente vender futuros, com cumprimento dos contratos em reais, do

que ir esgotando suas, na época já combalidas reservas internacionais. O resultado das operações é o mesmo, com a vantagem de não fragilizar sua posição em moeda internacional. Acontece que o Banco Central não era

o único vendido no mercado futuro. Instituições que acreditavam que o Banco Central conseguiria controlar o

câmbio – com já tinha feito outras vezes – também estavam vendidas.

99. Vale destacar o parecer dos Professores Doutores Nelson Carvalho e Alexsandro Broedel

Lopes, titulares do Departamento de Contabilidade da Universidade de São Paulo (FEA-USP),

trazido pela defesa: também o aspecto positivo de dar liquidez às instituições financeiras que estavam vendidas em contratos

futuros de dólares junto à Bolsa de Mercadorias & Futuros (BM&F). Essas instituições demandavam, primordialmente, liquidez para saída de suas posições futuras e não moeda no mercado à vista. Ao vender

referidos contratos futuros, o Banco Central do Brasil se comprometeu a pagar toda a variação positiva do

dólar frente ao Real - ‘zerando as posições’, no jargão do mercado. À primeira vista, e numa análise

superficial, leiga e apressada, pode-se afirmar que esse compromisso, de pagar a variação positiva do dólar frente ao Real, implica em perda (...). essa presumível e efetivamente inexistente perda, no entanto, é completa,

total e absolutamente compensada pela manutenção da moeda estrangeira em espécie (que se valorizaram) nas

reservas internacionais da autoridade monetária. Assim, o Banco Central estava protegido –‘hedgeado’, no jargão do mercado financeiro – ao realizar a operações de venda de contratos futuros, uma vez que detinha a

moeda estrangeira. O mesmo mercado financeiro que utiliza os termos específicos supra referidos também

denomina esse tipo de venda de contratos futuros, em que vendedor detém a posse e propriedade do ‘ativo-base’ (no caso, os dólares em espécie) como venda ‘coberta’; essa terminologia serve para contrastar com a

situação inexistente no Banco Central no caso sob estudo, que seria a venda de contratos futuros sem posse e

propriedade do ativo-base (os dólares) ou venda ‘descoberta’ ou ’a descoberto’, hipótese na qual seria cabível

admitir eventual existência de prejuízo contábil ao Banco Central do Brasil - que não foi o que ocorreu. Quem havia vendido contratos futuros de dólar a descoberto eram as instituições financeiras operadoras do

mercado, que ‘zerariam’ suas posições, em condições normais, comprando contratos futuros de dólar nas datas

das liquidações dos contratos em que estavam vendidas. Não era o caso do Banco Central do Brasil. Dessa forma, entendemos que a referida operação não gerou prejuízo que devessem ser contabilmente reconhecidos

pelo Banco Central do Brasil.

100. Assim, concluem que não houve prejuízos a serem reconhecidos na contabilidade do Bacen,

e os bancos assistidos não receberam nada indevidamente da Autoridade Monetária.

Análise

101. O exame será efetuado com base em dois enfoques: inicialmente, será examinada a questão

da compensação das perdas nos ajustes diários das vendas de contratos futuros de dólar com o ganho

obtido com os dólares mantidos nas reservas; posteriormente, será avaliada a precificação dos

contratos futuros de dólar vendidos pelo Bacen.

162


102. De fato, o Banco Central, conforme parecer de Nelson Carvalho e Alexsandro Broedel

Lopes, titulares da FEA-USP, fez uma operação de venda coberta de contratos futuros de dólar, uma

vez que, no dia 14/01/1999, estava vendido em US$ 10,55 bilhões (105.450 contratos futuros), peça 2,

p. 47, e, nessa mesma data, tinha em reservas, aproximadamente, US$ 36 bilhões, peça 20, p. 5.

Assim, se constata que todas as vendas de contratos futuros da Autarquia estavam totalmente

cobertas, pois o valor das reservas era superior ao valor da posição vendida no mercado futuro. Cabe

ressaltar que, nessa posição vendida de contrato futuro, estavam incluídas as vendas aos bancos

Marka e FonteCindam e aos seus fundos ligados. Dessa forma, verifica-se que as perdas no mercado

futuro foram compensadas pelo ganho da valorização do dólar à vista mantido nas reservas.

103. Assim, pode-se dizer que as quantias de R$ 162.886.000,00, R$ 2.478.700,00 e de

R$ 156.584.000,00, referentes aos pagamentos dos ajustes diários na BM&F feito pelo Bacen

referentes às operações fechadas com o Banco Marka e com o o Fundo Marka-Nikko, foram, de fato,

compensadas pela valorização dos recursos mantidos nas reservas internacionais.

104. Neste ponto, cabe abrir um parêntese: em que pese a mencionada compensação com as

reservas internacionais, não há que se falar em ausência de prejuízo para a Autoridade Monetária no

que se refere à operação feita com o Banco Marka. Ora, o Sr. Salvatore Alberto Cacciola, ao realizar

operações no mercado futuro com alavancagem de cerca de vinte vezes o patrimônio da instituição

financeira, atuou de forma imprudente e temerária, tanto é assim, que foi condenado pelo crime de

gestão fraudulenta/temerária, já com o transito em julgado, conforme analisado nos parágrafos 22 e

34 da peça 86. Além disso, ao transferir esses 2.300 contratos do Fundo Stock Máxima para o Banco

Marka em uma cotação mais vantajosa para o fundo, complicou ainda mais a situação do Banco

Marka, que já estava virtualmente insolvente. Como o principal cotista desse fundo era uma empresa

controlada pelo Sr. Cacciola, evidencia-se má-fé nessa operação.

105. Nessa senda, em que pese essa compensação dos recursos das reservas internacionais com

as perdas dos ajustes diários decorrente da soma dos ajustes diários do mercado futuro, não há que se

falar de ausência de prejuízo para a Autoridade Monetária, vez que a venda de mais 2.300 contratos,

além da posição original de 9.000 contratos detida pelo Banco Marka, só ocorreu em virtude de ato

ilegal, caracterizado como gestão temerária, praticado pelo Sr. Cacciola. Dessa forma, esse

particular deve ser condenado ao débito imputado pelo Acórdão 2.906/2008 – Plenário, afinal, se não

tivesse feito tal transação ilegal, o Banco Central não teria que cobrir os prejuízos advindos desse ato

de gestão fraudulenta praticado pelo Sr. Cacciola. No que se refere aos gestores do Bacen, conforme

já demonstrado, agiram com o intuito de evitar a liquidação do Banco Marka, com o receio de ser

deflagrada a indesejada crise sistêmica, não cabendo, portanto, responsabilizá-los.

106. Uma vez esclarecida a questão da compensação, será examinada, a partir de agora, a

precificação da operação de venda de contratos futuros ao Fundo Marka-Nikko.

107. Embora a defesa tenha alegado que a operação foi registrada no dia 19/1/1999, com a

liquidação no dia 20, não procede tal argumentação, pois a operação foi realizada de fato no dia

20/01/1999. Conforme apurou Tribunal, no Acórdão 2906/2008 (peça 2, p. 14): A liquidação da posição vendida importaria a compra de 3700 contratos futuros referenciados ao dólar

para fevereiro de 1999, o que foi executado, em 20/1/1999, à cotação de R$ 1,56 por dólar futuro, sendo

registrado com data retroativa a 19/1/1999. No dia 20/1/1999, data do registro da operação, a cotação do fechamento do contrato equivalente em Chicago era de R$ 1,579, com valor médio de R$ 1,569, e no Brasil de

R$ 1,566.

108. A fiscalização do Banco Central, por meio do Relatório de Fiscalização (peça 15, p. 25),

afirmou que: “No dia 20.01.99 o gestor dos fundos comprou 3.700 contratos de dólar futuro a 1,56

R$/US$ (...).”. Dessa forma, fica comprovado que a transação foi realizada no dia 20/01/1999, não no

dia 19/01/1999.

163


Mercado Data do

Pregão

CONTR.

NEGOC. VOL.

PREÇO

ABERT.

PREÇO

MÍN. PREÇO MÁX.

PREÇO

MÉD. ÚLT. PREÇO

Futuro de dólar

(fev/09)

20/01/1999

16.640 2.602.936.750 1.550,00 1.550,00 1.579,00 1.564,27 1.577,00

Opções de dólar

(FE01) 945 31.006.500 1.564,00 1.557,00 1.570,00 1.568,11 1.570,00

Fonte: site da BM&F, com adaptações (peça 153). 109. Feita essa consideração inicial, será analisada a questão do preço fixado pelo Bacen. A

operação foi fechada a 1,56 no mercado futuro. No mercado à vista, a PTAX fechou a 1,5735. Assim,

a cotação do mercado à vista foi maior que a do mercado futuro. Ocorre que, normalmente, a cotação

do mercado futuro é maior que o preço do mercado à vista. Considerando o CDI do dia 20 até o dia

29/1/1999, de 0,07978%, pela teoria financeira, o mercado futuro deveria está cotado pelo menos a

1,59 (1,5735*1,007978). No entanto, não foi o que ocorreu no presente caso. Ao analisar a tabela

acima, constata-se que o preço máximo atingido no mercado futuro foi o de 1,579, que sequer chegou

ao preço teórico de 1,59. Tal situação, no jargão financeiro, caracteriza um mercado invertido, que

ocorre nas raras situações em que o preço à vista é superior ao preço praticado no mercado futuro.

110. Assim, uma possível explicação para esse fato poderia ser o limite de oscilação diário

desse contrato futuro imposto pela Bolsa. Ao analisar a tabela constante na peça 3, p. 40, desta TCE,

verifica-se que, para o pregão do dia 20/01/1999, existia um limite de oscilação de 8% com relação

ao preço do ajuste diário do dia anterior. Consultando o site da BM&F, o preço do ajuste do dia

19/01/1999 correspondia a 1.500,19. Dessa forma, com base no limite de oscilação permitido pela

Bolsa, a cotação do mercado futuro, nesse dia 20/01/1999, poderia chegar até 1.620,205

(1.500,19*1,08). Portanto, analisando novamente a tabela acima, o mercado futuro, no dia 20, não

atingiu o seu limite de oscilação diário, pois a cotação máxima atingida foi 1.579,00. Nesse contexto,

considerando que nesse dia houve um volume de negociação razoável (US$ 2,6 bilhões), não há um

motivo claro para que o mercado, ao longo do pregão, sequer atingisse o preço teórico de 1,59. Uma

justificativa plausível para essa situação seria a apresentada pelo Sr. Francisco Lopes, ao afirmar que

poderia ser uma expectativa do mercado, indicando que a cotação do dólar poderia se estabilizar ou

mesmo cair até fim do mês, quando seriam liquidados os contratos de dólar futuro. Essa, de acordo

com a teoria financeira, é uma das justificativas para que, excepcionalmente, o preço à vista do ativo

seja superior à cotação do mercado futuro, pois a regra é o preço futuro ser maior que o à vista.

Ademais, ainda cabe destacar que, nesse caso, o preço de fechamento do mercado futuro (1.577,00)

foi ligeiramente inferior ao preço de fechamento do mercado à vista (1,5735).

111. Agora, vamos analisar se a cotação fixada pelo Bacen para a venda de 3.700 contratos

futuros para o fundo Marka-Nikko estava fora ou dentro dos parâmetros de mercado. Inicialmente,

cabe ressaltar que se optou por considerar o preço médio praticado no mercado como o principal

parâmetro para verificar se operação com o Bacen ocorreu ou não ao preço de mercado, uma vez que

a liquidação de uma posição de 3.700 contratos (R$ 577.200.000,00), como era a do Fundo Marka-

Nikko, normalmente, não consegue ser feita em único preço e negócio no mercado. Assim, a

liquidação de uma posição desse tamanho, normalmente, é feita ao longo do pregão, em vários

negócios e com preços diversos. Nesse contexto, deve ser ainda considerada a questão da volatilidade

desse mercado. Para se ter uma noção da oscilação desse mercado, do preço mínimo para o preço

máximo, esse mercado nesse dia oscilou 1,87%. Assim, conclui-se que o preço médio é o melhor

parâmetro para aferir se o preço da operação feita pelo Bacen correspondia ao preço de mercado.

112. Dessa forma, ao analisar a tabela acima, constata-se que o mercado oscilou entre as

cotações de 1.550,00 a 1.579,00, respectivamente, a mínima e a máxima desse dia. Como o preço de

venda pelo Bacen foi a 1,56, estava dentro dessa faixa de negociação do mercado (entre a mínima e a

máxima). Esse é apenas um parâmetro secundário para enquadrar essa operação a mercado. Além

disso, esse preço estava em linha com o preço médio praticado no mercado nesse dia, que foi de

1.564,27, conforme se verifica na tabela acima. Assim, o preço de 1,56, além de estar dentro da faixa

164


de negociação desse mercado, foi, praticamente, (e principalmente) equivalente ao preço médio

praticado naquele dia.

113. Ao analisar o mercado de opções de dólar na tabela acima, observa-se que as cotações de

abertura, preço mínimo, máximo e de encerramento são muito próximos dos respectivos preços de

abertura, mínimo, máximo e de encerramento do mercado de futuro de dólar. Assim, do ponto de vista

da variação cambial, para esse caso específico, tanto faz operar um contrato futuro ou opções, pois

terão cotações muito parecidas. Dessa forma, considerando esse mercado de opções, verifica-se

também que o preço de 1,56, cotação fixada pelo Bacen na venda de contratos futuros para o fundo

Marka-Nikko, estava dentro do preço praticado no mercado, uma vez que estava em linha com o preço

médio praticado nesse dia, de 1,568, segundo dados da tabela acima. Se for considerar a Bolsa de

Chicago, também estava consonância com preço médio dessa Bolsa, que foi 1,569, conforme indicado

no Acórdão 2906/2008 (peça 2, p. 14), acima destacado.

114. Vale refrisar que, no mercado de opções, não há limite de oscilação. Dessa forma, as

cotações desse mercado poderiam estar acima da PTAX desse dia (1,5735), mas, a exemplo do

mercado futuro, tal fato não ocorreu.

115. Dessa forma, pode-se considerar que a venda desses contratos pelo Bacen estava dentro do

preço praticado no mercado daquele dia, seja pela cotação média do mercado futuro da BM&F ou de

Chicago, seja pelo preço médio do mercado de opções da BM&F.

116. Nessas condições, como no patrimônio líquido do Bacen os dispêndios efetuados com os

contratos futuros vendidos foram compensados com os recursos mantidos nas reservas internacionais,

e como a operação foi feita a preço de mercado, data máxima vênia do entendimento do TCU, não há

que se falar em prejuízo a ser ressarcido para os cofres do tesouro, especificamente para essa venda

de 3.700 contratos futuros de dólar ao Fundo Marka-Nikko.

117. Entretanto, ainda persiste a irregularidade de o Banco ter vendido contratos futuros para

uma empresa que não é uma instituição financeira. O art. 12 da Lei 4.595/64 assim dispõe: “O Banco

Central da República do Brasil operará exclusivamente com instituições financeiras públicas e

privadas (...).” O Parecer DEJUR-160/97, fl. 1033, vol. 5 do TC 033.263/2008-1, ao analisar a

legalidade das operações do Bacen com derivativos cambiais, quanto a esse aspecto, também foi nesse

sentido e concluiu que: “a operação com parceiros que não instituições financeiras esbarra na

redação do art. 12 da Lei 4.595/1964 e, portanto, a alternativa é restringir o universo de parceiros às

instituições financeiras autorizadas a operar em câmbio.”.

118. Desse modo, essa venda de contratos no mercado futuro para o fundo Marka-Nikko foi

ilegal, uma vez que fundo de investimento não é equiparado à instituição financeira. Esse

entendimento é do próprio Banco Central. No expediente Cota DENOR/CODIS-99/114 – Pt.

9900950326, fls. 751-752, vol. 3 do TC 033.263/2008-1, afirmou-se o seguinte: A propósito, em conformidade com Parecer DEJUR-126, de 21 de maio de 1996, os fundos de

investimento não possuem personalidade jurídica e, consequentemente, não são titulares de direitos e obrigações, atributos da referida personalidade. [O parecer segue dizendo] ‘(…) em realidade, na gestão dos

recursos desses fundos, quem se encontra, nos polos ativo e passivo das relações jurídicas decorrentes dessa

atividade, é a instituição administradora, a quem é atribuída não só amplos poderes de administração, como também a responsabilidade civil e criminal (esta, na pessoa dos administradores) por tais atos.’ As afirmativas

acima mencionadas são baseadas, principalmente, no inciso II, do art. 49, da Lei nº 4.728, de 14 de julho de

1965, e no art. 1º do Regulamento anexo à Circular nº 2.616, de 18 de setembro de 1995 (...). Assim,

entendemos correto responder que os fundos de investimento não são equiparados a instituições financeiras,

(...). (grifo nosso)

119. Dessa forma, não resta dúvida acerca da ilegalidade dessa operação.

120. No entanto, o Sr. Francisco Lopes afirmou que se não houvesse a operação com o Bacen, a

atuação nervosa dos investidores japoneses (ansiosos para zerar a posição dos fundos Marka-Nikko)

certamente pressionaria para cima as cotações do dólar nos mercados à vista e futuro. Para o Bacen,

naquele momento em que estava administrando a fase inicial do regime de livre flutuação cambial,


165


interessava reduzir ao mínimo a intensidade do movimento de desvalorização cambial. Assim, ainda

de acordo com esse responsável, minimizar turbulência no mercado, como as que poderiam ser

produzidas por uma atuação nervosa de zeragem de posição dos administradores japoneses dos

fundos Marka-Nikko ou pela disseminação de notícias sobre as dificuldades desses fundos e do Banco

Marka na BM&F, atendia ao objetivo de minimizar perturbações na fase inicial da flutuação cambial,

de modo a obter a menor volatilidade cambial possível.

121. Assim, devem ser sopesados, em juízo de proporcionalidade, os dois dispositivos legais que,

no caso concreto, estão em conflito. Primeiro, temos o art. 12 da Lei 4.595/1964, proibindo o Bacen

operar com empresas que não sejam instituições financeiras. Em contrapartida, temos o art. 11, inciso

III, dessa Lei, determinando que o Banco Central atue no sentido do funcionamento regular do

mercado cambial e da estabilidade relativa das taxas de câmbio. Considerando o que foi dito no

parágrafo precedente, especificamente para essa situação, era mais importante para a Autoridade

Monetária manter uma relativa estabilidade cambial, uma vez que o país estava passando por uma

crise e tinha acabado de alterar o seu regime cambial.

122. Portanto, a justificativa apresentada é razoável. Embora o Bacen tenha feito uma operação

com um fundo de investimento, que é vedado por Lei, tal operação visou a um objetivo maior que é a

estabilidade relativa da taxa câmbio, no âmbito do então recém-criado regime de taxas flutuantes.

Não era interessante para o Bacen, nem para a economia, que o dólar subisse de forma desordenada

no período inicial desse regime. Além disso, essa atuação contribuiu para a ocorrência de

turbulências maiores no mercado, em função da eventual divulgação de dificuldades de fundos ligados

ao Banco Marka. Ademais, deve-se relembrar que essas operações ocorreram dentro do preço

praticado no mercado, no momento da transação, e que houve a compensação das perdas no mercado

futuro com o estoque das reservas mantidas pelo Banco Central.

123. Assim, a atuação da Autoridade Monetária, na venda desses contratos ao Fundo Marka-

Nikko, visou ao atingimento de um objetivo mais relevante naquele momento, concernente à execução

da política cambial então vigente, no sentido de evitar-se movimentos desordenados, dada a

criticidade do momento, mesmo em detrimento da proibição de transacionar diretamente com

qualquer fundo de investimento.

124. Portanto, especificamente, para essa operação com o fundo Marka-Nikko, devem ser

acatadas, parcialmente, as alegações defesa dos responsáveis citados, afastando o debito imputado.

125. Todavia, persiste a ilegalidade de o Banco Central ter transacionado com um fundo de

investimento. Logo, considerando o afastamento do débito ora proposto, será perquirida a

possibilidade de aplicação de multa pelo Tribunal aos gestores do Banco Central.

126. Inicialmente, cabe destacar que tal irregularidade foi apontada pela então 2ª Secex, ao

analisar as defesas dos responsáveis citados. Ao compulsar os fundamentos do Voto do Acórdão

2.906/2008 – Plenário, não foi identificada a utilização de tal argumento. Destarte, não foi

oportunizado aos defendentes a possibilidade de se manifestarem acerca da proibição de o Banco

Central operar com fundos de investimento. Assim, como a irregularidade praticada ocorreu em

janeiro de 1999, não há que se falar em aplicação de multa, uma vez que se configurou prescrição da

pretensão punitiva pelo Tribunal.

127. Dessa forma, como não foi instaurado o contraditório e ampla defesa acerca dessa

irregularidade apontada e como a uma matéria é estranha a esta TCE, tendo o condão de acarretar a

irregularidade das contas dos gestores do Banco Central, haverá uma proposta para que tal questão

seja tratada no processo de prestação de contas do Bacen do exercício de 1999 (TC 010.871/2000-0),

que se encontra sobrestado.

128. Por fim, em que pese a revelia do Sr. Salvatore Cacciola e do fundo Marka-Nikko acerca

da citação do item 9.3.2 do Acórdão 2.906/2008 – Plenário, em razão dos argumentos acima

indicados, também deve ser afastado o débito imputado para esses dois responsáveis.

166


Defesa dos Srs. Carlos Eduardo Tavares de Andrade, Francisco de Pádua Lopes e Paolo

Enrico Maria Azghen (Peça 25, p. 12-19) e dos Srs. Cláudio Ness Mauch e Demósthenes Madureira

Pinho Neto (Peças 27-28, p. 36-50 e 1-30)

129. Os referidos defendentes foram chamados para apresentar razões de justificativas em razão

de a aprovação do Voto 006/99 ser fundamentado em elementos aparentemente inverídicos, nos

termos do item 9.6. do Acórdão 2906/2008 – Plenário.

130. Em função da imputação do mesmo fato para esses responsáveis, pela semelhança das

alegações e pela conclusão uniforme a que se chegou para todos esses agentes, as defesas desses

responsáveis serão analisadas conjuntamente.

Alegação

131. Alegam que tal Voto não foi aprovado com base em elementos inverídicos ou

aparentemente inverídicos.

132. Com efeito, afirmam que, pelo que se deduz do relato do que teria ocorrido nos dias 12 a

18 de janeiro de 1999, os dias 13 a 15 foram de extrema tensão para equipe econômica e também

para o mercado financeiro, como não poderia deixar de ser. Em todos aqueles dias, ainda de acordo

com a defesa, a atenção da Diretoria do Bacen estava inteiramente focada para o comportamento do

mercado, em particular para a situação das instituições que, em razão da mudança do regime

cambial, havia acusado a impossibilidade de honrar suas posições junto à BM&F. Dessa forma, no

dia 14/01/1999, asseveram que a Diretoria do Bacen, de posse das informações oriundas da BM&F,

decidiu autorizar o Depin a realizar operações de venda dólar futuro junto à Bolsa, com o propósito

de viabilizar a liquidação de posições vendidas nos mercados futuro de dólar de instituições que

evidenciassem dificuldades de reversão de suas posições.

133. Em reforço dessa posição, a defesa destacou o trecho do depoimento da senhora Chefe do

Departamento de Fiscalização, Tereza Grossi: que mais tarde, mas ainda no mesmo dia 13.01.99, reportou ao Diretor Mauch o relato preliminar da

fiscalização do Rio de Janeiro e ficou acertado que, no dia seguinte, viria alguém da BM&F ao Banco Central

para explicar o que ocorreria naquela Bolsa no caso de inadimplência de algum participante; que, no dia

seguinte, 14.01.99, veio a Brasília para reunir-se com a declarante o Sr. Aguiar e o Sr. Antônio Carlos Mendes Barbosa, da BM&F, (...), que, dada a exiguidade de tempo, não havia como analisar os riscos para os clientes

dessas outras instituições responsáveis pelas obrigações. Que no mesmo dia 14.01.99 reportou ao Diretor

Mauch a situação contábil do Banco Marka, com base no balanço de 31.12.98, adotando-se uma posição mais conservadora, já que eventuais ajustes para baixo, no ativo, ou para cima, no passivo, poderiam significar

operações mais onerosa para o Banco Central.(...)

134. Com relação à formalização do Voto só ter ocorrido no dia seguinte, 15/1/99, há algumas

considerações a serem feitas. De acordo com a defesa, a decisão foi tomada na reunião da diretoria

Colegiada do dia 14/01/1999, que estava continuamente reunida naquele dia. Assim, afirmam que a

decisão colegiada antecedeu à formalização do Voto.

135. Nesse cenário, ainda de acordo com os responsáveis, tanto a decisão da Diretoria

Colegiada, como a respectiva minuta de voto datam, efetivamente, do dia 14/1/1999. No dia seguinte,

15/1/1999, alegam que apenas foram feitos ajustes naquele documento por parte da Procuradoria-

Geral, o que, à evidência, não impõe que devesse figurar dele esta última data. Evidenciam ainda que

se tal viesse a ocorrer, aí sim, passaria o voto a conter um dado inverídico.

136. Por oportuno, a defesa discorreu sobre a análise do ponto que se refere à participação ou

não do Subprocurador-Geral Francisco José de Siqueira na elaboração do referido Voto. Apontou, a

propósito, a necessidade de distinguir participação, de participação formal. No seu depoimento à

Polícia Federal, ele declara a sua participação na elaboração do voto, mas nega sua participação

formal na elaboração desse voto, por ocasião do exame de seus termos pela Procuradoria-Geral. A

Procuradora incumbida do exame dos termos da minuta de voto a ela submetida, por sua vez, não diz

ter havido participação formal do depoente, ou do Dr. Loiola. Diz apenas que, ‘além do auxílio de

Ricardo, teve a participação do Dr. Loiola e do Dr. Siqueira na elaboração desse documento.”

167


137. O TCU afirmou que o grande equívoco do voto, como redigido, foi a sua fundamentação,

pois a carta que faz menção tal voto, simplesmente não existia quando da decisão tomada pela

Diretoria Colegiada, que, supõe-se, ocorreu na manhã do dia 14/01/1999, segundo os defendentes.

138. Alegam que não há razão de ser, para essa ilação. De acordo com a defesa, a

fundamentação do Voto consta da parte inicial do item 3 do Voto; “Presente esse quadro e ante a

necessidade da manutenção da política cambial e da estabilidade do sistema financeiro nacional

(...)”.

139. Assim, indagam o seguinte: A que quadro se referia o voto?. Em resposta afirmam que se

refere ao quadro exposto pela BM&F e confirmado pela fiscalização do Banco Central.

140. Alegaram que, se a Diretoria tomou uma decisão baseada em uma situação vivenciada e

confirmada pela BM&F, é natural que o Voto a ela se referisse. Sustentam que, de fato, no momento

da decisão tal correspondência não existia ainda, mas ficou ali decidido que a BM&F deveria

elaborar e apresentar ao Bacen documento certificando os fatos, sendo provável que tenha sido

mesmo a chefe do Departamento de Fiscalização a pessoa encarregada de, no dia 14/1/99, solicitar à

Bolsa a elaboração desse documento. Nada mais natural, portanto, que o voto a ele se referisse, ainda

de acordo com os gestores.

141. Dessa forma, afirmam que não houve nenhuma tentativa ou intenção de transferir a

responsabilidade de sua decisão para a BM&F. A avaliação do quadro de risco sistêmico, então

desenhada, bem como a decisão de não liquidar o Banco Marka e de autorizar o Depin a realizar

operações de venda de dólar junto à Bolsa, assegurando, com isso, a normalidade da economia, bem

como, de resguardar os interesses dos depositantes, investidores e credores, segundo a defesa, foi da

Diretoria do Bacen. Aliás, ainda de acordo com responsáveis, seria impróprio querer transferir a

responsabilidade desse ato para a BM&F, se a Lei a impõe ao Banco Central. O Senhor Ministro-

Relator reconhece essa situação ao enfatizar que “a avaliação do quadro tinha que ser do Banco

central, como de fato, foi.”

142. Assim, concluem que a referência no Voto 006/99 à correspondência da BM&F, que

manifesta preocupação em relação a uma possível crise sistêmica, caso não fossem adotados

mecanismos que possibilitassem às instituições financeiras em dificuldade de reversão de suas

posições naquela Bolsa, não tinha como objeto demonstrar uma formalização que não existia, e,

menos ainda, dividir com a BM&F a responsabilidade pelo ato praticado.

Análise

143. Procede a argumentação apresentada pela defesa. Inicialmente, serão transcritos a seguir

os termos desse Voto 006/99, (peça 3, p. 11-12): Senhores Diretores:

Como é do conhecimento de V.Sas., este Banco Central por meio do Comunicado n.º 6.560. de 13 de janeiro de 1999, alterou a ‘faixa de flutuação’ (bandas) nos mercados interbancários de câmbio- segmentos de

taxas livres e de taxas flutuantes.

2. Em consequência dessa modificação recebemos da Bolsa de Mercadoria e Futuros – BM&F, nesta data, correspondência informando a respeito de sua preocupação em relação a uma crise sistêmica que pode

vir a atingir o mercado como um todo, caso não haja a adoção de mecanismos que possibilitem às instituições

financeiras a reversão de suas posições, o que sinaliza dificuldade que essas podem vir a ter em honrar seus compromissos perante terceiros; tendo em vista o nível alcançado nos cotações do dólar norte-americano em

relação ao Real, bem como a rigidez que esse mercado passou a apresentar.

3. Presente esse quadro e ante a necessidade da manutenção da política cambial e da estabilidade do

sistema financeiro nacional, propomos a esse colegiado, como medida preventiva a realização, pelo Departamento de Operações das Reservas Internacionais- DEPIN, de operações de venda dólar futuro junto à

BM&F, com o propósito de viabilizar a liquidação de posições vendidas nesses mercados futuros de dólar

norte-americano de instituições que evidenciam tais dificuldades, permitindo com isso, seja assegurada a normalidade da economia pública e resguardos os interesses dos depositantes, investidores e demais credores.

168


4. Em caso de aprovação da presente proposta, fica, desde já autorizado o DEPIN a realizar as

operações de que se trata.

É o que levamos ao conhecimento e à consideração de V. Sas., com o nosso voto favorável.“

144. A proposição do TCU aponta que o grande equívoco do voto foi a sua fundamentação, pois

não havia porque tentar transferir a responsabilidade da sua decisão para BM&F. Ademais, apenas

quando da formalização do Voto 006/1999, em 15/01/1999, foi mencionada a existência de carta

supostamente encaminhada pela BM&F, conforme afirmou o Ministro-Relator.

145. De fato, tal carta da BM&F, mencionada no Voto BCB 006/99, ainda não existia em

14/1/1999, data da edição desse decisum. No entanto, esse fato não macula a sua fundamentação, uma

vez que já existiam tratativas entre os responsáveis da Bolsa e a Diretoria do Bacen, antes da

formalização do Voto em análise. Além disso, conforme afirmou a defesa, nessas tratativas, ficou

decidido que a BM&F deveria elaborar e apresentar ao Bacen um documento certificando a

possibilidade de risco sistêmico. Ou seja, infere-se que a Diretoria do Bacen queria um documento

formal da Bolsa para subsidiar a fundamentação da sua decisão. Entretanto, por um motivo

desconhecido, tal documento foi emitido tardiamente, após a edição do Voto.

146. Além disso, cabe mencionar que não era razoável o Banco Central aguardar a elaboração

dessa correspondência da BM&F (que já estava combinada) para edição do Voto BCB 006/99, pois

quanto mais tempo demorasse para o Bacen socorrer o Banco Marka, mais se agravaria a situação

financeira desse Banco, em função da valorização crescente do dólar.

147. Ademais, toda a operação de socorro ocorreu em apenas dois dias. No dia 13/01/1999, o

Sr. Cacciola solicitou auxílio ao Bacen, e, já no dia seguinte, dada a gravidade da situação, o Bacen

decidiu prestar socorro a essa instituição. Assim, em ambiente cheio de incertezas, tendo a

possibilidade de ocorrência de risco sistêmico e com prazo extremante exíguo, não há como exigir que

o Banco Central emitisse um ato normativo com uma redação perfeita, pois, na essência, a menção à

correspondência da BM&F, já havia sido solicitada à Bolsa nas tratativas ocorridas no dia

14/1/1999.

148. Outra questão a ser tratada refere-se à tentativa de transferir a sua decisão para a BM&F.

Na realidade, não se vislumbra essa possibilidade. A competência legal para efetuar tal ato é

exclusiva do Bacen, e assim foi feito por meio do Voto BCB 006/99. Pela análise desse Voto, a

Autoridade Monetária apenas fez menção a informações obtidas pela Bolsa, ou seja, essa foi apenas

uma das fontes de informações utilizadas pelo Bacen para justificar a operação de socorro. É factível

afirmar que o Banco Central também utilizou outras fontes, como, por exemplo, relatórios econômicos

internos e externos. Além disso, o Bacen, como a maioria dos participantes do mercado, sabia que a

conjuntura econômica da época era bem desfavorável, havia uma crise cambial, e, se nesse momento

bem crítico, caso algum banco quebrasse, tal crise poderia se transformar em uma crise bancária e,

consequentemente, afetar todo o sistema financeiro nacional.

149. Dessa forma, entende-se que deve ser acatada as razões de justificativas apresentadas

pelos Srs. Carlos Eduardo Tavares de Andrade, Francisco de Pádua Lopes, Paolo Enrico Maria

Azghen, Cláudio Ness Mauch e Demósthenes Madureira Pinho Neto, pelo fato de o Voto 006/99 não

ter sido elaborado com base em elementos inverídicos ou aparentemente inverídicos.

Análise das questões relacionadas ao Sr. Salvatore Alberto Cacciola (revel)

150. Conforme se demonstrou anteriormente, o Sr. Cacciola é revel nesta TCE. No entanto, nos

termos do art. 12, § 3º da Lei 8.443/92, será dado prosseguimento ao feito.

151. Inicialmente, cabe destacar que, conforme foi analisado alhures, o Sr. Cacciola não pode

ser responsabilizado pela operação de venda de 3.700 contratos futuros de dólar do Bacen para o

Fundo Marka-Nikko, uma vez que tal transação foi feita ao preço de mercado e teve como objetivo

maior a estabilidade relativa da taxa de câmbio, podendo, dessa forma, ser afastado eventual débito.

169


152. No entanto, o mesmo não ocorre com relação à citação acerca da venda de 2.300 contratos

assumidos pelo Banco Marka do Fundo Stock Máxima e da venda de 35 contratos adicionais para

fazer frente às despesas de autoliquidação.

153. Cabe ressaltar que, conforme verificou-se anteriormente, o Sr. Cacciola foi o único

responsável direto por essas operações feitas com o Bacen. Assim, ainda de acordo com o que foi

analisado, é perfeitamente possível a aplicar a Teoria da Desconsideração da Personalidade Jurídica,

e responsabilizar diretamente essa pessoa física. Dessa forma, com base nesse cenário, serão

analisados os aspectos a seguir.

154. O Ministro-Relator, para justificar a citação, assim, se manifestou (peça 2, p. 13): Os controladores do Banco Marka, no momento em que perceberam que a instituição não suportaria as

perdas avistadas, atuaram com nítida má-fé ao aumentar suas posições vendidas em 2.300 contratos futuros de dólar em operação direta, fora do pregão, e levada a registro na BM&F ao longo do dia 13/1/1999, com o

valor de R$ 1,2376460 para o dólar futuro (...) Após a realização da operação, os controladores do Banco

Marka procuraram o Banco Central informando que seu banco iria tornar-se inadimplente junto à BM&F,

deixando de honrar um posição na qual controlava US$ 1,13 bilhão(...).”.[Além disso, (peça 3, p. 25-28)] (...) a inclusão na operação de 2.300 contratos para cobrir os contratos transferidos pelo Fundo Stock Máxima não

deve ser acolhida, em razão dos indícios de má-fé na conduta dos administradores do Banco Marka, que, para

preservar o patrimônio do Marka Bank, do qual eram sócios, comprometeram ainda mais a situação do Banco Marka. Ademais, não fica evidenciado que a insolvência de um fundo de investimentos estrangeiro

comprometeria a credibilidade da BM&F ou do sistema financeiro. (...) Há portanto, fortes indícios de má-fé

da diretoria do Banco Marka nesse episódio, pois, ao mesmo tempo em que o banco assumiu os contratos do fundo de capital estrangeiro pela cotação irreal de R$ 1,2376/US$, ficou a cotação do dólar, para fins de

regate dos fundos de investimento Marka-Nikko, em R$ 1,34/US$. Se tivesse utilizado a mesma cotação para

absorver os contratos do Stock Máxima, praticamente teria zerado o patrimônio desse fundo.”. (...) além das

negociações engendradas pelo Sr. Salvatore Cacciola e pela Sra. Cinthia Costa e Souza com o Bacen, há também índicos de gestão temerária e fraude contra a pessoa jurídica, que assumiu, em condições

desvantajosas, 2.300 contratos do fundo Stock Máxima, cujo único cotista era o Innovation Fund. Por sua vez,

o único cotista desse fundo era o Marka Bank, de propriedade dos sócios-administradores do Banco Marka. Por conseguinte, a administração da empresa Holon Empreendimentos e Participações S/A – composta pelos

diretores Salvatore Alberto Cacciola (...) -, controladora do Banco Marka, impôs prejuízo à instituição

financeira para salvaguardar o patrimônio pessoal dos sócios/administradores. Por isso, acolho a proposta da unidade técnica de citar os administradores mencionados, que contribuíram para dilapidar o patrimônio da

pessoa jurídica Banco Marka S/A.

155. Dessa forma, está comprovado que o Sr. Cacciola agiu de má-fé, pois transferiu os 2.300

contratos para o Banco Marka, complicando ainda mais a situação dessa instituição. Além disso, essa

transferência foi feita a um preço bem vantajoso para o Fundo Stock Máxima, pois, enquanto o

resgate foi feito com a taxa de 1,34, a taxa da transferência para o Marka foi a 1,2376. Assim, com

base nessas taxas pactuadas bem benéficas, tal transação gerou um enriquecimento ilícito para o Sr.

Cacciola uma vez que, ele já sabia que, muito provavelmente, o Bacen iria socorrer o Banco Marka.

156. Ademais, cabe destacar que essa transação foi um fator adicional que contribuiu para a

condenação do Sr. Cacciola, fazendo coisa julgada material, pelo crime de gestão fraudulenta.

157. Além dessa transação, o Tribunal (peça 3, p. 25) argumentou o seguinte: Finalizando o exame das operações para cobrir as posições próprias do Marka, observo que, dos 12.650

contratos vendidos pelo Banco Central, 35 seriam utilizados para fazer frente às despesas de encerramento da

sociedade. Esses contratos foram levados até seu vencimento e resultaram em ganho para o Banco Marka de R$ 2.478.700,00 ([1,9832-1,275]*35*100.000). (...) Consta que sobraram R$ 2.112.948,74 nas reservas

bancárias do Marka, que foram posteriormente sacados e cujo destino é ignorado. Esse valor é próximo do

ganho obtido pela instituição no mercado de futuros com os 35 contratos adicionais. Portanto, considerando

que a auto-liquidação não poderia gerar enriquecimento do Banco, deve ser levado a débito todo o ganho oriundo dos 35 contratos adicionais vendidos.

170


158. Assim, embora, não caiba a responsabilização dos gestores do Banco Central para esses 35

contratos vendidos, conforme foi analisado anteriormente, o mesmo não se aplica ao Sr. Cacciola,

pois, de acordo com o parágrafo anterior, houve um enriquecimento ilícito para esse responsável.

Da indisponibilidade de bens

159. Questão que surge é a oportunidade de o Tribunal declarar a indisponibilidade dos bens do

Sr. Salvatore Alberto Cacciola. Inicialmente, devem ser demonstrado os dois requisitos para o

deferimento desta medida cautelar. Em primeiro lugar, a referida transação financeira ocorreu em

janeiro de 1999. Logo, tem mais de dezenove anos. Esse largo lapso temporal já dificulta

consideravelmente, em caso de condenação, o ressarcimento ao erário. Demonstra-se, dessa forma, o

perigo de dano. No que tange à probabilidade do direito, evidenciou-se no item precedente que o Sr.

Cacciola agravou a situação do Banco Marka, ao transferir contratos futuros de dólar do fundo de

investimento Marka-Nikko para o mencionado Banco, em condições desvantajosas para a instituição

financeira, já sabendo que ocorreria o socorro da Autoridade Monetária, majorando sobremaneira o

dano ao erário.

160. Assim, uma vez demonstrados os dois requisitos dessa medida cautelar, com vistas a

aumentar a probabilidade de ressarcimento ao erário, em eventual condenação pelo Tribunal, torna-

se conveniente a decretação da indisponibilidade dos bens pelo Tribunal.

161. Outrossim, há mais um aspecto a ser tratado acerca da decretação de indisponibilidade.

Como é cediço, o Sr. Cacciola, após o socorro do Banco Central, enviou recursos ao exterior.

Ademais, antes de ser condenado, fugiu para Itália, por ter essa nacionalidade. Assim, é muito

provável que boa parte do seu patrimônio esteja localizado no exterior.

162. Dessa forma, cabe discutir se o § 2º do art. 44 da Lei nº 8.443/92, ao atribuir a

competência para TCU decretar indisponibilidade de bens, permite que seja aplicada para bens

localizados no exterior. Esse dispositivo legal não faz qualquer menção acerca da localização do bem,

seja no país ou no exterior. Assim, nessa situação, para compreender o alcance dessa norma, deve-se

aplicar a hermenêutica jurídica. Cabe, então, aplicar o seguinte brocardo: ubi lex non distinguit nec

nos distinguere debemus, ou seja, quando a lei não faz distinção, o intérprete não deve fazê-la. Para

entender melhor a questão, LAURENT (apud SERPA LOPES, Curso de direito civil, Rio : Freitas

Bastos, 1998, v.I, p.135) ensina que: Não deve o intérprete criar, na interpretação, distinções que não figuram na lei. Essa regra adverte para

a aplicação geral, sem exceções, da regra cujo sentido é geral, e para a qual o legislador não previu exceções. Distinguir, nesse tema, quer dizer excepcionar, tratar de forma dessemelhante, tratar como exceção. E a regra

indica que não se presumem exceções

163. Observa-se que, com base nessa regra de hermenêutica, não deve o interprete criar

exceções, se a lei não o fizer. Assim, como a Lei Orgânica do TCU não limitou a decretação de

indisponibilidade de bens apenas para os localizados no país, deve-se interpretar que esse dispositivo

permite que o Tribunal possa impor essa medida restritiva também para os bens localizados no

exterior. Além disso, o espírito da Lei, ao estabelecer essa prerrogativa ao TCU, é garantir que, caso

ocorra futura imputação de débito de quem está sujeito à jurisdição do Tribunal, seja permitido o

ressarcimento ao erário, mesmo que os bens estejam localizados no exterior, já que o principal

objetivo é a recomposição dos cofres públicos. Desse modo, para o Sr. Cacciola, haverá proposta de

indisponibilidade de seus bens que estejam localizados no país e no exterior.

164. Para fins de esclarecimento, é cediço que o Brasil firmou acordos internacionais com

diversos país para troca de informações e implementação de execução de procedimentos da esfera

cível e penal entre si. Assim, a autoridade brasileira competente para operacionalizar o bloqueio de

bens no exterior é o Ministério da Justiça, que o exerce por meio do Departamento de Recuperação de

Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI), da Secretaria Nacional de Justiça (SNJ), nos

termos do Decreto nº 6.061/2007.

CONCLUSÃO

171


165. Com relação à análise de mérito da citação efetuada por meio do Acórdão 2.906/2008 –

Plenário, evidenciou-se que devem ser acolhidas as alegações de defesa dos Srs. Antônio Sérgio do

Carmo Dupin, GustavoWanderley Dias de Freitas, Gilberto Gilbert e da Sra. Cinthia Costa e Souza,

todos executivos do Banco Marka, por não terem participado, no campo decisório, da operação de

venda de contratos futuros pelo Banco Central, nem pela decisão de absorção de 2.300 contratos

futuros do Banco Marka pelo Fundo Stock Maxima. Assim, não há nexo causal entre uma omissão ou

ação desses executivos dessa transação com a Autoridade Monetária. Ademais, esse nexo só foi

estabelecido com o Sr. Salvatore Alberto Cacciola. (itens 30-65)

166. Também devem ser acatadas as alegações de defesa dos Sr. Francisco Lafaiete de Pádua

Lopes, Cláudio Ness Muach e Demósthenes Madureira de Pinho Neto, gestores do Banco Central,

referentes a todos os itens da citação do Acórdão 2906/2008 – Plenário. Com relação à transferência

de 2.300 contratos do Fundo Stock Máxima ao Banco Marka, o Bacen não tinha outra alternativa e

foi obrigado a cobrir esses contratos, sob pena de deflagração da crise sistêmica, pois não tinha

competência legal para anular essa transferência. (itens 66-109)

167. Quanto aos 35 contratos vendidos para a autoliquidação, dado o prazo exíguo para análise

da situação patrimonial do Banco Marka, item 9.3.1.2. do Acórdão 2906/2008 – Plenário foi razoável

tal transação, ante a possibilidade da existência de passivos não identificados. (itens 104-109)

168. Por fim, com relação à venda de 3.700 contratos futuros ao Fundo Marka-Nikko, item

9.3.2. do Acórdão 2906/2008 – Plenário, embora o Bacen tenha feito uma operação com um fundo de

investimento, que é vedado por lei, tal operação visou a um objetivo maior que é a estabilidade

relativa da taxa câmbio, que também estava previsto em lei. Ademais, as operações realizadas com

esse Fundo ocorreram ao preço praticado no mercado e houve a compensação das perdas no

mercado futuro com a valorização dos recursos mantidos nas reservas internacionais. Assim, nesse

contexto, deve ser afastada a responsabilidade desse Fundo, bem como do Sr. Salvatore Alberto

Cacciola, embora sejam revéis. (itens 110-151)

169. Ademais, como não foi instaurado o contraditório e ampla defesa acerca dessa vedação de

operar com fundos de investimento e como a uma matéria é estranha a esta TCE, tendo o condão de

acarretar a irregularidade das contas dos gestores do Banco Central, haverá uma proposta para que

tal questão seja tratada no processo de prestação de contas do Bacen do exercício de 1999 (TC

010.871/2000-0), que se encontra sobrestado. (itens 147-150)

170. Outrossim, devem ser acatadas as razões de justificativas apresentadas pelos Srs. Carlos

Eduardo Tavares de Andrade, Francisco de Pádua Lopes, Paolo Enrico Maria Azghen, Cláudio Ness

Mauch e Demósthenes Madureira Pinho Neto, pelo fato de o Voto 006/99 não ter sido elaborado com

base em elementos inverídicos ou aparentemente inverídicos, nos termos do item 9.6. do Acórdão

2906/2008 – Plenário. Em ambiente cheio de incertezas, tendo a possibilidade de ocorrência de risco

sistêmico e com prazo extremante exíguo, não há como exigir que o Banco Central emitisse um ato

normativo com uma redação perfeita, já que na essência, a menção à correspondência da BM&F, já

havia sido solicitada à Bolsa nas tratativas ocorridas no dia 14/01/1999. Além disso, no que se refere

à tentativa de transferir a sua decisão para a BM&F, não se vislumbra essa possibilidade, uma vez

que a competência legal para efetuar tal ato é exclusiva do Bacen, que feito por meio do Voto BCB

006/99. (itens 121-172)

171. No que diz respeito ao Sr. Salvatore Alberto Cacciola, além de ser revel, verifica-se em

relação à transferência de 2.300 contratos do Fundo Stock Máxima para o Banco Marka, vislumbrou-

se a nítida má-fé desse responsável, pois, essa operação complicou ainda mais a situação do Banco

Marka, que já estava virtualmente insolvente. Além disso, esse fundo tinha como cotista único uma

empresa controlada pelo Sr. Cacciola. Assim, como essa transação ocorreu com taxas vantajosas

para esse fundo, houve um enriquecimento sem causa para esse responsável. Ademais, ao alavancar o

Banco Marka em quase vinte vezes o seu patrimônio líquido, agiu com imprudência, violando o dever

legal de diligência que todo administrador é obrigado a seguir, permitindo assim a sua

172


responsabilização pessoal. Outrossim, por meio dessa conduta, acabou sendo condenado pelo crime

de gestão fraudulenta, fato que também justifica a desconsideração da personalidade jurídica do

Banco Marka para responsabilização direta desse responsável. (itens 42-65 e 173-181)

172. Diante desse quadro tendo em vista que não constam dos autos elementos que permitam

reconhecer a boa-fé do responsável, sugere-se que as contas do Sr. Salvatore Alberto Cacciola sejam

julgadas irregulares, nos termos do art. 202, § 6º, do RI/TCU, com a imputação do débito atualizado

monetariamente e acrescido de juros de mora, nos termos do art. 202, §1º do RI/TCU, bem como

ocorra a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.

173. Um outro fator examinado nesta TCE diz respeito à decretação da indisponibilidade dos

bens do Sr. Cacciola. Em função do prazo já decorrido da transação efetuada, para tentar garantir o

ressarcimento, em caso de condenação, haverá proposta para a decretação dessa medida restritiva.

Ademais, por ser bastante provável que seus bens estejam no exterior, a proposta abrangerá também

o patrimônio localizado fora do país. (itens 181-186)

BENEFÍCIOS DAS AÇÕES DE CONTROLE EXTERNO

174. Entre os benefícios do exame desta tomada de contas especial pode-se mencionar a

expectativa de controle, o débito de R$ 165.364.700,00 e as eventuais multas a serem aplicadas pelo

Tribunal. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

175. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo ao Tribunal:

a) decretar, com base no art. 44, § 2º, da Lei 8.443/92, a indisponibilidade dos bens dos Sr.

Salvatore Alberto Cacciola (CPF 031.239.107-25), abrangendo o patrimônio localizado tanto no país

como no exterior;

b) determinar à Secex-Fazenda que, quando da retirada do sobrestamento do processo de

prestação de contas do Bacen do exercício de 1999 (TC 010.871/2000-0), realize audiência dos Srs.

Cláudio Ness Mauch (ex-Diretor de Fiscalização do Banco Central do Brasil, CPF 060.895.180-34),

Demósthenes Madureira de Pinho. Neto (ex-Diretor de Assuntos Internacionais do Banco Central do

Brasil, CPF 847.078.877-91) e 'Francisco de Pádua Lopes (ex-Diretor de Política Monetária e ex-

Presidente em exercício do Banco Central do Brasil, CPF 110,015.857-04), para que apresentem as

alegações de defesa acerca da realização da venda, ocorrida em 20.1.1999, de 3.700 contratos de

futuro de câmbio aos fundos Nikko Asset Management Sociedade Civil Ltda., à cotação de R$

1,56/US$, considerando que o art. 12 da Lei 4.595/1964 somente permite ao Banco Central do Brasil

transacionar com instituições financeiras;

c) com relação ao item 9.3.1. do Acordão nº 2906/2008 – TCU, com fundamento nos arts. 1º,

inciso I, 16, inciso III, alíneas “c” e “d”, e § 2º da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da

mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, incisos III e IV, e §5º, 210 e 214, inciso III, do Regimento

Interno, que sejam julgadas irregulares as contas do Sr. Salvatore Alberto Cacciola (CPF

031.239.107-25, na condição de administrador do Banco Marka S.A.), condenando-o ao pagamento

das quantias a seguir especificadas, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação,

para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o

recolhimento das dívidas aos cofres do Banco Central do Brasil, atualizadas monetariamente e

acrescidas dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data dos

recolhimentos, na forma prevista na legislação em vigor, abatendo-se, na oportunidade, os valores já

ressarcidos.

VALOR ORIGINAL

(Real)

DATA DA

OCORRÊNCIA

162.886.000,00 1/2/1999

2.478.700,00 1/2/1999

Valor atualizado até 14/3/2018: R$ 534.161.456,97

173


d) julgar regulares, dando-se quitação plena, as contas dos Srs. Cláudio Ness Mauch (ex-

Diretor de Fiscalização do Banco Central do Brasil, CPF 060.895.180-34), Demósthenes Madureira

de Pinho. Neto (ex-Diretor de Assuntos Internacionais do Banco Central do Brasil, CPF 847.078.877-

91), Francisco de Pádua Lopes (ex-Diretor de Política Monetária e ex-Presidente em exercício do

Banco Central do Brasil, CPF 110,015.857-04), Antônio Sérgio do Carmo Dupim (CPF 505.181.277-

53), Gustavo Wanderley Dias de Freitas (CPF 398.406.464-00), Gilberto Giberti (CPF 634.948.847-

49), Sra. Cinthia Costa e Souza (CPF 541.230.897-04), todos executivos do Banco Marka, a empresa

Marka Nikko Asset Management Sociedade Civil Ltda. (CNPJ 02.358.370/0001-20), Carlos Eduardo

Tavares de Andrade (CPF 023.250.207-20) e Paolo Enrico Maria Zaghen (CPF 112.551.538-49),

ambos como gestores do Bacen, nos termos dos artigos 1º, inciso I, 16, inciso I, 17, e 23, inciso I, da

Lei nº 8.443/92;

e) aplicar ao Sr. Salvatore Alberto Cacciola (CPF 031.239.107-25) a multa prevista no art. 57

da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a

contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do

Regimento Interno), o recolhimento das dívidas aos cofres do Banco Central do Brasil, atualizadas

monetariamente desde a data do acórdão que vier a ser proferido até a dos efetivos recolhimentos, se

forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

f) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial

das dívidas, caso não atendida a notificação;

g) manter a chancela de sigilo, nos termos do art. 9º da Resolução/TCU nº 191/2006.”

13. O Ministério Público junto ao TCU assim se manifestou:

2. “Mediante parecer na peça 91, analisei a proposta da Secex Fazenda constante da peça 86.

Na referida instrução, a unidade técnica, considerando os fundamentos utilizados no processo penal

para a condenação dos gestores do Bacen, sugeriu a ampliação do escopo das citações já realizadas.

Foi proposta a citação dos Srs. Cláudio Ness Mauch, Demósthenes Madureira de Pinho Neto e

Francisco Lafaiete de Pádua Lopes solidariamente ao Sr. Salvatore Alberto Cacciola, pelo dano

decorrente da venda, pelo Bacen, de contratos de futuro de câmbio ao Banco Marka S/A, sem adoção

de medidas para recompor o erário, com alteração do valor do débito a ser imputado, que na nova

citação deveria abranger os 12.650 contratos vendidos, e não apenas 2.335, como constou das

citações iniciais determinadas pelo Acórdão 2.906/2008-TCU-Plenário (peça 1, p. 2-3).

3. Na oportunidade, anuí à proposta da Secex Fazenda por entender que os gestores do Bacen

descuidaram de exigir garantias para a venda dos contratos, de modo a evitar não só que o prejuízo

se materializasse, mas também que o dono do Banco Marka enriquecesse às custas da operação (peça

91).

4. Vossa Excelência, no entanto, por meio do despacho de peça 110, divergiu do

encaminhamento proposto por julgar “não haver nos autos elementos mínimos de que essas garantias

poderiam ser ofertadas ou que os administradores do Banco Marka estariam dispostos a fornecê-las”,

não estando demonstrado que as autoridades monetárias deveriam ter agido de modo diverso (p. 4).

Ponderou ainda que:

‘24. Ora, se era para comprometer o patrimônio pessoal, supõe-se que a liquidação ou não da

operação para os administradores privados seria indiferente e somente a autoridade monetária

sofreria as consequências da não celebração do negócio. Assim, não é razoável supor que esses

agentes privados concordassem em dispor de seus bens, tal como ocorreria na liquidação

extrajudicial que o Banco Central tentava evitar naquele momento.

(...)

30. Os pareceres precedentes apontam, ainda, como justificativa para ampliar o escopo das

citações já realizadas a constatação de que houve enriquecimento sem causa do Sr. Salvatore

Cacciola que não teve seu patrimônio pessoal afetado e ainda auferiu benefícios com a operação

estimados em US$ 13.000.000,00.

https://contas.tcu.gov.br/econsulta/Web/eConsulta/ConsultaPessoa/ConsultaPessoaRfb.faces






174


31. Ora, a citação determinada por esta Corte insta o responsável a apresentar defesa ou

recolher débitos referentes a mais de R$ 300.000.000,00. Ou seja, é de se supor que os contratos até

então impugnados se refiram a esses benefícios indevidos a que se referem os pareceres

precedentes. Tampouco, em razão da magnitude dos valores questionados, pode-se considerar que o

responsável não terá seu patrimônio pessoal afetado. Assim, também por esse motivo, não vislumbro

razões para se alterar o débito até agora apontado. (peça 110, p. 4-5)’ (destacamos)

5. Referido despacho considerou, também, não estarem presentes os requisitos para a

comunicação entre as instâncias penal e administrativa, em face da ausência de sentença transitada

em julgado negando a existência do fato ou a autoria do ilícito. Diante disso, restituiu os autos à

unidade instrutiva para manifestação conclusiva quanto ao mérito dos fatos objeto de citação (peça

110, p. 6).

6. Nessa assentada, examina-se, portanto, a proposta de mérito formulada pela Secex Fazenda

(peças 175-177) quanto às citações e audiências realizadas em obediência aos itens 9.3 e 9.6 Acórdão

2.906/2008-TCU-Plenário (peças 1, p. 2-3; 23, p. 35-50; 24, p. 1-36). Destaque-se que o Sr. Salvatore

Alberto Cacciola e a empresa Marka Nikko Asset Management Sociedade Civil Ltda., embora

regularmente citados (peças 23, p. 41-42; 24, p. 1-2 e 56; 33, p. 19; e 34, p. 14) não apresentaram

defesa.

...

7. Manifesto-me parcialmente de acordo com a proposta formulada pela unidade técnica pelos

motivos que passo a expor.

8. De início, cumpre esclarecer, quanto à eventual comunicação entre as instâncias penal e

administrativa, que o quadro analisado por Vossa Excelência à peça 110 permanece inalterado, já

que o recurso especial no Superior Tribunal de Justiça (STJ) (REsp 1385522) continua pendente de

apreciação. Além disso, pelo princípio da independência das instâncias, considero que a decisão do

Tribunal Regional Federal – 1ª Região (TRF-1), juntada pelos gestores do Bacen à peça 139, não

vincula o juízo a ser firmado por esta Corte.

...

9. Entendo que as preliminares arguidas pelos responsáveis, como supostas ilegalidades nesta

TCE em razão de prejuízo à ampla defesa e prescrição, bem assim de falta de competência do TCU

para examinar atos do Bacen em assuntos de política monetária e cambial foram adequadamente

afastadas pela unidade técnica (peça 175, p. 6-9 e 13-15), dispensando considerações adicionais.

10. Quanto ao mérito das citações, a meu ver devem ser avaliados dois pontos principais: (a)

em primeiro lugar, se as defesas e demais documentos juntados aos autos permitem afastar os débitos;

(b) em segundo lugar, caso não afastados os débitos, a quem deve ser imputada a responsabilidade

por eles.

11. Analisarei separadamente os débitos descritos nos itens 9.3.1 e 9.3.2 do Acórdão

2.906/2008-TCU-Plenário, uma vez que as conclusões da unidade técnica foram diferentes quanto a

eles (manter o primeiro e afastar o segundo).

12. Relativamente aos 2.300 contratos de futuro de dólar originários do fundo Stock Máxima

de capital estrangeiro e aos 35 contratos adicionais para fazer frente às despesas de "auto-

liquidação" (item 9.3.1 do Acórdão 2.906/2008-TCU-Plenário), a Secex Fazenda entende que as

quantias referentes aos ajustes diários na BM&F feitos pelo Bacen foram compensadas pela

valorização dos recursos mantidos nas reservas internacionais. Não obstante, considerou que a

referida compensação não se confundia com a ausência de prejuízo para a Autoridade Monetária,

conforme se depreende do excerto a seguir:

128. Nessa senda, em que pese essa compensação dos recursos das reservas internacionais com

as perdas dos ajustes diários decorrente da soma dos ajustes diários do mercado futuro, não há que se

falar de ausência de prejuízo para a Autoridade Monetária, vez que a venda de mais 2.300 contratos,

além da posição original de 9.000 contratos detida pelo Banco Marka, só ocorreu em virtude de ato

175


ilegal, caracterizado como gestão temerária, praticado pelo Sr. Cacciola. (peça 175, p. 22-23)

(destacamos)

13. Concordo com a unidade técnica que o débito em exame não pode ser afastado. Sem

embargo, a meu ver, não deve ser acatada a tese de que os valores dos ajustes diários foram

compensados pela valorização das reservas internacionais. Destaco, nesse sentido, excerto do voto

condutor do Acórdão 2.906/2008-TCU-Plenário, da lavra de Vossa Excelência:

Assim sendo, não é possível afirmar categoricamente que não há perdas para o Banco Central

quando ocorre elevação da taxa de câmbio e este se encontra na posição vendida. Não é correto

concluir que a valorização das reservas não gastas corresponde às perdas no mercado de futuros, já

que, neste, os agentes econômicos podem e geralmente atuam alavancados. Significa que, se o Banco

Central não participasse ativamente desse mecanismo de proteção, os agentes, de uma forma geral,

não teriam condições de demandar dólares norte-americanos no mesmo volume que demandam na

BM&F. (peça 2, p. 46) (destacamos)

14. Da mesma forma entendeu a Procuradora Cristina Machado da Costa e Silva, ao atuar no

processo relativo às transações do Bacen com o Banco Fonte Cindam S.A. (TC 033.263/2008-1, peça

56). Embora haja diferenças entre os casos do Banco Marka e do Banco Fonte Cindam, entendo que

vários dos argumentos utilizados pela procuradora são aplicáveis ao processo em exame. Por esse

motivo e pela clareza de seus fundamentos, permito-me transcrever excertos de seu parecer, in verbis:

6. Nesse caso, tanto em relação à improcedência do laudo pericial quanto à da novel peça de

defesa, reproduzimos a seguir as razões que embasaram nosso parecer anterior a respeito da

impropriedade do raciocínio de ausência de prejuízo, no contexto da atuação do Bacen externamente

ao ambiente de utilização de instrumentos regulatórios das atividades financeira e cambial do

mercado em geral (peça 32, p. 19/20):

‘12. (...) não partilhamos desse entendimento [de que as perdas do Banco Central no mercado

futuro, relativamente às operações feitas com o Banco Fonte Cindam, teriam sido compensadas pelo

ganho da valorização do dólar à vista nas reservas internacionais] por dois motivos básicos.

Primeiramente, o raciocínio somente se aplicaria a operações ‘normais’ do Banco Central no

mercado futuro, em que a atribuição de autoridade monetária referenda a utilização de instrumentos

de regulação das atividades financeira e cambial do mercado em geral, não havendo de se

confrontarem ganhos e perdas nas operações para o fim de apurar responsabilidade dos gestores. Por

isso, para esse cenário da ação regulatória exercida pelo Bacen, seria válido se falar que os ganhos e

as perdas são considerados na composição do balanço contábil no lado passivo e no ativo.

(...)

14. Também sob uma ótica mais técnica, o então dirigente da 2.ª Secex na fase anterior à

citação já havia discordado da ideia de comparar gastos em reais com a manutenção de reservas

cambiais, nos seguintes termos (fl. 69 do vol. princ.):

(...)

‘7.8. De tudo apresentado, uma das mais inconsistentes argumentações apresentadas pelos

responsáveis foi a de que, na realidade, as operações não trouxeram prejuízo ao BACEN, visto que os

ajustes diários enfrentados pela abertura das posições vendidas em contratos futuros foram

contrabalançadas pela valorização das reservas cambiais que deixaram de ser vendidas.

7.9. Tal raciocínio busca relacionar dois resultados que não guardam relação entre si. No

caso, a desvalorização da moeda (...) promoveu uma valorização estritamente contábil, visto ter

propiciado um aumento nominal das reservas em Reais, mas um valor real [ou efetivo] imodificado

em termos de moeda forte. O que se verificou, nesse caso, é que em termos contábeis ocorreu ganho,

mas não em termos econômicos.

7.10. Quanto às perdas, verificamos que surgiram em razão da criação de posições que não

existiam até então e resultaram na transferência de recursos financeiros às contas das contrapartes,

consistindo de perdas reais, ou seja, econômicas. (TC 033.263/2008-1, peça 56) (destacamos)

176


15. O posicionamento defendido pelo Parquet foi acolhido por esta Corte, conforme se

depreende do voto condutor do Acórdão 1.915/2015-TCU-Plenário:

61. O raciocínio atinente a uma possível compensação das perdas com a venda dos contratos

pelo Bacen na BM&F com os ganhos auferidos com a permanência dos dólares no caixa do Bacen,

está correto apenas para operações regulares, desde que o valor das reservas esteja sempre acima

dos valores dos contratos negociados na Bolsa.

16. Diante do exposto, entendo que não merece prosperar a tese de compensação, motivo pelo

qual considero que remanescem os débitos elencados no item 9.3.1 do Acórdão 2.906/2008-TCU-

Plenário.

17. No que se refere à responsabilização, manifesto minha concordância com a análise da

unidade instrutiva no sentido de que o débito deve ser imputado exclusivamente ao Sr. Salvatore

Alberto Cacciola.

18. Ficou demonstrado, no processo judicial 990046981-0 e nos processos administrativos

instaurados pelo Bacen, que o Sr. Cacciola foi o responsável pela operação de venda de 2.300

contratos de dólar futuro para o Fundo Stock, realizada em 13/1/1999, véspera das transações com a

Autoridade Monetária questionadas neste processo. Essa operação agravou ainda mais a situação do

Banco Marka S.A, beneficiando o Fundo Stock e, indiretamente, o próprio Sr. Cacciola, único cotista

do Innovation Fund (peça 33, p. 15-17).

19. Também ficou caracterizada a gestão fraudulenta por parte do Sr. Salvatore Alberto

Cacciola, que foi reconhecida no âmbito do processo judicial 990046981-0 (peça 44, p. 199) e pelo

Bacen (peça 127, p. 11-12). O responsável agiu de forma temerária nas operações realizadas pelo

Banco Marka na BM&F, tendo em vista o elevado grau de alavancagem com que operava, sem adotar

qualquer estratégia que permitisse a proteção do patrimônio da entidade. Esse quadro é agravado

ainda pelo fato de o Sr. Cacciola ter enviado recursos para contas no exterior sem comprovar a

legitimidade da remessa (peça 44, p. 80). Foi justamente a gestão temerária do Sr. Salvatore Alberto

Cacciola que levou à necessidade das operações.

20. Quanto aos demais administradores do Banco Marka, entendo, como fez o Bacen e a

unidade técnica (peças 33, p. 17; e 175, p. 13, respectivamente), que não há elementos que

demonstrem que eles tenham participado ou que pudessem evitar a operação realizada pelo Banco

Marka com o Fundo Stock, o que enseja o afastamento de suas responsabilidades.

21. Reputo pertinente também o posicionamento da Secex Fazenda relativamente aos gestores

do Bacen. Reconhecida a plausibilidade de interpretações sobre a existência de risco sistêmico e

considerando que o Banco Marka estava tecnicamente falido em 14/1/99 (peça 3, p. 10), não havia

alternativa, a não ser a realização da operação de socorro a uma cotação capaz de “zerar” o

patrimônio da entidade (peça 43, p. 319). Como mencionado pela unidade instrutiva, no dia da

operação a negociação com o Fundo Stock era um fato consumado, não havendo mecanismos que

permitissem ao Bacen anular a transação sem riscos de comprometer o objetivo principal de evitar

uma crise de confiança no mercado (peça 175, p. 17).

22. Considero razoável, ainda, o afastamento da responsabilidade dos gestores do Bacen

relativamente aos 35 contratos excedentes. Tendo em vista a urgência em realizar as operações, julgo

plausível a justificativa de que este excedente se deva ao estabelecimento de uma margem contra

eventual imprecisão dos cálculos (peça 175, p. 19).

23. Quanto ao débito elencado no item 9.3.2 do Acórdão 2.906/2008-TCU-Plenário (3.700

contratos de futuro de câmbio aos fundos Nikko Asset Management Sociedade Civil Ltda.), a Secex

Fazenda propõe seu afastamento pelos seguintes motivos:

a) por considerar legítima a tese de compensação das perdas no mercado futuro com o ganho

da valorização do dólar à vista, mantido nas reservas (peça 175, p. 22);

177


b) por considerar que a venda se deu por preço compatível com o preço médio praticado

naquele dia (20/1/1999) no mercado futuro da BM&F e de Chicago, bem como no mercado de opções

da BM&F (peça 175, p. 24);

c) por entender que a operação questionada “visou a um objetivo maior que é a estabilidade

relativa da taxa de câmbio” (peça 175, p. 25-26).

24. Não obstante a proposta de afastamento de débito, a unidade instrutiva considera que

“persiste a ilegalidade de o Banco Central ter transacionado com um fundo de investimento” e que

esta deve ser tratada no processo de prestação de contas da entidade do exercício de 1999 (TC

010.871/2000-0), que se encontra sobrestado. Segundo a Secex Fazenda, como os defendentes não

foram instados a se manifestar sobre a essa ocorrência no âmbito desta TCE, estaria configurada a

prescrição da pretensão punitiva, afastando a aplicação de multa (peça 175, p. 26).

25. Avaliando mais detidamente o débito elencado no item 9.3.2 do Acórdão 2.906/2008-TCU-

Plenário, sobretudo à luz do Acórdão 1.915/2015-TCU-Plenário (processo relativo ao Banco Fonte

Cindam), dissinto, com as devidas vênias, das conclusões da unidade técnica por entender não estar

devidamente caracterizada a hipótese de risco de “crise sistêmica” neste caso.

26. Relativamente à tese de compensação das perdas, já justifiquei minha divergência com

relação à posição da Secex Fazenda, conforme consignado nos parágrafos 15-18.

27. Quanto aos demais pontos que sustentam a proposta de afastamento do débito, convém

relembrar que os motivos que levaram à citação do item 9.3.2 não dizem respeito apenas a uma

eventual inadequação do preço negociado, mas à própria justificativa e necessidade da operação.

Primeiro, por não se tratar de uma instituição financeira, mas de fundos de investimento cujas perdas

eventuais deveriam ser arcadas pelos cotistas. Segundo, por considerar que a insolvência dos fundos

não teria, em princípio, o condão de abalar o mercado. No voto condutor do Acórdão 2.906/2008-

TCU-Plenário, está consignado que a inadimplência dos fundos teria gerado prejuízos da ordem de

R$ 9,7 milhões (peça 3, p. 26), o que enfraquece os argumentos da defesa de que a operação objetivou

evitar “pressão excessiva nas cotações do dólar” (peça 175, p. 20, item 114).

28. Quanto à necessidade da realização da operação no dia 20/1/99, destaque-se que, dos

fundos do Marka-Nikko, apenas o Derivativos Plus FIF se tornaria inadimplente em 20/1/1999, “pois

não poderia suportar cotação superior a R$ 1,565363/US$” (peça 3, p. 26). Esse fato também reduz a

importância do argumento da defesa de que havia o risco de o Banco Marka fosse instado a honrar

passivos de seus fundos que viessem a ter patrimônio líquido negativo (peça 175, p. 20, item 114).

29. Ademais, a própria unidade técnica admite que o mercado futuro no dia 20/1/1999 teve um

volume de negociação razoável (US$ 2,6 bilhões), além de estarem funcionando o mercado de opções

e a Bolsa de Chicago (peça 175, p. 23, itens 133-136), não ficando claro o que impossibilitaria que os

fundos em questão revertessem suas posições no próprio mercado. A meu ver, o caso em exame se

assemelha em grande medida às operações realizadas com fundos do Banco Fonte Cindam,

analisadas nos autos do TC 033.263/2008-1. Essas operações, segundo o voto condutor do Acórdão

1.915/2015-TCU-Plenário, foram consideradas carentes de justificativa, dentre outros motivos pelas

evidências de que havia condições de reversão de posições sem intervenção do Bacen. Por essa razão,

o débito foi mantido naquele processo, sendo imputado solidariamente aos gestores do Bacen e ao

Fonte Cindam e seus administradores.

30. Em resumo, os pontos mencionados enfraquecem a tese de que uma atuação “nervosa” dos

administradores dos fundos fosse suficiente para gerar grave turbulência no mercado. Assim, entendo

que não há elementos suficientes para que se conclua que as operações realizadas com os fundos de

investimento Marka Nikko eram imprescindíveis para evitar uma crise sistêmica.

31. Não estando caracterizada a imprescindibilidade da operação, considero que não há como

afastar a responsabilidade dos gestores do Bacen, tampouco de seus beneficiários, a empresa Marka

Nikko Asset Management Sociedade Civil Ltda. e o Sr. Sr. Salvatore Alberto Cacciola, que devem ser

considerados solidariamente responsáveis pelo débito.

178


32. No que se refere à audiência do item 9.6 do Acórdão 2.906/2008-TCU-Plenário, anuo à

proposta da unidade técnica de acatar as alegações de defesa.

33. Relativamente à irregularidade atinente à realização de operações com fundos de

investimento, entendo ser dispensável a realização da audiência sugerida pela unidade técnica no

item “b” de sua proposta de encaminhamento (peça 175, p. 26 e 33), tendo em vista a proposta ora

formulada de irregularidade também quanto ao item 9.3.2 do Acórdão 2.906/2008-TCU-Plenário.

Caso Vossa Excelência tenha entendimento diverso, no entanto, diferentemente do proposto pela

Secex Fazenda, considero que a audiência deve ser realizada no âmbito desta TCE.

34. Da mesma forma, a meu ver não cabe a decretação de indisponibilidade de bens sugerida

pela unidade técnica. Isso porque, de acordo com o art. 44, §2º, da Lei 8.443/1992, a

indisponibilidade de bens pode ser decretada no início ou no curso da apuração, mas não no momento

do julgamento das contas, quando a medida cabível é a solicitação de arresto de bens. Nessa linha é a

jurisprudência desta Corte (Acórdãos 335/2014, 3.189/2014 e 2.429/2016-TCU-Plenário).

35. Quanto ao arresto de bens, permito-me transcrever excerto do voto condutor do Acórdão

2.429/2016-TCU-Plenário:

17. Em síntese, esclareceu a AGU, com fundamento na doutrina e na jurisprudência, que, na

concessão da cautelar nas ações de arresto: i) a simples probabilidade da existência da obrigação é

suficiente para caracterizar o requisito do fumus boni iuris; ii) e a comprovação do periculum in mora

prescinde de “comprovação de dilapidação do patrimônio para deferimento da medida”. Para essa

finalidade, é suficiente que haja a possibilidade do desfazimento patrimonial.

18. Após fazer outras considerações, concluiu-se naquela oportunidade que a presunção de

periculum in mora “está calcada nas seguintes premissas: (i) há grande probabilidade de o autor da

demanda ter razão; (ii) o bem tutelado possui grande relevância social, e a gravidade dos fatos e o

montante do prejuízo gerado ao Erário são suficientes para configurar o perigo de dano; (iii) há uma

presunção em favor da sociedade”.

36. A meu ver, estão presentes neste caso as premissas anteriormente elencadas, motivo pelo

qual proponho que a medida de indisponibilidade de bens sugerida seja substituída pelo arresto de

bens.

37. Destaco ainda que, estando os autos em meu gabinete, foi protocolado pelo Sr. Salvatore

Alberto Cacciola o documento que consta da peça 181, por meio do qual ele alega não ter sido

regularmente citado e solicita a renovação de sua citação, com abertura de novo prazo para sua

defesa. Sobre o pleito, manifesto, desde já, minha posição pelo seu indeferimento. Ao contrário do

alegado, é inequívoco que o responsável teve ciência de sua citação por esta Corte, o que é

evidenciado pelo pedido de prorrogação de prazo que apresentou em 14/7/2009 (peças 33, p. 19; 23,

p. 41-42), pedido este que foi deferido, conforme se observa dos documentos que constam da peça 33,

p. 20-21.

38. Diante do exposto, este membro do Ministério Público de Contas propõe:

a) com fundamento nos arts. 1º, inciso I; 12, §3º, 16, inciso III, alíneas “b” e “c”, e § 2º; 19: 23,

inciso III, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 1º, inciso I; 209, incisos II e III, e §5º; 210 e 214, inciso III,

do Regimento Interno, que sejam julgadas irregulares as contas do Sr. Salvatore Alberto Cacciola

(CPF 031.239.107-25, na condição de administrador do Banco Marka S.A.), condenando-o ao

pagamento das quantias a seguir especificadas, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da

notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas aos cofres do Banco

Central do Brasil, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculados a partir

das datas discriminadas, até a data dos recolhimentos, na forma prevista na legislação em vigor,

abatendo-se, na oportunidade, os valores já ressarcidos. VALOR ORIGINAL (Real) DATA DA OCORRÊNCIA

162.886.000,00 1/2/1999

2.478.700,00 1/2/1999

179


b) com fundamento nos arts. 1º, inciso I; 12, §3º, 16, inciso III, alíneas “b” e “c”, e § 2º; 19: 23,

inciso III; 28, inciso II da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 1º, inciso I; 209, incisos II e III, e §5º; 210 e 214,

inciso III, do Regimento Interno, que sejam julgadas irregulares as contas dos Srs. Cláudio Ness

Mauch (ex-Diretor de Fiscalização do Banco Central do Brasil, CPF 060.895.180-34), Demósthenes

Madureira de Pinho Neto (ex-Diretor de Assuntos Internacionais do Banco Central do Brasil, CPF

847.078.877-91), Francisco de Pádua Lopes (ex-Diretor de Política Monetária e ex-Presidente em

exercício do Banco Central do Brasil, CPF 110,015.857-04), Salvatore Alberto Cacciola (CPF

031.239.107-25, na condição de administrador do Banco Marka S.A.) e da empresa Marka Nikko

Asset Management Sociedade Civil Ltda. (CNPJ 02.358.370/0001-20), condenando-os solidariamente

ao pagamento das quantias a seguir especificadas, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da

notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas aos cofres do Banco

Central do Brasil, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculados a partir

das datas discriminadas, até a data dos recolhimentos, na forma prevista na legislação em vigor,

abatendo-se, na oportunidade, os valores já ressarcidos: VALOR ORIGINAL (Real) DATA DA OCORRÊNCIA

156.584.000,00 1/2/1999

c) com fundamento nos artigos 1º, inciso I; 16, inciso I; 17; e 23, inciso I, da Lei nº 8.443/92,

que sejam julgadas regulares as contas dos Srs. Antônio Sérgio do Carmo Dupim (CPF 505.181.277-

53), Gustavo Wanderley Dias de Freitas (CPF 398.406.464-00), Gilberto Giberti (CPF 634.948.847-

49), Sra. Cinthia Costa e Souza (CPF 541.230.897-04), todos executivos do Banco Marka, Carlos

Eduardo Tavares de Andrade (CPF 023.250.207-20) e Paolo Enrico Maria Zaghen (CPF

112.551.538-49), ambos como gestores do Bacen, dando-lhe quitação plena;

d) aplicar aos Srs. Salvatore Alberto Cacciola (CPF 031.239.107-25), Cláudio Ness Mauch

(CPF 060.895.180-34), Demósthenes Madureira de Pinho Neto (CPF 847.078.877-91), Francisco de

Pádua Lopes (CPF 110,015.857-04) e à empresa Marka Nikko Asset Management Sociedade Civil

Ltda. (CNPJ 02.358.370/0001-20) a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do

Regimento Interno, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar,

perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas

aos cofres do Banco Central do Brasil, atualizadas monetariamente desde a data do acórdão que vier

a ser proferido até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da

legislação em vigor;

e) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial

das dívidas, caso não atendida a notificação;

f) com fundamento no art. 61da Lei 8.443/1992, solicitar à Advocacia-Geral da União e ao

Banco Central do Brasil a adoção das medidas necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis

julgados em débito indicados nos itens “a” e “b”;

g) manter a chancela de sigilo, nos termos do art. 9º da Resolução/TCU nº 191/2006.”

É o relatório.

VOTO

De início, registro que passei a presidir este processo como consequencia de sorteio promovido

pela Secretaria das Sessões em 27/5/2014, o qual decorreu da declaração de impedimento da então

Relatora, eminente Ministra Ana Arraes (peças 64 e 65).

2. Trata-se de tomada de contas especial instaurada em razão de supostos prejuízos causados ao

erário em decorrência de operações irregulares com contratos futuros de dólar, realizadas entre o

Banco Central do Brasil (Bacen) e o Banco Marka S.A. (12.650 contratos da primeira operação em

14/01/1999 e 3.700 contratos da segunda operação em 19/1/1999).

II – Breve histórico







180


3. A presente tomada de contas especial foi instaurada por força do Acórdão 2.906/2008 –

Plenário (peça 1, p. 2-3), o qual também determinou a instauração de processo apartado para a

apuração de operações financeiras praticadas pelo Banco FonteCindam (TC 033.263/2008-1, apreciado

mediante o Acórdão 1.915/2015-Plenário).

4. Nos exercícios subsequentes à implantação do Plano Real, foi instituído o regime de faixas de

flutuação do câmbio, mediante o qual o Banco Central admitia flutuação do câmbio dentro de limites

estipulados – regime de minibandas –, sendo que, ao serem atingidos determinados limites, cabia ao

Bacen intervir. Em outras palavras, haveria compra de dólares sempre que chegasse ao piso de

referência e venda caso o valor do dólar atingisse o teto da referência.

5. Em virtude de fortes turbulências no mercado externo e da consequente redução das reservas

internacionais, em 13 de janeiro de 1999, por meio do Comunicado 6.560, o Banco Central instituiu o

regime cambial denominado “banda diagonal endógena”, o qual possibilitava uma variação mais

expressiva do sistema de bandas – regime de bandas largas. Essa mudança acarretou na valorização

imediata do dólar em 9%. Essa brusca valorização travou o mercado futuro de dólar da Bolsa de

Mercadorias e Futuros (BM&F), uma vez que esses contratos futuros de câmbio, à época, somente

poderiam oscilar 1% para cima ou para baixo, em relação ao último fechamento. Era nesse mercado

em que estava posicionado, na ponta vendedora, o Banco Marka.

6. Apesar de ser uma instituição relativamente pequena no âmbito do Sistema Financeiro

Nacional, o Banco Marka estava excessivamente alavancado nesse mercado, na ordem de 19 vezes o

valor de seu patrimônio líquido, de forma que, com a valorização do dólar, em função da mudança do

regime cambial, o banco amargaria um grande prejuízo e já estava virtualmente insolvente.

7. Assim, a instituição solicitou, em 14/1/1999, auxílio ao Bacen, o qual realizou uma operação

atípica de venda de 12.650 contratos (valor nominal de R$ 1.612.875.000,00). A taxa fixada nos

contratos foi aquela considerada necessária para a completa liquidação dos passivos e a realização da

operação foi condicionada ao cancelamento da autorização do Banco Marka para funcionamento como

instituição financeira.

8. Com a continuidade da diminuição das reservas internacionais, o Banco Central, em

18/1/1999, renunciou ao regime de taxas administradas de câmbio e passou a adotar o regime de

câmbio flutuante, o qual provocou nova elevação no mercado à vista. Em 19/1/1999, o Banco Marka

informa que os fundos de investimento por ele administrados estavam próximos a ficar com o passivo

descoberto, o que acarretaria a insolvência do banco privado. Assim, o Bacen efetuou a venda de 3.700

contratos de dólar futuro à taxa de R$ 1,56 por dólar aos fundos do Banco Marka de forma a viabilizar

a continuidade do processo de saída ordenada da instituição do mercado financeiro.

9. A legalidade dessas operações foi inicialmente questionada nos seguintes termos (voto

condutor do Acórdão 2.682/2007-Plenário):

“o Banco Central atuou de forma pessoal, o que, em princípio, não é aceitável, especialmente

quando as condições ofertadas jamais seriam encontradas no mercado. Então, sob esse prisma, as

ações da autoridade monetária, especialmente no caso do Banco Marka, em que o Banco Central

assumiu a posição de vendido por cotação muito inferior à praticada no mercado à vista, podem ser

consideradas ilegais.” (Grifos acrescidos).

III – Risco de crise sistêmica

10. Entretanto, depois de refletida análise das circunstâncias em que ocorreram as operações,

elas foram, em geral, consideradas regulares pelo Tribunal, pois teriam sido necessárias para evitar

uma crise geral no sistema financeiro. Veja-se a respeito o seguinte trecho do voto condutor do

Acórdão 2.906/2008-Plenário:

“pode-se alegar que a venda de contratos, além de preservar as instituições financeiras, teve

por objetivo maior evitar a eclosão de uma crise cambial, decorrente da possibilidade de rompimento

dos contratos na BM&F, principal instrumento de hedge da economia, o que teria como consequência

provável a tão propalada crise sistêmica. ...

181


Na mesma linha do douto parquet, entendo que a situação pela qual passava a economia

brasileira à época dos acontecimentos era extremamente grave. A tentativa do Banco Central de

apenas elevar a faixa de flutuação do câmbio não foi bem recebida pelo mercado e a ausência de

atuação da Autarquia na BM&F, após mais de dois anos de forte presença, inclusive na crise da Ásia

e da Rússia, contribuiu para pressionar a demanda no mercado à vista, com a redução das reservas

internacionais de mais de US$ 7 bilhões, em apenas dois dias.

Então, parece-me razoável que os dirigentes do Banco Central quisessem evitar a inadimplência

na BM&F de uma instituição financeira, cujos efeitos não poderiam ser totalmente previstos.

Nesse ponto, verifico que, até 14.1.1999, era quase certa a inadimplência futura do Banco

Marka, salvo na hipótese de a taxa de câmbio recuar substancialmente. Essa hipótese, contudo, era

absolutamente improvável, dada a crescente demanda por dólar, a súbita ausência do Bacen no

mercado de futuros e a percepção do mercado de que a taxa de câmbio até então vigente estava

defasada e somente se mantinha em razão da atuação do Banco Central. “ (Grifos acrescidos).

11. No bojo do voto condutor do Acórdão 1.915/2015-Plenário, esta Corte também reconheceu a

grave crise financeira que, no início de 1999, assolava o Brasil:

“Com relação à possibilidade de crise sistêmica em razão de eventual falência do Banco

FonteCindam, não se questiona a necessidade de o Bacen praticar política cambial com o objetivo de

regular o mercado e em defesa das reservas cambiais do país. Por isso mesmo, concordo com os

pareceres das autoridades da área econômica apresentados pelos responsáveis ao defenderem a

atuação do Bacen no mercado, especialmente naquele momento em que as reservas do país caiam

vertiginosamente.

Como já dito, em janeiro e fevereiro de 1999, no auge da crise cambial, o Bacen atuou

fortemente na BM&F e teve perdas da ordem de R$ 7,6 bilhões. Esse fato, contudo, não motivou

questionamentos por parte desta Corte de Contas. Diante do cenário descrito nos autos, a atuação do

Bacen foi importante para estancar uma possível crise sistêmica. Sem dúvida a autoridade monetária

deve atuar de forma preventiva, e não esperar a crise ocorrer para adotar providências corretivas.”

(Grifos acrescidos).

12. O Banco Central, em razão de provocação deste Tribunal (subitem 9.2. do Acórdão

2.682/2007-Plenário), também se manifestou nesse sentido (peça 19, p. 34, do TC 033.263/2008-1):

“(...) o Banco Central permanece firme na posição até então defendida, ou seja, que a situação

vivenciada pelo mercado financeiro naqueles dias rumorosos de janeiro de 1999 era de efetivo risco

sistêmico. Concorria para isso, não apenas a situação de inadimplência apresentada pelos Bancos

Marka e Fonte Cindam, mas toda uma conjuntura econômica, que ao menor sinal de fragilidade

demonstrado pelas autoridades então de plantão no Governo Federal e no Banco Central, poderia

deflagrar a tão nefasta crise sistêmica, com consequências imprevisíveis naquele momento.

Esse sinal bem poderia ser o Banco Central se negar a honrar as posições do Banco Marka ou

do Banco Fonte Cindam perante a BM&F, deixando que eles se tornassem inadimplentes e, em

consequência, viessem a ser liquidados. Por isso, o momento exigia cautela e bom senso. E, foi com

esses cuidados e espírito público que o Banco Central, por ato de sua Diretoria Colegiada, de comum

acordo com o Governo Federal, decidiu pela venda de contratos de câmbio futuro aos citados bancos,

de modo a zerar seus patrimônios, no pressuposto de que essas operações afastariam o risco de crise

(...).”

13. Ao apreciar, em apelação, ações de improbidade administrativa interpostas em face do

socorro aos Bancos Marka e FonteCidam, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região, em 21/6/2017,

assim se manifestou em decisão ainda não transitada em julgado (Apelação Civil 1999.34.00.012074-

3/DF – rel. Desembargador Federal Ney Bello – peça 139):

“A operação do BACEN com o Banco Marka se justifica em todos os pareceres e manifestações

do Banco Central e de outros bancos, a partir de uma crise sistêmica e da necessidade de fazer o

socorro para que o sistema como um todo não "viesse a quebrar'. ...

182


Não se deve perder de vista que o BACEN estava diante de um quadro de não permitir que os

bancos Marka e o FonteCindam falissem. Decisões foram tomadas pelo setor técnico da autarquia,

justificadas na real impossibilidade de segurança absoluta do sistema econômico e financeiro à

época. Demais disso, as decisões administrativas apoiaram-se no risco da sensibilidade do sistema a

situações específicas - como a falência de dois bancos que não estivessem em capacidade de honrar

seus compromissos futuros, de zerar suas posições - permitindo venda de moedas estrangeiras.

De tudo quanto já exposto e, sobretudo, pela pesquisa facilmente disponível, em razão da

produção farta, resta cristalino que, no mínimo no mínimo, é razoável compreender que o País vivia

uma época instável com possibilidade de crise sistêmica. Havia uma crise de confiança1 e é

absolutamente razoável o argumento do risco sistêmico para justificar a atuação do Estado na forma

como se deu.”

IV – Operações de câmbio impugnadas

14. Entretanto, preliminarmente, segundo o voto condutor do Acórdão 2.906/2008 – Plenário,

não ficaram justificadas as operações que, em última instância buscaram salvaguardar os patrimônios

de fundos de investimentos, cuja insolvência deveria ser arcada pelos próprios cotistas e não traria o

risco de contaminar o sistema financeiro. Assim, foram questionadas as seguintes operações:

a) assunção, em 19/1/1999, pelo Banco Central, de 3.700 contratos dos fundos Marka-Nikko,

com prejuízo estimado de R$ 156.584.000,00 (ref. fev. 1999), tal qual a seguir exposto:

“Ora, os fundos possuem patrimônio próprio e são administrados por pessoa jurídica diversa

(empresa Marka Nikko Asset Management Sociedade Civil Ltda.). As perdas na BM&F devem ser

arcadas pelos cotistas. Não me parece razoável que o Banco Central intervenha no mercado para

proteger os cotistas, já que a insolvência de fundos não repercute no mercado como a insolvência de

instituição financeira.”

b) transferência ao Banco Marka de 2.300 contratos do fundo Stock Máxima, os quais foram

posteriormente, em 14/1/1999, assumidos pelo Banco Central, com prejuízo estimado de R$

162.886.000,00 (ref. fev. 1999) em razão da seguinte constatação acerca da taxa de câmbio utilizada:

“Enquanto, naquela data, a cotação do dólar futuro apontava para R$ 1,34/US$ 1,00 nos

mercados de opções na BM&F e mercado futuro de real Bolsa de Chicago, a negociação se deu a

uma taxa de R$ 1,2750/US$ 1,00 para o Banco Marka. (Grifos acrescidos).

15. Também foram impugnados os ganhos obtidos pelo Banco Marka em razão da venda pelo

Banco Central de 35 contratos que seriam utilizados para fazer frente as despesas de encerramento da

sociedade. Do valor referente a esses contratos, R$ 2.112.948,74 sobraram nas reservas bancárias da

instituição e posteriormente foram sacados com destino incerto. Assim, considerando que a auto-

liquidação não deveria gerar enriquecimento do banco, entendeu-se que esse valor deveria ser levado a

débito.

16. Foi então efetuada a citação solidária dos seguintes responsáveis:

a) pelo valor de R$ 162.886.000,00, em razão da venda, pelo Banco Central do Brasil, ocorrida

em 14/1/1999, de 2.300 contratos de futuro de câmbio ao Banco Marka S/A, sem que a necessidade

dessa operação tenha restado demonstrada:

a.1) Dirigentes do Banco Central do Brasil: srs. Cláudio Ness Mauch (ex-Diretor de



a.2.) Administradores do Banco Marka S/A: srs. Salvatore Alberto Cacciola, Antônio Sérgio do


b) pelo valor de R$ 2.478.700,00, em razão da venda de 35 contratos adicionais para fazer frente

às despesas de “auto-liquidação”, e que geraram enriquecimento ilícito do Banco Marka;

b.1) Dirigentes do Banco Central do Brasil: srs. Cláudio Ness Mauch (ex-Diretor de



183


b.2.) Administrador do Banco Marka S/A: srs. Salvatore Alberto Cacciola, Antônio Sérgio do


c) pelo valor de R$ 156.584.000,00, em razão da venda, pelo Banco Central do Brasil, ocorrida

em 20/1/1999, de 3.700 contratos de futuro de câmbio aos fundos Nikko Asset Management Sociedade

Civil Ltda.:

c.1) Dirigentes do Banco Central do Brasil: srs. Cláudio Ness Mauch (ex-Diretor de



c.2.) Sr. Salvatore Alberto Cacciola (administrador do Banco Marka S/A) e empresa Marka

Nikko Asset Management Sociedade Civil Ltda.

17. Foi também questionada a aprovação do Voto 006/1999 pela Diretoria do Banco Central,

mediante o qual foram aprovadas as operações antes mencionadas, pois a fundamentação da decisão

teria ocorrido com base em elementos aparentemente inverídicos.

18. Por esse fato, foram instados a se manifestar em audiência os seguintes dirigentes do Banco

Central: srs. Carlos Eduardo Tavares de Andrade, Francisco de Pádua Lopes, Paolo Enrico Maria

Azghen, Cláudio Ness Mauch e Demósthenes Madureira Pinho Neto.

V – Aprovação das operações pelo Banco Central

19. Trato, de início, dos fatos objeto de audiência, qual sejam, as falhas que afetariam a

formalização do Voto 006/1999 pela Diretoria do Banco Central do Brasil.

20. Transcrevo, a seguir, os termos desse voto:

“Senhores Diretores:

Como é do conhecimento de V.Sas., este Banco Central por meio do Comunicado n.º 6.560 de 13

de janeiro de 1999, alterou a ‘faixa de flutuação’ (bandas) nos mercados interbancários de câmbio-

segmentos de taxas livres e de taxas flutuantes.

2. Em consequência dessa modificação recebemos da Bolsa de Mercadoria e Futuros – BM&F,

nesta data, correspondência informando a respeito de sua preocupação em relação a uma crise

sistêmica que pode vir a atingir o mercado como um todo, caso não haja a adoção de mecanismos que

possibilitem às instituições financeiras a reversão de suas posições, o que sinaliza dificuldade que

essas podem vir a ter em honrar seus compromissos perante terceiros; tendo em vista o nível

alcançado nos cotações do dólar norte-americano em relação ao Real, bem como a rigidez que esse

mercado passou a apresentar.

3. Presente esse quadro e ante a necessidade da manutenção da política cambial e da

estabilidade do sistema financeiro nacional, propomos a esse colegiado, como medida preventiva a

realização, pelo Departamento de Operações das Reservas Internacionais- DEPIN, de operações de

venda dólar futuro junto à BM&F, com o propósito de viabilizar a liquidação de posições vendidas

nesses mercados futuros de dólar norte-americano de instituições que evidenciam tais dificuldades,

permitindo com isso, seja assegurada a normalidade da economia pública e resguardos os interesses

dos depositantes, investidores e demais credores.

4. Em caso de aprovação da presente proposta, fica, desde já autorizado o DEPIN a realizar as

operações de que se trata.

É o que levamos ao conhecimento e à consideração de V. Sas., com o nosso voto favorável.”

(Grifos acrescidos). 21. Os responsáveis foram instados a se manifestar em razão dos seguintes aspectos:

– houve a tentativa de transferir a reponsabilidade pela decisão de intervir no câmbio para a

BM&F; e

– a correspondência da BM&F mencionada no voto não existia quando de sua elaboração.

22. Sobre a primeira ocorrência, observo que a menção à BM&F contida no voto apenas registra

a posição da bolsa de mercadorias, não permitindo a conclusão de que o Bacen pautaria suas ações por

análises de terceiros e não as de seu corpo técnico.

184


23. Nesse sentido, acolho as seguintes conclusões da unidade técnica, que contou com o respaldo

do Ministério Público junto ao TCU:

“A competência legal para efetuar tal ato é exclusiva do Bacen, e assim foi feito por meio do

Voto BCB 006/99. Pela análise desse Voto, a Autoridade Monetária apenas fez menção a informações

obtidas pela Bolsa, ou seja, essa foi apenas uma das fontes de informações utilizadas pelo Bacen para

justificar a operação de socorro. É factível afirmar que o Banco Central também utilizou outras

fontes, como, por exemplo, relatórios econômicos internos e externos. Além disso, o Bacen, como a

maioria dos participantes do mercado, sabia que a conjuntura econômica da época era bem

desfavorável, havia uma crise cambial, e, se nesse momento bem crítico, caso algum banco quebrasse,

tal crise poderia se transformar em uma crise bancária e, consequentemente, afetar todo o sistema

financeiro nacional.” (Grifos acrescidos).

24. Quanto a segunda ocorrência, de fato, a mencionada carta da BM&F, mencionada no Voto

BCB 006/99, ainda não existia em 14/1/1999, data da edição dessa decisão. No entanto, consoante

depoimentos constantes dos autos, já existiam tratativas entre os responsáveis da Bolsa e a Diretoria do

Bacen, antes da formalização do voto em análise, sendo acordado que a BM&F formalizaria em

documento as suas preocupações com a situação das instituições vendidas no mercado.

25. É certo que tal documento somente foi emitido tardiamente, após a edição do voto.

Entretanto, consoante exposto nos pareceres precedentes: “não era razoável o Banco Central aguardar

a elaboração dessa correspondência da BM&F (que já estava combinada) para edição do Voto BCB

006/99, pois quanto mais tempo demorasse para o Bacen socorrer o Banco Marka, mais se agravaria

a situação financeira desse Banco, em função da valorização crescente do dólar”.

26. Assim, diante das circunstâncias em ocorreu a decisão – no dia 13/1/1999, o Sr. Cacciola

solicitou auxílio ao Bacen, e, já no dia seguinte, dada a gravidade da situação, o Banco Central decidiu

prestar socorro a essa instituição – e tendo a possibilidade de ocorrência de risco sistêmico, vislumbro

que a falha na fundamentação do voto não possui gravidade suficiente para justificar a aplicação de

sanção.

VI – Fundo Stock Máxima incorporado ao Banco Marka

27. Passo a tratar do débito de R$ 162.886.000,00, o qual decorreria da venda, pelo Banco

Central do Brasil, ocorrida em 14/1/1999, de 2.300 contratos de futuro de câmbio ao Banco Marka

S/A, sem que a necessidade dessa operação tenha sido demonstrada.

28. Rememoro que, no dia 13/1/1999, o Banco Marka detinha 9.000 contratos futuros de câmbio,

numa exposição de US$ 900 milhões. Com a subida do câmbio, nessa data, de R$ 1,2114/US$ para R$

1,3193/US$, o Banco Marka estava, no dia 13/1/1999, com prejuízos a realizar de R$ 84,5 milhões,

valor muito superior a seu patrimônio líquido de R$ 58 milhões.

29. Piorando essa situação, o Bando Marka assumiu mais 2.300 contratos do fundo Stock

Máxima à taxa de R$ 1,2376, o que, na prática transferiu para o Banco as perdas que esse fundo teria

no mercado de câmbio. Assim, à cotação do dia 13/1/1999, o prejuízo do Banco Marka passou para R$

103 milhões.

30 O socorro do Banco Central referente à primeira parte da operação – venda de nove mil

contratos – foi, como visto, considerado legítimo para evitar a propagação de uma crise no sistema. O

que se questiona, pois, é a legitimidade da assunção pelo Banco Marka dos contratos do fundo Stock

Máxima, a qual provocou o desembolso pela autoridade monetária da quantia de R$ 162.886.000,00,

referente à diferença entre a taxa de câmbio futuro praticada no dia do socorro – R$ 1,2750/US$ – e

aquela do dia do vencimento dos contratos futuros – R$ 1,9832/US$.

31. Consoante exposto nos pareceres precedentes, sob a ótica dos dirigentes do Banco Central, a

assunção dos contratos do fundo pelo Banco Marka não poderia impedir ou condicionar a operação de

socorro. Isso porque, no momento em que se decidiu pela operação, no dizer da unidade técnica, “esses

contratos já estavam incorporados ao patrimônio do Banco Marka e não havia a possibilidade de o

Bacen negociar em separado. Além disso, não havia dispositivo legal que autorize expressamente o

185


Banco Central a anular contratos futuros negociados por instituições financeiras em ambiente de

bolsa, mesmo que esses negócios tenham fortes indícios de ilegalidade.” (Grifos acrescidos).

32. Em outros termos, caso se excluísse esses contratos da operação de socorro, o Banco Marka

ficaria insolvente e ocorreria a possibilidade da deflagração da temida crise sistêmica. Ou seja, de nada

adiantaria os esforços praticados em relação ao restante dos contratos do Marka seriam inúteis e

resultariam em possível relevante desperdício de recursos públicos.

33. Na verdade, o que se verifica é que o então Presidente do Banco Marka ~– sr. Salvatore

Alberto Cacciola – incorporou os contratos dos fundos ao patrimônio do banco, blindando-se de

eventuais prejuízos resultantes da variação cambial e criando uma situação de fato para a qual o Banco

Central não teria outra alternativa senão atuar da maneira como atuou.

34. Veja-se que, se não fosse essa manobra do então Presidente do Banco Marka, o Banco

Central, à época, não socorreria o fundo, consoante se depreende das seguintes considerações da

autoridade monetária (peça 15, p. 10, do TC 003.910/1999-7):

“Com relação ao fundos de investimentos administrados pela instituição [Banco Marka], os

quais estavam vendidos a descoberto nos mercados futuros de dólar, verificou-se que os mesmos

suportavam sem quaisquer problemas patrimoniais ou financeiros os ajustes que seriam exigidos,

tendo como premissa a manutenção da banda cambial então vigente, razão pela qual nenhuma

motivação para o Banco Central viabilizar o encerramento das suas posições naquele momento.”


35. A conduta do sr. Cacciola ganha contornos de maior reprovabilidade quando se verifica que

ele detinha interesse pessoal na operação, a qual, em última instância, serviu para preservar o seu

patrimônio individual. Isso porque o fundo Stock Máxima tinha como único cotista o Innovation Fund,

cujo único cotista, por sua vez, era o Marka Bank, majoritariamente de propriedade do sr. Cacciola.

36. Assim, como o sr. Salvatore Alberto Cacciola optou por permanecer silente e estando

demonstrada a má fé na sua conduta, bem como o nexo de causalidade entre essa conduta e os

prejuízos suportados pelo Banco Central, entendo que o débito em questão deve ser a ele imputado.

37. Em relação aos demais gestores do Banco Marka, acompanho os pareceres precedentes no

sentido de que não restou demonstrado que tenham participado da decisão de absorção pelo Banco

Marka dos 2.300 contratos futuros do Fundo Stock Máxima, nem da negociação da operação de

salvamento pelo Banco Central.

VII – Despesas de auto-liquidação

38. Analiso agora a impugnação no valor de R$ 2.478.700,00, em razão da venda de 35 contratos

de câmbio futuro adicionais para fazer frente às despesas de “auto-liquidação”, e que geraram

enriquecimento ilícito do Banco Marka.

39. Como pressuposto para o socorro ao Banco Marka, foi estabelecida uma cotação de câmbio

que zerasse o patrimônio líquido, ou seja, que evitasse o seu inadimplemento junto à BM&F,

permitisse o encerramento de suas atividades e também não propiciasse qualquer lucro para a

instituição financeira.

40. Nesse entendimento, foram vendidos os 35 mencionados contratos de câmbio para “permitir

uma reserva contra eventual imprecisão dos cálculos e para assegurar valor residual de Patrimônio

Líquido para fazer frente às despesas de liquidação, como rescisões de contratos trabalhistas e

impostos”.

41. A operação de venda desses contratos, em si, parece justificada, tal qual exposto pela unidade

técnica:

“foi razoável essa venda de 35 contratos futuros. Caso surgisse um passivo oculto

posteriormente, como crédito trabalhista relevante, ou se comprovasse que o cálculo efetuado pelo

Bacen para zerar o patrimônio do Banco Marka estivesse equivocado, dada a exiguidade de tempo

para realizar tal tarefa, essa instituição financeira poderia não ter como honrar seus compromissos.

Nessa conjuntura, o Bacen poderia ser obrigado a decretar a insolvência do Banco, acarretando a

186


sua eventual liquidação. Consequentemente, haveria a possibilidade de ser deflagrada a indesejada

crise sistêmica. Dessa modo, o socorro do Bacen teria sido em vão.” (Grifos acrescidos).

42. Entretanto, depois das mencionadas operações, sobraram R$ 2.112.948,74 nas reservas

bancárias do Marka, que foram posteriormente sacados e cujo destino é ignorado. Ou seja, ao final, a

instituição teve esse acréscimo patrimonial de forma indevida.

43. Em sendo assim, na linha dos pareceres precedentes entendo que o sr. Salvatore Alberto

Cacciola – controlador do Banco Marka e responsável pela transação com o Bacen – deve responder

por esses valores.

44. Neste ponto, divirjo da unidade técnica apenas quanto ao valor do débito, pois creio que este

deve ser apurado considerando o benefício indevido auferido pelo controlador e não o valor total dos

contratos, cuja operação, em princípio, pode ser considerada legítima. Em outras palavras, pode-se

supor que a diferença entre os valores dos contratos – R$ 2.478.700,00 – e aqueles que sobraram na

instituição – R$ 2.112.948,74 – tenha sido utilizada em sua finalidade original, qual seja, suportar as

despesas de liquidação.

VIII – Fundos Marka-Nikko

45. Trato agora da venda pelo Banco Central, logo depois da implantação do regime de câmbio

flutuante em 19/1/1999, de 3.700 contratos aos fundos Marka-Nikko.

46. A respeito, a unidade técnica acolheu as seguintes justificativas dos responsáveis para a

realização da operação:

“se não houvesse a operação com o Bacen, a atuação nervosa dos investidores japoneses

(ansiosos para zerar a posição dos fundos Marka-Nikko) certamente pressionaria para cima as

cotações do dólar nos mercados à vista e futuro. Para o Bacen, naquele momento em que estava

administrando a fase inicial do regime de livre flutuação cambial, interessava reduzir ao mínimo a

intensidade do movimento de desvalorização cambial.”

47. O Ministério Público junto ao TCU, por sua vez, argumenta que a insolvência dos fundos não

teria, em princípio, o condão de abalar o mercado, pois sua inadimplência, pois teria gerado prejuízos

na BM&F da ordem de R$ 9,7 milhões (consoante exposto no voto condutor do Acórdão 2.906/2008-

Plenário).

48. Acerca dessa divergência, cabe reconhecer que os fundos estavam vendidos com 3.700

contratos de câmbio futuro, ou seja, significativos US$ 370.000.000,00. Considerando a informação de

que esses investidores estrangeiros estavam ansiosos por sair do mercado, turbulento, à época, pode-se

considerar razoável a hipótese de que caso eles tivessem ido para o mercado para, de forma imediata,

zerar posições da ordem de US$ 370 milhões haveria pressão indesejada sobre o câmbio em momento

extremamente delicado. Assim, a operação realizada pelo Banco Central estaria justificada para

minimizar as turbulências da implantação inicial de um novo regime cambial.

49. A respeito, são consideráveis as seguintes ponderações da unidade técnica:

“tal operação visou a um objetivo maior que é a estabilidade relativa da taxa câmbio, no

âmbito do então recém-criado regime de taxas flutuantes. Não era interessante para o Bacen, nem

para a economia, que o dólar subisse de forma desordenada no período inicial desse regime.

a atuação da Autoridade Monetária, na venda desses contratos ao Fundo Marka-Nikko, visou

ao atingimento de um objetivo mais relevante naquele momento, concernente à execução da política

cambial então vigente, no sentido de evitar-se movimentos desordenados, dada a criticidade do

momento, mesmo em detrimento da proibição de transacionar diretamente com qualquer fundo de

investimento.” (Grifos acrescidos).”

50. Sob o aspecto jurídico, a atuação do Banco Central pode ser considerada amparada no inciso

III do art. 11 da Lei 4.595/1964:

“Art. 11. Compete ainda ao Banco Central da República do Brasil:

......................................................................................................................................................

187


III - Atuar no sentido do funcionamento regular do mercado cambial da estabilidade relativa

das taxas de câmbio e do equilíbrio no balanço de pagamentos, podendo para esse fim comprar e

vender ouro e moeda estrangeira, bem como realizar operações de crédito no exterior e operar os

mercados de câmbio financeiro e comercial;

51. É certo que, a unidade técnica entende que, ao negociar com um fundo de investimento, o

Banco Central teria violado o art. 12 da Lei 4.595/1964, o qual dispõe que “o Banco Central da

República do Brasil operará exclusivamente com instituições financeiras públicas e privadas, vedadas

operações bancárias de qualquer natureza com outras pessoas de direito público ou privado, salvo as

expressamente autorizadas por lei.” (Grifos acrescidos). Assim, foi proposta a realização de audiência

dos gestores públicos acerca dessa ocorrência.

52. A respeito, registro que a proposta de audiência é incabível ante a ocorrência da prescrição

da pretensão punitiva, pois esses fatos inquinados ocorreram no exercício de 1999. Ademais, cabe

observar que o Bacen atuava no mercado de futuro de câmbio, incluindo negociações com fundos de

investimentos, desde 1997, sendo que essa atuação contribuiu para que o País enfrentasse as chamadas

crises asiática e russa, respectivamente em 1997 e 1998.

53. De qualquer forma, como a matéria não foi submetida ao crivo do contraditório e porque,

ante aos riscos envolvidos, não a considero suficiente para afastar a necessidade da intervenção do

Banco Central, abstenho-me de fazer maiores comentários a respeito. Nesse aspecto, são ponderáveis

as seguintes conclusões da unidade técnica:

“devem ser sopesados, em juízo de proporcionalidade, os dois dispositivos legais que, no caso

concreto, estão em conflito. Primeiro, temos o art. 12 da Lei 4.595/1964, proibindo o Bacen operar

com empresas que não sejam instituições financeiras. Em contrapartida, temos o art. 11, inciso III,

dessa Lei, determinando que o Banco Central atue no sentido do funcionamento regular do mercado

cambial e da estabilidade relativa das taxas de câmbio. Considerando o que foi dito no parágrafo

precedente, especificamente para essa situação, era mais importante para a Autoridade Monetária

manter uma relativa estabilidade cambial, uma vez que o país estava passando por uma crise e tinha

acabado de alterar o seu regime cambial.

Portanto, a justificativa apresentada é razoável. Embora o Bacen tenha feito uma operação

com um fundo de investimento, que é vedado por Lei, tal operação visou a um objetivo maior que é a

estabilidade relativa da taxa câmbio, no âmbito do então recém-criado regime de taxas flutuantes.”


54. Do exposto, o que se vislumbra é que a autoridade monetária agiu dentro de uma esfera de

discricionariedade técnica em uma situação na qual decisões precisavam ser tomadas com rapidez.

Nesse contexto da crise de 1999, não vislumbro ser possível chegar-se a uma conclusão acerca do

acerto ou erro da decisão, pois creio ser inviável determinar de forma peremptória o que teria

acontecido caso a autoridade monetária tivesse agido de forma diversa. Aplicável, pois, os seguintes

dispositivos da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro:

“Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e

as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos

direitos dos administrados.

§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo

ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto,

limitado ou condicionado a ação do agente.

§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração

cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou

atenuantes e os antecedentes do agente.” (Grifos acrescidos).

55. Nesses casos, creio importante saber se havia plausibilidade na decisão adotada e, nesse

ponto, considerando o até exposto, creio que, no mínimo, deve ser concedida aos gestores públicos o

benefício da dúvida, de forma a considerar que as suas ações foram dotadas de razoabilidade, até

188


porque, como será visto a seguir, não se vislumbra que a operação tenha gerado prejuízo aos cofres

públicos.

56. A operação foi fechada em 20/1/1999 a R$1,56 por dólar no mercado futuro com vencimento

em 1/2/1999. Nesse dia (20/1/1999), o mercado futuro de câmbio para 29/1/1999 oscilou de R$ 1,550

a 1,579 por dólar, sendo o preço médio praticado de R$ 1,564. Ou seja, o preço de R$ 1,56 por dólar,

além de estar dentro da faixa de negociação desse mercado, foi, praticamente, equivalente ao preço

médio daquele dia.

57. Cabe registrar, também, que nesse dia, houve um volume razoável de negociações (cerca de

dois bilhões de dólares), de forma que não se pode afirmar que o valor médio praticado tenha sido

artificialmente induzido por alguma grande operação não representativa do mercado. Até porque, a

Bolsa de Chicago também estava em consonância com preço médio praticado na contratação em

questão.

58. Na verdade, é plausível a alegação dos dirigentes do Banco Central de que os investidores

japoneses, ante as incertezas do momento, não desejavam realizar a saída do mercado de forma

gradual, como ocorreria na BM&F, hipótese em que o volume a ser transacionado demandaria a

realização de diversas operações. Assim, estariam explicadas as razões que levaram a que o Banco

Central fechasse o negócio com o Fundo Nikko em uma operação única.

59. De qualquer forma, é bastante razoável supor que, caso não tivesse ocorrido a operação

direta com o Banco Central, o fundo, para zerar suas posições, iria ao mercado da BM&F para realizar

contratações de câmbio futuro em cotação média similar ou idêntica àquela praticada com o Banco

Central. Ora, nessas operações na BM&F, quem majoritariamente ofertava moeda futura era o próprio

Banco Central, o que indica que a operação efetuada diretamente com o fundo não teria impactado os

resultados da autarquia.

60. Em outras palavras a venda pelo Bacen de dólar futuro à cotação praticada ocorreria de

qualquer forma, quer mediante a operação ora questionada, quer mediante outros negócios na BM&F.

Nessa segunda hipótese, os 3.700 contratos aqui tratados seriam apenas uma pequena parcela de outros

aproximados 16.000 contratos negociados naquele dia e pelo mesmo valor médio. Para esses últimos

contratos, cabe destacar não houve qualquer questionamento acerca da atuação do Bacen e assim teria

ocorrido em relação aos 3.700 do Fundo Nikko caso tivessem sido negociados normalmente na

BM&F.

61. A peculiariedade da venda ao Fundo Nikko decorreu, pois, apenas da metodologia utilizada

para sua realização e não dos valores praticados, de forma que são pertinentes as seguintes

constatações da unidade técnica:

“Nessas condições, como no patrimônio líquido do Bacen os dispêndios efetuados com os

contratos futuros vendidos foram compensados com os recursos mantidos nas reservas internacionais,

e como a operação foi feita a preço de mercado, ... não há que se falar em prejuízo a ser ressarcido

para os cofres do tesouro, especificamente para essa venda de 3.700 contratos futuros de dólar ao

Fundo Marka-Nikko.”

IX

62. Feitas essas considerações, entendo que as contas do sr. Salvatore Alberto Cacciola devem

ser julgadas irregulares com a condenação em débito pelos valores considerados não elididos.

Ademais, ante o grau de reprovabilidade de sua conduta, entendo pertinente a aplicação da multa do

art. 57 da Lei 8.443/1992 no valor de R$ 54.000.000,00 (cerca de 10% do valor atualizado do débito).

63. Entendo adequada também a providência sugerida pelo Ministério Público junto ao TCU

para que seja solicitado à Advocacia-Geral da União as medidas necessárias ao arresto de bens desse

responsável.

64. Em relação ao demais responsáveis instados a se manifestar, entendo que suas contas devem

ser jugadas regulares com ressalva.

189


65. Cabe, ainda registrar que, nos termos da análise do Ministério Público junto ao TCU, não

procede o argumento do sr. Cacciola de que não foi regulamente citado. Isso porque é inequívoco que

o responsável teve ciência teve ciência de sua citação por esta Corte, o que é evidenciado pelo pedido

de prorrogação de prazo que apresentou em 14/7/2009 (peças 33, p. 19; 23, p. 41-42).

66. Outrossim, tal qual decidido em relação ao processo referente às operações do Banco Central

com o Banco FonteCindam (Acórdão 1.915/2015-Plenário), não vislumbro razões para a manutenção

do sigilo dos presentes autos, pois as mesmas questões aqui tratadas tramitam no Poder Judiciário de

forma pública.

Ante o exposto, acolhendo na essência o parecer da unidade técnica, voto no sentido de que o

Tribunal adote o acórdão que ora submeto à apreciação deste colegiado.

ACÓRDÃO 2605/2018 – TCU – Plenário

1. Processo TC 033.048/2008-4

2. Grupo II – Classe IV – Tomada de Contas Especial.

3. Responsáveis: Cláudio Ness Mauch (CPF 060.895.180-34); Demósthenes Madureira de Pinho


Cacciola (CPF 031.239.107-25); Antônio Sérgio do Carmo Dupin (CPF 505.181277-53); Cinthia

Costa e Souza (CPF 541.230.897-04); Gustavo Wanderley Dias de Freitas (CPF 398.406.464-00);

Gilberto Gilberti (CPF 541.230.897-04); Carlos Eduardo Tavares de Andrade (CPF 023.250.207-20);

Paolo Enrico Maria Zaghen (CPF 112.551.538-49); Marka Nikko Asset Management Sociedade Civil

Ltda. (CNPJ 02.358.370/0001-20)

4. Unidade: Banco Central do Brasil – Bacen.



7. Unidade Técnica: 2ª Secretaria de Controle Externo – Secex-2.

8. Advogados constituídos nos autos:

8.1. Antonio Newton Soares de Matos (OAB/DF 22.998) e Arthur Lima Guedes (OAB

18.073/DF), representando Cláudio Ness Mauch e Demósthenes Madureira de Pinho Neto;

8.2. José Augusto Rangel de Alckmin (OAB/DF 7.118), José Eduardo Rangel de Alckmin

(OAB/DF 2.977) e André Quinderé Castelo Branco Domingos Mourão (OAB/DF 54.143),

representando Salvatore Alberto Cacciola;

8.3. Ariadna Bohomoletz Gaal (OAB/RJ 36.591) e Maria Joanez Muniz de Sousa (OAB/DF

12.918), representando Gilberto Gilberti;

8.4. Arthur Brant de Carvalho (OAB/SP 196.755) e J. A. Lima Gonçalves (OAB/SP 66510),


8.5. Cinthia Costa e Souza (OAB/RJ 60.402), representando Cinthia Costa e Souza;

8.6. Tathiane Vieira Viggiano Fernandes (OAB/DF 27.154), representando Antônio Sérgio do

Carmo Dupin.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial acerca de possíveis

operações irregulares de venda de contratos futuros de dólar pelo Banco Central do Brasil,


as razões expostas pelo relator, em:

9.1. acatar as razões de justificativa apresentadas pelos srs. Carlos Eduardo Tavares de Andrade,

Francisco de Pádua Lopes, Paolo Enrico Maria Azghen, Cláudio Ness Mauch e Demósthenes

Madureira Pinho Neto;

190


9.2. julgar regulares com ressalva as contas do Cláudio Ness Mauch, Demósthenes Madureira de

Pinho Neto, Francisco de Pádua Lopes, Antônio Sérgio do Carmo Dupin, Cinthia Costa e Souza,

Gustavo Wanderley Dias de Freitas, Gilberto Gilberti e do Fundo Marka Nikko Asset Management

Sociedade Civil Ltda., dando-lhes quitação, nos termos dos arts. 1°, inciso I; 16, inciso II; 18 e 23,

inciso II, da Lei 8.443/1992;

9.3. julgar irregulares as contas do sr. Salvatore Alberto Cacciola, condenando-o ao pagamento

das quantias abaixo relacionadas, com a incidência dos devidos encargos legais, calculados a partir das

datas correspondentes até o efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor, nos termos dos arts.

1°, inciso I, 16, inciso III, alínea “c”, 19 e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992: VALOR ORIGINAL (R$) DATA DA OCORRÊNCIA

162.886.000,00 1/2/1999

2.112.948,74 1/2/1999

9.4. fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data da notificação, para que os responsáveis

de que trata o subitem anterior comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das referidas quantias

aos cofres do Banco Central do Brasil, nos termos do art. 23, inciso III, alínea “a”, da Lei 8.443/1992

c/c o art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno do TCU (RI/TCU);

9.5. aplicar ao sr. Salvatore Alberto Cacciola a pena de multa prevista no art. 57 da Lei

8.443/1992, no valor de R$ 54.000.000,00 (cinquenta e quatro milhões de reais);

9.6. fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data da notificação, para que o responsável de

que trata o subitem anterior comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, e 269 do

RI/TCU), o recolhimento das referidas quantias aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas, quando

pagas após seu vencimento, monetariamente desde a data de prolação deste acórdão até a do efetivo

recolhimento, na forma da legislação em vigor;

9.7. autorizar a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações, nos termos do

art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992;

9.8. autorizar, desde já, caso requerido, o parcelamento das dívidas em até 36 (trinta e seis)

parcelas mensais e consecutivas, alertando aos responsáveis que a falta de pagamento de qualquer

parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do art. 26 da Lei

8.443/1992, c/c o art. 217 do Regimento Interno/TCU;

9.9. solicitar, com base no art. 61 da Lei 8.443/1992, à Advocacia-Geral da União que, por

intermédio do Ministério Público junto ao TCU, adote as medidas necessárias ao arresto dos bens do

responsável indicado acima, caso não haja, dentro do prazo estabelecido, a comprovação do

recolhimento das dívidas, devendo este Tribunal ser ouvido quanto à liberação dos bens arrestados e à

sua restituição;

9.10. dar ciência deste acórdão aos responsáveis e à Procuradoria da República no Distrito

Federal, nos termos do art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992.





13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Revisor),

Benjamin Zymler (Relator), Augusto Nardes, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.



191



TC 015.610/2018-7

Natureza: Relatório de Auditoria (com proposta de medida cautelar).

Entidades: Ministério da Saúde, Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e Fundação de

Amparo à Pesquisa e Extensão Universitária (Fapeu).

Representação legal: não há.

Responsáveis: Adeilson Loureiro Cavalcante (469.974.314- 53); Alacoque Lorenzini Erdmann

(180.529.320-68); Antônio Carlos Figueiredo Nardi (061.827.348-41); Eleonora Milano Falcao Vieira

(455.137.240-49); Erves Ducati (219.293.199-91); Gilberto Vieira Angelo (179.758.409-04); Luiz

Carlos Cancellier de Olivo (417.667.419-91); Rogerio Cid Bastos (401.425.409-78); Ubaldo César

Balthazar (169.288.149-34).

SUMÁRIO: AUDITORIA DE CONFORMIDADE. DESCENTRALIZAÇÃO DE RECURSOS

DO MINISTÉRIO DA SAÚDE POR MEIO DE TERMO DE EXECUÇÃO DESCENTRALIZADA

(TED) PARA A UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA (UFSC).

IRREGULARIDADE NA UTIIZAÇÃO DOS RECURSOS. CONTRATAÇÃO DE EMPREGADOS

SEM CONCURSO PÚBLICO. PAGAMENTO POR SERVIÇOS INEXISTENTES. AUSÊNCIA DE

FISCALIZAÇÃO POR PARTE DA UFSC. EXISTÊNCIA DO FUMUS BONI IURIS E DO

PERICULUM IN MORA. AUSÊNCIA DO PERICULUM IN MORA REVERSO. CONCESSÃO

DE MEDIDA CAUTELAR. OITIVA. AUDIÊNCIA. REFERENDO DO PLENÁRIO.

RELATÓRIO

Adoto como relatório o despacho que fundamentou a concessão da medida cautelar ora em

apreciação (peça 65):

“Trata-se de auditoria de conformidade com o objetivo de verificar a legalidade e legitimidade

na descentralização de recursos orçamentários do Ministério da Saúde (MS), por meio do Termo de

Execução Descentralizada (TED) 24/2017, para a Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).

2. O valor total previsto de transferências do ministério para a UFSC pode chegar ao montante

de R$ 52.436.363,00.

3. No âmbito da fiscalização do processo de descentralização, a Secretaria de Controle Externo

no Estado de Santa Catarina (Secex/SC) identificou os seguintes indícios de irregularidades: a) contratação de empregados a serem alocados em funções administrativas nos Núcleos Estaduais do

Ministério da Saúde (NEMS) e no Departamento de Articulação Interfederativa, vinculado à Secretaria Executiva do MS, sem o necessário concurso público;

b) assinatura de contrato entre a UFSC e a sua fundação de apoio com orçamento insuficientemente

detalhado e com pagamento por serviços inexistentes; c) falta de zelo na gestão dos recursos públicos postos à disposição da coordenação do projeto; e

d) ausência de fiscalização, por parte da UFSC, do contrato firmado com sua fundação de apoio.

4. A unidade técnica identificou que, por intermédio do mecanismo da descentralização de

recursos sob análise, tem ocorrido a transferência de recursos do Ministério da Saúde para a UFSC e,

posteriormente, para a Fundação de Amparo à Pesquisa e Extensão Universitária (Fapeu), com vistas

à contração de pessoal para aquele órgão ministerial.

5. Dessa forma, há indícios de que está sendo descumprido o art. 37, inciso II da Constituição

Federal, que prevê a realização de concurso público para a investidura em cargo público.

6. Em adição, a Secex/SC verificou que os termos de ajuste celebrados entre o MS e a UFSC e

entre essa universidade e a Fapeu não contêm os detalhamentos adequados dos projetos, de maneira a

192


não estarem perfeitamente caracterizados os serviços a serem prestados em decorrência desses termos

de ajustes.

7. Tem-se também indícios de irregularidades com relação à falta de zelo com os recursos

públicos repassados. Na análise da Secex/SC, foram identificadas a aquisição de passagens aéreas e a

utilização de diárias em preços acima do mercado, bem como o pagamento de bolsas de estudos sem

critérios objetivos.

8. Segundo o relatório de auditoria daquela unidade (peça 62), estão presentes os requisitos

para a concessão da medida acautelatória – fumus boni iuris e periculum in mora – e que não está

presente o periculum in mora ao reverso.

9. A Secex/SC também propõe ouvir em audiência diversos gestores do Ministério da Saúde .

10. Tendo em vista que o programa sob análise é de âmbito nacional, entendi que, para um

exame mais aprofundado da matéria, seria necessário o encaminhamento destes autos à unidade

técnica especializada na área da saúde neste Tribunal (Secex/Saúde), conforme despacho à 85.

11. A unidade especializada, em posicionamento uniforme concordou com o posicionamento da

Secex/SC (peças 86 a 88).

12. Feito breve resumo do processo, passo a decidir.

13. Posiciono-me parcialmente de acordo com o encaminhamento uníssono das duas unidades

técnicas, conforme considerações a seguir.

14. Primeiramente, consinto com o dirigente da Secex/Sáude (peça 88) no sentido de: A análise da peça 53 permite concluir que os serviços prestados pelos contratados possuem natureza

administrativa contínua e são típicos de servidores de carreira, sem vinculação à entrega de algum produto específico, como estudo, plano ou ferramenta para uso do SUS, pelo menos em análise sumária.

Tais fatos tornam obrigatória a realização de concurso público, mesmo que para provimento de vagas

por tempo determinado para atender necessidade temporária de excepcional interesse público, conforme prevê o art. 37, IX, da Carta Magna. (Grifo nosso)

15. Destaco também que o Ministério da Saúde não pode realizar essas contratações para

atividades de rotina daquela pasta ministerial. Somente pode realizá-las para atividades vinculadas à

operacionalização do projeto ora tratado. Essas correções, inclusive, devem ser aplicadas para as

futuras contratações, caso aquela pasta decida pela continuidade da contratação.

16. Além disso, os gestores daquele ministério devem analisar a viabilidade jurídica de realizar

tais contratações como vagas temporárias, em conformidade com a Lei 8.745/1993 e com o art. 37,

inciso IX, da Constituição Federal, ressaltando a necessidade de realização de concurso público para

a seleção dessas vagas.

17. Dessa forma, consinto com a adoção da medida cautelar prevista no art. 276 do RI/TCU a

fim de determinar a imediata suspensão do andamento do Termo de Execução Descentralizada

24/2017 e da execução do Contrato 138/2017, nos termos propostos no relatório de auditoria

elaborado pela Secex/SC (peça 62), retirando o termo “sem oitiva prévia” do subitem I da Proposta

de Encaminhamento, uma vez que foram realizadas oitivas prévias dos entes interessados no processo

sob análise, conforme despacho por mim proferido à peça 65:

18. Anuo integralmente também com o subitem II da proposta da unidade técnica no sentido de

realizar oitiva da Secretaria Executiva do Ministério da Saúde, da Universidade Federal de Santa

Catarina e da Fundação de Amparo à Pesquisa e Extensão Universitária com vistas ao atendimento

dos princípios do contraditório e ampla defesa.

19. No que concerne à proposta de ouvir em audiência diversos gestores do Ministério de Saúde

(subitem III da Proposta de Encaminhamento), concordo em realizar a audiência do Sr. Erves Ducati,

Coordenador-Geral do Projeto 97/2017, desde 21/7/2017, em razão da “falta de zelo na aplicação

dos recursos públicos recebidos para custear o projeto” e da Sra. Eleonora Milano Falcão Vieira,

fiscal do Contrato 138/2017, em razão da omissão na fiscalização e acompanhamento da execução

193


das despesas do Contrato 138/2017, celebrado entre a UFSC e a Fapeu nos termos propostos pela

unidade técnica.

20. Quanto aos demais responsáveis, entendo que suas audiências não são cabíveis nessa fase

processual, uma vez que, apesar dos indícios de irregularidades apontados nestes autos, a

organização do ajuste sob análise decorreu de determinação deste Tribunal, constante do subitem

9.1.4 do Acórdão 2.888/2015-Plenário (retificado pelo Acórdão 61/2016), abaixo transcrita: 9.1. deteminar ao Ministério da Saúde, com base no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU,

que em 120 dias apresente um plano de ação, com cronograma de execução, a fim de:

(...)

9.1.4 adotar medidas para aperfeiçoar a orientação aos municípios e estados sobre o processo de regionalização, assim como para organizar o apoio técnico e financeiro à regionalização e à implementação do

COAP, de modo que esse apoio seja estável e contínuo;

21. Ante o exposto, DECIDO:

“I - com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 276 do Regimento Interno do TCU,

adotar medida cautelar, sem oitiva prévia, tendo em vista a existência dos elementos necessários para

sua adoção, a fim de que o Ministério da Saúde e a Universidade Federal de Santa Catarina

suspendam o andamento do Termo de Execução Descentralizada 24/2017 e abstenham-se de praticar

qualquer ato com vistas à execução do Contrato 138/2017, firmado entre a UFSC e a Fundação de

Amparo à Pesquisa e Extensão Universitária, excetuando-se apenas os compromissos assumidos

referentes a contratos de trabalho já firmados com amparo na CLT, até que o Tribunal delibere sobre

o mérito da matéria ora em apreço (achado III.1);

II - com fulcro no art. 276, § 3º, do Regimento Interno do TCU, realizar a oitiva da Secretaria

Executiva do Ministério da Saúde, da Universidade Federal de Santa Catarina e da Fundação de

Amparo à Pesquisa e Extensão Universitária, para que, no prazo de quinze dias úteis, se pronunciem,

referente ao TED 24/2017, em relação aos pressupostos da medida cautelar deferida e, também,

quanto aos seguintes pontos, sem prejuízo de que apresentem demais informações que julgarem

necessárias:

a) apresentem justificativa para a previsão de contratação de pessoal celetista para atuar no MS

no montante estimado de R$ 34,6 milhões, considerando o disposto no inciso II do art. 37 da CRFB/88

e o §2º do art. 1º do Decreto 2.271/1997;

b) apresentem justificativa para a realização de projeto de extensão com ausência de objetivos

claros, de metas quantitativas e de orçamento adequadamente detalhado que demonstre precisamente

o objeto a ser desenvolvido, considerando os princípios da legalidade, eficiência, economicidade e

moralidade e o disposto nos art. 2º e 3º, inciso II, da Resolução Normativa 88/2016/CUn; e

c) manifestem-se a respeito de eventual perigo da demora reverso com a adoção da cautelar

(achado III.1);

III - ouvir em audiência, com fundamento no art. 43, inciso II, c/c art. 250, inciso IV, do

Regimento Interno do TCU, os responsáveis abaixo qualificados para que, no prazo de quinze dias,

apresentem razões de justificava para as ocorrências a seguir descritas:

a) Sr. Erves Ducati, CPF 219.293.199-91, Coordenador-Geral do Projeto 97/2017, desde

21/7/2017:

a.1) Irregularidade: falta de zelo na aplicação dos recursos públicos recebidos para custear o

projeto, o que afronta os princípios constitucionais da eficiência, da moralidade e da economicidade,

em especial o seguinte:

a.1.1) aquisição frequente de passagens aéreas com pouca antecedência à data das viagens,

demonstrando falta de planejamento das atividades e onerando a execução do contrato;

a.1.2) aluguel de sala comercial na Rua Lauro Linhares, 2123, Bairro Trindade,

Florianópolis/SC, para auxiliar a coordenação do projeto, sem a adequada justificativa frente aos

valores já pagos no contrato à Fapeu e à UFSC para utilização de suas instalações;

194


a.1.3) pagamento de bolsas sem critérios claros, sem especificação das atividades e dos

produtos que se espera de cada bolsista alocado ao Projeto;

a.1.4) pagamentos de bolsas a pessoas de áreas estranhas ao objeto do contrato, como por

exemplo aquelas pagas ao Chefe de Gabinete do Reitor, Sr. Áureo Mafra de Moraes (R$ 3,500,00 em

8/6/2018 e 3/7/2018) e ao Diretor do Gabinete da Reitoria, Sr. Alvaro Guilhermo Rojas Lezana, (R$

3.500,00, pagos em 18/4/2018, 2/5/2018, 4/6/2018 e 10/7/2018);

a.1.5) pagamento de quatro parcelas de R$ 6.500,00, a título de bolsa, na mesma data

(18/4/2018), ao Secretário de Planejamento e Orçamento da UFSC, Sr. Vladimir Arthur Fey (achado

III.4);

Conduta: ter agido com falta de zelo na aplicação dos recursos públicos recebidos para custear

o projeto, por meio da execução do Contrato 138/2017;

Nexo de causalidade: na qualidade de coordenador geral do projeto é o responsável por

autorizar os pagamentos de todas as despesas do Contrato 138/2017;

Culpabilidade: o responsável, na qualidade de coordenador geral do projeto, deveria ter

conhecimento da legislação que norteia a execução das despesas. Logo, não é possível afirmar que

houve boa fé na conduta dele, porquanto autoriza pagamentos no âmbito do Contrato 138/2017

afrontando os princípios constitucionais da eficiência, da moralidade e da economicidade. Ademais,

pela função ocupada, é razoável afirmar que tem consciência da ilicitude dos atos praticados, sendo-

lhe exigível conduta diversa, ou seja, deveria agir dentro dos limites constitucionais e legais impostos.

Assim, a conduta do responsável é culpável, ou seja, reprovável, razão pela qual ele deve ser ouvido

em audiência a fim de avaliar se deve ser apenado com a aplicação de multa;

b) Sra. Eleonora Milano Falcão Vieira, CPF 455.137.240-49, fiscal do Contrato 138/2017,

nomeada pela Portaria 138/CCF/2017, de 22/8/2017:

b.1) Irregularidade: omissão na fiscalização e acompanhamento da execução das despesas do

Contrato 138/2017, celebrado entre a UFSC e a Fapeu, em descumprimento ao preconizado no art.

11, § 1º, do Decreto 7.423/2010, no art. 67 da Lei 8.666/1993 e na cláusula terceira do contrato

(achado III.5);

Conduta: deixar de realizar a fiscalização e o acompanhamento da execução do Contrato

138/2017, firmado entre a UFSC e a Fapeu, para a qual foi designada pela cláusula 11ª, 'a', do

referido instrumento, como também por meio da Portaria 138/CCF/2017, da Pró-Reitoria de

Administração da UFSC;

Nexo de causalidade: ao não realizar a fiscalização e o acompanhamento do Contrato

138/2017, descumpriu o preconizado nos arts. 11, §1º, e 12, §1º, incisos I, II e IV, do Decreto

7.423/2010, no art. 67 da Lei 8.666/1993 e na cláusula décima primeira do contrato, e possibilitou a

ocorrência de irregularidades na execução da referida avença;

Culpabilidade: Considerando que foi formalmente designada pela Portaria 138/CCF/2017 para

fiscalizar e acompanhar o Contrato 138/2014, é razoável afirmar que era possível à responsável ter

consciência da ilicitude da omissão na realização das atividades de fiscal do contrato, sendo-lhe, pois,

exigível conduta diversa, ou seja, deveria efetivamente fiscalizar e acompanhar a execução do

referido ajuste, em vez de omitir-se no cumprimento de tais obrigações;

IV – determinar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II,

do Regimento Interno do TCU, à Universidade Federal de Santa Catarina que:

a) notifique a Fundação de Amparo à Pesquisa e Extensão Universitária (Fapeu) e informe ao

TCU, no prazo de quinze dias, para que, ante a cobrança indevida de serviços não prestados,

afrontando o art. 63, § 2º, inciso II, da Lei 4.320/1964, devolva imediatamente aos cofres da

Universidade a quantia de R$ 77.353,43, devidamente corrigida desde 13/9/2017 até a efetiva data do

recolhimento (achado III.3);

b) no prazo de noventa dias, discipline em norma própria a forma como será realizada a

fiscalização da execução das despesas em projetos de pesquisa e extensão que envolvam recursos

195


públicos, de forma a dar cumprimento ao art. 11, § 1º, do Decreto 7.423/2010 e promover mudanças

em suas orientações internas para que a atribuição do fiscal de contrato de acompanhar a execução

das despesas seja efetiva, periódica e registrada em relatórios claros, objetivos, concisos e que

demonstrem inequivocamente se a execução segue os ditames legais, se apresenta a melhor escolha

para o interesse público e se está de acordo com as finalidades do programa financiador dos projetos

(achado III.5);

V - dar ciência à Universidade Federal de Santa Catarina, com fundamento no art. 7º da

Resolução TCU 265/2014, sobre a celebração de contratos com objetos genéricos e sem detalhamento

do orçamento, que podem comprometer a boa e regular utilização de recursos públicos, o que afronta

os princípios da publicidade e da eficiência insculpidos no art. 37 da Constituição Federal e os

dispositivos da Lei 8.958/1994, art. 1º, § 1º, e da Lei 8.666/1993, art. 6º, inciso IX, e art. 7°, § 2º,

inciso II, com vistas à adoção de providências internas que previnam outras ocorrências semelhantes

(achado III.2);

VI - autorizar esta unidade técnica a autuar processo apartado, tipo representação, para que

seja avaliada a legalidade e legitimidade da execução dos contratos 161/2015 (Projeto 56/2015) e

322/2017 (Projeto 17/2018), firmados, respectivamente, em 19/11/2015 e 12/4/2018 entre a Fundação

de Estudos e Pesquisas Sócio-Econômicos (Fepese) e a Universidade Federal de Santa Catarina

(achado III.1).”

É o relatório.

VOTO

Em exame relatório de auditoria de conformidade com o objetivo de verificar a legalidade e

legitimidade na descentralização de recursos orçamentários do Ministério da Saúde (MS), por meio do

Termo de Execução Descentralizada (TED) 24/2017, para a Universidade Federal de Santa Catarina

(UFSC).

2. Em síntese, a Secretaria de Controle Externo no Estado de Santa Catarina (Secex/SC) aponta

que, na auditoria realizada, identificou algumas irregularidades relacionadas com o ajuste realizado

entre o Ministério da Saúde e a UFSC, que contratou diretamente a Fundação de Amparo à Pesquisa e

Extensão Universitária (Fapeu), com vistas à contração de pessoal para aquele órgão ministerial. Tais

irregularidades foram confirmadas pela Secretaria de Controle Externo da Saúde (Secex/Saúde).

3. Em síntese, as irregularidades apontadas são as seguintes: a) contratação de empregados a serem alocados em funções administrativas nos Núcleos Estaduais do

Ministério da Saúde (NEMS) e no Departamento de Articulação Interfederativa, vinculado à Secretaria Executiva do MS, sem o necessário concurso público;

b) assinatura de contrato entre a UFSC e a sua fundação de apoio com orçamento insuficientemente

detalhado e com pagamento por serviços inexistentes; c) falta de zelo na gestão dos recursos públicos postos à disposição da coordenação do projeto; e

d) ausência de fiscalização, por parte da UFSC, do contrato firmado com sua fundação de apoio.

4. Em conformidade com a análise da unidade técnica, as impropriedades ora identificadas

afrontam o art. 37, inciso II da Constituição Federal, que prevê a realização de concurso público para a

investidura em cargo público.

5. Os fundamentos para a adoção da medida cautelar encontram-se devidamente indicados no

despacho que proferi em 13 de novembro de 2018, transcrito no relatório precedente, por intermédio

do qual acolhi parcialmente a proposta elaborada pela Secex/SC (peça 62) e ratificada pela

Secex/Saúde (peças 86 a 88) de deferir a medida cautelar no sentido de determinar a imediata

suspensão do andamento do Termo de Execução Descentralizada 24/2017 e da execução do Contrato

138/2017, nos termos propostos no relatório de auditoria (peça 62).

196


6. Como sabido, nos termos do art. 276 do Regimento Interno o Plenário ou o relator, em caso de

urgência, de fundado receio de grave lesão ao erário, ao interesse público, ou de risco de ineficácia de

decisão de mérito, poderá, de ofício ou mediante provocação, adotar medida cautelar, com ou sem

prévia oitiva da parte, determinando, entre outras providências, a suspensão do ato ou do procedimento

impugnado, até que o Tribunal decida sobre o mérito da questão suscitada, nos termos do art. 45 da Lei

8.443/1992.

7. Todavia, o despacho do relator que adota a cautelar deve ser submetido ao Plenário para

referendo, nos termos do art. 276, § 1º, do RI/TCU, razão pela qual o trago, nesta oportunidade, à

deliberação deste Colegiado.

Nesse contexto, ante as razões de decidir apresentadas no relatório precedente e com

fundamento no art. 276, § 1º, do Regimento Interno/TCU, manifesto-me por que seja adotada a decisão

que ora submeto à apreciação deste Colegiado.


1. Processo nº TC 015.610/2018-7.

2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria (com proposta de medida cautelar)

3. Interessado/Responsáveis:

3.1: Interessado: Tribunal de Contas da União.

3.2. Responsáveis: Adeilson Loureiro Cavalcante (469.974.314- 53); Alacoque Lorenzini

Erdmann (180.529.320-68); Antônio Carlos Figueiredo Nardi (061.827.348-41); Eleonora Milano

Falcao Vieira (455.137.240-49); Erves Ducati (219.293.199-91); Gilberto Vieira Angelo

(179.758.409-04); Luiz Carlos Cancellier de Olivo (417.667.419-91); Rogerio Cid Bastos

(401.425.409-78); Ubaldo César Balthazar (169.288.149-34).

4. Entidades: Ministério da Saúde, Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e Fundação

de Amparo à Pesquisa e Extensão Universitária (Fapeu).



7. Unidades Técnicas: Secretaria de Controle Externo no Estado de Santa Catarina (Secex/SC) e

Secretaria de Controle Externo da Saúde (Secex/Saúde).


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria de conformidade com o objetivo de

verificar a legalidade e legitimidade na descentralização de recursos orçamentários do Ministério da

Saúde (MS), por meio do Termo de Execução Descentralizada (TED) 24/2017, para a Universidade

Federal de Santa Catarina (UFSC),

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, ante

as razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 276, § 1º, do Regimento Interno do TCU,

em:

9.1. referendar a medida cautelar adotada em 13/11/2018, por meio do despacho à peça 90 destes

autos, transcrito no relatório que precede este acórdão, bem como as medidas acessórias constantes do

mencionado despacho;

9.2. encaminhar cópia desta deliberação, bem como das peças 62, 82 e 86 ao Ministério da

Saúde, Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e Fundação de Amparo à Pesquisa e Extensão

Universitária (Fapeu).


197








GRUPO I – CLASSE VII – Plenário

TC 034.255/2018-4

Natureza(s): Representação.

Órgão/Entidade: Ministério da Saúde (vinculador).

Representação legal: Paulo Henrique Figueredo de Araujo (OAB/DF 46.369) e outros,

representando Diasorin Ltda. e Diasorin Ltda.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. MINISTÉRIO DA SAÚDE. PREGÃO ELETRÔNICO.

REGISTRO DE PREÇOS PARA AQUISIÇÃO DE REAGENTES PARA DIAGNÓSTICOS

CLÍNICOS DE DENGUE, ZIKA E CHIKUNGUNYA. INDÍCIOS DE FALHAS GRAVES NA

CONDUÇÃO DO CERTAME. INDEFINIÇÃO DO VALOR DE REFERÊNCIA DO ORÇAMENTO

ESTIMATIVO. ALTERAÇÃO DESSE MESMO VALOR NO CURSO DO CERTAME.

CONTRADIÇÕES ENTRE JUSTIFICATIVAS TÉCNICAS NO ÂMBITO DO ÓRGÃO

LICITANTE. AUSÊNCIA DE ESTUDOS TÉCNICOS A INDICAR COM PRECISÃO A

INVIABILIDADE DO PARCELAMENTO. MEDIDA CAUTELAR. DECISÃO PROVISÓRIA.

SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DOS ATOS DA LICITAÇÃO. DETERMINAÇÃO. REFERENDO.

RELATÓRIO

Trata-se de representação, com pedido de concessão de medida cautelar, contra possíveis

irregularidades verificadas no Pregão Eletrônico 71/2018, promovido pelo Departamento de Logística

em Saúde do Ministério da Saúde com vistas ao registro de preços para aquisição de reagentes para

diagnósticos clínicos de Dengue, Zika e Chikungunya, com comodato de equipamentos.

2. Transcrevo, a seguir, parcialmente, a última instrução aprovada no âmbito da Secretaria de

Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog), após a fase a realização de oitiva do Ministério da

Saúde (peça 50; despachos da diretora e do secretário insertos às peças 51 e 52, respectivamente): (...)

3. Em resposta a questionamentos adicionais realizados por esta Unidade Técnica acerca da existência de

atas de registros de preços e/ou contratos vigentes para a aquisição dos reagentes previstos no objeto do PE 71/2018 (peça 44), o Ministério da Saúde encaminhou cópia do contrato 191/2017, decorrente da Dispensa de

Licitação 568/2017, firmado com a Fundação Baiana de Pesquisa Científica e Desenvolvimento Tecnológico,

Fornecimento e Distribuição de Medicamento (Bahiafarma) e com vigência até 20/12/2018.

4. O referido instrumento prevê o fornecimento de três itens (peça 44, p. 7): 1 - Reagente para diagnóstico clínico, conjunto completo, qualitativo anti Chikungunya vírus IGM

imunocromatografia (CATMAT 437626) – 3.500.000 testes;

2 – Reagente para diagnóstico clínico, conjunto completo, qualitativo anti Dengue vírus IgM e IGM, imunocromatografia (CATMAT 353742) – 3.000.000 testes; e

3 – Reagente para diagnóstico clínico, conjunto completo, qualitativo anti Zika vírus IgM e IGM,

imunocromatografia (CATMAT 435823) – 1.541.325 testes.

198


5. Em consulta a boletim da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), verifica-se que o método de

imunocromatografia configura testes para diagnóstico rápido, semelhantes a testes com fita para detecção de

gravidez, dispensando equipamentos para visualizar a reação. Já o método Elisa refere-se a procedimento mais

demorado, complexo e oneroso que o primeiro (peça 46). Portanto, os itens especificados no contrato 191/2017 referem-se a objeto distinto daquele previsto no PE 71/2018, tendo em vista que se tratam de testes a serem

realizados mediante a metodologia de imunocromatografia, e não de enzimaimunoensaio (Elisa), conforme

prevê o edital. 6. Nesse sentido, será proposta diligência para que o órgão informe os motivos que o levaram à

contratação de reagentes do método Elisa, considerando que, ao que tudo indica, a imunocromatografia

constituiria solução de diagnóstico mais célere e de menor custo, esclarecendo, ainda, se há necessidade de se

adquirir os dois tipos de reagentes (imunocromatografia e Elisa), dado algum tipo de complementariedade existente entre ambos os métodos.

7. Além disso, em pesquisa à internet (peça 47), foram verificados indícios de superfaturamento nos

fornecimentos dos reagentes pela Bahiafarma, no caso do contrato 191/2017, fato que, apesar de não integrar o escopo dessa análise, será objeto de apuração em representação apartada.

8. Segundo relatório de estoque de medicamentos encaminhado pelo MS (peça 44, p. 17), restariam, em

30/10/2018, 31.952 kits com 20 testes cada, de reagentes para chikungunya IGM (item 1 do contrato 191/2017), totalizando 639.040 testes, e 15.083 kits com 20 testes cada, de reagentes para dengue IGM e IgM (item 2 do

contrato 191/2017), totalizando 301.660 unidades. Não foi informada a existência de estoques de reagentes do

tipo imunocromatografia para zika.

9. Apesar de questionado por esta Unidade Técnica (peça 44, p. 2), o Ministério da Saúde não enviou dados relativos a possível estoque ou contratos ainda vigentes para o fornecimento dos itens previstos no do PE

71/2018, ou seja, reagentes do método Elisa, não sendo possível concluir se o órgão está atualmente coberto por

alguma avença para esse tipo de objeto. 10. Mesmo diante da incerteza sobre a real disponibilidade de reagentes do método Elisa para as citadas

doenças, considerando os valores praticados em contratos anteriores do órgão, decorrentes dos pregões

eletrônicos 36/2016, 65/2016 e 8/2017 (peça 48) e traduzidos na tabela abaixo, verifica-se que é factível a

realização de eventual contratação emergencial dos reagentes (sem comodato de equipamentos), caso necessária, em valor global possivelmente inferior ao da proposta da Euroimmun Brasil para o PE 71/2018, até

que este Tribunal decida quanto ao mérito das questões aventadas neste processo, cujo teor conduz à

necessidade de adoção de medida cautelar, conforme será demonstrado adiante nesta instrução: Tabela 1

Item

Descrição

CATMAT

Dados contratações anteriores

Proposta da Euroimmun Brasil PE 71/2018 (R$)

Preço contratado (R$)

Contrato

Contratado

Marca

1

Reagente para diagnóstico clínico, conjunto completo para automação, quantitativo de anti dengue vírus

IGM Elisa, Teste 336500

6,79

156/2016 PMH Produtos Médicos Hospitalares Ltda.

Virion

199


6,87 2

Reagente para diagnóstico clínico, conjunto completo para automação, qualitativo antígeno NS1 de

dengue vírus Elisa, Teste 360150

6,57

157/2016 Alere S.A.

Panbio

14,66

3 Reagente para diagnóstico clínico, conjunto completo para automação, quantitativo de anti zika vírus IgM

Elisa, Teste

436739 57,40

46/2017

Euroimmun Brasil Importação e Distribuição Ltda. Euroimmun AG

54,97

4

Reagente para diagnóstico clínico, conjunto completo para automação, quantitativo de anti zika vírus IGM Elisa, Teste

436740

30,00 62/2017

Siemens

Novagnost

55,95 5

Reagente para diagnóstico clínico, conjunto completo para automação, quantitativo de anti chikungunya

vírus IgM Elisa, Teste 436329

16,50

35/2017 Vital Produtos Hospitalares Ltda.

Euroimmun AG

18,91

6 Reagente para diagnóstico clínico, conjunto completo para automação, quantitativo de anti chikungunya

vírus IGM Elisa, Teste

435681 13,09

16/2017

Euroimmun Brasil Importação e Distribuição Ltda. Euroimmun AG

19,03

(...)

Item a: realização de pesquisa de mercado após a fase de lances, descumprindo o

Decreto 5.450/2005, art. 25, caput e § 5º e utilização de novos preços de referência sem republicação do

edital, a par do art. 20 do referido decreto;

Item b: ausência de divulgação dos preços de referência no edital da licitação, em oposição à

jurisprudência do TCU, que considera ser obrigatória em editais de licitação, na modalidade pregão,

200


quando for utilizado como critério de aceitabilidade das propostas (Acórdão 10.051/2015-TCU-2ª

Câmara, Relator: Ministro-Substituto André de Carvalho);

Contextualização:

11. Até a conclusão da instrução inicial por esta Unidade Técnica (peça 15), havia informação prestada pelo pregoeiro de que o certame seria declarado fracassado, já que as propostas obtidas na fase de lances não

eram condizentes com o valor estimado pelo Ministério e que os licitantes não se mostraram interessados em

negociar os preços. O pedido de medida cautelar foi então considerado prejudicado, tendo sido proposta oitiva do órgão e diligências, a fim de verificar as questões controversas da contratação pretendida, já que, conforme

mensagens da sessão pública, o pregoeiro havia informado que os preços estimados seriam reavaliados, para a

publicação de novo edital (peça 37, p. 5).

12. Após o envio dos autos ao gabinete do Relator, esta Unidade Técnica verificou que, na sessão de 28/9/2018, o pregoeiro informou sobre decisão do Diretor do Departamento de Logística em Saúde (DLOG),

que determinou a realização de nova estimativa dos preços e reaproveitamento da licitação. A justificativa

alegada foi a urgência na contratação e a não publicação do valor estimado no edital (em consonância com o disposto no Acórdão-TCU 2.150/2015-Plenário - Relator Ministro Bruno Dantas), o que, em tese, não afetaria a

formulação das propostas dos licitantes (peça 37, p. 4-5). Destaca-se que os novos preços orçados se igualaram

à última cotação fornecida pela Euroimmun Brasil na fase preparatória do pregão, conforme será abordado mais adiante nesta instrução.

13. A referida empresa, classificada em primeiro lugar no certame, foi então convocada para apresentar

sua documentação de habilitação, tendo sido considerada habilitada em 5/10/2018, com abertura de prazo para o

registro de intenção de recursos. Destaca-se que não há, ainda, no sistema, resultado da análise dos eventuais recursos interpostos pelas demais licitantes.

14. Diante disso, considerando a necessidade de revisão dos pressupostos quanto à medida cautelar

pleiteada, foi emitido pronunciamento desta Subunidade, com proposta de realização de oitiva prévia e acréscimos de novos questionamentos em relação à instrução inicial (peça 22), tendo sido acatada integralmente

pelo Relator (peça 24).

Manifestação do órgão/entidade:

a) a não divulgação dos preços das licitações realizadas pelo Dlog está calcada nos entendimentos firmados nos Acórdãos-TCU 2.080/2012 e 2.150/2015, ambos do Plenário (peça 35, p. 1);

b) considerando que o preço estimado não era elemento essencial à formulação das propostas, dada a sua

não divulgação no edital, não houve descumprimento dos arts. 20, 25, caput e § 5º, do Decreto 5.450/2005 (peça 35, p. 1);

c) como o preço de referência não interferia na formulação das propostas, não houve necessidade de

modificação do edital, e, portanto, não houve descumprimento do art. 20, do Decreto 5.450/2005 (peça 35, p. 1); d) o pregoeiro exauriu a lista de classificação, negociando com todos os licitantes participantes, os quais

informaram não ser possível alcançar o valor de referência, não havendo, portanto, descumprimento ao art. 25,

caput e § 5º, do Decreto 5.450/2005 (peça 35, p. 1);

e) diante dessa impossibilidade, a autoridade competente determinou a revisão do valor de referência, motivo pelo qual o pregoeiro retornou ao licitante melhor classificado e reiniciou as negociações (peça 35, p. 1).

Análise:

15. O item 10 do edital, que tratou dos critérios de aceitabilidade da proposta vencedora, estabeleceu o seguinte:

10.1 Encerrada a etapa de lances e depois de concluída a negociação e verificação de possível empate, o

Pregoeiro examinará a proposta classificada em primeiro lugar quanto às especificações do produto e compatibilidade do preço em relação ao valor estimado para a contratação.

10.1.1 O critério de julgamento será MENOR PREÇO GLOBAL.

10.2 Será desclassificada a proposta final que:

10.2.1 Contenha vícios ou ilegalidades; 10.2.2 Não apresente as especificações técnicas exigidas neste Edital ou Termo de Referência;

10.2.3 Apresentar preços que sejam manifestamente inexequíveis;

10.3 Consideram-se preços manifestamente inexequíveis aqueles que, comprovadamente, forem insuficientes para a cobertura dos custos decorrentes da contratação pretendida.

201


10.3.1 Não se considera inexequível a proposta quando se referir a bens e instalações de propriedade do

próprio licitante, para os quais ele renuncie à parcela ou à totalidade da remuneração.

16. Verifica-se que, de fato, o edital não estabeleceu o preço de referência da Administração como critério

de aceitabilidade das propostas dos licitantes, prevendo a desclassificação apenas pelos motivos descritos nos subitens 10.2.1, 10.2.2 e 10.2.3, os quais tratam de: vícios ou ilegalidades, incompatibilidade de especificações

técnicas com aquelas exigidas no termo de referência ou apresentação de preços manifestamente inexequíveis.

Ou seja, no caso concreto, não haveria obrigatoriedade de divulgação do preço de referência no edital. 17. Além disso, em casos específicos, como o da aquisição de medicamento e materiais hospitalares, este

Tribunal tem defendido a não publicação do orçamento estimado nos editais de licitações realizadas por meio de

pregão, considerando que essa prática, nesses casos, tem se revelado positiva para a Administração, com

redução dos preços nas contratações (Acórdãos-TCU 2.080/2012-Plenário, Relator Ministro José Jorge; e 2.150/2015-Plenário, Relator Ministro Bruno Dantas). Considera-se, então, elidido o questionamento do item

“b” da oitiva prévia.

18. No entanto, em que pese o preço de referência não ter sido divulgado e nenhuma licitante ter aceitado negociar os preços para reduzi-los ao valor estimado pelo órgão, esta Unidade Técnica entende que a decisão

pela mera “revisão” do orçamento base durante o certame, a fim de ajustá-lo ao valor da proposta com menor

preço global (da Euroimmun Brasil), caracteriza, no mínimo, falha no planejamento da contratação. 19. Verifica-se que a metodologia utilizada para a obtenção do preço de referência inicial do certame

passou por várias alterações, conforme sequência dos fatos transcrita a seguir.

20. Inicialmente, o Departamento de Vigilância das Doenças Transmissíveis (DEVIT) do órgão realizou

consulta no âmbito do Data Warehouse do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (DW/Siasg), considerando itens com a mesma especificação no Catálogo de Materiais do Siasg (CATMAT) daqueles

previstos na licitação. Contudo, não foi possível confirmar se os valores contemplavam os custos do comodato

do equipamento, motivo pelo qual os preços foram desconsiderados (peça 29, p. 1). 21. Em seguida, foram consultadas as empresas Euroimmun Brasil e Licimaster Distribuidora de

Medicamentos e Produtos Médico-Hospitalares Eireli, obtendo-se o valor médio global de R$ 96.411.504,00

(peça 29, p. 2). Destaca-se que a Licimaster, em cujo orçamento havia cotação para todos os itens (peça 29, p.

5), é provável distribuidora dos produtos da marca Euroimmun Brasil, conforme se verifica na descrição do fabricante dos seus itens ofertados na licitação (peça 20).

22. Posteriormente, a Divisão de Análise de Mercado para Compra de Insumos Estratégicos para Saúde

(DIMEC) do órgão realizou pesquisa complementar. Foram consultadas outras nove empresas com registros na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), além da própria Euroimmun Brasil, sendo que, de antemão,

o órgão já conhecia o fato de que somente esta última seria capaz de fornecer orçamentos para todos os itens da

contratação, de forma global (peça 29, p. 14). As empresas Diasorin, Virion-Medivax e Euroimmun Brasil apresentaram suas propostas, conforme tabela compilada no Despacho 67/2018/DIMEC/CGIES/DLOG/MS, de

2/5/2018, que encaminha os resultados à área técnica demandante (peça 29, p. 124).

23. A Coordenação Geral de Laboratórios de Saúde Pública (CGLAB) pronunciou-se no sentido de que

somente o produto oferecido pela Euroimmun Brasil atenderia a todas as especificações solicitadas no termo de referência, já que as demais empresas não teriam ofertado preços para todos os itens. Também informou que a

empresa Diasorin, além de não ter apresentado oferta para os itens 2 e 3, não teria incorporado o valor do

comodato dos equipamentos nos preços estimados para os demais itens. Por fim, reforçou a necessidade de adjudicação por grupo/lote único (peça 29, p. 125).

24. Após o recebimento do último orçamento, da empresa Alere S/A (apenas para os itens 1 e 2), a

DIMEC alertou a área demandante para que avaliasse a continuidade do pregão nos moldes apresentados, considerando que somente uma empresa seria capaz de cumprir o objeto com a adjudicação global, a

Euroimmun Brasil. Também apontou que haveria, pelo menos, quatro empresas capazes de fornecer os itens em

separado – Virion-Medivax, Diasorin, Euroimmun Brasil e Alere S/A (peça 29, p. 136-138).

25. Em resposta, a CGLAB teceu diversas considerações sobre a motivação da contratação, dentre elas (peça 29, p. 139-140):

a) necessidade de implementação de novas tecnologias e a agilidade na logística;

b) princípios de padronização do procedimento de diagnóstico laboratorial em todo o país; c) possibilidade de obtenção de resultados errôneos ao se utilizar insumos de fornecedores distintos dos

validados para uso nos equipamentos;

202


d) necessidade imprescindível de que todos os seis reagentes sejam compatíveis nos equipamentos; e e) possibilidade de que não haja cobertura de manutenção preventiva e corretiva dos equipamentos, pelo

uso de reagentes de outro fornecedor ou outra empresa sem relação comercial.

26. No entanto, mesmo diante do cenário apontando para um único fornecedor, a unidade demandante reforçou a viabilidade da realização do pregão, considerando que se trata “de um mercado desconhecido que é

preciso ser explorado”. Além disso, concluiu (peça 29, p. 140):

5. Depreende-se das informações disponíveis pela pesquisa de preços desta Coordenação Geral de Insumos Estratégicos para Saúde- CGIES que o mercado nacional tem condições de se organizar visando

atender à demanda da rede de laboratórios, uma vez que os insumos solicitados são de comum acesso e

comercialização entre as empresas e seus parceiros, ressaltando apenas a necessidade de que esses

reagentes sejam validados por uma única plataforma de leitura/equipamento. 6. Corroborando o entendimento dessa Secretaria de Vigilância em Saúde vale destacar o entendimento

do Ministério do Planejamento, "o pregão é a modalidade de licitação pública mais bem-sucedida até hoje

implementada, é mais rápida e reduz custos na média de cerca 15%, podendo chegar a 30% de economia nas das compras governamentais", extraído de seu sítio eletrônico. Desta forma, mantém-se o posicionamento da

Coordenação Geral de Laboratórios de Saúde Pública- CGLAB. (Grifo nosso).

27. Diante disso, foi realizada nova cotação com distribuidores, quais sejam, Netmed Instrumentos Científicos Eireli, Vital Produtos Hospitalares Ltda. e Licimaster, além da própria Euroimmun Brasil. A

Netmed apresentou os menores valores para os itens 1 a 5, conforme se verifica na Nota Técnica 118/2018-

DIMEC/CGIES/DLOG/SE/MS, de 13/6/2018 (peça 30, p. 378). A unidade sugeriu, então, que fosse adotado o

menor preço global proposto (R$ 79.956.450,56), no caso o da Netmed (peça 30, p. 379-380). 28. Contudo, na Nota Técnica 121/2018-DIMEC/CGIES/DLOG/SE/MS, de 13/6/2018 (peça 30, p. 383-

384), a DIMEC alterou seu entendimento exarado no documento anterior e sugeriu que a planilha fosse

composta pelos menores preços obtidos para cada item, em todas as cotações até então realizadas, com vistas a evitar jogos de planilha e obter o menor preço para a Administração Pública. Reforçou, ainda, a possibilidade de

que a adjudicação ocorresse por item, e não global.

29. Assim, os valores dos itens 3 e 4 foram alterados para aqueles constantes da cotação com a empresa

Virion/Medivax, mesmo considerando que a referida empresa não seria capaz de atender a uma licitação em lote, já que forneceria apenas os itens 1, 2, 3 e 4 (peça 30, p. 383). O valor estimado passou a ser de

R$ 42.439.959,36 (peça 30, p. 384). Os novos preços foram ratificados pelo DLOG, no entanto, foi mantida a

adjudicação global (peça 30, p. 388-389). 30. Cumpre esclarecer também que, paralelamente aos trâmites da elaboração e publicação do edital do

pregão eletrônico, foi aberto processo de inexigibilidade de licitação visando ao mesmo objeto do PE 71/2018,

conforme sugestão exposta no Despacho 232/2018/CGIES/DLOG/SE/MS, de 29/5/2018 (peça 31), tendo em vista o entendimento de que a Euroimmun Brasil deteria exclusividade de mercado para a solução que engloba o

comodato em conjunto com o fornecimento de todos os reagentes.

31. Nesse sentido, foi realizada, em 17/8/2018, reunião entre os técnicos do Ministério da Saúde e a

Euroimmun Brasil para a negociação dos preços dos reagentes químicos a serem adquiridos por inexigibilidade (peça 34, p. 11). Naquela oportunidade, foi informado à empresa sobre a existência no mercado de preços

inferiores ao ofertado pela Euroimmun Brasil, principalmente em relação aos itens 3 e 4. A empresa afirmou

que tal discrepância devia-se a uma “diferença entre a matriz de amostra de seus produtos (itens 3 e 4) e o disponibilizado no mercado, logo, a comparação de preço entre os insumos se mostraria inapropriada”. Por fim,

a Euroimmun Brasil, após negociações, concordou em reduzir alguns de seus valores, mas ainda os mantendo

próximos ao seu primeiro orçamento. 32. No entanto, conforme análise que será realizada quanto aos itens “c”, “d”, e “f” do ofício de oitiva

prévia, a pretensão de se contratar o objeto por inexigibilidade de licitação foi desconsiderada, tendo em vista o

parecer negativo da Consultoria Jurídica do órgão (Conjur).

33. Diante do possível fracasso da licitação realizada (PE 71/2018), declarado pelo pregoeiro em 26/9/2018, a CGIES/DLOG/SE/MS exarou despacho, em 27/9/2018, em que resgatou as considerações do

Despacho SN/2018-CGLAB/DEVIT/SVS/MS, no sentido de que somente a Euroimmun Brasil deteria a

tecnologia de extração de amostra por papel filtro, concluindo que os novos preços unitários a serem utilizados como referência para continuidade do certame deveriam ser aqueles cotados pela referida empresa (peça 34, p.

203


5-6). Foram, então, considerados os últimos valores cotados pela Euroimmun Brasil, quando das negociações para a tentativa de contratação por inexigibilidade.

34. O novo valor global estimado para a contratação foi de R$ 91.760.138,56, considerando os

quantitativos previstos no edital (peça 38). Destaca-se a majoração de preços estimados dos itens 3 e 4, referentes, respectivamente, ao reagente antígeno NS1 de dengue e ao reagente anti zika, vírus IgM, os quais

passaram de R$ 14,92 e R$ 20,02 para R$ 54,97 e R$ 56,00, respectivamente.

35. Diante do histórico apresentado, verifica-se que houve divergências no entendimento das próprias unidades internas do Ministério quanto à forma de adjudicação do objeto, e, consequentemente, quanto aos

critérios para a elaboração do orçamento de referência, o que levou à discrepância nos valores globais

estimados, variando de R$ 42.439.959,36 a R$ 96.411.504,00.

36. Essa discrepância reflete, possivelmente, a existência de falhas no planejamento da contratação, cujo objeto (aquisição de reagentes com comodato de equipamentos) constitui inovação frente às aquisições

anteriores do órgão. Verifica-se, em todo o processo, que, apesar das diversas manifestações da unidade técnica

apontando para a existência de um único fornecedor possível para o objeto na forma pretendida (fornecimento de todos os itens com comodato de equipamento, nas especificações determinadas), a possibilidade de

inexigibilidade de licitação não foi devidamente fundamentada, o que conduziu à adjudicação global como

alternativa para a realização de licitação e obtenção do mesmo resultado. 37. Destaca-se ainda que a própria unidade técnica demandante não possuía total certeza da existência ou

não de outros potenciais fornecedores/distribuidores do produto, já que admitiu ser um “mercado desconhecido”

(peça 29, p. 140) e que o pregão seria um meio para verificar o seu comportamento.

38. Essa indefinição, portanto, teve reflexos no orçamento estimado, que ora se baseou em cotações isoladas para cada item, ora considerou somente a proposta da empresa Euroimmun Brasil, conforme última

ação adotada no curso do certame. Não houve, no entanto, definição clara que permitisse avaliar se os produtos

oferecidos pela Euroimmun Brasil seriam exclusivos pelas suas características técnicas, se ela seria, de fato, a única empresa capaz de fornecer todos os itens integralmente, ou mesmo se os reagentes não poderiam ser

utilizados em equipamentos de fabricantes distintos, o que conduziria à adjudicação global.

39. Verifica-se também que, no último conjunto de orçamentos coletados, três empresas além da

Euroimmun Brasil (Netmed, Vital e Licimaster) apresentaram cotações para todos os seis itens, o que não foi

considerado na reavaliação da estimativa de preços feita pelo órgão no curso da licitação, tendo em vista

ainda que os preços cotados com a Netmed para os itens 2, 3, 4 e 5 (peça 30, p. 378) se mostraram abaixo

daqueles da proposta da Euroimmun Brasil na licitação. 40. Por fim, o art. 9º da Lei 5.450/2005 estabelece o seguinte, para a fase preparatória do pregão:

Art. 9º Na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado o seguinte:

I - elaboração de termo de referência pelo órgão requisitante, com indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou

frustrem a competição ou sua realização;

(..)

III -apresentação de justificativa da necessidade da contratação; (...)

§ 1º A autoridade competente motivará os atos especificados nos incisos II e III, indicando os

elementos técnicos fundamentais que o apoiam, bem como quanto aos elementos contidos no orçamento estimativo e no cronograma físico-financeiro de desembolso, se for o caso, elaborados pela administração.

§ 2º O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar

avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado, cronograma físico-

financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos

de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções, de forma clara, concisa e objetiva.

41. Nesse sentido, a alteração do orçamento estimativo a fim de “salvar” o certame, ao que tudo indica, pode ter caracterizado afronta ao disposto no art. 9º do Decreto 5.450/2005, considerando que o pregão foi

iniciado sem que houvesse definição precisa e consensual acerca da viabilidade de competição e do valor de

referência, em especial as observações constantes dos parágrafos 1º e 2º do referido artigo, que tratam da necessidade de definição de orçamento estimativo detalhado, bem como da adequada motivação para os

204


elementos nele contidos, a exemplo da adjudicação global do objeto, em detrimento daquela por itens. A análise acima embasa a proposta de suspensão cautelar do certame, e a realização de oitiva do órgão nesse sentido.

Item c: possível restrição à competitividade do certame, em razão da adoção do critério de

adjudicação por menor preço global, reunindo, em um mesmo grupo, todos os itens a serem adquiridos.

A restrição deve ser afastada por meio da demonstração de que há outras empresas, em quantidade

razoável, aptas a atender à exigência;

Item d: ausência, no processo licitatório, de estudos técnicos que demonstrem a inviabilidade

técnica e econômica do parcelamento do objeto;

Item e: ausência de justificativas para a alteração da metodologia de aquisição até então utilizada,

em que os mesmos itens foram adjudicados individualmente (pregões eletrônicos 36/2016, 65/2016 e

8/2017);

Item f: ausência de justificativas para a conjunção, em um mesmo item, de reagentes e

equipamentos, o que pode restringir a competividade da licitação A restrição deve ser afastada por meio

da demonstração de que há outras empresas, em quantidade razoável, aptas a atender à exigência; Contextualização:

42. Considerando que as questões levantadas nos itens “c” a “f” do ofício de oitiva tratam, em suma, da

alteração do modelo de contratação anteriormente praticado pelo órgão para o objeto (baseada na adjudicação, item a item, de reagentes, sem comodato de equipamentos, e substituída no PE 71/2018 pela adjudicação global,

com comodato de equipamentos) e suas possíveis implicações, esta Unidade Técnica realizará a análise conjunta

dos argumentos apresentados pelo Ministério.

Manifestação do órgão/entidade: a) a metodologia Elisa pode ser realizada de forma manual ou automatizada, sendo esta última feita por

meio de equipamentos, reduzindo o tempo e a probabilidade de erro e aumentando a sensibilidade do teste (peça

40, p. 1); b) a mesma rede de laboratórios atende a outras necessidades da vigilância em saúde, que compartilham a

mesma área física, impondo a necessária otimização do espaço em sua capacidade máxima de processamento

dos equipamentos (peça 40, p. 2);

c) faz-se necessário manter ambiente de elevada padronização nos laboratórios, primando sempre pela garantia da execução dos processos altamente repetitivos, controlados, reprodutíveis e confiáveis (peça 40, p. 2);

d) mudanças na disposição espacial do ambiente dos laboratórios poderão acarretar demora excessiva na

obtenção de resultados, fluxo interno confuso, má distribuição espacial, acúmulo de pessoas, perda de tempo de uma unidade a outra, acidentes de trabalho, etc. (peça 40, p. 2);

e) a limitação da estrutura técnica física dos laboratórios foi considerada na estratégia de implementação

de novas metodologias laboratoriais, a fim de otimizar a disposição espacial do ambiente de trabalho (peça 40, p. 2);

f) o fornecimento de equipamentos em comodato por uma única empresa é a solução mais adequada para

atingir o objetivo em questão, notadamente os princípios da padronização, de acordo com as diretrizes das

políticas de qualidade da Anvisa e ABNT, em consonância ainda com outros processos para aquisição de insumos da CGLAB para todos os reagentes que possuem as mesmas características (peça 40, p. 2);

g) no outro sistema, ainda há o custo com a aquisição, transporte e armazenamento das ponteiras, que são

descartáveis, sendo dezesseis em cada bateria de exames; no sistema acoplado, as ponteiras possuem sistema de retrolavagem e não são descartáveis (peça 40, p. 2);

h) em face dessas considerações, e tendo em vista a urgência na instalação dos serviços, a adoção do

critério de adjudicação por preço global mostra-se a mais adequada, sendo que o TCU já se manifestou favoravelmente ao tema no Acórdão 2.796/2013-Plenário, Relator Ministro José Jorge (peça 40, p. 2);

i) é imprescindível atingir os padrões de qualidade nas reações laboratoriais, reduzindo o número de

resultados falso-positivo/falso-negativo e a necessidade de reprocessamento de amostras e vieses analíticos

(peça 40, p. 2); j) a adjudicação por item poderia prejudicar a qualidade das atividades de diagnósticos laboratoriais (peça

40, p. 2);

k) a literatura científica concorda que produtos defeituosos ou não validados dentro dos parâmetros estabelecidos, ou seja, fora da variação máxima para análise laboratorial, podem ser traduzidos por resultados

fora das especificações (peça 40, p. 2);

205


l) a liberação de laudo errôneo compromete o diagnóstico clínico do paciente e, consequentemente, pode

acarretar o aumento de consultas médicas e de testes laboratoriais e de imagem, elevando ainda mais o custo dos

serviços de saúde (peça 40, p. 2);

m) no caso de equipamentos adquiridos de forma separada (sistema não acoplado), o tempo adicional para executar uma bateria de exames chega a ser de duas horas, com processamento de apenas quatro placas,

sendo que, no novo modelo (sistema acoplado), há possibilidade de se processar seis placas (peça 40, p. 3);

n) ao final de um dia, são realizadas 24 análises em oito horas no sistema acoplado, enquanto que no não acoplado são analisadas apenas dezesseis placas em dezesseis horas. Será gerada, portanto, economia de tempo

em até oito horas por dia (peça 40, p. 3); e

o) o mercado possui várias marcas e produtos que poderiam atender ao objeto do pregão, pois não há

obrigatoriedade de que os insumos tenham a mesma marca, mas sim que possam rodar no mesmo equipamento (peça 40, p. 3).

Análise:

43. Depreende-se dos argumentos apresentados pelo órgão que o objetivo da aquisição em grupo, e não por itens, pauta-se, em suma, nos seguintes aspectos: otimização do espaço físico dos laboratórios; padronização

dos reagentes e equipamentos utilizados nesses laboratórios; e redução do número de erros nos diagnósticos e

do tempo de realização dos exames. 44. Conforme se verifica no sítio http://www.euroimmun.com.br/sprinterxl/, o equipamento Sprinter XL,

da Euroimmun AG, apontado pelo representante como sendo a referência constante do edital do PE 71/2018,

possui as dimensões de 112cm x 85cm x 55cm (largura x profundidade x altura), e peso de aproximadamente

150kg (peça 49). De fato, a acomodação de mais de um item com equipamento desse porte pode vir a comprometer a estrutura física dos laboratórios atualmente existentes. As alegações apresentadas pelo órgão

acerca dessa dificuldade foram expostas sem, contudo, que fossem apresentados dados específicos sobre a

situação física dos laboratórios atualmente existentes. 45. Percebe-se, também, que os argumentos do Ministério, apesar de apontarem para a necessidade de

padronização dos testes, não se mostram suficientes para justificar a inviabilidade de parcelar o objeto da

licitação. Não foram encaminhados estudos ou mesmo dados estatísticos que indicassem a ocorrência reiterada e

significativa de erros nos diagnósticos, provocados pelo fornecimento de cada reagente por empresas distintas, conforme modelo adotado nas contratações anteriores.

46. Também não foram apresentados argumentos que demonstrassem a existência de outras empresas

capazes de fornecer todos os itens do PE 71/2018, a fim de justificar a opção pela adjudicação global. Nem mesmo foram mencionadas as empresas Netmed, Vital e Licimaster, que forneceram orçamentos para todos os

itens, na fase preparatória do pregão.

47. Destaca-se que, durante a fase interna do pregão, a Consultoria Jurídica do órgão (Conjur) emitiu a Nota 1085/2018/CONJUR-MS/CGU/AGU, de 4/7/2018, por meio da qual recomendou à unidade demandante a

reavaliação do critério de julgamento pelo menor preço global, considerando o disposto no art. 23, § 1º, da Lei

8.666/1993 e a jurisprudência do TCU, ou que, alternativamente, robustecesse as justificativas para a adoção

desse critério, esclarecendo, de forma inequívoca e documentada, as razões técnicas e econômicas para não se realizar a adjudicação por item (peça 33, p. 7-19).

48. A área técnica do órgão emitiu, então, o Parecer Técnico 3/2018-DEVIT/SVS/MS, por meio do qual

apresentou justificativas para a iniciativa de se implantar o uso de amostras biológicas impregnadas em papel-filtro. Os argumentos expostos mostram-se bastante semelhantes àqueles apontadas em resposta aos itens “a” e

“b” do ofício de oitiva prévia (peça 32, p. 1-4). No referido parecer, foi informado ainda que:

a) o princípio da padronização se dá pela utilização dos reagentes nos equipamentos de uma única plataforma (peça 32, p. 2);

b) os parâmetros de validade, de precisão, de sensibilidade e especificidade são característicos de

cada fabricante;

c) em alguns casos há diferença entre as unidades de medida utilizadas por diferentes

desenvolvedores de ensaios in vitro, dificultando a padronização e permitindo a ocorrência de erro na

divulgação dos resultados (peça 32, p. 3);

d) é recomendada a utilização em paralelo dos testes IgM e IGM, o que se chama de sensibilidade combinada, reforçando a necessidade de que os testes sejam comparáveis e tenham características técnicas e

operacionais semelhantes (peça 32, p. 3); e

206


e) é inviável adquirir equipamentos de diferentes fornecedores para o mesmo tipo de análise, sem colocar

em risco as normas de gestão da qualidade e biossegurança (peça 32, p. 3).

49. Portanto, as justificativas para a adjudicação global, com o reforço da necessidade de padronização

dos insumos expostas no parecer da unidade técnica do órgão parece se contradizer com a resposta ao item “f” do ofício, em que o Ministério informa sobre a não obrigatoriedade de que os insumos tenham a mesma

marca, mas sim que possam rodar em um mesmo equipamento (peça 40, p. 3). Isso demonstra que o tema

ainda demanda maiores estudos e esclarecimentos pelo órgão, a fim de ser definida e adequadamente motivada a melhor forma de contratação.

50. Esta Unidade Técnica entende que a modernização das tecnologias é um processo natural em todo

ramo de atividade e válido para o alcance de melhores resultados, por meio da otimização dos recursos

(insumos, equipamentos e tempo) e consequente redução dos custos para a sua realização. Em uma avaliação superficial sobre o tema, considera-se que a promoção dessa modernização no âmbito dos exames para a

detecção de doenças relevantes como a dengue, a zika e a chikungunya pode vir a gerar ganhos expressivos no

tratamento dos pacientes infectados. 51. No entanto, esse processo deve estar calcado em estudos sólidos e técnicos, que demonstrem os

ganhos efetivos com a substituição da tecnologia, bem como identifiquem os potenciais fornecedores de

mercado. No caso de existência de um único fornecedor capaz de atender a todas as exigências necessárias para essa modernização, os estudos devem demonstrar, ainda, que os ganhos a serem obtidos em termos de precisão

dos exames, rapidez em sua realização e otimização dos insumos se sobrepõem a um possível acréscimo de

preço na contratação e à vinculação das aquisições a uma única empresa.

52. Diante do exposto, considera-se que os argumentos apresentados pelo Ministério não foram suficientes para justificar o critério de adjudicação por menor preço global, considerando que não foi

demonstrada a existência de outras empresas aptas a atender à exigência. Também não foram encaminhados

estudos técnicos que justificassem, de forma clara e objetiva, a inviabilidade do parcelamento, separando-se, por exemplo, a aquisição de reagentes do comodato dos equipamentos, condicionando as suas especificações para

que tenham compatibilidade entre si.

53. Este item embasa a proposta de suspensão cautelar do certame, com a realização de oitiva do

Ministério para que se pronuncie acerca de possível afronta ao princípio da competitividade, previsto no art. 5º, do Decreto 5.450/2005, bem como ao disposto no art. 23, § 1º, da Lei 8.666/1993, considerando que os serviços

e as compras efetuadas pela Administração deverão ser divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem

técnica e economicamente viáveis.

Item g: ausência de justificativas para as especificações requeridas para o item 6.21.1 do edital,

referente à cessão de equipamentos automatizados para a realização das amostras;

Item h: possibilidade de direcionamento da contratação para a empresa Euroimmun, uma vez que:

i) existem elementos que apontam que seria a única a reunir condições de fornecer, conjuntamente, todos

os itens do grupo licitado (o que seria reforçado pela tentativa do próprio órgão de adquirir o objeto por

meio de inexigibilidade de licitação); ii) o item 6.21.1 possuiria características quase idênticas às

constantes do portfólio do equipamento “Sprinter XL”, por ela fabricado; e iii) seria a única empresa que

poderia atender ao requisito de sensibilidade e especificidade mínima dos itens 1 e 2 do objeto;

Item i: ausência de justificativas para a definição de sensibilidade e especificidade mínima >= 98%

para os itens 1 e 2 do objeto, quando o índice dos demais itens é de >=90%; Contextualização:

54. Novamente, os itens serão analisados de forma conjunta, considerando a relação entre as questões

neles apontadas, que se referem à possibilidade de direcionamento das condições e especificações do edital à empresa Euroimmun Brasil.

Manifestação do órgão/entidade:

a) diante do surto de arboviroses de 2016, observou-se a necessidade de implementação de novas

tecnologias, por meio da incorporação de equipamentos e da aquisição de insumos mais sensíveis e específicos, a fim de se obter qualidade e celeridade dos resultados, resultando nas especificações incorporadas pelo item

6.21.1 do edital (peça 40, p. 3);

b) a elaboração do edital considerou o resultado de visitas técnicas, reuniões e questionamentos realizados durante a fase de pesquisas de preço, o que foi devidamente compartilhado com todas as empresas envolvidas,

que assim ficaram cientes das necessidades da CGLAB (peça 40, p. 3);

207


c) a opção pela aquisição por licitação, na modalidade pregão, decorreu do conhecimento de que o

mercado brasileiro estaria apto a fornecer os insumos da forma solicitada no edital, ou seja, em grupo (peça 40,

p. 3);

d) como já esperado, houve a participação de quatro empresas que ofertaram lances, sagrando-se vencedora a Euroimmun Brasil, por ter apresentado o menor preço global (peça 40, p. 3); e

e) quanto à definição de sensibilidade e especificidade mínima, importa esclarecer que as diretrizes da

ABNT e Anvisa exigem que cada laboratório realize validação interna para cada fabricante e lote, sendo que a validação independente se torna inviável para uma rede composta por 27 laboratórios centrais. É importante

manter a maior padronização possível (peça 40, p. 3).

Análise:

55. No que tange à sensibilidade e especificidade mínima, exigidas para os itens 1 (testes de dengue IGM) e 2 (testes de dengue NS1), verifica-se que, diferentemente do que afirmou o representante, essas exigências não

foram de >=98% no edital, e sim de >=97%, conforme itens 1.3.1 e 1.3.2 do termo de referência (peça 2, p. 33-

34). 56. Além disso, o nível de sensibilidade e especificidade mínimo >=98% foi exigido, para esses mesmos

reagentes, na descrição dos itens 7 e 8 do edital do PE 36/2016 (peça 3, p. 37-38). Em decorrência do pregão,

foram celebrados contratos referentes a esses itens com as empresas PMH e Alere, respectivamente, conforme se verifica na Tabela 1 desta instrução, tendo sido, inclusive, ofertado produto de fabricante distinto daquele da

Euroimmun Brasil. Considera-se, portanto, esclarecida a questão.

57. Quanto às especificações contidas no item 6.21.1 do edital do PE 71/2018 que, aliadas aos demais

elementos constantes desta representação, apontam para possível favorecimento da Euroimmun Brasil, o órgão informou apenas que as demais empresas consultadas na fase de pesquisa de preços foram cientificadas das

necessidades da área técnica demandante, e que o mercado brasileiro estaria apto a fornecer os insumos da

forma solicitada no edital. 58. No entanto, conforme explanado no decurso desta instrução, as próprias unidades internas do órgão

apresentaram divergências quanto a esse entendimento, tendo sido aventada, inclusive, a possibilidade de

contratação da empresa Euroimmun Brasil por inexigibilidade de licitação.

59. Destaca-se, ainda, que, durante a fase de pesquisa de preços, várias empresas declinaram de apresentar propostas, por não possuírem condições de fornecer todos os itens do certame, sendo que apenas as

empresas Netmed, Vital e Licimaster ofereceram cotações para a integralidade do objeto, além da própria

Euroimmun Brasil. 60. Contudo, no PE 71/2018 (que contou com a participação das empresas Euroimmun Brasil, Netmed,

Licimaster e Biostock – peça 20), a Netmed, que havia cotado os menores valores na fase preparatória do

pregão, apresentou preços superiores àqueles da Euroimmun Brasil para os itens (sem indicar o fabricante dos seus produtos) e também não participou da fase de lances, assim como a Licimaster, cujo produto se refere ao

fabricante Euroimmun Brasil. Já a Biostock apresentou o mesmo valor unitário para todos os itens, de

R$ 500,00, e também não ofereceu lances. A combinação desses fatos demonstra possível intenção de apenas

simular a competitividade na licitação. 61. Vale esclarecer que, conforme informado na Nota 1452/2018/CONJUR-MS/CGU/AGU da Conjur,

emitida quando da tentativa de aquisição por inexigibilidade, entendeu-se que, até aquele momento, não haveria

viabilidade jurídica de se proceder à aquisição por inexigibilidade, considerando que a Euroimmun Brasil não

seria fornecedora exclusiva dos reagentes (considerados individualmente) para diagnósticos clínicos, mas

tão somente distribuidora exclusiva no Brasil da Euroimmun Medizinische Labordiagnostika AG (peça

33, p. 31). 62. No entanto, no Despacho SN/2018-CGLAB/DEVIT/SVS/MS, de 21/8/2018, a CGLAB informou

sobre a especificidade da tecnologia de fabricação dos testes da Euroimmun AG (fabricante), que a

caracterizaria como fornecedor exclusivo do produto almejado (peça 34, p. 8):

3. Ainda, devido ao princípio de utilização do antígeno vírus-específico NS1, presente apenas na

tecnologia de fabricação dos testes de Zika (IgM e IgM) deste fabricante, permite que as reações cruzadas

sejam praticamente excluídas. Destarte, infecções por Zika vírus (ZIKV) podem ser diferenciadas de infecções

por outros vírus, como Dengue e Chikungunya, que causam sintomas semelhantes e são endêmicas nas mesmas regiões. Dessa forma, o teste é uma ferramenta sensível e altamente específica para o sorodiagnóstico de

infecções por ZIKV, eliminando reações cruzadas com anticorpos de outras flaviviroses, além de possuir

208


capacidade de discriminar os indivíduos doentes dos não doentes, evitar os resultados não confiáveis ou falso-positivos, precisão – capacidade de reproduzir o mesmo resultado ou ter resultado semelhante quando repetido.

4. Portanto, somente a empresa Euroimmun Brasil Importação e Distribuição LTDA, tem condições

de comercialização de reagentes diagnósticos para Zika IgM e IgM no Brasil e apresentação registrada na

ANVISA com tecnologia de extração de amostra por papel filtro, com proteína não-estruturais

recombinantes (NS1), sensibilidade e especificidade conforme solicitados nesta aquisição. (Grifo nosso)

63. Portanto, ao que tudo indica, o diferencial da Euroimmun Brasil (fabricante) estaria na tecnologia de fabricação dos testes de Zika (IGM e IgM), com utilização do antígeno vírus-específico NS1, sendo que

somente a Euroimmun Brasil estaria autorizada a comercializá-lo. Entretanto, não se verifica, nas especificações

constantes dos itens 1.3.3 e 1.3.4 do termo de referência do PE 71/2018, menção a esse tipo de exigência.

64. Assim, o possível direcionamento do certame à Euroimmun Brasil estaria na inclusão, no edital, de especificação praticamente idêntica à do equipamento Sprinter XL da referida empresa, constante do item

6.21.1 do termo de referência, o que deverá ser objeto de oitiva do órgão, tendo em vista a possibilidade de

restrição indevida à competição, com possível direcionamento do certame, em afronta ao previsto no art. 9º, I, do Decreto 5.450/2005.

65. A possível simulação de competitividade pelas empresas Euroimmun Brasil, Netmed, Licimaster e

Biostock, tendo em vista que as três últimas não ofereceram lances, em possível favorecimento à primeira, constitui mais um indício de que o objeto, da forma descrita no edital do PE 71/2018, estaria direcionado à

empresa Euroimmun Brasil. Nesse sentido, recomenda-se que, em instrução de mérito desta Unidade Técnica,

proponha-se que essa situação, possivelmente enquadrada no art. 7º, da Lei 10.520/2002, seja levada ao

conhecimento do Ministério da Saúde, para apurações internas. 66. Diante de todo o exposto, esta Unidade Técnica propõe deferir o pedido de medida cautelar

pleiteado uma vez presentes os pressupostos do perigo da demora e da plausibilidade jurídica, essenciais para

sua concessão, e por restar descaracterizado o perigo da demora reverso. Será proposta a realização de diligência e oitiva, na forma prevista nesta instrução.

(...)

Análise: 67. A proposta de adoção de medida cautelar para a suspensão do PE 71/2018 ocasionará impactos no

Ministério da Saúde, já que o órgão deverá buscar outras formas de suprir a demanda pelos reagentes para testes

de vírus de dengue, zika e chikungunya, seja pela utilização dos estoques ainda disponíveis, seja pela

contratação emergencial do fornecimento. 68. Ressalta-se, no entanto, que, conforme valores praticados nas contratações anteriores para os testes do

tipo Elisa, decorrentes dos pregões eletrônicos 36/2016, 65/2016 e 8/2017, e cujas vigências já estão expiradas,

há possibilidade de os preços obtidos em uma possível contratação emergencial figurarem abaixo daqueles constantes da proposta da empresa Euroimmun Brasil, primeira colocada até então no PE 71/2018.

69. Nesse sentido, não se observam prejuízos ao órgão com a adoção medida proposta, nem a

possibilidade de que a suspensão do certame possa prejudicar o atendimento às demandas da sociedade, até que

o TCU decida a respeito da continuidade da contratação.

G. PEDIDO DE INGRESSO AOS AUTOS

Há pedido do representante de ingresso aos autos? Sim

Análise: 70. Quanto à possibilidade de ingresso da autora como parte interessada no presente processo, seu pedido

(peça 18) deve ser indeferido, pois não demonstrou sua razão legítima para intervir nos autos, nem a possibilidade de lesão a direito subjetivo próprio, à luz do art. 146 do Regimento Interno/TCU c/c o art. 2º, § 2º,

da Resolução-TCU 36/1995, com redação dada pelo art. 1º da Resolução-TCU 213/2008.

(...)

I. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 71. Em virtude do exposto, propõe-se:

71.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art. 113, § 1º,

da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno/TCU, e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014;

209


71.2. deferir o pedido de medida cautelar, uma vez presentes os pressupostos essenciais para sua

concessão, e por restar descaracterizado o perigo da demora reverso;

71.3. realizar a oitiva do Ministério da Saúde, com amparo no art. 276, §3º, do Regimento Interno/TCU,

para que, no prazo de quinze dias, se pronuncie quanto aos fundamentos da cautelar concedida, em especial em relação aos seguintes pontos do pregão eletrônico 71/2018:

a) alteração do orçamento estimativo após a fase de lances, a fim de “salvar” o certame, o que pode

caracterizar afronta ao disposto no art. 9º do Decreto 5.450/2005, considerando que o pregão foi iniciado sem que houvesse definição precisa acerca da viabilidade de competição e do valor de referência, em especial as

observações constantes dos parágrafos 1º e 2º do referido artigo, que tratam da necessidade de definição de

orçamento estimativo detalhado, bem como da motivação para os elementos nele contidos;

b) ausência de estudos técnicos que justifiquem, de forma clara e objetiva, a inviabilidade do parcelamento (separando-se, por exemplo, a aquisição de reagentes do comodato dos equipamentos,

condicionando as suas especificações para que tenham compatibilidade entre si), e consequente opção pela

adjudicação por menor preço global, em possível afronta ao princípio da competitividade, previsto no art. 5º, do Decreto 5.450/2005, bem como ao disposto no art. 23, § 1º, da Lei 8.666/1993, considerando que os serviços e

as compras efetuadas pela Administração deverão ser divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem

técnica e economicamente viáveis; c) possível favorecimento da empresa Euroimmun Brasil Medicina Diagnóstica Ltda., em função da

inclusão de especificação praticamente idêntica à do equipamento Sprinter XL distribuído exclusivamente por

ela (item 6.21.1 do termo de referência), em afronta ao disposto art. 9º, I, do Decreto 5.450/2005, situação

corroborada pelos indícios de simulação à competição ao longo do certame e pela modificação do valor estimado ao longo da licitação, para a última cotação de preços da Euroimmun Brasil na fase preparatória do

pregão, desconsiderando-se os demais orçamentos coletados naquela oportunidade, em especial o da Netmed

Instrumentos Científicos Eireli; d) demais informações que julgar necessárias; e

e) designação formal de interlocutor que conheça da matéria para dirimir eventuais dúvidas, informando

nome, função/cargo, e-mail e telefone de contato.

71.4. diligenciar o Ministério da Saúde, com fundamento nos artigos 157 e 187 do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de quinze dias:

a) informe os motivos que o levaram à contratação de reagentes do método Elisa, considerando que, ao

que tudo indica, a imunocromatografia constituiria solução de diagnóstico mais célere e de menor custo, esclarecendo, ainda, se há necessidade de se adquirir os dois tipos de reagentes (imunocromatografia e Elisa),

dado algum tipo de complementaridade existente entre ambos os métodos; e

b) demais informações que julgar necessárias. 71.5. indeferir o pedido do representante de ser considerado como parte interessada, mas lhe autorizando,

caso requeira, vista e cópia às peças não sigilosas dos presentes autos após a prolação da deliberação de mérito

dos presentes autos;

71.6. encaminhar cópia da presente instrução ao Ministério da Saúde de forma a subsidiar sua manifestação;

71.7. informar ao representante a decisão que vier a ser adotada.

3. Acolhendo, na íntegra, o posicionamento da unidade especializada, decidi, no dia 13/11/2018,

conceder a tutela de urgência na forma como requerida, consoante as razões que integram o meu

despacho acostado à peça 53, em seguida transcritas: Trata-se de representação, com pedido de concessão de medida cautelar, contra possíveis irregularidades

verificadas no Pregão Eletrônico 71/2018, promovido pelo Departamento de Logística em Saúde do Ministério

da Saúde com vistas ao registro de preços para aquisição de reagentes para diagnósticos clínicos de Dengue, Zika e Chikungunya, com comodato de equipamentos.

2. Colhidas as manifestações do Ministério da Saúde após oitiva realizada pela Selog, propõe essa

unidade técnica a concessão de medida cautelar com a finalidade de suspender os atos referentes à licitação em questão, considerando o provável cenário de deficiência de planejamento, indefinição do valor de referência do

orçamento estimativo, alteração desse mesmo valor no curso do certame, contradições entre justificativas

técnicas no âmbito do órgão licitante, ausência de estudos técnicos a indicar com precisão a inviabilidade do parcelamento e possível favorecimento à sociedade empresária Euroimmun Brasil Medicina Diagnóstica Ltda.

210


3. Os fundamentos fáticos e jurídicos que sustentam a proposição integram a instrução acostada à peça

50, os quais adoto como razões de decidir para conceder a tutela de urgência de natureza cautelar, na forma

requerida pela unidade técnica, até ulterior pronunciamento de mérito por parte deste Tribunal.

4. Observo que o novo valor global estimado para a contratação foi de R$ 91.760.138,56, quando, à primeira vista, sob a ótica da economicidade, poderia ter se situado em patamar inferior acaso o objeto não

tivesse sido licitado em lote único. É o que denotam as pesquisas de preços insertas ao procedimento licitatório,

mencionadas na instrução da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog). 5. Presentes, portanto, a fumaça do bom direito, consubstanciada por atos aparentemente ofensivos a

disposições do Decreto 5.450/2005 e aos princípios da motivação e da eficiência; e o perigo na demora, tendo

em vista que a sessão pública para análise das amostras, segundo informação colhida pela unidade instrutiva,

teria ocorrido entre 6 e 9/11/2018, após o que a qualquer momento poderiam ser validados os atos preparatórios à assinatura do contrato.

6. Como bem evidencia a Selog, não está caracterizado o perigo na demora reverso.

7. Ainda que o órgão não disponha de estoque de reagentes cujos testes se utilizam do método de enzimaimunoensaio (Elisa), objeto deste certame – haja vista que, questionado sobre esse ponto em fase

preliminar nos autos, respondeu sobre estoques disponíveis apenas de reagentes sob o método de

imunocromatografia –, há possibilidade de adquirir produtos faltantes em caráter emergencial, tendo como referência preços de contratações anteriores, consoante sugerido por aquela unidade especializada.

8. Ante o exposto, decido:

8.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art. 113, § 1º, da

Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno do TCU (RITCU), e no art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014;

8.2. determinar ao Ministério da Saúde, cautelarmente, com fundamento no art. 276, caput, do RITCU,

que suspensa a eficácia do Pregão Eletrônico 71/2018, abstendo-se de praticar quaisquer atos no intuito de dar-lhe continuidade, até que este Tribunal delibere sobre o mérito da matéria; e

8.3. autorizar as demais medidas indicadas pela Selog (itens 71.3 a 71.7 – peça 50, p. 17-18).

É o relatório.

VOTO

O processo trata de representação, com pedido de concessão de medida cautelar, contra

possíveis irregularidades verificadas no Pregão Eletrônico 71/2018, promovido pelo Departamento de

Logística em Saúde do Ministério da Saúde com vistas ao registro de preços para aquisição de

reagentes para diagnósticos clínicos de Dengue, Zika e Chikungunya, com comodato de equipamentos.

2. Segundo consta do relatório que antecede este voto – no qual os fatos estão historiados e há

transcrição completa do teor de meu despacho decisório, assinado no dia 13/11/2018 –, acolhendo

integralmente a proposta formulada pela Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas

(Selog), decidi: (...)

8.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art. 113, § 1º, da

Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno do TCU (RITCU), e no art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014;

8.2. determinar ao Ministério da Saúde, cautelarmente, com fundamento no art. 276, caput, do RITCU,

que suspensa a eficácia do Pregão Eletrônico 71/2018, abstendo-se de praticar quaisquer atos no intuito de dar-lhe continuidade, até que este Tribunal delibere sobre o mérito da matéria; e

8.3. autorizar as demais medidas indicadas pela Selog (itens 71.3 a 71.7 – peça 50, p. 17-18).

3. Em atenção ao disposto no art. 276, § 1º, do Regimento Interno, trago a matéria à

consideração deste egrégio Tribunal.

Ante o exposto, VOTO por que seja aprovada a minuta de acórdão que submeto à consideração

deste colegiado.

211



1. Processo nº TC 034.255/2018-4.



4. Órgão/Entidade: Ministério da Saúde (vinculador).



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).

8. Representação legal: Paulo Henrique Figueredo de Araujo (OAB/DF 46.369) e outros,

representando Diasorin Ltda.

9. Acórdão:

VISTO, relatado e discutido este processo de representação, com pedido de concessão de

medida cautelar, contra possíveis irregularidades verificadas no Pregão Eletrônico 71/2018, promovido

pelo Departamento de Logística em Saúde do Ministério da Saúde com vistas ao registro de preços

para aquisição de reagentes para diagnósticos clínicos de Dengue, Zika e Chikungunya, com comodato

de equipamentos,


ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da representação, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos

no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno do TCU

(RITCU), e no art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014;

9.2. referendar, com fundamento no art. 276 do Regimento Interno, a medida cautelar concedida

por meio do despacho inserto à peça 53; e

9.3. retornar o feito à unidade técnica para as providências cabíveis.









TC 012.352/2018-7 [Apenso: TC 005.762/2018-9]

Natureza(s): Acompanhamento

Órgãos/Entidades: Agência Nacional de Águas; Agência Nacional de Telecomunicações; Banco

Central do Brasil; Banco do Brasil S.A..; Banco do Nordeste do Brasil S.A..; Caixa Econômica




212






















Telecomunicações Brasileiras S.A..; Tribunal de Contas da União (vinculador)

Interessado: Congresso Nacional (vinculador) ()

Representação legal: Daniel Andrade Fonseca e outros, representando Agência Nacional de

Telecomunicações.

SUMÁRIO: LEI 13.707/2018, ART. 124. RELATÓRIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

ELABORADO COM OBJETIVO DE SUBSIDIAR O CONGRESSO NACIONAL NA

ELABORAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA. ACÓRDÃO 2127/2017-PLENÁRIO.

MONITORAMENTO. ADOÇÃO DE DIVERSAS MEDIDAS, POR PARTE DO PODER

EXECUTIVO, PARA ATENDER ÀS RECOMENDAÇÕES. OPORTUNIDADE DE MELHORIAS.

RECOMENDAÇÕES AOS ÓRGÃOS MENCIONADOS E A UNIDADES DESTE TRIBUNAL.

RELATÓRIO

O presente trabalho tem por objetivo atender ao disposto no art. 124 da Lei de Diretrizes

Orçamentárias de 2019 (Lei 13.707/2018):

“Art. 124. O Tribunal de Contas da União enviará à Comissão Mista a que se refere o § 1º do

art. 166 da Constituição, no prazo de até trinta dias após o encaminhamento da proposta

orçamentária de 2019, quadro-resumo relativo à qualidade da implementação e ao alcance de metas e

objetivos dos programas e das ações governamentais objeto de auditorias operacionais realizadas

para subsidiar a discussão do Projeto de Lei Orçamentária de 2019.”

2. Para maior clareza, transcrevo a versão final do relatório de acompanhamento de polít icas

públicas e programas de governo, elaborado em conjunto pela Coordenação-Geral de Controle Externo

de Resultados de Políticas e Programas Públicos (Coger) e Secretaria de Macroavaliação

Governamental (Semag):

“I. INTRODUÇÃO

213


1. Trata-se do Relatório de Políticas e Programas de Governo (RePP), destinado a dar

cumprimento ao disposto no art. 124 da Lei 13.707/2018 (Lei de Diretrizes Orçamentárias do

exercício de 2019 - LDO/2019), que confere ao Tribunal de Contas da União (TCU) a

responsabilidade por enviar à Comissão Mista do Congresso Nacional, com fundamento no art. 166, §

1º, da Constituição Federal, um quadro resumo relativo à qualidade da implementação e ao alcance

de metas e objetivos dos programas e ações governamentais objeto de auditorias operacionais

realizadas, para subsidiar a discussão do Projeto de Lei Orçamentária Anual para o exercício de

2019.

2. O presente relatório busca oferecer subsídios para o processo legislativo de alocação

orçamentária e seus desdobramentos. O primeiro capítulo do Relatório de Políticas e Programas

Públicos (RePP) trata de monitoramento do plano de ação e das determinações exaradas no

Acórdão 2.127/2017-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Substituto Marcos Bemquerer Costa, que

tratou do Relatório de Políticas e Programas de Governo – exercício 2017. Mencione-se que o

relatório de monitoramento no qual embasa-se o referido capítulo foi instruído por meio do

TC 005.762/2018-9. Tal capítulo trata de déficits governamentais de governança e de gestão,

estruturais e de alto risco, que impactam negativamente o planejamento e a execução orçamentária e

que, se corrigidos, podem contribuir para o alcance dos resultados almejados pela atuação

governamental em benefício da sociedade.

3. O segundo capítulo, por sua vez, busca realizar uma análise consolidada do conjunto de

informações sobre políticas, programas e ações de governo que foram objeto de fiscalizações

realizadas pelo TCU nos últimos anos, sendo sua maioria ocorrida em 2017 e 2018. A análise

consolidada dos resultados das fiscalizações realizadas busca construir um panorama que reflita os

riscos, irregularidades e deficiências mais recorrentes nas políticas públicas, que impactam, de forma

repetitiva, seus resultados, e identificar os fatores institucionais e as boas práticas necessárias para

promover a melhoria da eficiência e efetividade das políticas de forma geral.

4. A iniciativa do TCU ressalta a relevância da temática da qualidade do gasto público e a

necessidade de fornecer evidências sobre a implementação de programas e seus resultados para o

escrutínio do Congresso Nacional, favorecendo o debate que promova melhor alocação de recursos e

melhores entregas aos cidadãos.

5. À Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) coube a tarefa de realizar o

monitoramento do Acórdão 2.127/2017-TCU-Plenário, que tratou do Relatório de Políticas e

Programas de Governo – exercício 2017, cujo conteúdo foi adaptado para compor o Capítulo 2. A

Coordenação-Geral de Resultados de Políticas e Programas Públicos, por sua vez, foi responsável

por coordenar as ações de preparação, elaboração e supervisão dos trabalhos que integraram o

Capítulo 3 do presente relatório, assim como realizar a análise consolidada que substancia o referido

capítulo.

II. PILARES DA ATUAÇÃO ESTATAL ESSENCIAIS AO ALCANCE DE RESULTADOS

II.1. Introdução

7. O Acórdão 2.127/2017-TCU-Plenário, Min.Relator Marcos Bemquerer, foi prolatado para

fins de cumprimento ao disposto no art. 123 da Lei 13.473/2017 (Lei de Diretrizes Orçamentárias do

exercício de 2018 - LDO/2018) c/c art. 166, § 1º, da Constituição Federal, que confere ao Tribunal de

Contas da União (TCU) a responsabilidade por enviar à Comissão Mista do Congresso Nacional um

quadro resumo relativo à qualidade da implementação e ao alcance de metas e objetivos dos

programas e ações governamentais objeto de auditorias operacionais realizadas, com vistas a

subsidiar a discussão do Projeto de Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2018.

8. Para tanto, o aludido acórdão identificou fatores institucionais que necessitam de

aperfeiçoamento para o alcance de melhores políticas, ações e programas públicos federais e, por

fim, determinou à Secretaria-Geral de Controle Externo que avaliasse a conveniência de realizar

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm#art166§1



214


monitoramento sistêmico dos acórdãos citados no relatório, por meio de ações de controle integradas

e coordenadas pela Coordenação-Geral de Controle Externo de Resultados de Políticas e Programas

Públicos (Coger).

9. Em decorrência, abriu-se processo específico (TC 005.762/2018-9), para verificar o

atendimento das deliberações constantes do Acórdão 2.127/2017-TCU-Plenário, abaixo transcritas:

9.2. fixar prazo de 60 (sessenta) dias para que a Casa Civil da Presidência da República, o

Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e o Ministério da Fazenda, com o apoio dos

demais ministérios, se manifestem acerca das ações já empreendidas para melhorias no arcabouço de

planejamento e orçamento e na capacidade de articulação, monitoramento e avaliação da coerência

do conjunto de programas e ações governamentais, de forma a sanar as ocorrências apontadas no

presente relatório;

9.3. recomendar à Casa Civil da Presidência da República, com fundamento no princípio da

eficiência (art. 37 da Constituição Federal) e no art. 3º da Medida Provisória 782/2017, que lhe

atribuiu competências relacionadas ao exercício da coordenação e integração, avaliação e

monitoramento das ações do Governo, que, em articulação com o Ministério do Planejamento,

Desenvolvimento e Gestão e com o Ministério da Fazenda, com apoio dos demais ministérios

pertinentes, desenvolva, no prazo de 90 (noventa) dias, plano de ação para sanar falhas e

inconsistências identificadas neste relatório, em harmonia com as medidas já empreendidas, a serem

informadas conforme o subitem 9.2 deste acórdão e que contemplem os aspectos apontados a seguir,

de modo a aprimorar a eficiência e a efetividade de ações, políticas públicas, planos e programas de

governo:

9.3.1. edição de proposta legislativa para estabelecimento de “diretrizes e bases do

planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado”, em conformidade com o artigo 174, § 1º, da

Constituição Federal, considerando a relevância da definição de plano de desenvolvimento nacional

de longo prazo e sua integração ao sistema de planejamento e orçamento federal previsto no art. 165

da Constituição Federal;

9.3.2. aprimoramento do modelo do Plano Plurianual (PPA) para:

9.3.2.1. que o plano constitua instrumento efetivo de planejamento de médio prazo do Governo

Federal, que oriente a distribuição de recursos em seu período de vigência, viabilize o

acompanhamento e atendimento das metas estabelecidas e induza sustentabilidade fiscal,

transparência e efetividade dos programas, em conformidade com o artigo 165, § 7º, da Constituição

Federal;

9.3.2.2. que o plano favoreça a gestão, a transparência e o controle, ao contemplar aspectos

como: a) explicitação de indicadores de efetividade para monitoramento da dimensão estratégica; b)

seleção de indicadores para os programas, com descrições específicas e parâmetros de validade e

qualidade; c) indicação dos valores esperados dos indicadores ao final do quadriênio; d) indicação de

metas específicas a serem realizadas anualmente; e) indicação dos valores detalhados por ano e por

objetivos, com disponibilização à sociedade das memórias de cálculo para sua definição; f) indicação

de como será a integração dos objetivos e programas com a dimensão estratégica do PPA e com o

plano de longo prazo que vier a ser implantado.

9.3.3. aprimoramento da governança orçamentária para: a) induzir a Administração Pública

Federal à definição e utilização de indicadores de efetividade para seus programas e ações; b)

sistematizar o monitoramento e a avaliação do desempenho de programas e políticas públicas; e c)

valorizar o princípio da eficiência, ao relacionar alocações orçamentárias ao desempenho dos

programas e resultados alcançados;

9.3.4. regulamentação de diretrizes para fortalecimento, avaliação e aprimoramento contínuo

da governança das organizações públicas que contemple: a) institucionalização de processos

contínuos de planejamento e gestão estratégica que consignem e revisem sistematicamente objetivos,

metas, indicadores e linhas de ação de médio e longo prazo, em coerência com os planos

215


governamentais mais abrangentes, de natureza setorial, regional ou geral; b) aprimoramento de

atividades-chave de governança, como gestão de riscos e processos de monitoramento e avaliação; c)

avaliação periódica do nível de maturidade das organizações responsáveis por políticas, programas

ou ações de governo; e d) utilização das informações advindas de avaliações na elaboração do

projeto de lei orçamentária anual, para minimizar o risco de malversação dos recursos públicos e de

não alcance dos resultados esperados;

9.3.5. edição de referencial orientativo ou proposta normativa no sentido de que a instituição de

políticas públicas para atuação governamental se fundamente em: a) análises de viabilidade, custo-

oportunidade e sustentabilidade; b) avaliação da coerência, das inter-relações e das

interdependências entre a nova política proposta e as existentes; c) coerência com os demais

instrumentos de planejamento governamental existentes; d) preenchimento de requisitos mínimos,

como definição de responsáveis, prazos de vigência, fontes de financiamento, metas e instrumentos de

acompanhamento, fiscalização e aferição de resultados;

9.3.6. definição de arranjos institucionais com o propósito de aprimorar a coerência e a

coordenação: a) entre programas e ações que integram o PPA; b) de planos e políticas nacionais,

regionais e setoriais com o PPA federal e com planos, políticas e programas já existentes; c) de novas

leis e emendas com os objetivos das políticas, programas e ações governamentais já existentes; d)

entre políticas públicas que dependam de integração setorial e federativa, melhorando a eficiência do

gasto governamental;

9.3.7. atualização da normatização do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal,

de forma a aproximá-lo, no que couber, das normas e padrões internacionais afetos ao tema;

9.3.8. elaboração e manutenção de Sistema de Indicadores-Chave Nacionais, indicadores estes

refletidos nas diretrizes estratégicas do PPA, que informe, periodicamente, posição e evolução do

nível do desenvolvimento nacional, permitindo comparabilidade com outros países.

10. Devido ao sentindo de continuidade desse trabalho, de análise anual da implementação e

dos resultados gerados em políticas públicas e programas de governo, foi proposto o apensamento do

monitoramento específico a estes autos, de forma a assegurar a consistência das análises e possíveis

encaminhamentos, em moldes semelhantes ao que tem sido realizado no âmbito de outros processos

sistemáticos de controle, como o acompanhamento dos relatórios de gestão fiscal (RGF) e a

apreciação das contas prestadas pelo Presidente da República. Dessa forma, a análise do

atendimento das deliberações é reproduzida a seguir, em que serão também elaboradas as conclusões

e novas propostas de deliberações pelo TCU.

II.2. Análise do Atendimento das Deliberações

11. Para a verificação do atendimento das deliberações constantes do referido Acórdão,

entendeu-se ser mais profícua à compreensão do relatório a organização da análise por meio dos

mesmos pilares nos quais estruturou-se o Relatório de Políticas e Programas de Governo – 2017

(RePP 2017), uma vez que ambas as deliberações constantes dos itens 9.2 e 9.3 relacionam-se, em

essência, à necessidade de aprimoramentos na capacidade de planejamento, orçamentação,

coordenação e coerência, gestão de riscos e monitoramento do governo.

12. No que tange ao cumprimento do item 9.2 do Acórdão 2127/2017-TCU-Plenário, relativo a

ações já empreendidas pelo Centro de Governo voltadas a melhorias no arcabouço de planejamento

e orçamento e na capacidade de articulação, monitoramento e avaliação da coerência do conjunto

de programas e ações governamentais, a Casa Civil destaca três ações estruturantes entre as várias

ações cotidianas de articulação, monitoramento e avaliação da coerência do conjunto de programas e

ações governamentais:

a) A edição do Projeto de Lei e do Decreto de Governança Pública;

b) A instituição da Junta de Execução Orçamentária – JEO;

c) A criação do Conselho Nacional para a Desburocratização – Brasil Eficiente.

13. Além de ressaltar essas iniciativas, a Casa Civil apresentou outras medidas do centro de

216


governo que se coadunam com o objetivo pretendido, de aprimoramento nos pilares da atuação

estatal, as quais são sintetizadas e analisadas a seguir.

II.2.1. Estratégia Nacional

II.2.1.1. Estratégia de Desenvolvimento Econômico e Social

14. No Relatório do Políticas e Programas de Governo – 2017 (Repp 2017) foram identificadas

falhas no arcabouço do planejamento estratégico nacional que comprometem de forma significativa o

resultado de políticas e programas públicos para o cidadão, quais sejam: a ausência de planejamento

nacional de longo prazo; a ausência de planos estratégicos institucionais dos órgãos da

Administração Pública Federal; e a falta de padronização dos planos nacionais.

15. As análises atinentes a esse pilar geraram as recomendações apresentadas a seguir:











Federal;









[...]







[...]

16. No tocante à iniciativa adotada em resposta ao cumprimento da recomendação constante do

item 9.3.1 do referido acórdão, a Casa Civil informa que o Presidente da República assinou os

marcos jurídicos fundamentais da Política de Governança Pública no país, quais sejam, o Projeto de

Lei 9613 e o Decreto 9203, ambos de 23 de novembro de 2017. Afirma que tais iniciativas integram

projeto para a construção de um país eficiente e consistem em mudança de paradigma para a

administração pública, que atualmente não conta com uma estrutura central para orientar e promover

a implementação de boas práticas de governança nas instituições. Informa ainda que o projeto se

iniciou a partir de trabalhos do TCU afetos ao tema, de modo que, com o apoio do Tribunal e com o

referencial de boas práticas de governança, o Governo Federal desenvolveu os contornos e os

instrumentos para sua viabilização.

17. Assim, explica que o projeto prevê duas etapas: a) primeiro, as mudanças alcançarão

apenas a administração pública federal (órgãos e entidades integrantes da administração direta,

217


autárquica e fundacional do Poder Executivo Federal), conforme previsto no Decreto 9203/2017; b) a

segunda etapa consiste no Projeto de Lei 9163/2017, de modo que, no que couber e na ausência de

norma própria sobre a matéria, o anteprojeto de lei prevê que a Política de Governança Pública seja

aplicada aos Poderes da União, bem como ao Ministério Público da União, à Defensoria Pública da

União e ao Tribunal de Contas da União, e também ao Distrito Federal, estados e municípios.

18. Acrescenta que as políticas de desburocratização e de governança digital desenvolvidas pelo

Governo Federal são exemplos de práticas orientadas para o cidadão e, com a reforma, elas passarão

a fazer parte de uma ação estruturada e coesa para promoção desse objetivo. Tais medidas visam

garantir e facilitar que essas e outras políticas sejam implementadas, evitando fragmentações (silos) e

sobreposições e permitindo que se desenvolva uma abordagem integrada de governo.

19. Portanto, explicita ser fundamental para o país que haja uma política de governança focada

em fazer com que as instituições públicas direcionem suas ações para o cidadão com vistas a

recuperar a confiança da sociedade no poder público e a fortalecer a credibilidade e a legitimidade

desses órgãos perante a população. Segundo a Casa Civil, o primeiro passo da reforma da

governança pública é a criação de um quadro normativo que oriente a governança das instituições,

estabelecendo regras que devem balizar a atuação pública.

20. Esclarece que, para isso, tanto o decreto publicado quanto o projeto de lei encaminhado ao

Congresso Nacional sintetizam em princípios e diretrizes as boas práticas de governança

recomendadas por organizações internacionais, pelo Tribunal de Contas da União e por acadêmicos

da área. De acordo com os referidos normativos, os princípios que orientarão a governança pública

são: i) capacidade de resposta; ii) integridade; iii) confiabilidade; iv) melhoria regulatória;

v) prestação de contas e responsabilidade; e vi) transparência.

21. Com esses princípios e diretrizes, pretende-se criar elementos de conexão entre os princípios

constitucionais que orientam a atividade administrativa e a atuação do agente público. A Casa Civil

afirma que, por um lado, os agentes públicos ganham preceitos mais didáticos para que sua atuação

seja orientada em prol do cidadão e, por outro, os princípios constitucionais ganham instrumentos

para garantir sua observância e novos elementos para expandir a interpretação de seus conteúdos.

22. Para que a governança ocorra de forma satisfatória, em consonância com os princípios e

diretrizes, os normativos sugerem a adoção de mecanismos para o seu exercício, como liderança,

estratégia e controle, bem como a instituição de instâncias e práticas de governança – em

consonância com os princípios e diretrizes estabelecidos tanto no decreto como no de projeto de lei

(PL 9613/2017).

23. Afirma que a Constituição estabeleceu, ainda que de forma assistemática, um conjunto de

regras relativo ao planejamento nacional e que esse quadro normativo, quase trinta anos depois da

promulgação da Carta Maior, ainda tem pontos que carecem de regulamentação, de modo que essas

lacunas influenciam na efetividade de instrumentos importantes, como o próprio PPA.

24. Explicita que o Projeto de Lei pretende corrigir esses problemas, dotando o País de

ferramentas integradas de planejamento e, com isso, movendo o Sistema de Planejamento e de

Orçamento Federal para outro patamar. Nesse sentido, esclarece que o planejamento do

desenvolvimento nacional equilibrado representa uma das mais importantes inovações da proposta e

uma contribuição normativa para garantir a coerência e a coordenação das políticas governamentais.

Além disso, supre o mandamento contido no §1º do art. 174 da Constituição Federal, que prevê que

“a lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o

qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento”.

25. Esclarece que o PL apresenta três conjuntos de instrumentos principais: (i) a estratégia

nacional de desenvolvimento econômico e social; (ii) os planos nacionais, setoriais e regionais; e

(iii) o Plano Plurianual da União. De acordo com o referido projeto de lei, a estratégia nacional de

desenvolvimento econômico e sustentável terá duração de doze anos e orientará a elaboração dos

planos plurianuais, demonstrando o compromisso do país com o planejamento, a estabilidade e a

218


previsibilidade das políticas de estado.

26. Informa que, com isso, busca-se incorporar diretamente ao ciclo orçamentário-financeiro da

União um conjunto de diretrizes e regras de governança que buscam garantir mais estabilidade e

transparência ao processo de construção e implementação de planos e programas de governo. A nova

estratégia também define requisitos e elementos mínimos para os planos nacionais, setoriais e

regionais, mantendo a coerência e facilitando a integração entre esses planos.

27. Explica que a promulgação do decreto viabiliza a aplicação imediata dos princípios e

diretrizes de governança no âmbito da administração pública federal, o que possibilitará a

incorporação das boas práticas de governança pelo novo Comitê Interministerial de Governança

(CIG), colegiado composto pelos Ministros da Casa Civil, Planejamento, Fazenda e CGU. Caberá

ainda, aos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, no

prazo de noventa dias, instituir comitê interno, a fim de garantir que as boas práticas se desenvolvam

e sejam apropriadas pela instituição de forma contínua e progressiva.

28. Acrescenta que a atuação do CIG permitirá que propostas inovadoras, recomendações de

organizações internacionais – como a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico

(OCDE) – e iniciativas bem-sucedidas de órgãos setoriais sejam transformadas em regras e manuais,

que servirão de orientação para toda a administração pública federal. Explicita que o primeiro

manual será voltado à avaliação de políticas públicas, instrumento essencial para a efetiva aplicação

de recursos públicos e, portanto, arranjo institucional essencial para garantir a internalização e a

disseminação das boas práticas de governança e, com isso, assegurar que o cidadão esteja sempre no

centro das decisões governamentais.

29. Por fim, informa que o projeto também estabelece a instituição de mecanismos de controle,

uma vez que a garantia da excelência da prestação de serviços públicos está diretamente relacionada

a uma apropriada gestão de riscos; assim, o projeto dispõe que a alta administração das organizações

deve estabelecer, manter, monitorar e aprimorar sistema de gestão de riscos e controles internos, com

definição dos princípios a serem observados e previsão do papel a ser exercido pelas auditorias

internas, de modo que sua atuação possa adicionar valor e melhorar as operações das organizações.

II.2.1.2. Análise:

30. Verificou-se que os órgãos integrantes do centro de governo da União articularam-se de

modo a adotar medidas para o cumprimento da recomendação constante do item 9.3.1 do acórdão,

destacando-se: a) a edição do Decreto 9203/2017; b) a elaboração do Projeto de Lei 9613/2017, c) o

lançamento da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Endes); e d) a

instituição do Comitê Interministerial de Governança.

31. Vale destacar as medidas apresentadas coadunam com, dentre outras, as boas práticas

internacionais de governança compiladas nos referenciais elaborados por esta Casa, em especial, as

referentes à competência do centro de governo para desenvolver, manter e monitorar arranjos

institucionais voltados à estratégia de desenvolvimento de longo prazo do país, ao aprimoramento da

coordenação entre os entes da federação, ao aprimoramento da gestão de riscos e, por fim, à

capacidade de monitoramento e avaliação.

32. Depreende-se, desse modo, que, apesar de as iniciativas apresentadas pelas unidades

jurisdicionadas integrantes do centro de governo nacional relacionarem-se mais diretamente à

competência de pensar estrategicamente o país, os benefícios são dotados de potencial de transpor as

fronteiras da referida atividade-chave, beneficiando os demais pilares entendidos como estruturantes

para a atuação e capacidade de entrega estatal, tais como a capacidade de coordenação e coerência,

a gestão de riscos e supervisão do resultado do conjunto das ações governamentais.

33. Vale destacar que a institucionalização do plano de longo prazo do país depende da

aprovação do Projeto de Lei 9613/2017. Contudo, ainda que as regras afetas e as relações com os

demais instrumentos do arcabouço de planejamento e orçamento nacional estejam pendentes de serem

positivadas, o Ministério do Planejamento Desenvolvimento e Gestão (MP) agiu no sentido de

219


elaborar e disponibilizar para consulta à sociedade documento que materializa a visão do governo

para o desenvolvimento de longo do prazo do país, visando suprir vácuo de longa data e dar

concretude ao disposto no artigo 174, § 1º, da Constituição.

II.2.1.3. Conclusão:

34. Em implementação.

II.2.2. Aprimoramentos no Planejamento Nacional de Médio Prazo

35. Constam organizadas sob os itens 9.3.2 e 9.3.8 do referido acórdão as recomendações

voltadas à adoção de medidas para o aprimoramento do planejamento de médio prazo nacional.

36. Sobre a recomendação constante do item 9.3.2.1, a Secretaria de Planejamento e Assuntos

Econômicos (Seplan) informa que vem trabalhando em conjunto com a Secretaria de Orçamento

Federal (SOF), para melhorar a integração entre planejamento e orçamento, de modo que, ao longo

do PPA 2016-2019 adotou inovações voltadas a prover maior transparência às ações do governo e

fazer com que cumpra seu papel de plano de médio prazo para a Administração Pública Federal.

37. Nesse sentido, a Seplan relaciona as seguintes medidas: ações de aproximação com os

órgãos setoriais (reuniões mais frequentes e aplicação de questionários de feedback); inserção de

campo para monitoramento de todas as iniciativas no Sistema Integrado de Planejamento e

Orçamento do Governo Federal (SIOP); elaboração de template padrão para o Relatório de

Avaliação, melhoria de relatórios do SIOP; realização de reuniões distintas para coordenadores dos

órgãos e para novos preenchedores; revisão do Guia de Monitoramento; elaboração do Sumário

Executivo do Relatório de Avaliação; criação do relatório de avaliação visão setorial e ferramentas

que visam ampliar a transparência do PPA para a sociedade e servir como instrumento orientador

para os órgãos (PPA Cidadão e Painel do Planejamento).

38. Em relação à recomendação constante no item 9.3.2.2, que agrega um conjunto de medidas

voltadas a favorecer a gestão, a transparência e o controle, explicita iniciativas detalhadas nos

parágrafos a seguir.

39. Sobre o item “a’, afeto à necessidade de explicitação de indicadores de efetividade para

monitoramento da dimensão estratégica e também relacionado às recomendações dispostas no

Acórdão TCU-Plenário 782/2016-Min. José Múcio, a Seplan informa que será atendida durante a

elaboração do PPA 2020-2023. Explica que será escolhido um conjunto de indicadores estratégicos,

ou seja, um rol de indicadores com papel representativo para acompanhamento da dimensão

estratégica que possam ser relacionados à visão de futuro, aos eixos estratégicos ou mesmo a algumas

diretrizes estratégicas. Acrescenta que tais indicadores serão selecionados pelos órgãos responsáveis

e terão destaque em relação aos demais, de modo que deverão constituir um número reduzido, a fim

de facilitar a interpretação e comunicação.

40. Em relação ao item “b”, afeto à seleção de indicadores para os programas, com descrições

específicas e parâmetros de validade e qualidade, a Seplan informa as iniciativas de implementação

das fichas de indicadores do PPA e a atualização do Guia Metodológico de Indicadores do Plano

Plurianual, ambas contempladas em etapa do plano de ação. Acrescenta, sobre a implementação das

fichas de indicadores para o PPA, que todas já se encontram preenchidas no SIOP e, a partir desse

preenchimento, a Seplan estaria apta a elaborar relatórios de modo que as informações constantes

das referidas fichas possam ser extraídas do sistema e disponibilizadas. O referido processo estaria

concluso até maio do presente exercício e disponível no sítio eletrônico do MP.

41. Informa ainda a realização de Acordo de Cooperação Técnica (ACT) específico para a

atualização do Guia de Indicadores, recentemente firmado entre Seplan e Instituto de Pesquisa

Econômica Aplicada (Ipea), cuja vigência teve marco inicial em 17 de abril de 2018. Desse modo, a

partir da celebração do ACT, uma primeira versão atualizada do Guia, já produzida pela Seplan, foi

então submetida à apreciação do Ipea para discussão das necessidades de aperfeiçoamento e

sugestões de melhoria. Acrescenta que, neste momento, a Seplan analisa a devolutiva do Ipea, tendo

em vista incorporar as melhorias propostas. Finalmente, a ficha de análise da adequabilidade dos

220


indicadores, que também faz parte do plano de ação e tem término previsto em dezembro de 2018,

também está em discussão. A parte conceitual da análise de adequabilidade deverá compor o novo

Guia Metodológico.

42. Por fim, o referido plano de ação, informa a iniciativa para elaboração de ficha de análise

quanto à adequabilidade dos indicadores atuais do PPA em relação aos seus Programas Temáticos a

ser implementada até dezembro de 2018.

43. Sobre o item “c”, que versa sobre a ausência de indicação dos valores esperados dos

indicadores ao final do quadriênio, a Seplan afirma que a definição de índices finais para os

indicadores de programas temáticos não se adequa à metodologia atual do Plano Plurianual, uma vez

que são usualmente impactados por variáveis que não estão sob a total governança do Governo

Federal.

44. Explica que, enquanto o indicador do programa temático tem como finalidade mensurar a

evolução de determinado aspecto da intervenção proposta pela política pública, a meta é um atributo

mais próximo à atuação direta dos órgãos setoriais de modo que, neste PPA, o foco principal do

monitoramento é em relação à execução das metas, que possuem previsão de valores esperados ao

final do quadriênio. Complementa que cada indicador incluído no plano atual pode ensejar uma

metodologia específica para sua projeção, considerando as especificidades dos diversos setores de

políticas públicas.

45. Conclui informando que, uma vez que a definição de indicadores estratégicos não foi

realizada quando da elaboração do PPA 2016-2019, e, como não houve até o momento um processo

de revisão amplo do PPA, avaliou-se que a iniciativa seria melhor atendida na elaboração do próximo

plano, quando será possível selecionar um rol de indicadores diretamente relacionados à visão de

futuro, aos eixos estratégicos ou ás diretrizes estratégicas.

46. Em relação ao item “d” da referida recomendação, afeto à necessidade de indicação de

metas específicas a serem realizadas anualmente, a Seplan entende que a recomendação em questão

já vem sendo atendida parcialmente: no Relatório Anual de Avaliação do PPA 2016-2019 (ano-base

2016), encaminhado ao Congresso Nacional em maio de 2016, informa a realização de análise da

situação de cada Programa, informando as medidas corretivas a serem adotadas quando houvesse

indicativo de que metas estabelecidas não seriam atingidas até o término do Plano.

47. Informa que essa análise também será realizada nos próximos Relatórios Anuais de

Avaliação, permitindo um acompanhamento tempestivo da situação de cada meta do plano, além da

indicação de medidas corretivas quando houver indicativo de que metas estabelecidas não serão

atingidas, de forma a propiciar a correção de rumos e o monitoramento concomitante pela sociedade.

Quanto à previsão de valores anuais de referência para as metas, a Seplan avaliará a possibilidade

da sua inclusão no plano quando da discussão sobre parâmetros metodológicos do PPA 2020-2023.

48. Sobre o item “e”, indicação dos valores detalhados por ano e por objetivos, com

disponibilização à sociedade das memórias de cálculo para sua definição, informa que já foi

publicado no sítio do MP2 relatório contendo o detalhamento dos valores globais por objetivo. Como

a lei que institui o PPA 2016-2019 não especifica os valores no nível dos Objetivos, os valores

apresentados no relatório foram baseados na previsão que embasou o projeto de lei. A lei do PPA

também não especifica os valores globais por ano, o que inviabilizou este detalhamento.

49. No que tange o item “f”, o qual aponta a necessidade de indicação de como será a

integração dos objetivos e programas com a dimensão estratégica do PPA e com o plano de longo

prazo que vier a ser implantado, explica que o alinhamento entre planos e políticas nacionais,

regionais e setoriais com o PPA federal é uma busca evolutiva da Seplan e do Ministério do

Planejamento no âmbito do Plano Plurianual, e foi uma preocupação na elaboração do PPA 2016-

2019 e em seu monitoramento. Nessa linha, conforme disposto no PL de governança, esclarece que: a)

2 http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/plano-plurianual/relatorio_objetivos.pdf

221


a partir do próximo plano será buscada uma maior aderência entre os objetivos de PPA e os planos

nacionais e regionais de longo prazo e b) já foram iniciadas discussões internas sobre propostas de

aprimoramentos do modelo do PPA 2020-2023, visando um maior alinhamento entre esses planos,

além da busca para que as diretrizes estratégicas do PPA reflitam as prioridades dos planos de longo

prazo do Governo Federal.

50. Sobre a recomendação constante no item 9.3.8 – que versa sobre a elaboração e

manutenção de Sistema de Indicadores-Chave Nacionais, refletidos nas diretrizes estratégicas do

PPA, que informe, periodicamente, a posição e a evolução do nível do desenvolvimento nacional,

permitindo comparabilidade com outros países – a unidade jurisdicionada informa que a estratégia

nacional estabelecerá índices-chave que mensurem a situação nacional e permitam a comparação

internacional, de forma a subsidiar a avaliação da observância das diretrizes e orientações de longo

prazo para a atuação do conjunto dos órgãos orçamentários. Esclarece que esses indicadores serão

observados quando da definição das diretrizes estratégicas do PPA 2020-2023.

II.2.2.1. Análise:

51. Os acórdãos TCU 948/2016-Min. José Múcio, 1.320/2017-Min. Bruno Dantas e 782/2016-

TCU-Min. José Múcio, todos do Plenário, nos quais se assenta a análise quanto ao comprometimento

do papel de planejamento de médio prazo do PPA, apresentam considerações quanto a oportunidades

de aprimoramento em diferentes quesitos (representatividade dos indicadores, ausência de metas,

detalhamento de valores globais, transparência, dentre outros) para reestabelecimento ou

aprimoramento da finalidade e hierarquia imputada ao PPA no arcabouço do planejamento

governamental nacional estabelecido pela CF/88.

52. Com base nas informações apresentadas, verifica-se que a unidade jurisdicionada tem

adotado medidas para o atendimento das deliberações constantes no item 9.3.2, também voltadas ao

aprimoramento do planejamento de médio prazo do país, mas correlacionadas à qualidade e

representatividade dos indicadores utilizados. Em relação as medidas adotadas em resposta ao item

9.3.2.1, verifica-se que se relacionam em maior medida a aprimoramentos voltados a atividades de

acompanhamento e monitoramento do PPA, dotadas de potencial para aprimorar o cumprimento de

papel de médio prazo do planejamento governamental, mas pouco versam em relação à

sustentabilidade fiscal, transparência e efetividade dos programas.

53. Interessante notar, contudo, que a unidade jurisdicionada correlacione a sustentabilidade

fiscal mais diretamente ao orçamento anual do que ao planejamento de médio prazo nacional,

considerando que o PPA também integra o arcabouço orçamentário nacional sendo, de fato, o

instrumento dotado de maior temporalidade dentre os demais arranjos existentes (LDO, LOA).

54. Na verdade, a recomendação constante do acórdão em análise baseia-se na distância entre

o marco legal nacional e uma estrutura orçamentária de médio prazo. A anualidade do orçamento,

sem que haja contraposição de arranjos dotados de maior temporalidade, tende a induzir a

Administração Pública e o próprio Congresso Nacional a adotar uma visão de curto prazo, mera e

demasiadamente contábil e orçamentária, para o tratamento de problemas particularmente

complexos e transversais que afetam a sociedade brasileira.

55. O PPA tem se demonstrado inadequado ou insuficiente como um instrumento indutor da

alocação do gasto público no médio prazo, possuindo um protagonismo aquém do pretendido para

gerir a plurianualidade que integra sua própria definição.

56. Não obstante, ao longo da resposta da unidade jurisdicionada identificam-se medidas que,

em certa medida, suprem as referidas orientações, em especial, as que se relacionam ao pilar afeto à

orçamentação, a ser analisado em tópico próprio.

57. No que concerne a alegação, relacionada ao item 9.3.2.2, de ausência de governança sobre

todas as variáveis afetas aos indicadores de efetividade como justificativa para que não constem dos

instrumentos de planejamento estatal, são necessárias algumas considerações.

58. De fato, assiste razão ao gestor quando afirma não possuir controle sobre todas as

222


variáveis afetas aos indicadores de efetividade. Os problemas atacados pelo governo federal são

usualmente complexos, transversais, interconectados, multicausais, envolvem uma gama considerável

de atores e informações contraditórias. Assim, a título exemplificativo, a pobreza encontra-se

relacionada com educação, a nutrição com a pobreza, a economia e a saúde com a capacidade da

força de trabalho, dentre outras diversas interconexões.

59. Devido a escala e transversalidade desses problemas, conhecimentos de diferentes

especialidades – economia, estatística, tecnologia da informação, medicina e política, dentre outros –

podem ser requeridos para a mudança efetiva, o que exige forte colaboração interdisciplinar e

perseverança da administração pública.

60. Desse modo, em decorrência da natureza de tais problemas, alguns pontos merecem

destaque. Primeiramente, são exatamente esses mesmos problemas que diariamente afligem a

sociedade, incorrendo em alto impacto econômico e social, e, para os quais, dela são arrecadados

vultosos recursos para sua efetiva mitigação e b) quanto mais transversal o problema, maior a

necessidade de atuação conjunta do Estado, e, por conseguinte, maior a responsabilidade do Centro

de Governo e da alta administração em prover coordenação e coerência ao conjunto de governo.

61. Desse modo, ao se identificar e delimitar os principais fatores que afetam o conjunto de

problemas entendidos como prioritários, o Centro de Governo e a alta administração habilitam-se

para melhor definir prioridades e atuar, de modo mais evidenciado, naqueles que mais

frequentemente encontram-se dando causa a outros, sinalizando maior necessidade de atenção do

Estado. Como resultado, pode decidir por fazer uso de uma política ou, ainda, de determinado

conjunto de políticas públicas para atuarem de modo coerente para mitigá-lo.

62. Contudo, tais ações mitigadoras – as políticas públicas setoriais – devem demonstrar ao

país serem capazes para, em conjunto, ou mesmo isoladamente, identificar e manter os

indicadores/índices que melhor representam o problema em níveis considerados aceitáveis. Tal

demonstração resta comprometida quando o governo não demonstra capacidade de identificar,

mapear e monitorar de maneira adequada o problema atacado. 63. Na verdade, os prejuízos à governança e gestão da administração pública são diversos. Ao

se abster de tornar transparente e monitorável a finalidade a ser alcançada pelo conjunto de recursos

humanos, materiais, logísticos e tecnológicos geridos pelo governo e custeados pelo cidadão, restam

comprometidos, nos centros de governo federal, estaduais e municipais, assim como aos próprios

gestores da política pública: a) o desenvolvimento de uma visão de Estado, mais voltada ao médio e

longo prazo, b) a capacidade de coordenação e de mobilização da máquina pública na direção

pretendida, c) a identificação, gestão e monitoramento dos riscos que possam comprometer o alcance

dos objetivos, d) o monitoramento da evolução e/ou involução dos indicadores voltados a evidenciar a

necessidade de se manter/rever as intervenções implementadas, e) a adoção de mudanças corretivas e

tempestivas, minimizando eventuais prejuízos à administração, f) a identificação de interdependências

entre distintas políticas públicas de modo a induzir uma atuação sinérgica, coerente e custo-efetiva do

Estado, dentre outros pontos.

64. Identificar e mapear essa multicausalidade e transversalidade e identificar o terreno comum

necessário para a tomada de decisões políticas situam-se dentre os principais desafios do centro de

governo e da alta administração e, ao mesmo tempo, constitui-se como uma das principais falhas

encontradas nos instrumentos de planejamento nacionais. Portanto, para a atuar de modo adequado e

suficientemente embasado no enfrentamento de tais problemas, as instituições públicas devem buscar

fazer uso de um conjunto de indicadores, preferencialmente organizados por meio de índices, que

busque representá-lo com a completude devida e proporcione uma visão igualmente transversal,

integrada e sistêmica aos tomadores de decisão da alta administração.

65. Ao passo que os instrumentos de planejamento governamental brasileiros carecem

fortemente desses instrumentos, diversos think-thanks já desenvolveram expertise correlata, dispondo

inclusive de dados históricos e instrumentos próprios de mensuração. Um exemplo consiste no Índice

223


de Competitividade Global - ICG, desenvolvido e calculado pelo Fórum Econômico Mundial desde

2005. O ICG combina 114 indicadores voltados a capturar fatores que afetam a produtividade e

prosperidade a longo prazo dos países.

66. Observa-se que, apesar de constar como competência do Ministério da Indústria, Comércio

Exterior e Serviços - MDIC, “formular, executar e avaliar políticas públicas para a promoção da

competitividade, do comércio exterior, do investimento e da inovação nas empresas e do bem-estar do

consumidor” a análise do Planejamento Estratégico do MDIC 2016-20193 aponta para o

acompanhamento de um conjunto de indicadores afeto à competitividade excessivamente setorial e

restrito – além de desvinculado das eventuais causas do problema ou mesmo da efetividade da política

de estímulo à competitividade nacional – conforme entendido, a título exemplificativo, pelo Fórum

Econômico Mundial.

67. Ademais, ao passo que o ICG consolida visão e dados estatísticos de organizações

internacionalmente reconhecidas (Fundo Monetário Internacional-FMI, Banco Mundial, Nações

Unidas e Organização Mundial de Saúde, dentre outros) o documento apresentado pelo ministério é

falho em motivar a escolha dos indicadores adotados para representar e monitorar o desafio de

proporcionar ao país as condições necessárias à maior competitividade.

68. O conjunto de indicadores utilizado pela instituição deve permitir a identificação das demais

políticas públicas que necessitam atuar em conjunto para que o país desfrute das condições

necessárias à maior participação no comércio exterior. A ausência ou incompletude dos indicadores

nos instrumentos de planejamento governamental para representar e monitorar os problemas

enfrentados pode dar causa à atuação infundada, incoerente e ineficiente do Estado ou mesmo

impedir que se vislumbre as relações de causa e efeito pretendidas pelo governo.

69. Assim, desenhar, avaliar e monitorar a política pública sem levar em consideração o

mapeamento, o entendimento, devidamente baseado em estudos e evidências, e a devida representação

do problema enfrentado, pode implicar em risco significativo de desperdício de recursos públicos e

dar causa a atuações incoerentes, descoordenadas e, por consequência, inefetivas do Estado.

70. Apesar do disposto acima, verifica-se significativa evolução da unidade jurisdicionada na

adoção de indicadores voltados a representar a evolução de problemas de natureza transversal, uma

vez que na Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social foram estabelecidos índices

voltados a monitorar a evolução dos eixos estabelecidos no referido plano (econômico, institucional,

infraestrutura, ambiental e social), quais sejam:

Indicador 1 – Índice de Desenvolvimento Humano (IDH);

Indicador 2 – Variação real do PIB per capita;

Indicador 3 – Variação real da produtividade;

Indicador 4 – Corrente de comércio exterior da economia brasileira;

Indicador 5 – Índice de competitividade global (ICG);

Indicador 6 – Grau de facilidade de se fazer negócios;

Indicador 7 – Participação das obras de infraestrutura no PIB;

Indicador 8 – Índice de Desempenho Logístico (LPI);

Indicador 9 – Porcentagem de domicílios com condição satisfatória de bem-estar;

Indicador 10 – Intensidade de emissão de Gases de Efeito Estufa (GEE) (CO2e kg per $ PIB

PPP);

3 O objetivo estratégico “Estimular a Competitividade das Empresas Brasileiras no País e no Exterior” é representado

pelos indicadores “Número de empresas diretamente beneficiadas por iniciativas voltadas para inovação, produtividade e

eficiência energética”, “Média de variação da produtividade das empresas atendidas pelos programas voltados para esse

fim” e “Percentual das Iniciativas implementadas”.

http://www.mdic.gov.br/images/REPOSITORIO/institucional/Gest%C3%A3o_Estrat%C3%A9gica/Planejamento_Estrat%

C3%A9gico_Brochura.pdf

224


Indicador 11 – Participação de fontes de energia renovável na matriz energética;

Indicador 12 – Taxa de homicídio (por 100 mil habitantes);

Indicador 13 – Taxa de mortalidade na infância (menores de 5 anos);

Indicador 14 – Esperança de vida ao nascer;

Indicador 15 – Porcentagem de adolescentes com 16 anos que concluíram o ensino

fundamental;

Indicador 16 – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb);

Indicador 17 – Índice de Gini;

Indicador 18 – Proporção da população abaixo da linha de pobreza;

71. Contudo, a própria unidade jurisdicionada informa que a atual metodologia do PPA não

contempla a utilização de indicadores de efetividade para programas temáticos, mas consideram sua

adoção na próxima edição do referido plano, razão pela qual a recomendação deve ser objeto de

acompanhamento.

72. No que tange a recomendação constante no item 9.3.8 – afeta à elaboração e manutenção de

Sistema de Indicadores-Chave Nacionais, indicadores estes refletidos nas diretrizes estratégicas do

PPA, que informe, periodicamente, posição e evolução do nível do desenvolvimento nacional,

permitindo comparabilidade com outros países – constitui um passo evolutivo importante na

utilização de índices, apresentados acima, que contemplem e tornem mais clara a transversalidade e

complexidade típicos da natureza dos problemas atacados pelo Centro de Governo, de modo que

entende-se a referida determinação como cumprida.



II.2.3. Uniformidade e Padronização dos Planos Nacionais Setoriais

74. Conforme disposto no Acórdão 811/2017-TCU-Plenário-Min. José Múcio, utilizado como

base para análise do RePP 2017, a falta de uniformidade e padronização dos planos nacionais e falta

de integração desses com os demais instrumentos de planejamento governamental comprometem a

atuação coerente e coordenada do Estado, resultando na recomendação abaixo transcrita:







75. A unidade jurisdicionada reafirma o disposto no tópico afeto à Estratégia Nacional da

presente instrução, ao informar que o Projeto de Lei 9613/2017 também objetiva tratar dessa questão,

ao dotar o país de ferramentas integradas de planejamento e ao positivar o planejamento do

desenvolvimento nacional equilibrado como meio de garantir a coerência e a coordenação das

políticas governamentais.

76. Além disso, visa cumprir o mandamento contido no §1º do art. 174 da Constituição Federal,

que prevê que “a lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional

equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de

desenvolvimento” e prover três conjuntos de instrumentos principais: a estratégia nacional de

desenvolvimento econômico e social; os planos nacionais, setoriais e regionais; e o Plano Plurianual

da União.

77. Afirma que a estrutura acima permite a adequada orientação estratégica de longo prazo do

governo, sendo desnecessária, assim, a construção de um plano nacional de desenvolvimento de longo

prazo. Entende que planos nacionais setoriais são mais adequados para se detalhar o

desenvolvimento das políticas, com suas respectivas metas de longo prazo e que a estratégia nacional

225


de desenvolvimento econômico e social funcionará como o grande definidor das diretrizes e bases

para o desenvolvimento nacional equilibrado, cabendo aos planos nacionais setoriais a

responsabilidade de, a partir dessas diretrizes, traçar metas e estratégias de intervenção setorial de

longo prazo.

78. Reafirma que o referido PL também define requisitos e elementos mínimos para os planos

nacionais, setoriais e regionais, mantendo a coerência e facilitando a integração entre esses planos e

induzindo a atuação sinérgica e transversal das políticas e programas públicos. De fato, os art. 12

apresenta esclarecimentos úteis a administração pública federal:

Art. 12. Os planos nacionais, setoriais e regionais, instrumentos de comunicação à sociedade

das ações governamentais, terão duração mínima de quatro anos e serão elaborados em consonância

com a estratégia nacional de desenvolvimento econômico e social, com o plano plurianual e com as

diretrizes das políticas nacionais afins.

§ 1 À política nacional cabe definir as diretrizes, os princípios, os atores e os instrumentos e

orientar a atuação dos agentes públicos no atendimento às demandas da sociedade, cuja

operacionalização será detalhada a partir de planos nacionais, setoriais e regionais com escopo e

prazo definidos.

§ 2 A política nacional será aprovada, segundo o conteúdo e alcance da proposta, por lei ou

decreto.

79. Especificamente às determinações à que faz menção o Acórdão 811/2017 TCU-Plenário,

sobre a padronização de políticas e planos nacionais, informa que o art. 13 apresenta algumas

definições principais e os requisitos mínimos para a elaboração dos planos nacionais, setoriais e

regionais, tais como:

Art. 13. Os planos nacionais, setoriais e regionais terão o seguinte conteúdo mínimo:

I - o diagnóstico do setor, que aponte as principais causas das deficiências detectadas e as

oportunidades e os desafios identificados;

II - os objetivos estratégicos do setor, de modo compatível com outros planos governamentais

correlatos;

III - a vigência do plano;

IV - as metas necessárias ao atendimento dos objetivos, com a indicação daquelas consideradas

prioritárias;

V - as estratégias de implementação necessárias para alcançar os objetivos e as metas;

VI - a identificação dos recursos necessários, dos responsáveis pela implementação, dos riscos e

suas respostas, das possíveis fontes de financiamento e do embasamento para a definição da

estratégia selecionada;

VII - a análise de consistência com outros planos nacionais, setoriais e regionais e as suas

relações com os instrumentos de planejamento do plano plurianual, com a lei de diretrizes

orçamentárias e com a lei orçamentária anual;

VIII - as ações para situações de emergência ou de contingência; e

IX - os mecanismos e os procedimentos para o monitoramento e a avaliação sistemática da

eficiência, da eficácia, da efetividade e da economicidade das ações programadas.

80. Por fim, ressalta que o PPA continuará sendo o elo entre a estratégia nacional, os planos

nacionais, setoriais e regionais com visão de longo prazo existentes no país e com as leis

orçamentárias que representam um planejamento anual, ou seja, de curto prazo.

81. Outra iniciativa informada consiste na implementação da revitalização da biblioteca digital,

que tem como escopo consolidar documentos como os PPAs federais e estaduais e os planos setoriais

existentes, organizando-os em um único lócus e permitindo, assim, uma visão geral do planejamento

governamental, disponível em http://bibspi.planejamento.gov.br/.

II.2.3.1 Análise:

82. Depreende-se do exposto acima a adoção de medidas que cooperam para a construção de

226


sinergias, coordenação e coerência entre as atuações setoriais e/ou regionais com o desenvolvimento

equilibrado e sustentável do país. Vale destacar o papel vislumbrado pela unidade jurisdicionada

para: a) a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social como instrumento de

convergência para os demais instrumentos de planejamento, b) o regramento proposto pelo Projeto de

Lei 9613/2017 e, por fim, c) a revitalização da biblioteca digital, voltada a consolidar os PPAs

federais e estaduais e os planos setoriais existentes, organizando-os em um único lócus.

83. Mencione-se a colocação da unidade jurisdicionada no sentido de que os “planos nacionais

setoriais são mais adequados para se detalhar o desenvolvimento das políticas, com suas respectivas

metas de longo prazo e que a estratégia nacional de desenvolvimento econômico e social funcionará

como o grande definidor das diretrizes e bases para o desenvolvimento nacional equilibrado, cabendo

aos planos nacionais setoriais a responsabilidade de, a partir dessas diretrizes, traçar metas e

estratégias de intervenção setorial de longo prazo”.

84. O argumento da unidade jurisdicionada também coaduna e colabora com o disposto no item

9.1.1.1 do Acórdão 1233/2012-TCU-Plenário-Min. Aroldo Cedraz, abaixo transcrito, em especial,

quando a organização é responsável por gerir planos nacionais setoriais. O referido acórdão foi

utilizado como base para a constatação de que a ausência generalizada de planos estratégicos

institucionais de longo prazo dos órgãos da Administração Pública Federal fragiliza as estruturas de

governança setoriais e compromete a efetividade e sustentabilidade das políticas públicas, constante

no item II.1.3 do Relatório de Políticas e Programas - 2017.

9.1.1.1. elaboração, com participação de representantes dos diversos setores da organização, de

um documento que materialize o plano estratégico institucional de longo prazo, contemplando, pelo

menos, objetivos, indicadores e metas para a organização;

85. Verifica-se que o referido projeto de lei foi apensado ao PL 4083/2015 – destinado a

aprimorar a governança, a gestão de riscos e os controles internos das empresas públicas e das

sociedades de economia mista controladas pela União – que, por sua vez, foi apensado ao

PL 622/2011, voltado a instituir o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia

mista e de suas subsidiárias. Em consulta ao sítio eletrônico da Câmara dos Deputados, verifica-se

que no dia 18/5/2018 ocorreu a última tramitação do referido PL, na qual atribui-se a relatoria ao

Dep. Ronaldo Nogueira.

86. Em decorrência do acima exposto e em face do risco de que a agenda afeta ao

aprimoramento dos arcabouço estratégico do país – tais como a necessidade de positivação da

Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, da uniformização dos planos nacionais,

setoriais e regionais e a diferenciação dentre essas e as políticas públicas, e a necessidade de

arranjos que mitiguem o risco da predominância da visão usualmente imediatista e setorial que

caracterizam os mandatos políticos – dilua-se em discussões afetas à instituição do estatuto jurídico

da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, objeto do PL 622/2011,

ou mesmo de que não seja aprovado, entende-se pertinente o acompanhamento do cumprimento da

referida recomendação.



II.2.4. Coordenação e Coerência

II.2.4.1. Baixa Capacidade do Estado em Planejar e Coordenar as Diversas Políticas Públicas

88. Conforme disposto no Referencial para Avaliação de Governança do Centro de Governo

(TCU, 2016) a articulação política constitui a competência do centro de governo de articular-se com

as diversas partes interessadas (do Executivo, do Legislativo, partidos políticos, entes federativos,

setor privado, organismos não governamentais, sociedade civil) com vistas a garantir que os atores

envolvidos nas ações governamentais trabalhem em busca da consecução de políticas coerentes e

contínuas, evitando fragmentação, redundância ou sobreposição. Já a coordenação de políticas

públicas é função relacionada com a facilitação da coerência das políticas e programas

227


governamentais e a coordenação produtiva entre partes interessadas envolvidas no processo de

política pública.

89. Em relação a essa função-chave, o Relatório de Políticas e Programas de Governo - 2017

fundamentou-se em trabalhos do TCU – em específico, os acórdãos TCU-Plenário 1968/2017-Min

Augusto Nardes, 727/2016-Min. André de Carvalho, 1942/2015-Walton Alencar, 1827/2017-José

Múcio, 1935/2016-Min. Weder de Oliveira e 1655/2017-Min. Aroldo Cedraz, 1995/2016-Min. Augusto

Nardes e 41/2015-Min. Bruno Dantas – que identificaram que a falta de atuação integrada de

governo, assim como a baixa coordenação das políticas públicas, decorrentes de ausências ou falhas

nos arranjos institucionais necessários para promover a atuação coerente do conjunto de governo,

conduz o país a riscos de desperdícios vultosos e baixa efetividade da atuação estatal. Conforme

dispõe o referido relatório. Nesse sentido, a importância da existência de tais arranjos é reconhecida

pela Constituição Federal ao estabelecer, no parágrafo único do art. 23 que, para as competências

comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, deverão ser estabelecidas leis

complementares para fixar normas para a cooperação entre os entes da federação, tendo em vista o

equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

90. Em consequência, o Acórdão 2127/2017-TCU-Plenário exarou as recomendações abaixo

transcritas:














91. Em relação a recomendação constante no item 9.3.5, a unidade jurisdicionada explica que,

com a publicação do Decreto 9203/2017, uma das ações a serem lançadas é a publicação de guias

com medidas, mecanismos e práticas organizacionais que contribuam para a implementação dos

princípios e diretrizes da governança pública pelo Comitê Interministerial de Governança.

92. Informa que o primeiro manual será voltado à avaliação de políticas públicas, instrumento

essencial para a efetiva aplicação de recursos públicos. A publicação é resultado de uma construção

coletiva da Casa Civil, dos Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, da Fazenda, da

Controladoria-Geral da União e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.

93. Esclarece que os instrumentos abordados no guia são aplicáveis em todos os órgãos, fundos,

autarquias e fundações do governo federal. O Ipea e as escolas de governo, a Escola Nacional de

Administração Pública (Enap) e a Escola de Administração Fazendária (Esaf), em parceria com os

ministérios centrais, desenvolverão estudos, capacitações e formações técnicas para construir a

expertise dos órgãos, fundos, autarquias e fundações do governo federal acerca da avaliação de

políticas públicas.

94. A Casa Civil da Presidência da República informa ainda que o Conselho Nacional para a

Desburocratização - Brasil Eficiente foi criado pelo Decreto não numerado de 7/3/2017. O colegiado

tem como competências:

assessorar o Presidente da República na formulação de políticas voltadas ao desenvolvimento

sustentável, para promover a simplificação administrativa, a modernização da gestão pública e a

https://contas.tcu.gov.br/sagas/SvlVisualizarRelVotoAcRtf?codFiltro=SAGAS-SESSAO-ENCERRADA&seOcultaPagina=S&item0=564472

228


melhoria da prestação de serviços públicos às empresas, aos cidadãos e à sociedade civil;

sugerir ao Presidente da República o estabelecimento de prioridades e metas para a adoção de

medidas de simplificação de procedimentos na administração pública federal, a modernização da

gestão pública e a melhoria da prestação de serviços públicos, a partir das propostas de

desburocratização elaboradas pelos Ministérios;

recomendar ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão a adoção de prioridades

e metas na atualização e na elaboração de futuras versões da Estratégia de Governança Digital -

EGD, no que se refere às políticas, às prioridades e às metas relativas à simplificação administrativa,

à modernização da gestão pública e à melhoria da prestação de serviços públicos.

95. De forma a executar seus trabalhos, esclarece que o Conselho Nacional para a

Desburocratização conta com um Comitê Executivo, com as seguintes competências:

1. analisar propostas de políticas, voltadas ao desenvolvimento sustentável, para promover a

simplificação administrativa, a modernização da gestão pública e a melhoria da prestação de serviços

públicos às empresas, aos cidadãos e à sociedade civil organizada, as quais serão submetidas ao

Comitê Nacional de Desburocratização;

2. analisar as prioridades e as metas para adoção de medidas de simplificação de

procedimentos na administração pública federal, modernização da gestão pública e melhoria da

prestação de serviços públicos, a partir das propostas de desburocratização elaboradas pelos

Ministérios;

3. coordenar e orientar a elaboração das propostas de desburocratização pelos Ministérios,

para a convergência de esforços e a complementaridade de investimentos;

4. coordenar e acompanhar a implementação das propostas de políticas, das prioridades e das

metas estabelecidas para a simplificação de procedimentos na administração pública, modernização

da gestão pública e melhoria da prestação de serviços públicos;

5. estimular os órgãos e as entidades do Poder Executivo federal no processo de revisão de

procedimentos, fluxos e atos normativos que interfiram na qualidade e na agilidade dos serviços

públicos prestados direta ou indiretamente aos cidadãos, às empresas e à sociedade civil organizada;

e

6. sugerir ao Conselho Nacional para a Desburocratização - Brasil Eficiente propostas de

recomendações ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão para a atualização e a

elaboração de futuras versões da Estratégia de Governança Digital - EGD de que trata o Decreto

8638, de 15 de janeiro de 2016.

96. Entre as ações já adotadas com atuação direta do Brasil Eficiente, são destacados itens

como criação do Portal Único do Comércio, que reduz a burocracia via mar ou rodovias; o eSocial

Empresas, que oferece, em uma única declaração, todas as informações sobre relações trabalhistas,

como FGTS, Caged e Rais; e o Agro +, que elimina entraves, permitindo ganho de eficiência de R$ 1

bilhão ao ano para os setores público e privado.

97. Além disso, de forma resumida, foram identificadas propostas de governo voltadas à

simplificação administrativa, a modernização da gestão pública e a melhoria da prestação de serviços

públicos, no âmbito dos trabalhos do Comitê Executivo do Conselho Nacional para a

Desburocratização.

98. Detalha, no plano de ação, a construção do Guia de Orientação à Análise Ex-Ante,

concluído em fevereiro/2018 e as ações de Capacitação técnica, envolvendo o Instituto de Pesquisa

Econômica Aplicada, a Escola de Administração Fazendária e a Escola Nacional de Administração

Pública, a serem concluídas até dezembro/2018.

99. Sobre as recomendações constantes nas alíneas “a” e “b” do item 9.3.6, explicita que o

alinhamento entre os programas que compõem o PPA e o orçamento é uma busca evolutiva da Seplan

e do Ministério do Planejamento no âmbito do Plano Plurianual e foi uma preocupação na

elaboração do PPA 2016-2019 e em seu monitoramento. Nessa linha evolutiva, informa que já foram

229


iniciadas discussões internas sobre proposta de aprimoramentos do modelo do PPA 2020-2023 para

que seja buscado um melhor alinhamento do Planejamento e do Orçamento.

100. Por sua vez, sobre a recomendação constante na alínea “c” do mesmo item, informa que se

trata de atividade rotineira da Seplan emitir notas técnicas sobre novas leis e emendas propostas

tanto pelo Executivo quanto pelo parlamento, sendo que o alinhamento dessas propostas com políticas

e programas já existentes, em especial o PPA, já estaria incluída no escopo de análise.

101. Por fim, em relação a alínea “d”, argumenta que integração setorial e federativa sempre

foi uma busca evolutiva da Seplan e do Ministério do Planejamento no âmbito do Plano Plurianual e

foi uma preocupação na elaboração do PPA 2016-2019 e em seu monitoramento. Em relação à

questão federativa, destaca as reuniões ocorridas no âmbito do Conselho dos Secretários Estaduais de

Planejamento (Conseplan) para a elaboração do PPA 2016-2019. Com relação à integração setorial,

conforme Nota Técnica 21272/2017-MP de 13/11/2017 que respondeu ao item 9.2 deste acórdão, a

partir dos Programas Temáticos, são reveladas as transversalidades e multissetorialidades próprias

das políticas públicas, contribuindo para a compreensão das suas estratégias de implementação e

arranjos de gestão entre órgãos.

102. Desta forma, ressalta que a elaboração do PPA 2016-2019 integra os diversos órgãos do

governo para organizar e articular as ações e políticas públicas em um instrumento único e coerente

de gestão. Nessa linha evolutiva, já foram iniciadas discussões internas sobre proposta de

aprimoramentos do modelo do PPA 2020-2023 para que seja buscado uma melhor integração

federativa e setorial.

Análise:

103. A unidade jurisdicionada aponta um conjunto de medidas úteis para o aprimoramento e/ou

regular funcionamento da coordenação e coerência estatal, tais como a) as reuniões ocorridas no

âmbito do Conselho dos Secretários Estaduais de Planejamento (Conseplan) e b) a possibilidade de a

atual metodologia do PPA permitir diferentes órgãos compartilharem a responsabilidade pelo alcance

de um mesmo objetivo, c) a criação do Conselho Nacional para a Desburocratização - Brasil Eficiente

e d) a elaboração de notas técnicas sobre novas leis e emendas propostas tanto pelo Executivo quanto

pelo parlamento, considerando-se o alinhamento dessas propostas com políticas e programas já

existentes, em especial o PPA.

104. Vale destacar, dentre as medidas supracitadas, a criação do Conselho Nacional para a

Desburocratização, como iniciativa dotada de potencial para minimizar custos, sobreposições,

fragmentação e duplicidades na atuação estatal e otimizar a prestação de serviços públicos à

sociedade por meio da integração de bases da dados e processos de trabalho.

105. Ademais, mencione-se a publicação do referencial orientativo “Avaliação de Políticas

Públicas – Guia Prático de Avaliação Ex-Ante”4, resultado de trabalho conjunto entre a Casa Civil, o

Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU), o Ministério da Fazenda (MF),

o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e o Ipea, dentre outras instituições, o qual

corresponde ao produto a que faz menção a resposta da unidade jurisdicionada quanto ao

cumprimento do item 9.3.5.

106. Contudo, a resposta apresentada e os instrumentos de planejamento ainda carecem de

evidências que demonstrem os esforços para mitigar as incoerências contidas nas demandas, projetos

e/ou políticas setoriais, a qual estão usualmente expostos o Centro de Governo de um país, em linha

com boas práticas adotadas para o aprimoramento da atividade-chave “Coordenação e Coerência”,

típica dos centros de governos nacionais. Assim, a título exemplificativo, a mera composição de

conselhos intersetoriais – ainda que potencialmente profícuas à atuação coordenada e coerente do

Estado – sem que sejam instrumentalizados com processos de trabalho voltados a induzi-los ao

4 Disponível em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/auditoria-e-fiscalizacao/arquivos/guia-analise-Ex-

Ante.pdf

230


alcance de objetivos comuns podem, inadvertidamente, aprofundar diferenças políticas e provocar

cisões ao invés de sinergias entre diferentes setores.

107. Para o tratamento de problemas interconectados e impactados por grande número de

variáveis, torna-se premente que o centro de governo mapeie e demonstre – com base em estudos,

boas práticas e amplo leque de evidências – os principais conflitos existentes entre os objetivos das

políticas setoriais de modo que possa mitigar, ou mesmo enxergar, eventuais riscos que comprometam

o alcance de objetivos comuns, não setoriais, tais como competitividade, desenvolvimento econômico

e social, dentre outros.

108. Nesse sentido, apesar de demonstrar os principais Objetivos, Metas, Iniciativas e

Programas Temáticos da administração federal, o PPA é falho em demonstrar como o centro de

governo enxerga esses conflitos intersetoriais, ou mesmo, como são mitigados para dotar a atuação

governamental da sustentabilidade positivada no §1º do art. 174 da Constituição Federal.

Conclusão:


II.2.5. Orçamento

110. Conforme disposto no RePP 2017, o TCU desenvolveu, em 2014, em parceria com a

OCDE, relatório sobre governança pública em que destaca que “a governança orçamentária forte –

incluindo Gestão Financeira Pública – é essencial para garantir que os recursos sejam alocados de

forma eficiente, efetiva e com probidade para alcançar os objetivos públicos”. O trabalho ressalta

que:

a consolidação fiscal contínua e trade-offs orçamentários intensificaram o foco nas ferramentas,

nos mecanismos e nos processos orçamentários que podem ser usados para apoiar governos e

administrações públicas nesse complexo empreendimento. De modo mais geral, o papel mais amplo

da Gestão Financeira Pública (GFP) e da elaboração do orçamento está sendo reavaliado para

destacar os elos e as interligações necessárias com outras áreas de governança pública - incluindo o

planejamento de médio prazo do governo, orçamento relacionado a desempenho, total transparência e

acessibilidade no tocante a informações orçamentárias, identificação e gestão de riscos fiscais, e

maior garantia de qualidade ao longo das diferentes fases e funções do ciclo orçamentário.

111. Os apontamentos do julgado denotam, em relação ao arcabouço orçamentário do país, a)

baixa prevenção e deficiente gestão de riscos no processo orçamentário, dotadas de potencial para

afetar todo o conjunto de políticas públicas e comprometer a sustentabilidade fiscal e o alcance dos

resultados pretendidos pelo governo, b) superestimacão da receita, em prejuízo à credibilidade, ao

planejamento e à qualidade do orçamento, c) frustração das receitas e o aumento das despesas,

prejudicando-se a confiança dos agentes econômicos e do consumidor brasileiro, dificultando a

retomada do desenvolvimento sustentável, d) a incrementalidade do Orçamento Federal, em afronta

às boas práticas internacionais de gestão orçamentária e comprometendo-se a accountability e a

transparência, bem como a orientação para resultados.

112. Em resposta, as unidades jurisdicionadas informam a adoção de um conjunto de medidas

voltadas ao aprimoramento da governança orçamentária do país, apresentadas a seguir.

II.2.5.1. Promulgação do Decreto 9.046/2017

113. Por meio da Nota Informativa 9.649/2017-MP, a Secretaria de Orçamento Federal informa

a participação no processo de elaboração do Decreto 9046, de 5 de maio de 2017, que dispõe sobre

as condições para a contratação plurianual de obras, bens e serviços, no âmbito do Poder Executivo

Federal.

114. Informa, por meio deste normativo, que os órgãos, fundos e entidades do Poder Executivo

Federal integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União estão obrigados a

registrar no Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais - Siasg os compromissos

financeiros plurianuais decorrentes de contratos referentes às despesas primárias classificadas como

"Outras Despesas Correntes", "Investimentos" ou "Inversões Financeiras", para fins de

231


monitoramento dos contratos plurianuais firmados pela Administração.

115. Assim, conclui que a finalidade da proposta é a de estabelecer um planejamento de médio

prazo dos contratos do governo, considerando não apenas o que foi contratado no ano, mas os

contratos a serem executados no médio prazo, instituindo instrumentos de controle que avaliem as

consequências para os próximos exercícios, colaborando para o atingimento dos objetivos

preconizados na Emenda Constitucional 95/2016, que estabelece teto para as despesas da União.

II.2.5.2. Portaria Interministerial 46/2017

116. A SOF informa a participação no processo de elaboração da Portaria Interministerial 46,

de 17/3/2017, que dispõe sobre a execução das programações incluídas ou acrescidas por Emendas

de Bancada Estadual. Explica que por meio do art. 2°, IV, do referido normativo, foi possível

condicionar a liberação de recursos de Emendas de Bancada Estadual de execução obrigatória à

comprovação de que os recursos alocados são suficientes para conclusão do empreendimento ou de

etapa útil com funcionalidade que permita o imediato usufruto dos benefícios pela sociedade.

II.2.5.3. Gestão de Riscos do Processo de Alterações Orçamentárias

117. O MP informa que a Política de Gestão de Integridade, Riscos e Controles Internos da

Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão foi publicada na

Portaria 426/2016. Além disso, foi desenvolvida metodologia e publicado manual, em 31/1/2017, com

a finalidade de orientar cada unidade do Ministério sobre a identificação, a avaliação e a adoção de

respostas aos eventos de riscos, a partir do Método de Priorização de Processos.

118. O Memorando Circular 003/2017-MP, de 3/1/2017, determinou a

identificação/mapeamento, para cada Secretaria do MP, de um processo relevante (Projeto Piloto),

até o final do primeiro semestre de 2017.

119. O macroprocesso priorizado e concluído pela Secretaria de Orçamento Federal foi o de

alterações orçamentárias, sendo previsto que até 2018 poderão ser concluídos os macroprocessos de

elaboração da lei orçamentária anual e das estimativas de receitas e despesas.

II.2.5.4. Antecipação do Cronograma para Elaboração da Proposta Orçamentária de 2018 120. Informa, ainda, o aprimoramento do processo de elaboração da proposta orçamentária

anual de 2018 - PLOA/2018, por meio da divulgação de referenciais monetários preliminares aos

órgãos superiores da Administração Pública Federal, com vistas a assegurar um melhor

planejamento orçamentário que assegure a continuidade de políticas públicas priorizadas, a

sustentabilidade fiscal e o alcance dos resultados pretendidos pelo governo.

121. Por meio da antecipação do cronograma de atividades para elaboração do PLOA-2018

relata que é possível auxiliar os órgãos superiores a antecipar e estabelecer suas prioridades para a

proposta orçamentária de 2018.

II.2.5.5. Monitoramento das Recomendações do TCU no Âmbito das Prestações de Contas do

Presidente da República

122. Afirma ter realizado o acompanhamento e atendimento das recomendações do TCU no

âmbito das Prestações de Contas da Presidência da República, a fim de assegurar a conformidade dos

atos praticados pela Secretaria com as determinações da Corte de Contas.

II.2.5.6. Revisão Geral das Despesas Obrigatórias

123. Informa a deflagração de processo de revisão geral da classificação dos orçamentos fiscal

e da seguridade social quanto ao identificador de resultado primário de despesas tipicamente

discricionárias classificadas como despesas obrigatórias (RP 1) – PLDO 2019.

II.2.5.7. Contenção do Crescimento do Estoque de Restos a Pagar

124. Relata a elaboração, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional, de estudo para a

adoção de medidas que visem conter o crescimento do estoque de Restos a Pagar, cujo plano de ação

deste processo encontra-se ainda em execução.

II.2.5.8. Criação da Junta de Execução Orçamentária – JEO

125. Conforme informado pela Casa Civil, a Junta de Execução Orçamentária – JEO foi

232


formalmente instituída pelo Decreto 9.169/2017 como órgão colegiado de assessoramento do

Presidente da República na condução da política fiscal, cabendo ao colegiado o acompanhamento da

programação financeira, o monitoramento do cumprimento das metas fiscais e a avaliação sobre a

sustentabilidade intertemporal do endividamento público.

126. Nesse sentido, a CC destaca que o Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do

Acórdão 803/2017-TCU-Plenário, Min. Bruno Dantas, defendeu a necessidade de formalização da

referida Junta, com o estabelecimento, no mínimo, dos membros que a integrarão, das suas

competências e atribuições e das regras de decisão. A unidade jurisdicionada aponta como vantagens

da instituição da JEO como instância estratégica e de supervisão da política fiscal no país:

a) proporcionar melhor coordenação da gestão orçamentária e sua conexão mais clara com a

estratégia fiscal de médio prazo, b) a sustentabilidade das finanças públicas e c) a condução ao

aprimoramento do marco fiscal brasileiro em termos de credibilidade, melhoria das projeções

macroeconômicas e fiscais, transparência, accountability e boa governança.

127. Nesse contexto, a JEO foi instituída com a finalidade de assessorar o Presidente da

República acerca dos assuntos relacionados à programação financeira e ao cronograma de execução

mensal de desembolso do Poder Executivo Federal, ao estabelecimento das metas anuais previstas na

Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF) e à proposta de

orçamento anual, bem como sobre demais temas pertinentes à condução da política fiscal e ao

equilíbrio financeiro-orçamentário.

128. Para a consecução desses objetivos, informa que a JEO tem como integrantes: o Ministro

de Estado da Fazenda, que a coordenará; o Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência

da República; e o Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. A Secretaria-

Executiva da JEO, por sua vez, será exercida pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e

Gestão.

II.2.5.9. Atendimento às diligências da Semag no âmbito dos TCs 014.981/2017-3 e

010.410/2017-1

129. Aprimoramento dos mecanismos e metodologias do processo de estimação de receitas e

despesas primárias impactantes, contingenciamento de despesas e cumprimento de metas de resultado

primário, no tocante às disposições da LOA 2017, LDO 2017 e LRF, referentes às avaliações

bimestrais de 2017, em atendimento às diligências da SEMAG/TCU.

130. Desse modo, especificamente sobre os processos afetos à orçamentação, o

Acórdão 2127/2017-TCU-Plenário teceu a seguinte recomendação, constante no item 9.3.3, abaixo

transcrito.





Desenvolvimento e Gestão e com o Ministério da Fazenda [...]






131. Em relação ao item “a” do item 9.3.3, relacionado à indução para a definição e utilização

de indicadores a unidade jurisdicionada informa, conforme Nota Técnica 21272/2017-MP de

13/11/2017 que respondeu ao item 9.2 deste acórdão, que vem trabalhando ao longo de 2017 em um

Plano de Trabalho com as seguintes etapas:

• inclusão de ficha de indicadores reunindo os necessários atributos para a sua caracterização –

os atributos da ficha já foram inseridos no SIOP e as informações sobre os indicadores já estão sendo

233


preenchidas pelos Órgãos;

• atualização do guia metodológico dos indicadores do PPA – atualização pela Seplan até

primeiro trimestre de 2018, sendo que esta atualização contará com o apoio técnico do Ipea na sua

finalização;

• implantação de ficha de análise quanto à adequabilidade dos indicadores atuais do PPA em

relação aos seus Programas Temáticos.

132. Em relação ao item “b”, afeto ao monitoramento e a avaliação do desempenho da atuação

governamental e à vinculação das alocações orçamentárias ao desempenho dos programas e

resultados alcançados, a SOF explica que está implementando um processo de avaliação de políticas

públicas com vistas a subsidiar a elaboração dos projetos de lei orçamentária anual (PLOAs), de

modo que, para os programas e ações que forem avaliados pela SOF em cada ciclo orçamentário, um

dos aspectos a serem observados deverá ser a sua relevância para a política pública e para sociedade

como um todo, abrangendo impacto e efetividade.

133. Informa ter criado, em 2016, a Coordenação-Geral de Avaliação de Políticas Públicas

(CGAPP), vinculada à Secretaria -Adjunta de Avaliação e Relações Institucionais (SEARI), unidades

essas que coordenam a implantação do processo de avaliação na SOF em parceria com os

departamentos de programas.

134. Desse modo, afirma que, para subsidiar a elaboração do PLOA 2019 e dos anos

subsequentes, a SOF selecionou doze programas de governo (incluindo ações, políticas públicas,

planos orçamentários etc.) para serem avaliados por seu corpo técnico no ciclo de avaliações

2017/2018, sendo 2 deles como projeto-piloto do processo de avaliação. Informa que dos outros dez

programas, oito já foram avaliados e dois a SOF entendeu que os prazos para a entrega deveriam ser

estendidos.

135. Esclarece que o conteúdo dessas avaliações privilegia pesquisas, estudos e recomendações

que já foram realizadas por órgãos que atuam no ambiente técnico ou aqueles oriundos da academia,

além de manter contato mais estreito com o gestor da política no órgão setorial. A SOF informa,

ainda, estar elaborando um formato de edição com os principais achados de cada avaliação.

Entretanto, esclarece que as avaliações realizadas pela SOF no ciclo 2017/2018 têm o objetivo

imediato de capacitar o corpo técnico da Secretaria para as discussões sobre políticas públicas com

os órgãos setoriais visando a melhor alocação de recursos no PLOA 2019, tendo como foco

privilegiar as políticas mais efetivas e eficientes.

136. Ademais, esclarece que estão ocorrendo capacitações internas do seu corpo técnico para a

utilização de ferramentas que auxiliam na análise de dados, assim como palestras e workshops com

relação ao tema. Isto posto, com as avaliações, busca-se incrementar o aprendizado institucional, e, a

partir daí, elevar o patamar de discussão sobre as políticas públicas, para assim buscar a melhoria da

alocação.

137. Pondera, contudo, que não se deve esperar que os resultados das avaliações sejam

automaticamente incorporados à risca no PLOA 2019, haja vista que outras variáveis também

influenciam a alocação de recursos, como restrições legais (despesas obrigatórias e vinculações de

receita) e o posicionamento dos órgãos setoriais, os quais, ao serem responsáveis pela implementação

das respectivas políticas públicas, são pressionados por variadas demandas da sociedade civil no

âmbito de suas áreas de atuação.

138. A Seplan também desenvolve anualmente avaliação de um rol de políticas públicas no

âmbito do Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas Federais (CMAP) com o

intuito de buscar o aperfeiçoamento das políticas públicas, desde o desenho, até a implementação das

mesmas. Nesse sentido, entende-se que, desde já, as políticas avaliadas têm sofrido melhorias, bem

como os insumos obtidos também serão levados em consideração no próximo ciclo do PPA (PPA

2020-2023).

234


Análise:

139. A análise das informações prestadas pelos órgãos integrantes do Centro de Governo

Nacional demonstra a adoção de medidas que coadunam com o aprimoramento do arcabouço

normativo orçamentário do país, em linha com o disposto na recomendação constante no item 9.3.3

do Acórdão 2127/2017-TCU-Plenário.

140. Vale destacar o papel cumprido pelos acórdãos nos avanços no processo de orçamentação

do país (Acórdãos TCU-Plenário 927/2015-Min. Augusto Nardes, 3682/2013-Min. Aroldo Cedraz,

1712/2017-Min. Vital do Rego, 1598/2017-Min. Aroldo Cedraz, 2.526/2015-Min. José Múcio,

2.031/2014-Min. Augusto Sherman e 1.729/2016-Min. Benjamin Zymler e 948/2016-Min. José Múcio)

e nos quais baseou-se o RePP 2017 para realizar a avaliação do arcabouço orçamentário do país. A

criação da Junta de Execução Orçamentária e os demais aprimoramentos conduzidos pela SOF em

relação à projeção e confiabilidade dos parâmetros macroeconômicos para a elaboração do

orçamento, conforme afirmado pela própria unidade jurisdicionada, tem demonstrado serem efetivos

para mitigar o risco de comprometimento da sustentabilidade fiscal do país em decorrência de

eventual superestimação das receitas e/ou frustração das receitas.

141. No que tange à mitigação da incrementalidade que tende a caracterizar o orçamento pátrio

– impropriedade que tende a favorecer a malversação dos recursos públicos, o não alcance dos

resultados esperados e a perpetuação da alocação orçamentária em programas inefetivos e/ou

ineficazes, conforme demonstrado Acórdão 948/2016–TCU–Plenário – foram identificados avanços

significativos, tais como a) a implementação de processo de avaliação de políticas públicas com vistas

a subsidiar a elaboração dos projetos de lei orçamentária anual (PLOAs) e b) a criação da

Coordenação-Geral de Avaliação de Políticas Públicas (CGAPP), vinculada à Secretaria -Adjunta de

Avaliação e Relações Institucionais (SEARI).

142. Contudo, em razão da maior complexidade dessa questão e das medidas apresentadas

ainda se encontrarem em estágio embrionário e serem de natureza unicamente administrativa –

podendo não se sustentar face à alternância de mandatos presidenciais e à ausência de positivação de

regramento que correlacione e, em certa medida, condicione a alocação orçamentária ao desempenho

das intervenções públicas – entende-se salutar acompanhar a efetiva implementação dessas medidas

no PPA 2019-2023 e na LOA 2019, assim como, eventuais propostas legislativas com vistas à

mitigação da incrementalidade orçamentária.

143. Nesse contexto de insegurança quanto à efetiva positivação das melhorias propostas, vale

retomar a argumentação trazida na análise dos aprimoramentos realizados no PPA, na qual

apresenta-se a necessidade de o governo adotar arranjos institucionais voltados a induzir um caráter

mais plurianual à orçamentação e ao planejamento governamental. No tópico afeto aos

“Aprimoramentos no planejamento de médio prazo” é analisado o cumprimento da recomendação

para que o plano se constitua instrumento efetivo de planejamento de médio prazo do Governo

Federal (item 9.3.2.1 do Acórdão 2127/2017). No presente tópico, a unidade jurisdicionada aponta

como medidas que visam melhor gerir a plurianualidade orçamentária a:

1. instituição da JEO, como instância estratégica e de supervisão da política fiscal no país de

modo a: a) proporcionar melhor coordenação da gestão orçamentária e sua conexão mais clara com

a estratégia fiscal de médio prazo, b) a sustentabilidade das finanças públicas e c) a condução ao

aprimoramento do marco fiscal brasileiro em termos de credibilidade, melhoria das projeções

macroeconômicas e fiscais, transparência, accountability e boa governança;

2. a promulgação do Decreto 9046/2017, que dispõe sobre as condições para a contratação

plurianual de obras, bens e serviços, no âmbito do Poder Executivo Federal. A unidade explica que a

finalidade da proposta é a de estabelecer um planejamento de médio prazo dos contratos do governo,

considerando não apenas o que foi contratado no ano, mas os contratos a serem executados no médio

prazo, instituindo instrumentos de controle que avaliem as consequências para os próximos

exercícios, colaborando para o atingimento dos objetivos preconizados na Emenda Constitucional 95,

235


de 15 de dezembro de 2016.

144. Apesar de bem-vindas e demonstrarem avanços na direção almejada, entende-se que a

questão merece ser objeto de monitoramento por esta Corte. Na mesma linha, merecem destaque as

ponderações trazidas no relatório “Relatório de Assistência Técnica - Apoio à Implementação do

Novo Regime Fiscal por meio de Reformas na Gestão Financeira Pública”5, produzido pelo Fundo

Monetário Internacional, sobre a necessidade de o governo aproximar o arcabouço orçamentário

nacional das estruturas orçamentárias de médio prazo.

145. O referido relatório, em linha com as análises e ponderações trazidas no Relatório de

Políticas e Programas de Governo, forneceu recomendações de curto e médio prazo e um Plano de

Ação ao governo sugerindo mudanças institucionais e processuais para operacionalizar o Novo

Regime Fiscal e centrou-se em três áreas inter-relacionadas: 1) melhorar a flexibilidade no

orçamento; 2) fortalecimento da gestão fiscal e orçamentária de médio prazo através da

implementação de estruturas orçamentárias de médio prazo; e 3) mudanças processuais para

implementar, relatar e monitorar o novo regime fiscal.

Conclusão:


II.2.6. Aprimoramento Contínuo da Governança nas Organizações

147. De acordo com o disposto no RePP 2017, constataram-se falhas significativas em

atividades-chave integrantes dos pilares de atuação do governo federal, dentre os quais a ausência de

planejamento de longo prazo, impropriedades no planejamento de médio prazo, no processo de

orçamentação e nos processos voltados a propiciar a coordenação e coerência, já objeto de análise

nos tópicos acima. Adicionalmente, no referido relatório também foram identificadas falhas nas

atividades de gestão de riscos, monitoramento e supervisão, apresentadas brevemente a seguir.

148. Afirma-se no referido relatório que um dos mecanismos de governança descritos no

Referencial para Avaliação da Governança do Centro de Governo (TCU, 2016) é a supervisão.

Segundo o documento, a supervisão é o papel do Centro de Governo de garantir que as políticas

priorizem os compromissos contidos no plano de governo para garantir o bom desempenho e

assegurar a alta qualidade dos serviços públicos. Isso se obtém por meio de monitoramento, medição

de desempenho por meio de indicadores, comunicação com partes interessadas e respostas acerca dos

resultados alcançados. Assim, explicita que o monitoramento e avaliação consistem em verificar o

desempenho das ações do governo, possibilitando ajustes na intervenção estatal, de forma a utilizar

dos meios mais adequados para garantir os resultados esperados.

149. Desse modo, com base nos acórdãos (Acórdão TCU–Plenário 782/2016-Min. José Múcio e

1209/2014-Min. José Jorge, 1968/2017-Min. Augusto Nardes) conclui-se que “embora o

monitoramento e a avaliação sejam processos de extrema relevância para o alcance de metas e

objetivos do governo, as fiscalizações realizadas pelo TCU identificaram ausência de indicadores de

desempenho e baixa capacidade dos órgãos federais para avaliar e monitorar seus resultados”.

150. Por sua vez, em relação a atividades de gestão de riscos, de maneira similar, identificou-se

cenário preocupante. Intrinsicamente relacionada e dotada de caráter estruturante para o alcance dos

objetivos estratégicos positivados nos instrumentos de planejamento governamental, a implantação de

uma gestão de riscos efetiva encontra respaldo no dever de todo agente público de agir com zelo na

administração e de, ao mitigar os riscos que comprometam o alcance dos objetivos, prover o retorno

esperado aos recursos dos cidadãos.

151. Contudo, com fulcro nos Acórdão 1.273/2015–TCU–Plenário-Min. Augusto Nardes e

2467/2013–TCU–Plenário-Min. Ana Arraes, verificou-se cenário preocupante no que tange à

capacidade de os órgãos da administração Púbica conduzirem de modo adequado tal atividade.

5 Documento produzido pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), realizada como parte de consultas regulares previstas

no Convênio Constitutivo do FMI, descreve as descobertas preliminares ao final da missão oficial da equipe.

236


Verificou-se que 70% de todas as organizações da Administração Pública estariam no estágio de

capacidade inicial de gestão de riscos, definida como “Estabelecer estrutura de gestão de riscos” e,

considerando apenas a Administração Pública Federal, 80% das organizações estariam no estágio

inicial. Dentre todas as práticas sugeridas no questionário de governança pública, aplicado no

referido trabalho, a prática de gestão de riscos apresentou o menor nível de aderência por parte dos

respondentes, com a maioria das organizações classificadas no estágio inicial, e em torno de apenas

10% no estágio de capacidade aprimorada.

152. Por sua vez, no trabalho julgado pelo Acórdão 2467/2013–TCU–Plenário-Min. Ana

Arraes, voltado a avaliar a maturidade da gestão de riscos, especificamente da administração pública

indireta, evidenciou-se que dois terços das organizações participantes da pesquisa estão nos níveis

básico e intermediário e que apenas 9% da amostra atingiu o estágio avançado. Tais dados indicam

haver bastante espaço para que a gestão de riscos possa ser estruturada e fortalecida nas referidas

organizações, com potenciais ganhos para a sociedade em termos de maior garantia de que os

resultados da ação pública sejam, de fato, alcançados.

153. Desse modo, considerando-se o potencial de comprometimento da capacidade de entrega

do governo em face ao conjunto de fragilidades apontadas em atividades estruturantes da

administração pública federal, foi proferida a recomendação abaixo transcrita.











154. Em resposta, especificamente em relação às deficiências apontadas no monitoramento e

avaliação, o MP afirma que uma das iniciativas que vem sendo implementada nesse sentido é a

criação de câmaras temáticas, que terão como missão a governança compartilhada, proporcionando

um espaço de convergência e proposição de políticas públicas, ações e instrumentos para

implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, de forma a acompanhar e monitorar o

desenvolvimento dos objetivos.

155. Além disso, como forma de melhorar o processo de Monitoramento e Avaliação

governamental, afirma que está sendo implementado o Monitoramento Participativo Tempestivo do

PPA 2016-2019, que visa a promover o controle social e aproximar ainda mais a sociedade civil da

elaboração e implementação de políticas públicas constantes no PPA.

156. Acrescenta a já descrita elaboração e encaminhamento, no dia 22 de novembro de 2017, ao

Congresso Nacional, do Projeto de Lei 9163/2017, que estabelece os marcos jurídicos fundamentais

da Política de Governança Pública no país. Afirma que, com o apoio do Tribunal e com o referencial

de boas práticas de organizações internacionais, o Governo Federal desenvolveu os contornos e os

instrumentos para sua viabilização. Especificamente em relação às diretrizes para fortalecimento,

avaliação e aprimoramento contínuo da governança das organizações públicas, o art. 4º do referido

projeto de lei prevê, entre outros itens:

direcionar ações para a busca de resultados para a sociedade, encontrando soluções

tempestivas e inovadoras para lidar com a limitação de recursos e com as mudanças de prioridades;

monitorar o desempenho e avaliar a concepção, a implementação e os resultados das políticas

e das ações prioritárias para assegurar que as diretrizes estratégicas sejam observadas;

articular instituições e coordenar processos para melhorar a integração entre os diferentes

237


níveis e esferas do setor público, com vistas a gerar, preservar e entregar valor público;

fazer incorporar padrões elevados de conduta pela alta administração para orientar o

comportamento dos agentes públicos, em consonância com as funções e as atribuições de seus órgãos

e de suas entidades;

implementar controles internos fundamentados na gestão de risco, que privilegiará ações

estratégicas de prevenção antes de processos sancionadores;

manter processo decisório orientado pelas evidências, pela conformidade legal, pela

qualidade regulatória, pela desburocratização e pelo apoio à participação da sociedade;

definir formalmente as funções, as competências e as responsabilidades das estruturas e dos

arranjos institucionais.

157. Reafirma, ainda, o papel do novo Comitê Interministerial de Governança (CIG) –

colegiado composto pelos Ministros da Casa Civil, Planejamento, Fazenda e CGU – para a

incorporação de boas práticas de governança pela Administração Pública Federal.

Análise:

158. Depreende-se do disposto acima que o Centro de Governo adotou um conjunto de medidas

voltadas para o aprimoramento da governança pública na administração pública federal e, de fato,

regulamentou diretrizes para fortalecimento, avaliação e aprimoramento contínuo da governança das

organizações públicas. Ademais, verifica-se que o MP entende como mais apropriadas para o

estímulo ao aprimoramento das atividades-chave de governança, conforme apontado no plano de

ação, as medidas a seguir: a) manutenção do papel orientador dos referenciais de governança

elaborados pelo TCU, b) a alocação de esforços para a aprovação do Projeto de Lei 9163/2017 e c) a

institucionalização do Comitê Interministerial de Governança.

159. No que tange a alínea “a” do parágrafo acima, de fato, esta Casa tem conduzido trabalhos

voltados a orientar atividades-chave integrantes de distintos níveis da administração pública. Vale

destacar o papel exercido pelos referencias de governança de organizações públicas, políticas

públicas e centro de governo, dentre outros, nos quais embasou-se a iniciativa para a elaboração do

referido projeto de lei e cujas boas práticas inspiram as diretrizes que fundamentam a atuação do

CIG.

160. Ademais, com base nos referidos trabalhos, tornou-se possível o diagnóstico e a construção

de entendimento transversal sobre o nível de maturidade de atividades entendidas como relevantes

para a capacidade de entrega do Estado e o aprimoramento dos produtos e serviços públicos, tais

como, dentre outros, os julgados pelo: i) Acórdão 1273/2015–TCU–Plenário-Min. Augusto Nardes –

que teve como objetivo avaliar a maturidade da governança pública na administração pública federal

e ii) Acórdão 2467/2013–TCU–Plenário-Min. Ana Arraes – que apontou para a existência de

deficiências sistêmicas na capacidade de gestão dos órgãos da administração indireta, afetas a gestão

de riscos.

161. Tais trabalhos, também utilizados para a elaboração do RePP 2017, caracterizam-se por

prover um olhar transversal sobre a administração pública federal – por vezes, incluindo-se entes

estaduais e municipais – constituindo insumo relevante ao Centro de Governo para a identificação de

riscos de má-versação de recursos públicos decorrentes de má governança e gestão e da necessidade

de capacitação em áreas que denotem baixa capacidade administrativa e comprometam a capacidade

de entrega do Estado. Trabalhos dessa natureza permitem a construção de uma visão estratégica

sobre o funcionamento da máquina pública, a detecção antecipada de fragilidades no modus

operandis estatal e a adoção de medidas mitigadoras.

162. Tal entendimento encontra respaldo na recomendação da Organização para Cooperação e

Desenvolvimento Econômico, a qual, por meio do documento Partners for Good Governance –

Mapping the role of Supreme Audit Institutions, de 2014, afirma que

Ao adotar uma abordagem integrada de conjunto de governo, as EFS poderiam fornecer aos

Centros de Governo uma visão panorâmica sobre a eficácia dos mecanismos de governança e sobre o

238


desempenho das políticas, para que os Centros possam melhor usar informações objetivas e confiáveis

para informar seus orçamentos, o planejamento das políticas públicas e os respectivos processos de

implementação e avaliação.

163. O contexto instável das iniciativas do próprio governo dotadas de potencial de prover tal

visão reforça a tempestividade da referida recomendação. O Programa Nacional de Gestão Pública e

Desburocratização (Gespública), programa de governo projetado para “apoiar o desenvolvimento e a

implantação de soluções que permitam um contínuo aperfeiçoamento dos sistemas de gestão das

organizações públicas e de seus impactos junto aos cidadãos” e que disponibilizava um conjunto de

modelos voltados para a identificação e implementação de ciclos contínuos de avaliação de seus

sistemas de gestão foi recentemente revogado, a partir da publicação do Decreto 9094/17.

164. Assim, com a revogação do referido programa, atualmente não há paralelo na

administração pública de iniciativas dotadas de objetivo similar e que proporcionem entendimento

com amplitude e profundidade suficientes sobre o funcionamento do conjunto de governo, de modo

que se entende relevante e oportuna a manutenção e aperfeiçoamento de tais iniciativas por esta

Casa.

165. Contudo, vale acrescentar – como fator de instabilidade ao contexto supracitado, mas

passível de aperfeiçoamentos – o caráter ad hoc e a ausência de institucionalização das iniciativas do

Tribunal dotadas da abrangência necessária para prover tal visão ao Centro de Governo, tais como

os diagnósticos proporcionados pelo Índice Integrado de Governança e Gestão (IGG) e pelos índices

de voltados a capturar, de modo mais aprofundado, o estado atual de governança e gestão em

determinadas políticas e ou setores, tais como, o iGov-Segurança, iGov-Saúde e iGov-Pessoas, dentre

outros.

166. A despeito de tal cenário, entende-se haver sinergias entre a recomendação proferida pela

OCDE às entidades fiscalizadoras superiores e a competência desta Corte de Contas para “julgar as

contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos” – prevista

nos arts. 33, § 2 e 71, II, da Constituição Federal – que, caso devidamente aproveitadas, proveriam

maior segurança, periodicidade, economia de recursos e simplificação de processos às iniciativas

desta EFS capazes de prover, nos termos utilizados pela própria OCDE, birds-eye views à

administração pública.

167. Integram as contas dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, a que faz

menção os arts. da CF acima transcritos, o denominado Relatório de Gestão, conforme positivado na

Instrução Normativa 72/2013. De acordo com a referida norma, o documento destina-se a consolidar

“documentos, informações e demonstrativos de natureza contábil, financeira, orçamentária,

operacional ou patrimonial, organizado para permitir a visão sistêmica do desempenho e da

conformidade da gestão dos responsáveis por uma ou mais unidades jurisdicionadas durante um

exercício financeiro”.

168. Por sua vez, a Portaria-TCU 65/2018, que dispõe sobre as orientações para a elaboração

do relatório de gestão, aponta no Anexo I, a existência de seção destinada a consolidar informações

sobre “Governança, Gestão de Riscos e Controles Internos” assim como “Áreas especiais da gestão”,

sendo, essa última, destinada a apresentar informações sobre a gestão de pessoas, gestão da

tecnologia da informação, dentre outras.

169. Em face à previsão normativa acima apresentada e a existência de sistema digitalizado

para prestação de contas (E-Contas), a coleta de informações por meio do relatório de gestão

possibilitaria a construção de um olhar transversal, sistemático e devidamente evidenciado, sobre a

capacidade e maturidade dos órgãos da administração pública federal em conduzir atividades

entendidas como imprescindíveis ou relevantes para o aprimoramento da capacidade de entrega do

estado. Ademais, pouparia recursos tanto da própria Segecex quanto da unidade jurisdicionada, os

quais veem-se impelidos a coletar e apresentar, respectivamente, informações de natureza similar em

momentos distintos do exercício. A adoção de tal medida coaduna com a necessidade de simplificação

http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_13.07.2010/art_71_.shtm

239


de processos, tema defendido e regulamentado pelo Decreto 9094/17, que veio a revogar o programa

Gespública.

170. No que tange as alíneas “b” e “c” do parágrafo 155, afetas aos esforços para elaboração

do Projeto de Lei 9163/2017 e a instituição do Comitê Interministerial de Governança, vale o disposto

nos parágrafos 32, 84 e 85 do presente relatório, nos quais destaca-se que a institucionalização de

diversos mecanismos depende da aprovação e posterior promulgação do Projeto de Lei 9613/2017, o

qual, por sua vez, encontra-se em risco de ter seus arranjos e aprimoramentos diluídos em

decorrência de anexação a projetos de leis de natureza distinta e essencialmente direcionados às

empresas públicas.

171. Em decorrência do acima exposto e em face do risco de que a agenda afeta ao

aprimoramento dos arcabouço estratégico do país – tais como a necessidade de positivação da

Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, da uniformização dos planos nacionais,

setoriais e regionais e a diferenciação dentre essas e as políticas públicas, e a necessidade de

arranjos que mitiguem o risco da predominância da visão usualmente imediatista e setorial que

caracterizam os mandatos políticos – dilua-se em discussões afetas à instituição do estatuto jurídico

da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, objeto do PL 622/2011,

ou mesmo de que não seja aprovado, entende-se pertinente o acompanhamento do cumprimento da

referida recomendação

Conclusão:


II.3. Benefícios das Deliberações

173. As unidades jurisdicionadas integrantes do Centro de Governo apresentaram diversas

medidas que, apesar de não estarem distinguidas temporalmente em relação ao plano de ação

apresentado, demonstram avanços no arcabouço de planejamento e orçamento – assim como na

capacidade de articulação, monitoramento e avaliação da coerência do conjunto de programas e

ações governamentais – que não se iniciaram unicamente após a publicação do referido Acórdão.

174. Ademais, o plano de ação proposto discorre em pormenores sobre as medidas adotadas

para cada um dos itens propostos nos subitens 9.3.1 a 9.3.8 do Acórdão 2.127/2017-TCU-Plenário, de

modo a aprimorar o arcabouço estratégico e orçamentário do país. Dentre as medidas adotadas

destaque-se:

3. a edição do Projeto de Lei 9613/2017 e a promulgação do Decreto 9203/2017, contendo as

diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado;

4. o lançamento da Estratégica Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, como

instrumento consolidador da visão de longo prazo do Centro de Governo;

5. iniciativa para adoção do sistema de indicadores chave nacionais refletidos nas diretrizes

estratégicas do PPA;

6. edição do guia de “Avaliação de Políticas Públicas – Guia de Avalição Ex-Ante”, pelas

unidades integrantes do Centro de Governo;

7. implementação de processo de avaliação de políticas públicas com vistas a subsidiar a

elaboração dos projetos de lei orçamentária anual.

175. Conclui-se que a União vem implementando medidas para o efetivo cumprimento das

recomendações, demonstrando iniciativa em adotar aprimoramentos em todos os pilares de atuação

estatal analisados – planejamento estratégico, orçamentação, coordenação e coerência,

aprimoramento contínuo (gestão de riscos e monitoramento e avaliação).

176. Contudo, verifica-se que o cumprimento da recomendação relativa ao plano de ação (9.3),

em razão de seu caráter estruturante, será gradual uma vez que depende da evolução do nível de

maturidade de atividades-chave que integram o Centro de Governo. Ademais, verifica-se que, em face

da ainda não positivação e institucionalização de alguns aprimoramentos – tal como a aprovação do

PL 9.613/2017 – e da proximidade da alternância de mandatos presidenciais – situação dotada de

240


potencial para retrocessos na adoção e evolução de novos arranjos institucionais – torna-se salutar

acompanhar a evolução da implementação do plano de ação a que faz menção o item 9.3.3 do

acórdão em tela.

III. ANÁLISE CONSOLIDADA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AUDITADAS

177. O presente capítulo busca realizar uma análise consolidada do conjunto de informações

sobre políticas, programas e ações de governo que foram objeto de fiscalizações realizadas pelo TCU

em 2017 e 2018.

178. A abordagem consolidada dos resultados das fiscalizações é muito relevante para

diagnosticar e prevenir a perpetuação de déficits sistêmicos que vem comprometendo de forma

significativa os resultados da ação governamental. Referida abordagem trata de construir um

panorama geral que retrate os riscos, as irregularidades e as deficiências relevantes e recorrentes nas

políticas públicas, que afetam, de forma repetitiva, o alcance de seus objetivos.

179. Além disso, cuida-se de identificar boas práticas e fatores institucionais que podem ser

utilizados e/ ou implantados para promover a melhoria da eficiência e da efetividade das políticas

públicas no pais, de forma duradoura e consistente.

180. A partir desse panorama de riscos recorrentes e causalidades sistêmicas, pretende-se

apontar para onde devemos – gestores públicos e órgãos de controle – direcionar nossos esforços, de

forma ágil, estratégica e efetiva, no sentido de promover as mudanças necessárias ao aprimoramento

das políticas públicas e à geração de valor público.

III.1. Fiscalizações Selecionadas

181. Para compor esse capítulo, foram selecionados os seguintes trabalhos, com base em sua

relevância, materialidade e risco, bem como pela pertinência com as matérias de maior interesse do

Congresso Nacional, com base em escuta realizada às duas Casas Legislativas sobre as áreas de

maior significância:

Acompanhamento do Portal Único de Comércio Exterior, da relatoria do Ministro Augusto

Sherman, realizado pela Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento (SecexDesenvolvimento)

– Acordão 623/2018-TCU-Plenário;

Acompanhamento do Plano Nacional de Educação, com foco nas ações relacionadas ao

acesso à educação infantil (Meta 1 doPNE), da relatoria da Ministra Ana Arraes, realizado pela

Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto (SecexEducação) – Acórdão

2775/2017-TCU-Plenário;

Fiscalização de Orientação Centralizada na gestão dos recursos transferidos por meio do

Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), da relatoria do Ministro Augusto Sherman,

coordenada pela Secretaria de Controle Externo do Espírito Santo (Secex-ES) – Acórdão 141/2017-

TCU-Plenário;

Auditoria na Política de Fronteiras, da relatoria do Ministro Augusto Nardes, realizada pela

Secretaria de Controle Externo do Mato Grosso do Sul (Secex-MS) – Acórdão 2252/2015-TCU-

Plenário;

Auditoria nos programas de Inclusão Produtiva, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler,

realizada pela Secretaria de Controle Externo da Previdência, Assistência Social e Trabalho

(SecexPrevi) – Acórdão 188/2018-TCU-Plenário;

Auditoria no Plano Viver Sem Limite, da relatoria do Ministro Walton Alencar, realizada pela

Secretaria de Controle Externo da Previdência, Assistência Social e Trabalho (SecexPrevi) – Acórdão


Avaliação do uso de tecnologias digitais como parte da estratégia de modernização

governamental (Governo Digital), da relatoria do Ministro Benjamin Zymler, realizada pela

Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) – Acórdão 1469/2017-TCU-Plenário;

241


Monitoramento da Lei de Informática, da relatoria do Ministro-Substituto André Luis de

Carvalho, realizada pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) – Acórdão


Auditoria no Programa Nacional de Apoio ao Sistema Prisional, da relatoria da Ministra Ana

Arraes, realizada pela Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública

(SecexDefesa) – Acórdão 2643/2017-TCU-Plenário;

Auditoria no Programa Cidades Digitais (PCD), da relatoria do Ministro Bruno Dantas,

realizada pela realizado pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Hídrica, de Comunicação e

de Mineração (SeinfraCOM) – Acórdão 1898/2017-TCU-Plenário;

Fiscalização de Orientação Centralizada sobre a qualidade das moradias do Programa Minha

Casa Minha Vida, da relatoria do Ministro-Substituto Weder Oliveira, coordenada pela Secretaria de

Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana) – Acórdão 979/2017-TCU-Plenário;

Auditoria no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), da

relatoria do Ministro-Substituto André Luis de Carvalho, realizada pela Secretaria de Controle

Externo do Meio-Ambiente (SecexAmbiental) – Acórdão 2191/2018-TCU-Plenário;

Auditoria Política de Banda Larga em Regiões Remotas, da relatoria da Ministra Ana Arraes,

realizada pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Hídrica, de Comunicação e de Mineração

(SeinfraCOM) – Acórdão 2053/2018-TCU-Plenário;

Auditoria no Programa de Apoio à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, da

relatoria do Ministro Vital do Rêgo, realizada pela Secretaria de Controle Externo do Mato Grosso

(Secex-MT) – TC 016.327/2017-9;

Auditoria nos Projetos Financiados pelo Lei Rouanet, da relatoria do Ministro-Substituto

Marcos Bemquerer, realizada pela Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do

Desporto (SecexEducação) – TC 034.623/2016-7;

Auditoria no planejamento de investimentos em infraestrutura hídrica, da relatoria do

Ministro Augusto Nardes, realizada pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Hídrica, de

Comunicação e de Mineração (SeinfraCOM) – TC 030.005/2017-5;

Auditoria nas medidas de erradicação do aedes aegypti, de relatoria do Ministro Bruno

Dantas, realizada pela Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde) – TC 023.421/2016-9;

Auditoria no fundo setorial Conta de Desenvolvimento Energético (CDE), da relatoria do

Ministro Aroldo Cedraz, realizada pela Secretaria de Fiscalização da Infraestrutura Elétrica

(SeinfraElétrica) – TC 032.981/2017-1.

III.2. Modelo de Quadro-Resumo

182. Para cada um dos programas auditados, foi gerado quadro-resumo, que consta do anexo I,

contendo as seguintes informações:

a) Descrição da política auditada, incluindo o problema que a política pretende

enfrentar/solucionar, sua abrangência, público-alvo, principais objetivos, órgão responsável e

previsão legal.

183. Esse primeiro item da análise busca trazer uma visão sobre qual a realidade que a política

fiscalizada pretende alterar, ou seja, qual o problema coletivo a ser mitigado pela política.

184. Além disso, busca-se nessa parte inicial da análise, identificar se a política está

formalmente prevista, com princípios e macro estratégias de ação, que garantam maior legitimidade,

segurança jurídica e direcionamento à resolução do problema que se almeja enfrentar.

b) Resultados da política, abordando os seguintes aspectos: indicadores, metas, coerência

desses elementos com os objetivos da política e alcance de metas nos últimos anos.

185. Embora almeja-se nessa parte da análise trazer aspectos sobre o impacto das políticas

públicas fiscalizadas para a sociedade, as instituições públicas, tanto do Poder Executivo, quanto do

sistema de controle, ainda carecem de sistemas e processos que permitam a devida avaliação de

242


resultados das políticas públicas existentes. Desse modo, a análise apresentada nesse item da ficha,

limita-se em alguns casos, a avaliar a existência de indicadores e metas de desempenho da política, a

sua coerência com os objetivos da política, o seu acompanhamento e divulgação, bem como a

evolução do alcance das metas existentes.

c) Vinculação e coerência da política com o Plano Plurianual (PPA)

186. Essa etapa da análise busca verificar se os programas e políticas fiscalizados pelo Tribunal

têm sido elaborados em consonância com o PPA, conforme preconizado no artigo 165, § 4º da

Constituição Federal de 1988.

d) Inserção da política na Lei de Orçamento Anual (LOA)

187. Considerando que o orçamento é o instrumento que garante, legitima e dá transparência

aos recursos financeiros aplicados nas diversas políticas públicas, é indispensável que as políticas e

os programas de governo estejam claramente explicitados no orçamento, de maneira que a

Administração Pública, os órgãos de controle e a sociedade possam acompanhar, de forma acessível e

transparente, o custo histórico e atual de cada política pública.

188. Nesse sentido, essa etapa da análise busca: a) identificar as ações orçamentárias

destinadas à implementação de cada política pública; b) verificar a coerência das despesas realizadas

com o previsto no PPA, como também com os objetivos e as metas a serem alcançadas; c) a

capacidade de execução da política, ao comparar as dotações dos valores efetivamente pagos.

e) A política sob a ótica da governança

Governança em políticas públicas se refere aos arranjos institucionais que condicionam a forma

pela qual as políticas são formuladas, implementadas e avaliadas, em benefício da sociedade (TCU,

Referencial para Avaliação de Governança de Políticas Públicas, 2014, p.32).

189. Os arranjos institucionais estão relacionados principalmente a estruturas, processos,

mecanismos, princípios, regras e normas que influenciam a política pública e, consequentemente, os

seus resultados.

190. Desse modo, esse item busca avaliar, utilizando como base para análise o Referencial do

TCU supracitado, três componentes de governança nas políticas públicas fiscalizadas: i)

Institucionalização; ii) Planos e Objetivos e; iii) Monitoramento e avaliação

191. Sobre o componente institucionalização, a análise busca responder a seguinte pergunta:

Em que medida a política foi institucionalizada formal e adequadamente por meio de instrumento

normativo?

192. No intuito de avaliar o quesito “Planos”, buscou-se responder as seguintes questões: i) de

que forma a lógica de intervenção da política pública está alinhada com seus componentes e

resultados esperados?; e ii) em que medida o planejamento da política pública orienta a sua

operacionalização?

193. Para avaliar o quesito “Objetivos”, buscou-se responder a seguinte pergunta: como os

responsáveis pela política pública definem e declaram as diretrizes, objetivos, metas, priorização,

responsáveis, prazos e a orientação estratégica a que a política está alinhada?

194. Por fim, para o componente Monitoramento e Avaliação, a análise é direcionada a

responder a seguinte questão: em que medida o sistema de monitoramento e avaliação da política está

adequadamente estruturado para produzir informações com vistas a retroalimentar os processos

decisórios de forma a favorecer o aprendizado e o aperfeiçoamento das ações para o alcance de

resultados?

f) Análise geral da política

195. Essa parte do quadro-resumo busca trazer a síntese dos achados encontrados nas

auditorias realizadas e suas principais causas.

g) Principais deliberações

196. Esse item busca trazer as principais deliberações exaradas nos Acórdãos referentes aos

trabalhos contemplados para a composição deste Relatório, as quais serão objeto de monitoramento

243


futuro.

h) Temas de Especial Relevância

197. Considerando que o Congresso Nacional é ator de extrema relevância não somente no

processo de alocação de recursos públicos, como também no aprimoramento dos planos, programas e

políticas públicas do País, busca-se nesse item abordar questões e ações de competência do

Congresso necessárias para a melhoria dos resultados das ações governamentais, tais como:

Alterações e/ou criações de leis capazes de eliminar falhas e/ ou mitigar riscos apontados nas

auditorias;

Aperfeiçoamento dos instrumentos de planejamento e orçamento;

Restrições e/ ou incentivos para promoção do desempenho da atuação governamental.

i) Trabalhos do TCU relacionados

198. Por último, o quadro-resumo traz uma relação das ações de controle realizadas nos

últimos 4 anos correlatas à cada política pública que foi objeto de fiscalização contemplada no

presente Relatório.

III.3. Análise Consolidada

199. Conforme descrito anteriormente, a análise consolidada se propõe a construir um

panorama da realidade das políticas públicas fiscalizadas, descrevendo os riscos, irregularidades e

deficiências mais recorrentes no conjunto de políticas que foram objeto de auditorias realizadas pelo

TCU (ver anexo II).

III.3.1 Achado 1 – A ausência de diagnóstico adequado dos problemas que as políticas

públicas pretendem enfrentar tem comprometido a concepção, formulação e processo de tomada de

decisão das políticas.

200. O diagnóstico do problema que se pretende enfrentar por meio da criação, reformulação

ou aperfeiçoamento de uma política pública é elemento fundamental para a adequada orientação dos

rumos que a política deve seguir para lograr alcançar a solução para o problema identificado.

201. O recente documento desenvolvido pelo Governo Federal, denominado Guia Prático de

Análise Ex Ante aponta que a identificação clara sobre o problema que enseja a proposta, associado a

uma população ou a um grupo em particular garante que a política pública tenha uma concepção

sólida e que a análise entre esse problema e as ações e os resultados propostos possa ser desenvolvida

de forma consistente. “A problematização que enseja a ação governamental precisa ser bem-feita

para que a solução proposta seja adequada e a melhor opção possível”.

202. Apesar da importância crucial dessa etapa de diagnóstico do problema para que se defina

o real alcance colimado pela intervenção da ação pública, as recentes fiscalizações realizadas no pelo

TCU apontaram sistematicamente a ausência de conhecimento aprofundado e de definição clara

sobre o problema que a política almeja solucionar. Essa lacuna provocou decisões pouco ou nada

baseadas em evidências, contribuindo para a ausência de foco e de priorização das ações

governamentais e da destinação de recursos públicos. Decisões que se mostraram, não raro,

dissociadas do atendimento real às demandas sociais e econômicas mais prioritárias para o país.

203. A análise consolidada demonstrou que 87% de 15 políticas apresentaram falhas no

processo de seleção dos beneficiários e na destinação da política, 62% de 13 políticas não foram

precedidas de um adequado levantamento de demanda ou diagnóstico do problema e 46% de 13

políticas desconhecem o problema que pretende solucionar.

204. Somente à guisa de exemplificação, cita-se a Política de Investimentos em Infraestrutura

Hídrica (anexo I), cujos valores orçamentários alcançaram R$ 6.685.493.310 entre 2012 e 2015, em

que os processos de seleção e de priorização de investimentos federais não são fundamentados em

critérios objetivos, com base nas principais carências hídricas nacionais, gerando alto grau de

subjetividade na seleção das obras e baixa capacidade de solucionar o problema da escassez hídrica.

205. No caso da Política de Desenvolvimento Urbano (anexo I), cujos gastos nos últimos cinco

anos alcançaram R$ 5.096.909.616,00, verificou-se que a seleção dos objetos dos contratos de

244


repasse para pavimentação urbana não está baseado em evidências ou procedimento racional,

podendo levar inclusive à aplicação de recursos públicos em localidades já pavimentadas, sem

atender as localidades em que a ação seria mais urgente e necessária.

206. Também ocorre tal fato em relação ao Plano Nacional de Educação, onde verificou-se que

o planejamento da oferta da educação infantil pelos municípios resta prejudicado pela não realização

do levantamento de demanda de forma adequada e pela ausência de metas de expansão da rede

pública de educação infantil.

207. No caso da Conta de Desenvolvimento Energético (CDE), constatou-se o custeio indevido

dos subsídios “Rural”, “Irrigação e Aquicultura” e “Água, Esgoto e Saneamento” com base em

recursos financeiros dos consumidores de energia elétrica, considerando que tais subsídios dizem

respeito a atividades econômicas ou a problemas sociais que não guardam correlação com o setor

elétrico, que deveria ser o foco da CDE. Esses subsídios cruzados podem onerar de forma

significativa os preços da energia do país – principal insumo para o desenvolvimento econômico –

aumentando o Custo Brasil.

208. A ausência de norma clara e objetiva que exija dos formuladores de políticas públicas a

necessidade de realizar etapas essenciais para a criação, reformulação e expansão das políticas

públicas provoca a realização de um processo com alta subjetividade e, consequentemente, com alta

probabilidade de não alcançar dos resultados almejados, ou fazê-lo de forma muito mais onerosa e

dispendiosa que o necessário.

209. Ademais, a edição de normativo que exija tal prática deve vir acompanhada de

instrumentos que orientem a atuação governamental – a exemplo do Guia de Análise Ex-Ante

supracitado – e de um plano que preveja a disseminação, capacitação e aplicação desses instrumentos

no curto e médio prazo. Nesse sentido, compete ao Centro de Governo avaliar e realizar as medidas

necessárias para a capacitação da Administração Pública e para a devida aplicação da análise ex-

ante por parte dos órgãos responsáveis pela condução das diversas políticas públicas.

210. Além disso, faz-se necessário levar a consideração do Congresso Nacional a necessidade

de edição de ato normativo que mitigue o risco de perpetuação de políticas e programas que sejam

implantadas sem diagnóstico prévio, a exemplo do Projeto de Lei do Senado nº 488, de 2017,

apresentado com o intuito de estabelecer normas e diretrizes para encaminhamento de proposições

legislativas que instituam políticas públicas, propiciando melhor responsabilidade gerencial na

Administração Pública.

III.3.2. Achado 2 – A ausência reiterada de institucionalização das políticas públicas tem

prejudicado a atuação conjunta das partes interessadas e comprometido a legitimidade e a

qualidade da tomada de decisão governamental.

211. A institucionalização de qualquer intervenção governamental é parte inerente da estratégia

de implementação de qualquer política pública, consistindo-se em requisito de extrema importância

tanto para garantir a legitimidade da política, como para reforçar o comprometimento e

responsabilização dos atores envolvidos e a sustentação segura das fontes de recursos a serem

alocados.

212. O Referencial para Avaliação de Governança de Políticas Públicas do TCU estabelece a

institucionalização como um dos oito componentes de governança de políticas públicas e declara que

a institucionalização está relacionada ao estabelecimento de normas, padrões e procedimentos que

definam claramente as arenas decisórias, a divisão de competências e as atribuições dos atores

envolvidos.

213. Em que pese a importância da institucionalização para a implementação das políticas

públicas, a análise agregada deste relatório demonstra que esse componente não está presente em

diversas políticas, afetando diretamente a sua implementação, uma vez que ficam prejudicados

aspectos relacionados a definição e cumprimento de papéis e responsabilidades, divisão de riscos,

processos decisórios e capacidade organizacional.

245


214. A análise realizada demonstrou que, das dezessete políticas que tiveram o componente

“Institucionalização” avaliado, 41% apresentaram nível de maturidade avançado, estando a maioria

em nível intermediário, conforme demonstrado na figura 1. Figura 1 – Nível de maturidade do componente “Institucionalização” nas políticas públicas analisadas

Fonte: Elaboração própria

215. Como exemplo, citam-se as políticas de desenvolvimento da zona fronteiriça (anexo I), que

se caracterizam pela presença de projetos desarticulados e fragmentados, sem um planejamento ou

orientação programática, resultando na dispersão dos recursos públicos, sem ter impactos

significativos na geração de emprego e renda, melhoria nas condições de segurança e defesa

nacional. Como consequência, presencia-se a recorrência incólume de crimes transnacionais, a

existência de conflitos fundiários, a injustiça social e a degradação do meio ambiente.

216. No caso da gestão do Sistema Prisional, cujas despesas foram da ordem de R$

2.060.572.154,00 nos últimos 2 anos (ver anexo I), verificou-se que entre as 19 unidades da federação

avaliadas, apenas o estado de Rondônia instituiu e formalizou uma política pública para o sistema

prisional, direcionada para a atuação conjunta e integrada dos órgãos da execução penal.

217. Novamente em relação aos investimentos hídricos, a inexistência da Política de

Infraestrutura Hídrica deixa claro que os órgãos governamentais responsáveis têm enfrentado o

problema da distribuição desigual dos recursos hídricos e das crises de escassez de água no Brasil

sem planejamento sistêmico, integrado e estruturado, contribuindo para a continuidade dos efeitos da

seca que assola várias regiões do país.

218. Conforme se observa, boa parte das políticas está com baixo nível de institucionalização, e

de fato, somente pouco mais da metade das políticas analisadas está de alguma forma regulamentada,

sendo a maioria, em normativos legítimos, com definição de competências, atribuições,

responsabilidades, direitos e deveres das principais partes interessadas envolvidas na política,

conforme indicado na figura 2. Além disso, no que tange ao processo decisório, cerca de metade das

políticas analisadas não possuem seus processos de decisão formalmente institucionalizados e em

grande parte delas, as decisões normalmente não são tomadas por meio de colegiado, comprometendo

a qualidade e a legitimidade das decisões relacionadas às políticas públicas. Figura 2 – Avaliação de aspectos relativos à institucionalização das políticas públicas analisadas

246


219. Entende-se que a lacuna legislativa que defina e exija o atendimento a pré-requisitos

mínimos para criação, reformulação e aperfeiçoamento de políticas públicas contribui para sua baixa

governança. Sem embargo, a ausência de determinação legislativa não justifica a não aplicação de

boas práticas que busquem garantir o alcance dos resultados necessários para a sociedade.

220. Nesse contexto, citam-se como boas práticas de institucionalização, a serem implementadas

em todas as políticas: i) institucionalização formal da política pública por meio de norma legal (lei,

decreto, resolução, etc.) apropriada, emitida por órgão dotado de legitimidade e competência para

fazê-lo, e na qual normatize-se a atuação dos diversos órgãos, instituições e esferas de governo

envolvidos; ii) definição clara e formal das competências das principais partes interessadas

envolvidas na política pública (matriz de responsabilidades), de forma que seja possível a

identificação dos objetivos, papéis, responsabilidades, recursos e obrigações de todos os envolvidos,

incluindo-se abordagem para tratar resolução de conflitos, identificar e dividir riscos e oportunidades

e estabelecer formas de revisão, avaliação e monitoramento; iii) institucionalização formal dos

processos decisórios referentes à política pública; iv) existência de marco regulatório que não

prejudique o desempenho da política pública pelo excesso de formalismo e de detalhamento.

221. Assim, propõe-se recomendar ao Poder Executivo que atue com vistas a orientar e

capacitar os órgãos da administração pública no sentido de promover a adoção de boas práticas e

reduzir a existência de lacunas na institucionalização das políticas públicas existentes.

III.3.3. Achado 3 – A formulação inadequada das políticas públicas tem dificultado

sistematicamente sua boa e regular implementação, comprometendo o alcance dos objetivos e dos

resultados esperados.

222. A adequada formulação é crucial para o sucesso da política pública, uma vez que é nessa

fase em que se definem os objetivos, público-alvo, meios e instrumentos de implementação, atores

envolvidos, arranjos institucionais necessários, metas e resultados esperados. A ausência de tais

elementos pode tornar a política carente de direcionamento e foco de atuação, minando suas chances

de criar efeitos sobre as realidades econômicas ou sociais a que almeja transformar.

247


223. Impende destacar que a importância de um plano estruturado para a política pública é

reforçada no bojo do projeto de lei complementar (PLS 488/2017), aprovado pelo Senado Federal e

encaminhado para a Câmara dos Deputados sob o número 441/18, que obriga o envio pelo Poder

Executivo de avaliação fundamentada sobre o impacto da aprovação de lei que cria uma nova política

pública, o que inclui o atendimento a um conjunto de pré-requisitos essenciais para criação de novas

políticas públicas, a fim de garantir a eficácia, a eficiência, a economicidade e a efetividade das ações

públicas.

224. Nesse mesmo diapasão, o Guia Prático de Análise Ex-Ante, já citado anteriormente neste

documento, aborda um conjunto de elementos essenciais para a (boa) formulação de políticas

públicas e reconhece a importância de que a política seja bem desenhada para cumprir objetivos

claros, estabelecer meios factíveis, definindo os beneficiários e construindo metas realisticamente

alcançáveis. Além disso, reforça a necessidade de que a política seja desenhada de forma realista,

considerando uma grande variedade de fatores, nem sempre sob controle total do setor público.

225. Nessa mesma linha, o Referencial do TCU define “Planos e Objetivos” como um dos

componentes de governança de políticas públicas e aponta um conjunto de boas práticas a serem

aplicadas no seu processo de formulação, tendo como exemplos, formulação baseada em evidencias,

com aproveitamento da experiência de outros países; consulta a todos os envolvidos; explicitação do

estágio de referência inicial, que servirá de base para avaliação do resultado da intervenção, entre

outras.

226. Apesar da importância da devida formulação das políticas públicas para a promoção de

resultados efetivos, em decorrência de hiato legislativo e ausência de obrigação e de cultura

institucional para que a formulação de políticas sigam ritos mínimos de formulação adequadas, as

auditorias apontaram diversas deficiências nessa fase do ciclo das políticas analisadas, tais como, o

descasamento entre responsabilidades e capacidades, falhas na mensuração dos recursos financeiros

e humanos necessários para gerir e controlar as políticas, falhas na seleção dos beneficiários e,

principalmente, falhas na construção de instrumentos que permitam o devido monitoramento e

avaliação dos resultados das políticas.

227. Como exemplo, cita-se a Política de Desenvolvimento Urbano, que apontou como um de

seus principais problemas o descasamento entre o grau de responsabilidade do município com a sua

estrutura e capacidade técnica e administrativa, resultando na baixa implementação da ação de

pavimentação, percebida por meio da baixa capacidade de execução orçamentária, equivalente a

0,2% do valor previsto entre 2012 e 2017 (ver anexo I).

228. Em relação ao Plano Nacional de Educação (PNE), embora haja estratégia como objetivo

de promover a redução das desigualdades na educação, boa parte dos municípios pesquisados não

adota critérios para priorizar o atendimento a crianças mais pobres no acesso às creches públicas.

Dos municípios que responderam ao questionário enviado pela equipe de auditoria, 47% não

possuíam critérios nesse sentido (qual o número de municípios e crianças – proxi). Além disso,

embora o PNE tenha elencado 17 estratégias para consecução da Meta 1, não há definição clara e

formal das atribuições dos principais atores interessados, de forma que seja possível identificar os

objetivos, os papéis, as responsabilidades e as obrigações de todos os envolvidos. A ausência de

responsabilidades claramente definidas prejudica a execução de determinadas estratégias, pelo fato

de que os entes federados não reconhecem suas incumbências na operacionalização das ações.

229. No caso da Lei Rouanet, identificou-se que a maioria dos problemas apresentados na

política, tais como fraude, superfaturamento, projetos duplicados, entre outros, decorrem da

incapacidade operacional do órgão de verificar e fiscalizar adequadamente a aplicação dos recursos,

o que poderia ter sido evitado na formulação da política, fase em que se verificam e se definem os

recursos humanos necessários à devida implementação e ao adequado monitoramento da política.

230. Problemas de formulação também estão presentes no caso da Política de Fronteiras, onde

se observou que a inexistência de avaliações formais, sistemáticas e periódicas sobre o desempenho

248


integrado dos órgãos governamentais na área de fronteira decorre da ausência de um referencial

estratégico da política formulado de maneira compartilhada, com a definição de objetivos, metas e

indicadores. A desarticulação dos diversos atores, que deveriam interagir de forma mais sinérgica e

coordenada nas políticas de fronteiras, tem promovido o permanente e reiterado índices de

contrabandos, descaminhos e desvios com prejuízos ao desenvolvimento e a produtividade do produto

nacional.

231. No Programa Nacional de Alimentação Escolar Quantitativo de nutricionistas incompatível

com o número de alunos existentes nas escolas estaduais, cardápios em desacordo com as exigências

legais, condições de higiene e conservação da cozinha inadequadas ao preparo e fornecimento da

alimentação. Essa discrepância pode implicar a nutrição inadequada das crianças, prejudicando seu

nível de aprendizado.

232. Da mesma forma ocorre na Lei de Informática, cuja inexistência de indicadores finalísticos

industriais para avaliar o retorno de investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D)

incentivados pela política dificulta o acompanhamento de resultados que poderiam ser utilizados

como subsídio para avaliação e revisões da política de informática.

233. A análise consolidada demonstrou que, das dezesseis políticas que tiveram o componente

“Planos” avaliado, somente 19% apresentaram nível avançado de maturidade, estando a maior parte

das políticas em nível intermediário, conforme demonstrado na figura 3. Figura 3 – Nível de maturidade do componente “Planos” nas políticas públicas analisadas

Fonte: Elaboração própria.

234. Na análise pormenorizada sobre a lógica de intervenção das políticas públicas e do seu

alinhamento com seus componentes e resultados esperados, verificou-se que mais da metade das

políticas analisadas apresentam público-alvo definido, com produtos e efeitos esperados associados a

esse público, como também possuem identificação dos principais mecanismos necessários para a

realização das políticas. Entretanto, grande parte das políticas não possui consistência interna na sua

lógica de intervenção, considerando o encadeamento entre recursos, ações, produtos e efeitos. Além

disso, os elementos relacionados a resultados, que permitem avaliar a efetividade da política, se

mostraram em estágio bastante inicial de maturidade, conforme indicado na figura 4. Figura 4 – Avaliação de aspectos relativos à lógica de intervenção das políticas públicas

249



235. A análise detalhada sobre os aspectos de planejamento que orientam a operacionalização

das políticas públicas apontou que mais da metade das políticas analisadas possui um processo de

implementação da política bem definido, com planos elaborados com a participação das partes

interessadas e dos responsáveis pela execução da política e considerando as formas de

interdependência entre os diversos atores. Contudo, todos os demais elementos foram negligenciados

na formulação das políticas, sendo os aspectos relacionados a teste piloto, cronograma atualizado,

alternativas de contingência, conhecimento das atribuições pelas partes interessadas, e previsão de

mecanismos para acompanhamento e controle das políticas extremamente críticos, conforme se

observa na figura 5. Esses fatores são explicativos claros e incontestáveis do baixo grau de resultados

alcançados pelas diversas políticas analisadas, promovendo baixa eficiência e efetividade dos

recursos públicos. Figura 5 – Avaliação de aspectos relativos ao planejamento das políticas públicas analisadas.

250



236. Em relação ao componente “Objetivos”, a consolidação das informações apontou que das

a questão é bastante preocupante, uma vez que apenas 13% das dezesseis políticas que tiveram esse

componente avaliado, apresentaram nível avançado de maturidade, estando a maioria em nível

inicial, conforme se observa na figura 6. Figura 6 - Nível de maturidade do componente “Objetivos” nas políticas públicas analisadas


237. A análise mais detalhada verificou que embora boa parte das políticas sejam orientadas

251


por diretrizes estratégicas de governo, a grande maioria não possui visão estratégia de longo prazo.

Além disso, os aspectos relacionados a definição de objetivos e de metas e análise de coerência entre

esses elementos se mostraram ainda em estágio inicial de maturidade, conforme se observa na figura

a seguir. Figura 7 – Avaliação de aspectos relativos aos objetivos das políticas públicas analisadas – Parte 1


238. Ao avaliar os aspectos relacionados a participação na definição dos objetivos, análise de

precedência entre os eles, bem como definição de prazos, responsáveis e competências, percebeu-se

que a definição os objetivos das políticas públicas analisadas ainda é um processo bastante incipiente,

que ainda carece de muito aprimoramento, conforme indicado na figura 8. Figura 8 – Avaliação de aspectos relativos aos objetivos das políticas públicas analisadas – Parte 2

252



239. Entende-se que a lacuna legislativa que defina e exija o atendimento a pré-requisitos

mínimos necessários à adequada formulação de políticas públicas contribui para a existência de

políticas mal desenhadas. Não obstante, a ausência de positivação legislativa não exime as

instituições responsáveis pelas políticas e pela aplicação de recursos públicos da devida aplicação de

boas práticas que busquem garantir as entregas demandadas pela sociedade.

240. Nesse contexto, citam-se como boas práticas para formulação de políticas públicas: i)

definição dos resultados das políticas, tendo uma visão de longo prazo; ii) consulta a todos os

envolvidos na implantação durante o processo de planejamento, incluindo-se a definição consensual

dos objetivos; iii) explicitação do estágio de referência inicial (“marco zero”) que servirá de subsídio

para a avaliação do resultado da intervenção pública; iv) realização de testes acerca da forma de

implantação de uma política pública antes da sua efetiva implantação; v) identificação e definição de

marcos e prazos da implantação de planos em passos administráveis; vi) estabelecimento, de comum

acordo, de objetivos coerentes e alinhados entre todas as organizações envolvidas na implementação

da estratégia; vii) identificação e provisão de recursos humanos, físicos, financeiros e de tecnologia

da informação necessários para o início e o desenvolvimento da política pública.

241. Desse modo, considerando a análise ex-ante ferramenta essencial para mitigar falhas de

formulação das políticas públicas e suas respectivas consequências, é fundamental que os órgãos do

Poder Executivo identifiquem as falhas de formulação das principais políticas pelas quais são

responsáveis e apliquem esse modelo de análise, adotando minimamente, as práticas supracitadas.

253


III.3.4. Achado 4 – Deficiências na gestão de riscos e na implementação de controles internos

nas políticas públicas tem permitido a concessão e a manutenção de beneficiários inapropriados.

242. A gestão de riscos eficaz e a implementação de controles internos efetivos é condição

necessária para garantir que os objetivos estabelecidos na formulação da política sejam de fato

alcançados, garantindo a entrega e a qualidade dos serviços ofertados ao público-alvo ao qual a

política se destina.

243. O recente Decreto 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração

pública federal direta, autárquica e fundacional, em seu artigo 4º, inciso VI, define como diretriz da

governança pública, “implementar controles internos fundamentados na gestão de risco, que

privilegiará ações estratégicas de prevenção antes de processos sancionadores”.

244. Além disso, a Instrução Normativa MP/CGU 01, de 2016, em seu artigo 1º determina que

“os órgãos e entidades do Poder Executivo federal deverão adotar medidas para a sistematização de

práticas relacionadas à gestão de riscos, aos controles internos, e à governança”.

245. Embora haja previsão legal para a implementação de gestão de riscos e de controles

internos, a análise consolidada demonstrou que o seu cumprimento ainda é incipiente. Todas as

políticas abordadas neste relatório que tiveram esse aspecto auditado, apresentaram deficiências

nesse componente de governança. Como consequência, verificaram-se concessão e manutenção

indevidas de beneficiários, implicando gastos desnecessários e desvirtuamento dos objetivos e da

solução almejados pela política. Além disso, 91% de 11 políticas analisadas apresentaram falhas na

qualidade ou descontinuidade dos serviços prestados por meio das políticas.

246. No caso da Lei Rouanet, foram encontrados pagamentos de despesas sem a comprovação

da efetiva prestação dos serviços e da economicidade das contratações realizadas, execução de

despesas vedadas pela legislação em vigor na execução de projetos culturais e inexistência de

critérios objetivos para validação dos valores apontados pelos proponentes como custos de captação

de recursos dos projetos incentivados.

247. No Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf), encontrou-se que a emissão da

Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) é baseada em informações declaradas pelo então agricultor

familiar, sem qualquer análise de consistência (validação) por parte do órgão responsável dos dados

declarados. Além disso, não há regulamentação quanto a suspeição e qualificação mínima dos

agentes emissores de DAP.

248. Em relação à Lei de Informática, apontou-se a manutenção do benefício fiscal a empresas

inadimplentes em relação ao parcelamento de débitos anteriores, em desconformidade com a norma

estabelecida.

249. A existência de norma que preveja a gestão de riscos e controles e internos é um passo

importante para garantir a sua implementação. Além disso, ela deve vir acompanhada por planos de

institucionalização, orientados pelo Centro de Governo e implementados pelas demais instituições

governamentais.

III.3.5. Achado 5 – Deficiências de coordenação entre setores e/ ou entre esferas de governo e

ausência de articulação entre os atores envolvidos tem prejudicado a entrega de soluções integradas

para os problemas enfrentados pela sociedade.

250. A coordenação é componente essencial para garantir que os diversos sistemas

institucionais e gerenciais que formulam e implementam as políticas públicas trabalhem juntos. A

integração deve ocorrer entre setores, entre políticas e entre esferas de governo.

251. Nesse sentido, o Decreto 9.203/2017, define como diretriz da governança pública,

“articular instituições e coordenar processos para melhorar a integração entre os diferentes níveis e

esferas do setor público, com vistas a gerar, preservar e entregar valor público”.

252. O Referencial para Avaliação de Governança de Políticas Públicas do TCU também

aponta que “as políticas públicas devem ser integradas, tanto interna quanto externamente, de forma

que as ações e os objetivos específicos das intervenções empreendidas pelas diversas partes

254


interessadas sejam alinhados para se reforçar mutuamente. Espera-se a institucionalização e reforço

dos mecanismos de coordenação, de forma a criar condições para a atuação conjunta e sinérgica,

evitando assim superposições ou esforços mutuamente contraproducentes. Deve-se garantir a

construção de relações institucionais e articulação entre as esferas de governo, em todas as fases do

ciclo das políticas públicas”.

253. Embora a coordenação seja essencial para garantir o sucesso dos resultados das ações

governamentais e tenha previsão legal, a aplicação deste componente de governança ainda é bastante

incipiente, o que prejudica a coerência entre ações e cooperação entre instituições, resultando, muitas

vezes em ações esparsas e desconectadas, incapazes de resolver os desafios nacionais e atender às

necessidades da população.

254. Como exemplo, cita-se o Programa Minha Casa Minha Vida, em que a ausência de

coordenação e integração resultou na construção de residências (90% das 19 mil moradias

vistoriadas) em regiões carentes de serviços públicos básicos, tais como escolas, creches, postos de

saúde, transporte público, comércio local, segurança pública, entre outros.

255. No caso na Política de Banda Larga, percebe-se que um dos obstáculos à inclusão digital é

a existência de políticas públicas desconexas entre diferentes poderes e níveis federativos gerando

redundância na prestação dos serviços digitais, falta de isonomia e desperdício dos recursos públicos.

Há muitos municípios que possuem telecentros instalados pela União e também pelo Município,

enquanto outros, não possuem nem um nem outro.

256. Em relação ao Sistema Prisional, embora ele dependa da integração de diversas

instituições públicas, verificou-se que somente 44% das unidades federativas fiscalizadas instituíram e

formalizaram fórum de articulação, tendo como participantes, em geral, o Poder Judiciário, a

Defensoria Pública, o Ministério Público, a autoridade policial e o diretor do estabelecimento

prisional, entre outros.

257. A existência de decreto que preveja a coordenação e a articulação como essenciais para a

boa governança é de extrema importância. Entretanto, a sua aplicação é bastante complexa e exige

das diversas instituições uma forma de pensar e de agir mais sinérgica, colaborativa e integrada.

258. O Guia Prático de Análise Ex Ante recomenda como forma de minimizar os problemas

futuros, o envolvimento dos atores desde a fase inicial das ações, incluindo a construção conjunta da

estratégia ou plano de implementação da política pública. Além disso, é importante que a política

preveja a existência de uma instância legítima e formalizada de coordenação, responsável por alinhar

as ações dos diversos atores, e defina formalmente os meios de articulação necessários entre os

diversos atores.

259. Nesse sentido, faz-se necessário que o Poder Executivo atue no sentido de institucionalizar

mecanismos e práticas de coordenação e de articulação das diversas políticas públicas, em

atendimento ao disposto no art. 4º, inciso IV do Decreto 9.203/2017.

III.3.6. Achado 6 – Deficiências no processo de monitoramento e avaliação tem dificultado o

acompanhamento dos resultados das políticas públicas e prejudicado a transparência da atuação

governamental.

260. O processo de monitoramento e avaliação de políticas públicas é responsável por gerar

informação necessária sobre o desempenho de políticas, permitindo realizar ajustes ao longo de sua

execução, bem como dar transparência à sociedade sobre os resultados obtidos com a aplicação dos

recursos públicos alocados.

Por monitoramento entende-se o exame contínuo dos processos, produtos, resultados e impactos

das ações realizadas. Trata-se de informação mais simples e imediata sobre a operação e os efeitos da

política. A avaliação envolve julgamento, atribuição de valor e mensuração da política, no sentido de

melhorar seus processos de tomada de decisão e ajustar as linhas de intervenção. Trata-se de

informação mais aprofundada e detalhada sobre o funcionamento e os efeitos da política (Guia de

Análise Ex Ante, 2018).

255


261. O Decreto 9.203/2017, já citado anteriormente, em seu artigo 4º, inciso III, define como

diretriz da governança pública, “monitorar o desempenho e avaliar a concepção, a implementação e

os resultados das políticas e das ações prioritárias para assegurar que as diretrizes estratégicas sejam

observadas”.

262. Além disso, a Lei 12.527/2011, em seu artigo 6º, inciso VII, atribui aos órgãos e entidades

do poder público, observadas as normas e procedimentos específicos aplicáveis, a responsabilidade

de assegurar a informação relativa à implementação, acompanhamento e resultados dos programas,

projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos.

263. Embora o monitoramento e a avaliação sejam indispensáveis para fortalecer o ciclo das

políticas públicas e melhorar a efetividade das ações, a análise consolidada das políticas fiscalizadas

demonstra que parte significativa das políticas apresenta diversas deficiências nesse processo,

impedindo o seu devido aprimoramento e comprometendo as relações de accountability. Conforme

representado na figura 9, somente 13% das políticas que tiveram esse componente avaliado,

apresentaram nível de maturidade avançado. A maioria está em nível inicial, o que exemplifica a

incapacidade do Estado de examinar, mensurar e corrigir os rumos das políticas públicas

implementadas. Figura 9 – Nível de maturidade do componente “Monitoramento e Avaliação”

nas políticas públicas analisadas


264. Ao buscar analisar em que medida o sistema de monitoramento e avaliação da política está

adequadamente estruturado para produzir informações com vistas a retroalimentar os processos

decisórios, percebeu-se que origem das falhas encontradas neste componente de governança decorre

principalmente do fato de que o processo de monitoramento e avaliação e todos os seus respectivos

elementos, como procedimentos, sistemas, indicadores-chave, responsáveis, etc., não são

contemplados na fase de planejamento das políticas, conforme indicado no figura 10, tornando

praticamente impossível a sua execução. Como consequência, todos os aspectos relacionados a

produção de informações, comunicação de resultados e retroalimentação das políticas públicas ficam

comprometidos, conforme aponta a figura 11. Figura 10 – Avaliação de aspectos relativos ao componente “Monitoramento e Avaliação” das

políticas públicas analisadas – Parte 1

256



Figura 11 – Avaliação de aspectos relativos ao componente “Monitoramento e Avaliação” das políticas

públicas analisadas – Parte 2


265. A existência de norma que exija o monitoramento e a avaliação dos resultados das políticas

públicas é condição essencial para a sua implementação. Além disso, são necessárias ações do Poder

Executivo destinadas a institucionalizar mecanismos e práticas, no sentido de atender ao disposto no

257


art.4º, inciso III do Decreto 9.203.

IV. CONCLUSÃO

266. O presente trabalho, denominado de Relatório de Políticas e Programas de Governo

(RePP), foi desenvolvido em cumprimento ao disposto no art. 123 da Lei de Diretrizes Orçamentárias

(LDO) 2019, que confere ao Tribunal de Contas da União (TCU) a responsabilidade por enviar à

Comissão Mista do Congresso Nacional um quadro resumo relativo à qualidade da implementação e

ao alcance de metas e objetivos dos programas e ações governamentais objeto de auditorias

operacionais realizadas, para subsidiar a discussão do Projeto de Lei Orçamentária Anual.

267. O Capítulo I abordou o monitoramento das deliberações exaradas no âmbito do Relatório

de Políticas e Programas de Governo 2017 (Acórdão 2.127/2017-TCU-Plenário), que determinaram à

União a adoção de um conjunto de medidas voltadas a aprimorar o arcabouço de governança do país,

abordando aspectos de planejamento estratégico, orçamentação, gestão de riscos e coordenação e

coerência na formulação e implementação das políticas públicas por ela conduzidas.

268. O Capítulo II por sua vez, apresentou de forma inédita uma análise consolidada dos

resultados das fiscalizações realizadas em 18 políticas públicas distintas avaliadas pelo TCU nos de

2018 e 2018, de forma a construir um panorama que refletisse as falhas mais recorrentes nas políticas

públicas analisadas, que comprometem os resultados das ações governamentais.

269. A análise realizada permitiu demonstrar que as deficiências de gestão e governança de

políticas públicas não ocorrem pontualmente, mas sim de forma sistêmica, recorrente e em todas as

etapas do ciclo de políticas, conforme representado na figura do anexo V. Depreende-se, portanto,

que a baixa capacidade de entrega do Estado brasileiro não decorre somente de imprevistos e de

fatores externos e incontroláveis, mas sim da ausência de fatores institucionais e de aplicação de boas

práticas essenciais para a criação de valor público.

270. Nesse contexto, entende-se ser essencial a reformulação do modelo atual de condução,

criação e de expansão de políticas públicas no País, que considere, pelo menos, as seguintes

premissas:

O principal plano estratégico do governo federal deve orientar as demais políticas públicas de

âmbito nacional, de forma que a vinculação entre planos de longo prazo e políticas públicas evidencie

claramente o propósito estratégico de cada política pública e a transversalidade, coerência e sinergia

entre elas, considerando eventuais fragmentações, duplicações e sobreposições ou lacunas;

A obtenção de resultados para a nação depende de um modelo de governança e de liderança

institucional capaz de engajar as diversas instituições públicas em uma agenda comum, que considere

a transversalidade dos problemas e de suas respectivas soluções e faça com que as organizações

públicas trabalhem em conjunto e de forma coordenada;

Os processos decisórios relativos a qualquer política pública, inclusive os relacionados à sua

criação, devem estar alicerçados por evidências capazes de certificar que as melhores alternativas

foram analisadas e que decisões críveis e viáveis estão sendo tomadas;

A mensuração sistemática da efetividade e da eficiência da política deve ser condição

essencial para justificar a sua existência. A ausência de avaliação de impacto e a permanência

indevida de uma política gera distorções e ineficiências econômicas sistêmicas;

O aperfeiçoamento da atuação estatal requer constante monitoramento e avaliação dos

resultados obtidos com cada intervenção pública, mitigando-se o risco de perpetuação de

intervenções que não tenham o efeito esperado, bem como de interrupções de políticas ou programas

que possam prejudicar o desenvolvimento sustentável;

As políticas públicas de caráter descentralizado, por sua natureza, requerem maior

coordenação e maior esforço de articulação e controle por parte da União em todas as suas fases,

incluindo a execução na ponta, sendo a transferência de recursos para execução da política a etapa

menos desafiadora e pouco efetiva para aferir se há obtenção de resultados;

258


A simples destinação de recursos para políticas meritórias não significa necessariamente que

os resultados serão alcançados e a perpetuação de determinadas políticas públicas destoa da lógica

econômica e do senso-comum, em que se espera que o resultado a ser alcançado se reduza ao longo

do tempo, à medida que atinja metas e objetivos parciais da política pública, até chegar à sua

completa extinção, quando cumprido na íntegra o objetivo da política;

Deve estar claro para a sociedade o custo corrente e acumulado de cada política pública,

assim como os seus benefícios, de forma a justificar a manutenção das políticas em andamento.

271. Considerando ainda o agravamento do contexto de limitação dos gastos públicos, em

decorrência endividamento estatal excessivo, trazido pelo Novo Regime Fiscal e de baixa qualidade

do gasto e da produtividade do País, considera-se que a mesma lógica de reformulação do modus

operandi precisa ser aplicada ao modelo de alocação dos recursos públicos, a qual deve considerar:

A necessidade de um sistema orçamentário que permita rever periodicamente os resultados

dos seus gastos e, a partir destes, priorizar ações governamentais que, de fato, demonstrem a sua

efetividade;

A análise ex-ante da política – necessariamente para novas políticas e, se possível, para

aquelas em andamento – como condição essencial para alocação de recursos públicos, de forma a

evitar ações escolhidas por demandas pontuais e injustificáveis, sem análise mais ampla do cenário

nacional e sem o devido planejamento;

A priorização de políticas claramente vinculadas ao planejamento e aos objetivos estratégicos

do Estado;

A transferência de recursos públicos para execução de políticas públicas vinculada à

capacidade técnica, gerencial e administrativa do ente federativo recebedor dos recursos.

272. Algumas iniciativas já estão sendo tomadas pelo Governo, conforme verificado no

monitoramento do Acórdão 2.127/2017-TCU-Plenário, abordado no Capítulo I deste relatório. Com

relação aos itens 9.2 e 9.3 do referido acórdão, verificou-se que a União vem adotando medidas para

o efetivo cumprimento das recomendações, demonstrando iniciativa em adotar aprimoramentos em

todos os pilares de atuação estatal analisados – planejamento estratégico, orçamentação,

coordenação e coerência, gestão de riscos e monitoramento e avaliação. Contudo, verifica-se que o

cumprimento da recomendação relativa ao plano de ação (9.3), em razão de seu caráter estruturante,

será gradual uma vez que depende da evolução do nível de maturidade de atividades-chave que

integram o Centro de Governo. Ademais, verifica-se que, em face da ainda não positivação e

institucionalização de alguns aprimoramentos e da proximidade da alternância de mandatos

presidenciais – situação dotada de potencial para retrocessos na adoção e evolução de novos arranjos

institucionais – torna-se fundamental acompanhar a evolução da implementação do plano de ação a

que faz menção o item 9.3.3 do acórdão em tela.

273. Cabe ressaltar que a existência de lacuna legislativa que determine a utilização de práticas

e procedimentos essenciais para a boa gestão e boa governança de políticas públicas e para a devida

alocação orçamentária não desobriga os responsáveis de atuarem de forma correta e responsiva,

buscando aplicar as melhores práticas existentes, com vistas a garantir o atendimento das demandas

sociais e cumprir com os preceitos constitucionais de moralidade, eficiência e economicidade.

274. Por último, destaca-se a importância do Congresso Nacional nesse processo de revisão de

políticas públicas e de alocação orçamentária. De acordo com os artigos 49 e 166 da Constituição

Federal, compete ao Congresso Nacional: i) apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de

governo; ii) examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais

previstos na Constituição e; iii) exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.

275. Embora algumas auditorias tenham apontado a edição de lei que institucionalizasse e

definisse parâmetros e bases essenciais para o devido funcionamento da política, entende-se que o

papel do Congresso Nacional no aperfeiçoamento das políticas e do processo orçamentário supera

259


significativamente a competência de legislar. Cabe ao Parlamento, na condição de chancelador das

despesas públicas e de titular do controle externo, o exame criterioso dos planos, políticas e

programas de governo e o acompanhamento da qualidade do gasto público.

276. Nesse sentido, este relatório se presta não somente a atender pontualmente ao artigo da

LDO, mas também apoiar de forma mais ampla o Congresso Nacional no completo cumprimento das

suas competências constitucionais.

V. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

277. Com fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c arts. 239,

inciso II, e 250, inciso II, do Regimento Interno, propõe-se:

I. Encaminhar à Comissão Mista do Congresso Nacional a que se refere o § 1º do art. 166 da

Constituição Federal, nos termos do art. 123 da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2019,

quadro-resumo relativo à qualidade da implementação e ao alcance de metas e objetivos dos

programas e ações governamentais objetos de auditorias operacionais realizadas, para subsidiar a

discussão do Projeto de Lei Orçamentária Anual;

II. Recomendar à Casa Civil da Presidência da República, no exercício das competências

atribuídas pelo art. 3º da MP 782/2017, em especial aquelas relacionadas a coordenação, integração,

monitoramento e avaliação das ações governamentais, e ao Ministério do Planejamento,

Desenvolvimento e Gestão, no exercício das competências atribuídas pelo art. 2º do Decreto

9.035/2017, em especial aquelas relacionadas à formulação do planejamento estratégico nacional e à

elaboração de subsídios para formulação de políticas públicas de longo prazo voltadas ao




a) Positivação de plano nacional integrado de longo prazo, a que faz menção o disposto no art.

174, §1º da CF, em continuidade às ações de proposição e debate institucional atualmente em curso

no âmbito de elaboração da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (ENDES) e

do Projeto de Lei 9163, de 23 de novembro de 2017 (item 33 deste relatório);

b) Integração e articulação do plano nacional integrado de longo prazo que vier a ser


Plano Plurianual (itens 26 e 78 deste relatório);

c) Definição de cronograma de ações para orientação, capacitação e estímulo aos órgãos da

administração pública visando disseminar a aplicação do Guia de Análise Ex Ante do Governo



deste relatório);

d) Definição de cronograma de ações visando institucionalizar e qualificar os mecanismos e

práticas de gestão de riscos, controles internos, coordenação e articulação, monitoramento e

avaliação no âmbito dos órgãos da administração pública, em atendimento às diretrizes estabelecidas

no art. 4º, inc. III e VI do Decreto 9.203/2017 (itens 247, 257 e 264 deste relatório);

III - Dar ciência ao Congresso Nacional da necessidade de aprimoramento do arcabouço legal

dos processos de alocação e execução orçamentária, com vistas a: i) considerar as avaliações do

desempenho e dos resultados governamentais nos processos decisórios, para destinação de recursos e

adoção de medidas de aperfeiçoamento dos programas e políticas públicas em curso; ii) instituir

mecanismos sistemáticos para demandar, das instituições responsáveis por gerir recursos públicos, a

aplicação de boas práticas de governança e gestão aplicáveis às políticas públicas (itens 208 e 217);

IV- Encaminhar este relatório aos Ministérios responsáveis pelas políticas contempladas neste

trabalho: Ministério das Cidades, Ministério da Educação, Ministério da Saúde, Ministério de Minas

e Energia, Ministério da Integração Nacional, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário,

260


Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério do Trabalho, Ministério da Ciência,

Tecnologia, Inovação e Comunicações, Ministério da Cultura, Ministério dos Direitos Humanos,

Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços, Ministério da Segurança Pública, com vistas a

dar ciência das lacunas e falhas apontadas nos processos de institucionalização, formulação, gestão

de riscos, controles internos, coordenação, monitoramento e avaliação das políticas pelas quais são

responsáveis (itens 206, 217, 219, 239, 247, 257 e 264 deste relatório).

V - Orientar à Secretaria-Geral de Controle Externo que:

a) Considere, no processo de acompanhamento da elaboração do Plano Plurianual 2020-2023,

incumbido à Secretaria de Macroavaliação Governamental, os aspectos abordados no item 9.1.4

(9.3.2) do Acórdão 2.127/2017-TCU-Plenário;

b) Considere a importância de incluir em seu planejamento fiscalizações que contemplem, para

políticas públicas de alta materialidade, relevância e risco, questões estruturais para a ação

governamental, em especial que avaliem: i) o uso de evidências nos processos decisórios das políticas

públicas, incluindo aqueles relativos à sua própria criação; ii) a maturidade da governança e da

gestão das políticas públicas auditadas; iii) os resultados alcançados em função dos recursos públicos

empregados.”

O titular da Coger, a par de endossar a proposta de encaminhamento, teceu as considerações

adicionais:

“1. Manifesto-me favoravelmente à proposta de encaminhamento elaborada pela equipe de

auditoria e corroborada pelo titular da Semag, com acréscimos de alguns itens pelas razões que

busco expor a seguir.

2. Inicialmente impende destacar que o presente trabalho possui dois objetivos: O primeiro de

identificar ações governamentais conduzidas pelo Poder Executivo Federal, que visem à superação

das falhas do arcabouço institucional objeto de análise do primeiro Relatório de Política e Programa

elaborado em 2017, notadamente déficits sistêmicos relativos às áreas de planejamento, orçamento,

governança e coordenação da Administração Pública Federal. O segundo objetivo deste relatório

trata de consolidar evidências de trabalhos desta Corte conduzidos em 2017 e 2018 inerentes aos

resultados, à conformidade e ao desempenho de políticas públicas setoriais e regionais. Nesse

desiderato, o Relatório de Políticas e Programas de Governo (RePP 2018) revela que: o Centro de

Governo tem levado à efeito um conjunto de ações estruturantes, ainda que incipientes, para o

aperfeiçoamento da Administração Pública Federal no que tange às suas atribuições de garantir os

resultados, a eficiência, a coerência e a coordenação das ações públicas em benefício da sociedade.

Contudo, a análise consolidada apresentada neste relatório revela de forma inequívoca e grave que

persistem déficits institucionais crônicos e de alto risco, de forma recorrente, generalizada e

sistêmica nos diversos órgãos, entidades, políticas, programas e ações governamentais, afetando de

forma significativa a qualidade do gasto público federal e perenizando a baixa eficácia e efetividade

dos bens e serviços públicos ofertados pelo Estado ao cidadão. 3. Com vistas a sanar as falhas estruturantes de governança e gestão do Estado brasileiro, a

equipe de auditoria reforça a necessidade de continuidade do acompanhamento realizado pelo TCU

das ações estruturantes destacadas neste Relatório, que estão sendo engendradas pelo Centro de

Governo para melhoria de seu funcionamento e também destaca a equipe a premente necessidade da

reformulação do modelo atual de criação, condução e expansão de políticas públicas, bem como a

reformulação do modelo de alocação de recursos públicos no País tendo em vista a sua baixa

eficácia e efetividade no que diz respeito a qualidade do gasto público. O achado de auditoria mais

relevador dessa necessidade de mudança na atuação governamental se refere à constatação de que as

deficiências de gestão e governança de políticas públicas não ocorrem pontualmente, mas sim de

forma sistêmica, recorrente e em todas as etapas do ciclo dessas políticas, o que demonstra que a

261


baixa capacidade de entrega do Estado brasileiro principalmente da ausência de fatores institucionais

e de práticas essenciais para a criação de valor público.

Enquadramento Constitucional e Legal do Relatório de Políticas e Programas de Governo

4. Por se tratar da agregação de novo produto ao já vasto portfólio de atividades de controle

externo exercido pelo TCU, cabe assegurar-se seu enquadramento legal, salientando, desde logo, que

se por um lado, não se trata de processo de trabalho necessariamente inovador, pois de quanto ao

fato o TCU já há muito tem consolidado diversos produtos de suas fiscalizações, a exemplo do que

ocorre com as Contas de Governo da República, ou mesmo dos mais diversos Relatórios Sistêmicos

Setoriais e Regionais e o próprio Fiscobras, Contudo, por outro lado, é sim um produto de alto

impacto inovador, notadamente na forma de relacionamento com o Congresso Nacional e o Centro

de Governo do Poder Executivo, no que se refere à integração da fiscalização exercida pelo TCU nas

dimensões de conformidade, operacional e orçamentária das políticas e programas governamentais e

se tornando um subsídio singular e sistêmico ofertado às Casas Legislativas, para que possam exercer

plenamente, com o apoio do TCU, suas fundamentais competências inerentes ao processo

orçamentário e de fiscalização da administração pública.

5. Assim, para assegurar a eficácia do controle e instruir o julgamento das contas, o Tribunal

efetua a fiscalização dos atos de que resulte receita ou despesa, praticados pelos responsáveis sujeitos

à sua jurisdição (art. 41, caput, da Lei 8.443/1992). O Relatório de Políticas e Programas de Governo

2018 é produto resultante da fiscalização efetuada pelo TCU em razão de suas atribuições

constitucionais, servindo como valioso instrumento de análise e comunicação da qualidade da

implementação e o alcance de metas e objetivos dos programas e ações governamental objeto de

fiscalizações realizadas.

6. Ao ser encaminhado à Comissão Mista de que trata o art. 166, § 1º, da Constituição Federal

para subsidiar a discussão do Projeto de Lei Orçamentária de 2019 pelo Poder Legislativo (art. 124

da Lei 13.707/2018 - LDO 2019), o relatório “RePP 2018” é resultado do trabalho de controle

externo preventivo exercido pelo Congresso Nacional com o apoio do TCU, que objetiva melhorar os

resultados das ações governamentais e promover melhor alocação de recursos públicos, em benefício

da sociedade.

7. Trata-se, portanto, de produto ainda em construção e consolidação, que almeja-se ser de

periodicidade anual, resultado de fiscalização que integra a visão de conformidade, operacional e

orçamentária realizada pelo TCU em decorrência de suas atribuições constitucionais e legais, que

deve subsidiar a discussão e a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) pelo Poder Legislativo,

bem como auxiliar o controle externo exercido por meio da Fiscalização exercida pelo Congresso

Nacional sobre os atos e atividades da administração pública.

Diretrizes do TCU e institucionalização do Relatório de Políticas e Programas Públicos

8. Importante destacar que o Relatório de Políticas e Programas Públicos 2018, além de seu

estreito vínculo com as competências legais do TCU e de seu Planejamento Estratégico, encontra-se

aderente às diretrizes de foco e priorização de controle, exaradas pela atual Presidência do TCU, que

determinou à Segecex a priorização de ações de controle que, entre outras, induzam o aumento da

eficiência e a melhoria dos resultados das políticas e organizações públicas, em especial nas ações de

maior impacto no bem-estar dos cidadãos. Para planejar, coordenar e supervisionar o conjunto de

ações prioritárias relativas a políticas e programas governamentais, foi criada a Coordenação Geral

de Controle Externo de Resultado de Políticas e Programas Públicos (Coger), unidade que compõe o

Núcleo Estratégico de Controle Externo (NEC) da Segecex.

9. A Coger tem como principal objetivo aperfeiçoar a capacidade de fiscalização de políticas e

programas de governo para, com foco no cidadão, aumentar a transparência, a conformidade, a

eficácia, a eficiência e a efetividade das políticas e programas que promovam o alcance de seus

resultados, e contribuir para a solução de problemas nacionais, garantindo melhores entregas à

sociedade. Para alcançar esses objetivos, Coger buscou no biênio 2017-2018 atuar em fatores

262


institucionais, processos de trabalho e produtos capazes de solucionar problemas crônicos e de alto

risco que afetam os resultados de sua atuação e também a efetividade das políticas e programas

públicos, a saber:

priorização e incentivo de ações de controle de maior relevância, de alto risco e com maior

potencial de mudança;

diagnóstico sistêmico e consolidado sobre o funcionamento do centro de governo e da atuação

setorial com impacto nas políticas públicas;

desenvolvimento da capacidade organizacional para auditar políticas públicas (pessoal e TI);

construção de parcerias necessárias ao alcance dos resultados;

construção de planejamento integrado e institucional sobre políticas e programas;

construção de estratégias de comunicação e monitoramento para mudanças efetivas; e

construção de produto a ser encaminhado ao Congresso o Relatório de Políticas e Programas

de Governo, que tem o papel de comunicar não somente ao Congresso, mas também ao Poder

Executivo e à sociedade os resultados das fiscalizações do TCU na área de políticas e programas de

governo.

10. Para trazer efetividade ao produto, a Coger, juntamente com a Aspar, tem buscado uma

maior aproximação com os consultores e membros da Câmara e do Senado. Nesse sentido, foram

firmados pela atual Presidência do TCU acordos de cooperação entre o TCU e as duas Casas

Legislativas, que reforçam a parceria e compartilhamento das iniciativas realizadas por essas

instituições. Assim, proponho que seja acrescida recomendação à Segecex, para que, de preferência

no âmbito dos Acordos de Cooperação entre o TCU e as duas Casas Legislativas, realize com apoio

da Segepres: i) ações para aperfeiçoamento e sustentabilidade do Relatório de Políticas e

Programas; ii) acompanhamento da evolução e do desempenho da atuação do Poder Executivo; e

iii) ações para contribuição ao aprimoramento do arcabouço legal relacionado à gestão e

governança de políticas públicas e à governança orçamentária. ESCOPO E FOCO DO RePP

11. O RePP tem o propósito de atender a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que solicita

ao TCU o envio de quadro-resumo relativo à qualidade da implementação e ao alcance de metas e

objetivos dos programas e ações governamentais objetos de auditorias realizadas. O que se espera é

entregar um produto capaz de apoiar o Congresso Nacional nas decisões de alocação de recursos

orçamentários e no acompanhamento de políticas, programas e ações de governo.

12. No sentido de alcançar seu propósito, o RePP 2018 busca: a) expor as ações

governamentais que estão sendo implementadas para promover a melhoria do arcabouço institucional

de planejamento, orçamento e políticas públicas, com base em monitoramento realizado pela

Secretaria de Macroavaliação Governamental (TC 005.762/2018-9); b) apresentar análise

consolidada do conjunto de informações sobre políticas, programas e ações de governo que foram

objeto de fiscalizações realizadas pelo TCU nos últimos 3 anos e construir um panorama geral que

retrate os riscos, as irregularidades e as deficiências relevantes e recorrentes nas políticas públicas,

que afetam, de forma repetitiva, o alcance de seus objetivos.

13. Desse modo, o relatório traz uma análise ampla e consolidada dos problemas a serem

superados pelo Estado brasileiro no sentido de garantir efetividade na atuação governamental e

melhores entregas aos cidadãos.

14. O relatório está composto por monitoramento que aborda questões estruturantes para o

país, como estratégia, planejamento, orçamento, coordenação, de competência do Centro de Governo.

Além disso, ele traz análise individualizada e agregada das questões que impactam políticas e

programas e governo, os quais foram objeto de auditorias realizadas pelo TCU nos últimos anos

sobre os variados temas governamentais.

263


15. Ressalta-se que a iniciativa, prontamente acolhida pelo gabinete do Exmo. Sr. Ministro

Benjamin Zymler, ressalta a relevância da temática da qualidade do gasto público e a necessidade de

fornecer evidências sobre a implementação de programas e seus resultados para o escrutínio do

Congresso Nacional, favorecendo o debate que promova melhor alocação de recursos e melhores

entregas à sociedade.

16. Além disso, ao trazer um conjunto consolidado de trabalhos do TCU, o Relatório oferece

uma análise mais ampla do contexto que se quer tratar, demonstrando que a resolução transversal dos

problemas poderia, de fato, contribuir para a solução de problemas persistentes e crônicos no país.

17. Importante dizer que o trabalho contou com a participação de diversas unidades do TCU:

Semag, SeinfraCOM, Sefti, SecexPrevi, SecexDesenvolvimento, SecexEducação, SecexSaúde,

SecexDefesa, SecexAmbiental, Secex-ES, Secex-MT, Secex-MS, SeinfraElétrica, SeinfraUrbana, Aspar

e Secom, às quais esta Coordenação-geral rende agradecimentos, em especial à Semag e à equipe de

assessoria da Coger, e parabeniza pelo excelente auxílio na elaboração do relatório, cujo potencial de

transformação considera-se bastante significativo, podendo inclusive complementar as análises do

Relatório e Parecer Prévio das Contas de Governo. Ademais, considerando que a construção do

RePP exige a participação sinérgica e coordenada de diversas unidades do TCU, propõe-se que seja

orientado à Segecex que, no processo de regulamentação do presente produto, considere a

necessidade de criação de unidade organizacional pertinente para planejamento, operacionalização

e coordenação dos trabalhos.

SUSTENTABILIDADE DO PRODUTO

18. À realidade de baixa capacidade institucional apresentada no relatório, se junta o cenário

de retração econômica, insustentabilidade fiscal e, consequente limitação de despesas,

consubstanciada pelo Novo Regime Fiscal, que torna ainda mais premente a necessidade de uma

análise crítica e comparativa entre os programas e ações governamentais. Ao destinar recursos

públicos limitados, é essencial que o governo priorize as ações que tem gerado resultados, ou que

minimamente, apresentem condições de gerá-los. Desse modo, vê-se no RePP um produto capaz de

trazer análises de grande relevância não somente para o aprimoramento dos programas e ações

públicas, como também para de fato promover a melhoria da alocação orçamentária e dos arranjos

institucionais que permitem a adequação do gasto público.

19. Embora o TCU venha ao longo dos anos priorizando a realização de fiscalizações em

políticas, programas e ações governamentais de forma individualizada, o quadro resumo previsto na

LDO demanda, entretanto, a construção de um produto que sistematiza e consolida conclusões de uma

cesta de trabalhos realizados em determinado período de tempo.

20. Para entrega do RePP no exercício de 2018, foram selecionadas fiscalizações realizadas

pelo TCU entre 2017 e 2018 com foco em políticas, programas e ações governamentais. Desse modo,

no sentido de aperfeiçoar o relatório para torná-lo mais efetivo, o planejamento e a elaboração das

próximas versões do RePP devem contemplar minimamente: (a) processo sistematizado de

priorização dos programas/ações a serem fiscalizados; (b) integração entre as fiscalizações,

permitindo abordar questões transversais, relacionadas à resolução de problemas crônicos e de alto

risco; e (c) padronização: das análises realizadas, possibilitando a conclusão consolidada sobre

aspectos em comum dos programas e ações auditadas; do período de avaliação dos programas e

ações de governo como também do período de ocorrência das auditorias; e da granularidade dos

objetos de controle selecionados.

21. Conforme bem indicado no próprio relatório, este é um produto que demanda

aprimoramento contínuo, decorrente da evolução da disponibilidade de dados e informações, uso

intensivo de TI e da capacidade de planejamento, avaliação e análise do próprio TCU, da

Administração Pública Federal e do Congresso Nacional, no que concerne ao ciclo de formulação,

implementação, monitoramento e avaliação de políticas e programas e sua integração com o ciclo

orçamentário-financeiro.

264


22. No âmbito do TCU, considera-se de extrema importância a necessidade de construção de

estratégia institucional que garanta sustentabilidade das ações que tem sido planejadas e realizadas,

de modo a permitir a evolução projetada para as versões futuras do RePP.

23. Desse modo, a Coger, como desdobramento da diretriz da Segecex relacionada à melhoria

dos resultados das políticas, programas e organizações públicas, prevê a necessidade de realização

de um conjunto de ações no sentido de: a) melhor conhecimento o ambiente de controle e seus riscos

b) aprimorar a governança das políticas e programas governamentais c) melhorar os resultados das

políticas e programas, bem como fomentar a administração pública transparente; e d) coibir a má

gestão em políticas e programas governamentais.

24. Assim, considerando as entregas pretendidas no contexto das diretrizes da atual gestão,

fazem-se necessárias as seguintes ações a serem conduzidas sob coordenação da Segecex:

25. Com relação ao melhor conhecimento o ambiente de controle, indicadores e seus riscos:

I. Produção de conhecimento sobre os desafios nacionais associados a cada função de governo;

II. Seleção e monitoramento de cesta de indicadores estratégicos, preferencialmente vinculados

a Estratégia Nacional de Longo Prazo (Endes)

III. Identificação e avaliação de objetos e riscos críticos;

IV. Identificação e promoção de boas práticas nacionais e internacionais;

26. Com relação à promoção da melhoria da governança de políticas e programas públicos:

I. Avaliação sistemática da capacidade de governança e gestão de órgãos e entidades

responsáveis pela condução de políticas públicas;

II. Avaliação das estruturas de governança e gestão de políticas públicas de maior

materialidade, relevância e risco;

III. Avaliação das estruturas de governança orçamentária;

IV. Avaliação da atuação do centro de governo;

V. Avaliação da capacidade de governança e gestão dos objetivos de desenvolvimento

sustentável;

27. Com relação à promoção da melhoria dos resultados das políticas e programas, bem como

fomentar a administração pública transparente:

VI. Realização de ações de controle com vistas a avaliar a formulação (desenho) de políticas e

programas públicos,:

VII. Avaliar a disponibilidade e da qualidade de indicadores e metas, desempenho físico e

financeiro de políticas e programas públicos,

VIII. Analisar a fragmentação, a sobreposição e a duplicidade de políticas e programas

públicos;

28. Com relação a coibir a má gestão em políticas e programas governamentais

IX. Identificar, analisar e avaliar riscos e controles internos em políticas e programas públicos;

X. Investigar riscos de fraude, corrupção e/ou desvio de recursos em políticas e programas

públicos.

29. No que se refere ao RePP, a estratégia prevê que o relatório de 2019 conterá, pelo menos, a

análise sobre a formulação dos programas e ações, análise de indicadores e metas e avaliação de

desempenho físico-financeiro das ações e programas de governo selecionados. Além disso, o relatório

deverá conter o resultado do monitoramento das fiscalizações que foram apontadas no capítulo 2 do

relatório, como estruturantes e essenciais para o resultado das políticas e programas com um todo.

30. Para o Relatório de 2020 em diante, pretende-se, a partir de levantamento de riscos a ser

realizado em 2019, identificar os principais aspectos dos programas e ações de governo que merecem

maior atenção do controle. Assim, o relatório de 2020 poderá conter análises específicas em

programas e ações sistematicamente selecionadas, permitindo uma concepção mais orgânica do

conjunto de objetos de controle e sua melhor consolidação. Nesse caso, as auditorias deverão abordar

265


aspectos de governança, gestão, fraude e corrupção, entre outros, a depender do que vier a ser

apontado como aspecto crítico no levantamento de riscos previsto.

31. De modo a apoiar as unidades no aprimoramento de suas ações de controle, é importante

promover o desenvolvimento institucional. Para tanto o TCU e, em especial, a Segecex, devem tomar

um conjunto de medidas que visam garantir a continuidade, a sustentabilidade e o aprimoramento

contínuo do controle externo de políticas públicas, programas e ações de governo, entre as quais:

I. instituir unidade organizacional responsável pela coordenação de ações de controle e pela

análise e consolidação de dados afetos a políticas públicas, programas e ações de governo;

II. instituir mecanismos que facilitem a articulação e o planejamento de ações de controle

coordenadas;

III. desenvolver modelos de fiscalização aplicáveis a políticas públicas, programas de governo,

ações orçamentárias e indicadores nacionais;

IV. revisar os processos internos de trabalho e complementar o portfólio de métodos e técnicas

de fiscalização, de sorte a incorporar orientações específicas para a fiscalização de políticas públicas,

programas de governo, ações orçamentárias e indicadores nacionais;

V. orientar, por meio de resolução, portarias e instruções normativas, a sistemática de

provimento de informações e de fiscalização de políticas públicas, programas de governo, ações

orçamentárias e indicadores nacionais;

VI. desenvolver solução corporativa integrada ao e-TCU, para apoiar a fiscalização de políticas

públicas, programas de governo, ações orçamentárias e indicadores nacionais;

VII. desenvolver competências necessárias à fiscalização de políticas e programas públicos, por

meio da realização de seminários, cursos de curta duração e pós-graduação lato e stricto sensu;

VIII. promover a cooperação e a integração com organizações parceiras nacionais e

internacionais.

32. Por fim, cabe ressaltar que a abordagem integrada de conformidade, operacional e

orçamentária para políticas e programas públicos é tema de extrema relevância para o TCU, para o

Congresso e para o País. Serve para analisar se as ações governamentais possuem condições de

realizar as entregas pretendidas e solucionar os problemas existentes. Nesse contexto, a diretriz de

resultados de políticas e programas revela-se bastante estratégica para as transformações que o

Tribunal quer alcançar e deve, portanto, ter o seu desdobramento institucionalizado, para que possa

exercer de forma eficiente suas competências e ao mesmo tempo exercer maior aproximação e apoio

ao Congresso Nacional.

ENCAMINHAMENTO

32. Ante o exposto, manifesto-me de acordo com o encaminhamento da Semag no relatório,

peça 55, e, considerando o potencial transformador do relatório e a necessidade de lhe dar

continuidade e sustentabilidade, propõe-se, de forma adicional que:

1. Seja solicitado à Segecex que, no prazo de 90 dias, dê conhecimento ao Plenário do conjunto

de ações a serem implementadas, institucionalizadas e coordenadas pelo TCU com o objetivo de

prover sustentabilidade e progresso do Relatório de Políticas e Programas Governamentais, bem

como das ações previstas na estratégia para aprimoramento da atuação do TCU voltada para

políticas, programas e ações governamentais, entre as quais busquem:

i. instituir unidade organizacional responsável pela coordenação de ações de controle e pela

análise e consolidação de dados afetos a políticas públicas, programas e ações de governo;

ii. Instituir mecanismos que facilitem a articulação e o planejamento de ações de controle

coordenadas;

iii. desenvolver modelos de fiscalização aplicáveis a políticas públicas, programas de governo,

ações orçamentárias e indicadores nacionais;

266


iv. revisar os processos internos de trabalho e complementar o portfólio de métodos e técnicas

de fiscalização, de sorte a incorporar orientações específicas para a fiscalização de políticas públicas,

programas de governo, ações orçamentárias e indicadores nacionais;

v. orientar, por meio de resolução, portarias e instruções normativas, a sistemática de

provimento de informações e de fiscalização de políticas públicas, programas de governo, ações

orçamentárias e indicadores nacionais;

vi. desenvolver solução corporativa integrada ao e-TCU, para apoiar a fiscalização de políticas

públicas, programas de governo, ações orçamentárias e indicadores nacionais;

vii. desenvolver competências necessárias à fiscalização de políticas e programas públicos, por

meio da realização de seminários, cursos de curta duração e pós-graduação lato e stricto sensu; e

viii. promover a cooperação e a integração com organizações parceiras nacionais e

internacionais.

2. Solicitar a Presidência deste Tribunal que, por intermédio da Segecex:

a. com apoio da Segepres, dê continuidade aos Planos de Trabalho desenvolvidos no âmbito dos

acordos de cooperação com as Casas Legislativas, com o objetivo de alavancar ações integradas de

aperfeiçoamento, comunicação e sustentabilidade do Relatório de Políticas e Programas, promovendo

a participação do Poder Executivo, notadamente as unidades integrantes do Centro de Governo;

b. com apoio da Segepres e das Coordenações-gerais, seja confeccionado quadro resumido de

periodicidade anual e apresentado ao Plenário do TCU, preferencialmente em formato de audiência

pública com os órgãos que compõem o Centro de Governo, o andamento das ações estruturantes para

sanar as falhas basilares de gestão e governança da Administração Pública Federal tratadas neste

relatório.”

É o relatório.

VOTO

Trata-se de relatório de consolidação das avaliações de políticas públicas e programas de

governo realizadas por este Tribunal por meio de fiscalização.

2. O presente trabalho tem por objetivo atender ao disposto no art. 124 da Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO) de 2019 (Lei 13.707/2018):

“Art. 124. O Tribunal de Contas da União enviará à Comissão Mista a que se refere o § 1º do

art. 166 da Constituição, no prazo de até trinta dias após o encaminhamento da proposta

orçamentária de 2019, quadro-resumo relativo à qualidade da implementação e ao alcance de metas e

objetivos dos programas e das ações governamentais objeto de auditorias operacionais realizadas

para subsidiar a discussão do Projeto de Lei Orçamentária de 2019.”

3. A preocupação do legislador em orientar a alocação orçamentária de acordo com os resultados

dos programas de governo vem desde a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO 2004 - Lei

10.707/2003), quando estabeleceu que:

“Art. 20. Além de observar as demais diretrizes estabelecidas nesta Lei, a alocação dos recursos

na lei orçamentária e em seus créditos adicionais, bem como a respectiva execução, serão feitas de

forma a propiciar o controle dos custos das ações e a avaliação dos resultados dos programas de

governo.

§ 1º O Tribunal de Contas da União, em seu parecer prévio acerca das contas de que trata o art.

95 desta Lei, classificará os resultados dos programas em satisfatórios ou insatisfatórios,

considerando os objetivos e as metas e prioridades estabelecidas para o exercício, bem como os

recursos orçamentários consignados nos orçamentos, com as alterações promovidas por créditos

adicionais e decretos de limitação de empenho.

267


(...)” (grifos não existentes no original).

4. De fato, quando do exame das Contas do exercício de 2004, das quais fui relator, houve um

grande esforço por parte do Tribunal, com a valiosa contribuição da Semag, para desenvolver

metodologia de classificação dos programas de governo em “satisfatórios” e “insatisfatórios”. Para

tanto, foi realizada fiscalização para verificar os atributos do projeto de lei do Plano Plurianual

2004/2007. O resultado dessa fiscalização revelou um quadro extremamente preocupante, pois foram

apontadas “diversas impropriedades nos programas constantes do projeto de lei do PPA 2004/2007,

tais como definição genérica de objetivos dos programas, utilização de indicadores inadequados e

metas físicas incompatíveis com os objetivos dos programas. No universo de 322 programas

governamentais finalísticos e de serviços ao Estado, observou-se a existência de 40 programas sem

indicadores de resultados e 148 produtos sem atributos de indicadores”.

5. A classificação dos programas centrou-se em dois aspectos: planejamento governamental,

medido em razão do grau de execução orçamentária (sendo satisfatórios os com execução superior a

75%); e execução física (sendo satisfatórios os de execução superior a 60%) e de economia de recursos

(sendo satisfatórios os que tivessem execução física igual ou superior a 60%, juntamente com uma

execução orçamentária inferior a 75%). Apenas 55 dos 118 programas avaliados (ou 47% da amostra)

foram considerados satisfatórios.

6. A exigência prevista no art. 20 da LDO de 2004 não mais se repetiu. Contudo, a partir da LDO

de 2007 (Lei 11.439/2006), este Tribunal foi incumbido de encaminhar um quadro-resumo “relativo à

qualidade da implementação e ao alcance de metas e objetivos dos programas e ações

governamentais objeto de auditorias operacionais realizadas, para subsidiar a discussão do Projeto

de Lei Orçamentária Anual”, o que veio a ocorrer, pela primeira vez, no ano de 2017, com o Acórdão

2127/2017-Plenário, da relatoria do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, cujo

monitoramento foi feito pela equipe técnica no relatório precedente, cujas conclusões acolho

integralmente.

7. Na prática, esse “quadro-resumo” é um resumo dos trabalhos de fiscalização de políticas

públicas utilizados na consolidação.

Monitoramento do Acórdão 2127/2017-Plenário

8. Além de consolidar os achados de auditoria, o presente relatório também promoveu o

monitoramento do Acórdão 2127/2017-Plenário, exarado nos seguintes termos:

“9.2. fixar prazo de 60 (sessenta) dias para que a Casa Civil da Presidência da República, o

Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e o Ministério da Fazenda, com o apoio dos

demais ministérios, se manifestem acerca das ações já empreendidas para melhorias no arcabouço de

planejamento e orçamento e na capacidade de articulação, monitoramento e avaliação da coerência

do conjunto de programas e ações governamentais, de forma a sanar as ocorrências apontadas no

presente relatório;





Desenvolvimento e Gestão e com o Ministério da Fazenda, com apoio dos demais ministérios

pertinentes, desenvolva, no prazo de 90 (noventa) dias, plano de ação para sanar falhas e

inconsistências identificadas neste relatório, em harmonia com as medidas já empreendidas, a serem

informadas conforme o subitem 9.2 deste acórdão e que contemplem os aspectos apontados a seguir,

de modo a aprimorar a eficiência e a efetividade de ações, políticas públicas, planos e programas de

governo:



268










Federal;





































9.3.7. atualização da normatização do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal,

de forma a aproximá-lo, no que couber, das normas e padrões internacionais afetos ao tema;

269


9.3.8. elaboração e manutenção de Sistema de Indicadores-Chave Nacionais, indicadores estes

refletidos nas diretrizes estratégicas do PPA, que informe, periodicamente, posição e evolução do

nível do desenvolvimento nacional, permitindo comparabilidade com outros países.”

9. Em relação ao subitem 9.2 do Acórdão 2127/2017-Plenário, a Casa Civil destacou três ações

estruturantes adotadas: edição do Projeto de Lei 9613/2017 e do decreto de governança pública

(Decreto 9203/2017, dirigido ao Poder Executivo); instituição da Junta de Execução Orçamentária

(JEO) e criação do Conselho Nacional para a Desburocratização (Brasil Eficiente).

10. Tendo em vista a interligação entre os subitens 9.2. e 9.3, que se relacionam à necessidade de

aprimoramento na capacidade de planejamento, orçamentação, coordenação e coerência, gestão de

riscos e monitoramento, o relatório dividiu o acompanhamento nos seguintes tópicos:

1) estratégia nacional, subdividida em estratégia de desenvolvimento econômico e social

(subitens 9.3.1, 9.3.2.1, 9.3.2.2 e 9.3.6 do Acórdão 2127/2017-Plenário); planejamento de médio prazo

(subitens 9.3.2.1, 9.3.2.2 e 9.3.8); uniformização e padronização dos planos nacionais setoriais

(subitem 9.3.6);

2) coordenação e coerência (subitens 9.3.5 e 9.3.6 do Acórdão 2127/2017-Plenário);

3) orçamento (subitem 9.3.3);

4) aprimoramento contínuo da governança nas organizações (subitem 9.3.4).

11. No geral, o relatório considerou que as recomendações exaradas encontram-se em fase de

implementação.

12. Dentre as medidas adotadas pelo governo federal, vale mencionar o encaminhamento do

Projeto de Lei (PL) 9163/2017, que além de prever normas de governança para toda a administração

pública federal, tem por objetivo cumprir o § 1º do art. 174 da Constituição Federal, de seguinte teor:

“Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na

forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o

setor público e indicativo para o setor privado.

§ 1º A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional

equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de

desenvolvimento.”

13. Nessa seara, o art. 7º do projeto de lei estabelece que o planejamento do desenvolvimento

nacional equilibrado seja composto pela estratégia nacional de desenvolvimento econômico e social

(estabelecida para um período de doze anos); pelos planos nacionais, setoriais e regionais e pelo plano

plurianual da União.

14. O relatório de acompanhamento considerou que os órgãos federais estão se articulando para

dar cumprimento à recomendação constante do subitem 9.3.1.

15. O relatório anotou que a Secretaria de Planejamento e Assuntos Econômicos (Seplan) vem

adotando medidas para o aprimoramento do planejamento de médio prazo do País, mas apenas aquelas

ligadas à qualidade e representatividade dos indicadores utilizados.

16. No tocante ao subitem 9.3.2.1, apesar de entender que estão sendo adotadas medidas com

vistas a aprimorar as atividades de acompanhamento e monitoramento do PPA, o relatório apontou que

pouco se está fazendo para assegurar a sustentabilidade fiscal no médio e longo prazos (haja vista que

a matéria é tratada apenas no orçamento anual), transparência e efetividade dos programas.

17. Reconheceu a equipe técnica, todavia, a complexidade dos problemas, cuja solução requer

atuação integrada dos órgãos do governo.

18. O subitem 9.3.2.2 abrange seis aspectos: 1) explicitação de indicadores de efetividade; 2)


qualidade; 3) indicação dos valores esperados dos indicadores ao final do quadriênio; 4) indicação de

metas específicas a serem realizadas anualmente; 5) indicação dos valores detalhados por ano e por

objetivos, com disponibilização à sociedade das memórias de cálculo para sua definição; 6) indicação

270




19. A Seplan informou que a explicitação dos indicadores de efetividade (item 1, também objeto

do Acórdão 782/2016-Plenário, rel. Min. José Múcio) ocorrerá por ocasião da elaboração do PPA

2020-2023. Os órgãos responsáveis escolherão um número reduzido, mas representativo, de

indicadores para acompanhamento da dimensão estratégica dos programas.

20. Quanto ao item 2, estariam sendo implementadas fichas de indicadores do PPA (já

preenchidas no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento – Siop), com previsão de conclusão

para dezembro deste ano, além de ser realizada atualização do Guia Metodológico de Indicadores do

Plano Plurianual, em conjunto com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).

21. No que concerne ao item 3, a Seplan alegou que a definição de índices finais não se

adequaria à metodologia atual do PPA, uma vez que são impactados por variáveis fora do controle do

governo federal. Assim, o foco principal do monitoramento é a execução da meta.

22. Quanto ao item 4 (indicação de metas específicas a serem realizadas anualmente), já estaria

sendo atendido parcialmente, segundo a Seplan, no Relatório Anual de Avaliação do PPA 2016-2019,

o que continuará ocorrendo nas futuras avaliações anuais.

23. O item 5 (indicação dos valores detalhados por ano e por objetivos) teria sido parcialmente

atendido por meio de relatório publicado no sítio do Ministério do Planejamento, com detalhamento

dos valores globais por objetivo, com base na previsão que embasou o projeto de lei do PPA, uma vez

que a lei que instituiu o PPA não especificou valores globais por ano.

24. A Seplan asseverou que o alinhamento entre os planos e políticas nacionais, regionais e

setoriais com o PPA federal (item 6) é uma busca evolutiva da Seplan e do Ministério do Planejamento

no âmbito do PPA. Essa integração foi uma preocupação quando da elaboração do PPA 2016-2019 e

no seu monitoramento. No próximo PPA, será buscada uma maior aderência entre seus objetivos e os

planos nacionais e regionais de longo prazo. Para tanto, foram iniciadas discussões internas sobre

propostas de aprimoramentos do modelo do PPA 2020-2023.

25. A equipe técnica considerou que o subitem 9.3.2.2 está em implementação e asseverou que

várias medidas vêm sendo adotadas pela unidade jurisdicionada.

26. Reconheceu que o gestor não possui controle sobre todas as variáveis que afetam os

indicadores de efetividade. Contudo, a equipe ressaltou que os problemas atacados pelo governo

federal são usualmente “complexos, transversais, interconectados, multicausais, envolvem uma gama

considerável de atores e informações contraditórias”. E seria exatamente por causa dessa

complexidade que a sociedade necessita da atuação conjunta do Estado, motivo pelo qual paga

elevados tributos.

27. A recomendação constante do subitem 9.3.3 do Acórdão 2127/2017-Plenário foi considerada

em implementação pela equipe técnica, que examinou as informações prestadas pelo governo no

âmbito do tema “Orçamento” (tem 2.3 do relatório). A recomendação, dirigida à Casa Civil, em

articulação com os Ministérios do Planejamento e da Fazenda, foi no sentido de serem contempladas

em plano de ação: a) medidas para induzir a administração pública federal a definir e utilizar

indicadores de efetividade em seus programas e ações; b) a adoção de sistemática de monitoramento e

de avaliação dos programas e políticas públicas; c) medidas para relacionar alocações orçamentárias ao

desempenho dos programas e resultados alcançados, de modo a assegurar o princípio da eficiência.

28. As medidas adotadas em relação à alínea “a” seriam: i) a inclusão de ficha de indicadores no

Siop e o preenchimento (em execução pelos órgãos envolvidos) das informações sobre os indicadores;

ii) atualização do guia metodológico dos indicadores do PPA; iii) implantação de ficha de análise

quanto à adequabilidade dos indicadores atuais do PPA.

29. Em relação às alíneas “b” e “c”, a Secretaria de Orçamento Federal esclareceu que está

implementando um processo de avaliação de políticas públicas. Desse modo, para subsidiar a

elaboração do Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) 2019 e dos anos subsequentes, foram selecionados

271


doze programas de governo para serem avaliados por seu corpo técnico no ciclo de avaliações

2017/2018, dois deles como projeto-piloto. Dos dez programas restantes, oito já foram avaliados e

outros dois tiveram seu prazo de avaliação estendido. Destacou o órgão central de orçamento que o

objetivo imediato dessas avaliações é a capacitação de seu corpo técnico, com vistas a, futuramente,

elevar o patamar de discussão sobre as políticas públicas para, consequentemente, buscar a melhoria da

alocação dos recursos.

30. Contudo, a SOF ponderou que não se deve esperar que os resultados das avaliações sejam

automaticamente incorporados no PLOA 2019, em razão de outras variáveis que afetam a alocação dos

recursos, a saber, a existência de despesas obrigatórias e de vinculação de receitas e o posicionamento

dos órgãos setoriais responsáveis, que são muitas vezes pressionados por várias demandas da

sociedade civil.

31. O exame do cumprimento da recomendação do subitem 9.3.4 foi realizado no tópico 2.4 do

relatório “Aprimoramento contínuo da governança nas organizações”.

32. Dentre as medidas adotadas pelo governo, foram citadas a criação de câmaras temáticas, que

serão um espaço de convergência e de proposição de políticas públicas, ações e instrumentos para

implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. Em tese, essas câmaras possibilitarão

o acompanhamento e monitoramento desses objetivos.

33. Outras medidas citadas são: a implementação do Monitoramento Participativo e Tempestivo

do PPA 2016-2019 e o encaminhamento do PL 9163/2017 (que cuida de governança e regulamenta o §

1º do art. 174 da Constituição Federal).

34. Também se encontra em fase de cumprimento o subitem 9.3.5. Deve-se destacar a publicação

do Decreto 9203/2017 e a elaboração (ainda não concluída) de guias com medidas, mecanismos e

práticas organizacionais com objetivo de contribuir para a implementação dos princípios e diretrizes da

governança pública pelo Comitê Interministerial de Governança.

35. Dentre esses, vale destacar o referencial “Avaliação de Políticas Públicas – Guia Prático de

Avaliação Ex-Ante”, elaborado em conjunto pela Casa Civil, Controladoria-Geral da União (CGU) e

Ministério da Fazenda.

36. Além disso, foi criado pelo Decreto não numerado de 7 de março de 2017, o Conselho

Nacional para a Desburocratização – Brasil Eficiente, que possui, dentre outras, as seguintes

competências: assessorar o Presidente da República na formulação de políticas ligadas ao

desenvolvimento sustentável, racionalização e modernização da administração pública e melhoria dos

serviços públicos.

37. No tocante à recomendação constante do subitem 9.3.6 do Acórdão 2127/2017-Plenário

(definição de arranjos institucionais com o propósito de aprimorar a coerência e a coordenação entre

programas e ações integrantes do PPA, dentre outros) o relatório de acompanhamento considera que

está em fase de implementação, em razão do encaminhamento do PL 9163/2017, apensado ao PL

4083/2015, que, por sua vez, foi apensado ao PL 622/2011.

Análise consolidada das políticas públicas auditadas

38. Nesta oportunidade, consolidam-se os resultados de 18 fiscalizações, 14 das quais já haviam

sido apreciadas pelo Plenário deste Tribunal quando da elaboração do relatório preliminar. De

mencionar, contudo, que o Tribunal proferiu recentemente deliberação em dois outros processos (TC

016.327/2017-9, que examinou o Programa de Apoio à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano,

e TC 034.623/2016-7, que tratou da Lei Rouanet, da relatoria do Ministro Vital do Rêgo e do Ministro-

Substituto Marcos Bemquerer Costa, respectivamente).

39. O quadro seguinte relaciona os trabalhos de fiscalização de políticas públicas que foram

objeto da presente consolidação:

272


Fiscalização Acórdão

Acompanhamento do Portal Único de Comércio Exterior, da relatoria do

Ministro-Substituto Augusto Sherman, realizado pela Secretaria de Controle

Externo do Desenvolvimento (SecexDesenvolvimento)

Acordão 623/2018- Plenário

Acompanhamento do Plano Nacional de Educação, com foco nas ações relacionadas ao acesso à educação infantil (Meta 1 do PNE), da relatoria da

Ministra Ana Arraes, realizado pela Secretaria de Controle Externo da

Educação, da Cultura e do Desporto (SecexEducação)

Acórdão 2775/2017 -Plenário

Fiscalização de Orientação Centralizada na gestão dos recursos transferidos

por meio do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), da relatoria

do Ministro-Substituto Augusto Sherman, coordenada pela Secretaria de

Controle Externo do Espírito Santo (Secex-ES)

Acórdão 141/2017-Plenário

Auditoria na Política de Fronteiras, da relatoria do Ministro Augusto Nardes,

realizada pela Secretaria de Controle Externo do Mato Grosso do Sul (Secex-

MS)


Auditoria nos programas de Inclusão Produtiva, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler, realizada pela Secretaria de Controle Externo da

Previdência, Assistência Social e Trabalho (SecexPrevi)


Auditoria no Plano Viver Sem Limite, da relatoria do Ministro Walton Alencar, realizada pela Secretaria de Controle Externo da Previdência,

Assistência Social e Trabalho (SecexPrevi)


Avaliação do uso de tecnologias digitais como parte da estratégia de

modernização governamental (Governo Digital), da relatoria do Ministro Benjamin Zymler, realizada pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da

Informação (Sefti)


Monitoramento da Lei de Informática, da relatoria do Ministro-Substituto

André Luís de Carvalho, realizada pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti)


Auditoria no Programa Nacional de Apoio ao Sistema Prisional, da relatoria da

Ministra Ana Arraes, realizada pela Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública (SecexDefesa)


Auditoria no Programa Cidades Digitais (PCD), da relatoria do Ministro Bruno

Dantas, realizada pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Hídrica, de

Comunicação e de Mineração (SeinfraCOM) –


Fiscalização de Orientação Centralizada sobre a qualidade das moradias do

programa Minha Casa, Minha Vida, da relatoria do Ministro-Substituto Weder

Oliveira, coordenada pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana

(SeinfraUrbana)


Auditoria no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

(Pronaf), da relatoria do Ministro-Substituto André Luis de Carvalho, realizada

pela Secretaria de Controle Externo do Meio-Ambiente (SecexAmbiental)


Auditoria da Política de Banda Larga em Regiões Remotas, da relatoria da Ministra Ana Arraes, realizada pela Secretaria de Fiscalização de

Infraestrutura Hídrica, de Comunicação e de Mineração (SeinfraCOM)


Auditoria no Programa de Apoio à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, da relatoria do Ministro Vital do Rêgo, realizada pela Secretaria de

Controle Externo do Mato Grosso (Secex-MT)


Auditoria nos Projetos Financiados pelo Lei Rouanet, da relatoria do Ministro-

Substituto Marcos Bemquerer, realizada pela Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto (SecexEducação)


Auditoria no planejamento de investimentos em infraestrutura hídrica, da

relatoria do Ministro Augusto Nardes, realizada pela Secretaria de Fiscalização

-

273


de Infraestrutura Hídrica, de Comunicação e de Mineração (SeinfraCOM) – TC 030.005/2017-5;

Auditoria nas medidas de erradicação do aedes aegypti, de relatoria do

Ministro Bruno Dantas, realizada pela Secretaria de Controle Externo da

Saúde (SecexSaúde) – TC 023.421/2016-9

-

Auditoria no fundo setorial Conta de Desenvolvimento Energético (CDE), da

relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, realizada pela Secretaria de Fiscalização

da Infraestrutura Elétrica (SeinfraElétrica) – TC 032.981/2017-1

-

40. Para cada um dos programas auditados, foi gerado um resumo (Anexo I do relatório – vide

peça 55, fls. 66 a 272) - com as seguintes informações:

a) descrição da política auditada, incluindo o problema que a política pretende

enfrentar/solucionar, sua abrangência, público-alvo, principais objetivos, órgão responsável e previsão

legal;

b) resultados da política, abordando os seguintes aspectos: indicadores, metas, coerência desses

elementos com os objetivos da política e alcance de metas nos últimos anos.

c) vinculação e coerência da política com o Plano Plurianual;

d) inserção da política na Lei de Orçamento Anual;

e) a política sob a ótica da governança;

f) análise geral da política;

g) principais deliberações;

h) temas de especial relevância.

41.Em síntese, a análise consolidada apontou os seguintes achados, comuns às auditorias:

Achado 1 - Ausência de diagnóstico adequado dos problemas que as políticas públicas

pretendem enfrentar tem comprometido a adequada concepção, formulação e processo de

tomada de decisão das políticas.

42. O correto diagnóstico dos problemas a serem enfrentados constitui elemento essencial para a

correta formulação da política pública, de modo a assegurar sua efetividade.

43. O Guia Prático de Análise Ex Ante, desenvolvido pelo governo federal, também parte desse

entendimento.

44. Contudo, foram identificadas as seguintes deficiências nas políticas auditadas:

a) treze de quinze políticas públicas apresentaram “falhas” no processo de seleção de

beneficiários;

b) oito de treze políticas não foram precedidas de um “adequado” levantamento de demanda ou

diagnóstico do problema;

c) seis de treze políticas desconhecem o problema que pretendem solucionar.

45. Cite-se, por exemplo, a Política de Desenvolvimento Urbano, na qual a seleção dos objetos

dos contratos de repasse para pavimentação urbana não está baseada em evidência sobre a necessidade

das localidades beneficiárias.

46. Já na Conta de Desenvolvimento Energético, a equipe de fiscalização apontou que os

subsídios cruzados (“Rural”, “Irrigação e Aquicultura” e “Água, Esgoto e Saneamento”) efetuados

com os valores pagos pelos consumidores de energia elétrica não guardam relação direta com o setor

elétrico, que deveria ser o foco do CDE. Esses subsídios cruzados podem impactar o preço da energia

elétrica, um dos principais insumos para o desenvolvimento econômico do País.

Achado 2 – A ausência reiterada de institucionalização das políticas públicas tem

prejudicado a atuação conjunta das partes interessadas e comprometido a legitimidade e a

qualidade da tomada de decisão governamental.

47. A institucionalização da política pública constitui requisito de fundamental importância para

garantir sua legitimidade para assegurar o comprometimento dos atores envolvidos e as fontes de

274


recursos necessárias.

48. Está relacionada ao estabelecimento de normas, padrões e procedimentos com objetivo de

definir as arenas decisórias, a divisão de competências e as atribuições dos atores envolvidos.

49. Para avaliar o grau de institucionalização, foram formuladas oito questões: “há normativo

instituindo formalmente a política pública?”; “a política pública está regulamentada?”; “o processo

decisório está formalmente institucionalizado?”; “o colegiado está formalmente instituído?”; “as

decisões referentes à política são tomadas por algum tipo de colegiado?”; “é possível identificar

atribuições, responsabilidades, direitos e deveres das principais partes interessadas envolvidas?”; “as

competências das principais partes envolvidas estão formalmente definidas?” e “o normativo que

instituiu a política possui legitimidade para normatizar a atuação dos diversos órgãos, instituições e

esferas de governo envolvidos?”.

50. A importância da institucionalização é reconhecida no Referencial para Avaliação de

Governança de Políticas Públicas do TCU, segundo o qual a institucionalização constituiu um dos oito

componentes de governança pública.

51. De acordo com o relatório de consolidação, diversas políticas públicas são afetadas pela

ausência de institucionalização, o que prejudica os aspectos relacionados à definição e cumprimento de

papéis e responsabilidades, divisão de riscos, processos decisórios e capacidade organizacional.

52. De acordo com a análise, apenas 41% (sete) das dezessete políticas que tiveram o

componente institucionalização avaliado apresentaram nível de maturidade elevado; 47% (oito)

apresentaram nível intermediário e 12% (duas), nível inicial.

53. A política de desenvolvimento da zona fronteiriça foi apontada como exemplo de política

com projetos desarticulados e fragmentados, sem planejamento ou orientação programática. Como

resultado, há dispersão de recursos públicos, sem impactos significativos na segurança e defesa

nacional e na geração de emprego e renda.

54. Já na política de gestão do sistema prisional (despesas de cerca de R$ 2 bilhões em dois

anos), verificou-se que apenas uma dentre as dezenove unidades da federação avaliadas instituiu e

formalizou uma política pública, a saber, o estado de Rondônia.

Achado 3 - Formulação inadequada de políticas públicas tem dificultado sistematicamente

sua boa e regular implementação, o que compromete o alcance dos objetivos e dos resultados

esperados

55. O sucesso da política pública está intimamente ligado à sua formulação, que deve contemplar

a definição dos objetivos, público-alvo, meios e instrumentos de implementação, atores envolvidos,

arranjos institucionais necessários, metas e resultados esperados.

56. O relatório precedente mencionou que o projeto de lei complementar 441/2018, já aprovado

no Senado e atualmente na Câmara dos Deputados prevê que o Poder Executivo envie uma avaliação

fundamentada do impacto da aprovação de lei que cria uma nova política pública.

57. Ademais, citou que o Guia Prático de Análise Ex Ante e Referencial do TCU também se

associam a boa formulação das políticas públicas ao seu sucesso.

58. A despeito disso, auditorias apontaram diversas deficiências nessa fase do ciclo das políticas

analisadas, como o descasamento entre responsabilidades e capacidades, falhas na mensuração dos

recursos financeiros e humanos necessários para gerir e controlar as políticas, falhas na seleção dos

beneficiários e, principalmente, falhas na construção de instrumentos que permitam o devido

monitoramento e avaliação dos resultados das políticas.

59. Exemplo disso é a Política de Desenvolvimento Urbano, que possui como um de seus

principais problemas o descasamento entre o grau de responsabilidade do município e sua estrutura

técnica e administrativa. Disso, resultaria a baixa implementação da ação de pavimentação, percebida

por meio da baixa capacidade de execução orçamentária, equivalente a 0,2% do valor previsto entre

2012 e 2017.

60. O Plano Nacional de Educação (PNE) também é citado como exemplo de formulação

275


inadequada de política pública. Verificou-se que parte significativa dos municípios entrevistados não

dava prioridade às crianças mais pobres no acesso às creches públicas. Verificou-se que não havia

definição clara e formal das atribuições dos principais atores envolvidos, dentre outros problemas.

61. Já no caso da Lei Rouanet, atribuíram-se os problemas de fraude, superfaturamento e

projetos duplicados à incapacidade operacional do órgão de fiscalizar adequadamente os recursos, o

que poderia ser evitado quando da formulação da política, que deveria contemplar a definição dos

recursos humanos necessários ao seu adequado monitoramento.

62. No geral, a consolidação revelou, quanto à maturidade do componente “planos”, que apenas

17% (3) das dezesseis políticas nas quais esse quesito foi avaliado, apresentaram nível elevado; 50%

(8) apresentaram nível intermediário e 31% (5), nível inicial.

63. O ponto melhor avaliado nesse componente refere-se à existência de definição de público-

alvo: ocorrência verificada em mais de 50% da amostra de dezesseis políticas. De outro lado, grande

parte das políticas não possui, segundo o relatório consolidado, “consistência interna na sua lógica de

intervenção, considerando o encadeamento entre recursos, ações, produtos e efeitos. Além disso, os

elementos relacionados a resultados, que permitem avaliar a efetividade da política, se mostraram em

estágio bastante inicial de maturidade”.

64. No tocante ao planejamento, observou-se que mais da metade das políticas possui planos

elaborados com a participação dos interessados e dos responsáveis pela execução. Todavia, a

formulação das políticas desconsidera todos os demais elementos (teste piloto, cronograma atualizado,

alternativas de contingência, conhecimento das atribuições pelas partes interessadas e previsão de

mecanismos para acompanhamento e controle das políticas), segundo apontado nas fiscalizações.

65. Preocupante a conclusão a que chegou o relatório no tocante ao componente “objetivos”:

apenas 13% das dezesseis políticas nas quais esse item foi avaliado apresentaram nível avançado de

maturidade, ao passo que 50% encontram-se no nível inicial. Essa conclusão decorre da verificação de

que essas políticas, de uma forma geral, não são formuladas com uma visão estratégica de longo prazo;

não há coerência entre os objetivos (considerada cada política individualmente) e as metas não são

exequíveis no horizonte temporal proposto, dentre outros problemas.

Achado 4 – Deficiências na gestão de riscos e na implementação de controles internos nas

políticas públicas tem permitido a concessão e manutenção de beneficiários inapropriados.

66. A análise consolidada revelou que a implementação da gestão de risco nos controles internos,

prevista no inciso VI do art. 4º do Decreto 9.203/2017 ainda é incipiente. Todas as nove políticas nas

quais esse item foi examinado teriam apresentado “deficiências”.

Achado 5 – Deficiências de coordenação entre setores ou esferas de governo e ausência de

articulação entre os atores envolvidos, com prejuízo à entrega de soluções

67. Os diversos órgãos e entidades que formulam e implementam políticas públicas nas diversas

esferas de governo devem trabalhar coordenadamente, de forma a somar esforços e evitar a adoção de

medidas incompatíveis entre si.

68. A coordenação é uma das diretrizes previstas no art. 4º do Decreto 9.203/2017 e é tratada

também no Referencial para Avaliação de Governança de Políticas Públicas do TCU.

69. Apesar da importância da coordenação, a consolidação concluiu que esse componente da

governança ainda é bastante incipiente, o que compromete a coerência das ações.

70. Nessa linha, é citado o programa “Minha Casa, Minha vida”, no qual a ausência de

coordenação teria resultado na construção de residências (90% das 19 mil moradias vistoriadas) em

regiões carentes de serviços públicos básicos, como escolas, creches, postos de saúde, transporte

público, segurança pública, e sem comércio próximo.

71. Já na “Política Nacional de Banda Larga”, verificou-se ações desconexas dos diferentes

poderes e níveis federativos, o que ocasionou redundância na prestação de serviços digitais em

determinadas localidades, com o consequente desperdício de recursos públicos, ao passo que outras

áreas deixaram de ser servidas.

276


72. De fato, assiste razão à equipe técnica quando defende que o Poder Executivo deve atuar no

sentido de institucionalizar os mecanismos e as práticas de coordenação e articulação das diversas

políticas públicas, de modo a dar concretude ao inciso IV do Decreto 9.203 quando da formulação,

implantação e monitoramento das respectivas políticas públicas.

Achado 6 - Deficiências no processo de monitoramento e avaliação tem impedido o

acompanhamento e a melhoria dos resultados das políticas públicas e prejudicado a

transparência da atuação governamental.

73. O processo de monitoramento tem por objetivo avaliar as políticas de modo a permitir a

correção de problemas e das falhas das políticas. Além disso, é instrumento de transparência e controle

social.

74. A importância da fase de monitoramento foi reconhecida pelo Decreto 9.203/2017 , que o

alçou à condição de diretriz de governança pública.

75. Deve-se ressaltar que a Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação), previu, no inciso VII

do art. 6º:

“Art. 6o Cabe aos órgãos e entidades do poder público, observadas as normas e procedimentos

específicos aplicáveis, assegurar a:

(...)

VII - informação relativa:

a) à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos

e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos;

b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos

órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios

anteriores.” 76. A despeito disso, o trabalho de consolidação revelou que existem deficiências no

monitoramento de parte significativa das políticas públicas: apenas duas de dezesseis políticas nas

quais o quesito “monitoramento e avaliação” foi examinado possuem nível de maturidade elevado.

Oito dessas políticas possuem nível de maturidade inicial.

77. Registre-se, por exemplo, que, em apenas 25% dos casos estudados, ou seja, em quatro

políticas, foram estabelecidos sistemas de monitoramento e de avaliação da política pública. Somente

em duas políticas existem procedimentos definidos para a realização de monitoramento e avalição,

bem assim definição dos fluxos de comunicação, de modo a assegurar que as informações possam

retroalimentar o sistema da política pública e contribuir para sua melhoria.

Da proposta de encaminhamento

78. Em conclusão, além do encaminhamento dos resumos dos programas auditados e a da

expedição de orientações à Segecex, a equipe técnica propôs que fosse exarada recomendação à Casa

Civil da Presidência da República e ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, em

conjunto com o Ministério da Fazenda, para contemplarem, na implementação do plano de ação em

curso (objeto da recomendação constante do subitem 9.3 do Acórdão 2127/2017-Plenário), as

seguintes necessidades:

a) de positivação de plano nacional integrado de longo prazo (§1º do art. 174 da CF),

b) de integração e articulação do plano nacional integrado de longo prazo que vier a ser


Plano Plurianual;

c) de definição de cronograma de ações para orientação, capacitação e estímulo aos órgãos da

administração pública com vistas a disseminar a aplicação do Guia de Análise Ex Ante do Governo

Federal nos processos de criação, aperfeiçoamento e expansão de políticas públicas;

d) de definição de cronograma de ações com vista a institucionalizar e qualificar os mecanismos

e práticas de gestão de riscos, controles internos, coordenação e articulação, monitoramento e

avaliação no âmbito dos órgãos da administração pública;

277


79. A equipe propôs, ainda, que fosse dada ciência ao Congresso Nacional da necessidade de

aprimoramento do arcabouço legal dos processos de alocação e execução orçamentária, com vistas a

considerar as avaliações do desempenho e os resultados dos programas nos processos de alocação de

recursos, bem assim de instituir mecanismos para instar as instituições responsáveis a adotar boas

práticas de governança.

80. As recomendações sugeridas pela equipe têm por objetivo assegurar a efetividade do que o

plano de ação criado em atendimento ao Acórdão 2127/2017-Plenário, da relatoria do eminente

Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, motivo pelo qual as acolho integralmente.

81. Já as orientações à Segecex visam aprimorar os trabalhos atualmente executados pelo TCU

(no exame do PPA e nas auditorias de programa), e também as acolho.

Proposta do Coordenador-Geral de Controle Externo de Resultados de Políticas e

Programas Públicos

82. O titular da Coger, em seu parecer de peça 56, reconheceu que existe um grande esforço do

Centro de Governo para melhorar o resultado das políticas públicas. Para tanto, tem sido levado a cabo

um conjunto de ações estruturantes, ainda que incipientes, com objetivo garantir a eficiência, a

coerência e a coordenação das ações públicas.

83. Nada obstante, entendeu o Coordenador-Geral que as deficiências de gestão e governança

das políticas públicas não ocorre de forma pontual, mas, sim, de forma sistemática e em todas as etapas

do ciclo dessas políticas.

84. Na visão do titular da Conger, este trabalho de consolidação, executado em cumprimento aos

ditames da LDO 2019, tem por objetivo melhorar os resultados das ações governamentais e promover

melhor alocação de recursos públicos, uma vez que pode ser utilizado para subsidiar o exame da

proposta orçamentária.

85. Destacou que o Relatório de Políticas e Programas de Governo (RePP) está estreitamente

vinculado às competências legais do TCU, ao seu planejamento estratégico e às diretrizes da

Presidência, que determinou à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) que desse prioridade às

ações de controle capazes de induzir o aumento da eficiência e a melhoria dos resultados das políticas

e organizações públicas.

86. Ponderou que a Conger tem buscado, juntamente com a Assessoria Parlamentar (Aspar),

maior aproximação com os membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e com as

respectivas consultorias, por meio de acordos de cooperação entre o TCU e as duas Casas.

87. Nesse desiderato, propôs fosse expedida recomendação à Segecex para que, realize, com

apoio da Secretaria-Geral da Presidência e preferencialmente no âmbito dos acordos de cooperação

entre o TCU e as casas do Congresso Nacional: i) ações para o aperfeiçoamento e sustentabilidade do

Relatório de Políticas e Programas de Governo; ii) acompanhamento da evolução e do desempenho da

atuação do Poder Executivo; iii) ações para o aprimoramento do arcabouço legal relacionada à gestão e

governança de políticas públicas e governança orçamentária.

88. Entendo que essa proposta tem por objetivo dar maior consistência ao RePP e moldá-lo às

necessidades do Congresso Nacional, o que permitirá sua utilização para auxiliar o exame da proposta

orçamentária e a alocação dos escassos recursos públicos.

89. Todavia, como envolve múltiplos agentes, que não tiveram oportunidade de se manifestar

nestes autos, entendo que deva ser recomendado à Secretaria-Geral da Presidência, em conjunto com a

Segecex, que avaliem, juntas, a conveniência e oportunidade de adotar as medidas sugeridas nas

alíneas “a” (dar continuidade aos planos de trabalho desenvolvidos no âmbito dos acordos de

cooperação com as Casas do Congresso Nacional) e “b” (elaboração de quadro resumido de

periodicidade anual a ser apresentado por meio de audiência pública) do item 2 da proposta de

encaminhamento do Coordenador-Geral.

278


90. Deixo de acolher a proposta de orientar a Segecex para, “no processo de regulamentação do

presente produto, considere a necessidade de criação de unidade organizacional pertinente para

planejamento, operacionalização e coordenação dos trabalhos” (parágrafo 17 do despacho e subitem

“i” do item 1).

91. Em primeiro lugar, por entender que a Coger possui as condições técnicas necessárias para

coordenar as diversas unidades do tribunal e assegurar que as fiscalizações das quais serão extraídos os

dados que compõem o RePP tragam os insumos necessários para esse trabalho, haja vista a excelente

qualidade do trabalho executado pela Especialista Sênior Roberta Mallabi Coscarelli em conjunto com

o AUFC da Semag.

92. Em segundo lugar, por entender que as mudanças na estrutura administrativa do TCU devem

ser avaliadas pelo gestor maior, a saber, o Presidente.

93. Em terceiro lugar, porque, a partir do advento da EC 95/2016, este Tribunal vem enfrentado

mais e mais limitações para o provimento de cargos efetivos, de forma que a escassez de recursos

humanos tende a se elevar. Desse modo, a proposta do diligente Coordenador-Geral pode, em

princípio, não se coadunar com os esforços atuais de racionalização administrativa.

94. Nada obstante, poderá a Segecex, por iniciativa própria, examinar a viabilidade da proposta

formulada, ainda que não seja endossada por este relator nesta oportunidade, pelos motivos já

expostos.

95. No tocante ao modelo a ser adotado para elaboração do RePP, entendo prematuro estabelecer

que o relatório deve conter, necessariamente, o monitoramento das deliberações do RePP do exercício

precedente. Observo que, a despeito da inegável importância do monitoramento, o TCU deve envidar

esforços para encaminhar o RePP no prazo estabelecido na LDO (trinta dias após o encaminhamento

da proposta orçamentária), o que não está ocorrendo neste exercício e pode vir a não ocorrer nos

próximos exercícios caso se adote modelo assaz abrangente de relatório.

96. Ademais, a inclusão de trabalho tão importante no relatório pode desviar o foco das atenções,

que deveria estar voltado para o resultado da consolidação das avaliações das políticas públicas

examinadas.

97. Nada obsta que o monitoramento seja feito em outro processo – inclusive nos autos do

processo monitorado – e que o resultado seja considerado no RePP do ano seguinte.

98. Assim sendo, num exame perfunctório, entendo que o monitoramento deste RePP e dos

subsequentes deve observar as diretrizes da Portaria Segecex 27/2009.

99. Contudo, até que se regulamente a matéria de forma diversa, poderá o monitoramento das

deliberações de um RePP ser executado no RePP do exercício seguinte se houver anuência dos

relatores envolvidos, como ocorreu no presente caso.

100. A despeito desse meu posicionamento, nada impede que a Segecex examine a matéria de

forma mais aprofundada e, se for o caso, venha a propor uma regulamentação na forma sugerida pelo

zeloso Coordenador-Geral.

101. No tocante ao encaminhamento contido nos subitens “ii” a “v” e “vii” e “viii” do item 1 da

proposta do Coordenador-Geral, entendo suficiente recomendar à Segecex que examine a conveniência

e oportunidade de adoção das medidas ali sugeridas. Isso porque não existem elementos nos autos que

me permitam concluir, por exemplo, pela necessidade de desenvolver novos modelos de fiscalização

aplicáveis às políticas públicas (subitem iii) e de realizar treinamento de servidores (subitem “vii”).

102. De outro lado, acolho com ajustes a proposta contida no subitem “vi” do item 1 da proposta

de encaminhamento do Coordenador-Geral. De fato, o desenvolvimento de sistema proposto terá o

condão não apenas de ajudar na elaboração do RePP como também nas próprias fiscalizações de

políticas públicas. Todavia, caberá ao Comitê Gestor de Tecnologia da Informação (CGTI), previsto na

Resolução 284/2016, definir as prioridades a serem observadas pela Secretaria de Tecnologia da

Informação, juntamente com a Segecex.

279


Considerações finais

103. O presente trabalho representa um grande esforço da Coger e da Semag de sistematizar os

achados das avaliações de programa realizadas pelo Tribunal e cumprir a determinação contida na

LDO de 2019 de apresentar um resumo sobre a qualidade da implementação e ao alcance de metas e

objetivos dos programas e das ações governamentais objeto de auditorias operacionais realizadas para

subsidiar a discussão do Projeto de Lei Orçamentária de 2019. Além disso, fez-se, nesta oportunidade,

o monitoramento do Acórdão 2127/2017-Plenário.

104. O RePP é um produto relativamente novo e com potencial de impactar a alocação de

recursos públicos, na medida em que são fornecidos subsídios importantes para o Congresso Nacional

para a apreciação da proposta orçamentária. Ademais, por ser um trabalho de consolidação, é capaz de

revelar se as falhas observadas em determinadas políticas são localizadas ou sistemáticas.

105. De acordo com as conclusões a que chegou a equipe técnica, muitas das falhas são

sistemáticas, ainda que as responsabilidades possam ser atribuídas a diversos atores.

106. Contudo, justamente por ser um produto novo, há espaço para melhoria por parte das

unidades técnicas envolvidas. Cite-se, por exemplo, a deficiência no estabelecimento de parâmetros

para quantificar ou melhor qualificar os diagnósticos das políticas públicas, como ocorre com os

seguintes achados: “falhas de coordenação e integração multissetorial”, “falhas no processo de

seleção dos beneficiários e destinação da política pública” “falhas na qualidade ou descontinuidade

do serviço prestado”.

107. Nesse sentido, proponho que seja recomendado à Segecex que, com o apoio da Secretaria

de Métodos e Suporte ao Controle Externo e da Coger, verifique a possibilidade de estabelecer

parâmetros objetivos para os achados de auditoria nas fiscalizações de políticas públicas e programas

de governo, de modo a permitir a correta consolidação dos resultados desses trabalhos e a elaboração

do quadro-resumo a que se referem as últimas LDO (no caso concreto, art. 124 da Lei 13.707/2018).

108. Ademais, é importante que as fiscalizações tenham um núcleo comum dos quesitos a serem

avaliados. Verifico, por exemplo, que o quesito “gestão de risco” foi avaliado em apenas 9 das 18

políticas auditadas, ao passo que o quesito “descasamento entre o grau de responsabilidade do

município com a sua estrutura técnica e administrativa para a gestão da política” foi avaliado em 5

dos 18 programas. Neste caso, contudo, é possível que diversos programas não contemplem tal

quesito, caso seja executado exclusivamente pelo governo federal.

109. De toda sorte, é necessário que a Segecex esteja sempre atenta à necessidade de

uniformização dos procedimentos de auditoria e do constante aperfeiçoamento dos métodos de

trabalho para assegurar a qualidade do RePP, dada a crescente importância das fiscalizações de

políticas públicas no processo de alocação orçamentária.

110. Por fim, gostaria de louvar o esforço da equipe técnica, composta pela Especialista Sênior

Roberta Mallab Coscarelli, da Coger, e Rodrigo Araújo Vieira, da Semag, bem assim a condução dos

trabalhos pelos titulares das respectivas unidades.

Feitas essas considerações, VOTO por que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto a este

colegiado.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Primeiramente, gostaria de parabenizar o Ministro Benjamin Zymler pela condução do trabalho e

as equipes técnicas envolvidas na produção da segunda edição do Relatório de Políticas e Programas

de Governo.

280


Acredito ser este um produto de alto impacto inovador, notadamente na forma de relacionamento

com o Congresso Nacional e com o Centro de Governo do Poder Executivo.

Ao trazer uma análise ampla e consolidada dos problemas a serem superados pelo Estado

brasileiro, esse relatório serve como subsídio singular e sistêmico ofertado às Casas Legislativas, para

que possam exercer plenamente, com o apoio do TCU, suas fundamentais competências inerentes ao

processo orçamentário e de controle da administração pública.

Destaco que, à realidade de baixa capacidade institucional apresentada no relatório, se junta o

cenário de retração econômica, insustentabilidade fiscal e, consequente limitação de despesas. Ao

destinar recursos públicos limitados, é essencial que o governo priorize as ações que tem gerado

resultados, ou que minimamente, apresentem condições de gerá-los. Desse modo, vê-se no Relatório

um produto capaz de trazer análises de grande relevância não somente para o aprimoramento dos

programas e ações públicas, como também para de fato promover a melhoria da alocação orçamentária

e dos arranjos institucionais que permitem a adequação do gasto público.

Na minha visão, são produtos como este que permitem ao Tribunal manter um diálogo mais

positivo e construtivo com os atores governamentais que buscam acertar e construir um País melhor.

Assim, novamente parabenizo o Ministro Benjamin Zymler, assim como as equipes da Semag e da

Coger, lideradas pelos Auditores Leonardo Albernaz e Marcelo Barros Gomes, e reforço a necessidade

de darmos continuidade a esse trabalho, oferecendo à Secretaria Geral de Controle Externo as

condições necessárias ao seu aperfeiçoamento.

Diante do exposto, com satisfação, acompanho o Relator.



Redator


1. Processo nº TC 012.352/2018-7.

1.1. Apenso: 005.762/2018-9

2. Grupo I – Classe de Assunto: VII - Acompanhamento


3.1. Interessado: Congresso Nacional (vinculador) ().

4. Órgãos/Entidades: Agência Nacional de Águas; Agência Nacional de Telecomunicações;

Banco Central do Brasil; Banco do Brasil S.A.; Banco do Nordeste do Brasil S.A.; Caixa Econômica














281












Telecomunicações Brasileiras S.A.; Tribunal de Contas da União (vinculador).



7. Unidade Técnica: Secretaria de Macroavaliação Governamental (SEMAG).


8.1. Daniel Andrade Fonseca e outros, representando Agência Nacional de Telecomunicações.

9. Acórdão:

VISTO, relatado e discutido este Relatório de Políticas e Programas de Governo (RePP),

destinado a dar cumprimento ao art. 124 da Lei 13.707/2018 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para

2019),


as razões expostas pelo relator, e com fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei

8.443/1992 c/c os arts. 239, inciso II, e 250, inciso III, do Regimento Interno, em:

9.1. encaminhar à Comissão Mista do Congresso Nacional a que se refere o § 1º do art. 166 da

Constituição Federal, o quadro-resumo relativo à qualidade da implementação e ao alcance de metas e

objetivos dos programas e ações governamentais objetos de auditorias operacionais realizadas, para

subsidiar a discussão do Projeto de Lei Orçamentária Anual;

9.2. recomendar à Casa Civil da Presidência da República, no exercício das competências

atribuídas pelo art. 3º da Medida Provisória 782/2017, em especial aquelas relacionadas a

coordenação, integração, monitoramento e avaliação das ações governamentais, e ao Ministério do

Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, no exercício das competências atribuídas pelo art. 2º do

Decreto 9.035/2017, em especial aquelas relacionadas à formulação do planejamento estratégico

nacional e à elaboração de subsídios para formulação de políticas públicas de longo prazo voltadas ao




9.2.1. a positivação de plano nacional integrado de longo prazo, a que faz menção o disposto no

§1º do art. 174 da CF, em continuidade às ações de proposição e debate institucional atualmente em

curso no âmbito de elaboração da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(ENDES) e do Projeto de Lei 9.163, de 23 de novembro de 2017 (item 33 do relatório);

9.2.2. integração e articulação do plano nacional integrado de longo prazo que vier a ser


Plano Plurianual (itens 26 e 78 do relatório);

9.2.3. definição de cronograma de ações para orientação, capacitação e estímulo aos órgãos da

administração pública com vista a disseminar a aplicação do Guia de Análise Ex Ante do Governo



do relatório);

282


9.2.4. definição de cronograma de ações com vistas a institucionalizar e qualificar os

mecanismos e práticas de gestão de riscos, controles internos, coordenação e articulação,

monitoramento e avaliação no âmbito dos órgãos da administração pública, em atendimento às

diretrizes estabelecidas no art. 4º, inc. III e VI do Decreto 9.203/2017 (itens 247, 257 e 264 do

relatório);

9.3. dar ciência ao Congresso Nacional da necessidade de aprimoramento do arcabouço legal dos

processos de alocação e execução orçamentária, com vistas a:

9.3.1. considerar as avaliações do desempenho e dos resultados governamentais nos processos

decisórios, para destinação de recursos e adoção de medidas de aperfeiçoamento dos programas e

políticas públicas em curso;

9.3.2. instituir mecanismos que permitam cobrar das instituições responsáveis por gerir recursos

públicos a aplicação de boas práticas de governança e gestão aplicáveis às políticas públicas (itens 208

e 217 do relatório);

9.4. encaminhar este relatório aos Ministérios responsáveis pelas políticas contempladas neste

trabalho: Ministério das Cidades, Ministério da Educação, Ministério da Saúde, Ministério de Minas e

Energia, Ministério da Integração Nacional, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário,

Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Ministério do Trabalho, Ministério da

Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, Ministério da Cultura, Ministério dos Direitos

Humanos, Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços e Ministério da Segurança Pública,

com vistas a dar ciência das lacunas e falhas apontadas nos processos de institucionalização,

formulação, gestão de riscos, controles internos, coordenação, monitoramento e avaliação das políticas

pelas quais são responsáveis (itens 206, 217, 219, 239, 247, 257 e 264 do relatório).

9.5. recomendar à Secretaria-Geral de Controle Externo que:

9.5.1. considere, no processo de acompanhamento da elaboração do Plano Plurianual 2020-2023,

incumbido à Secretaria de Macroavaliação Governamental, os aspectos abordados no item 9.3.2 do


9.5.2. busque incluir, em seu planejamento, fiscalizações que contemplem, para políticas

públicas de alta materialidade, relevância e risco, questões estruturais para a ação governamental, que

avaliem, especialmente:

9.5.2.1.o uso de evidências nos processos decisórios das políticas públicas, incluindo aqueles

relativos à sua própria criação;

9.5.2.2. a maturidade da governança e da gestão das políticas públicas auditadas;

9.5.2.3.os resultados alcançados em função dos recursos públicos empregados;

9.5.3. verifique, com o apoio da Coordenação-Geral de Controle Externo de Resultados de

Políticas Programas Públicos e da Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo, a

possibilidade de estabelecer parâmetros objetivos para classificar os achados de auditoria nos

processos de fiscalização de políticas públicas e programas de governo, bem assim de estabelecer um

núcleo comum de quesitos a serem examinados nessa modalidade de fiscalização, de modo a

possibilitar a correta consolidação dos resultados e a elaboração do quadro-resumo a que se referem as

últimas leis de diretrizes orçamentárias, a exemplo da Lei 13.707/2018;

9.5.4. adote medidas necessárias para o desenvolvimento de sistema para apoiar a fiscalização de

políticas públicas, programas de governo, ações orçamentárias e indicadores nacionais, observadas as

prioridades definidas pelo Comitê de Gestão de Tecnologia da Informação no Plano Diretor de

Tecnologia;

9.5.5. examine a conveniência e oportunidade de adotar as medidas sugeridas nos subitens de

“ii” a “v”, “vii” e “viii” do item 1 da proposta de encaminhamento do Coordenador-Geral de Controle

Externo de Resultado de Políticas e Programas Públicos;

9.6. recomendar à Secretaria-Geral da Presidência que verifique, em conjunto com a Secretaria-

Geral de Controle Externo, a conveniência e oportunidade de adotar as medidas sugeridas nas alíneas

283


“a” e “b” do item 2 da proposta de encaminhamento do Coordenador-Geral de Controle Externo de

Resultado de Políticas e Programas Públicos.






Benjamin Zymler (Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e

Vital do Rêgo.




TC 032.908/2017-2

Natureza: Representação

Órgão/Entidade: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira

Representação legal: não há

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. NEGATIVA DO INEP EM FORNECER INFORMAÇÕES

SOLICITADAS PELO TCU PARA REALIZAÇÃO DE AUDITORIA. PROCEDÊNCIA. REJEIÇÃO

DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA APRESENTADAS. NOVA AUDIÊNCIA. ADVERTÊNCIAS.

RELATÓRIO

Adoto, como Relatório, a instrução do Auditor (peça 15), que contou com a anuência do corpo

diretivo da unidade técnica (peças 16 e 17):

“INTRODUÇÃO

1. Trata-se de representação desta Unidade Técnica em razão da negativa por parte do Inep de

fornecimento de informações solicitadas pelo TCU para realização de auditoria de cunho

operacional.

2. A representação preenche os requisitos de admissibilidade previstos nos artigos 235 e 237,

inciso VI do Regimento Interno do Tribunal.

HISTÓRICO

Motivação para a Solicitação dos Dados

3. No âmbito do processo de levantamento para realização de fiscalização de natureza

operacional intitulado “Levantamento dos Riscos de Eficiência, Eficácia e Efetividade dos Programas

de Inclusão Produtiva” (TC 016.292/2017-0), foi realizada análise do impacto do programa Bolsa

Família em relação ao acesso ao mercado formal de trabalho pelos jovens integrantes das famílias

beneficiárias, com idade em torno de 18 anos. O estudo, que utilizou técnicas econométricas

avançadas de avaliação de impacto, foi realizado a partir dos dados do Cadastro Único, Folha de

Pagamentos do Bolsa Família e RAIS, bases de dados disponíveis no TCU. Os resultados do estudo

permitiram concluir, com segurança, que existe um efeito do programa sobre os jovens, de tal forma

284


que, em média, os jovens que permanecem mais tempo no programa, tendem a ter menor acesso ao

mercado formal de trabalho que os jovens que deixam o programa mais cedo.

4. Para complementação da análise dos efeitos do programa Bolsa Família iniciada no processo

de levantamento TC 016.292/2017-0, com continuidade prevista para ocorrer no processo intitulado

“FOC sobre a prestação de serviços que promovam a inclusão social, em especial a diretriz de

inclusão produtiva da população mais vulnerável e pobre do país” (TC 027.831/2017-5), fez-se

necessária a obtenção das bases de dados identificadas do Enem e do Censo da Educação Básica,

ambas disponíveis no INEP – Instituto Anísio Teixeira. Tais bases de dados devem ser obtidas e

internalizadas no TCU, para viabilizar os cruzamentos de dados necessários à aplicação das técnicas

econométricas de avaliação de impacto.

5. Cumpre destacar que, apesar dos dados de identificação dos jovens (CPF, Nome, Nome da

Mãe) serem necessários para a etapa prévia de cruzamento com outras bases de dados, a exemplo do

próprio Cadastro Único, todas as análises econométricas previstas, acontecem de forma agregada,

não sendo possível a identificação individual dos jovens, quando da divulgação dos resultados.

Ações realizadas para obtenção dos dados

6. Ainda durante a fase de planejamento do TC 016.292/2017-0, foi expedido o ofício de

diligência 0284/2017-TCU/SecexPrevidência, de 24/4/2017 (peça 6) solicitando do INEP as seguintes

informações:

a) microdados identificados do Censo da Educação Básica dos anos de 2013 a 2016; e

b) microdados identificados do Enem dos anos de 2013 a 2016.

7. O INEP respondeu à diligência por meio do Ofício nº 382/2017/GAB-INEP (peça 2), negando

o fornecimento dos dados ao TCU, alegando que o acesso aos dados deveria ocorrer exclusivamente

conforme sua portaria interna número 465, de 31 de maio de 2017 (peça 4).

8. O cruzamento de dados com as bases internalizadas no TCU é etapa imprescindível para a

análise de impacto pretendida. Considerando que a forma de acesso proposta pelo INEP que prevê

exclusivamente o acesso em suas dependências, inviabiliza aquele cruzamento, foi realizada nova

solicitação, desta feita por meio do ofício de requisição 4-211/2017-TCU/SecexPrevidência (peça 5),

ainda no âmbito do TC 016.292/2017-0.

9. O Inep respondeu à segunda solicitação por meio do Ofício nº 479/2017/GAB-INEP (peça 3),

negando mais uma vez o fornecimento das informações solicitadas, utilizando a mesma justificativa

apresentada anteriormente.

10. Por entender que a negativa de fornecimento das informações contraria os dispositivos

previstos no Art. 71, incisos II e IV da Constituição Federal e a Lei 8.443/1992 art. 87, inciso III

(conforme instrução inicial à peça 7), a Secexprevi formulou a presente representação, propondo que

o Tribunal promovesse audiência da Sr. Maria Inês Fini, Presidente do Inep, para que apresentasse

razões de justificativa quanto à negativa de prestação de informações solicitadas

11. A proposta de audiência formulada pela Secexprevi foi acatada pelo Relator, Ministro

Walton Alencar Rodrigues por meio do despacho à peça 10, e a Presidente do Instituto Nacional de

Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP foi instada a apresentar razões de

justificativa para a negativa de fornecimento das informações solicitadas por meio do ofício

0085/2018-TCU/SecexPrevidência, de 25/1/2018 (peça 11).

12. O exame técnico a seguir trata da análise das razões de justificativa apresentadas pelo

INEP, por meio do ofício 88/2018/GAB-INEP (peça 13).

EXAME TÉCNICO

Justificativa 2.: Acesso nas dependências do INEP

285


13. A presidente do INEP inicia sua argumentação informando que as bases de dados

solicitadas se encontram à disposição do TCU, mas, exclusivamente, por meio de acesso realizado nas

instalações do próprio INEP.

14. Conforme já mencionado no parágrafo 8, o acesso nas dependências do INEP, na forma

proposta, inviabiliza o cruzamento de dados com as bases internalizadas no TCU, etapa

imprescindível para a análise de impacto pretendida, de forma que não atende às necessidades do

TCU.

Justificativa 3. a): Lei 12.527 (Lei de Acesso a Informação - LAI)

15. Na sequência, o INEP argumenta que, de acordo com o Art. 31, §s 1o e 3o, e respectivos

incisos da Lei 12.527 (Lei de Acesso a Informação - LAI), a coleta de dados pessoais para a

realização de estatísticas - como é o caso dos censos educacionais e da pesquisa de perfil

socioeconômico associada ao ENEM - seria possível sem o consentimento do indivíduo, desde que a

divulgação dos resultados não permitam a identificação das pessoas a que se referem as estatísticas.

16. Entretanto, a própria Lei 12.527, em seu art. 31º, § 1o, inciso I, assegura o acesso às

informações pessoais a agentes públicos legalmente autorizados, conforme transcrição a seguir:

Art. 31. O tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com

respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias

individuais.

§ 1 As informações pessoais, a que se refere este artigo, relativas à intimidade, vida privada,

honra e imagem:

I - terão seu acesso restrito, independentemente de classificação de sigilo e pelo prazo máximo

de 100 (cem) anos a contar da sua data de produção, a agentes públicos legalmente autorizados e à

pessoa a que elas se referirem; (grifo nosso)

17. Considerando que, conforme a Lei 8.443/1992 art. 87, inciso III, o servidor do TCU tem a

prerrogativa de requerer, nos termos do Regimento Interno, aos responsáveis pelos órgãos e

entidades objeto de inspeções, auditorias e diligências, as informações e documentos necessários para

instrução de processos e relatórios, o art. 31, § 1o, inciso I da Lei 12.527 confere ao auditor do TCU

a possibilidade de acesso às informações pessoais, mesmo que restritas. Assim sendo, a justificativa 3.

a) do INEP não merece acolhida.

Justificativa 3. b): restrição de acesso supostamente prevista nos editais do Enem

18. No item 3.b) o INEP argumenta que os editais que tratam da aplicação do ENEM

supostamente pontificariam que informações pessoais, educacionais, socioeconômicas e os resultados

individuais somente poderiam ser divulgados mediante a autorização expressa do participante

19. Entretanto, os próprios Editais do Enem asseguram a utilização dos dados pessoais no

âmbito de programas governamentais, como pode ser depreendido do trecho do Edital do Concurso

de 2017, extraído do Diário Oficial da União no 69, de 10 de abril de 2017, seção 3:

16. DA UTILIZAÇÃO DOS RESULTADOS PARA ACESSO À EDUCAÇÃO SUPERIOR

(...)

16.3 A inscrição do PARTICIPANTE no Enem 2017 caracterizará o seu formal consentimento

para a disponibilização das suas notas e informações, incluindo as do questionário socioeconômico,

no âmbito de programa governamental e em processo seletivo de ingresso à Educação Superior.

20. Considerando que o próprio Edital do Concurso prevê expressamente que as informações

pessoais serão usadas no âmbito de programas governamentais e que o TCU é responsável pelo

controle externo da atuação governamental no âmbito da União, resta evidente que o Tribunal deve

ter acesso às referidas informações para avaliação dos programas, sob pena de, em caso de negativa

de acesso, dificultar, restringir ou mesmo impedir sua atuação sobre os programas afetos à

informação.

286


21. O Bolsa Família, programa que o TCU pretende avaliar com as informações solicitadas,

possui estreita relação com as políticas educacionais. O acesso à educação é uma das mais

importantes condicionalidades do programa. A negativa de acesso às informações da educação

inviabiliza o controle e a realização de qualquer trabalho de avaliação de impacto por meio de

técnicas econométricas.

22. Assim sendo, considerando que o item 16.3 do Edital ENEM 2017 assegura o uso da

informação pessoal no âmbito de programas governamentais, a justificativa 3. b) não procede.

Justificativa 3.c): sigilo previsto em resolução de assembleia da ONU

23. Nesse item, o INEP argumenta que a Resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas no

68/261, de 29 de janeiro de 2014, (peça 14), estabelece que os dados individuais coletados pelos

órgãos de estatística para elaboração de estatísticas devem ser estritamente confidenciais e utilizados

exclusivamente para fins estatísticos.

24. Essa argumentação do INEP é baseada no princípio 6 da dita resolução, o qual

transcrevemos, para facilitar o entendimento:

Principle 6. Individual data collected by statistical agencies for statistical compilation, whether

they refer to natural or legal persons, are to be strictly confidential and used exclusively for statistical

purposes. (grifo nosso)

25. Cumpre observar que o princípio 6 acima refere-se a dados individuais coletados para

compilação estatística. Como já discutido, os dados do Enem também servem para outros fins, como

por exemplo, para subsidiar programas governamentais além de servir para acesso à educação

superior.

26. A despeito disso, é importante observar que o sigilo previsto no princípio visa, além de

preservar a intimidade dos participantes, assegurar a qualidade das pesquisas, pois a divulgação ou

uso indevido das informações poderia impactar negativamente a confiança dos entrevistados, o que é,

sem dúvidas, uma preocupação legítima.

27. Entretanto, entende-se que o fornecimento das informações ao TCU não representa quebra

de sigilo, visto que, conforme o art. 86 da Lei 8.443/1992, o servidor do TCU é obrigado a guardar

sigilo sobre dados e informações obtidos em decorrência do exercício de suas funções.

28. Adicionalmente, o uso que se pretende dar aos dados, ou seja, realização de análise de

impacto por métodos econométricos, pressupõe a geração de saídas agregadas, que não possibilitam

a identificação individual, compatíveis, portanto, com os fins estatísticos permitidos no princípio

defendido pela ONU.

29. Assim sendo, a solicitação do TCU não fere o Princípio 6 da Resolução da Assembleia Geral

das Nações Unidas no 68/261, não devendo ser acatada a argumentação 3. c): do INEP.

Justificativa 3.d): sigilo previsto no Decreto 6.425/ 2008 para o Censo da Educação

30. No item 3. d), o INEP informa que o Decreto 6.425/2008 assegura o sigilo dos dados

pessoais presentes no censo da educação de modo a evitar que o compartilhamento e uso de dados

pessoais para outras finalidades que não a realização de estatísticas comprometa a confiança dos

parceiros da pesquisa e a sua disposição em fornecer informações extensas e fidedignas.

31. De fato, o referido decreto assegura o sigilo e a proteção de dados pessoais apurados no

censo da educação, vedando a sua utilização para fins estranhos aos previstos na legislação

educacional aplicável.

32. Entretanto, como já extensivamente discutido, o fornecimento dos dados para o TCU não

configura quebra de sigilo, mas apenas a transferência desse sigilo para o TCU, com respaldo na Lei

8.443/1992 que é hierarquicamente superior à uma norma gerada por decreto.

33. Adicionalmente, o uso que se pretende dar aos dados no presente trabalho, ou seja,

realização de análise de impacto por métodos econométricos, pressupõe a geração de saídas

287


agregadas, que não possibilitam a identificação individual, não havendo, portanto, risco de quebra de

confiança dos parceiros envolvidos nas pesquisas.

34. Assim sendo, a justificativa apresentada no item 3. d) não deve ser acolhida.

Justificativa 3.e): sigilo das informações coletadas no âmbito do Plano Nacional de Estatística

35. Segundo a argumentação do INEP, a Lei no 5.534/1968 já estabelecera que as informações

prestadas para a execução do Plano Nacional de Estatística teriam caráter sigiloso e seriam usadas

exclusivamente para fins estatísticos, não podendo ser objeto de certidão, nem, em hipótese alguma,

servir de prova em processo administrativo, fiscal ou judicial.

36. Entretanto, aquela lei diz respeito às informações solicitadas pela Fundação IBGE para

execução do Plano Nacional de Estatística e não se aplica diretamente ao Censo da Educação

realizado pelo INEP.

37. A despeito disso, como já extensivamente discutido, o fornecimento dos dados para o TCU

não configura quebra de sigilo, mas simplesmente transferência de sigilo.

38. Assim sendo, o argumento 3.e) não procede.

Justificativas 4 e 5.: importância do sigilo para as pesquisas

39. Nos itens 4 e 5, o INEP continua sua argumentação, reforçando que suas pesquisas têm

como objetivo o cálculo de estatísticas de natureza agregada e não se prestam para certificar a

condição de indivíduos frente às organizações.

40. Sobre esses aspectos levantados pelo INEP, é importante reforçar que essa unidade técnica

entende que essa argumentação se aplica ao censo da educação. Quanto aos dados obtidos no

contexto do Enem, entretanto, existe previsão explícita de utilização dos mesmos frente a instituições

de ensino superior e no âmbito de programas governamentais, não se aplicando a argumentação.

41. Adicionalmente, em ambos os casos, o fornecimento dos dados para o Tribunal não significa

quebra de sigilo, dadas as obrigações legais do Auditor. É importante destacar que o TCU já possui

internalizadas diversas bases de dados que contém informações pessoais restritas como CPF e

CNPJ(Receita Federal), CADUNICO (Ministério do Desenvolvimento Social), RAIS e Seguro

Desemprego(Ministério do Trabalho), todas com o devido controle de confidencialidade.

43. No caso específico do TC 027.831/2017-5, o objetivo dessa unidade é realizar análise de

impacto por meio de técnicas econométricas agregadas. Ou seja, o foco é a análise de resultados

médios sobre grupos, e não sobre indivíduos. Entretanto, como etapa preliminar ao trabalho, faz-se

necessário o prévio cruzamento com o CADUNICO e a folha de pagamentos do Bolsa Família para a

classificação dos registros entre participantes e não participantes do programa e complementação dos

dados socioeconômicos. Uma vez verificada a participação no programa e complementados os dados

socioeconômicos a identificação individual das pessoas é descartada não sendo apresentada nos

resultados.

Justificativas 6 e 7: respeito ao sigilo de dados pessoais pelo INEP e criação do Serviço de

Acesso a Dados Protegidos (SEDAP)

44. Nos itens 6 e 7, o INEP destaca as boas práticas referentes à proteção dos dados individuais

que vem adotando, especialmente a criação do Serviço de Acesso a Dados Protegidos (SEDAP), tanto

para pesquisadores acadêmicos quanto pesquisadores institucionais, e cita que o próprio TCU, por

meio do acordão 3002-48/2016 Plenário, de relatoria da Ministra Ana Arraes, classificou como tendo

um bom nível de maturidade o processo de produção de estatísticas educacionais pelo INEP,

incluindo as políticas de proteção à informação individual.

45. Entretanto, o INEP não pode conceder ao TCU o mesmo tratamento restritivo que aplica aos

pesquisadores acadêmicos ou institucionais, visto que o Tribunal possui prerrogativas legais

diferenciadas para que ele possa exercer plenamente a atividade de controle externo. Ao mesmo

288


tempo em que o Auditor do TCU tem a prerrogativa de requerer informações junto aos

jurisdicionados, ele tem o dever legal de preservar o grau de confidencialidade das informações

obtidas.

46. Assim sendo, o fato do INEP estar realizando um bom trabalho relativo à proteção dos

dados individuais obtidos por meio de suas pesquisas e concursos, não descarta a obrigação de

fornecer as informações solicitadas pelo TCU para que ele possa exercer a sua missão constitucional,

de forma que a negativa de fornecimento de dados não pode ser aceita.

CONCLUSÃO

47. Considerando que: (a) conforme o Art. 71, incisos II e IV da Constituição Federal, compete

ao TCU realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão

técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,

operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e

Judiciário, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal; (b)

conforme a Lei 8.443/1992 art. 87, inciso III, o servidor do TCU tem a prerrogativa de requerer, nos

termos do Regimento Interno, aos responsáveis pelos órgãos e entidades objeto de inspeções,

auditorias e diligências, as informações e documentos necessários para instrução de processos e

relatórios de cujo exame esteja expressamente encarregado por sua chefia imediata; (c) conforme a

Lei 8.443/1992, art. 86, o servidor do TCU é obrigado a guardar sigilo sobre dados e informações

obtidos em decorrência do exercício de suas funções e pertinentes aos assuntos sob sua fiscalização,

utilizando-os, exclusivamente, para a elaboração de pareceres e relatórios destinados à chefia

imediata; (d) a Lei 12.527, em seu art. 31º, § 1o, inciso I, assegura o acesso às informações pessoais a

agentes públicos legalmente autorizados; (e) existe, no edital do ENEM 2017, previsão expressa de

uso das informações colhidas por ocasião do concurso para fins de programas governamentais e que

o TCU utiliza tais informações para realizar o controle externo desses programas; (f) o TCU já possui

diversas bases de dados internalizadas e possui mecanismos de preservação do sigilo das informações

pessoais nelas contidas; (g) o foco do trabalho “FOC sobre a prestação de serviços que promovam a

inclusão social, em especial a diretriz de inclusão produtiva da população mais vulnerável e pobre do

país” (TC 027.831/2017-5) é a obtenção de resultados médios sobre grupos, e não sobre indivíduos; e

(h) a forma de acesso sugerida pelo INEP, a partir de suas dependências não atende à necessidade do

Tribunal, entende-se que a argumentação apresentada pelo INEP não constitui justificativa aceitável

para a negativa do fornecimento das informações solicitadas.

48. Nesses termos, conclui-se pela rejeição das razões de justificativa apresentadas pela Sra.

Maria Inês Fini, Presidente do INEP.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

49. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

I. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos

arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno deste Tribunal e no art. 103, § 1º, da Resolução -

TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;

II. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pela Sra. Maria Inês Fini, Presidente do

INEP;

III. determinar ao INEP que, no prazo de 5 dias uteis, conforme solicitação original constante

no ofício de diligência 0284/2017-TCU/SecexPrevidência, de 24/4/2017 (peça 6), forneça os seguintes

dados:



IV. arquivar o presente processo, com fundamento no art. 169, inciso III, do Regimento Interno

do Tribunal.”

289


VOTO

Conheço a presente representação da equipe de fiscalização da Secretaria de Controle Externo da

Previdência, do Trabalho e da Assistência Social em razão da recusa do Instituto Nacional de Estudos

e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) em fornecer informações solicitadas pelo TCU para

realização de auditoria, por preencher os requisitos atinentes à espécie.

Com vistas a realizar análises sobre os efeitos do programa Bolsa Família, iniciadas no processo

de levantamento TC 016.292/2017-0, com continuidade prevista para ocorrer no processo intitulado

“FOC sobre a prestação de serviços que promovam a inclusão social, em especial a diretriz de inclusão

produtiva da população mais vulnerável e pobre do país” (TC 027.831/2017-5), por meio do ofício de

diligência 0284/2017-TCU/SecexPrevidência, de 24/4/2017 (peça 6), aquela unidade técnica solicitou

as seguintes bases de dados ao Inep:



O INEP respondeu à diligência por meio do Ofício nº 382/2017/GAB-INEP (peça 2), negando o

fornecimento dos dados ao TCU, alegando que o acesso aos dados deveria ocorrer exclusivamente

conforme sua Portaria 465, de 31 de maio de 2017 (peça 4).

A forma de acesso a informações proposta pelo Inep, exclusivamente em suas dependências,

inviabiliza o cruzamento de dados com as bases internalizadas no TCU, etapa imprescindível para a

análise pretendida.

Sendo assim, foi realizada nova solicitação, por meio do ofício de requisição 4-211/2017-

TCU/SecexPrevidência (peça 5). Por meio do Ofício nº 479/2017/GAB-INEP (peça 3), o Inep negou

mais uma vez o fornecimento das informações solicitadas, utilizando a mesma justificativa apresentada

anteriormente.

Por meio de despacho à peça 10, autorizei a audiência de Maria Inês Fini, Presidente do Inep,

para que apresentasse razões de justificativa quanto à negativa de prestação das informações

solicitadas pela SecexPrevidência.

À peça 11, o Inep argumenta que, de acordo com o art. 31, §s 1o e 3o, e respectivos incisos da Lei

12.527 (Lei de Acesso a Informação - LAI), a coleta de dados pessoais para a realização de estatísticas

– como é o caso dos censos educacionais e da pesquisa de perfil socioeconômico associada ao Enem –

seria possível sem o consentimento do indivíduo, desde que a divulgação dos resultados não permita a

identificação das pessoas a que se referem as estatísticas.

Tal argumento não merece ser acolhido, pois a Lei 12.527, em seu art. 31º, § 1o, inciso I,

assegura o acesso às informações pessoais, mesmo que restritas, a agentes públicos legalmente

autorizados. Este é o caso, pois conforme o art. 87, inciso III da Lei 8.443/1992, o servidor do TCU

tem a prerrogativa de requerer, nos termos do Regimento Interno, aos responsáveis pelos órgãos e

entidades objeto de inspeções, auditorias e diligências, as informações e documentos necessários para

instrução de processos e relatórios.

Também não deve prosperar o argumento do Inep de que os editais que tratam da aplicação do

Enem explicitariam que informações pessoais, educacionais, socioeconômicas, bem como os

resultados individuais, somente poderiam ser divulgados mediante a autorização expressa do

participante.

Como demonstra o trecho do Edital do Concurso de 2017, extraído do Diário Oficial da União

no 69, de 10 de abril de 2017, seção 3, transcrito a seguir, é assegurada a utilização dos dados pessoais

no âmbito de programas governamentais:

“16. DA UTILIZAÇÃO DOS RESULTADOS PARA ACESSO À EDUCAÇÃO SUPERIOR

(...)

290


16.3 A inscrição do PARTICIPANTE no Enem 2017 caracterizará o seu formal consentimento

para a disponibilização das suas notas e informações, incluindo as do questionário socioeconômico,

no âmbito de programa governamental e em processo seletivo de ingresso à Educação Superior.”

Como o TCU é responsável pelo controle externo da atuação governamental no âmbito da União,

é evidente que deve ter acesso a informações que julgar necessárias para avaliação dos programas sob

sua jurisdição.

No caso em questão, o Bolsa Família, programa que o TCU pretende avaliar com as informações

solicitadas, possui estreita relação com as políticas educacionais. O acesso à educação é uma de suas

mais importantes condicionalidades. A negativa de acesso às informações em questão inviabiliza o

controle e a realização de qualquer trabalho de avaliação de impacto por meio de técnicas

econométricas.

Também não procede o argumento do Inep de que a negativa de acesso aos dados seria

justificada pela Resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas no 68/261, de 29 de janeiro de

2014, (peça 14). A posição do Inep baseia-se no fato de que princípio 6 daquela Resolução estabelece

que dados individuais coletados pelos órgãos de estatística, para elaboração de estatísticas, devem ser

estritamente confidenciais e utilizados exclusivamente para fins estatísticos:

‘Principle 6. Individual data collected by statistical agencies for statistical compilation, whether

they refer to natural or legal persons, are to be strictly confidential and used exclusively for statistical

purposes.”

Cumpre observar que o princípio 6 acima refere-se a dados individuais coletados para

compilação estatística. Como já discutido, os dados do Enem, cuja principal função é o acesso à

educação superior, também servem para subsidiar programas governamentais, entre outros fins.

Além disso, o sigilo previsto naquele princípio visa, além de preservar a intimidade dos

participantes, assegurar a qualidade das pesquisas, pois a divulgação ou uso indevido das informações

poderia impactar negativamente a confiança dos entrevistados. Esta é, sem dúvidas, uma preocupação

legítima.

Entretanto, o fornecimento das informações ao TCU não representa quebra de sigilo. Conforme o

art. 86 da Lei 8.443/1992, o servidor do TCU é obrigado a guardar sigilo sobre dados e informações

obtidos em decorrência do exercício de suas funções.

Ademais, a realização de análise de impacto por métodos econométricos, pressupõe a geração de

saídas agregadas, que não possibilitam a identificação individual, compatíveis, portanto, com os fins

estatísticos permitidos no princípio defendido pela ONU, bem como com o previsto pela LAI.

Esta última observação deve ser aplicada também para analisar os itens 4 e 5 das justificativas do

Inep, em que aquele Instituto reforça que suas pesquisas têm como objetivo o cálculo de estatísticas de

natureza agregada e não se prestam para certificar a condição de indivíduos frente às organizações.

O Inep informa ainda que o Decreto 6.425/2008 assegura o sigilo dos dados pessoais presentes

no censo da educação, com vistas a evitar que o compartilhamento e uso de dados pessoais para outras

finalidades, que não a realização de estatísticas, comprometa a confiança dos parceiros da pesquisa e a

sua disposição em fornecer informações extensas e fidedignas.

De fato, o Decreto assegura o sigilo e a proteção de dados pessoais apurados no censo da

educação, vedando a sua utilização para fins estranhos aos previstos na legislação educacional

aplicável. Entretanto, como já esclarecido anteriormente, o fornecimento dos dados para o TCU não

configura quebra de sigilo, mas apenas a transferência desse sigilo para o TCU, com respaldo na Lei

8.443/1992, que é hierarquicamente superior à uma norma gerada por decreto.

O Inep defende que a Lei no 5.534/1968 já estabelecera que as informações prestadas para a

execução do Plano Nacional de Estatística teriam caráter sigiloso e seriam usadas exclusivamente para

fins estatísticos, não podendo ser objeto de certidão, nem, em hipótese alguma, servir de prova em

processo administrativo, fiscal ou judicial.

291


Contudo, aquela lei diz respeito às informações solicitadas pela Fundação IBGE para execução

do Plano Nacional de Estatística e não se aplica diretamente ao Censo da Educação realizado pelo

Inep. Novamente, como já demonstrado, o fornecimento dos dados para o TCU não configura quebra

de sigilo, mas simplesmente transferência de sigilo.

Finalmente, nos itens 6 e 7 de suas justificativas, o Inep destaca as boas práticas referentes à

proteção dos dados individuais que vem adotando, especialmente a criação do Serviço de Acesso a

Dados Protegidos (Sedap), tanto para pesquisadores acadêmicos quanto pesquisadores institucionais.

Cita que o próprio TCU, por meio do acordão 3002-48/2016 Plenário, de relatoria da Ministra

Ana Arraes, classificou como tendo um bom nível de maturidade o processo de produção de

estatísticas educacionais pelo INEP, incluindo as políticas de proteção à informação individual.

O fato do Inep realizar um bom trabalho no que toca à proteção dos dados individuais obtidos

por meio de suas pesquisas e concursos, não descarta a obrigação de fornecer as informações

solicitadas pelo TCU para que ele possa exercer a sua missão constitucional.

A partir das análises já apresentadas neste Voto, resta claro que o Inep não pode aplicar ao TCU

o mesmo tratamento restritivo dado aos pesquisadores acadêmicos ou a outras instituições, visto que o

Tribunal possui prerrogativas legais diferenciadas para que possa exercer plenamente a atividade de

controle externo.

Ressalto mais uma vez que, ao mesmo tempo em que o auditor do TCU tem a prerrogativa de

requerer informações junto aos jurisdicionados, tem o dever legal de preservar o grau de

confidencialidade das informações obtidas.

Diante de todos os elementos apresentados, concluo que a negativa de fornecimento de dados

não pode ser aceita, para considerar procedente a presente representação e determinar a realização de

nova diligência ao Inep para que forneça as informações já solicitadas pela SecexPrevidência,

informando-lhe o não atendimento da diligência, no prazo e forma indicados no parágrafo anterior,

pode ensejar a aplicação de multa e o afastamento temporário do responsável, nos termos dos arts. 58 e

44, caput, da Lei 8.443/1992, respectivamente.

Deixo de aplicar sanção à gestora por entender que a conduta da gestora não se revestiu de má-

fé, podendo a recusa ser atribuída a zelo excessivo na preservação das informações custodiadas pela

instituição.

Feitas essas considerações, voto por que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto à

apreciação deste Colegiado.


1. Processo nº TC 032.908/2017-2.



4. Órgão/Entidade: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.

5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.




8. Representação legal : não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação da Secretaria de Controle Externo

da Previdência, do Trabalho e da Assistência Social em razão da recusa do Instituto Nacional de

292


Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) em fornecer informações solicitadas pelo

TCU para realização de auditoria,




arts. 235 e 237, inciso V, do Regimento Interno deste Tribunal e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU

259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;

9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Maria Inês Fini, Presidente do Inep;

9.3. determinar à unidade instrutiva que promova nova diligência ao Inep, para, no prazo

regimental, fornecer as informações a seguir descritas, tal como originalmente requisitado por meio do

ofício de diligência 284/2017-TCU/SecexPrevidência:

9.3.1. microdados identificados do Censo da Educação Básica dos anos de 2013 a 2016; e

9.3.2. microdados identificados do Enem dos anos de 2013 a 2016;

9.4. informar ao Inep que o não atendimento da diligência, no prazo e forma indicados no

parágrafo anterior, pode ensejar a aplicação de multa e o afastamento temporário do responsável, nos

termos dos arts. 58 e 44, caput, da Lei 8.443/1992, respectivamente.





13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Relator),

Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo.


GRUPO I – CLASSE I – Plenário

TC 025.493/2013-2 [Apenso: TC 004.453/2017-4].

Natureza: Recursos de reconsideração (Tomada de Contas Especial).

Órgão: Ministério do Turismo (vinculador).

Recorrentes: Gilson Dias da Silva (102.307.935-68), e Federação Nacional dos Policiais

Rodoviários Federais/DF – FenaPRF (03.658.044/0001-00).

Representação legal: Emanuel Santos de Lima, OAB/DF 15.693; Marcos Joel dos Santos,

OAB/DF 21.203; e Rudi Meira Cassel, OAB/DF 22.256.

SUMÁRIO: RECURSOS DE RECONSIDERAÇÃO EM TOMADA DE CONTAS

ESPECIAL. CONHECIMENTO. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA REFORMA DA

DECISÃO RECORRIDA. NEGATIVA DE PROVIMENTO. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Com os ajustes de forma pertinentes, reproduz-se a seguir, a título de relatório, a instrução de

mérito produzida no âmbito da Secretaria de Recursos do Tribunal, peça 239, que contou com o aval

do corpo dirigente da unidade, peças 240 e 241, e também com o de acordo do Ministério Público

junto ao TCU, peça 242: INTRODUÇÃO

293


1. Trata-se de recursos de reconsideração interpostos por Gilson Dias da Silva (peça 210) e Federação

Nacional dos Policiais Rodoviários Federais/DF - FENAPRF (peça 196), contra o Acórdão 106/2018-TCU-

Plenário (peça 172), da relatoria do Ministro José Múcio. A deliberação recorrida apresenta o seguinte teor

(destacando-se os itens impugnados): ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões

expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 12, § 3º, 16, §§ 2° e 3°, 19, 23, inciso III, 28,

inciso II, 57 e 60 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 214, inciso III, alíneas “a” e “b”, e 270, § 2°, do Regimento Interno, em:

9.1. acolher as alegações de defesa apresentadas pelas empresas Casablanca Turismo Passagens e

Excursões Ltda. – ME e XBrasil Comunicação em Causas Públicas Ltda. e excluí-las da relação processual;

9.2. julgar irregulares as contas da Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais – FENAPRF e de Gilson Dias da Silva, com fulcro no art. 16, inciso III, alíneas “a” e “c”, da Lei 8.443/1992;

9.3. julgar irregulares as contas do Instituto Brasil 100 e de Paulo Eduardo Vieira, com fundamento no

art. 16, inciso III, alínea “c”, da Lei 8.443/1992; 9.4. condenar a Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais – FENAPRF, Gilson Dias da

Silva, o Instituto Brasil 100 e Paulo Eduardo Vieira, solidariamente, ao recolhimento ao Tesouro Nacional de

R$ 405.265,00 (quatrocentos e cinco mil, duzentos e sessenta e cinco reais), atualizados monetariamente e acrescidos de juros de mora de 11/5/2010 até a data do pagamento;

9.5. aplicar à Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais – FENAPRF, a Gilson Dias da

Silva, ao Instituto Brasil 100 e a Paulo Eduardo Vieira multas individuais de R$ 96.000,00 (noventa e seis mil

reais), a serem recolhidas ao Tesouro Nacional, com atualização monetária, calculada da data deste acórdão até a data do pagamento, se este for efetuado após o vencimento do prazo abaixo estipulado;

9.6. fixar prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovação, perante o Tribunal, do

recolhimento das dívidas acima imputadas; 9.7. autorizar a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;

9.8. considerar graves as infrações cometidas por Gilson Dias da Silva e Paulo Eduardo Vieira;

9.9. declarar Gilson Dias da Silva e Paulo Eduardo Vieira inabilitados para o exercício de cargo em

comissão ou função de confiança, no âmbito da Administração Pública Federal, pelo prazo de cinco anos; 9.10. determinar ao Ministério do Turismo que, no prazo de 10 (dez) dias, a contar da ciência, atualize os

dados do Convênio 727278/2009 no Siconv, em especial o registro de sua situação, em observância ao controle

previsto no art. 9°, inciso VI, alínea ‘b’, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016; 9.11. dar ciência desta deliberação:

9.11.1. aos responsáveis;

9.11.2. ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e ao Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, para a adoção das providências cabíveis em relação à inabilitação decretada pelo

item 9.9 deste acórdão;

9.11.3. ao Ministério do Turismo;

9.11.4. à Procuradoria da República no Distrito Federal.

HISTÓRICO

2. A tomada de contas especial (TCE) sob comento foi instaurada em desfavor da Federação Nacional dos

Policiais Rodoviários Federais/DF – FENAPRF e de Gilson Dias da Silva, na condição de Presidente da referida Federação, em razão da omissão no dever de prestar contas quanto aos recursos repassados à FENAPRF por

força do Convênio 1.837/2009 – SICONV 727278/2009 e SIAFI 659466 (peça 3, p. 1- 37), cujo objeto era a

promoção de seminários para sensibilização de policiais rodoviários federais no enfrentamento à exploração sexual de crianças e adolescentes nos segmentos turísticos que utilizam as rodovias federais.

2.1. O ajuste, celebrado em 29/12/2009 e vigente até 06/05/2011 (com prazo para prestação de contas até

06/06/2011), previu a aplicação de R$ 833.900,00, sendo R$ 779.900,00 de repasses federais e R$ 54.000,00 de

contrapartida da convenente (R$ 48.600,00 em recursos financeiros e R$ 5.400,00 em bens e serviços) (peça 3, p. 11, 27-31, 39 e 105-107). Os recursos federais foram creditados na conta específica do convênio em

10/05/2010 e a contrapartida financeira, em 05/05/2010 (peça 3, p. 103, 183 e 199). Em 04/08/2011, foi

restituída ao Tesouro Nacional a quantia de R$ 10.007,60 (peça 3, p. 131, 135, 169). 2.2. Promovidas as citações iniciais (peças 8 a 11), os documentos apresentados pelos responsáveis

evidenciaram que a FENAPRF repassou R$ 822.625,00 – o que equivale a 99,3% dos recursos financeiros

294


disponibilizados para execução do objeto – às seguintes entidades: OngTour, atualmente denominada Instituto Brasil 100, no valor de R$ 405.265,00; Casablanca Turismo Passagens e Excursões Ltda., no valor de R$

262.000,00; e XBrasil Comunicação em Causas Públicas Ltda., no valor de R$ 155.360,00 (peça 23, pp. 58-72).

2.3. Foram efetuadas, então, novas citações, incluindo-se essas empresas como solidárias pelos respectivos valores recebidos (peça 50 a 54).

2.4. A Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico (SecexDesenvolvimento) e o

Ministério Público junto ao TCU (MP/TCU) consideraram comprovados os serviços contratados junto às empresas Casablanca Turismo Passagens e Excursões Ltda. e XBrasil Comunicação em Causas Públicas Ltda.

Mais uma vez, foram renovadas as citações de Gilson Dias da Silva e do Instituto Brasil 100, desta feita

solidariamente com Paulo Eduardo Vieira, ex-presidente daquele Instituto. O Instituto Brasil 100 e seu ex-

presidente permaneceram revéis (peça 136 a 139). O valor destinado à empresa Ongtour, beneficiária de R$ 405.265,00 não foi comprovado.

2.5. A SecexDesenvolvimento (peça 158) e o MP/TCU (161) se manifestaram pela irregularidade das

contas da FENAPRF, de Gilson Dias da Silva, do Instituto Brasil 100 e de Paulo Eduardo Vieira, com a imputação, a eles, de débito solidário e a aplicação de multas individuais. Ainda, propuseram a declaração de

inabilitação de Paulo Eduardo Vieira para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança, no âmbito

da Administração Pública, nos termos do art. 60 da Lei 8.443/1992, e a exclusão das empresas Casablanca Turismo Passagens e Excursões Ltda. e XBrasil Comunicação em Causas Públicas Ltda. do polo passivo desta

tomada de contas especial.

2.6. O ministro-relator endossou os pareceres da unidade técnica e do MP/TCU, aplicando ainda multa

individual aos recorrentes e aos responsáveis revéis e declaração de inabilitação a Gilson Dias da Silva, resultando no acórdão recorrido.

2.7. A FENAPRF interpôs recurso de reconsideração (peça 196) solicitando a exclusão de sua

responsabilidade, o julgamento pela regularidade de suas contas ou, caso haja alguma ressalva ou reprovação das contas, que seja atribuída responsabilidade exclusiva ao gestor Gilson Dias da Silva e ao gestor da empresa

responsável pela não apresentação dos documentos comprobatórios para a prestação de contas, que seja afasta a

aplicação da multa individualizada de R$ 96.000,00, ou que seja reduzido o seu valor, e que seja ainda

determinada a indisponibilidade de bens de Gilson Dias da Silva, Paulo Eduardo Vieira e Instituto Brasil 100. 2.8. O ex-gestor Gilson Dias da Silva interpôs recurso de reconsideração (peça 210) requerendo que seja

considerado isento de responsabilidade pelo débito. Caso não sejam acolhidas as considerações acerca das

despesas, requer que seja deduzida do valor originário a despesa de R$ 81.725,00, que foi acatada e comprovada, que suas contas sejam julgadas regulares, que seja revertida a multa que lhe foi aplicada ou, caso

assim não entenda a Corte de Contas, que seja reduzido seu valor. Passa-se à análise dos presentes recursos.

ADMISSIBILIDADE 3. Reiteram-se os exames preliminares de admissibilidade contidos nas peças 212 e 213, ratificados pelo

Ministro-Relator Vital do Rêgo na peça 216, que concluiu pelo conhecimento dos recursos, suspendendo-se os

efeitos dos itens 9.2, 9.4, 9.5, 9.6, 9.7, 9.8 e 9.9 do Acórdão 106/2018-TCU-Plenário, em relação ao recorrente

Gilson Dias da Silva, e suspendendo-se os efeitos dos itens 9.2, 9.4, 9.5, 9.6, 9.7 do referido acórdão em relação à Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais/DF, estendendo-o a todos os responsáveis condenados

em solidariedade com os ora recorrentes, eis que preenchidos os requisitos processuais aplicáveis à espécie.

MÉRITO

4. Delimitação

4.1. Constitui objeto do recurso as seguintes questões:

a) se não cabe a responsabilidade solidária por parte da FENAPRF (peça 196, p. 4-8 e 11); b) se não cabe a multa aplicada à FENAPRF (peça 196, p. 8-10);

c) se o julgamento pela irregularidade das contas do recorrente Gilson Dias da Silva deve ser

reconsiderado (peça 210, p. 3-6);

d) se podem ser consideradas como comprovadas as despesas que somam R$ 81.725,00, tendo como consequência a redução do débito imputado (peça 210, p. 7-15);

e) se cabe a redução da multa imposta aos recorrentes (peça 210, p. 15-16; peça 196, p. 11-12);

f) se cabe reconsiderar a decisão que julgou ter o recorrente Gilson Dias da Silva cometido grave infração (peça 196, p. 17-18);

295


g) se a sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão e função de confiança no âmbito da

Administração Pública Federal deve ser excluída para o recorrente Gilson Dias da Silva (peça 210, p. 18-21);

h) se é possível comprovar a boa-fé do recorrente Gilson Dias da Silva (peça 210, p. 6);

i) se há necessidade de determinação de indisponibilidade de bens de Gilson Dias da Silva, Paulo Eduardo Vieira e Instituto Brasil 100 (peça 196, p. 10-11).

5. Se não cabe a responsabilidade solidária por parte da FENAPRF (peça 196, p. 4-8 e 11).

5.1. A FENAPRF afirma que houve equívoco do acórdão recorrido ao considerá-la responsável solidária junto com seu ex-dirigente, Gilson Dias da Silva, a OngTur e seu presidente, Sr. Paulo Eduardo Vieira, com

base nos seguintes argumentos:

a) embora o item 1 do Ofício de citação 785/2016/SecexDesenvolvimento dirigido à FENAPRF (peça

136) decorra de abstenção de apresentação de comprovantes de execução de despesas comprobatórias das ações constantes no Plano de Aplicação aprovado pelo Convênio 727278/2009, a recorrente, após inúmeros esforços

da atual direção, já juntou aos autos toda a documentação de que dispunha, não havendo que se falar em

abstenção; b) a SecexDesen, em seu parecer sobre o caso, propôs que fossem julgadas regulares com quitação plena

as contas da FENAPRF, reconhecendo a isenção de responsabilidade da FENAPRF, e propôs a irregularidade

das contas do ex-presidente, Gilson Dias da Silva, por sua omissão injustificada no dever de prestar contas pelos recursos recebidos;

c) não houve transição entre a antiga diretoria da FENAPRF, na pessoa do então presidente Gilson Dias

da Silva, para a atual gestão, devendo a responsabilidade pela omissão na prestação de contas ser atribuída ao

antigo presidente; d) tendo em vista que a apresentação posterior de documentos afastou o débito e a responsabilização

pessoal do atual administrador da FENAPRF pela omissão no dever de prestar contas, deve-se julgar regulares

as contas da entidade sindical, em exata conformidade com a conclusão da SecexDesen; e) à FENAPRF não cabe a responsabilidade pela falta da prestação de contas dos recursos oriundos do

convênio sob comento, nem pelo débito;

f) essa responsabilidade cabe ao então presidente, Gilson Dias da Silva e à OngTur pois, mesmo não

sendo parte do convênio, é terceira prestadora de serviço, sendo responsável pela aplicação dos recursos na pessoa do seu presidente, Paulo Eduardo Vieira, e tendo o dever de apresentar os elementos necessários à

prestação de contas;

g) resta caracterizado o interesse da FENAPRF em resolver o problema pois, diante da ausência de informações em relação ao referido convênio:

gf.1) ingressou com representação em face de Gilson Dias da Silva no Ministério Público Federal, a fim

de apurar sua responsabilidade pessoal em relação à ausência de prestação de contas, uma vez que era o gestor dos recursos à época dos gastos;

gf.2) instaurou ação de improbidade contra o ex-gestor, a qual não foi recebida pelo Poder Judiciário;

h) apenas o Sr. Gilson Dias da Silva, a OngTur e o Sr. Paulo Vieira devem ser responsabilizados pelo

dano ao erário, considerando que: h.1) O Sr. Paulo Eduardo Vieira falava tanto em nome da FENAPRF como da OngTour;

h.2) Ele era assessor parlamentar contratado pela então gestão da FENAPRF através da própria OngTour,

atuando junto ao parlamento em nome da FENAPRF; h.3) mesmo como assessor parlamentar da FENAPRF, sua própria empresa foi destinatária dos recursos

para execução do convênio em questão;

h.4) há confusão entre as pessoas de Paulo Eduardo Vieira e a OngTour, já que este, como assessor parlamentar da FENAPRF à época da gestão do Sr. Gilson Dias, abriu empresa quase que exclusivamente para

prestar assessoria à entidade e para receber e executar os recursos do citado convênio;

h.5) o Sr. Gilson Dias da Silva, sem qualquer justificativa, entregou a quase totalidade dos recursos

recebidos do convênio em questão (60%) para que a OngTur, empresa que era prestadora de serviço de assessoria parlamentar da própria FENAPRF, administrasse e executasse o plano de trabalho, e apenas 40% para

as duas outras empresas, evidenciando sua gestão temerária, ilegal e despropositada;

i) a FENAPRF não possui integralizado em seu patrimônio qualquer valor referente ao convênio, nem material relacionado, tendo sido comprovado o repasse, pelo ex-gestor Gilson Dias da Silva, da integralidade

dos valores para as empresas já mencionadas;

296


j) a FENAPRF foi apenas ponte utilizada pelo ex-gestor Gilson Dias da Silva para fazer chegar às

empresas contratadas os recursos oriundos do convênio sob comento, especialmente a OngTur;

Análise

5.2. Não assiste razão à recorrente, considerando que, conforme a Súmula 286, a pessoa jurídica de direito privado destinatária de transferência voluntárias de recursos federais responde solidariamente com seus

administradores pelos danos causados ao erário na aplicação desses recursos.

5.3. Tendo sido signatária do Convênio 727278/2009 com o MTur, a FENAPRF assumiu a responsabilidade legal pela sua correta e regular aplicação, bem como pela prestação de contas, o que não

ocorreu, ensejando sua responsabilidade solidária pelo débito decorrente da falta de comprovação de parte das

despesas, juntamente com o representante da FENAPRF à época, o Sr. Gilson Dias da Silva, e com quem mais

concorreu para esse débito, no caso a OngTur e seu representante, Sr. Paulo Vieira, os quais também estão sendo responsabilizados pelo débito remanescente.

5.4. O fato de a FENAPRF ter tomado providências junto ao MPF e ao Poder Judiciário em relação à

prestação de contas do Convênio 727278/2009 não elide sua responsabilidade solidária, estando apenas exercendo seu direito de buscar reparação nas instâncias para tanto competentes.

5.5. Também é improcedente o argumento de que não houve abstenção pois, embora a FENAPRF tenha

apresentado documentos relativos à documentação comprobatória, a prestação de contas intempestiva não supre a falta grave correspondente à omissão no dever de prestar contas, que é causa relevante e suficiente para

motivar a irregularidade das contas (Lei 8.443/1992, art. 16, inciso III, “a”).

5.6. O dever de demonstrar o destino do dinheiro público deriva diretamente do princípio republicano e

pressupõe não só a idoneidade das demonstrações como a tempestividade de sua apresentação. Não o fazendo na época própria, o gestor incorre em irregularidade que não poderá ser sanada incorrendo em omissão

irreparável (Acórdãos 4838/2017-Segunda Câmara, relatado pelo Ministro Marcos Bemquerer, 4887/2015-

TCU-1ª Câmara, relatoria do Ministro Benjamin Zymler 6.221/2013-TCU-2ª Câmara, relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, 863/2012-TCU-1ª Câmara, relatoria do Ministro Walton Alencar, 1792/2009-TCU-

Plenário, relatado pelo Ministro Augusto Sherman).

5.7. Ainda que elidido o débito, o que não ocorreu no presente caso como quis afirmar o recorrente ao

falar em afastamento do débito, permanece a omissão que acarreta o julgamento pela irregularidade das contas com aplicação de multa. Dessa forma não há que se falar em regularidade das contas como propôs inicialmente

a unidade técnica, mesmo porque o TCU pode concluir, como o fez, fundamentalmente, de forma diversa.

5.8. Assim, como entidade convenente, não pode a FENAPRF fugir de sua responsabilidade pela regular e boa aplicação dos recursos públicos recebidos. A entidade, também, não comprova que o seu gestor anterior

tenha assumido o cargo de forma ilegítima, o que torna os seus atos plausíveis e adequados, realizados em nome

da entidade que representava.

6. Se não cabe a multa aplicada à FENAPRF (peça 196, p. 8-10).

6.1. A FENAPRF defende o afastamento da multa, considerando que não existe sua responsabilidade

solidária pelo débito imputado.

Análise 6.2. Não assiste razão à recorrente, uma vez constatada sua responsabilidade solidária pelo débito

remanescente e pela omissão no dever de prestar contas, conforme evidenciado no item 5 do presente recurso, o

que acarreta, além do julgamento pela irregularidade das contas, a imputação de multa (Acórdão 1687/2018-TCU-Plenário, 6309/2018-TCU-2ª Câmara, ambos da relatoria da Ministra Ana Arraes, 6747/2018-TCU-1ª

Câmara, relatoria do Ministro Weder de Oliveira, 6743/2018-TCU-1ª Câmara, relatoria do Ministro Augusto

Sherman).

7. Se o julgamento pela irregularidade das contas do recorrente Gilson Dias da Silva deve ser

reconsiderado (peça 210, p. 3-6).

7.1. O recorrente Gilson Dias da Silva entende que o julgamento pela irregularidade de suas contas deve

ser reconsiderado, com base nos seguintes argumentos: a) o período de sua gestão como presidente da FENAPRF “foi marcado por inúmeros e inadiáveis

compromissos com a entidade e com categoria por ela representada que dificultaram sobremaneira a realização

da prestação de contas da entidade”, a saber: a.1) a data prevista para a prestação de contas do convenio em questão veio a coincidir com o período de

eleição da nova diretoria da FENAPRF;

297


a.2) o recorrente Gilson Dias da Silva esteve envolvido nos trabalhos preliminares para realização do

congresso nacional da categoria e no processo de acompanhamento e fiscalização dos atos relativos à entrega da

nova sede da FENAPRF;

a.3) o processo de transição para a nova diretoria, que ocorreu no mês de julho/2011, viria a tomar posse em agosto daquele ano e passou a se inteirar dos assuntos da gestão, dentre eles o compromisso de apresentar a

prestação de contas final do convênio sob comento. A esse respeito, há nos autos ata de reunião demonstrando

este compromisso assumido; b) conforme já enfatizado nos autos, antes do encerramento do mandato do recorrente, foi obtida do seu

sucessor a garantia de que apresentaria a prestação de contas e, além disso, se comprometeria em manter sob sua

guarda toda a documentação alusiva à execução do Convênio 727278/2009, pela prazo de 10 anos;

c) após seu afastamento da presidência da entidade e diante do compromisso assumido pelo seu sucessor, julgou que efetivamente as contas seriam prestadas por Pedro da Silva Cavalcanti, que tomou posse juntamente

com sua diretoria em 10 de agosto de 2011;

d) somente constatou que o compromisso não fora cumprido com o recebimento do Ofício 418/2013/CGCU/GM/MTur, de 15/3/2013;

e) mesmo com toda dificuldade imposta pela FENAPRF, a partir daí o recorrente passou a levantar a

documentação necessária à comprovação física do objeto do convênio, tendo conseguido comprovar a realização dos seminários em 10 capitais;

f) o mesmo não ocorreu em relação à prestação de contas financeira, tendo em vista que a FENAPRF não

lhe franqueou o acesso aos documentos comprobatórios necessários;

g) a prestação de contas parcial foi apresentada pelo recorrente Gilson Dias da Silva por meio do Sistema Siconv, o que comprova que houve prestação de contas, ainda que parcial.

Análise

7.2. Não merecem prosperar os argumentos do recorrente, considerando que o gestor que celebra convênio ou instrumento congênere e se omite no dever de prestar contas incide no descumprimento de

obrigação pessoal e indelegável que não se pode afastar de todo aquele que utiliza e gerencia recursos públicos,

conforme disposto no art. 70, parágrafo único, da CF/1988 e do art. 93, do Decreto-Lei 200/1967 (Acórdãos

3771/2017-TCU-2ª Câmara, relatoria do Ministro Marcos Bemquerer, 1616/2015-TCU- 1ª Câmara, relatoria do Ministro Augusto Sherman, 6235/2013-TCU-2ª Câmara, relatoria do Ministro André de Carvalho, 4460/2011-

TCU-2ª Câmara, relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, 21569/2007-TCU-2ª Câmara, relatoria do Ministro

Guilherme Palmeira, 6636/2009-TCU-1ª Câmara, relatoria do Ministro José Múcio). 7.3. Nesse diapasão, o responsável não pode eximir-se de prestar contas alegando outros compromissos

relacionados a sua gestão ou dificuldades na obtenção dos documentos como elencou o recorrente, quando não

utilizou as oportunidades que teve para comprovar a aplicação dos recursos. A omissão no dever de prestar contas configura ofensa não só às regras gerais, mas também aos princípios basilares da Administração Pública,

dando ensejo, conforme ampla jurisprudência desta Corte de Contas, ao julgamento pela irregularidade das

contas do responsável, com aplicação de multa e imputação de débito, se houver (Acórdãos 196/2016-TCU-

Plenário, relatoria do Ministro Benjamin Zymler, 4994/2011-TCU-2ª Câmara, relatoria do Ministro Augusto Nardes, 8662/2013-TCU-1ª Câmara, relatoria do Ministro José Múcio).

7.4. Também não procede o argumento do recorrente de transferir a responsabilidade pela prestação de

contas ao seu sucessor, tendo em vista que o prazo para adimplir a obrigação da prestação de contas do Convenio 727278/2009 ocorreu dentro de seu mandato, como evidenciado pela unidade técnica (peça 158, p. 9):

43. Tampouco deve prosperar a defesa do responsável de que deveria ser eximido da responsabilidade de

prestar contas do Convênio 727278/2009 com base em alegação de que teria sido acordado com o presidente que lhe sucedeu na FENAPRF que este apresentaria a prestação. A gestão do Sr. Gilson Dias da Silva como

presidente da FENAPRF abrangeu todo o período de execução do objeto conveniado e do prazo máximo para a

apresentação da prestação de contas. Logo, cabia ao Sr. Gilson a responsabilidade pela prestação de contas e, ao

não tomar providências para cumprir a obrigação assumida com a firmatura do Convênio 727278/2009, o responsável extrapolou seus deveres estatutários em prejuízo à entidade que presidia.

7.5. A esse respeito, por analogia, identifica-se ampla jurisprudência do TCU de se aplicar o

entendimento consignado na Súmula 230 apenas quando o prazo para apresentação de contas tenha se encerrado na gestão do sucessor, o que não ocorreu no presente caso (Acórdão 7104/2014-TCU-2ª Câmara, relatoria do

Ministro Marcos Bemquerer, 331/2010-TCU-2ª Câmara, relatoria do Ministro José Jorge, 2344/2008-TCU-2ª

298


Câmara, relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, 4397/2009-TCU-1ª Câmara, relatoria do Ministro Augusto Nardes, 5299/2010-1ª Câmara e 688/2011-TCU-1ª Câmara, ambos da relatoria do Ministro Valmir Campelo).

7.6. Igualmente improcedente o argumento de que houve prestação de contas, ainda que parcial, porque a

apresentação de contas parcial não supre a omissão na entrega da prestação de contas final. Essa sim, possibilitaria, ainda na fase interna, sua análise técnica e financeira com base no efetivo cumprimento total do

objeto, o que não se verificando, justifica o julgamento pela irregularidade das contas.

8. Se podem ser consideradas como comprovadas as despesas que somam R$ 81.725,00, tendo como

consequência a redução do débito imputado (peça 210, p. 7-15).

8.1. O recorrente Gilson Dias da Silva defende que as despesas que somam o valor de R$ 81.725,00

foram comprovadas e devem ser deduzidas do valor do débito, com base nos seguintes argumentos:

a) o valor do débito originário deve ser revisto, considerando que o voto do ministro relator (peça 173, p. 1, item 6) acolheu os pareceres do MP/TCU, o qual, por sua vez, não demonstrou absoluta certeza de que os

valores que estariam sem a devida comprovação corresponderiam aos exatos R$ 405.225,00.

b) o parecer do MP/TCU de 17/4/2017 (peça 161) afirma que o valor de R$ 405.225,00 estaria sem comprovação pelo fato de que, tão logo verificou o aporte de recursos na conta específica do convênio, a

Ongtour emitiu recibo genérico da referida importância, desacompanhado dos devidos comprovantes de

realização das despesas; c) de acordo com o parecer do MP/TCU de 26/7/2016 (peça 114), o concedente já havia detectado o

aparente não detalhamento dos comprovantes da prestação de serviços que deixava descoberta a importância de

R$ 405.265,00;

d) não há prova cabal acerca da assertiva do MP/TCU à peça 114 que concluiu que as despesas com hospedagem e alimentação da equipe técnica integraram os comprovantes de despesas realizadas pela empresa

Casablanca Turismo Ltda., pois:

d.1) com relação a essas despesas de hospedagem e alimentação da equipe técnica, o referido parecer, ainda que o concedente já tenha apontado o montante de R$ 72.500,00 como despesas pagas em duplicidade,

usa a expressão “potencial pagamento em duplicidade”, incorrendo em incerteza na constatação;

d.2) no item 16 do parecer do MP/TCU à peça 114, está consignado que foi a carência de informações, e

não a falta de recibo comprobatório da realização dos serviços, que levou à constatação de que tais serviços não tenham sido regularmente prestados;

e) no parecer do MPTCU à peça 114, também é questionado o valor de R$ 125.000,00 alusivo a despesas

administrativas previsto no plano de trabalho. O concedente, embora questione que essas despesas devam ser comprovadas, constatou que estão de acordo com o percentual estabelecido no art. 39 da Portaria

Interministerial MP/MF/CGU 127/2008 (15% de R$ 833.900,00);

f) no mesmo parecer à peça 114, a procuradora entendeu como passível de acatamento as despesas alusivas à reprodução das apostilas e à gravação e produção de vídeos dos seminários, correspondentes,

respectivamente, às importâncias de R$ R$ 32.500,00 e R$ 35.000,00, totalizando R$ 67.500,00. No entanto,

mesmo admitindo que as despesas foram realizadas pelas evidências das peças 88, p. 1-47 e das peças 103-113,

não acatou por considerar frágil o nexo de causalidade. Defende que não há que se falar em nexo de causalidade e sim em efetiva comprovação física, como de fato ocorreu como foi admitido pelo concedente, em face das

evidências das peças citadas;

g) não é concebível ainda o não acolhimento das despesas pela elaboração das apostilas, no valor de R$ 14.225,00, a uma porque não há comprovação que não tenham sido efetivamente realizadas, a duas porque,

mesmo havendo dois convênios com objetos semelhantes, cada um obedeceu a realidade do momento e as

características da região, razão pela qual deve ser acolhida essa despesa; h) O fato de o recibo genérico emitido pela Ongtour não conferir a necessária clareza das despesas

realizadas não implica a não realização dos serviços, pois caso assim fosse, não teria a entidade convenente

operacionalizado o projeto e realizado com êxito os seminários, o que foi reconhecido pelo órgão concedente.

Dessa forma, requer que os valores alusivos à reprodução das apostilas e à gravação e produção de vídeos dos seminários, correspondentes, respectivamente às importâncias de R$ R$ 32.500,00 e R$ 35.000,00, totalizando

R$ 67.500,00, bem como as despesas pela elaboração das apostilas, no valor de R$ 14.225,00, devem ser

deduzidas do valor do débito originário, que, assim passaria a ser de R$ 323.540,00. Análise

299


8.2. Os argumentos da recorrente não merecem prosperar, uma vez que não foram apresentados

documentos capazes de comprovar os gastos relativos ao valor de R$ 405.265,00, nem de demonstrar que

eventuais despesas realizadas foram aplicadas no Convênio 727278/2009.

8.3. Retomando o plano de trabalho aprovado (peça 3, p. 75-79), reproduzido pelo MP/TCU, em seu primeiro parecer à peça 114, p. 2) e pela Unidade técnica, peça 128, p. 3, tem-se as ações propostas no âmbito

do convênio, que somam R$ 833.900,00, sendo R$ 828.500,00 em recursos financeiros e R$ 5.400,00 em bens e

serviços da entidade convenente: Ação Recursos federais Recursos da convenente

Gerente de projeto R$ 62.400,00

Técnico de informática R$ 44.000,00

Instrutor R$ 11.000,00

Equipe técnica - hospedagem

- alimentação

- transporte aéreo

R$ 16.800,00

R$ 4.800,00

R$ 29.400,00

Apostilas

- elaboração

- reprodução (1200 unidades)

R$ 14.225,00

R$ 32.500,00

Cartazes R$ 5.875,00

Locação de auditórios R$ 6.500,00

Locação de ônibus para transporte de

participantes do interior à capital

R$ 15.000,00

Despesas administrativas R$ 76.400,00 R$ 48.600,00

Logística operacional R$ 600,00 Bens e serviços, em valor

estimado de R$ 5.400,00

Gravação e produção de DVD com

os seminários

R$ 35.000,00

Reprodução gráfica do Relatório

Técnico Final

R$ 8.040,00

Subtotal em recursos financeiros R$ 411.140,00

Subtotal em bens e serviços R$ 5.400,00

Hospedagem e alimentação dos

participantes (Casablanca Turismo)

R$ 262.000,00

Execução de filme (XBrasil) R$ 155.360,00

Total em recursos financeiros R$ 828.500,00

Total em bens e serviços R$ 5.400,00

Valor total do convênio R$ 833.900,00

8.4. Registre-se que, diante da falta de informações nos autos suficientes para demonstrar a boa e regular aplicação dos recursos em virtude da não apresentação de prestação de contas referentes aos R$ 405.265,00, não

é o TCU quem tem que apresentar “prova cabal” ou comprovação acerca da origem dos gastos, como alegou o

recorrente em relação às despesas de R$ 51.000,00 (hospedagem e alimentação da equipe técnica) ou R$ 72.500,00 que teriam sido pagos em duplicidade, mas sim o gestor, pois é dele o ônus da prova (Acórdãos

443/2018-TCU-Plenário, relatoria do Ministro José Múcio, 901/2018-TCU-Plenário, relatoria do Ministro

Benjamin Zymler, 437/2018-TCU-2ª Câmara, relatoria do Ministro Augusto Nardes, e 5742/2016-TCU-1ª

Câmara, relatoria do Ministro Bruno Dantas). 8.5. Nesse particular, é evidente que os valores discriminados como despesa da equipe técnica

(R$ 51.000,00 para hospedagem, alimentação e transporte aéreo) são inferiores ao montante das despesas

discriminadas pela Casablanca Turismo às peças 58, p. 1, 19, 26, 28, 35, 39, 43, 46, 58, 59, 66, 68, 78, 82, 86, 91, 97, 104, 105, 111, uma vez que, de acordo com o Plano de Trabalho, a Casablanca Turismo ficou

responsável pela hospedagem e alimentação dos participantes, as quais, de fato, são bem maiores (R$

262.000,00), pois correspondem a aproximadamente 1.300 participantes, cerca de 130 por estado da federação (peça 3, p. 67). Entretanto, os documentos apresentados pela referida empresa evidenciaram o pagamento de

despesas de hospedagem, alimentação e, inclusive, locação de auditório (R$ 6.500,00) e locação de ônibus

(15.000,00), sendo que estes dois últimos itens não estavam previstos no plano de trabalho como incluídos nas

despesas de R$ 262.000,00 assumidas pela Casablanca Turismo.

300


8.6. A Portaria Interministerial 127/2008, em seu art. 54, que regulamentava a aplicação dos recursos

transferidos por meio de contrato de repasse à época, determinava expressamente que seria exigida a

compatibilidade entre a execução do objeto, o que foi estabelecido no plano de trabalho, e os desembolsos e

pagamentos, conforme os cronogramas apresentados, e o cumprimento das metas do plano de trabalho nas condições estabelecidas.

8.7. Nesse sentido, é imprescindível que os responsáveis evidenciem, por meio de documentos idôneos,

que o objeto do Convênio 727278/2009 foi efetivamente executado com os valores recebidos. Tal evidenciação só se dá mediante inequívoca comprovação da existência de nexo de causalidade entre a fonte de receita e os

gastos para consecução do objeto do ajuste.

8.8. Para isso, é imperioso que, com os documentos apresentados com vistas a comprovar o bom emprego

dos valores públicos, seja possível constatar que eles foram efetivamente utilizados no objeto pactuado, de acordo com os normativos legais e regulamentares vigentes (Acórdãos 6.09/2017-TCU-1ª Câmara, relatoria do

Ministro Benjamin Zymler, 5.742/2016-TCU-1ª Câmara e 3.101/2016-TCU-1ª Câmara, ambos da relatoria do

Ministro Bruno Dantas, 3.223/2017-TCU-2ª Câmara, relatoria do Ministro Marcos Bemquerer, e 2.435/2015-Plenário, relatoria da Ministra Ana Arraes).

8.9. Dessa forma, não procede a argumentação de que o débito deva ser revisto com fundamento na falta

de certeza dos valores sem comprovação, considerando que essa premissa somente confirma o débito imputado (considerando-se o ônus da prova do gestor dos recursos).

8.10. Também é improcedente o argumento relativo ao valor de R$ 125.000,00 alusivo às despesas

administrativas porque, embora respeitado o percentual estabelecido no art. 39 da Portaria Interministerial

MP/MF/CGU 127/2008, esse valor não é destinado à empresa contratada, no caso a OngTur, como indevidamente consta do plano de trabalho, mas à convenente. Mesmo assim, no caso concreto, não se justifica,

tendo em vista que a convenente terceirizou toda a execução para as três empresas contratadas, inexistindo para

ela, portanto, gastos administrativos. Além disso, essa despesa somente seria acatada, frise-se, como despesa da convenente, caso fossem devidamente comprovadas, o que também não ocorreu.

8.11. Por fim, não assiste razão ao recorrente ao requerer que as despesas de elaboração (R$ 14.225,00) e

reprodução de apostilas (R$ 32.500,00), bem como a gravação e produção de DVD com os seminários (R$ 35.000,00), sejam acatadas, uma vez que, como já enfatizado nos itens 8.7 e 8.8 do presente recurso, não há

elementos suficientes para comprovar que eventuais valores advindos dos recursos do convênio foram

utilizados, efetivamente, no pagamento desses itens. 8.12. Para isso, o recorrente teria que trazer aos autos, além do recibo da empresa OngTur devidamente

discriminado, outros documentos como notas fiscais emitidas pelos fornecedores, comprovantes de pagamento

(transferência bancária ou cheque nominal), tudo para afastar qualquer dúvida quanto à existência do nexo de

causalidade. Todavia, isto não ocorreu. 8.13. Em consequência disso, não há como estabelecer o nexo de causalidade entre eventual valor pago à

OngTur, decorrente do convênio e o efetivo recebimento por parte dos fornecedores, o que impede o acatamento

das despesas mencionadas.

9. Se cabe a redução da multa imposta aos recorrentes (peça 210, p. 15-16; peça 196, p. 11-12).

9.1. Defende-se nos recursos que as multas imputadas aos recorrentes devem ser reduzidas, tendo por

base os seguintes argumentos: a) segundo o recorrente Gilson Dias da Silva, a multa de R$ 96.000,00 atingiu percentual bem elevado,

superando 10% do montante da condenação atualizada monetariamente, conforme valor descrito à peça 191, p.

3, de R$ 819.845,81;

b) o recorrente Gilson Dias da Silva não mediu esforços para buscar comprovar as despesas realizadas, mesmo não estando mais à frente da entidade convenente;

c) a multa não deve ter o condão de desestabilizar financeiramente a pessoa contra a qual ela foi imposta,

devendo corresponder à capacidade de ser suportada; d) o valor de R$ 96.000,00 da multa individualizada não se mostra razoável ou proporcional, em afronta

aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, considerando:

d.1) doutrina de Roberto Barroso e Celso Antônio Bandeira de Mello transcritas à peça 196, p. 9;

d.2) que, mesmo levando-se em conta a responsabilidade solidária das pessoas físicas e jurídicas envolvidas, tal valor transcende a razoabilidade tratada na causa, afinal as partes também foram condenadas à

devolução ao erário do valor de R$ 405.265,00;

301


d.3) que somando todos os valores tratados no acórdão, chega-se ao montante de R$ 693.265,00, sem as

devidas atualizações, o que se mostra totalmente desarrazoável;

d.4) que tanto o art. 57 da Lei 8.443/97 quanto o art. 267 do RI/TCU facultam a aplicação de multa

quando o responsável for julgado em débito, não há expressa determinação da aplicação da multa, não sendo necessária tal penalidade na oportunidade, frente aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Análise

9.2. Os argumentos dos recorrentes quanto à suposta inobservância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, quanto ao valor da multa, não se aplicam ao presente caso concreto, a saber:

a) o valor da multa em discussão, R$ 96.000,00, não extrapola o limite insculpido no art. 267, do

RI/TCU, qual seja, o valor do débito atualizado. Inclusive, representa menos de 25% do valor original do débito

(sem a devida atualização): R$ 405.265,00; b) o juízo de proporcionalidade, na fixação do quantum da multa aplicada por este Tribunal, é

discricionário, e atende as circunstâncias da irregularidade cometida, do grau de reprovabilidade das condutas

praticadas e de eventuais atenuantes (Acórdão 2662/2015-TCU-2ª Câmara, relatoria do Ministro Vital do Rêgo, e 3544/2014-TCU-2ª Câmara, relatoria da Ministra Ana Arraes);

c) na condenação de responsável por débito, é possível deixar de aplicar multa proporcional ao dano, mas

com fundamento em circunstâncias atenuantes, como a pouca materialidade do débito residual em relação ao total regularmente aplicado, o que não ocorreu no presente caso (Acórdãos 1989/2016-TCU-Plenário, relatoria

do Ministro Augusto Sherman, e 3469/2018-TCU-2ª Câmara, relatoria do Ministro Vital do Rêgo);

c) as penas de multa aplicadas por este Tribunal com base no art. 57 da Lei 8443/1992 têm natureza

sancionatória, exigindo apenas a verificação da ocorrência de culpa e não se verifica que houve desvirtuamento dessas finalidades no presente caso concreto (6201/2016-TCU-1ª Câmara, relatoria do Ministro Benjamin

Zymler, e 1427/2015-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Nardes);

d) da reanálise dos elementos contidos nos autos que levaram à citação dos recorrentes em cotejo com as alegações de defesas apresentadas pelos responsáveis, ora recorrentes, reiteram-se as mesmas fundamentações

da unidade técnica, do MP/TCU e do voto condutor, a seguir sintetizadas, não havendo que se falar em

desarrazoabilidade:

d.1) omissão no dever de prestar contas; e d.2) dano ao erário no valor de R$ 405.265,00 decorrente da não comprovação das despesas realizadas;

e) Conforme jurisprudência desta Corte de Contas (Acórdãos 939/2017-TCU, 1484/2016-TCU e

1166/2016-TCU, todos do Plenário e da relatoria do Ministro Bruno Dantas, 2053/2016-TCU-Plenário, relatoria do Ministro José Múcio, e 2385/2014-TCU-Plenário, relatoria do Ministro Benjamin Zymler), a dosimetria do

valor da multa é pautada pelo nível de gravidade dos ilícitos, pela materialidade destes e pelo grau de

culpabilidade da conduta do agente, analisada dentro de seu contexto, não guardando relação com a capacidade financeira do responsável.

9.3. Assim, permanecem incólumes os fundamentos pelos quais foi aplicada a multa prevista no art. 57 da

Lei 8443/1992 aos recorrentes, não se verificando quaisquer fatores atenuantes aptos a sopesar seu valor.

10. Se cabe reconsiderar a decisão que julgou ter o recorrente Gilson Dias da Silva cometido grave

infração (peça 196, p. 17-18).

10.1. O recurso solicita que seja reconsiderada a decisão que deliberou ter o recorrente cometido grave

infração, com base nos seguintes argumentos: a) não deve ser imposto ao recorrente falha pela má-utilização ou mesmo desvio desses recursos pelo fato

de haver contratado o terceiro Paulo Eduardo Vieira para a execução do projeto, pois assim o fez na expectativa

de que ele realizaria um bom trabalho; b) a falta de experiência levou o recorrente a acreditar que a gestão do convênio em questão poderia ser

partilhada com a OngTur, pois, seu presidente à época, Paulo Vieira, afirmava-lhe quanto a essa possibilidade,

mas não imaginava que viesse a sofrer graves consequências em face dessa falta de experiência;

c) mesmo com todas as dificuldades enfrentadas pela falta de experiência, conseguiu comprovar a correta aplicação dos recursos oriundos do Convênio 727278/2009, demonstrando, por meio de farta documentação que

o objeto do referido convênio foi realizado;

d) a TCE foi instaurada pela omissão no dever de prestar contas, em nenhum momento lhe foi atribuída outra conduta como as descritas nas outras três alíneas do inciso III, do art. 16, da Lei 8443/1992, que não a

omissão no dever de prestar contas.

302


Análise 10.2. Os argumentos dos recorrentes não merecem prosperar pois, como representante legal da FENAPRF

à época, conforme o art. 37 do Estatuto da entidade (peça 23, p. 47), e signatário do Convênio 727278/2009, ao

recorrente Gilson Dias da Silva cabia a responsabilidade pela aplicação dos recursos federais transferidos àquela entidade por força do disposto artigos 70 e 71 da CF/1988. Com efeito, é a pessoa natural quem determina a

destinação a ser dada à verba pública da União recebida. Por essa razão, a obrigação de comprovar a boa e

regular aplicação dos recursos federais recai sobre o dirigente da entidade convenente destinatária, em solidariedade com a entidade, na forma da Súmula 286 do TCU.

10.3. Nesse contexto, cabe repisar, diversamente do alegado pelo recorrente, que sua responsabilidade

não é decorrente da contratação de terceiros, mas da omissão no dever de prestar contas, impondo-se a

obrigação de devolução dos valores não comprovados. Essa é a razão de o Tribunal ter considerado a conduta como grave infração. Ressalta-se ainda que a comprovação da execução física do convênio não elide nem a

omissão, nem o débito.

10.4. Essa conduta, por si só, configura ato que caracteriza grave infração à norma legal, punível com a imposição de multa, podendo a apresentação de documentação posterior, apenas desconstituir o débito, o que

também não foi feito no presente caso.

10.5. Além disso, o recorrente Gilson Dias da Silva não pode se escusar com base em eventual inexperiência na gestão de convênios para afastar sua responsabilidade pelo dano causado. Ressalte-se que a

qualificação técnica e capacidade operacional do convenente para a gestão do convênio é condição essencial do

instrumento e, ao firmar o Convênio 727278/2009, o Sr. Gilson Dias da Silva, como presidente da FENAPRF,

entidade convenente, aquiesceu ter competência para cumprir o objeto conveniado. Essa alegação, ainda que acolhida, não justifica a ocorrência das irregularidades verificadas na execução de convênio, nem afasta a

responsabilidade decorrente de sua condição.

10.6. Equivoca-se ainda o recorrente ao afirmar que em nenhum momento lhe foi atribuída outra conduta a não ser a omissão no dever de prestar contas, pois conforme o item 9.2 do acórdão recorrido, além da alínea

“a” do inciso III, do art. 16, da Lei 8443/1992, que corresponde à omissão no dever de prestar contas, lhe foi

atribuída a alínea “c”, referente a dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico.

10.7. Registre-se que a falta de prestação de contas dos recursos confiados ao responsável gera presunção, juris tantum, de que houve dano ao erário. Nesse sentido, o TCU se expressou ao prolatar o Acórdão

196/2016 – Plenário, da relatoria do Ministro Benjamim Zymler, nos termos do seguinte enunciado:

A omissão no dever de prestar contas configura ofensa não só às regras legais, mas também aos princípios basilares da Administração Pública, já que, nesse caso, o gestor deixa de demonstrar o efetivo emprego dos

recursos postos sob a sua responsabilidade, dando ensejo, inclusive, ao surgimento de presunção legal de

integral dano ao erário, pela não aplicação dos valores, mediante desvio dos recursos da União

11. Se a sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão e função de confiança no

âmbito da Administração Pública Federal deve ser excluída para o recorrente Gilson Dias da Silva (peça

210, p. 18-21).

11.1. O recorrente afirma que a sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão e função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal por 5 anos deve ser excluída, com base nos seguintes

argumentos:

a) a suposta omissão no dever de prestar contas não deve render ao recorrente sanções dessa natureza que somente se aplicam em casos extremos, tais com prática de atos de gestão ilegal, dano ao erário ou desfalque ou

desvio de dinheiros, bens ou valores públicos;

b) o voto condutor acolheu os pareceres do MP/TCU e da Secex/Desen, que fizeram menção à inabilitação para o exercício de cargo em comissão e função de confiança apenas para o Sr. Paulo Eduardo

Vieira, e não para o recorrente;

c) o Sr. Paulo Vieira recebeu essa sanção devido a sua conduta de manter-se inerte quanto ao dever de

apresentar os comprovantes de despesas e pelo histórico de práticas irregulares em outros convênios com o MTur, a exemplo dos listados à peça 210, p. 19, que somente foram descobertas pelo recorrente após os

trabalhos do TCU naquele ministério;

d) o perfil do recorrente nem de longe se aproxima da conduta do Sr. Paulo Vieira; e) caso o recorrente tivesse ciência da prática de irregularidades cometidas pelo Sr. Paulo Vieira, não

teria aceito contratá-lo para executar o projeto.

303


Análise 11.2. Os argumentos do recorrente não merecem prosperar. Com efeito, a sanção de inabilitação para o

exercício de cargo em comissão e função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal é reservada

no geral para irregularidades de maior gravidade em que se constata algum componente volitivo na conduta do responsável que indiquem interesses escusos ou locupletação pessoal à custa do erário (Acórdãos 8794/2017-

TCU-1ª Câmara, relatoria do Ministro Vital do Rêgo, 2746/2012-TCU-Plenário e 6111/2012-TCU-2ª Câmara,

ambos da relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, 881/2007-TCU-1ª Câmara, relatoria do Ministro Marcos Vilaça).

11.3. Essa penalidade está contida na Lei 8.443/1992, art. 60:

Art. 60. Sem prejuízo das sanções previstas na seção anterior e das penalidades administrativas, aplicáveis

pelas autoridades competentes, por irregularidades constatadas pelo Tribunal de Contas da União, sempre que este, por maioria absoluta de seus membros, considerar grave a infração cometida, o responsável

ficará inabilitado, por um período que variará de cinco a oito anos, para o exercício de cargo em comissão ou

função de confiança no âmbito da Administração Pública. 11.4. Ocorre que, embora o MP/TCU e a Secex-Desen tenham se limitado a propor a sanção em questão

apenas para Paulo Eduardo Vieira, o voto condutor do acórdão recorrido é claro ao relatar, com base nas

informações trazidas pela instrução processual, de forma inconteste, o quadro fático que justifica a aplicação da penalidade em questão também ao Sr. Gilson Dias da Silva, por ter, na condição de então presidente da

FENAPRF, propiciado que ocorressem as irregularidades constatadas:

13. Existem, ainda, outras circunstâncias que conduzem à conclusão de que os pagamentos efetuados em

prol da Ongtour tiveram o único intuito de viabilizar o desvio dos recursos públicos. O convênio celebrado entre o MTur e a FENAPRF foi possibilitado pela destinação de recursos provenientes de emendas parlamentares

para a realização de “Publicidade de Utilidade Pública – Federação Nacional de Policiais Rodoviários

Federais” (peça 2, p. 100). Ocorre que, à época, a FENAPRF havia contratado, para a prestação de serviços de assessoria parlamentar, Paulo Eduardo Vieira, que é o presidente da Ongtour (peça 23, pp. 105-112). O referido

contrato possuía como objeto a “prestação de serviços de consultoria e planejamento estratégico, visando à

formação e estruturação de uma efetiva base de apoio no congresso Nacional, especialmente em relação às

matérias consideradas prioritárias pelo Contratante (...)”. Os serviços englobavam, textualmente, entre outras, as seguintes atividades: “d) assistir ao Contratante na identificação avaliação de problemas e oportunidades de

atuação a bem dos seus interesses, além de preparação – com a sua participação, assistência e aprovação – de

subsídios, informações e documentos indispensáveis à defesa de seus pleitos específicos”; “e) elaborar minutas de pareceres e votos em separado, além de emendas e outros instrumentos legislativos para subsidiar

parlamentares que venham a estar envolvidos, direta ou indiretamente, com o exame dos projetos em questão”

e “f) levantamento sistemático dos principais aliados e adversários das causas a serem defendidas (projetos, discursos, emendas, votos, ações, declarações, etc.), objetivando aferir tendências e, consequentemente, efetuar

um mapeamento do Congresso Nacional em relação às mesmas”. (grifo nosso).

14. Ou seja, Paulo Eduardo Vieira trabalhava, como contratado da FENAPRF, para conseguir a

aprovação de emendas parlamentares em favor da entidade, que, posteriormente, revertiam parcialmente à sua empresa (Ongtour), sob a forma de pagamentos por uma suposta execução de serviços não comprovados.

15. A ingerência era tamanha que, se utilizando de email da própria FENAPRF, Paulo Eduardo Vieira

determinava a outros setores daquela federação a realização de pagamentos em favor da Ongtour (peça 23, p. 8). 16. A inexistência de documentos comprobatórios dos serviços supostamente realizados pela Ongtour,

aliada aos contornos da obtenção dos recursos e da prestação dos serviços que a ela seriam atribuídos, já

delineados neste voto, impossibilitam que se ateste a regularidade do pagamento de R$ 405.265,00 em seu favor.

(...)

18. Da mesma forma, considerando a informação constante dos autos de que Paulo Eduardo Vieira já foi

ocupante de função na Câmara dos Deputados, é pertinente a proposta de que seja considerada grave a infração por ele cometida para que se declare sua inabilitação, pelo período de cinco anos, para o exercício de cargo em

comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública. O mesmo tratamento deve ser

conferido a Gilson Dias da Silva, que, na condição de então presidente da FENAPRF, propiciou que ocorressem as irregularidades constatadas. (grifos nossos)

304


11.5. Por fim, não procede a alegação do recorrente de que, se soubesse da prática de irregularidades

cometidas pela entidade contratada, não a teria contratado para executar o projeto, pois, de acordo com o

Convênio 701775/2008 (objeto semelhante ao do Convênio 727278/2009: promoção de 8 seminários de

sensibilização de policiais rodoviários federais no enfrentamento à exploração de crianças e adolescentes nos segmentos turísticos que utilizam as rodovias federais), assinado em 29/12/2008, portanto, exatamente um ano

antes do convênio sob comento, o recorrente contratou entidade vinculada à OngTur para a execução do projeto,

como evidencia trecho da instrução processual à peça 128, p.7: 35. Outro ponto importante destaca-se na análise da documentação do Convênio 701775/2008. A

exemplo do que ocorreu com o Convênio 727278/2009, no Convênio 701775/2008 foi contratada uma empresa

para a “organização, planejamento, coordenação e execução do projeto” (peça 127, item não digitalizável VL 2,

p. 67): a Quaero Suporte ao Ensino e à Pesquisa de Instituições Acadêmicas (CNPJ 10.562.464/0001-45), representada pela Sra. Tutilla de Brito Aragão.

36. No Convênio 727278/2009, a entidade contratada para tal fim foi a Ongtour. Um ponto em comum

liga a empresa Quaero à Ongtour. Nos orçamentos apresentados pela FENAPRF ao MTur no âmbito do Convênio 701775/2008 consta proposta da Quaero datada de 16/10/2009 (peça 127, item não digitalizável VL 2,

p. 30). Essa proposta não está assinada por sua representante legal, mas pelo Sr. Samir Dib. Já no Convênio

727278/2009, constata-se que o Sr. Samir Dib era Diretor Administrativo e Financeiro do Instituto Brasil 100 – Ongtour (peça 23, p. 143).

37. Além desse fato, ressalta-se que em ambos os convênios foram contratados terceiros pela FENAPRF

para a execução total do Convênio (organização, planejamento, coordenação e execução do projeto): a Quaero e

a Ongtour. Portanto, fica evidente que a FENAPRF solicitou recursos por meio de ambos os convênios para que terceiros contratados os executassem e até mesmo os gerenciassem plenamente, o que indica sua participação

como convenente foi de mera repassadora de recursos para a Quaero e para a Ongtour. Com efeito, a atividade

econômica da FENAPRF, conforme registro dos bancos de dados da Administração Federal, está relacionada a atividades de associações de defesa de direitos de seus associados, nada tendo a ver, portanto, com a promoção

de seminários. 11.6. Importa registrar que o Convênio 701775/2008 se encontra inadimplente no Sistema Siconv

(https://www.convenios.gov.br/siconv/ConsultarProposta/ResultadoDaConsultaDeConvenioSelecionarConvenio.do?idConvenio=2897&destino).

11.7. O MP/TCU, em seu parecer à peça 161, também alude aos indícios de vinculação entre ambas

empresas contratadas no âmbito dos dois convênios celebrados entre o MTur e a FENAPRF, evidenciando que o recorrente não era primário nessas contratações:

6. Em sede de diligência ao MTur, obteve-se cópia dos documentos atinentes ao Convênio n.º

701775/2008 (peça 127), que não possibilitaram avaliar eventual coincidência entre os serviços prestados no âmbito dos dois convênios. Registra-se que a entidade convenente se encontra em situação de inadimplência

perante o órgão concedente, não havendo notícia acerca de eventual instauração de tomada de contas especial

em relação a esse ajuste.

7. Cumpre destacar, contudo, que se observou no âmbito do referido convênio prática similar à observada no Convênio n.º 727278/2009 aqui examinado: a FENAPRF contratou a empresa Quaero Suporte ao Ensino e à

Pesquisa de Instituições Acadêmicas para a “organização, planejamento, coordenação e execução do projeto”,

ao valor de R$ 463.000,00, havendo indícios de ligação entre essa empresa e a OngTour, consoante exposto nos parágrafos 35 a 37 da instrução à peça 128.

11.8. Assim, o conjunto probatório existente não permite a exclusão da sanção de inabilitação para o

exercício de cargo em comissão e função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal para o recorrente Gilson Dias da Silva, que foi devidamente fundamentada nos termos das normas pertinentes.

12. Se é possível comprovar a boa-fé do recorrente Gilson Dias da Silva (Peça 210, p. 6).

12.1. O recorrente Gilson Dias da Silva afirma que agiu com boa-fé, considerando a apresentação dos

documentos comprobatórios pois, caso não tivesse o recorrente o interesse na comprovação da utilização dos recursos, quedar-se-ia inerte ante a não apresentação desses documentos.

Análise

12.2. Quanto à alegação de boa-fé, o exame feito pelo Tribunal obedece ao disposto no art. 12 da Lei 8.443/1992 e nos parágrafos 2º e 3º do artigo 202 do Regimento Interno e se presta verificar a possibilidade de

fixação de novo e improrrogável prazo para que o responsável recolha a importância devida.

https://www.convenios.gov.br/siconv/ConsultarProposta/ResultadoDaConsultaDeConvenioSelecionarConvenio.do?idConvenio=2897&destino

https://www.convenios.gov.br/siconv/ConsultarProposta/ResultadoDaConsultaDeConvenioSelecionarConvenio.do?idConvenio=2897&destino

305


12.3. Tal pressuposto não tem o condão de afastar a ocorrência do dano, mas de conceder uma nova

chance para o pagamento, antes do julgamento das contas, ou ainda, em sede de recurso de reconsideração,

conforme o Acórdão 11.231/2015-TCU-2ª Câmara, relatado pelo Ministro Augusto Nardes, ensejar a

desconstituição do acórdão recorrido para que lhe seja concedido novo e improrrogável prazo para o recolhimento do débito, conforme art. 12, §§ 1º e 2º, da Lei 8.443/1992, desde que não haja outras

irregularidades constatadas.

12.4. No presente caso, há mais de uma irregularidade. Além disso, a boa-fé não pode ser presumida ou acatada a partir de mera alegação, devendo ser demonstrada e comprovada a partir dos elementos que integram

os autos, o que também não ocorreu neste caso.

12.5. Diante desses elementos, não é possível aferir a boa-fé do responsável, o que inviabiliza a

desconstituição do acórdão recorrido para que lhe seja concedido novo prazo para o recolhimento do débito.

13. Se há necessidade de determinação de indisponibilidade de bens de Gilson Dias da Silva, Paulo

Eduardo Vieira e Instituto Brasil 100 (peça 196, p. 10-11).

13.1. A FENAPRF, a fim de possibilitar a devolução dos valores determinados pelo acórdão, como medida assecuratória, defende a necessidade de determinação de indisponibilidade de bens de Gilson Dias da

Silva, Paulo Eduardo Vieira e Instituto Brasil 100, considerando ainda que, tanto o art. 44 da Lei 8.443/92

quanto o art. 273 do RI/TCU preveem a possibilidade de o TCU decretar a indisponibilidade de bens do responsável, tantos quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos danos em apuração.

Análise

13.2. Não assiste razão à recorrente. Como é sabido, a indisponibilidade de bens é uma medida cautelar

cujo objetivo é resguardar o resultado prático de uma ação, restringindo o exercício pelo devedor de seu poder de alienar ou onerar os bens assim declarados. O devedor não fica privado do domínio de seus bens, apenas

deixa de exercer alguns dos poderes plenos do direito real de propriedade.

13.3. Desse modo, como toda medida de tal natureza, a decretação de indisponibilidade de bens deve estar assentada em dois pressupostos, o periculum in mora e o fumus boni iuris. Nos processos perante o TCU,

em regra, tem-se exigido ainda que a conduta perpetrada tenha um alto grau de reprovabilidade, caso contrário,

estar-se-ia permitindo a aplicação do instituto para todas as situações em que fossem instauradas tomadas de

contas especiais, as quais possuem por pressuposto a existência de dano em decorrência de uma conduta ilícita por parte dos responsáveis (Acórdão 874/2018-TCU-Plenário, relatoria do Ministro Bruno Dantas).

13.4. Por ser uma medida que afeta severamente a esfera de direitos dos responsáveis, deve ser adotada

em caráter excepcional e nos estritos limites previstos em lei. Nesse contexto, assim estabelece o § 2.° do art. 44 da Lei 8.443/1992 (LOTCU) :

Art. 44. No início ou no curso de qualquer apuração, o Tribunal, de ofício ou a requerimento do

Ministério Público, determinará, cautelarmente, o afastamento temporário do responsável, se existirem indícios suficientes de que, prosseguindo no exercício de suas funções, possa retardar ou dificultar a realização de

auditoria ou inspeção, causar novos danos ao Erário ou inviabilizar o seu ressarcimento.

(...)

§ 2° Nas mesmas circunstâncias do caput deste artigo e do parágrafo anterior, poderá o Tribunal, sem prejuízo das medidas previstas nos arts. 60 e 61 desta Lei, decretar, por prazo não superior a um ano, a

indisponibilidade de bens do responsável, tantos quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento

dos danos em apuração. 13.5. Após diversas interpretações sobretudo no STF a respeito da competência do TCU para decretar a

indisponibilidade de bens sobre terceiros privados, principalmente no tocante à inserção ou não destes em sua

jurisdição (MS 23.550, 29599, 24.739), chegou-se à conclusão de que, para efeito do disposto no parágrafo único do art. 70 e no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, estão inseridos na jurisdição do TCU, em

paralelo com os administradores e demais agentes – pessoas físicas e jurídicas – ordinariamente responsáveis

por dinheiros, bens e valores públicos da administração federal, também aqueles – pessoas físicas ou jurídicas –

que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao Erário. 13.6. Na jurisprudência majoritária desta Corte, fica evidenciado que o requisito essencial a atrair a

jurisdição ou a competência do Tribunal não é propriamente a pessoa do agente, mas o gerenciamento de

recursos públicos federais ou o cometimento de irregularidade de que resulte dano ao Erário. Por evidente, decorre da segunda vertente que a ação irregular praticada por terceiros particulares ou privados há de estar

inserida no desenvolvimento de uma atividade pública de um órgão estatal ou com esta ser conexa (em geral,

306


por meio de contratos públicos ou mesmo exercendo múnus público, como convenente), pois, afinal, tais disposições constitucionais se referem à fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial da União

(MS 34.446/DF a respeito do Acórdão 2.428/2016-TCU-Plenário, relatoria do Ministro Benjamin Zymler).

13.7. A doutrina também apoia esse direcionamento: No exercício de sua função constitucional, e ainda com lastro na Lei 8.443/1992, que o regula, pode o

Tribunal de Contas usar seu poder geral de cautela e decretar a indisponibilidade de bens em processo de

tomada de contas especial, desde que seja devidamente fundamentada a decisão. O objetivo é neutralizar, de forma imediata, situações de lesividade ao Erário ou de gravame ao interesse público, as quais poderiam ser

irreversíveis sem a promoção da medida de urgência.’ (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de

Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2016. p. 1.072) .

13.8. Dessa forma, do escopo geral do art. 44 da Lei 8.443/1992, fica demonstrado que, inserido na seção de fiscalização de atos e contratos, o aspecto preponderante de suas disposições está em disciplinar a atuação do

TCU no tocante a adotar medida cautelar, no início ou no curso de qualquer apuração, para os casos de indícios

de retardo ou dificuldade para a realização de auditoria ou inspeção ou de cometimento de novos danos ao erário ou inviabilidade do seu ressarcimento.

13.9. Importante considerar ainda que a natureza de qualquer medida cautelar conjuga um exame não

exauriente dos fatos e visa assegurar o útil resultado do processo para a apuração do prejuízo ao erário, sob pena de restar inócua a própria prerrogativa reconhecida, no caso, ao Tribunal.

13.10. Feita essa breve abordagem acerca da competência do Tribunal para decretação de

indisponibilidade de bens, sobretudo de pessoas físicas e jurídicas sem vínculo direto com a Administração

Pública, passa-se ao exame da petição da recorrente. 13.11. Em especial quanto ao requisito do perigo da demora, não há elementos nos autos para tomá-lo

como presumido, tendo em vista que inexistem evidências indicativas de riscos significativos de desfazimentos

de bens ou de qualquer outra ação tendente a inviabilizar o ressarcimento ao erário, como demonstra necessário a jurisprudência desta Corte de Contas (Acórdãos TCU-224/2015, relatoria do Ministro José Jorge 2428/2016 e

2109/2016, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler, todos do Plenário).

13.12. Assim, não se encontram presentes pressupostos necessário à determinação no sentido de

indisponibilidade de bens dos responsáveis Gilson Dias da Silva e Paulo Eduardo Vieira. Registre-se, ainda, que após a apreciação dos recursos e o consequente trânsito em julgado, o processo passará à fase de execução, em

que a AGU, autoridade competente, poderá adotar as medidas que entender pertinentes para cumprimento do

acórdão.

CONCLUSÃO

14. Das análises anteriores, conclui-se que:

a) como entidade convenente, não pode a FENAPRF fugir de sua responsabilidade pela regular e boa aplicação dos recursos públicos recebidos;

b) uma vez constatada sua responsabilidade solidária pelo débito remanescente e pela omissão no dever

de prestar contas, conforme evidenciado no item 5 do presente recurso, ficam fundamentados, além do o

julgamento pela irregularidade das contas, a imputação de multa à FENAPRF; c) não existem elementos suficientes para modificar o julgamento pela irregularidade das contas do

recorrente Gilson Dias da Silva;

d) não havendo como estabelecer o nexo de causalidade entre eventual valor pago à OngTur, decorrente do convênio, e o efetivo recebimento por parte dos fornecedores, fica impossibilitado o acatamento das despesas

que somam R$ 81.725, 00, portanto, permanece inalterado o valor do débito imputado;

e) permanecem incólumes os fundamentos pelos quais foi aplicada a multa prevista no art. 57 da Lei 8443/1992 aos recorrentes, não se verificando quaisquer fatores atenuantes aptos a sopesar seu valor;

f) o conjunto probatório existente não permite a exclusão da sanção de inabilitação para o exercício de

cargo em comissão e função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal para o recorrente Gilson

Dias da Silva; g) não foi possível comprovar a boa-fé do recorrente Gilson Dias da Silva;

h) não se encontram presentes no processo em curso os pressupostos necessários à determinação pelo

TCU no sentido de indisponibilidade de bens dos responsáveis Gilson Dias da Silva e Paulo Eduardo Vieira. 14.1. Com base nessas conclusões, propõe-se o não provimento dos recursos, uma vez que os argumentos

ofertados pelos recorrentes não tiveram o condão de elidir as irregularidades inquinadas e nada adicionam aos

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arrazoados já rejeitados pelo Tribunal, perdurando válidas as razões de decidir consubstanciadas no acórdão atacado.


15. Ante o exposto, com fundamento nos artigos 32, inciso I; e 33, da Lei 8.443/1992, submetem-se os autos à consideração superior, com posterior encaminhamento ao Ministério Público junto ao Tribunal de

Contas da União e ao Gabinete do Relator, propondo:

a) conhecer dos recursos interpostos por Gilson Dias da Silva e Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais/DF - FENAPRF, para, no mérito, negar-lhes provimento;

b) comunicar a deliberação que vier a ser proferida por esta Corte aos recorrentes, ao Ministério do

Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, ao Ministério da Transparência e à Controladoria-Geral da União,

para a adoção das providências cabíveis em relação à inabilitação decretada pelo item 9.9 deste acórdão, ao Ministério do Turismo, à Procuradoria da República no Distrito Federal e demais interessados.

É o relatório.

VOTO

Em apreciação, recursos de reconsideração interpostos pelo Sr. Gilson Dias da Silva, peça 210, e

pela Federação Nacionais dos Policiais Federais (FenaPRF), peça 196, contra o Acórdão 106/2018-

Plenário, decisão por meio da qual o Tribunal, entre outros, julgou irregulares as contas especiais dos

recorrentes e de outros dois responsáveis, condenou-os em débito solidário e aplicou-lhes multa, em

razão da omissão no dever de prestar contas quanto aos recursos repassados à entidade por força do

Convênio 1.837/2009 (Siconv 727278/2009 e Siafi 659466).

2. Referido ajuste foi celebrado junto ao Ministério do Turismo (MTur) em 29/12/2009, com

vigência até 6/5/2011, e teve por objeto a promoção de seminários para sensibilização de policiais

rodoviários federais no enfrentamento à exploração sexual de crianças e adolescentes nos segmentos

turísticos que utilizam as rodovias federais, para o que foram previstos R$ 833.900,00, dos quais

R$ 779.900,00 sob responsabilidade da concedente e R$ 54.000,00 a título de contrapartida da

FenaPRF.

3. Promovidas as citações iniciais no âmbito deste Tribunal, a FenaPRF e o Sr. Gilson Dias da

Silva, ex-presidente da entidade à época dos fatos, apresentaram documentos diversos, os quais

revelaram que os recursos conveniados foram destinados ao pagamento das empresas Ongtour

(atualmente denominada Instituto Brasil 100), Casablanca Turismo Passagens e Excursões Ltda. e

XBrasil Comunicação em Causas Públicas Ltda. Foram efetuadas, então, novas citações, incluindo-se

essas empresas como solidárias pelos respectivos valores recebidos.

4. A Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico (SecexDesenvolvimento) e

o Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) consideraram comprovados os serviços contratados

junto às empresas Casablanca Turismo Passagens e Excursões Ltda. e XBrasil Comunicação em

Causas Públicas Ltda. Ato contínuo, mais uma vez foram renovadas as citações de Gilson Dias da

Silva e do Instituto Brasil 100, dessa feita solidariamente com Paulo Eduardo Vieira, ex-presidente

daquele Instituto. O Instituto Brasil 100 e seu ex-presidente permaneceram revéis.

5. Em manifestação de mérito, a SecexDesenvolvimento e o MPTCU se posicionam pela

irregularidade das contas da FenaPRF, de Gilson Dias da Silva, do Instituto Brasil 100 e de Paulo

Eduardo Vieira, com a imputação de débito solidário no valor histórico de R$ 405.265,00 e a aplicação

de multas individuais. Ainda, propôs-se a declaração de inabilitação do Sr. Paulo Eduardo Vieira para

o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública e a

exclusão das empresas Casablanca Turismo Passagens e Excursões Ltda. e XBrasil Comunicação em

Causas Públicas Ltda. do polo passivo da TCE.

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6. O relator a quo, Ministro José Múcio, endossou os pareceres da SecexDesenvolvimento e do

MP/TCU, acrescendo à proposta de encaminhamento da unidade técnica a inabilitação do Sr. Gilson

Dias da Silva, resultando no Acórdão 106/2018-TCU-Plenário, ora recorrido.

7. Ao analisar as razões apelativas apresentadas pela FenaPRF e pelo seu presidente à época dos

fatos, Sr. Gilson Dias da Silva, a Secretaria de Recursos (Serur) concluiu, em pareceres de mesmo

sentido (peças 239-241), que não sobrevieram quaisquer elementos suficientes à modificação da

decisão combatida, ainda que parcial, posição com a qual se manifestou integralmente de acordo o

Ministério Público de Contas, consoante o parecer acostado à peça 242.

8. Feita esta introdução, reitero os termos do despacho proferido à peça 216, mediante o qual os

recursos de reconsideração foram conhecidos, porquanto presentes os requisitos previstos nos artigos

32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 285 do Regimento Interno do TCU.

9. Com relação ao mérito, acolho as análises empreendidas pela unidade técnica, as quais

contaram com o aval do Parquet especializado, como minhas razões de decidir, uma vez que de fato

não se vislumbram nos argumentos apresentados pelos recorrentes quaisquer fundamentos para

alteração da decisão recorrida.

10. A firme jurisprudência desta Corte sumarizada na Súmula 286 não permite que se acolha a

tese da FenaPRF segundo a qual não caberia a responsabilidade solidária da entidade (pessoa jurídica)

juntamente com o seu ex-presidente. Com efeito, o paradigma no Tribunal é que a pessoa jurídica de

direito privado destinatária de transferência voluntárias com vistas à consecução de uma finalidade

pública responde solidariamente com seus administradores pelos danos causados na aplicação dos

recursos.

11. No caso em tela, a FenaPRF assumiu a responsabilidade legal pela correta e regular aplicação

de recursos públicos ao figurar como signatária do Convênio 727278/2009 com o MTur, bem como

pela prestação de contas, o que não ocorreu, ensejando condenação solidária ao ressarcimento do

débito decorrente da falta de comprovação de parte das despesas, juntamente com o representante da

entidade à época, o Sr. Gilson Dias da Silva, e com quem mais concorreu para o dano, no caso a

Ongtour (e seu representante, Sr. Paulo Eduardo Vieira).

12. Conforme anotou a Serur, o fato de a FenaPRF ter tomado providências junto ao Ministério

Público Federal e ao Poder Judiciário, em relação à prestação de contas do convênio, não elide sua

responsabilidade solidária, estando apenas exercendo seu direito de buscar reparação nas instâncias

para tanto competentes.

13. No caso em apreço, mesmo que eventualmente restasse elidido o débito apurado nos autos, o

que não ocorreu, a grave desconformidade consubstanciada na omissão inicial de prestar contas dos

recursos geridos continuaria a obstar o julgamento pela sua regularidade.

14. Pelos mesmos argumentos, não cabe afastar a multa proporcional ao débito aplicada à

FenaPRF, com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1992, uma vez que restou plenamente caracterizada

a responsabilidade solidária da entidade.

15. Com relação ao recurso apresentado pelo Sr. Gilson Dias da Silva, igualmente não merecem

prosperar os argumentos do recorrente, uma vez que o gestor que celebra convênio ou instrumento

congênere e se omite no dever de prestar contas incide no descumprimento de obrigação pessoal que

não se pode afastar de todo aquele que utiliza e gerencia recursos públicos, conforme disposto no art.

70, parágrafo único, da Constituição Federal e do art. 93, do Decreto-Lei 200/1967, e também

consoante ampla jurisprudência do TCU.

16. Nesse sentido, não merecem guarida as escusas lançadas na tentativa de justificar a omissão,

em especial aquelas relacionadas à agenda assoberbada do responsável. Foi extremamente imprudente

o ex-presidente da entidade ao avaliar que a prestação de contas seria efetivada pelo seu sucessor, o Sr.

Pedro da Silva Cavalcanti, conforme relatou, tendo em vista que o prazo para cumprimento de tal

obrigação ocorreu dentro do seu mandato.

309


17. As alegações de que parte das despesas inquinadas pelo Tribunal deve ser revista, uma vez

que restaria comprovada a sua execução, carecem de elementos comprobatórios que as sustentem.

Considerando-se que o ônus da prova da correta e regular aplicação dos recursos públicos é do gestor,

não procede a argumentação de que o débito deva ser revisto com fundamento na falta de certeza dos

valores sem comprovação.

18. Rememore-se, nesse ponto, que não há qualquer comprovação de que a Ongtour (atualmente

Instituto Brasil 100) tenha executado as ações previstas, porquanto houve apenas uma quitação,

emitida pela empresa, no valor total recebido, referente ao “pagamento de prestação de serviços

constantes do Convênio Mtur 727278/2009, conforme Plano de Trabalho aprovado”. Tal recibo não

discrimina os itens supostamente executados, encontra-se sem data e não se faz acompanhar de outros

documentos comprobatórios, como notas fiscais emitidas pelos fornecedores, comprovantes de

pagamento (transferência bancária ou cheque nominal), o que compromete qualquer tentativa de

estabelecimento de nexo causal entre os recursos repassados.

19. De igual sorte, não há fundamento nas teses recursais que questionam os valores das multas

aplicadas à FenaPRF, ao Sr. Gilson Dias da Silva e ao Sr. Paulo Eduardo Vieira, no valor individual de

R$ 96.000,00, tendo em vista que se encontram dentro do limite previsto no art. 57 da Lei 8.443/1992,

segundo o qual a sanção pecuniária pode atingir até 100% do valor atualizado do dano. No caso em

tela, o valor histórico do prejuízo a ser ressarcido foi de R$ 405.265,00, portanto bastante aquém do

legalmente tolerado.

20. Acompanho a análise da Serur segundo a qual não cabe reformar a decisão que considerou

grave a infração cometida pelo recorrente Gilson Dias da Silva, com a consequente inabilitação para

exercício de cargo em comissão e função de confiança na Administração Pública Federal.

21. Como representante legal da FenaPRF à época dos fatos e signatário do

Convênio 727278/2009, ao recorrente Gilson Dias da Silva cabia a responsabilidade pela aplicação dos

recursos federais transferidos àquela entidade por força do disposto artigos 70 e 71 da CF/1988, e por

conseguinte, era dele a obrigação de comprovar a boa e regular aplicação dos valores. Nesse contexto,

cabe repisar, diversamente do alegado pelo recorrente, que sua responsabilidade não é decorrente da

contratação de terceiros, mas da omissão no dever de prestar contas, impondo-se a obrigação de

devolução dos valores não comprovados.

22. Ressalte-se ainda que a omissão na prestação de contas não foi o único fator a fundamentar a

sanção de inabilitação, conforme o seguinte trecho do voto condutor do acórdão ora recorrido: 13. Existem, ainda, outras circunstâncias que conduzem à conclusão de que os pagamentos efetuados em

prol da Ongtour tiveram o único intuito de viabilizar o desvio dos recursos públicos. O convênio celebrado entre o MTur e a FENAPRF foi possibilitado pela destinação de recursos provenientes de emendas parlamentares

para a realização de “Publicidade de Utilidade Pública – Federação Nacional de Policiais Rodoviários

Federais” (peça 2, p. 100). Ocorre que, à época, a FENAPRF havia contratado, para a prestação de serviços de assessoria parlamentar, Paulo Eduardo Vieira, que é o presidente da Ongtour (peça 23, pp. 105-112). O referido

contrato possuía como objeto a “prestação de serviços de consultoria e planejamento estratégico, visando à

formação e estruturação de uma efetiva base de apoio no congresso Nacional, especialmente em relação às

matérias consideradas prioritárias pelo Contratante (...)”. Os serviços englobavam, textualmente, entre outras, as seguintes atividades: “d) assistir ao Contratante na identificação avaliação de problemas e oportunidades de

atuação a bem dos seus interesses, além de preparação – com a sua participação, assistência e aprovação – de

subsídios, informações e documentos indispensáveis à defesa de seus pleitos específicos”; “e) elaborar minutas de pareceres e votos em separado, além de emendas e outros instrumentos legislativos para subsidiar

parlamentares que venham a estar envolvidos, direta ou indiretamente, com o exame dos projetos em questão”

e “f) levantamento sistemático dos principais aliados e adversários das causas a serem defendidas (projetos, discursos, emendas, votos, ações, declarações, etc.), objetivando aferir tendências e, consequentemente, efetuar

um mapeamento do Congresso Nacional em relação às mesmas”.

310


14. Ou seja, Paulo Eduardo Vieira trabalhava, como contratado da FENAPRF, para conseguir a

aprovação de emendas parlamentares em favor da entidade, que, posteriormente, revertiam parcialmente à sua

empresa (Ongtour), sob a forma de pagamentos por uma suposta execução de serviços não comprovados.

15. A ingerência era tamanha que, se utilizando de email da própria FENAPRF, Paulo Eduardo Vieira determinava a outros setores daquela federação a realização de pagamentos em favor da Ongtour (peça 23, p. 8).

16. A inexistência de documentos comprobatórios dos serviços supostamente realizados pela Ongtour,

aliada aos contornos da obtenção dos recursos e da prestação dos serviços que a ela seriam atribuídos, já delineados neste voto, impossibilitam que se ateste a regularidade do pagamento de R$ 405.265,00 em seu

favor.

(...)

18. Da mesma forma, considerando a informação constante dos autos de que Paulo Eduardo Vieira já foi ocupante de função na Câmara dos Deputados, é pertinente a proposta de que seja considerada grave a infração

por ele cometida para que se declare sua inabilitação, pelo período de cinco anos, para o exercício de cargo em

comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública. O mesmo tratamento deve ser

conferido a Gilson Dias da Silva, que, na condição de então presidente da FENAPRF, propiciou que

ocorressem as irregularidades constatadas. Grifos no original.

23. Some-se ainda aos graves fatos apontados acima a recorrência na contratação de entidades

para execução de objeto de convênios, como foi o caso do ajuste 701775/2008, assinado junto à

Quaero Suporte ao Ensino e à pesquisa de Instituições Acadêmicas em 29/12/2008, um ano antes do

Convênio 727278, assinado junto à Ongtour, de que trata a presente TCE, com escopo semelhante, e

ainda com indicação de ligação entre as duas empresas, conforme apontou a unidade técnica

(peça 128, p. 7): 37. Além desse fato, ressalta-se que em ambos os convênios foram contratados terceiros pela FENAPRF

para a execução total do Convênio (organização, planejamento, coordenação e execução do projeto): a Quaero e

a Ongtour. Portanto, fica evidente que a FENAPRF solicitou recursos por meio de ambos os convênios para que

terceiros contratados os executassem e até mesmo os gerenciassem plenamente, o que indica sua participação

como convenente foi de mera repassadora de recursos para a Quaero e para a Ongtour. (...) 24. A FenaPRF, em seu recurso, afirma a necessidade de determinação de indisponibilidade de

bens do seu ex-presidente, Sr. Gilson Dias da Silva, da Ongtour-Instituto Brasil 100 e de seu

representante, Sr. Paulo Eduardo Vieira.

25. Associo-me às análises elencadas pela Serur sobre o descabimento de tal medida nesta fase

processual, em especial pela ausência pressupostos necessários para sua adoção, uma vez que não se

têm nos autos indicativos de riscos de desfazimento de bens ou outras ações tendentes a inviabilizar o

ressarcimento ao erário. Frise-se ainda que, finda a fase recursal, com o consequente trânsito em

julgado, o processo seguirá para a fase de execução em que a Advocacia-Geral da União poderá adotar

as medidas de sua competência para cumprimento da decisão desta Corte de Contas.

Com essas considerações, anuindo aos pareceres prévios, VOTO para que o Tribunal aprove a

proposta de deliberação que coloco ao exame deste Colegiado.


1. Processo TC 025.493/2013-2.

1.1. Apenso: 004.453/2017-4.

2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Recursos de reconsideração (Tomada de Contas Especial).

3. Recorrentes: Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais (03.658.044/0001-00);

Gilson Dias da Silva (102.307.935-68).

4. Órgão: Ministério do Turismo.


5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro José Múcio Monteiro.

311


6. Representante do Ministério Público: Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva.

7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur).

8. Representação legal: Emanuel Santos de Lima (OAB/DF 15.693); Marcos Joel dos Santos

(OAB/DF 21.203); e Rudi Meira Cassel (OAB/DF 22.256).

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recursos de reconsideração interpostos pelo Sr.

Gilson Dias da Silva e pela Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais contra o




9.1. conhecer dos recursos de reconsideração, com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33, da Lei

8.443/1992, para, no mérito, negar-lhes provimento;

9.2. dar ciência da presente deliberação aos recorrentes, bem como ao Ministério Público Federal

para conhecimento e adoção das medidas que entender cabíveis.






Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Vital do Rêgo (Relator).



TC 037.346/2018-0.

Natureza: Representação.

Órgão: Ministério Público Federal.

Representação legal: Katiuscia Pereira de Alvim (OAB/DF 42.511) e outros.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA CONCEDIDA NO

CARGO DE SUBPROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA. PEDIDO DE RETRATAÇÃO

DO REPRESENTANTE PARA VOLTAR A ATIVIDADE NEGADO PELO GESTOR

RESPONSÁVEL DENTRO DO JUÍZO DE CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO. NÃO CONHECIMENTO.

RELATÓRIO

Adoto como relatório, com os devidos ajustes de forma, a instrução elaborada no âmbito da

Secretaria de Fiscalização de Pessoal (peça 17), com a qual, se manifestou de acordo, o corpo

gerencial daquela unidade técnica especializada (peças 18 e 19), a seguir transcrita: INTRODUÇÃO

1. Cuidam os autos de representação, com pedido de cautelar, formulada pelo Subprocurador-Geral da República, Sr. Moacir Guimarães Morais Filho, em face de suposta irregularidade no ato do Secretário-Geral da

Procuradoria-Geral da República (PGR) que determinou a adoção das providências cabíveis com vista ao

312


cumprimento da Portaria PGR 974, de 12/6/2018, que concedeu aposentadoria voluntária ao representante (peça 1).

HISTÓRICO

2. Por meio da Portaria PGR 974, de 12/6/2018, foi concedida aposentadoria voluntária, com proventos integrais, ao Sr. Moacir Guimarães Morais Filho, ora representante, no cargo de Subprocurador-Geral da

República na carreira do Ministério Público Federal. Além disso, foi declarado vago o mencionado cargo (peça

1, p. 2). 3. Ocorre que, após 21 dias da data da publicação da referida Portaria, o representante, ante a redução de

sua remuneração – perda do auxílio-moradia, auxílio-alimentação e abono de permanência, entre outros

benefícios –, requereu ao Procurador-Geral da República em exercício, Dr. Humberto Jacques de Medeiros,

retratação do pedido de aposentadoria voluntária (peça 1, p. 3). 4. Diante da demora em ter seu pleito analisado na seara administrativa, o representante ajuizou ação

ordinária perante a Justiça Federal do Distrito Federal com pedido de tutela de urgência para que fosse

determinado o seu retorno à atividade, o qual fora indeferido pela 16ª Vara Federal no âmbito da Ação Ordinária n. 1014069-10.2018.4.01.3400 (peça 11, p. 39-41).

5. Em sede de agravo, autuado sob o n. 1020577-84.2018.4.01.0000, o representante obteve a tutela de

urgência requerida, tendo sido autorizado o seu retorno à atividade (peça 11, p. 70-71). Em cumprimento, a i. Procuradora-Geral da República editou a Portaria PGR 698, de 7/8/2018 (peça 12, p. 30).

6. Todavia, nos termos do despacho do Secretário-Geral da PGR (peça 8), observa-se que, ante o

restabelecimento do provimento judicial de primeira instância (peça 16), os efeitos da Portaria PGR 974, que

concedeu aposentadoria voluntária ao representante, foram restaurados, tanto que a questão foi submetida à Secretaria de Gestão de Pessoas para adoção das providências decorrentes do mencionado ato.

7. É justamente contra essa decisão – exarada no despacho do referido Secretário-Geral da PGR – que o

representante se insurge, requerendo, dentre outras medidas, a sustação, em sede de cautelar, da mencionada decisão, de forma a determinar à unidade jurisdicionada o retorno do representante à atividade (peça 1, p. 13-

14).

EXAME DE ADMISSIBILIDADE

8. Inicialmente, impende salientar que, por força do art. 21 da Resolução TCU 259/2014, esta unidade técnica está dando tratamento prioritário à representação por ter sido formulado pedido de adoção de medida

cautelar, muito embora o exame de seus pressupostos (fumus boni iuris e periculum in mora) somente deva ser

realizado quando presentes os requisitos de admissibilidade do feito. 9. Como se sabe, são requisitos de admissibilidade das representações, consoante disposto no art. 235 do

Regimento Interno do TCU, tratar-se de matéria de competência do Tribunal, referir-se a administrador ou

responsável sujeito à sua jurisdição, ser redigida em linguagem clara e objetiva, conter o nome legível do denunciante, sua qualificação e endereço, e estar acompanhada de indício concernente à irregularidade ou

ilegalidade denunciada. Outro requisito de admissibilidade a ser verificado é a existência de interesse público

no trato da suposta ilegalidade apontada, o qual está expresso no § 1º do art. 103 da Resolução TCU

259/2014. 10. Quanto ao requisito atinente ao indício de irregularidade ou ilegalidade, não se observa no ato do

Secretário-Geral da PGR ora questionado (peça 8) qualquer vício que enseje atuação desta Corte de Contas, na

medida em que a autoridade administrativa apenas adotou as devidas providências, à luz da Portaria PGR 974, de 12/6/2018, com vista a dar concretude ao ato de aposentação do representante.

11. Saliente-se que a aludida aposentadoria decorreu de um pedido voluntário do representante, sendo

concedida e passando a vigorar a partir da publicação da Portaria PGR 974/2018. Desse modo, ainda que o ato de concessão de aposentadoria seja considerado complexo, que só se aperfeiçoa com a apreciação e o registro

pelo TCU, não se pode olvidar de que produz todos os efeitos jurídicos que lhe são próprios com a publicação

do referido ato administrativo.

12. Nesse cenário, o simples fato de o interessado ter requerido a retratação do seu pedido de aposentadoria não lhe garante direito algum. Por conseguinte, quando a decisão judicial que autorizou seu

retorno ao cargo de Subprocurador-Geral da República foi revogada (peça 16), a Administração tinha o dever de

modificar a situação jurídica do servidor de ativo para inativo, nos termos da Portaria PGR 974/2018, a menos que fosse interesse da própria Administração promover o seu retorno à atividade, o que não parece ser o caso.

313


13. Portanto, as informações trazidas aos autos não podem ser consideradas indícios de irregularidades,

conforme previsto no caput do art. 235 do Regimento Interno do TCU, mas mero inconformismo do

representante com a possibilidade da Administração, no uso de seu poder discricionário e com base no interesse

público, não lhe conceder o retorno à atividade. Com efeito, resta evidente, no caso sob exame, a ausência de interesse público no prosseguimento do feito, pois se trata tão somente de satisfação de interesses pessoais.

14. Com isso, resta demonstrado, de forma inequívoca, a ausência de interesse público no processamento

do feito, tendo sido tal atributo erigido à condição de requisito de admissibilidade das representações pelo art. 103, § 1º, da Resolução TCU 259/2014, segundo o qual “o exame de admissibilidade abordará a competência do

Tribunal sobre o assunto, a legitimidade do autor, a suficiência dos indícios e a existência de interesse público

no trato da suposta ilegalidade apontada”.

15. A propósito, depreende-se que a presente representação somente foi apresentada ao Tribunal porque o interessado não obteve provimento jurisdicional que lhe fosse favorável, o que reforça a inexistência de

irregularidade ou ilegalidade na conduta da Administração, assim como o evidente propósito de satisfação de

interesses pessoais. 16. Não é demasiado repisar que esta Corte de Contas não pode conhecer de requerimento que lhe seja

diretamente dirigido para obtenção de benefício ou vantagens de caráter pessoal, a teor do que dispões o art. 263

do Regimento Interno, o que, por si só, já representa óbice ao prosseguimento do feito. 17. Além disso, considera-se que eventual prosseguimento desta representação, na forma pretendida pelo

interessado, teria o efeito de transformar o TCU em instância recursal de órgãos e entidades da Administração

Pública Federal, o que, não se admite no âmbito da atuação fiscalizadora do controle externo, notadamente

quando estão em discussão direitos individuais da parte, os quais já se encontram judicializados. 18. Dessa forma, o não conhecimento da presente representação, em face da ausência dos requisitos de

admissibilidade aqui tratados, implica no próprio indeferimento do pedido de adoção medida cautelar.

CONCLUSÃO 19. Como demonstrado, a ausência de interesse público a que alude o § 1º do art. 103 da Resolução TCU

259/2014 e de indícios da irregularidade no ato questionado autorizam o Tribunal ou o relator a não conhecer da

presente representação, nos termos do art. 235 do Regimento Interno c/c art. 103, § 1º, da Resolução TCU

259/2014.


20. Ante o exposto, opina-se pelo encaminhamento dos presentes autos ao Gabinete do Relator, Exmo.

Ministro Vital do Rêgo, com as seguintes propostas: a) não conhecer da presente representação, por não atender os requisitos de admissibilidade previstos no

art. 235 do Regimento Interno do TCU c/c art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014;

b) determinar liminarmente o arquivamento dos autos, devendo-se dar ciência desta deliberação ao represente, nos termos do art. 235 do RI/TCU c/c art. 105 da Resolução TCU 259/2014;

À consideração superior.

Eis o Relatório.

VOTO

Os presentes autos tratam de representação formulada pelo Subprocurador-Geral da República,

Sr. Moacir Guimarães Morais Filho, em face de suposta irregularidade no ato do Secretário-Geral da

Procuradoria-Geral da República (PGR) que determinou a adoção das providências cabíveis com vista

ao cumprimento da Portaria PGR 974, de 12/6/2018, que concedeu aposentadoria voluntária ao

representante.

2. Em síntese, narra o representante que, por meio da Portaria PGR 974, de 12/6/2018, foi

concedida a ele aposentadoria voluntária, com proventos integrais, no cargo de Subprocurador-Geral

da República na carreira do Ministério Público Federal. Além disso, foi declarado vago o mencionado

cargo.

3. No entanto, após 21 dias da data da publicação da referida Portaria, o representante, ante a

redução de sua remuneração – perda do auxílio-moradia, auxílio-alimentação e abono de permanência,

314


entre outros benefícios –, requereu ao Procurador-Geral da República em exercício, Dr. Humberto

Jacques de Medeiros, retratação do pedido de aposentadoria voluntária.

4. Diante da demora em ter seu pleito analisado na seara administrativa, o interessado ajuizou

ação ordinária perante a Justiça Federal do Distrito Federal com pedido de tutela de urgência para que

fosse determinado o seu retorno à atividade, o qual fora indeferido pela 16ª Vara Federal (Ação

Ordinária 1014069-10.2018.4.01.3400). Em sede de agravo interposto no TRF da 1ª Região, o

representante obteve a tutela de urgência requerida, tendo sido autorizado, em caráter precário, o seu

retorno à atividade. Em cumprimento a decisão judicial, a Procuradoria-Geral da República editou a

Portaria PGR 698, de 7/8/2018.

5. Todavia, tendo em vista que o TRF da 1ª Região reconsiderou a decisão liminar concedida,

revogando-a, o Secretário-Geral da PGR restabeleceu os efeitos da Portaria PGR 974, que concedeu

aposentadoria voluntária ao representante, permanecendo o representante na situação de inativo.

6. É contra essa decisão, que restabeleceu os efeitos da portaria que aposentou o representante

que ele se insurge, requerendo, dentre outras medidas, a sustação, em sede de cautelar, da mencionada

decisão, de forma a determinar à unidade jurisdicionada o retorno do representante à atividade.

7. A unidade técnica ao analisar os fatos narrados entendeu, em síntese, que não se observa no

ato do Secretário-Geral da PGR ora questionado qualquer vício que enseje atuação desta Corte de

Contas, na medida em que a autoridade administrativa apenas adotou as devidas providências, à luz da

Portaria PGR 974, de 12/6/2018, com vista a dar concretude ao ato de aposentação do representante. A

Sefip sustenta que resta evidente, no caso sob exame, a ausência de interesse público no

prosseguimento do feito, já que se trata tão somente de satisfação de interesses pessoais.

-II-

8. Manifesto minha concordância integral com a proposta formulada pela Sefip, razão pela qual

adoto, como minhas razões decidir, o parecer precedente por seus próprios fundamentos, valendo-me,

para tanto, da técnica de motivação per relationem, sem prejuízo de tecer os breves comentários a

seguir.

9. Não há reparos a fazer na análise empreendida pela unidade técnica no que diz respeito a

ausência de interesse público no prosseguimento do feito. Consoante análise da Sefip, não vejo, na

atuação do Secretário-Geral da PGR, qualquer ato irregular no processo que culminou na

aposentadoria do representante.

10. Das informações carreadas aos autos, observo que gestor atuou dentro dos limites legais,

quando concedeu a aposentadoria requerida pelo representante e quando fez cumprir a decisão judicial

que cassou revogou a liminar que havia sido deferida pelo TRF da 1ª Região.

11. Nesse contexto, observo que o caso trazido a apreciação deste colegiado carece de interesse

público porquanto discute, a rigor, o inconformismo do representante de não ver seu pleito, para voltar

a atividade, atendido.

12. Ausente o interesse público previsto no art. 103, § 1º, da Resolução TCU 259/2014, a

representação em epígrafe deixa de atender um dos principais requisitos de admissibilidade, razão pela

qual, não deve ser conhecida.

Ante o exposto, VOTO para que seja adotada a minuta de acórdão que ora trago ao exame deste

Colegiado.


1. Processo nº TC 037.346/2018-0.


3. Interessado: Moacir Guimarães Morais Filho.

4. Órgão: Ministério Público Federal.

315




7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip).

8. Representação legal: Katiuscia Pereira de Alvim (OAB/DF 42.511) e outros.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de representação formulada pelo

Subprocurador-Geral da República, Sr. Moacir Guimarães Morais Filho, em face de suposta

irregularidade no ato do Secretário-Geral da Procuradoria-Geral da República (PGR) que determinou a

adoção das providências cabíveis com vistas ao cumprimento da Portaria PGR 974, de 12/6/2018, que

concedeu aposentadoria voluntária ao representante;



9.1. não conhecer da presente representação, por não atender aos requisitos de admissibilidade

previstos no art. 235 do Regimento Interno do TCU c/c o art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014;

e

9.2. arquivar os presentes autos, dando ciência desta deliberação ao represente, nos termos do art.

235 do RI/TCU c/c o art. 105 da Resolução TCU 259/2014.









GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC 002.538/2014-8.

Natureza: Relatório de Auditoria.

Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.

Responsáveis: Fernando Fortes Melro Filho (CPF 787.303.504-25), Francisco de Assis Dias


Representação legal: Paulo Aristóteles Amador de Sousa, representando Departamento Nacional

de Infraestrutura de Transportes; Gustavo Felipe Costa e Silva (OAB/MG 105.657), representando

Roger da Silva Pêgas.

SUMÁRIO: AUDITORIA. LICITAÇÃO DA OBRA DE IMPLANTAÇÃO E

PAVIMENTAÇÃO DA RODOVIA BR-316/AL. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES.

AUDIÊNCIAS E OITIVA. ARGUMENTOS ACOLHIDOS PARCIALMENTE. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

316


Transcrevo a seguir, com os ajustes de forma pertinentes, a instrução elaborada no âmbito da

Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação – SeinfraRodoviaAviação (peça

87), com a qual se manifestaram de acordo os dirigentes da unidade técnica (peças 88 e 89). Trata-se de Auditoria na licitação das obras de implantação e pavimentação da BR-316/AL entre os

quilômetros 0,00 e 49,00, realizada em cumprimento ao Acórdão 3.143/2013-TCU-Plenário (Min. Valmir Campelo) e integrante do Fiscobras 2014.

2. A fiscalização teve o objetivo de fiscalizar as obras da BR-316/AL – Divisa PE/AL – Entr. BR-423/AL

(Carié).

HISTÓRICO 3. No período de 3/2/2014 a 26/3/2014 foi realizada a Fiscalização 53/2014 com o objetivo de fiscalizar

as obras da BR-316/AL – Divisa PE/AL – Entr. BR-423/AL (Carié).

4. O objeto da fiscalização foi o Edital RDC Presencial 696/2013-00, destinado à contratação integrada de empresa com vistas a prestação de serviços técnicos especializados de engenharia para a elaboração dos projetos

básico e executivo e execução das obras de implantação e pavimentação da Rodovia BR-316/AL no segmento

compreendido entre os quilômetros 0,00 e 49,00. O orçamento estimado pela Administração, sigiloso à época da fiscalização conforme o art. 6º da Lei 12.462/2012, totalizou R$ 59.113.227,25 (set/2013 – peça 34, p. 16).

5. O Relatório de Fiscalização (peça 48) apresentou sete achados de auditoria:

a) Anteprojeto de engenharia deficiente e/ou desatualizado (IG-C, item 3.1) – ausência de elementos

mínimos necessários para o anteprojeto estabelecidos em normativo interno do Dnit; e desatualização pelo uso de estudo de tráfego realizado doze anos antes. A desatualização dos estudos já havia resultado na revogação de

licitação para a mesma obra em 2012 (TC 007.873/2012-3);

b) Ausência de processo administrativo para elaboração e aprovação do anteprojeto de engenharia (OI, item 3.2) – a elaboração do anteprojeto não foi registrada em processo administrativo destinado a esse fim;

inexiste portaria de aprovação do anteprojeto, exigida por norma interna da Autarquia;

c) Ausência de regulamentação do trâmite e do controle de documentos sigilosos (OI, item 3.3); d) Critério de julgamento da proposta técnica baseada apenas em experiência profissional da licitante e de

sua equipe técnica (OI, item 3.4) – não houve critério de valoração da metodologia ou técnica construtiva a ser

empregada que, por se tratar de RDC-CI, pode ser distinta da proposta pela Administração;

e) Metodologia utilizada para definição do orçamento e preço de referência deficiente e/ou inadequada (IG-C, item 3.5) – Nota Técnica Justificativa do Orçamento referencial elaborada após a publicação do edital,

para atender à solicitação do TCU; preços paramétricos baseados em apenas duas obras (aumentadas

posteriormente para quatro), as quais não guardam relação com a obra licitada; estimativa realizada de maneira simplista e sem a observância do normativo interno do Dnit;

f) Motivação deficiente e/ou viciada do ato de escolha do regime da contratação integrada do RDC (IG-C,

item 3.6) – adoção do Regime de Contratação Integrada sem a demonstração dos requisitos exigidos na lei; e

g) Publicação de edital de licitação sem prévia definição do orçamento e preço de referência (OI, item 3.7) – quando o edital foi publicado, ainda não estava concluída a análise de risco e não estava definido o valor

referente a essa parcela.

6. Diante desses indícios de irregularidade, foi proposto (peça 48, p. 48-51): Propõe-se, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, inciso IV, do Regimento

Interno do TCU, a realização de audiência do Sr. Fernando Fortes Melro Filho, CPF 787.303.504-25,

Superintendente Regional do Dnit no Estado de Alagoas, para que, no prazo de quinze dias, apresente razões de justificativa pelos seguintes indícios de irregularidades relativos ao Edital de Licitação RDC presencial no

696/2013-00:

a) anteprojeto de Engenharia deficiente e desatualizado, em afronta ao estabelecido no art. 9º, § 2º, inciso

I, alínea ‘a’, da Lei 12.462/2012 c/c art. 74, inciso I e § 3º, ambos do Decreto 7.581/2011, na medida em que ele não contempla os elementos mínimos necessários estabelecidos nos itens 4.1, 5.1.1, 5.1.3, 5.1.4, 5.1.5 e 5.1.6 do

Anexo à Portaria DNIT n. 657 de 12/7/2013, bem como utiliza Estudo de Tráfego obsoleto, realizado há mais de

doze anos, o que exige a realização de nova pesquisa de campo pelo licitante e mantém incerto um parâmetro técnico essencial ao dimensionamento da solução de pavimento; (3.1)

b) ausência de portaria de aprovação do Anteprojeto de Engenharia (anexo III do edital), em afronta ao

que estabelece o item 3.1 do Anexo à Portaria DNIT n. 657 de 12/7/2013; (3.1)

317


c) utilizar, por intermédio da Nota Técnica Justificativa do Orçamento, de 10/2/2014, metodologia

deficiente e inadequada para definir o orçamento e preço de referência da obra rodoviária objeto do certame

infringindo o com essa conduta o disposto no art. 9º, § 2º, inciso II, da Lei 12.462/2012 c/c art. 75 do Decreto

7.581/2011 e nos itens 3.1 e 5 do Anexo à Portaria Dnit n. 657, de 12/7/2013, bem como contrariando entendimento firmado pela Corte de Contas por meio dos itens 9.1.5 e 9.1.6 do

Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário, na medida em que:

c.1) não guarda relação de similaridade entre os parâmetros do anteprojeto da rodovia cujo preço se pretende estimar e os parâmetros de projeto das rodovias selecionadas para compor a referência de preços;

c.2) utiliza apenas duas obras para servir de referência de preço, sendo que uma delas foi executada

majoritariamente com uma solução de revestimento de pavimento mais onerosa, qual seja, CBUQ (Concreto

Betuminoso Usinado a Quente), em vez de TSD (Tratamento Superficial Duplo), que é uma solução menos onerosa e indicada pelos estudos de tráfego existentes no anteprojeto ora licitado;

c.3) adota o cálculo simplista do preço de cada família de serviços por quilômetro de rodovia;

c.4) resulta em elevada discrepância entre os preços por quilômetro das famílias de serviços usadas como paradigma;

c.5) adota a média aritmética simples dos preços por quilômetro das famílias de serviços das duas obras

escolhidas como paradigma, sem possibilidade de exclusão dos valores discrepantes, em decorrência da inexpressiva quantidade e obras que compuseram a amostra (apenas duas obras); (3.5)

d) escolher, por intermédio do item I, do documento Atos Preparatórios, de 24/10/2013, o regime da

contratação integrada do Regime Diferenciado de Contratações para o certame, sem apresentar as necessárias

justificativas técnica e econômica, infringindo com essa conduta o disposto no art. 9º, incisos I, II e III c/c art. 20, § 1º, incisos I e II, todos da Lei 12.462/2011, bem como contrariando entendimento firmado por meio

dos itens 9.1.1, 9.1.1.2 e 9.1.7 do Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário e dos itens 9.1.3, 9.1.4 e 9.2 do

Acórdão 1.917/2013-TCU-Plenário. (3.6) Responsável: Francisco de Assis Dias Xavier

Audiência de Responsável:

Propõe-se, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, inciso IV, do Regimento

Interno do TCU, a realização de audiência do Sr. Francisco de Assis Dias Xavier, CPF 207.968.384-53, Superintendente Regional substituto do Dnit no Estado de Alagoas, para que, no prazo de quinze dias, apresente

razão de justificativa pelo indício de irregularidade consubstanciado na utilização, por intermédio da Nota

Técnica Justificativa do Orçamento, de 24/2/2014, metodologia deficiente e inadequada para definir o orçamento e o preço de referência da obra rodoviária objeto do Edital de Licitação RDC presencial no

696/2013-00, infringindo com essa conduta o disposto no art. 9º, § 2º, inciso II, da Lei 12.462/2012 c/c art. 75

do Decreto 7.581/2011 e nos itens 3.1 e 5 do Anexo à Portaria Dnit n. 657, de 12/7/2013, bem como contrariando entendimento firmado pela Corte de Contas por meio dos itens 9.1.5 e 9.1.6 do

Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário, na medida em que:

a) não guarda relação de similaridade entre os parâmetros do anteprojeto da rodovia cujo preço se

pretende estimar e os parâmetros de projeto das rodovias selecionadas para compor a referência de preços; b) utiliza apenas quatro obras para servir de referência de preço, sendo que três delas foram executadas



c) adota o cálculo simplista do preço de cada família de serviços por quilômetro de rodovia;

d) resulta em elevada discrepância entre os preços por quilômetro das famílias de serviços usadas como paradigma;

e) adota a média aritmética simples dos preços por quilômetro das famílias de serviços das quatro obras

escolhidas como paradigma, sem possibilidade de exclusão dos valores discrepantes, em decorrência da

inexpressiva quantidade e obras que compuseram a amostra (apenas quatro obras). (3.5) Responsável: Roger da Silva Pêgas

Audiência de Responsável:

Propõe-se, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, a realização de audiência do Roger da Silva Pêgas, CPF 410.106.550-00, Diretor de

Infraestrutura Rodoviária do Dnit, para que, no prazo de quinze dias, apresente razões de justificativa pelo

318


indício de irregularidade, relativo ao Edital de Licitação RDC presencial no 696/2013-00, consubstanciado na apresentação, em 16/12/2013, por intermédio do item IV do expediente encaminhado à Coordenação-Geral de

Cadastro e Licitações/DIREX, de esclarecimentos relativos aos apontamentos efetuados pela Procuradoria

Federal Especializada da autarquia acerca da ausência de justificativas técnica e econômica para a escolha do regime da contratação integrada para o certame, os quais não se subsomem aos requisitos legais, fato que

contribuiu para a continuidade do certame não obstante mantido o vício na motivação do ato administrativo,

infringindo com essa conduta o disposto no art. 9º, incisos I, II e III c/c art. 20, § 1º, incisos I e II, todos da Lei 12.462/2011, bem como contrariando entendimento firmado pela Corte de Contas por meio dos itens 9.1.1,

9.1.1.2 e 9.1.7 do Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário e dos itens 9.1.3, 9.1.4 e 9.2 do

Acórdão 1.917/2013-TCU-Plenário. (3.6)

Oitiva: Propõe-se realizar, com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, a oitiva do

Dnit, na pessoa de seu Diretor-Geral, Jorge Ernesto Pinto Fraxe, CPF 108.617.424-00, para que apresente

manifestação no prazo de quinze dias acerca dos seguintes indícios de irregularidades: a) ausência de processo administrativo específico para o desenvolvimento do anteprojeto de engenharia,

contendo, necessariamente, o registro, por meio da juntada de documentos, do expediente de designação dos

membros responsáveis pela elaboração do anteprojeto de engenharia, dos estudos, ensaios, relatórios, pareceres, laudos e visitas técnicas eventualmente realizados, bem como da manifestação da autoridade competente pela

sua aceitação/aprovação, nos termos do item 3.1 do Anexo da Portaria Dnit n. 657, de 12 de julho de 2013, fato

que infringiu os princípios da publicidade (transparência), economicidade e eficiência estabelecidos nos artigos

37 e 70 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 c/c o art. 3º da Lei 12.462/2011 (Lei do RDC); (3.2)

b) ausência de regulamentação, no âmbito da autarquia, do controle do tramite de orçamentos e outros

documentos sigilosos relativos ao regime de contratação integrada do RDC, em atendimento ao art. 6º da Lei 12.462/2011; (3.3)

c) inadequado critério de julgamento da proposta técnica estabelecido no Edital RDC presencial

696/2013-00, por meio do documento denominado Atos Preparatórios, datado de 24/10/2013, o qual avalia

apenas a experiência profissional da licitante e de sua equipe técnica, caracterizando-se na prática como mero requisito de habilitação, o que afronta o estabelecido no art. 20 § 1º, da Lei 12.642/2011 (Lei do RDC), bem

como entendimento firmado pela Corte por meio do precedente contido nos itens 9.1.1, 9.1.1.2 e 9.1.7 do

Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário; (3.4) d) publicação do Edital de Licitação RDC presencial no 696/2013-00 no Diário Oficial da União, em

27/12/2013, sem a prévia definição, na fase interna da licitação, do orçamento e do preço de referência final por

meio do qual se pretende julgar a aceitabilidade das propostas ofertadas pelos licitantes, infringindo regra ínsita no § 3º do art. 6º da Lei 12.462/2011 c/c art. 4º do Decreto nº 7.581/2011. (3.7)

7. Ato contínuo, diante da existência de delegação de competência pelo então Relator, exmo. Ministro

José Jorge, o Secretário da extinta SecobRodovias emitiu despacho autorizando a realização das audiências e

oitivas propostas. Tais medidas foram tomadas por meio dos documentos a seguir listados: Quadro 1 – Documentos relativos às oitivas e audiências

Medida Responsável CPF Ofício de audiência Ciência

do ofício Resposta

Audiência Fernando Fortes Melro Filho

787.303.504-25 Ofício 420/2014-TCU/SecobRodovia (peça 52)

Peça 59 Peça 62

Audiência Francisco de Assis

Dias Xavier 207.968.384-53

Ofício 421/2014-TCU/Secob

Rodovia (peça 53) Peça 58 Peça 61

Audiência Roger da Silva Pêgas

410.106.550-00 Ofício 422/2014-TCU/SecobRodovia (peça 55)

Peça 60 Peça 73

Oitiva Dnit Ofício 424/2014-TCU/Secob

Rodovia (peça 54) Peça 56 Peça 75*

* a resposta foi inicialmente acostada à peça 63, mas, em decorrência de falha na digitalização do documento, que consta incompleto naquela peça, o ofício foi juntado novamente ao processo, dessa vez

completo, à peça 75.

Relatoria do processo

319


8. Ao longo do andamento deste processo, a relatoria foi alterada do exmo. Ministro José Jorge para o

exmo. Ministro Vital do Rego em face da posse do novo relator no cargo de Ministro do TCU na vaga deixada

pelo relator original.

Exame Técnico 9. A presente instrução se destina a analisar a resposta à oitiva do Dnit e as razões de justificativa dos

responsáveis

A. Oitiva do Dnit 10. Realizou-se a oitiva do Dnit por meio do Ofício 424/2014-TCU/SecobRodovia (peça 54), cuja ciência

data de 14/7/2014 (peça 56), cuja resposta foi apresentada por meio do Ofício 1.093/2014/AUDINT/DNIT

acostado à peça 75.

11. A oitiva foi feita nos seguintes termos: Conforme delegação de competência conferida pelo Relator, e ante a análise realizada no processo de

Relatório de Auditoria nas obras da BR-316/AL- Divisa PE/AL – Entr. BR-423/AL (Carié), foi determinada a

oitiva do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes-Dnit, na pessoa de seu Diretor Geral, para que, no prazo de até 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da presente comunicação, com fundamento no

art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, se pronuncie quanto às ocorrências descritas a seguir:

a) ausência de processo administrativo específico para o desenvolvimento do anteprojeto de engenharia, contendo, necessariamente, o registro, por meio da juntada de documentos, do expediente de designação dos

membros responsáveis pela elaboração do anteprojeto de engenharia, dos estudos, ensaios, relatórios, pareceres,

laudos e visitas técnicas eventualmente realizados, bem como da manifestação da autoridade competente pela

sua aceitação/aprovação, nos termos do item 3.1 do Anexo da Portaria Dnit nº 657, de 12 de julho de 2013, fato que infringiu os princípios da publicidade (transparência), economicidade e eficiência estabelecidos nos artigos

37 e 70 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 c/c o art. 3º da Lei 12.462/2011 (Lei do

RDC); (3.2 do Relatório de Fiscalização, anexo por cópia) b) ausência de regulamentação, no âmbito da autarquia, do controle do tramite de orçamentos e outros

documentos sigilosos relativos ao regime de contratação integrada do RDC, em atendimento ao art. 6º da

Lei 12.462/2011; (3.3 do Relatório de Fiscalização, anexo por cópia)

c) inadequado critério de julgamento da proposta técnica estabelecido no Edital RDC presencial 696/2013-00, por meio do documento denominado Atos Preparatórios, datado de 24/10/2013, o qual avalia

apenas a experiência profissional da licitante e de sua equipe técnica, caracterizando-se na prática como mero

requisito de habilitação, o que afronta o estabelecido no art. 20 § 1º, da Lei 12.642/2011 (Lei do RDC), bem como entendimento firmado pela Corte por meio do precedente contido nos itens 9.1.1, 9.1.1.2 e 9.1.7 do

Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário; (3.4 do Relatório de Fiscalização, anexo por cópia)

d) publicação do Edital de Licitação RDC presencial no 696/2013-00 no Diário Oficial da União, em 27/12/2013, sem a prévia definição, na fase interna da licitação, do orçamento e do preço de referência final por

meio do qual se pretende julgar a aceitabilidade das propostas ofertadas pelos licitantes, infringindo regra ínsita

no § 3º do art. 6º da Lei 12.462/2011 c/c art. 4º do Decreto nº 7.581/2011. (3.7 do Relatório de Fiscalização,

anexo por cópia) A.1. Manifestação do Dnit (peça 75)

12. Em sua manifestação o Dnit não respondeu ao questionamento referente ao item ‘a’ da oitiva e, em

relação ao item ‘b’, a Coordenação-Geral de Cadastros e Licitações (CGCL) afirmou não ser de sua competência a regulamentação do trâmite de documentos sigilosos relativos ao regime de contratação integrada

do RDC. Não há a manifestação do setor que seria o responsável por tomar essa providência.

13. Quanto ao item ‘c’, a Coordenação de Obras e Construção manifestou-se por meio do Memorando 1.598/2014/CGCONT/DIR (p. 4-7), que contou com a anuência da Coordenação-Geral de Construção

Rodoviária (CGCR, p. 3) e da Diretoria de Infraestrutura Rodoviária (DIR, p. 2).

14. O Dnit recorda que, por ocasião do certame, o critério de julgamento por técnica e preço era

obrigatório para o regime de Contratação Integrada, exigência que foi revogada pela Medida Provisória 630, de 24/12/2013. Esclarece que a utilização desse critério decorreu unicamente da exigência legal, e não de opção da

Coordenação. Acrescenta que, desde aquela época, o Dnit informa às instâncias superiores sobre a necessidade

de retirar essa obrigatoriedade da Lei, o que teria resultado na MP 630/2013. Apesar disso, enquanto vigente a obrigatoriedade, o Dnit buscou atender à exigência da Lei para que a aplicação do critério de julgamento técnica

e preço fosse viável, objetivo e não restringisse a concorrência (p. 4-5).

320


15. Para ilustrar a dificuldade de se utilizar esse critério de julgamento, apresenta-se um caso hipotético

de uma ponte para a qual são possíveis diversas metodologias construtivas. Essa possibilidade resultaria na

necessidade de diversos orçamentos de referência e no risco de superfaturamento ou insucesso da licitação a

depender da relação entre a metodologia utilizada no orçamento de referência e a metodologia apresentada pelas licitantes. Surgiria também dificuldade em relação aos quesitos de habilitação, pois, para cada solução possível

os serviços relevantes seriam distintos.

16. Diante dessa dificuldade, procurou-se minorar a pontuação técnica ao mínimo permitido, de 30%, de modo a privilegiar as propostas de menor preço. Além disso, esse critério de julgamento não se trata de mero

requisito de habilitação já que os requisitos de habilitação estão limitados a 50% do quantitativo total necessário

à execução dos serviços relevantes e o critério de julgamento técnico diz respeito a quanto as licitantes

extrapolam o critério de habilitação, limitado a 100% do quantitativo, demonstrando maior capacidade técnica com um consequente menor risco de inexecução (p. 5-7).

17. Ressalta, por fim, que a publicação do Edital é precedida por análise jurídica por parte da

Procuradoria Federal Especializada, que avalia os aspectos legais envolvidos no certame. 18. A manifestação da Autarquia em relação ao item ‘d’ foi feita no Memorando 982/CGCL/DIREX

(p. 16-21). Nele a CGCL informa que a prática das Comissões de Licitação do Dnit-Sede era de abrir o envelope

lacrado vindo da Diretoria Gestora com indicação de haver nele o orçamento sigiloso apenas na véspera da abertura da sessão de licitação. Na fase interna é verificado se o processo contém o orçamento em envelope

lacrado, em atendimento à alínea b do inciso II do art. 4º do Decreto 7.581/2011. Desse modo, a Coordenação

entende que não publicou o edital sem a prévia definição do orçamento, pois o processo continha um CD com o

orçamento sigiloso indicando o preço de referência (p. 16). A.2. Análise

19. O Dnit não se manifestou sobre a inexistência de processo administrativo para a elaboração e

aprovação do anteprojeto de engenharia utilizado no Edital 696/2013-00, seja para apresentar eventual processo existente, mas não apresentado anteriormente à fiscalização, seja para defender ser desnecessária a existência do

referido processo. Por essa razão, o entendimento apresentado no Relatório de Fiscalização 53/2014 resta

mantido, de modo que se propõe dar ciência ao Dnit da irregularidade consistente na ausência de processo

administrativo específico para o desenvolvimento do anteprojeto de engenharia do Edital 696/2013-00. Ainda que o edital tenha sido revogado, essa ciência visa a alertar o Dnit para que não se repita a irregularidade em

futuras licitações.

20. Em relação à ausência de regulamentação do trâmite e do controle de documentos sigilosos, a manifestação encaminhada visou somente eximir de culpa a Coordenação-Geral consultada. Quanto à existência

da irregularidade, no entanto, não houve manifestação da Autarquia.

21. A fim de verificar se o Dnit editou essa regulamentação após a realização da Fiscalização 53/2014, foi realizada consulta por telefone à Assessoria de Controle Externo da Diretoria-Geral do Dnit no dia 5/9/2017. Foi

informado que o Dnit não possui tal regulamentação, mas que também não tem mais adotado orçamento sigiloso

em suas licitações já há algum tempo.

22. Isso posto, e considerando que a anulação do Edital afastou qualquer possibilidade de afetação decorrente de eventual acesso indevido aos documentos sigilosos da licitação, convém dar ciência ao Dnit da

inexistência da regulamentação ora discutida para que, caso a Autarquia utilize o orçamento sigiloso previsto na

Lei 12.462/2011, tome medidas para controlar e registrar o acesso a ele e aos demais documentos relacionados à sua elaboração.

23. Do mesmo modo, a manifestação em relação à publicação do edital sem a prévia definição do

orçamento e do preço de referência final foi no sentido de afastar a responsabilidade da Coordenação-Geral de Cadastros e Licitações, responsável pela publicação do edital, pois ela somente receberia os envelopes lacrados

com indicação de conter o orçamento de referência. Não foi apresentada manifestação do setor responsável pela

elaboração do documento inserido no envelope ou qualquer outra que pudesse afastar a existência da

irregularidade. 24. Por isso, se propõe dar ciência ao Dnit da irregularidade consistente na publicação do Edital

696/2013-00 sem a prévia definição do orçamento e do preço de referência final. Ainda que o edital tenha sido

revogado, essa ciência visa a alertar o Dnit para que não se repita a irregularidade em futuras licitações. 25. Quanto ao indício de critério inadequado de julgamento da proposta técnica, as dificuldades descritas

em relação a situações em que é possível a utilização de diferentes metodologias diz respeito à elaboração do

321


orçamento de referência e aos critérios de habilitação técnica. O ponto questionado no achado de auditoria foi o critério de julgamento da proposta técnica.

26. O fato de não ser do gosto do gestor a utilização do critério de técnica e preço não afasta a

obrigatoriedade então prevista na lei. Assim como não afasta a necessidade de fazê-lo segundo as disposições legais.

27. A Lei 12.462/2011 determinou que deve ser estabelecido critérios objetivos para avaliação e

julgamento das propostas quando for permitida a apresentação de projetos com metodologias diferenciadas de execução (art. 8º, § 3º), critérios esses que devem pontuar as vantagens e qualidades que eventualmente forem

oferecidas para cada produto ou solução (art. 20, inciso II). Ou seja, a pontuação deve se referir às qualidades e

vantagens das metodologias apresentadas na proposta, não à capacidade técnica da contratada. Esse é o

entendimento consignado no item 9.1.7 do Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário (min. Valmir Campelo). 28. O Dnit tem razão ao afirmar que o critério de julgamento da proposta técnica do Edital 696/2013-00

se difere do critério de habilitação técnica. Mais do que a diferença de valor entre elas, no entanto, estão sua

própria natureza. Enquanto uma habilita ou desabilita as licitantes, a outra determina vantagem competitiva às mais experientes.

29. É certo, no entanto, que o critério de julgamento por técnica e preço não visa a dar vantagem

competitiva às empresas mais experientes. Também não visa a reduzir o risco de inexecução da obra, como argumentado pelo Dnit – para isso há os critérios de habilitação técnica e econômica e mesmo a possibilidade de

aplicação de sanções, como a proibição de contratar, a empresas que não cumpram seus compromissos. O

critério de julgamento técnico das propostas visa a proporcionar vantagem às propostas com mais qualidades e

vantagens. 30. Pode-se argumentar, em tese, que empresas com mais experiência – aqui medida pelo tempo de

atuação e quantidade de projetos e obras realizados – tenham mais capacidade de oferecer melhor proposta

técnica. Esse argumento, no entanto, não merece ser acolhido. Primeiro porque desconsidera outras origens de propostas diferenciadas como inovação e espírito empreendedor. Segundo porque a licitação não deve avaliar a

tese ou o potencial de uma boa proposta técnica, mas a própria proposta concreta. Se as empresas mais

experientes tiverem, de fato, mais capacidade de apresentar uma proposta mais vantajosa, isso deve se refletir na

proposta em si. 31. Por fim, a mera existência de avaliação jurídica prévia à publicação do Edital não é capaz de afastar a

irregularidade, especialmente porque ela tem o condão de avaliar os aspectos jurídicos, não os técnicos,

conforme registrado nos parágrafos 76 a 78 do próprio Parecer 01116/2013/CONSULTORIA/PFE/DNIT (peça 15, p. 6).

32. Por essa razão, propõe-se dar ciência ao Dnit de que o critério de julgamento da proposta técnica

estabelecido no Edital RDC presencial 696/2013-00 é inadequado, pois avalia apenas a experiência profissional da licitante e de sua equipe técnica, em afronta ao art. 20, § 1º, da Lei 12.642/2011 e aos itens 9.1.1, 9.1.1.2 e

9.1.7 do Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário.

B. Audiência do senhor Fernando Fortes Melro Filho

33. O sr. Fernando Fortes Melro Filho foi instado a apresentar suas razões de justificativa por meio do Ofício 420/2014-TCU/SecobRodovia (peça 52), cuja ciência data de 18/7/2014 (peça 59), e apresentou sua

resposta por meio do documento acostado à peça 62.

34. Sua audiência decorre de atos realizados quando exercia o cargo de Superintendente Regional do Dnit no Estado da Alagoas. Foi feita nos seguintes termos:

Conforme delegação de competência conferida pelo Relator, e ante a análise realizada no processo de

Relatório de Auditoria nas obras da BR-316/AL - Divisa PE/AL – Entr. BR-423/AL (Carié), foi determinada a audiência de Vossa Senhoria, na qualidade de Superintendente Regional do Dnit no estado de Alagoas, para

que, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da presente comunicação, com fundamento no

art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, apresente razões de

justificativa pelos seguintes indícios de irregularidades relativos ao Edital de Licitação RDC presencial no 696/2013-00:

a) anteprojeto de engenharia deficiente e desatualizado, em afronta ao estabelecido no art. 9º, § 2º, inciso

I, alínea ‘a’, da Lei 12.462/2012 c/c art. 74, inciso I e § 3º, ambos do Decreto 7.581/2011, na medida em que ele não contempla os elementos mínimos necessários estabelecidos nos itens 4.1, 5.1.1, 5.1.3, 5.1.4, 5.1.5 e 5.1.6 do

Anexo à Portaria DNIT n. 657 de 12/7/2013, bem como utiliza Estudo de Tráfego obsoleto, realizado há mais de

322


doze anos, o que exige a realização de nova pesquisa de campo pelo licitante e mantém incerto um parâmetro técnico essencial ao dimensionamento da solução de pavimento; (3.1 do Relatório de Fiscalização, anexo por

cópia )

b) ausência de portaria de aprovação do Anteprojeto de Engenharia (anexo III do edital), em afronta ao que estabelece o item 3.1 do Anexo à Portaria DNIT n. 657 de 12/7/2013; (3.1 do Relatório de Fiscalização,

anexo por cópia)

c) utilizar, por intermédio da Nota Técnica Justificativa do Orçamento, de 10/2/2014, metodologia deficiente e inadequada para definir o orçamento e preço de referência da obra rodoviária objeto do certame

infringindo o com essa conduta o disposto no art. 9º, § 2º, inciso II, da Lei 12.462/2012 c/c art. 75 do Decreto

7.581/2011 e nos itens 3.1 e 5 do Anexo à Portaria Dnit n. 657, de 12/7/2013, bem como contrariando

entendimento firmado pela Corte de Contas por meio dos itens 9.1.5 e 9.1.6 do Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário, na medida em que: (3.5 do Relatório de Fiscalização anexo por cópia)

c.1) não guarda relação de similaridade entre os parâmetros do anteprojeto da rodovia cujo preço se

pretende estimar e os parâmetros de projeto das rodovias selecionadas para compor a referência de preços; c.2) utiliza apenas duas obras para servir de referência de preço, sendo que uma delas foi executada



c.3) adota o cálculo simplista do preço de cada família de serviços por quilômetro de rodovia;

c.4) resulta em elevada discrepância entre os preços por quilômetro das famílias de serviços usadas como

paradigma; c.5) adota a média aritmética simples dos preços por quilômetro das famílias de serviços das duas obras


inexpressiva quantidade e obras que compuseram a amostra (apenas duas obras); d) escolher, por intermédio do item I, do documento Atos Preparatórios, de 24/10/2013, o regime da

contratação integrada do Regime Diferenciado de Contratações para o certame, sem apresentar as necessárias

justificativas técnica e econômica, infringindo com essa conduta o disposto no art. 9º, incisos I, II e III c/c

art. 20, § 1º, incisos I e II, todos da Lei 12.462/2011, bem como contrariando entendimento firmado por meio dos itens 9.1.1, 9.1.1.2 e 9.1.7 do Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário e dos itens 9.1.3, 9.1.4 e 9.2 do

Acórdão 1.917/2013-TCU-Plenário. (3.6 do Relatório de Fiscalização anexo por cópia)

B.1. Razões de justificativa do senhor Fernando Fortes Melro Filho (peça 62) 35. O responsável alega que a equipe se equivocou ao utilizar como referência para elaboração do

Relatório a Portaria-Dnit 657, de 12/7/2013, a qual já não possuía eficácia legal em face da sua revogação pela

Portaria-Dnit 71, de 16/1/2014, motivada pela Instrução de Serviço/DG 17, de 4/12/2013, a qual estabelece as diretrizes para a elaboração, apresentação, análise e aceitação de Anteprojetos de Engenharia e a elaboração do

Termo de Referência para licitação das obras no âmbito do RDC - no regime de Contratação Integrada em

empreendimentos do Dnit (p. 2).

36. Afirma que o Dnit possui todas as informações referentes aos estudos de movimentação de terra, empréstimos para terraplenagem, estudos de ocorrência de materiais para pavimentação, estudos de locais de

bota-fora e DMT, provenientes do projeto executivo aprovado pela portaria 042/2013, da SR/AL, que serviu de

base para a elaboração do Anteprojeto. Informa, ainda, que, como resultado de visita técnica realizada em 10/12/2013 por engenheiros da Superintendência e da Sede, foi elaborado um relatório que confirmou a

compatibilidade dos parâmetros técnicos utilizados com a realidade de campo (p. 3).

37. Quanto ao estudo de tráfego, afirma que o número N foi calculado com base em estudo de 2002, considerando o ano zero em 2011 e o ano dez em 2020 e um crescimento anual, oriundo de projeto de

restauração de outro trecho da BR-316/AL, de 3% a.a., o que resultou em NUSACE=7,6x105. Se tivesse sido

considerado o ano zero como 2014 e o ano dez como 2023, o resultado seria NUSACE=9,4x105, o que resultaria na

mesma solução de pavimentação. 38. Por essa razão, o responsável entende descabida a afirmação de que o estudo de tráfego estava

desatualizado, pois tais afirmativas careceriam de dados técnicos confiáveis (p. 3-4).

39. Também não concorda com a afirmação de que a eventual incerteza do volume de tráfego tenha causado restrição à competitividade das empresas, haja vista os itens do edital que preveem a visita ao local por

parte das empresas licitantes ou o preenchimento de declaração de que conhecem as condições do local. De

323


acordo com o responsável, a visita ao local da obra permitiria constatar a consistência do estudo de tráfego (p. 4-5).

40. Quanto à ausência de portaria de aprovação do Anteprojeto, reforça que a Portaria 657/2013

mencionada foi revogada e na Instrução de Serviço/DG 17/2013 superveniente são definidas as condições e procedimentos para a análise e aceitação de anteprojetos contratados, o que não seria o caso em tela, pois o

anteprojeto utilizado foi baseado no contido no Projeto Executivo anterior (p. 5).

41. Em relação à metodologia utilizada para determinação do preço de referência para a licitação, informa que a Nota Técnica Justificativa do Orçamento foi elaborada tendo em vista os elementos técnicos disponíveis e

de acordo com três metodologias propostas: i) atualização do orçamento do projeto existente; ii) orçamento

global tomando como referência o Custo Médio Gerencial; e iii) parametrização a partir de obras similares.

42. Informa que não havia elementos mínimos para subsidiar a elaboração de orçamento por meio de quantitativos e preços unitários, ressaltando que o orçamento constante do projeto original apresentava

inconformidades identificadas em apontamentos pretéritos do TCU.

43. Afirma que o fato de alguns empreendimentos que foram considerados não possuírem a mesma solução para o revestimento do pavimento, não necessariamente o desqualifica como similar, visto que boa parte

dos parâmetros considerados para caracterizar empreendimento corno similar foram atendidos, a saber:

topografia, trafego, custo/global por km. 44. Acrescenta que a Nota Técnica Justificativa do Orçamento [de 24/2/2014], em seu item 4, páginas 8 a

15, apresenta um resumo dos contratos das obras que foram adotadas como similares. Ademais, como a

atualização do orçamento do projeto executivo, apresentado no item 1 na Nota Técnica, apresentou valores

semelhantes aos encontrados pela parametrização, entendeu-se não haver necessidade da adoção de um número maior de obras com características similares.

45. Argumenta que a discretização do cálculo por família/disciplinas teria se mostrado mais adequada do

que a obtenção do valor global por km de rodovia, uma vez que as particularidades que cada família de disciplina apresentou teriam sido avaliadas.

46. A referida discrepância entre os valores por família teria sido atenuada com a adoção de quatro obras

ao invés de duas, conforme apresentado na Nota Técnica Justificativa do Orçamento [de 24/2/2014]. Contudo,

ainda teriam sido observados alguns valores que destoavam de maneira acentuada da média, mas para famílias de serviços com baixa representatividade no custo global do empreendimento.

47. Afirma que o número de obras consideradas teria sido quatro, e não duas. Além disso, teriam sido

utilizadas duas outras metodologias para balizar o valor encontrado (p. 5-6). 48. A respeito da escolha pelo regime de Contratação Integrada, alega que a condição constante do inciso

II do art. 9º da Lei 12.462/2011 foi atendida, o que se se observa pelo item 4.1.1.1.3 do Edital que define que

poderá ser aceita solução de engenharia não contemplada no Anteprojeto. 49. Alega que as justificativas técnica e econômica não deixaram de ser apresentadas, mas foram

consideradas insuficientes. Acrescenta que não encontrou nexo no Acórdão 1.917/2013-TCU-Plenário (min.

José Múcio) com o objeto da licitação (p. 6-7).

50. Declara que nada foi feito sem boa-fé. Para tanto, informa que a SR/AL solicitou à administração central do Dnit que suspendesse a licitação até a manifestação conclusiva do TCU sobre os indícios apontados

na fiscalização. Acrescenta que se tratava de um regime de licitação relativamente novo, o que, inclusive,

resultou no cancelamento pela Diretoria-Geral do Dnit diante de outros vícios insanáveis (p. 7-8). 51. Conclui refugando com veemência a citação de que não foi caracterizada a boa-fé do Superintendente

Regional do Dnit/AL por não ter emitido Portaria de Aprovação de Anteprojeto, o que, no seu entendimento não

se fazia necessária, tendo em vista que as soluções que deram origem ao Anteprojeto foram extraídas do Projeto Executivo e estão em plena aderência com as necessidades observadas na visita técnica (p. 8).

B.2. Análise

52. Para entender melhor os argumentos e as análises relativas à audiência do senhor Fernando Fortes

Melro Filho, convém apresentar uma linha do tempo dos fatos tratados e das normas envolvidas na questão. Quadro 2 - Linha do tempo dos fatos e normas relativos à audiência do senhor Fernando Fortes Melro

Filho

Fato Data Descrição Referência

[A] 12/7/2013 Portaria 657/2013 peça 77

324


[B] 22/10/2013

Abertura do processo administrativo

50600.078897/2013-19 para tratar da licitação

posteriormente numerada como 696/2013-00

peça 13, p. 1-2

[C] 24/10/2013

Encaminhamento, pelo senhor Fernando Fortes Melro

Filho, da “solicitação de existência de recursos

orçamentários e declaração exigida na Lei de Responsabilidade Fiscal”, informando que o orçamento da

obra era sigiloso

peça 13, p. 8

[D] 24/10/2013 Encaminhamento, pelo senhor Fernando Fortes Melro

Filho, dos “atos preparatórios” e respectivos anexos

peça 13, p. 11-63, e

peça 14, p. 1-38

[E] 6/11/2013 Recebimento dos autos pela Coordenação Geral de

Cadastro e Licitações (CGCL) peça 14, p. 39

[F] 7/11/2013 Encaminhamento dos autos à Procuradoria Federal Especializada (PFE)

peça 14, p. 40-42

[G] 4/12/2013 Instrução de Serviço/DG 17/2013 peça 78

[H] 6/12/2013 Parecer da PFE

peça 14,

p. 46-54, e

peça 15, p. 1-10

[I] 10/12/2013 Recebimento do parecer da PFE pela CGCL peça 15, p. 10

[J] 17/12/2013 Recebimento do parecer da PFE pela Diretoria de Infraestrutura Rodoviária (DIR)

peça 15, p. 13-14

[K] 16/12/2013* Esclarecimentos da DIR sobre os apontamentos do parecer da PFE

peça 15, p. 16-18

* apresenta-se esse documento fora da ordem cronológica porque, apesar de ele ser datado

anteriormente ao dia do recebimento do parecer da PFE, ele só pode ter sido elaborado após a DIR tomar conhecimento do parecer.

53. Primeiramente, importa reafirmar a correção da utilização da Portaria-Dnit 657, de 12/7/2013, como

critério na fiscalização (peça 77).

54. A partir da linha do tempo apresentada acima, verifica-se que as ações do então Superintendente Regional do Dnit no Estado do Alagoas foram tomadas até o dia 24/10/2013 (Fato [D]). Não se pode imaginar,

por ser inadmissível, que o procedimento para a instauração da licitação tenha se iniciado antes da conclusão do

Anteprojeto de Engenharia. Corrobora esse entendimento o fato de haver referências ao Anteprojeto e a alguns de seus elementos no documento encaminhado pelo SR/AL:

PEÇA 13, P. 39:

De uma maneira geral, as condições operacionais mínimas, tal como previsto no Anteprojeto de Engenharia, deverão ser garantidas.

(...)

A elaboração do Projeto Geométrico contempla as seguintes situações:

• O projeto geométrico apresentado no Anteprojeto de Engenharia deverá ser integralmente seguido, tanto horizontal com verticalmente, a menos de eventuais interferências ou pequenas adequações que se apresentem

necessárias e/ou convenientes durante a elaboração do Projeto Básico e do Projeto Executivo.

• Projeto geométrico das interseções: mesma consideração acima exposta. As seções transversais tipos deverão ser apresentadas no projeto Volume 2 - Projeto de Execução.

Deverão ser utilizadas, no mínimo, seções transversais tipo que garantam o mesmo número de faixas e larguras

indicadas nas seções transversais tipo do Anteprojeto de Engenharia ou superior.

PEÇA 13, P. 40

No volume 02 do Anteprojeto estão especificadas as interseções previstas, e entendidas como o mínimo

necessário.

PEÇA 13, P. 42

325


A análise do perfil geotécnico do traçado, obtido através das sondagens contidas no Anteprojeto e

daquelas que se mostrarem necessárias para elaboração do Projeto Básico e Executivo, tornará possível definir a

classificação do material de 1ª, de 2ª ou de 3ª categoria, bem como suas possíveis utilizações.

PEÇA 13, P. 44 O Projeto de Drenagem apresentado no Anteprojeto de Engenharia anexo deverá ser utilizado como

referência, no que se refere' ao dimensionamento das vazões e respectivos dimensionamentos das estruturas

principais e auxiliares para atendimento às mesmas.

PEÇA 13, P. 47

De acordo com o Anteprojeto de Engenharia as alternativas de pavimentação nesta contratação, as quais

deverão ser obrigatoriamente seguidas serão:

• Pavimento flexível em TSD, ou solução superior; • O período de projeto a ser utilizado no dimensionamento do pavimento flexível deverá ser de 10 anos.

Deve ser considerado o número N para 10 anos previstos no estudo de tráfego, de 7,6x105. Se eventualmente o

estudo de tráfego a ser elaborado pela Contratada apresentar um N superior a esta referência do Anteprojeto de Engenharia, o dimensionamento do pavimento será calculado utilizando-se esse novo número N como base.

(grifo nosso)

55. Ou seja, resta evidente que o desenvolvimento do Anteprojeto de Engenharia foi realizado antes da edição da Instrução de Serviço/DG 17/2013 e, portanto, sob a vigência da Portaria-Dnit 657/2013, que é, por

isso, o critério correto a ser adotado.

56. No que diz respeito às deficiências do anteprojeto, apontadas no item 3.1 do Relatório de Fiscalização

(peça 48, p. 10-12), embora o Dnit possa possuir as informações referentes aos estudos de movimentação de terra, empréstimos para terraplenagem, estudos de ocorrência de materiais para pavimentação, estudos de locais

de bota-fora e DMT, o fato é que essas informações não constam do documento que acompanhou o edital

(peça 85), a despeito das exigências da Portaria-Dnit 657/2013. 57. A ausência dessas informações no Anteprojeto não é irregularidade meramente formal e burocrática.

Elas são de grande valia para as licitantes elaborarem suas propostas com maior nível de segurança. Sua

ausência pode refletir em desinteresse de licitantes não dispostas a assumir uma contratação com tanto risco e/ou

no aumento do valor das propostas para compensar o maior nível de risco. 58. Além disso, as informações já estavam disponíveis, decorrentes de projeto anterior, de modo que não

demandava grande investimento de recursos financeiros ou humanos para serem utilizadas. A persistência de

sua validade, inclusive, já havia sido verificada por meio da visita técnica mencionada pelo Superintendente. Bastava, portanto, sua inclusão no Anteprojeto em atendimento às disposições da Portaria-Dnit 657/2013.

59. Portanto, o fato de o Dnit possuir as informações mencionadas não elide a irregularidade, pois as

informações disponíveis não foram apresentadas no Anteprojeto disponibilizado na licitação (peça 85). 60. No que diz respeito ao indício de desatualização do estudo de tráfego com impacto no cálculo do

número N, decorrente da utilização de estudo de 2002 em projeto de 2013 com tráfego projetado para 2023,

cabe acolher as razões de justificativa do responsável. Embora o ideal para projetos seja a utilização de estudos

o mais atuais possível, o item 8.2 do Manual de Estudos de Tráfego do Dnit, Publicação IPR – 723, de 2006, admite um período de análise para projetos de até vinte anos, considerando a vida útil de quinze anos mais o

tempo necessário para a realização do Estudo de Viabilidade.

61. Ou seja, se para projetos admite-se até vinte anos de intervalo entre a realização dos levantamentos e o fim da vida útil de projeto, os 21 anos verificados no caso em tela, considerando se tratar de um Anteprojeto,

não são inaceitáveis.

62. Em relação à ausência da portaria de aprovação do anteprojeto, as razões de justificativa não merecem ser acolhidas. Elas se fundamentam na insubsistência da Portaria-Dnit 657/2013 como critério de auditoria, o

que, conforme já demonstrado, não é verdadeira. O normativo sob cuja vigência o Anteprojeto foi elaborado

exigia a edição da portaria de aprovação (peça 77, p. 2), o que não foi feito.

3 Definições e Considerações 3.1 Anteprojeto de Engenharia

(...)

Os Anteprojetos depois de elaborados ou aceitos, quando doados ou contratados, pelas coordenações setoriais serão encaminhados por despacho à CGDESP para apreciação e posterior providências quanto à

emissão de portaria de aprovação do Diretor de Planejamento e Pesquisa. No caso de delegação de competência

326


para Superintendência Regional, o Chefe de Engenharia encaminhará o Anteprojeto para apreciação e emissão de portaria de aprovação do Superintendente. (grifo nosso)

63. Quanto à metodologia utilizada para determinação do preço de referência, convém registrar que,

embora o senhor Fernando Fortes tenha sido instado a se manifestar pela autoria da Nota Técnica Justificativa do Orçamento de 10/2/2014 (peça 32), suas razões de justificativa apresentadas remetem à Nota Técnica de

autoria do SR/AL Substituto e encaminhada em 24/2/2014 (peças 33 e 34). Os termos do

Ofício 420/2014-TCU/SecobRodovia (peça 52) são bem claros sobre o objeto da audiência: Conforme delegação de competência conferida pelo Relator, e ante a análise realizada no processo de

Relatório de Auditoria nas obras da BR-316/AL - Divisa PE/AL – Entr. BR-423/AL (Carié), foi determinada a

audiência de Vossa Senhoria, na qualidade de Superintendente Regional do Dnit no estado de Alagoas, para

que, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da presente comunicação, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, apresente razões de

justificativa pelos seguintes indícios de irregularidades relativos ao Edital de Licitação RDC presencial no

696/2013-00: (...)

c) utilizar, por intermédio da Nota Técnica Justificativa do Orçamento, de 10/2/2014, metodologia

deficiente e inadequada para definir o orçamento e preço de referência da obra rodoviária objeto do certame infringindo o com essa conduta o disposto no art. 9º, § 2º, inciso II, da Lei 12.462/2012 c/c art. 75 do Decreto

7.581/2011 e nos itens 3.1 e 5 do Anexo à Portaria Dnit n. 657, de 12/7/2013, bem como contrariando

entendimento firmado pela Corte de Contas por meio dos itens 9.1.5 e 9.1.6 do

Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário, na medida em que: (3.5 do Relatório de Fiscalização anexo por cópia) 64. Ademais, a alegação da inexistência de elementos mínimos para subsidiar a elaboração de orçamento

por meio de quantitativos e preços unitários não justifica a utilização de uma metodologia deficiente e

inadequada. Diante dessa ausência, se buscasse corrigir as inconformidades do projeto utilizado como base para o Anteprojeto ou se adotasse outra metodologia adequada.

65. Isso posto, os argumentos de que ela se basearia em quatro obras ao invés de duas ou que foi

elaborada a partir de três metodologias não possui respaldo no conteúdo da própria Nota Técnica (peça 32).

66. Para justificar a adoção dos empreendimentos indicados na Nota Técnica de 10/2/2014, argumenta que eles foram considerados similares à obra em tela a partir dos parâmetros topografia, tráfego e custo global

por km, de modo que estariam qualificados a serem considerados apesar de não possuírem a mesma solução

para o revestimento do pavimento. 67. Novamente, seus argumentos não merecem ser acatados. Primeiro porque não se demonstrou que os

parâmetros listados pelo respondente guardam semelhança nas obras consideradas e/ou com a obras da

BR-316/AL. O momento ideal para se demonstrar essa semelhança seria na própria Nota Técnica, justificando a escolha daqueles empreendimentos, o que não ocorreu. Tampouco foi feito no momento da apresentação das

razões de justificativa em resposta à audiência. Segundo porque os elementos existentes demonstram bastante

divergência entre os parâmetros, conforme registrado na peça 10 - Análise da nota técnica justificativa do

orçamento, de 10/2/2014. 68. Nem mesmo os preços globais por km, mencionados pelo respondente, têm semelhança: o Contrato

14 00708/2010 totaliza R$ 1.462.207,80/km, o dobro do Contrato 13 00023/2008, que corresponde a

R$ 775.380,16/km, considerando os preços atualizados para setembro/2013, obtidos da Nota Técnica Justificativa do Orçamento de 10/2/2014 (peça 32, p. 12).

69. Também as alegadas semelhanças de topografia não foram corroboradas por nenhum elemento, seja

na própria Nota Técnica, seja nas razões de justificativa. 70. Ou seja, não há razões para se denominar as obras utilizadas na Nota Técnica como “similares”.

71. O argumento de que a atualização do orçamento do projeto executivo teria apresentado valores

semelhantes aos encontrados pela parametrização, resultando no entendimento de não haver necessidade da

adoção de um número maior de obras também não tem respaldo na Nota Técnica contestada, já que essa informação somente surgiu em documento posterior e sem o devido detalhamento.

72. Defende-se, ainda, que a discretização do cálculo por família/disciplina teria permitido avaliar as

particularidades que cada família de disciplina apresentou. Trata-se, no entanto, de uma afirmativa sem nenhum fundamento fático. Os cálculos foram feitos de maneira semelhante em todas elas: custo total de cada família no

contrato dividido pela extensão do contrato e corrigido para a mesma data-base. A única particularidade

327


decorrente da separação em famílias foi o uso de índices de correção referentes aos tipos de serviços envolvidos em cada uma. Não existiu nenhuma análise que avaliasse eventuais diferenças em relação à obra em questão e

resultasse em correção das distorções. Cita-se, como exemplo, a pavimentação, que apresenta soluções bastante

diferentes entre as duas obras adotadas e com a obra da BR-316/AL, mas que teve essa diferença totalmente desconsiderada (peça 32, p. 18). Essa família, inclusive, corresponde a 38,73% do valor total estimado para o

contrato (peça 32, p. 41), o que afasta a alegação de que valores destoantes somente foram observados em

famílias de serviços com baixa representatividade no custo global do empreendimento. 73. Enfim, os argumentos trazidos para defender o teor da Nota Técnica Justificativa do Orçamento de

10/2/2014 não merecem acolhimento por não guardarem correspondência com o próprio teor do documento, por

não serem corroborados por elementos comprobatórios ou por serem refutados a partir de outros elementos. Não

houve apresentação de argumentos com vistas a justificar as discrepâncias indicadas na peça 10 - Análise da nota técnica justificativa do orçamento, de 10/2/2014.

74. Em relação às justificativas para a adoção da Contratação Integrada, convém fazer uma consideração

preliminar em relação ao texto do art. 9º da Lei 12.462/2011, em face do apresentado pelo sr. Roger da Silva Pêgas em resposta à sua audiência.

75. Os incisos I, II e III desse artigo foram acrescentados ao texto da Lei pela Medida Provisória 630, de

24/12/2013, publicada no DOU de 26/12/2013 e retificada no DOU de 27/12/2013. A abertura do processo de licitação, por outro lado, data de 23/10/2013 (peça 13, p. 1), e os Atos Preparatórios, os quais fundamentam o

item d da audiência do senhor Fernando Fortes Melro Filho, são de 24/10/2013 (peça 13, p. 11-29). Portanto, a

escolha do regime de Contratação Integrada ocorreu anteriormente à publicação da MP.

76. Por esse motivo, a adoção dos incisos I, II e III do art. 9º da Lei 12.462/2011 como critério para o apontamento da irregularidade é inadequada.

77. Isso, no entanto, não afasta a aplicação dos demais dispositivos legais, os quais vigiam à época, nem

dos Acórdãos, que foram prolatados anteriormente à Medida Provisória e, portanto, fundamentados nas mesmas regras legais vigentes à época da decisão do gestor.

78. Como a irregularidade apontada consiste na ausência das justificativas técnica e econômica, exigência

presente na redação original do próprio art. 9º e nos itens dos Acórdãos mencionados, a insubsistência daqueles

incisos não afeta a existência da irregularidade. Também não há afetação do princípio da ampla defesa, já que a audiência e o Relatório de Fiscalização indicam todos os demais critérios que sustentam a irregularidade.

79. Apresentadas essas considerações preliminares, prossegue-se com a análise das razões de justificativa.

O responsável afirma que foi atendido o inciso II do art. 9º da Lei 12.462/2011, já que o item 4.1.1.1.3 do Edital 696/2013-00 apresenta a possibilidade de apresentação de solução de engenharia não contemplada no

Anteprojeto.

80. Além da insubsistência do inciso, não no sentido de não se acatar o argumento do responsável, mas no de afastar essa exigência, há que se observar que a escolha do regime de Contratação Integrada tem como

exigência obrigatória a justificativa técnico-econômica sobre a vantagem de sua utilização em detrimento de

outros regimes preferenciais, de acordo com o caput do art. 9º da Lei 12.462/2011 e com o

Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário (min. Valmir Campelo): 9.1.1.2. tendo em vista que uma obra licitada com base no anteprojeto já carrega em si a possibilidade de

a contratada desenvolver metodologia e/ou tecnologia própria para a feitura do objeto, no caso de a motivação

para a utilização da contratação integrada estiver baseada nessa viabilidade de emprego de diferenças metodológicas, nos moldes do art. 20, § 1º, inciso II, da Lei 12.462/2011, justifique, em termos técnico-

econômicos, a vantagem de sua utilização, em detrimento de outros regimes preferenciais preconizados no

art. 8º, § 1º c/c art. 9º, § 3º da Lei 12.462/2011; 81. A respeito dessa justificativa técnico-econômica, o responsável defende que foram apresentadas, mas

apenas consideradas insuficientes.

82. No entanto, não há como se admitir a motivação apresentada nos atos preparatórios da licitação

(peça 13, p. 12) como justificativa técnico-econômica. A motivação se resume a afirmações de caráter genérico, sem indicação de sua relação com o caso concreto. Uma justificativa técnico-econômica necessariamente

contempla uma avaliação das vantagens técnicas e econômicas da aplicação daquela solução no caso concreto

em confrontação com outras opções possíveis, quais sejam, os outros regimes preferenciais preconizados no art. 8º, § 1º c/c art. 9º, § 3º da Lei 12.462/2011. O item 9.1.4 do Acórdão 1.977/2013-TCU-Plenário (min.

Valmir Campelo) e os parágrafos 77 e 78 de seu Voto condutor tratam especificamente desse assunto.

328


83. Enfim, não há como se alegar que houve justificativa técnico-econômica se sequer houve uma

demonstração da aplicação das premissas listadas nos atos preparatórios (peça 13, p. 12) sobre o caso concreto e

a comparação das vantagens e desvantagens, em termos técnicos e econômicos, de se utilizar um ou outro

regime, novamente em relação ao caso concreto. 84. Não se está exigindo que o documento dos atos preparatórios da licitação apresente toda a avaliação

realizada. Para fins de elaboração dos atos preparatórios, para não o deixar desnecessariamente extenso, as

justificativas poderiam ser apresentadas de modo simplificado, na forma das conclusões decorrentes da análise técnico-econômica realizada em documento distinto. Mas esse não foi o caso da licitação em análise.

85. Por fim, quanto à falta de nexo do Acórdão 1.917/2013-TCU-Plenário com o objeto da licitação,

verifica-se que se tratou de um erro de referência, originado da proposta do Relatório de Fiscalização (peça 48,

p. 49) e reproduzida no texto do Ofício 420/2014-TCU/SecobRodovia (peça 52, p. 2). O Relatório de Fiscalização 53/2014, ao tratar do achado 3.6 - Motivação deficiente e/ou viciada do ato de escolha do regime

da contratação integrada do RDC (peça 48, p. 34-43), cita e transcreve o teor do

Acórdão 1.977/2013-TCU-Plenário e o lista entre os Critérios de Auditoria. 86. Frise-se, no entanto, que o Relatório de Fiscalização foi encaminhado ao responsável junto com o

ofício de audiência para subsidiar sua manifestação, conforme se verifica no parágrafo 4 do expediente

(peça 52). 87. Ademais, resta claro que o responsável não só recebeu o Relatório, mas o leu e tomou ciência de seu

conteúdo. Afirma-se isso em decorrência do teor das razões de justificativa, que fazem referência ao conteúdo

do relatório. Por exemplo, ao se manifestar sobre as deficiências do Anteprojeto, menciona a não apresentação

de estudos de movimentação de terra, empréstimos para terraplenagem, estudos de ocorrência de materiais para pavimentação, estudos de locais de bota-fora e DMT (peça 62, p. 3). Essa lista não aparece em outro lugar senão

no item 3.1.2 do Relatório de Fiscalização (peça 48, p. 10).

88. Portanto, a escolha de se abrigar na ausência de nexo entre o Acórdão 1.917/2013-TCU-Plenário e o objeto da licitação, ao invés de se manifestar sobre a relação entre o Acórdão 1.977/2013-TCU-Plenário e a

irregularidade apontada, não pode, de modo algum, sustentar posterior alegação de cerceamento de defesa em

face do erro no ofício de audiência, visto que o responsável demonstrou ter pleno conhecimento do teor do

Relatório de Fiscalização que o permitiria sanar o equívoco. 89. Não se afasta, portanto, a irregularidade consubstanciada na falta de justificativas técnica e econômica

para a escolha do regime de Contratação Integrada para o certame.

C. Audiência do senhor Francisco de Assis Dias Xavier 90. O sr. Francisco de Assis Dias Xavier foi instado a apresentar suas razões de justificativa por meio do

Ofício 421/2014-TCU/SecobRodovia (peça 53), cuja ciência data de 8/7/2014 (peça 58), e apresentou sua

resposta por meio do documento acostado à peça 61. 91. Sua audiência decorre de atos realizados quando exercia o cargo de Superintendente Regional

substituto do Dnit no Estado de Alagoas. Foi feita nos seguintes termos:

Conforme delegação de competência conferida pelo Relator, e ante a análise realizada no processo de

Relatório de Auditoria nas obras da BR-316/AL - Divisa PE/AL – Entr. BR-423/AL (Carié), foi determinada a audiência de Vossa Senhoria, na qualidade de Superintendente Regional substituto do Dnit no estado de

Alagoas, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da presente comunicação, com

fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, apresente razões de justificativa pelo indício de irregularidade consubstanciado na utilização, por intermédio da

Nota Técnica Justificativa do Orçamento, de 24/2/2014, de metodologia deficiente e inadequada para definir o

orçamento e o preço de referência da obra rodoviária objeto do Edital de Licitação RDC presencial no 696/2013-00, infringindo, com essa conduta, o disposto no art. 9º, § 2º, inciso II, da Lei 12.462/2012 c/c art. 75

do Decreto 7.581/2011 e nos itens 3.1 e 5 do Anexo à Portaria Dnit n. 657, de 12/7/2013, bem como

contrariando entendimento firmado pela Corte de Contas por meio dos itens 9.1.5 e 9.1.6 do

Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário, na medida em que: (3.5 do Relatório de Fiscalização anexo por cópia) a) não guarda relação de similaridade entre os parâmetros do anteprojeto da rodovia cujo preço se

pretende estimar e os parâmetros de projeto das rodovias selecionadas para compor a referência de preços;

b) utiliza apenas quatro obras para servir de referência de preço, sendo que três delas foram executadas majoritariamente com uma solução de revestimento de pavimento mais onerosa, qual seja, CBUQ (Concreto

329



c) adota o cálculo simplista do preço de cada família de serviços por quilômetro de rodovia;

d) resulta em elevada discrepância entre os preços por quilômetro das famílias de serviços usadas como paradigma;

e) adota a média aritmética simples dos preços por quilômetro das famílias de serviços das quatro obras

escolhidas como paradigma, sem possibilidade de exclusão dos valores discrepantes, em decorrência da inexpressiva quantidade e obras que compuseram a amostra (apenas quatro obras).

C.1. Razões de justificativa do senhor Francisco de Assis Dias Xavier (peça 61)

92. Em relação à metodologia utilizada para determinação do preço de referência para a licitação, afirma

que a Nota Técnica Justificativa do Orçamento foi elaborada tendo em vista os elementos técnicos disponíveis e de acordo com três metodologias propostas: i) atualização do orçamento do projeto existente; ii) orçamento

global tomando como referência o Custo Médio Gerencial; e iii) parametrização a partir de obras similares

(p. 2). 93. Informa que o anteprojeto não possuía elementos mínimos para subsidiar a elaboração de orçamento

por meio de quantitativos e preços unitários, ressaltando que o orçamento constante do projeto original

apresentava inconformidades identificadas em apontamentos pretéritos do TCU (p. 2). 94. Afirma que o fato de alguns empreendimentos que foram considerados não possuírem a mesma

solução para o revestimento do pavimento, não necessariamente o desqualifica como similar, visto que boa parte

dos parâmetros considerados para caracterizar empreendimento como similar foram atendidos, a saber:

topografia, trafego, custo/global por km. 95. Acrescenta que a Nota Técnica Justificativa do Orçamento, em seu item 4, páginas 8 a 15, apresenta

um resumo dos contratos das obras que foram adotadas como similares. Ademais, como a atualização do

orçamento do projeto executivo, apresentado no item 1 na Nota Técnica, apresentou valores semelhantes aos encontrados pela parametrização, entendeu-se não haver necessidade da adoção de um número maior de obras

com características similares.

96. Argumenta que a discretização do cálculo por família/disciplinas teria se mostrado mais adequada do

que a obtenção do valor global por km de rodovia, uma vez que as particularidades que cada família de disciplina apresentou teriam sido avaliadas.

97. A referida discrepância entre os valores por família teria sido atenuada com a adoção de quatro obras

ao invés de duas, conforme apresentado na Nota Técnica Justificativa do Orçamento. Contudo, ainda teriam sido observados alguns valores que destoavam de maneira acentuada da média, mas para famílias de serviços

com baixa representatividade no custo global do empreendimento (p. 2-3).

98. Conclui informando que o certame foi anulado por decisão da Administração Central do Dnit (p. 4). C.2. Análise

99. Inicialmente, convém atentar para o fato de que a Nota Técnica tratada na audiência do responsável

data de 24/2/2014, dois meses após a publicação do Edital 696/2013-00, e é a segunda versão apresentada pela

Superintendência Regional do Dnit no Estado do Alagoas para atender as requisições da Fiscalização. 100. Apesar de ser o documento que consta no processo 50600.093616/2013-58 (peça 86, arquivo “02 -

Envelope Nota Técnica”), autuado em 28/11/2013 para tratar da análise de risco da obra, verifica-se que ele foi

juntado ao processo apenas em 26/3/2014 (peça 86, arquivo “01 - processo 50600.093616-2013-58”, p. 40, e peça 86, arquivo “02 - Envelope Nota Técnica”, p. 55), datado de 14/3/2014. Verifica-se, também, que, antes da

abertura do processo, em 19/11/2013, foi encaminhado pela SR/AL um envelope lacrado contendo o orçamento

e a Nota Técnica originais (peça 86, arquivo “01 - processo 50600.093616-2013-58”, p. 4), o qual não consta mais do processo e, por isso, não é possível saber qual era seu conteúdo.

101. Ou seja, é importante ter em mente que a Nota Técnica Justificativa do Orçamento, de 24/2/2014,

sobre a qual o responsável foi ouvido em audiência, não foi o documento que fundamentou o orçamento

originalmente, mas foi elaborado posteriormente para atender os questionamentos da Auditoria. 102. Tem razão o responsável ao afirmar que a Nota Técnica de 24/2/2014 apresenta as três metodologias

por ele mencionadas, fato já abordado no Relatório de Fiscalização (peça 48, p. 29-30). Na oportunidade, o

próprio Dnit explicou que a estimativa realizada com base na atualização do projeto executivo havia sido descartada por se basear em procedimentos simplificados e que a utilização do Custo Médio Gerencial também

330


foi afastada por ter destoado muito das demais, de modo que se utilizou a metodologia baseada nos custos de outras obras.

103. Ou seja, embora se tenha tentado estimar o valor por meio de outros dois procedimentos, eles foram

considerados inadequados pelo próprio Dnit e o efetivamente adotado foi aquele no qual a fiscalização indicou as deficiências ora indicadas.

104. Para justificar a adoção dos empreendimentos indicados na Nota Técnica, o responsável argumenta

que eles foram considerados similares à obra em tela a partir dos parâmetros topografia, tráfego e custo global por km, de modo que estariam qualificados a serem considerados apesar de não possuírem a mesma solução

para o revestimento do pavimento.

105. Esses argumentos não merecem ser acatados. Primeiro porque não se demonstrou que os parâmetros

listados pelo respondente guardam semelhança nas obras consideradas e/ou com a obras da BR-316/AL. O momento ideal para se demonstrar essa semelhança seria na própria Nota Técnica, justificando a escolha

daqueles empreendimentos, o que não ocorreu. Tampouco foi feito no momento da apresentação das razões de

justificativa em resposta à audiência. Segundo porque os elementos existentes demonstram bastante divergência entre os parâmetros, conforme registrado na peça 11 - Análise da nota técnica justificativa do orçamento, de

24/2/2014.

106. Nem mesmo os preços globais por km, mencionado pelo respondente, têm semelhança: o Contrato 13 00023/2008 totaliza R$ 775.380,16/km, a metade dos Contratos 14 00708/2010 (R$ 1.462.207,80/km) e

11 00148/2009 (R$ 1.400.853,30/km) e um terço do Contrato 05 00883/2009 (R$ 2.115.587,44/km),

considerando os preços atualizados para setembro/2013, obtidos da Nota Técnica Justificativa do Orçamento de

24/2/2014 (peça 33, p. 32) 107. Também as alegadas semelhanças de topografia não foram corroboradas por nenhum elemento, seja

na própria Nota Técnica, seja nas razões de justificativa.

108. Ou seja, não há razões para se denominar as obras utilizadas na Nota Técnica como “similares”. 109. O argumento de que a atualização do orçamento do projeto executivo teria apresentado valores

semelhantes aos encontrados pela parametrização, resultando no entendimento de não haver necessidade da

adoção de um número maior de obras não sustenta as deficiências existentes na metodologia utilizada, em

especial porque o próprio Dnit já havia descartado o resultado da atualização do orçamento do projeto executivo tal como foi feito.

110. Defende-se, ainda, que a discretização do cálculo por família/disciplina teria permitido avaliar as

particularidades que cada família de disciplina apresentou. Trata-se, no entanto, de uma afirmativa sem nenhum fundamento fático. Os cálculos foram feitos de maneira semelhante em todas elas: custo total de cada família no

contrato dividido pela extensão do contrato e corrigido para a mesma data-base. A única particularidade

decorrente da separação em famílias foi o uso de índices de correção referentes aos tipos de serviços envolvidos em cada uma. Não existiu nenhuma análise que avaliasse eventuais diferenças em relação à obra em questão e

resultasse em correção das distorções. Cita-se, como exemplo, a pavimentação, que apresenta soluções bastante

diferentes entre as duas obras adotadas e com a obra da BR-316/AL, mas que teve essa diferença totalmente

desconsiderada (peça 33, p. 38). Essa família, inclusive, corresponde a 35,73% do valor total estimado para o contrato (peça 33, p. 8), o que afasta a alegação de que valores destoantes somente foram observados em

famílias de serviços com baixa representatividade no custo global do empreendimento.

111. Enfim, os argumentos trazidos para defender o teor da Nota Técnica Justificativa do Orçamento de 24/2/2014 não merecem acolhimento por não guardarem correspondência com o próprio teor do documento, por

não serem corroborados por elementos comprobatórios ou por serem refutados a partir de outros elementos. Não

houve apresentação de argumentos com vistas a justificar as discrepâncias indicadas na peça 11 - Análise da nota técnica justificativa do orçamento, de 24/2/2014.

D. Audiência do senhor Roger da Silva Pêgas

112. O sr. Roger da Silva Pêgas foi instado a apresentar suas razões de justificativa por meio do

Ofício 422/2014-TCU/SecobRodovia (peça 55), cuja ciência data de 30/7/2014 (peça 60), e apresentou sua resposta por meio do documento acostado à peça 73.

113. Sua audiência decorre de atos realizados quando exercia o cargo de Diretor de Infraestrutura

Rodoviária do Dnit. Foi feita nos seguintes termos: Conforme delegação de competência conferida pelo Relator, e ante a análise realizada no processo de

Relatório de Auditoria nas obras da BR-316/AL - Divisa PE/AL – Entr. BR-423/AL (Carié), foi determinada a

331


audiência de Vossa Senhoria, na qualidade de Diretor de Infraestrutura Rodoviária do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes-Dnit, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da

presente comunicação, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992,c/c art. 250, inciso IV, do

Regimento Interno do TCU, apresente razões de justificativa pelo indício de irregularidade observado no Edital de Licitação RDC presencial no 696/2013-00, e que consiste:

a) Na apresentação, em 16/12/2013 – por intermédio do item IV do expediente encaminhado à

Coordenação-Geral de Cadastro e Licitações/DIREX – de esclarecimentos relativos aos apontamentos efetuados pela Procuradoria Federal Especializada da autarquia acerca da ausência de justificativas técnica e econômica

para a escolha do regime da contratação integrada para o certame, os quais não se subsomem aos requisitos

legais; esclarecimento este que contribuiu para a continuidade do certame, não obstante mantido o vício na

motivação do ato administrativo, infringindo com essa conduta o disposto no art. 9º, incisos I, II e III c/c art. 20, § 1º, incisos I e II, todos da Lei 12.462/2011, bem como contrariando entendimento firmado pela Corte de

Contas por meio dos itens 9.1.1, 9.1.1.2 e 9.1.7 do Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário e dos itens 9.1.3, 9.1.4 e

9.2 do Acórdão 1.917/2013-TCU-Plenário. (3.6 do Relatório de Fiscalização anexo por cópia). D.1. Razões de justificativa do senhor Roger da Silva Pêgas (peça 73)

114. O responsável inicia sua manifestação destacando a importância socioeconômica do

empreendimento (p. 2). Segue apresentando um histórico do processo de contratação das obras, iniciando com a aprovação do projeto, em 2010, passando pela tentativa de licitação anterior por meio do Edital 583/2010-00,

em 2011-2012, sua inclusão no PAC, a definição pela nova licitação na modalidade Contratação Integrada e a

publicação do Edital 696/2013-00, em 2013, e a anulação do certame, em 2014. Ressalta que a anulação do

edital afastou qualquer possibilidade de dano ao Erário (p. 2-3). 115. A partir daí, passa a destacar os dispositivos da Lei 12.462/2011 (Lei do RDC), em especial aqueles

a seguir transcritos.

Art. 8º Na execução indireta de obras e serviços de engenharia, são admitidos os seguintes regimes: I - empreitada por preço unitário;

II - empreitada por preço global;

III - contratação por tarefa;

IV - empreitada integral; ou V - contratação integrada.

§ 1º Nas licitações e contratações de obras e serviços de engenharia serão adotados, preferencialmente, os

regimes discriminados nos incisos II, IV e V do caput deste artigo. § 2º No caso de inviabilidade da aplicação do disposto no § 1o deste artigo, poderá ser adotado outro

regime previsto no caput deste artigo, hipótese em que serão inseridos nos autos do procedimento os motivos

que justificaram a exceção. (...)

Art. 9º Nas licitações de obras e serviços de engenharia, no âmbito do RDC, poderá ser utilizada a

contratação integrada, desde que técnica e economicamente justificada e cujo objeto envolva, pelo menos, uma

das seguintes condições: (Redação dada pela Lei nº 12.980, de 2014) I - inovação tecnológica ou técnica; (Incluído pela Lei nº 12.980, de 2014)

II - possibilidade de execução com diferentes metodologias; ou (Incluído pela Lei nº 12.980, de 2014)

III - possibilidade de execução com tecnologias de domínio restrito no mercado. (Incluído pela Lei nº 12.980, de 2014)

§ 1º A contratação integrada compreende a elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e

executivo, a execução de obras e serviços de engenharia, a montagem, a realização de testes, a pré-operação e todas as demais operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto.

§ 2º No caso de contratação integrada:

(...)

II - o valor estimado da contratação será calculado com base nos valores praticados pelo mercado, nos valores pagos pela administração pública em serviços e obras similares ou na avaliação do custo global da obra,

aferida mediante orçamento sintético ou metodologia expedita ou paramétrica. (Redação dada pela Lei nº

12.980, de 2014) III - será adotado o critério de julgamento de técnica e preço. (Revogado). (Redação dada pela Lei nº

12.980, de 2014)

332


§ 3º Caso seja permitida no anteprojeto de engenharia a apresentação de projetos com metodologias

diferenciadas de execução, o instrumento convocatório estabelecerá critérios objetivos para avaliação e

julgamento das propostas.

(...) Art. 20. No julgamento pela melhor combinação de técnica e preço, deverão ser avaliadas e ponderadas as

propostas técnicas e de preço apresentadas pelos licitantes, mediante a utilização de parâmetros objetivos

obrigatoriamente inseridos no instrumento convocatório. § 1º O critério de julgamento a que se refere o caput deste artigo será utilizado quando a avaliação e a

ponderação da qualidade técnica das propostas que superarem os requisitos mínimos estabelecidos no

instrumento convocatório forem relevantes aos fins pretendidos pela administração pública, e destinar-se-á

exclusivamente a objetos: I - de natureza predominantemente intelectual e de inovação tecnológica ou técnica; ou

II - que possam ser executados com diferentes metodologias ou tecnologias de domínio restrito no

mercado, pontuando-se as vantagens e qualidades que eventualmente forem oferecidas para cada produto ou solução. (grifos na manifestação do responsável)

116. Daí conclui o responsável:

Uma perfunctória leitura das conclusões acima aludidas, que tratam do regime de contratação integrada, no âmbito da citada Lei 12.462/2011, revela aparentemente algumas antinomias entre elas, o que está a exigir

uma interpretação mais aprofundada, vez que a interpretação meramente gramatical impediria a utilização

preferencial daquele regime, o que evidentemente não se coaduna com a melhor hermenêutica.

117. A antinomia estaria no fato de que a submissão do regime de Contratação Integrada às hipóteses do art. 20, § 1º, incisos I e II poderia restringir sua aplicação à excepcionalidade, o que afrontaria o § 1º do art. 8º

(p. 5-6).

118. Haveria outra contradição entre o inciso II do art. 20 e o § 3º do art. 9º, a partir da qual considera forçoso admitir que o conceito de “metodologias diferenciadas de execução” é distinto do de metodologias ou

tecnologias de domínio restrito no mercado.

119. Diante desses conflitos, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) teria formulado

consulta à Advocacia-Geral da União (AGU) por meio do Aviso 190/MP, de 4/10/2012, solicitando manifestação e entendimentos a respeito da abrangência da contratação integrada, prevista nos arts. 8º e 9º da

Lei Federal 12.462/2011, sobretudo quanto à adoção do regime de contratação integrada estar restrita as

hipóteses previstas nos incisos I e II do § 1º do art. 20 ou, não o sendo, quanto a qual o âmbito de abrangência delimitado pela Lei para adoção deste regime (p. 6-7).

120. Ao tratar do Parecer AGU/RA-03/2012 (peça 76), por meio do qual foi respondido a consulta do

MPOG, o responsável traça considerações preliminares relativas ao contexto em que foi introduzido o RDC, em meio à necessidade de obras para os eventos esportivos de 2013 a 2016. Entende, pela leitura do art. 1º, que a

legislação propiciou, aos gestores, a oportunidade de atendimento dos princípios basilares da Administração

Pública, dentre os quais se destacam os da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,

segurança jurídica, interesse público e eficiência, na consecução de obras públicas com agilidade necessária (p. 7-8).

121. Insistindo na existência de pontos controversos na legislação, invoca ensinamento de Carlos

Maximiliano, segundo o qual qualquer interpretação que leve a inaplicabilidade de um instituto não pode ser considerada a melhor interpretação.

122. Assim, afirma que o legislador teria determinado que, nas licitações para contratação de obras e

serviços de engenharia, o regime de contratação integrada, juntamente com os de empreitada por preço global e empreitada integral, fosse preferencial, o que implicaria que a interpretação a ser dada aos dispositivos que

tratam da modalidade de contratação integrada deve permitir que tal forma de contratação seja realmente

utilizada de forma ordinária e não de forma excepcional.

123. Desse modo, caso a hipótese do art. 20, inciso I, fosse utilizada como critério para utilização do regime de contratação integrada de obras e serviços de engenharia, esta restaria inviabilizada pois obras/serviços

de engenharia com potencial de inovação tecnológica ou técnica são raras. É o mesmo entendimento registrado

no Parecer da AGU. Ou seja, a via determinada pelo art. 20 não seria viável para a contratação integrada. Restaria, portanto, a justificativa técnica e econômica exigida no caput do art. 9º como única condicionante (sine

qua non) para que o gestor delibere pela opção de contratação integrada (p. 8-10).

333


124. Então, defende o responsável que, numa relação direta entre o fato apurado e os entendimentos

legais e doutrinários sobre a matéria, nota-se que houve por parte do gestor o devido cumprimento da condição

de justificar técnica e economicamente a escolha do modelo de licitação, conforme consta no processo

administrativo 50600.078897/2013-19 (peça 15, p. 16-17). Acrescenta que eventualmente possa ter ocorrido imprecisão nos termos da justificativa apresentada para o certame, mas não teria havido, em nenhum momento,

intenção do gestor em omitir ou burlar a regra legalmente estabelecida (p. 10-11).

125. No que diz respeito ao apontado descumprimento dos itens 9.1.1, 9.1.1.2 e 9.1.7 do Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário, alega que a justificativa técnica e econômica das vantagens decorrentes da

utilização da Contratação Integrada foi devidamente feita pela DIR/DNIT no processo administrativo

50600.078897/2013-19 (peça 15, p. 16-17), bem como, todas as definições sobre a matriz de risco. Reforça,

ainda, que eventualmente possa ter ocorrido uma imprecisão na forma de explanar tais justificativas, o que não poderia resultar em imputar à administração uma possível omissão, negligência ou infringência ao que se

estabelece na legislação e nas determinações deste Tribunal (p. 11-13).

126. Em relação à justificativa técnica apresentada no processo administrativo 50600.078897/2013-19 (peça 15, p. 16-17), o responsável inicia defendendo que a exigência dessa justificativa pretende que se

demonstre que construir pela opção escolhida é a forma mais econômica para a Administração, garantindo a

observância dos princípios da economicidade e da eficiência. 127. Chama a atenção para o entendimento de que, por definição, as obras do PAC são consideradas

fundamentais para o desenvolvimento socioeconômico do país, razão pela qual o leque de empreendimentos

elegíveis para se utilizar do RDC foi ampliado [pela Lei 12.688/2012] (p. 13-15).

128. Defendendo que o fator tempo em obra públicas, principalmente as do PAC, é de grande relevância, apresenta a contratação e aprovação do projeto de engenharia como atividade que representa um gargalo para

qualquer obra rodoviária do Dnit e a Contratação Integrada como solução para tal gargalo. Em razão da

possibilidade concreta de compressão do cronograma e a redução das hipóteses de revisão de projeto o Dnit tem optado preferencialmente por este tipo de contratação. Citando publicação sobre o RDC, afirma que a redução

média estimada no tempo de contratação é de 32% (p. 15-16).

129. Apresenta uma perspectiva mundial do uso do Design-Build, nome internacional para contratações

semelhantes à Contratação Integrada, indicando estudos que apontam a redução dos prazos em comparação à contratação convencional.

130. Defende que, para se justificar economicamente o regime de contratação a ser utilizado, deve-se

considerar o custo de oportunidade. Nesse caso, seriam os benefícios decorrentes de um menor prazo para a população diretamente afetada pela obra. Para essa obra em particular o responsável cita a melhoria das

condições de trafegabilidade, aumento da velocidade de tráfego e das condições de segurança para veículos e

pedestres (p. 16-19). 131. Contesta a defesa do uso da empreitada por preço unitário proposta no Relatório de Fiscalização,

citando livro que apresenta vantagens da empreitada por preço global e relação à por preço unitário,

acrescentado que o Dnit estaria percebendo os ganhos de prazo na prática. Reforça, ainda que a empreitada por

preço unitário é tratada como exceção no RDC. 132. Em relação à imprecisão inerente de quantitativos argumentada no Relatório de Fiscalização para

propor a empreitada por preço unitário, o responsável descreve características do projeto que tornaria tal

imprecisão baixa. 133. Ressalta que o desafio da obra é logístico, em especial devido à falta de água e de distribuidores de

produtos asfálticos na região. Essa realidade seria outro ponto a reforçar a escolha pela Contratação Integrada,

pois haveria a transferência destes riscos e incertezas ao contratado, que iria modelar a melhor combinação de soluções técnicas e logísticas para a obra, cabendo ao Dnit fiscalizar a qualidade do produto a receber.

134. Os efeitos dessas dificuldades na empreitada convencional seriam o atraso no cronograma de

aprovação dos projetos de engenharia e a aprovação dos projetos muitas vezes com problemas, gerando aditivos

de valor e prazo. Nesse sentido, o RDC e a contratação integrada propiciariam ao gestor uma opção para que seja reduzido o tempo para o início da execução da obra, e até para sua conclusão (p. 19-21).

135. Apresenta trechos doutrinários a respeito das vantagens de se compartilhar riscos por meio da

Contratação Integrada, transferindo para a contratada aqueles relativos à elaboração do projeto e execução da obra, acrescentando que se trata de modelagem semelhante à empregada em concessões (p. 21-23).

334


136. Pondera que a justificativa técnica e econômica apresentada pela DIR consta explicitamente no

processo, mas teria sido considerada insuficiente pela Unidade Técnica do TCU. Acrescenta que o requisito é

falha formal, sem efeito prático, visto que não implicaria em alteração da decisão tomada pela Administração

em face do exposto. Reforça seu posicionamento afirmando que a licitação foi anulada e que a instrução de um novo processo indicaria da mesma forma o regime de Contratação Integrada (p. 23). [Em 5/3/2015 foi lançado o

Edital 52/2015-00 no regime de Contratação Integrada].

137. Apresenta dados disponíveis ao gestor, quando da tomada da decisão, em relação aos prazos para contratação, desenvolvimento e aprovação de projetos, além dos atrasos de obra decorrentes de revisões de

projeto em fase de obra. Desse modo, a opção pelo regime de Contratação Integrada traria uma economia de 42

meses (3 anos e 6 meses).

138. Apresenta, ainda, gráfico com os resultados das licitações, das quais 128 de 157 (81,5%) haviam sido homologadas entre 2012 e 2014.

139. Desse modo, afirma que a adoção da Contratação Integrada é estratégia do Dnit, com a chancela do

Ministério dos Transportes e do Ministério do Planejamento, que teria resultado na melhor execução da história do Dnit no ano de 2014 (p. 23-25).

140. Diante disso, afirma que sua atuação diante da situação analisada foi concebida de acordo com a

estratégia administrativa adotada pelo Dnit, obedecendo-se fielmente a rotina administrativa para contratação de obras e serviços de engenharia.

141. Além das análises técnicas, argumenta que houve parecer da Procuradoria Federal Especializada

favorável à adoção da Contratação Integrada naquela licitação. A Diretoria Colegiada do Dnit também se

manifestou favoravelmente ao uso daquele regime. Também não há nenhum elemento que caracterize má-fé em sua atuação. Por fim, não houve dano ao erário decorrente da sua atuação. Diante de toda essa situação, não

haveria que se falar em culpa do ex-gestor (p. 26-27).

142. Seu pedido, portanto, é que sejam acolhidas suas justificativas, diante das ausências de culpa, má-fé e prejuízo ao erário.

D.2. Análise

143. A defesa da preferência pela Contratação Integrada com base no Parecer AGU/RA-03/2012 não se

sustenta porque a utilização da interpretação utilizada no parecer já havia sido afastada, à época da escolha do regime para a licitação 696/2013-00, pelo próprio Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário. As determinações

contidas nos itens 9.1.1 e 9.1.1.2 da decisão se basearam exatamente na análise daquele parecer, registrada nos

parágrafos 44 a 89 do Relatório e nos parágrafos 8 a 28 do Voto. Especificamente em relação às justificativas técnica e econômica, se encontram nos parágrafos 68 a 83 do Relatório e nos parágrafos 23 a 28 do Voto.

144. Ademais, o Acórdão, que decorreu de processo licitatório da Infraero, foi encaminhado também para

outros órgãos federais a fim de esclarecê-los tendo em vista o Parecer AGU/RA-03/2012. 65. Convém, finalmente, encaminhar cópia desta decisão, acompanhado do relatório e do voto que a

fundamentam, não somente à Infraero e ao Ministério do Esporte, como também ao Ministério do Planejamento,

ao Dnit e à Advocacia Geral da União, em razão do teor do Parecer-AGU/RA nº 03/2012. (Voto do

Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário) (...)

9.2. encaminhar cópia desta Acórdão, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentaram:

(...) 9.2.4. ao Dnit; (Acórdão 1.510/201-TCU-Plenário)

145. O Dnit foi notificado do Acórdão por meio do Ofício 0221/2013-TCU/SecobEdif (peça 83), recebido

em 5/8/2013 (peça 84). Ou seja, não é admissível como argumento um parecer cuja interpretação foi afastada, decisão que já era de ciência do Dnit antes da escolha do regime licitatório.

146. O responsável considera cumprida a condição de justificar técnica e economicamente a escolha do

modelo de licitação. No processo da licitação, para atender as justificativas técnicas e econômicas exigidas na

Lei do RDC e requeridas no parecer da PFE/Dnit, foi apresentado o seguinte texto (peça 15, p. 16-17): IV - letra ‘g’ - Apresentar justificativa técnica e econômica para a utilização do regime de contratação

integrada - Esclarecemos que:

• A adoção de Contratação Integrada pelo DNIT, neste momento, é aplicável às obras que não possuem Projetos, mas que possuem cronograma executivo defasado, em relação à sua inserção no Programa de

Aceleração do Crescimento - PAC;

335


• A atribuição ao particular para a elaboração de Projetos permite que a iniciativa privada apresente

soluções técnicas equivalentes ou superiores àquelas que o DNIT já identificou. Contudo, essas soluções

melhoradas podem representar um custo inferior ao que o DNIT previa, tendo em vista a expertise das empresas

projetistas e construtoras e as condicionantes regionais que somente as mesmas dominam; • Em termos econômicos, entendemos que a vantajosidade se dará pela celeridade da contratação, e pela

integração projeto + execução da obra, tal qual se faz na iniciativa privada.

147. Essas afirmações são teses, hipóteses. Podem até resultar em justificativa para a adoção do regime de Contratação Integrada, desde que demonstradas no caso concreto em confronto com as outras opções de

contratação possíveis, quais sejam, os outros regimes preferencias preconizados no art. 8º, § 1º c/c art. 9º, § 3º

da Lei 12.462/2011. O item 9.1.4 do Acórdão 1.977/2013-TCU-Plenário e os parágrafos 77 e 78 de seu Voto

condutor tratam especificamente desse assunto. 148. Por exemplo: avaliar o atraso do cronograma e seu impacto em termos econômicos; analisar se o tipo

e a complexidade do projeto comportam outras soluções e se elas podem resultar em vantagem da

Administração; se a possível redução de custos proveniente de outras soluções representaria redução do preço pago ou simplesmente acréscimo da margem da contratada; quantificação das vantagens do adiantamento do

cronograma frente ao acréscimo dos custos decorrentes da transferência de riscos ao particular.

149. Nos esclarecimentos da DIR às exigências da PFE/Dnit (peça 15, p. 16-18) ou em outro documento do processo administrativo da licitação ou apresentado à fiscalização não há nada que indique que essas

hipóteses foram aplicadas no caso concreto, de modo que as justificativas se resumem a afirmações genéricas,

não podendo ser consideradas como justificativa técnico-econômica.

150. Em sua resposta à audiência (peça 73, p. 13-23), o responsável busca apresentar novas justificativas para a adoção da Contratação Integrada, baseadas, principalmente, na possibilidade de compressão do

cronograma com o afastamento do gargalo de contratação e aprovação do projeto básico, visto que “o fator

tempo em obras públicas, principalmente as do PAC, é notoriamente de grande relevância, afinal o custo varia em função do tempo”.

151. De fato, foram apresentados diversos argumentos para defender a redução do tempo de contratação,

bem como indicações de como esse ganho de prazo poderia se converter em ganhos econômicos. No entanto,

nem nesse momento foram indicados, de fato, a ordem de grandeza desses ganhos e se eles compensariam as perdas, por exemplo, com o aumento de custos decorrente da transferência de risco.

152. Também a possibilidade de a contratada apresentar soluções distintas tem seus ganhos potenciais

minimizados, diante das características da obra, descritas pelo responsável como “tecnicamente simples, com greide colado, baixo VMD, baixo risco hidrológico e geotécnico”.

153. Quer dizer, a avaliação não se trata simplesmente de indicar os prós do regime, mas uma avaliação

do equilíbrio entre prós e contras das possibilidades disponíveis, sempre aplicados ao caso concreto, sendo que a escolha do regime recai sobre aquele que apresenta a melhor relação entre as possibilidades disponíveis, como

consequência dessa ponderação. Do contrário se estará fazendo simplesmente uma defesa de um regime já

previamente escolhido independentemente de ser o mais vantajoso.

154. A própria doutrina apresentada, como é natural de toda doutrina que trata de vantagens de uma ou outra opção, trata de questões em tese, de possibilidades, que devem ser verificadas a cada caso concreto.

155. Defende o responsável que sua atuação foi concebida de acordo com a estratégia administrativa

adotada pelo Dnit. 156. Primeiramente, cumpre observar que era ele mesmo, como Diretor de Infraestrutura Rodoviária, o

responsável por administrar e gerenciar a execução de programas e projetos de construção, operação,

manutenção e restauração da infraestrutura rodoviária (inciso I do art. 80 do Regimento Interno do Dnit de 2007).

157. Segundo, se a estratégia tiver sido traçada na Diretoria Colegiada, única esfera superior – considera-

se essa possibilidade apenas como tese, já que o responsável não o disse nem trouxe os normativos, registros das

atas da Diretoria Colegiada, memorandos, e-mails ou outras comunicações internas em que essa orientação está registrada –, convém lembrar que o Diretor de Infraestrutura Rodoviária fazia parte do colegiado (art. 126,

inciso XI, do RI-Dnit/2007).

158. Não se descarta ainda que a estratégia, se oriunda da Diretoria Colegiada, pudesse ter sido decidida somente verbalmente nas reuniões. De qualquer maneira, seria extravagante imaginar que a orientação fosse

para se utilizar a Contratação Integrada em todas as licitações, independentemente de ser técnica e

336


economicamente viável, à revelia da disposição legal. Mais razoável crer que seria no sentido de se avaliar técnica e economicamente a possibilidade do uso da Contratação Integrada em todas as licitações a fim de optar

por esse regime sempre que possível.

159. Quanto à suposta existência de parecer da Procuradoria Federal Especializada favorável à adoção da Contratação Integrada, o que se verifica é o oposto: o Parecer 01116/2013/CONSULTORIA/PFE/DNIT

(peça 14, p. 46-54, e peça 15, p. 1-7) afirma:

63. Conforme se verifica no art. 9° da Lei n.° 12.462/2011, bem como no art. 73 do Decreto n.° 7.581/2011, ‘poderá ser utilizada a contratação integrada, desde que técnica e economicamente justificada.’

64. Não se trata de justificar a contratação, tampouco justificar a opção pelo RDC, mas sim a necessidade

de se justificar, técnica e economicamente, a utilização do regime de contratação integrada.

65. Tal situação exige que a Administração indique qual a viabilidade de se atribuir ao particular a elaboração dos projetos básico e executivo, justificando-se, por exemplo, ‘porque mais econômica,

seja por possibilitar agregar maior qualidade técnica à futura contratação’. (in O regime diferenciado de

contratações públicas. Coord. Marçal Justen Filho e Cesar A. Guimarães Pereira. Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2012, p. 152).

66. Dessa forma, mister que a Administração apresente essa justificativa, pois não a vislumbramos nos

autos. (...)

75. Diante do exposto, SMJ, uma vez atendidas as recomendações e sugestões emitidas no presente

Parecer, conclui-se que nada obsta o prosseguimento da contratação, tendo em vista a observância e adequação

com os dispositivos da legislação pertinente à matéria. Com efeito, a Administração deve adotar as seguintes providências:

(...)

g) apresentar justificativa técnica e econômica para utilização do regime de contratação integrada (parágrafo 66). (grifo nosso)

160. Essa, aliás, foi a razão pela qual o responsável elaborou o documento que trouxe a justificativa

questionada. Verifica-se, além disso, que os próprios parágrafos 64 e 65 do Parecer da PFE explicam em que

consiste a justificativa técnica e econômica. 161. Quanto à inexistência de dano ao erário, tal fato não afasta a reprovabilidade do ato, mas somente a

imputação de débito, o que sequer foi considerado em relação à irregularidade.

E. Avaliação das responsabilidades 162. Das análises das audiências realizadas nos parágrafos anteriores, resultou o acatamento das razões de

justificativa do sr. Fernando Fortes Melro Filho em relação à desatualização do Estudo de Tráfego (parte do

item a do Ofício 420/2014-TCU/SecobRodovia). 163. Quanto às demais irregularidades subsistentes, remanesce a mesma avaliação de responsabilidade já

registrada no Relatório de Fiscalização (peça 48), que será transcrita na forma de uma Matriz de

Responsabilização apresentada no Apêndice I ao final desta instrução.

164. A seguir, apresenta-se apenas duas informações relevantes a respeito da responsabilização dos senhores Fernando Fortes Melro Filho e Francisco de Assis Dias Xavier.

165. Em relação ao senhor Fernando Fortes Melro Filho, indica-se como fator agravante à irregularidade

referente às deficiências do anteprojeto sua reincidência em relação à negligência com projetos de obras rodoviárias do Dnit.

166. A Fiscalização 31/2011, tratada no TC 000.868/2011-6, de relatoria do min. Aroldo Cedraz, teve por

objeto o Edital 0427/2010-20, para contratação de empresa responsável pela execução de obras de manutenção rodoviária (conservação/recuperação) na BR-101/AL, km 0,0 a km 248,4.

167. Na oportunidade, verificou-se que o Plano Anual de Trabalho e Orçamento (PATO), nome dado ao

projeto de conservação rodoviária, desatendia as orientações do Manual de Conservação Rodoviária. Não havia

memória de cálculo elaborada na fase de projeto que justificasse os valores adotados. 168. Por meio do Acórdão 2.369/2015-TCU-Plenário (min. Raimundo Carreiro), o sr. Fernando Fortes

Melro Filho foi apenado com a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 20.000,00.

Restam recursos pendentes de julgamento, com proposta da Unidade Técnica para negar-lhes provimento.

337


169. Quanto ao senhor Francisco de Assis Dias Xavier, indica-se como agravante o fato de ter alterado os

documentos referentes ao orçamento da obra após o questionamento da Auditoria para adequá-los às

justificativas apresentadas na Nota Técnica Justificativa do Orçamento de 24/2/2014.

170. Tal fato se demonstra pelo seguinte conjunto de indícios: a) a licitação foi lançada com base em um orçamento definido a partir dos Custos Médios Gerenciais, na

data-base de novembro de 2012:

a.1) a informação acerca da data-base consta nos Atos Preparatórios, de 24/10/2013 (peça 13, p. 12, 14), e é corroborada no item II do expediente da DIR que apresenta os esclarecimentos solicitados pela PFE/Dnit

(peça 15, p. 16). Confere, também, com a data-base mencionada originalmente no Edital 696/2013-00 (peça 23,

p. 44 e 45); e

a.2) a informação acerca do método de estimação do preço consta do item II do expediente da DIR que apresenta os esclarecimentos solicitados pela PFE/Dnit (peça 15, p. 16).

b) a data-base da obra foi alterada após a apresentação das justificativas à Fiscalização:

b.1) a 2ª Errata do Edital 696/2013-00 (peça 26) foi publicada em 17/3/2014, alterando a data-base do orçamento (p. 1-2) e acrescentando o quadro com os percentuais das etapas sobre o preço global apresentado na

Nota Técnica Justificativa do Orçamento de 24/2/2014 ao Anexo II – Critérios de pagamento e cronograma

físico-financeiro. c) o envelope com o orçamento elaborado originalmente foi substituído no respectivo processo:

c.1) o orçamento elaborado originalmente foi encaminhado à DIR em 19/11/2013 pelo então SR/AL, sr.

Fernando Fortes Melro Filho (peça 86, arquivo “01 - processo 50600.093616-2013-58”, p. 4);

c.2) em 26/3/2014 o envelope foi substituído por um que continha a Nota Técnica Justificativa do Orçamento de 24/2/2014 (peça 86, arquivo “02 - Envelope Nota Técnica”, e arquivo “01 - processo

50600.093616-2013-58”, p. 40).

CONCLUSÃO 171. A Fiscalização 53/2014, realizada no período de 3/2/2014 a 26/3/2014 sobre o Edital RDC

Presencial 696/2013-00, destinado à contratação integrada de empresa com vistas a prestação de serviços

técnicos especializados de engenharia para a elaboração dos projetos básico e executivo e execução das obras de

implantação e pavimentação da Rodovia BR-316/AL no segmento compreendido entre os quilômetros 0,00 e 49,00, resultou em sete achados de auditoria (peça 48).

172. Diante desses indícios, e atendendo a despacho do Secretário, foram realizadas a oitiva do Dnit

(peça 54, resposta às peças 63 e 75) e a audiência dos senhores Fernando Fortes Melro Filho, então Superintendente Regional do Dnit no Estado de Alagoas (peça 52, resposta à peça 62), Francisco de Assis Dias

Xavier, então Superintendente Regional substituto (peça 53, resposta à peça 61), e Roger da Silva Pêgas, então

Diretor de Infraestrutura do Dnit (peça 55, resposta à peça 73). 173. A oitiva do Dnit consistiu em quatro pontos: ausência de processo administrativo específico para o

desenvolvimento do anteprojeto de engenharia; ausência de regulamentação, no âmbito da autarquia, do

controle do tramite de orçamentos e outros documentos sigilosos relativos ao regime de contratação integrada

do RDC; inadequado critério de julgamento da proposta técnica estabelecido no edital; e publicação do edital sem a prévia definição, na fase interna da licitação, do orçamento e do preço de referência.

174. A Autarquia não apresentou manifestação sobre o primeiro ponto. Quanto ao segundo, não se

manifestou em relação ao indício de irregularidade, se limitando a buscar afastar a competência de um determinado setor sem informar qual seria a área responsável pela regulamentação e sem apresentar a

manifestação dessa unidade. Em contato telefônico o Dnit informou que não possui tal regulamentação, mas que

também não tem mais adotado orçamento sigiloso em suas licitações já há algum tempo (parágrafos 19 a 22). 175. A manifestação em relação ao terceiro ponto também buscou afastar a competência de um setor sem

apresentar a manifestação da unidade responsável ou qualquer outra capaz de afastar a existência da

irregularidade (parágrafos 23 a 24).

176. Por fim, os argumentos apresentados em relação ao critério de julgamento da proposta técnica não devem ser acolhidos. Embora se tenha demonstrado sua diferença em relação aos critérios de habilitação, não se

demonstrou que ele pontua as vantagens e qualidades que eventualmente forem oferecidas para cada produto ou

solução, conforme art. 20, inciso II, da Lei 12.462/2011 (parágrafos 25 a 32). 177. Persistiram, portanto, todas as irregularidades objeto da oitiva. Considerando que o Edital

696/2013-00 foi anulado, o que não afasta a ocorrência das irregularidades, mas apenas a possibilidade de se

338


propor atuação sobre aquele procedimento licitatório, convém dar ciência à Autarquia das irregularidades verificadas para evitar sua repetição em certames futuros.

178. Particularmente em relação à ausência de processo administrativo para o desenvolvimento do

anteprojeto, a ciência não fará referência à Portaria-Dnit 657/2013 porque, conforme tratado ao longo dessa instrução, esse normativo já foi revogado.

179. A audiência do sr. Fernando Fortes se baseou nos achados relacionados a: deficiência e

desatualização do anteprojeto; ausência de portaria de aprovação do anteprojeto; utilização de metodologia deficiente e inadequada para definir o orçamento de referência da obra; e escolha do regime de Contratação

Integrada sem apresentar as necessárias justificativas técnica e econômica.

180. As razões de justificativa apresentadas em relação à deficiência do anteprojeto e à ausência de

portaria de aprovação se basearam em suposta ineficácia da Portaria-Dnit 657/2013, usada como critério de auditoria, por ela ter sido revogada à época dos fatos. No entanto, a revogação ocorreu somente após a

conclusão dos atos relativos ao anteprojeto, de modo que a Portaria é, de fato, o critério a ser adotado

(parágrafos 52 a 55 e 62). 181. Também se argumentou que os elementos ausentes no anteprojeto existiam e eram de conhecimento

do Dnit, o que não afasta a irregularidade, visto que não adianta o Dnit ter os elementos de projeto se eles não

forem incorporados ao anteprojeto e disponibilizados aos licitantes (parágrafos 56 a 59). 182. O indício de desatualização do anteprojeto, especificamente em relação aos estudos de tráfego, foi

afastado, especialmente em face das disposições do Manual de Estudos de Tráfego do Dnit, que permite, para

projetos, até 20 anos entre a realização dos levantamentos e o fim da vida útil do projeto, considerando vida útil

de 15 anos. Como aqui se trata de anteprojeto, o intervalo de 21 anos não é inaceitável (parágrafos 60 a 61). 183. No tocante à inadequação e deficiência da metodologia utilizada para a estimação do orçamento, o

ex-gestor se manifestou em relação à Nota Técnica de 24/2/2014, elaborada pelo seu substituto, embora os

termos da audiência e o Relatório de Fiscalização tenham sido bastante claros de que a conduta questionada se referia à Nota Técnica de 10/2/2014, elaborada por ele (parágrafos 63 a 65). No entanto, dada a semelhança

entre os dois documentos, suas alegações, na maioria, se aplicam também à Nota Técnica de 10/2/2014.

184. Defendeu-se que as duas obras consideradas para as estimativas são semelhantes à obra licitada em

alguns pontos, muito embora não tenha sido apresentado nenhum elemento dos projetos que suportasse tal afirmação. Os argumentos foram afastados diante das características que foram passíveis de levantamento e que

já haviam sido apontadas na fiscalização (parágrafos 66 a 70).

185. Foi defendido que a metodologia possuía um grau de refinamento tal que permitiu avaliar as particularidades de cada família de disciplinas que compunha os orçamentos e que distorções mais significativas

somente se verificaram em famílias pouco relevantes. Isso também foi afastado, já que na Nota Técnica não se

fez nenhum tratamento sobre particularidades das disciplinas, o que está explicitamente escrito no próprio documento, e distorções se verificaram em famílias relevantes, a exemplo da pavimentação, que correspondeu a

38,73% do orçamento global (parágrafos 71 a 73).

186. Em relação à escolha da Contratação Integrada, afastou-se a aplicação dos incisos I, II e III do art. 9º

da Lei 12.46.2/2011 porque eles somente foram incluídos no texto por Medida Provisória posterior ao ato administrativo. Isso, no entanto, não prejudicou o apontamento da irregularidade (parágrafos 74 a 78).

187. O responsável defendeu que as justificativas técnica e econômica não estavam ausentes, mas foram

apresentadas e consideradas insuficientes, o que não merece acatamento, já que a motivação apresentada pelo responsável nos atos preparatórios da licitação não guarda nenhuma característica de justificativa técnica ou

econômica (parágrafos 79 a 84).

188. Por fim, o responsável afirmou que não encontrou relação entre o Acórdão 1.917/2013-TCU-Plenário (min. José Múcio), mencionado no ofício de audiência, com o objeto da

licitação. De fato, verificou-se que houve erro na menção à decisão no ofício, já que o corpo do Relatório de

Fiscalização cita e transcreve o Acórdão 1.977/2013-TCU-Plenário (min. Valmir Campelo). No entanto, avalia-

se que o artifício do responsável de apegar-se a este erro formal não pode ser entendido como cerceamento de defesa, já que seu saneamento pelo era possível com a leitura do Relatório de Fiscalização, que foi em anexo ao

ofício e que era de conhecimento do responsável, dado o teor de sua manifestação em relação a outros pontos

(parágrafos 85 a 89). 189. Desse modo, à exceção da desatualização do anteprojeto, persistiram todas as irregularidades pelas

quais o sr. Fernando Fortes Melro Filho foi chamado em audiência. Em relação à sua culpabilidade, se mantém

339


a avaliação realizada na fiscalização, acrescentando, como fator agravante, a reincidência do responsável em irregularidades relativas à negligência com projetos de obras rodoviárias, com base no TC 000.868/2011-6 (min.

Aroldo Cedraz), em cujo âmbito ele foi apenado com a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992

(Acórdão 2.369/2015-TCU-Plenário, min. Raimundo Carreiro) (parágrafos 165 a 168). 190. Por essas razões, propõe-se a aplicação de multa ao responsável, com fundamento no art. 58, inciso

II, da Lei 8.443/1992.

191. O sr. Francisco de Assis foi ouvido pela utilização de metodologia deficiente e inadequada para definir o orçamento de referência da obra. Importa mencionar que a Nota Técnica de sua autoria, datada de

24/2/2014 não foi o documento que fundamentou o orçamento originalmente, mas foi elaborado posteriormente

para atender os questionamentos da Auditoria (parágrafos 99 a 101).

192. Seus argumentos buscaram comprovar que as quatro obras consideradas para as estimativas são semelhantes à obra licitada em alguns pontos, mas não foram apresentados elementos que suportassem tal

afirmação. Os argumentos foram afastados diante das características que foram passíveis de levantamento e que

já haviam sido apontadas na fiscalização (parágrafos 104 a 108). 193. Também os argumentos de que a metodologia permitiu avaliar as particularidades de cada família de

disciplinas que compunha os orçamentos e que distorções mais significativas somente se verificaram em

famílias pouco relevantes não foram acatados, já que a Nota Técnica não fez nenhum tratamento sobre particularidades das disciplinas e distorções se verificaram em famílias relevantes (parágrafos 109 a 111).

194. Persistiu, portanto, a irregularidade. A avaliação de culpabilidade realizada na fiscalização também

segue válida, acrescentando, como agravante, o fato de o responsável ter alterado os documentos referentes ao

orçamento da obra após o questionamento da Auditoria para adequá-los às justificativas apresentadas na Nota Técnica Justificativa do Orçamento de 24/2/2014 (parágrafos 169 a 170).

195. Por essas razões, propõe-se a aplicação de multa ao responsável, com fundamento no art. 58, inciso

II, da Lei 8.443/1992. 196. A audiência do sr. Roger Pêgas decorreu da escolha do regime de Contratação Integrada sem que

fossem apresentadas as necessárias justificativas técnica e econômica.

197. O responsável buscou fundamentar a preferência dada à Contratação Integrada, inicialmente, no

Parecer AGU/RA-03/2012, elaborado em atendimento a consulta do Ministério do Planejamento a respeito dos critérios necessários para se adotar esse regime. Mas esse critério deve ser de pronto afastado, visto que a

interpretação presente no parecer já havia sido afastada pelo Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário (min. Valmir

Campelo), do qual o Dnit foi cientificado (parágrafos 143 a 145). 198. O ex-gestor considerou cumprida a apresentação das justificativas técnicas com sua manifestação

dentro do processo licitatório. Esse argumento também não merece ser acolhido, já que a motivação apresentada

não guarda as características necessárias de justificativa técnica ou econômica, pois se resumiu a argumentos sem a demonstração de sua validade no caso concreto, tampouco trata sobre a melhor relação entre vantagens e

desvantagens da Contratação Integrada, no caso concreto, sobre os outros regimes preferenciais possíveis

(parágrafos 146 a 149).

199. O responsável trouxe, ainda, novas justificativas para a adoção da Contratação Integrada, baseadas, principalmente, na possibilidade de compressão do cronograma com o afastamento do gargalo de contratação e

aprovação do projeto básico. No entanto, nem nesse momento foram indicados, de fato, a ordem de grandeza

desses ganhos e se eles compensariam as perdas, por exemplo, com o aumento de custos decorrente da transferência de risco. Se a argumentação se resume a indicar os prós do regime – qualquer que seja ele –, sem

uma avaliação do equilíbrio entre prós e contras das possibilidades disponíveis, sempre aplicados ao caso

concreto, para que a escolha do regime recaia sobre aquele que apresenta a melhor relação entre as possibilidades disponíveis, como consequência dessa ponderação, se estará fazendo simplesmente uma defesa

de um regime já previamente escolhido independentemente de ser o mais vantajoso (parágrafos 150 a 154).

200. Argumenta, ainda, que sua atuação foi concebida de acordo com a estratégia administrativa adotada

pelo Dnit. Primeiramente, cumpre observar que ele mesmo, como Diretor de Infraestrutura Rodoviária, era o responsável por administrar e gerenciar o programa de construção rodoviária. Ainda que tal orientação tivesse

partido da Diretoria Colegiada, hipótese que carece de comprovação em normativos ou registros, ele era

participante desse colegiado. Além disso, ainda que a estratégia administrativa fosse de utilizar ao máximo a Contratação Integrada, isso jamais poderia ser feito à revelia da lei, ou seja, o regime poderia ser utilizado

sempre que fossem atendidas as condições legais (parágrafos 155 a 158).

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201. Por fim, o argumento de que havia parecer da Procuradoria Federal Especializada favorável à adoção

da Contratação Integrada naquela licitação não é verídico. O Parecer 01116/2013/CONSULTORIA/PFE/DNIT,

ao contrário, indica a ausência da justificativa exigida pela lei. Essa, inclusive, foi a razão para o responsável

elaborar sua justificativa, ora contestada (parágrafos 159 a 160). 202. Por essas razões, propõe-se a aplicação de multa ao responsável, com fundamento no art. 58, inciso

II, da Lei 8.443/1992.

203. Por fim, verifica-se a existência de peças classificadas como sigilosas no processo. As de número 10, 11, 16, 24, 32, 33, 34, 41 e 50 possuem essa classificação porque tratam do orçamento do Edital 696/2013-00,

que era sigiloso. No entanto, o edital já foi anulado e a nova licitação para a contratação das obras, Edital

52/2015-00, já foi concluída, de modo que não subsistem as razões para classificar as peças como sigilosas,

tendo em vista o art. 5º, § 4º, da Resolução-TCU 254/2013. Já as peças 65 e 69, que tratam de comunicação sobre autorização de prorrogação de prazo, não se enquadram nas características descritas na Resolução.

204. Por essa razão, propõe-se alterar a classificação dessas peças para públicas, conforme art. 5º, § 1º, da

Resolução-TCU 254/2013 e inciso III do art. 9º da mesma Resolução.


205. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior propondo:

a) acolher parcialmente as razões de justificativa do sr. Fernando Fortes Melro Filho (CPF 787.303.504-25) para, com fundamento nos art. 45, inciso III, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 250, § 2º, do

Regimento Interno do TCU, aplicar-lhe a multa prevista no art. 58, inciso II c/c o art. 268, inciso II, do

Regimento Interno do TCU pelas seguintes irregularidades relativas ao Edital 696/2013-00, praticadas na

condição de Superintendente Regional do Dnit no Estado de Alagoas: a.1) anteprojeto de Engenharia deficiente, em afronta ao estabelecido no art. 9º, § 2º, inciso I, alínea ‘a’,

da Lei 12.462/2011 c/c art. 74, inciso I e § 3º, ambos do Decreto 7.581/2011, na medida em que ele não

contempla os elementos mínimos necessários estabelecidos nos itens 4.1, 5.1.1, 5.1.3, 5.1.4, 5.1.5 e 5.1.6 do Anexo à Portaria-Dnit 657 de 12/7/2013, tendo como agravante a reincidência do responsável em

irregularidades relativas à negligência com projetos de obras rodoviárias, conforme


a.2) ausência de portaria de aprovação do Anteprojeto de Engenharia (anexo III do edital), em afronta ao que estabelecia o item 3.1 do Anexo à Portaria-Dnit 657, de 12/7/2013;

a.3) utilizar, por intermédio da Nota Técnica Justificativa do Orçamento, de 10/2/2014, metodologia

deficiente e inadequada para definir o orçamento e preço de referência da obra rodoviária objeto do certame, infringindo com essa conduta o disposto no art. 9º, § 2º, inciso II, da Lei 12.462/2011 c/c art. 75 do Decreto

7.581/2011 e nos itens 3.1 e 5 do Anexo à Portaria-Dnit 657, de 12/7/2013, bem como contrariando

entendimento firmado pela Corte de Contas por meio dos itens 9.1.5 e 9.1.6 do Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário, na medida em que:

a.3.1) não guarda relação de similaridade entre os parâmetros do anteprojeto da rodovia cujo preço se

pretende estimar e os parâmetros de projeto das rodovias selecionadas para compor a referência de preços;

a.3.2) utiliza apenas duas obras para servir de referência de preço, sendo que uma delas foi executada majoritariamente com uma solução de revestimento de pavimento mais onerosa, qual seja, CBUQ (Concreto

Betuminoso Usinado a Quente), em vez de TSD (Tratamento Superficial Duplo), que é uma solução menos

onerosa e indicada pelos estudos de tráfego existentes no anteprojeto ora licitado; a.3.3) adota o cálculo simplista do preço de cada família de serviços por quilômetro de rodovia;

a.3.4) resulta em elevada discrepância entre os preços por quilômetro das famílias de serviços usadas

como paradigma; e a.3.5) adota a média aritmética simples dos preços por quilômetro das famílias de serviços das duas obras


inexpressiva quantidade e obras que compuseram a amostra (apenas duas obras).

a.4) escolher, por intermédio do item I, do documento Atos Preparatórios, de 24/10/2013, o regime da contratação integrada do Regime Diferenciado de Contratações para o certame, sem apresentar as necessárias

justificativas técnica e econômica, infringindo com essa conduta o disposto no art. 9º c/c o art. 20, § 1º, incisos I

e II, ambos da Lei 12.462/2011, bem como contrariando entendimento firmado por meio dos itens 9.1.1, 9.1.1.2 e 9.1.7 do Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário e dos itens 9.1.3, 9.1.4 e 9.2 do

Acórdão 1.977/2013-TCU-Plenário.

341


b) rejeitar as razões de justificativa do sr. Francisco de Assis Dias Xavier (CPF 207.968.384-53) para,

com fundamento nos art. 45, inciso III, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 250, § 2º, do Regimento Interno do TCU,

aplicar-lhe a multa prevista no art. 58, inciso II c/c o art. 268, inciso II, do Regimento Interno do TCU pela

seguinte irregularidade relativa ao Edital 696/2013-00, praticada na condição de Superintendente Regional do Dnit no Estado de Alagoas substituto, tendo, como agravante da conduta, o fato de ele ter alterado os

documentos referentes ao orçamento da obra após o questionamento da Auditoria para adequá-los às

justificativas apresentadas na Nota Técnica Justificativa do Orçamento de 24/2/2014: b.1) utilização, por intermédio da Nota Técnica Justificativa do Orçamento, de 24/2/2014, metodologia

deficiente e inadequada para definir o orçamento e o preço de referência da obra rodoviária objeto do Edital de

Licitação RDC presencial no 696/2013-00, infringindo com essa conduta o disposto no art. 9º, § 2º, inciso II, da

Lei 12.462/2012 c/c art. 75 do Decreto 7.581/2011 e nos itens 3.1 e 5 do Anexo à Portaria-Dnit 657, de 12/7/2013, bem como contrariando entendimento firmado pela Corte de Contas por meio dos itens 9.1.5 e 9.1.6

do Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário, na medida em que:

b.2) não guarda relação de similaridade entre os parâmetros do anteprojeto da rodovia cujo preço se pretende estimar e os parâmetros de projeto das rodovias selecionadas para compor a referência de preços;

b.3) utiliza apenas quatro obras para servir de referência de preço, sendo que três delas foram executadas

majoritariamente com uma solução de revestimento de pavimento mais onerosa, qual seja, CBUQ (Concreto Betuminoso Usinado a Quente), em vez de TSD (Tratamento Superficial Duplo), que é uma solução menos

onerosa e indicada pelos estudos de tráfego existentes no anteprojeto ora licitado;

b.4) adota o cálculo simplista do preço de cada família de serviços por quilômetro de rodovia;

b.5) resulta em elevada discrepância entre os preços por quilômetro das famílias de serviços usadas como paradigma; e

b.6) adota a média aritmética simples dos preços por quilômetro das famílias de serviços das quatro obras

escolhidas como paradigma, sem possibilidade de exclusão dos valores discrepantes, em decorrência da inexpressiva quantidade e obras que compuseram a amostra (apenas quatro obras).

c) rejeitar as razões de justificativa do sr. Roger da Silva Pêgas (CPF 410.106.550-00) para, com

fundamento nos art. 45, inciso III, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 250, § 2º, do Regimento Interno do TCU,

aplicar-lhe a multa prevista no art. 58, inciso II c/c o art. 268, inciso II, do Regimento Interno do TCU pela seguinte irregularidade relativa ao Edital 696/2013-00, praticada na condição de Diretor de Infraestrutura

Rodoviária:

c.1) apresentação, em 16/12/2013, por intermédio do item IV do expediente encaminhado à Coordenação-Geral de Cadastro e Licitações/DIREX, de esclarecimentos relativos aos apontamentos efetuados pela

Procuradoria Federal Especializada da autarquia acerca da ausência de justificativas técnica e econômica para a

escolha do regime da contratação integrada para o certame, os quais não se subsomem aos requisitos legais, fato que contribuiu para a continuidade do certame não obstante mantido o vício na motivação do ato administrativo,

infringindo com essa conduta o disposto no art. 9º c/c o art. 20, § 1º, incisos I e II, todos da Lei 12.462/2011,

bem como contrariando entendimento firmado pela Corte de Contas por meio dos itens 9.1.1, 9.1.1.2 e 9.1.7 do

Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário e dos itens 9.1.3, 9.1.4 e 9.2 do Acórdão 1.977/2013-TCU-Plenário d) dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes das seguintes irregularidades:

d.1) ausência de processo administrativo específico para o desenvolvimento do anteprojeto de engenharia

do Edital RDC presencial 696/2013-00, contendo os respectivos documentos, fato que infringiu os princípios da publicidade (transparência), economicidade e eficiência estabelecidos nos arts. 37 e 70 da Constituição da

República Federativa do Brasil de 1988 c/c o art. 3º da Lei 12.462/2011 (Lei do RDC);

d.2) ausência de regulamentação, no âmbito da autarquia, do controle do tramite de orçamentos e outros documentos sigilosos relativos ao regime de contratação integrada do RDC, em atendimento ao art. 6º da

Lei 12.462/2011;

d.3) inadequado critério de julgamento da proposta técnica estabelecido no Edital RDC presencial

696/2013-00, por meio do documento denominado Atos Preparatórios, datado de 24/10/2013, o qual avalia apenas a experiência profissional da licitante e de sua equipe técnica, o que afronta o estabelecido no art. 20,

§ 1º, da Lei 12.462/2011 (Lei do RDC), bem como entendimento firmado pela Corte por meio do precedente

contido nos itens 9.1.1, 9.1.1.2 e 9.1.7 do Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário; e d.4) publicação do Edital de Licitação RDC presencial 696/2013-00 no Diário Oficial da União, em

27/12/2013, sem a prévia definição, na fase interna da licitação, do orçamento e do preço de referência final por

342


meio do qual se pretende julgar a aceitabilidade das propostas ofertadas pelos licitantes, infringindo regra ínsita no § 3º do art. 6º da Lei 12.462/2011 c/c art. 4º do Decreto 7.581/2011.

e) com fundamento nos arts. 5º, §§ 1º e 4º, e 9º, inciso III, da Resolução-TCU 254/2013, reclassificar para

público o grau de confidencialidade das peças 10, 11, 16, 24, 32, 33, 34, 41, 50, 65 e 69 deste processo.

É o relatório.

VOTO

Cuidam os autos de auditoria realizada no Departamento Nacional de Infraestrutura de

Transportes (Dnit) que teve por escopo avaliar o Edital RDC Presencial 696/2013-00, destinado à

contratação integrada de empresa para elaboração dos projetos básico e executivo e execução das obras

de implantação e pavimentação da Rodovia BR-316/AL, no trecho entre a Divisa PE/AL (km 0,00) e a

entrada da BR-423/AL – Carié (km 49,00).

2. O relatório de fiscalização apresentou sete achados de auditoria, a seguir listados:

2.1 Anteprojeto de engenharia deficiente e/ou desatualizado (IG-C);

2.2 Ausência de processo administrativo para elaboração e aprovação do anteprojeto de

engenharia (OI);

2.3 Ausência de regulamentação do trâmite e do controle de documentos sigilosos (OI);

2.4 Critério de julgamento da proposta técnica baseada apenas em experiência profissional da

licitante e de sua equipe técnica (OI);

2.5 Metodologia utilizada para definição do orçamento e preço de referência deficiente e/ou

inadequada (IG-C);

2.6 Motivação deficiente e/ou viciada do ato de escolha do regime da contratação integrada do

RDC (IG-C); e

2.7 Publicação de edital de licitação sem prévia definição do orçamento e preço de referência

(OI).

3. Em junho de 2014, com base na delegação de competência do então relator do feito, emérito

Ministro José Jorge, a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Rodovia e Aviação

(SeinfraRodoviaAviação) realizou audiências e oitiva para os achados acima elencados.

4. O Sr. Fernando Fortes Melro Filho, na condição de superintendente regional do Dnit no

Estado de Alagoas, foi ouvido em audiência por conta dos achados dos subitens 2.1, 2.2, 2.5 e 2.6.

5. O Sr. Francisco de Assis Dias Xavier, na qualidade de superintendente regional substituto do

Dnit no Estado de Alagoas, foi chamado em sede de audiência pelo achado do subitem 2.5.

6. O Sr. Roger da Silva Pêgas, Diretor de Infraestrutura Rodoviária do Dnit à época dos fatos, foi

ouvido em audiência pelo achado 2.6.

7. Por último, foi realizada a oitiva do Dnit que consistiu em quatro pontos: ausência de processo

administrativo específico para o desenvolvimento do anteprojeto de engenharia (subitem 2.2); ausência

de regulamentação, no âmbito da autarquia, do controle do trâmite de orçamentos e outros documentos

sigilosos relativos ao regime de contratação integrada do RDC (subitem 2.3); inadequado critério de

julgamento da proposta técnica estabelecido no edital (subitem 2.4); e publicação do edital sem a

prévia definição, na fase interna da licitação, do orçamento e do preço de referência (subitem 2.7).

8. Os autos foram encaminhados ao meu gabinete com proposta de mérito da

SeinfraRodoviaAviação no sentido de rejeitar as razões de justificativas dos responsáveis, aplicar-lhes

a multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, e de dar ciência ao Dnit acerca das demais

irregularidades, visto que o certame foi anulado, com o intuito de que elas não se repetissem

novamente.

II – Exame das Audiências

II.1 - Anteprojeto de engenharia deficiente ou desatualizado

343


9. Para este achado da auditoria foi chamado em audiência apenas o Sr. Fernando Fortes Melro

Filho, superintendente regional do Dnit em Alagoas à época dos fatos.

10. Esse achado se fundamentou na ausência de elementos mínimos necessários para o

anteprojeto estabelecidos em normativo interno do Dnit (Portaria-Dnit 657, de 12/7/2013) e na

desatualização do estudo de tráfego utilizado, o qual havia sido realizado doze anos antes do certame.

11. A SeinfraRodoviaAviação acatou suas razões de justificativa em relação à desatualização do

estudo de tráfego (§§ 60 e 61 da peça 87, p. 13), exame com o qual estou de acordo.

12. Em relação ao primeiro ponto, a unidade técnica considerou que a superveniência de novo

normativo (Instrução de Serviço/DG 17/2013, de 4/12/2013), editado quando a licitação ainda estava

em sua fase interna e que diminuiu as exigências para elaboração de anteprojeto, não afastariam as

deficiências do anteprojeto de engenharia apontadas pela equipe de auditoria, que utilizou como

critério a Portaria-Dnit 657/2013, que se encontrava vigente quando foi aberto o procedimento

licitatório.

13. A unidade especializada pontuou também o fato de o Dnit possuir as informações

consideradas deficientes (estudos de movimentação de terra, empréstimos para terraplenagem, estudos

de ocorrência de materiais para pavimentação, estudos de locais de bota-fora e DMT), provenientes do

projeto executivo, que subsidiou licitação anterior, e que serviu de base para a elaboração do

anteprojeto utilizado no novo certame, não elidiria este achado, visto que tais informações não foram

apresentadas no anteprojeto disponibilizado aos licitantes.

II.2 – Ausência de portaria de aprovação do Anteprojeto de Engenharia

14. Para este achado de auditoria foi chamado em audiência apenas o Sr. Fernando Fortes Melro

Filho, superintendente regional do Dnit em Alagoas à época dos fatos.

15. Consoante relatório de auditoria, a ausência da portaria de aprovação infringia o item 3.1 do

Anexo à Portaria-Dnit 657/2013, norma posteriormente revogada pela Instrução de

Serviço/DG 17/2013, que dispensou a exigência de portaria com finalidade de aprovação do

anteprojeto.

16. A análise da unidade técnica refutou o argumento apresentado pelo responsável acerca da

superveniência de novo normativo, ao reafirmar a validade da Portaria 657/2013 quando a

SR/DNIT/AL deu início ao procedimento licitatório.

17. Em relação aos dois primeiros indícios de irregularidades tratados acima, entendo que as

razões de justificativas do responsável, no caso concreto, devem ser acolhidas parcialmente, uma vez

que norma posterior, editada ainda na fase interna da licitação, dispensou as condutas imputadas como

irregulares pela equipe de fiscalização, bem como em razão do fato de a licitação ter sido suspensa e

posteriormente revogada, quando os jurisdicionados tiveram ciência dos achados levantados pelos

auditores, o que, em parte, demonstrou a boa vontade deles em corrigir os apontamentos da

fiscalização.

18. Em razão de a norma utilizada como critério ter sido revogada, julgo desnecessário

cientificar o Dnit acerca dessas impropriedades.

II.3 - Metodologia utilizada para definição do orçamento e preço de referência deficiente e/ou

inadequada

19. Neste achado foram ouvidos em audiência o Sr. Fernando Fortes Melro Filho e o Sr.

Francisco de Assis Dias Xavier, superintendentes titular e substituto, respectivamente, da

Superintendência Regional do Dnit em Alagoas.

20. O primeiro foi incluído no rol de responsáveis por ter sido o autor da Nota Técnica

Justificativa do Orçamento, elaborada em 10/2/2014, e o segundo por ter sido o autor da Nota Técnica

Justificativa do Orçamento, elaborada em 24/2/2014, que revisou a anterior, ambas editadas

posteriormente à publicação do edital, ocorrida em 27/12/2013, e da qual constaram metodologias

consideradas deficientes e inadequadas pelos auditores frente ao disposto no art. 9º, § 2º, inciso II, da

Lei 12.462/2012, além do entendimento firmado pelo Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário.

344


21. A unidade técnica entendeu que as referidas notas técnicas seriam deficientes em razão da

utilização de apenas duas obras rodoviárias como paradigma, sendo que esses empreendimentos

apresentaram elevada dispersão nos custos médios por quilômetro de cada família de serviço, além de

apresentarem solução de pavimentação distinta da obra a ser licitada.

22. Os responsáveis informaram que o Dnit utilizou três metodologias para definição do

orçamento e do preço de referência da obra em exame, a saber:

i) o valor inicial da obra teria sido estimado com base no “Projeto Executivo” existente,

considerando os apontamentos realizados pelo TCU por meio de auditoria realizada na mesma obra no

ano de 2012, ocasião em que a licitação também foi anulada;

ii) posteriormente, realizou outra estimativa, com base no “Custo Médio Gerencial” publicado

pela autarquia, que resultou em um valor referencial 60% superior ao estimado pela primeira

metodologia, razão pela qual a autarquia buscou uma terceira metodologia; e

iii) por fim, utilizou a metodologia denominada “parametrização do orçamento referencial por

meio de obras similares”, ocasião em que escolheu quatro empreendimentos (BR-426/PB, BR-110/RN,

BR-235/BA e BR-158/MT), com semelhanças entre às características de topografia, tipo de pavimento

e região onde o empreendimento é realizado. Tal metodologia teria resultado em um orçamento

paradigma 1% superior ao estimado com base no projeto executivo existente.

23. Com base nesses estudos, o Dnit optou por utilizar a terceira metodologia, pois, em sua

visão, a estimativa realizada com base no “Projeto Executivo” era baseada em procedimentos

simplificados.

24. A unidade técnica refutou as razões de justificativa dos responsáveis, sob o fundamento de

que as Notas Técnicas Justificativas do Orçamento elaboradas por cada um deles em datas específicas

não teriam demonstrado a semelhança entre as obras utilizadas para comparação com a obra que se

pretendia licitar, o que caracterizaria a deficiência na metodologia por eles utilizadas para a definição

do orçamento.

25. Adoto encaminhamento diverso do sugerido pela unidade técnica, neste ponto, de modo a

acolher parcialmente as razões de justificativas dos responsáveis.

26. O inciso II do § 2º do art. 9º da Lei 12.462 dispõe que, na contratação integrada, “o valor

estimado da contratação será calculado com base nos valores praticados pelo mercado, nos valores

pagos pela administração pública em serviços e obras similares ou na avaliação do custo global da

obra, aferida mediante orçamento sintético ou metodologia expedita ou paramétrica”.

27. Observo que os gestores se valeram de três metodologias distintas para estimarem o valor da

contratação integrada, sendo que descartaram a que apresentou o maior valor. Além disso, o orçamento

paramétrico obtido a partir de quatro obras distintas teria resultado em valor apenas 1% superior ao

orçamento obtido a partir da atualização do projeto executivo licitado anteriormente considerando os

apontamentos de auditoria anterior.

28. Além disso, considero o fato de a unidade técnica não ter apontado a ocorrência de

sobrepreço no orçamento oriundo do projeto executivo ou no orçamento parametrizado.

29. Por fim, sopeso o fato de os jurisdicionados terem suspendido a licitação durante o curso da

auditoria, o que evidencia a intenção de corrigirem os eventuais desvios apontados pela fiscalização.

II.4 - Motivação deficiente e/ou viciada do ato de escolha do regime da contratação integrada do

RDC

30. Para esse achado foram ouvidos o Sr. Fernando Fortes Melro Filho e o Sr. Roger da Silva

Pêgas, Diretor de Infraestrutura Rodoviária do Dnit à época dos fatos.

31. A unidade técnica pontuou, no relatório de auditoria, que o certame possuiria vício na

motivação do ato relativo à escolha do regime da contratação integrada, em afronta ao que determina o

art. 9º da Lei 12.462/2011 (Lei do RDC), visto a ausência de justificativa técnica e econômica para a

adoção do referido regime, bem como pela ausência de evidenciação expressa de pelo menos uma das

condições elencadas nos incisos I a III do citado artigo.

345


32. O Sr. Fernando esclareceu que a condição constante no inciso II do art. 9º da Lei do RDC

teria sido atendida com base no item 4.1.1.1.3 do Edital que definia a possibilidade de ser aceita

solução de engenharia não contemplada no anteprojeto. Alegou também que as justificativas técnicas e

econômicas exigidas no caput do art. 9º da Lei 12.462/2011 não deixaram de ser apresentadas, mas

foram consideradas insuficientes. Concluiu que nada foi feito sem boa-fé, uma vez que a SR/AL

solicitou à administração central do Dnit que suspendesse a licitação até a manifestação conclusiva do

TCU sobre os indícios apontados na fiscalização, e que, por se tratar de um regime novo, acabou por

resultar no cancelamento do certame pela Diretoria-Geral do Dnit.

33. As razões de justificativas do Sr. Roger da Silva Pêgas foram um pouco mais extensas. Além

dos argumentos utilizados pelo Sr. Fernando mencionados no parágrafo anterior, o Sr. Roger alegou

que: i) o RDC tinha sido pensado para atender obras mais céleres e posteriormente sido estendida para

outras obras constantes do PAC; ii) a contratação de projetos básico em licitação distinta das obras era

um gargalo temporal para o Dnit, não só pelo prazo para condução de dois certames, como também

para revisões dos projetos e aditivos; iii) estudos internacionais apontavam para a redução dos

cronogramas de empreendimentos do tipo desing-buid; iv) dados disponíveis ao gestor na época da

tomada de decisão apontavam que a opção pelo regime de Contratação Integrada traria uma economia

de 42 meses, cerca de três anos e meio.

34. Além dos argumentos anteriores, em memorias apresentados em meu gabinete, os

responsáveis trouxeram o fato de que, em situação semelhante, na licitação conduzida pelo Dnit em

2014 para o Pedral do Lourenço (RDC 108/2014), o TCU identificou a mesma falha ainda durante a

licitação, o Dnit anulou o certame ainda no curso da auditoria, este Tribunal, por meio do Acórdão

2.153/2015-TCU-Plenário, entendeu que as justificativas eram genéricas, entretanto, ponderou

suficiente apenas cientificar a autarquia acerca dessa impropriedade, sem responsabilização de

gestores.

35. Após detida análise, a SeinfraRodoviaAviação rejeitou as razões de justificativas dos

responsáveis e propôs a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.

36. Considerou, em sua avaliação, que as justificativas para a adoção do regime da contratação

integrada seriam teses, hipóteses, e que deveriam ser demonstradas no caso concreto em confronto

com as outras opções de contratação possíveis.

37. Observo que o caso em tela tem contornos idênticos à fiscalização conduzida por este

Tribunal no âmbito do TC 006.570/2014-3, que tinha por objeto fiscalizar o Edital RDC 108/2014

(Pedral do Lourenço).

38. Ambas as fiscalizações foram iniciadas logo após a publicação dos avisos de licitação, entre

fevereiro e março de 2014. O Dnit decidiu anular as duas licitações em maio de 2014, com a

publicação das anulações em junho de 2014. O Acórdão 2.153/2015-TCU-Plenário, que cuidou do

Pedral do Lourenço, foi prolatado em agosto de 2015 com a decisão de cientificar o Dnit acerca do não

atendimento ao caput do art. 9º da Lei 12.462/2011, em razão das justificativas técnicas e econômicas

serem genéricas e insuficientes.

39. Entendo que o caso que ora está sendo julgado, pelo Princípio da Isonomia e pela

proximidade dos eventos atinentes a cada uma das licitações, deve ter o mesmo desfecho conferido à

licitação do Pedral do Loureço.

40. Compartilho do entendimento da unidade técnica de que as justificativas técnicas e

econômicas apresentadas pelos gestores quando optaram pelo regime da contratação integrada se

mostraram genéricas.

41. Entretanto, não pode ser desconsiderado que, em 2013, a Lei do RDC tinha apenas dois anos

de vigência, logo, não havia quase nenhum contrato administrativo celebrado sob sua égide concluído,

de forma que se pudesse aferir, com casos concretos, a real vantajosidade de se utilizar a contratação

integrada em detrimento das outras opções previstas na referida Lei.

346


42. É logicamente aceitável o argumento de que contratos do tipo desing-build promovem a

redução dos prazos de conclusão de obras quando comparados a contratações convencionais, uma vez

que o próprio contratado para execução do empreendimento irá elaborar o projeto, o que,

consequentemente, mitigaria futuros pleitos para aditivos, que consomem tempo entre a revisão do

projeto e a aprovação dos aditivos.

43. Porém, entendo que só poderemos verificar na prática as vantagens e desvantagens da

utilização de cada regime de contratação quando tivermos uma amostra considerável de obras

concluídas sobre o regime de contratação integrada.

44. A esse respeito, o ilustre Ministro Benjamin Zymler discorreu em voto revisor ao Acórdão

1.388/2016-TCU-Plenário que as vantagens e desvantagens do novo regime de contratação, embora

possam ser esperadas ou intuídas, nem sempre são diretamente traduzíveis em números ou valores

monetários. Somente um estudo comparativo, envolvendo contratações sob os diversos regimes de

execução de obras públicas, permitiria análise das vantagens econômicas de cada qual.

45. Nessa mesma linha e com o intuito de uniformizar o entendimento do Tribunal, votou o

Ministro Walton Alencar Rodrigues, ao relatar o Acórdão 2.725/2016-TCU-Plenário.

46. Do até aqui narrado, julgo que, no caso em exame, em razão de a licitação ter sido conduzida

em 2013, nos primórdios da implantação do RDC, além de os gestores, ao tomarem ciência dos

apontamentos da equipe de auditoria, terem suspendido a licitação e posteriormente a revogado, as

razões de justificativas devem ser parcialmente acolhidas.

47. Com relação ao exame das oitivas sobre as impropriedades mencionadas no § 7º deste Voto,

acompanho a proposta de encaminhamento da unidade técnica no sentido de cientificar o Dnit sobre

suas ocorrências, tendo em consideração que a licitação foi anulada.

Ante o exposto, acolhendo em parte o encaminhamento alvitrado pela unidade técnica, VOTO

para que seja acolhida a minuta de acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.


1. Processo TC 002.538/2014-8.

2. Grupo II – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.

3. Responsáveis: Fernando Fortes Melro Filho (CPF 787.303.504-25), Francisco de Assis Dias


4. Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.






8.1. Paulo Aristóteles Amador de Sousa, representando Departamento Nacional de Infraestrutura

de Transportes.

8.2. Gustavo Felipe Costa e Silva (OAB/MG 105.657), representando Roger da Silva Pêgas.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de auditoria realizada no Departamento

Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) que teve por escopo avaliar o Edital RDC Presencial

696/2013-00, destinado à contratação integrada de empresa para elaboração dos projetos básico e

executivo e execução das obras de implantação e pavimentação da Rodovia BR-316/AL, no trecho

entre a Divisa PE/AL (km 0,00) e a entrada da BR-423/AL – Carié (km 49,00);

347


ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, em:

9.1. acolher parcialmente as razões de justificativa dos Srs. Fernando Fortes Melro Filho

(787.303.504-25), Francisco de Assis Dias Xavier (207.968.384-53) e Roger da Silva Pêgas

(410.106.550-00);

9.2. dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes das seguintes

irregularidades:

9.2.1. ausência de processo administrativo específico para o desenvolvimento do anteprojeto de

engenharia do Edital RDC presencial 696/2013-00, contendo os respectivos documentos, fato que

infringiu os princípios da publicidade (transparência), economicidade e eficiência estabelecidos nos

arts. 37 e 70 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, c/c o art. 3º da

Lei 12.462/2011 (Lei do RDC);

9.2.2. ausência de regulamentação, no âmbito da autarquia, do controle do trâmite de orçamentos

e outros documentos sigilosos relativos ao regime de contratação integrada do RDC, em atendimento

ao art. 6º da Lei 12.462/2011;

9.2.3. inadequado critério de julgamento da proposta técnica estabelecido no Edital RDC

presencial 696/2013-00, por meio do documento denominado Atos Preparatórios, datado de

24/10/2013, o qual avalia apenas a experiência profissional da licitante e de sua equipe técnica, o que

afronta o estabelecido no art. 20, § 1º, da Lei 12.462/2011 (Lei do RDC), bem como entendimento

firmado pela Corte por meio do precedente contido nos itens 9.1.1, 9.1.1.2 e 9.1.7 do


9.2.4. publicação do Edital de Licitação RDC presencial 696/2013-00 no Diário Oficial da

União, em 27/12/2013, sem a prévia definição, na fase interna da licitação, do orçamento e do preço de

referência final por meio do qual se pretende julgar a aceitabilidade das propostas ofertadas pelos

licitantes, infringindo regra ínsita no § 3º do art. 6º da Lei 12.462/2011, c/c o art. 4º do

Decreto 7.581/2011;

9.2.5. as justificativas técnicas e econômicas utilizadas no âmbito do RDC Presencial 696/2013-

00-Dnit para atendimento ao caput do art. 9º da Lei 12.462/2011 são insuficientes, genéricas e não

tratam das particularidades do empreendimento;

9.3. com fundamento nos arts. 5º, §§ 1º e 4º, e 9º, inciso III, da Resolução-TCU 254/2013,

reclassificar para público o grau de confidencialidade das peças 10, 11, 16, 24, 32, 33, 34, 41, 50, 65 e

69 deste processo;

9.4. arquivar os presentes autos com fundamento no inciso V do art. 169 do Regimento Interno

do TCU.










TC 021.149/2018-6.


348


Entidade: Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A.

Representação legal: Jussandra Rigo (OAB/RS 33.53) e outros.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. PREGÃO. PROCESSO DE BILHETAGEM

ELETRÔNICA DE SISTEMA INTEGRADO METROPOLITANO DE PORTO ALEGRE/RS.

RESTRIÇÃO AO CARATER COMPETITIVO. CAUTELAR. OITIVAS. MANIFESTAÇÃO

INAPTA PARA AFASTAR AS IRREGULARIDADES. CONHECIMENTO. FIXAÇÃO DE

PRAZO PARA ANULAÇÃO DO CERTAME. CIÊNCIA. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Adoto como relatório o pronunciamento da subunidade (peça 63), referendado pelo titular da

Secretaria de Controle Externo do TCU no Rio Grande do Sul (Secex/RS), peça 64, a seguir transcrita

com os ajustes de forma pertinentes: 1. Trata-se de representação de licitante, com pedido de medida cautelar, a respeito de alegadas

irregularidades que teriam ocorrido no EDITAL DE PREGÃO ELETRÔNICO Nº 091/2018, promovido pela

Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A, cujo objeto é a “Contratação de empresa especializada para

prestação de serviço de implementação, fornecimento de equipamentos na modalidade de locação, customização, operações financeiras, atendimento ao usuário, publicidade, migração de dados, suporte,

treinamento, manutenção, objetivando atender às necessidades da TRENSURB para modernização e atualização

do processo de bilhetagem eletrônica que constitui o sistema integrado metropolitano (SIM)”.

HISTÓRICO

2. O valor estimado da contratação é de R$ 24.431.575,60 (peça 1, p. 150). A sessão pública aconteceu

em 15/06/2018, em que a representante apresentou o menor preço, com proposta no valor de R$ 18.288.888,00 (peça 4).

3. Em pronunciamento da subunidade (peça 7), diante da falta de elementos para juízo acerca da

concessão de medida cautelar foram propostas a oitiva da Empresa e a realização de diligência.

4. A oitiva foi exarada em função dos indícios de irregularidades indicados nos itens 4, 11, 12, 13, 14 e 15, em especial sobre “restrição ao caráter competitivo do certame como decorrência exigência contida no item

5.6.1 do edital do PREGÃO ELETRÔNICO Nº 091/2018, uma vez que (i) não se enquadra no rol exaustivo e

taxativo de documentos definidos no Art. 30, da Lei Federal nº 8.666/93 (peça 1, p. 4); (ii) não supre a finalidade legal da exigência de documentos desta natureza (peça 1, p. 10); (iii) não representa parte do objeto

de maior relevância e valor significativo do Edital (peça 1, p. 15); (iv) trata de obrigação incompatível com o

objeto ora licitado (peça 1, p. 23)” (peça 7, p. 5).

5. Foi também proposta diligência à empresa para que encaminhasse cópia integral do processo licitatório, contendo os estudos e análises de viabilidade econômica e demais documentos referentes à

contratação.

6. A realização das medidas propostas no pronunciamento foi autorizada pelo relator, Min. VITAL DO RÊGO, em despacho de 26/6/2018 (peça 9).

7. A empresa representante protocolou em 4/7/2018 requerimento de desistência da representação e

consequente arquivamento do feito (peça 14). Todavia, em 18/7/2018 protocolou pedido de inclusão como interessada e concessão de vista e cópia integral do processo (peça 20).

8. Posteriormente, acatando proposta de instrução à peça 21 acerca da concessão de medida cautelar e da

determinação para realização de inspeção, e contando ainda com os acréscimos dos itens 9.4 a 9.6, foi exarado o

Acórdão 1696-TCU-Plenário com o seguinte encaminhamento (peça 26): VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, com pedido de medida cautelar, a respeito

de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico 91/2018, realizado pela Trensurb, que tem por objeto a

contratação de empresa para prestação de serviço de bilhetagem eletrônica no sistema integrado metropolitano de Porto Alegre/RS;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, diante das

razões expostas pelo Relator, em:

349


9.1. conhecer da presente representação, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos

arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal, c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1996, e no art.

103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014;

9.2. determinar, cautelarmente, nos termos do art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, à Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. – Trensurb que suspenda a tramitação do Pregão Eletrônico 091/2018 até

manifestação conclusiva do Tribunal sobre a matéria;

9.3. realizar inspeção, com fundamento no art. 240 do RITCU, na Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. – Trensurb, para que sejam coletadas informações a respeito do referido procedimento licitatório,

necessárias e suficientes para a formulação de proposta de mérito na presente representação;

9.4. indeferir o pedido de ingresso da empresa Autopass S.A. (07.140.538/0001-40) como interessada no

presente processo, nos termos do § 2º do art. 146 do Regimento Interno, sem prejuízo de autorizar desde já o fornecimento de vista e cópia dos autos, ressalvadas as informações que venham a ser classificadas como de

caráter sigiloso;

9.5. realizar a oitiva, com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, da Trensurb para que se manifeste, se assim desejar, sobre os indícios de irregularidades atinentes à restrição ao caráter

competitivo da licitação e que tais elementos sejam considerados quando da formulação da proposta de mérito;

9.6. determinar à Secex/RS que, no âmbito da inspeção: 9.6.1. apure eventual supressão de informações em atendimento do Ofício 785/2018- TCU/Secex-RS, que

tenha causado embaraço à atuação desta Corte no desfecho desta representação, e, se for o caso, promova

audiência dos responsáveis, com fundamento no art. 58, inciso IV, da Lei 8.443/1992;

9.6.2. verifique se o objeto licitado se enquadra no conceito de serviço comum que justificou a escolha da modalidade pregão eletrônico, bem como se o prazo ofertado pela Trensurb para a apresentação das propostas

de preços foi compatível com a complexidade do objeto;

9.6.3. inclua procedimento para verificar se a exigência contida no item 5.6.1. do edital causou prejuízo ao número de participantes do pregão eletrônico;

9.6.4. apure se a parcela relativa ao data center apresenta relevância e valor significativo frente ao objeto

licitado;

9.6.5 verifique se a Trensurb adequou seus procedimentos licitatórios aos regramentos criados pela Lei 13.303, de 30 de junho de 2016, consoante o art. 91 da citada norma;

9.7. dar ciência desta deliberação à representante e à Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. –

Trensurb. 9. A inspeção foi realizada entre os dias 1/8/2018 e 17/8/2018 e a oitiva foi encaminhada por meio do

Ofício 0904/2018-TCU-Secex-RS (peça 33).

EXAME TÉCNICO 10. A presente instrução tem como objetivo analisar no mérito as questões que ensejaram a adoção da

medida cautelar efetuada. Para tanto será analisada a possível restrição ao caráter competitivo do certame,

consubstanciado na cláusula 5.6.1 do edital em curso, de modo a verificar se essa exigência de fato prejudicou a

possiblidade de um maior número de interessados participarem, e se ela também se justifica dentro do critério de relevância na contratação.

11. Ainda nesse contexto, será objeto de análise se a escolha de Pregão Eletrônico, assim como se o prazo

ofertado pela Trensurb para a apresentação de propostas de preços foi compatível com a complexidade do objeto.

12. Além disso, será verificado se houve a supressão de informações em atendimento ao Ofício 785/2018-

TCU-SECEX-RS e se a Trensurb adequou seus procedimentos licitatórios aos regramentos criados pela Lei 13.303, de 30 de junho de 2016, consoante o art. 91 da citada norma.

13. Desse modo, a presenta instrução será estruturada da seguinte forma:

13.1. Restrição ao caráter competitivo do certame (i);

13.1.1. Exigência contida no item 5.6.1. do edital(i.a); 13.1.2. Parcela relativa ao data center apresenta relevância e valor significativo frente ao objeto licitado

(i.b);

13.1.3. Objeto se enquadra no conceito de serviço comum que justificou a escolha da modalidade pregão eletrônico, bem como se o prazo ofertado pela Trensurb para a apresentação das propostas de preços foi

compatível com a complexidade do objeto (i.c);

350


13.2. Supressão de informações em atendimento ao ofício 785/2018-TCU-SECEX-RS (ii); 13.3. Trensurb adequou seus procedimentos licitatórios aos regramentos criados pela Lei 13.303, de 30 de

junho de 2016 (iii).

Restrição ao caráter competitivo do certame (i)

Exigência contida no item 5.6.1 do Edital (i.a)

14. Em síntese, o represente questiona a exigência de qualificação técnica contida no item 5.6.1 do edital

do pregão (peça 1, p. 24): 5.6.1. Para o hardware apresentado no data center será exigida a apresentação de DECLARACÃO do

fabricante atestando que a licitante está autorizada a comercializar os seus equipamentos e capacitada a prestar o

suporte técnico necessário. Em caso de consórcios, a declaração poderá ser emitida em nome da empresa

participante responsável por esta (s) parcela (s). 15. Para melhor entender a questão a seguir apresenta-se quadro com resumo dos itens constantes no

edital, sintetizados na “memória de cálculo” dos valores de referência do Projeto do Novo Sistema de

Bilhetagem: Memória de Cálculo (peça 53, p. 1):

. 16. Conforme constou em instrução anterior, os indícios que ensejaram a adoção de cautelar foram assim

expostos (peça 21, p. 3-5): Paralelamente às respostas encaminhadas pelo Diretor Presidente da Trensurb, que constituem as peças

15 e 16, foi protocolado em 17/7/2018 o documento que constitui a peça 19, firmado pelo Diretor de Operações

da empresa, com cópia para o Diretor de Administração e Finanças, que deixa clara a discordância dessas duas diretorias com os termos das respostas encaminhadas pelo Diretor Presidente. Nesse documento, é inclusive

aventada a possibilidade de que o CD anexo à comunicação CE PRES-0080/2018, encaminhado em resposta à

diligência, não contenha a íntegra do processo licitatório, fato que, caso confirmado, se revestiria de extrema

gravidade. Veja-se, por oportuno, o Anexo I à presente instrução, que contém cópia do organograma da Trensurb.

(...)

351


A divergência entre os componentes da Diretoria Executiva, com questionamentos não apenas a respeito

do possível caráter restritivo de algumas exigências editalícias (parágrafos 14 a 16 e 24 a 25, acima), mas

também a respeito da pertinência da modalidade de licitação adotada pela empresa (parágrafos 19 a 24) e da

própria economicidade da contratação (parágrafo 17), caracterizam o instituto do fumus boni iuris e devem ser analisados com maior profundidade por esta unidade técnica, em vista da real possibilidade de ter havido

distorções no Pregão Eletrônico 091/2018, realizado pela Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. –

Trensurb. 17. No citado Despacho da DIROP (Diretoria Operacional), foram mencionados o maior detalhamento do

projeto em relação ao item datacenter do que à bilhetagem propriamente dita, o prazo demasiadamente curto de

10 dias para elaboração do Projeto Básico (peça 21, p. 3), e os valores previstos que seriam maiores do que os

valores atualmente praticados. 18. Já a DIRAF (Diretoria de Administração e Finanças) teria questionado a utilização do Pregão

Eletrônico (peça 21, p. 4), os critérios de habilitação inadequados frente ao rol de documentos listados no art. 30

da Lei 8666/1993. Ainda, teria apontado “pedidos de esclarecimentos e impugnações apresentadas por algumas empresas na fase externa da licitação, informando que a exigência de documentos diversos daqueles arrolados

no art. 30 da Lei de Licitações, considerada restritiva, foi questionada por três empresas, Tacon, Sonda e

Autopass, sendo esta a autora da representação. A mesma exigência já foi alvo de dúvida na fase interna por parte de setores da empresa, conforme anteriormente mencionado” (peça 21, p.4).

19. Ou seja, são questionamentos semelhantes aos feitos pela representante no processo.

20. Dentro desse contexto, num primeiro momento mostra-se fundamental a análise sobre o que de fato

está sendo licitado, de modo que se possa verificar a adequação das exigências estabelecidas no edital. Para melhor compreensão do objeto licitado, encontra-se à peça 52 apresentação do novo sistema de bilhetagem

apresentado pela Trensurb.

21. Nesse sentido, faz-se uso de documento enviado de forma complementar após a oitiva inicial (peça 36, p. 1), em que a empresa informa sobre a elaboração deste edital por grupo de trabalho ao longo de 18 meses,

com base em erros e acertos dos 4 sistemas já utilizados ao longo dos seus 33 anos de operação comercial.

Sendo, que o mais crítico foi o último firmado com a Associação dos Transportadores de Passageiros de

Porto Alegre - ATP – contrato 01.190.034/2014 - processo adm. 1584/2014, que obteve vários apontamentos pela auditoria interna, onde podemos destacar, a impossibilidade de gestão, controle e auditoria por parte da

Trensurb e dos usuários que utilizam o trem e suas integrações, custo elevado frente ao serviço prestado e o

mais crítico é que toda a gestão de nossa receita operacional está sendo gerenciada por terceiros, pois foi um sistema projetado para ônibus e ajustado para o sistema trem.

22. Para esse objetivo foi desenvolvido um projeto específico em três fases.

22.1. A primeira fase se dará pela implementação do novo passe unitário, cartão de passe antecipado (ao portador ou identificado), cartão de idoso, vale transporte, cartão para permissionário e cartão funcional. Etapa

mais urgente segundo a empresa.

22.2. Na segunda fase serão implementadas as vendas pela internet.

22.3. Na terceira fase serão habilitadas as formas de aquisição de créditos antecipados através de aplicativo próprio para smartphone.

23. Segundo a empresa, a modalidade prevista teria sido a prestação de serviço visando evitar a

obsolescência tecnológica dos equipamentos e contornar a falta de recursos para investimento. 24. Após explicitar sobre o fato de que 58% dos usuários do Trensurb utilizam exclusivamente o trem, e

que 42% utilizam o cartão unitário, conforme quadro abaixo, trouxe considerações sobre as tecnologias

disponíveis e já utilizadas no mercado e pela Trensurb (peça 36, p. 2).

352


Em outras operadoras de sistema metroferroviário, como São Paulo, Belo Horizonte, Recife, o percentual

de passe unitário varia entre 10 e 15% e utilizam o bilhete com tarja magnética confeccionado em papel

moeda (tecnologia Edmonson). Essa tecnologia, apesar de ser utilizada em muitos metrôs na Europa, aqui no

Brasil torna-se cara devido ao fato de na America do Sul apenas uma fábrica na Argentina produz, o que torna alto custo, na ordem de R$ 0,10 a unidade, associado a isso, a demora na entrega das remessas. Em 2012, a

Trensurb aboliu o uso da tecnologia Edmoson, substituindo pelo cartão em PVC com chip embarcado

(tecnologia Maifire) retornável. Essa opção gerou um problema ainda maior. O custo de um cartão Maifire

unitário é R$ 4,20, sendo que temos uma perda mensal em torno de 5.000 cartões, o que gera um

desperdício médio de R$ 20.000,00/mês, sem falar no número elevado de falhas mensais nos validadores que

recebem essa mídia, além do excessivo número de horas/homem necessárias para controle, distribuição e remanejamento desses cartões nas 23 estações. (grifos nossos)

25. Nesse sentido explicitou que o custo mensal para o uso da tarja Edmonson seria de R$ 240.000,00 por

mês, com base na utilização diária de 80.000 passes unitários, e que a tecnologia Maifire retornável tem custos

indiretos da ordem de R$ 187.000,00 por mês, conforme quadro abaixo (peça 36, p. 3), sem contar o custo de extravio e danificação:

Quadro 1: custos indiretos Maifire.

353


26. Em seguida é explicitado que o novo modelo de bilhetagem prevê o uso da tecnologia QR-Code, e

que seu uso em sistemas de bilhetagem é inédito no país, seja no modal ferroviário, seja no modal rodoviário.

Essa tecnologia seria muito utilizada em eventos, onde milhares de pessoas acessam o local em um pequeno

espaço de tempo. 27. A diferença básica entre as tecnologias Edmonson, Maifire e QRCode é que “as duas primeiras

trabalham off-line, sendo que a primeira sequer necessita de computador para sua comercialização e a segunda

apenas um computador comum com aplicativo que faz a recarga do cartão unitário e ao final do turno ou fechamento do caixa, comunica com o servidor central para transmissão das informações”.

28. Tanto no sistema Edmonson, quanto no Maifire, a segurança estaria na própria mídia, e seria difícil

falsificar um bilhete Edmonson, ou clonar um cartão Maifire.

29. Já, no caso do QRCode, explicou o seu funcionamento e a importância do data-center para tanto: Na tecnologia QR code, a segurança está no servidor que está dentro de um Data Center, e as transações

de venda de passes e acesso é feita em "Tempo Real". Essas transações ocorrem em milésimos de segundo,

enquanto as transações on-line podem ocorrer em até frações de horas. No caso da Trensurb, a segurança que temos numa transação com QR code, onde, por exemplo, um usuário que compra um passe na estação Mercado

e envia uma cópia por aplicativo de mensagens para outro usuário na Estação Novo Hamburgo, 43 Km distante,

e somente um deles terá acesso é garantida pelo Data Center. Quando é feita uma venda com QR code o ticket impresso é uma chave, que foi gerada no servidor, quando o usuário acessa o bloqueio (catraca) com essa chave

o servidor é consultado se a chave é verdadeira, se é, libera o acesso. Depois de utilizado, esse QR code não é

aceito novamente em nenhum dos 143 bloqueios (catracas) de entrada nas 23 estações. Tudo isso porque as

transações são feitas em Tempo Real e processadas no Data Center. 30. Além disso, explicitou que foram feitos dois testes com o sistema QRCode, que o custo do bilhete

unitário seria de menos de um centavo de real (ver modelo à peça 52, p. 22), uma vez que se trata de uma

impressão simples em papel com o respectivo QRCode.

Análise restrição (i.a)

31. Nesse contexto, verifica-se, de fato, que se trata de um projeto inédito, pois a tecnologia QRCode

ainda não fora implementada em sistema de bilhetagem nos modais ferroviários e rodoviário.

32. Para implementá-lo e geri-lo de forma a mitigar riscos, observa-se que o data-center tem um papel relevante dentro do sistema como um todo.

33. Todavia, a questão posta quanto à restrição se dá em relação, num primeiro momento, no que se refere

à exigência contida no item 5.6.1 do edital. Ou seja, se a exigência de declaração do fabricante atestando que a licitante está autorizada a comercializar os seus equipamentos e capacitada a prestar o suporte técnico necessário

inviabilizou a possível participação das empresas.

34. Nesse escopo, cabe registrar que os serviços licitados perpassam por especialidades distintas, tal como mencionado na própria manifestação da empresa (peça 36, p. 5):

Considerando que as empresas de bilhetagem e controle de acesso minoritariamente são também

empresas integradoras de Data Center, permitimos a formação de consórcios, conforme item 5.5 do anexo 01

do edital, a fim de afastar qualquer possibilidade de restrição na participação do certame. Portanto, a surpresa, que a representante AutoPass declara em relação a exigência de qualificação técnica da atividade de Data Center

é totalmente descabida, demonstrado amplamente nos conceitos e relatos anteriores, que o Data Center é uma

atividade vital para o sistema e bilhetagem proposto pela Trensurb. (grifo nosso) 35. O ineditismo do projeto em tela faz com que as empresas tradicionais de bilhetagem não consigam

satisfazer os dois requisitos inerentes ao objeto licitado, pois usualmente empresas integradoras de data-center

são terceirizadas, que têm a sua atuação restrita a este tipo de fornecimento específico de TI. 36. A solução adotada pela Trensurb para solucionar este dilema foi permitir a atuação em Consórcio,

possivelmente entre uma empresa com expertise em bilhetagem associando-se a outra com expertise em

integração de data-center.

37. Quando questionada por meio de ofício de requisição sobre o “porquê de se exigir comprovação de qualificação técnica relacionada exclusivamente aos equipamentos do item "data center", uma vez que não se

exigiu qualificação técnica para serviços também críticos para o fornecimento a ser contratado, tais como

"bloqueio" e "POS", fato que poderia ensejar, por exemplo, a contratação de empresa que nunca tenha executado ou gerido sistemas de bilhetagem” (peça 44, p. 4), a Trensurb expôs o seguinte sobre em que

momento é exigido expertise das licitantes aos bloqueios e POS´s:

354


Em relação aos bloqueios e POS's estamos falando de sistemas e de eletrônica, que são específicos de

cada empresa de bilhetagem ou de controle de acesso no caso da tecnologia QRCode, que deverão ser

parametrizados de acordo com as características e necessidades da TRENSURB. Para tanto, a exigência foi

além da qualificação técnica. No item 5.6.3 do anexo 01 do Edital 091/2018 é exigida a Homologação da

Solução. A licitante arrematante deverá demonstrar na pratica que a solução proposta atende as necessidades da

TRENSURB, principalmente no que diz respeito a interoperabilidade com as tecnologias em uso TACOM e

PRODATA. Dessa forma a arrematante ou a sua consorciada que não possuir experiência em bilhetagem não terá homologada a sua solução e será desclassificada. Esta exigência eliminará praticamente o risco de contratar

uma empresa que não tenha experiência em bilhetagem.

38. Sob esse mesmo raciocínio, bastaria a Trensurb exigir que a licitante, por exemplo, quando fosse

homologar seu projeto, ou ainda na apresentação da proposta, indicasse um fornecedor devidamente qualificado e habilitado para prover a devida manutenção e fornecer os equipamentos a serem fornecidos para o datacenter.

39. A obrigação de que empresas de bilhetagem se consorciem com empresas integradoras para poderem

participar do certame pode gerar diversos entraves a possiblidade real dessa união acontecer. 40. Sob o ponto de vista de uma empresa integradora de datacenter não faz muito sentido se associar a

uma empresa de bilhetagem no presente caso.

41. Primeiro porque também responderá junto a Trensurb por uma parcela pequena do montante dos serviços (conforme será exposto na sequência), em contrato que escapa de sua atuação original. Segundo,

porque ao se comprometer com o consórcio em tela, ficaria impedida de fornecer o mesmo serviço a outras

licitantes.

42. A baixa apresentação de propostas no certame, assim como o alto número de questionamentos feitos demonstram, por si só, a dificuldade imposta por essa exigência de atuação em Consórcio.

43. Como se depreende dos atos do certame, apenas duas empresas efetivamente apresentaram propostas.

Uma delas foi a representante, a Autopass, que se sagrou vencedora, mas que, se for observada a exigência do edital em tela, será desclassificada na fase de análise da documentação da licitante, conforme consta no

Despacho SEMERC (peça 57);

Concluída a avaliação da proposta técnica da empresa AutoPass, seus ajustes e esclarecimentos, conforme

documentos SEI 0142492, 0142498, 0143244, 01444249, 0145086 Concluímos:

Servidor SUPER SERVER 1029P WTR, não atende aos itens: 4.1.7.9.5, 4.1.7.9.7, 4.1.7.12.1, 4.1.7.12.3

do Anexo 01 do Edital. Qualificação Técnica, a empresa AutoPass não apresentou declarações dos fabricantes Netapp,

PaloAlto, Dell e Extreme, atestando que a mesma está autorizada a comercializar os seus equipamentos e

capacitada a prestar o suporte técnico, conforme item 5.6.1 do Anexo 01 do Edital e os esclarecimentos alusivos a esse item, documentos SEI 0140670 e 0140671.

Diante do exposto, apontamos que a empresa AutoPass não atendeu integralmente as exigências técnicas

e qualitativas do Anexo 01 do Edital. (grifo nosso).

44. Tal dificuldade de se consorciar com outras empresas fica demonstrada na análise da documentação da Autopass (peça 58, p. 6-7):

Considerando ainda o esclarecimento – Documento SEI 0140961

2) Nota-se pela redação do item 5.6.1, que a empresa licitante, para habilitar-se neste certame, deverá apresentar atestado de capacidade técnica do fabricante, atestando que está autorizada a comercializar e prestar

os serviços de manutenção e suporte técnico para o data center.

Neste sentido, a licitante, empresa que pretende participar do certame, presta todos os serviços de tecnologia relacionados a bilhetagem eletrônica, não compreendendo os serviços de data center. Para garantir o

pleno atendimento das exigências do Edital, à licitante conta com parceiro especializado em servidores, data

center e suporte técnico, o qual é atestado pelo fabricante dos hardwares exigidos pelo Edital, ou seja, o

fabricante atesta nosso parceiro, que por sua vez é contratado pela licitante. Neste contexto, quando a licitante contrata o parceiro, é ele quem detém o atestado do fabricante

garantindo que, pelos próximos 60 (sessenta) meses, toda a operação seja plenamente atendida e todas as

exigências cumpridas, além de garantir para esta Companhia, em nome da licitante, de que todas as exigências do Data Center igualmente serão cumpridas pelo prazo previsto no Edital.

355


Assim sendo, considerando que a licitante apresentará atestado tanto do fornecedor quanto do seu

parceiro que presta serviços de suporte garantindo 100% (cem por cento) da operação pelo prazo previsto no

edital, é correto afirmar que isso será suficiente para habilitar-se no processo licitatório na eventualidade de

sagrar-se vencedora? Resposta: Não, o parceiro, que presta o serviço de suporte, deve se consorciar com a licitante,

conforme item 5.5 do anexo 1 do edital (grifo nosso)

45. Em outras palavras, ainda que a solução de datacenter seja homologada, e que a empresa demonstre contratar serviços especializados para fazê-lo, ela será inabilitada.

46. Situação que não aconteceria caso uma integradora de data-center, que responde por pequena parcela

do montante total dos serviços, ainda que tenha a sua relevância, resolva subcontratar ou contratasse

posteriormente serviço técnico especializado em bilhetagem para homologar sua proposta. 47. Além disso, verifica-se que diversas empresas questionaram essa exigência, bem como o não

parcelamento do objeto, indicando que poderiam participar do certame caso ela não fosse exigida nos termos ora

identificados. 48. A jurisprudência do TCU já se manifestou quanto ao caráter restritivo do certame a exigência de

declaração do fabricante.

49. Acórdão 3783/2013-TCU-1ª Câmara: Voto:

[...]

Conforme jurisprudência desta Corte, a exigência de declaração do fabricante, carta de solidariedade, ou

credenciamento, como condição para habilitação de licitante em pregão eletrônico, carece de amparo legal, por extrapolar o que determina o art. 14 do Decreto nº 5.450/2005.

Essa exigência tem caráter restritivo e fere o princípio da isonomia entre os licitantes, porque deixa ao

arbítrio do fabricante a indicação de quais representantes podem ou não participar do certame. A matéria já foi discutida por este Tribunal em várias ocasiões: Decisão 486/2000 e Acórdãos 808/2003, 1670/2003, 1676/2005,

423/2007, 539/2007, 1729/2008, 2056/2008, do Plenário; 2404/2009, da 2ª Câmara, entre outros.

[...]

Existem outros meios para assegurar o cumprimento das obrigações pactuadas, tais como pontuação diferenciada em licitações do tipo técnica e preço, exigência de garantia para execução contratual, ou ainda

multa contratual.

Exigir declaração do fornecedor como requisito de habilitação somente pode ser tolerado, em casos excepcionais, quando se revelar imprescindível à execução do objeto, situação em que deverá ser tecnicamente

justificado de forma expressa e pública, por ser requisito restritivo à competitividade. Grifo nosso

50. Como se verifica pelo exposto anteriormente, a exigência da habilitação em apreço não é imprescindível à execução do objeto, uma vez que a empresa vencedora do certame para o fornecimento da

implantação do novo sistema de bilhetagem terá a possibilidade de subcontratar diversos fornecedores

especializados que atendam a esse requisito.

51. Nesse sentido, nada impede que a Trensurb exija da vencedora que os serviços e fornecimento de itens relacionados ao datacenter sejam feitos por empresas devidamente habilitadas e autorizadas para tal.

52. Na sequência, será abordado se o data-center possui valor significativo frente ao objeto licitado.

Parcela relativa ao data center apresenta relevância e valor significativo frente ao objeto licitado

(i.b)

53. Conforme exposto anteriormente o item data-center é apresentado como verba no orçamento de

referência, com o custo estimado em R$ 158.350,14, ou 38% dos valores totais. 54. Na peça 53, p. 2, consta a memória de cálculo do valor estimado para o datacenter, nos termos abaixo

transcritos:

O item 1.3, foi considerado em duas partes, uma referente a equipamentos e a outra de infraestrutura,

sendo que a infraestrutura foi considerada somente em 01 dos Data center, tendo em vista, que existe a possibilidade do segundo Data center ser implantado em local onde ja exista infraestrutura pronta, no caso a

PROCEMPA. Usando a referência do edital do TRF5 conforme link a seguir -

https://www.trf5.jus.br/downloads/userupload/e012a44ad4/1g.Edital%20Prego%20Eletrnico%20n%2059-2015%20-%20Data%20Center%20Vol.%20VII.pdf, o valor para implantação da infraestrutura para uma

área de 55,24m² é de R$ 6.953.125,40, considerando que área que será disponibilizada pela Trensurb tem 30m²

356


foi aplicado uma proporcionalidade, ficando o valor em R$ 3.776.136,17, considerando que nessa área já existe cerca de 40% dessa infraestrutura pronta, como exemplo porta corte fogo, sistema de incêndio e outros,

aplicamos essa redução de 40%, sendo que o valor ficou em R$ 2.265.681,70. Em relação aos equipamentos foi

utilizado os valores da proposta da ATP, Processo 1584/2014 - contrato 01.190.034/2014 - pagina 163, atualizado pela variação do IPCA de nov/2006 a jan/2018, que foi de 66,2%, ficando o valor de R$

1.081.932,17, como são 02 Data Center em relação a equipamentos, esse valor foi multiplicado por 2,

ficando R$ 2.163.864,23. Aplicando a função PGTO da planilha Excel, conforme link orientativo abaixo, para converter esses fornecimentos em locação, temos: taxa de juro mensal de 3%, numero de meses 60, VP=0, VF =

2.265.681,70+ 2.163.864,23, sendo que o valor mensal será de R$ 158.350,14.

http://www.ehow.com.br/calcular-taxas-aluguel-equipamentos-como_55729/

55. Num primeiro momento pode-se identificar que os valores do data-center se dividem entre infraestrutura, com preço de referência de R$ 2.265.681,70, e equipamentos, cujo valor seria de

R$ 2.163.864,23 (dois data-center).

56. Sem adentrar na validade da metodologia de cálculo realizada, observa-se que a parte referente a infraestrutura refere-se às instalações físicas da sala em que estarão localizados os equipamentos, que dizem

respeito basicamente a serviços de engenharia, tais como instalação de ar-condicionado, piso elevado e etc.

57. Com essa informação já se depreende que a parcela relativa ao datacenter, responsabilidade de fornecimento por parte de uma integradora, tal como exposto, não corresponde aos 38% retromencionados, mas

sim, a uma parcela inferior a menos de 20%.

58. No que tange à metodologia aplicada para o cálculo do valor do datacenter, dada as inconsistências e

falta de informações foram objeto de questionamento em ofício de requisição os seguintes tópicos: 1.1.1. Há levantamento/comparação sobre as exigências de infraestrutura que justifique a

proporcionalidade referida em relação à área de 30 m² da Trensurb e a área do data center do TRF 5, utilizada

com parâmetro? “o valor para implantação da infraestrutura para uma área de 55,24m² é de R$ 6.953.125,40, considerando que área que será disponibilizada pela Trensurb tem 30m² foi aplicado uma proporcionalidade”.

1.1.2. Por que ao se utilizar a referência do TRF 5 foi tomado como parâmetro o orçamento base e não o

valor do contrato feito com a empresa vencedora?

1.1.3. Como se chegou ao percentual de que no local definido pelo Trensurb para data center já existe 60% da infraestrutura necessária? “considerando que nessa área já existe cerca de 40% dessa infraestrutura

pronta”

1.1.4. Por que os equipamentos do data center não foram orçados/cotados com integradoras de data center, conforme os itens especificados no próprio termo de referência da Trensurb?

1.1.5. Por que os valores referentes à infraestrutura, que são inerentes, principalmente, a serviços de

engenharia, os quais são caracterizados como benfeitorias e não equipamentos, foram incluídos no cálculo do “fornecimento em locação”? “Aplicando a função PGTO da planilha Excel, conforme link orientativo abaixo,

para converter esses fornecimentos em locação, temos: taxa de juro mensal de 3%, número de meses 60, VP=0,

VF = 2.265.681,70+ 2.163.864,23, sendo que o valor mensal será de R$ 158.350,14”

1.1.6. Informe o porquê da definição da taxa de juros mensal em 3%. 59. As respostas a este ofício foram formalizadas no documento à peça 44.

60. Com relação ao item 1.1.1:

O data center é um ambiente projetado para abrigar servidores e sistemas de armazenamento e independente da aplicação segue normas internacionais (TIA 942) que define as características de um data

center. Os materiais e equipamentos do data center são dimensionados proporcionalmente a área disponível para

a sua alocação. Dessa forma, piso elevado, revestimento antichama, sistema de incêndio (gás inerte), ar condicionado de precisão, todos são calculados e dimensionados tendo como parâmetro a área onde serão

instalados. A área necessária para este projeto na TRENSURB é inferior a área necessária para o projeto do

TRF5 que foi utilizado como referência de valores.

61. Resposta ao item 1.1.3 Para atender aos padrões da norma TIA 942, deve ser executada basicamente a seguinte infraestrutura

para um data center:

i) Execução de construção de sala segura modular segura estanque, com realização de teste de estanqueidade;

357


ii) Execução de serviços de instalação de equipamentos contra incêndio para Data Center, que contenha

sistemas de Detecção precoce de Incêndio e Extinção por Agente Limpo (gás inerte);

iii) Execução de serviços de instalação de Sistema de Climatização para Data Center, com sistema de

expansão direta com um mínimo de 10 TR's (Tonelada de Refrigeração); iv) Instalação de sistema de Automação para Data Center, com sensoriamento e monitoramento de

qualidade de energia, abertura de porta, presença, alagamento, temperatura, umidade, fumaça;

v) Instalação de sistema de cabeamento tipo UTP Cat 6A ou superior, para suporte a redes; vi) Instalação de sistema de cabeamento óptico composto de fibra óptica, para suporte a redes;

vii) Instalação de Sistema de Controle de Acesso Físico, composto por sistema de controle de acesso

biométrico;

viii) instalação de Sistema de Monitoramento (CFTV); ix) Instalação de sistema de geração de energia elétrica composto de gerador, quadros de distribuição de

eletricidade, cablagem e aterramento;

x) Instalação de rede de distribuição elétrica estabilizada, compreendendo nobreak, quadros de distribuição de eletricidade, cablagem e aterramento.

Considerando que todos esses dez itens, contemplando serviços e/ou equipamentos, são vitais para

atendimento aos padrões normativos e que qualitativamente são de igual relevância e, considerando ainda que a TRENSURB já possui quatro destes itens (itens i, v, vi e ix), ou seja, esses itens serão disponibilizados pela

TRENSURB à contratada estabeleceu-se a redução proporcional. Se já está disponível 40% dos itens, resta

apenas 60% a ser orçados e custeados pelas licitantes.

62. Primeiro registro que deve ser feito é de que a Trensurb não realizou um anteprojeto de engenharia para dimensionar a sala do data-center no qual fosse possível ao menos quantificar com razoável grau de

precisão os elementos a serem orçados.

63. O citado datacenter do TRF5 foi elaborado com o devido projeto de engenharia (ver edital e arquitetônico à peça 61, referente ao volume I dos sete elaborados para o projeto do TRF5), atendendo uma

demanda muito superior à da bilhetagem da Trensurb, pois contempla o armazenamento de todo o Tribunal

Regional Federal da 5ª Região, que engloba os Estados de Alagoas, Ceará, Paraíba, Pernambuco, Rio Grande do

Norte e Sergipe. 64. Não é difícil inferir que o datacenter da Trensurb poderia ser executado numa área substancialmente

inferior aos 30 m² disponíveis (ver imagens do espaço destinado ao datacenter no Anexo à Instrução), que,

dentro dessa lógica de proporcionalidade, caso a Trensurb definisse uma área em projeto de 15 m², só aí haveria uma redução no valor orçado para infraestrutura em mais de R$ 1 milhão.

65. Outro erro na metodologia adotada é a utilização de proporcionalidade com base em 10 itens previstos

para a infraestrutura do datacenter, como se cada item tivesse exatamente o mesmo valor. Cada um desses itens deve ser quantificado especificamente para a sua utilização prevista, e também não é de difícil inferência que

cada um possua valores dispares entre si em termos de proporcionalidade em relação ao total previsto.

66. No caso em apreço, cada licitante teria que fazer essa quantificação, ou até mesmo elaborar um

projeto, num curto espaço de tempo, para poder oferecer uma proposta com um mínimo grau de confiança. 67. Além disso, os custos de infraestrutura, que são basicamente relacionados a benfeitorias, foram

incluídos indevidamente como passíveis de “locação” como uma taxa de 3% ao mês: “Aplicando a função

PGTO da planilha Excel, conforme link orientativo abaixo, para converter esses fornecimentos em locação,

temos: taxa de juro mensal de 3%, número de meses 60, VP=0, VF = 2.265.681,70+ 2.163.864,23, sendo

que o valor mensal será de R$ 158.350,14” (peça 53, p. 2).

68. Com relação ao custo dos equipamentos do datacenter há outros erros de metodologia identificados. 69. Com relação ao item 1.1.4 constou (peça 44, p. 2-3):

1.1.4 Por que os equipamentos do data center não foram orçados/cotados com integradoras de data center,

conforme os itens especificados no próprio termo de referência da Trensurb?

Conforme se verifica na Memória de Cálculo (documento SE I 123433) no item 1.3 os equipamentos foram orçados tendo como base a proposta da ATP (empresa que presta atualmente o serviço), pág. 163 do

processo 1584/2014, cuja referência foi elaborada pela empresa APB/PRODATA, que é uma integradora de

data de center. Além disso, foi realizada cotação eletrônica via Banco do Brasil, onde várias empresas integradoras apresentaram cotação para o data-center, conforme se verifica nos documentos SEI 0126372,

0126380, 0126544 , 0126547 do processo administrativo licitatório.

358


70. Conforme se extrai dos citados documentos (peça 54), essas cotações foram referentes ao conjunto

dos serviços de bilhetagem, que inclui o item datacenter sem separar os equipamentos da infraestrutura, e sem o

quantitativo e preços por item.

71. Conforme mencionado (peça 53, p. 2) “Em relação aos equipamentos foi utilizado os valores da proposta da ATP, Processo 1584/2014 - contrato 01.190.034/2014 - pagina 163, atualizado pela variação do

IPCA de nov/2006 a jan/2018, que foi de 66,2%, ficando o valor de R$ 1.081.932,17, como são 02 Data Center

em relação a equipamentos, esse valor foi multiplicado por 2, ficando R$ 2.163.864,23. Aplicando a função PGTO da planilha Excel, conforme link orientativo abaixo, para converter esses fornecimentos em locação,

temos: taxa de juro mensal de 3%, número de meses 60, VP=0, VF = 2.265.681,70+ 2.163.864,23, sendo que o

valor mensal será de R$ 158.350,14”.

72. O valor de R$ 2.163.864,23 é o que foi efetivamente utilizado para compor o montante previstos para “equipamentos” dos dois datacenters. Esse valor foi definido sem se comparar a quantidade de itens e

equipamentos previstos na proposta da ATP, cuja data base remete a novembro de 2006, ou seja, mais de 11

anos. Isso por si só já não é uma metodologia adequada pois em questões de tecnologia os custos não necessariamente acompanham o IPCA devido tanto às inovações tecnológicas identificadas em curtos espaços

de tempo, quanto o possível barateamento de soluções tecnológicas.

73. Outra questão identificada foi quanto a definição do preço final para fins de referenciar o valor do orçamento base de R$ 407.192,93. Conforme se extrai do Despacho Semerc à peça 56 esse valor foi feito com

base na média entre a cotação da Empresa TechDec, R$ 473.335,00, valor obtido da memória de cálculo, R$

388.567,60, e valor atualmente pago a ATP, cujo sistema é totalmente diferente do atual, de R$ 359.676,18. A

empresa TechDec inclusive participou do certame ofertando o valor de R$ 335.000,00. 74. Ainda, consta nesse mesmo Despacho que as outras três cotações realizadas não atenderam os

requisitos mínimos e não foram utilizadas. Dentre essas, a da empresa Luejo (peça 54, p. 1-2) não foi utilizada

por estar substancialmente acima do mercado. Apesar disso, o custo unitário do item datacenter naquela cotação perfez o montante de R$ 32.400,00 (peça 54, p. 2), sendo que, assim se estima, mesmo se fossem duas unidades,

o valor seria de R$ 64.800,00, bem abaixo do estimado de R$ 158 mil (em valores mensais).

75. Em resumo, há indicativos de que os valores foram orçados de forma pouco consistente, com lacunas

de informação para subsidiar adequadamente os licitantes, sendo que, com base nos elementos analisados, embora o datacenter tenha a sua importância para o projeto, há o indicativo de que ele não reproduz de fato um

valor financeiro tão significativo que justifique ser ele o único elemento condicionante para a habilitação das

empresas, uma vez que não está devidamente demonstrado que a exigência em tela seja referente a um serviço que atinja o percentual de 20% do valor total. Ademais, trata-se de um serviço com diversos fornecedores que

podem ser contratados pela empresa que vier a vencer o certame, sem que exista a obrigação de que tais

empresas integradoras se consorciem com empresas de bilhetagem. Ou seja, nada impede que se exija do vencedor do certame que os fornecedores dos equipamentos do datacenter que vierem a ser contratados possuam

as citadas declarações, tal como no caso da empresa Autopass, que indicou o fornecedor com tais capacitações,

porém, exigir que empresas de bilhetagem se consorciem resta demonstrado como exigência demasiada.

Objeto se enquadra no conceito de serviço comum que justificou a escolha da modalidade pregão

eletrônico, bem como se o prazo ofertado pela Trensurb para a apresentação das propostas de preços foi

compatível com a complexidade do objeto (i.c)

76. Com relação ao tema, em resposta à ofício de requisição a empresa assim se manifestou (peça 44, p. 5):

1.4. Tendo em vista se tratar de um processo de contratação de serviço inédito, e de elevada exigência

técnica para fornecê-lo , tal como afirmado pela própria empresa em resposta à oitiva prévia, com características que perpassam por áreas tais como engenharia (obra de implantação da infraestrutura do data center), do

fornecimento de data center, e de serviços afeitos a bilhetagem, bloqueio e softwares para geri-los, informar o

porquê de se realizar pregão eletrônico, cuja previsão é exclusiva a serviços comuns;

O ineditismo do projeto proposto pela TRENSURB está no padrão de referência da mídia a ser utilizada e na forma de geração, acesso e controle dessa mídia que é em tempo real, necessitando elevada exigência técnica

no fornecimento do data center. Em paralelo estão os demais fornecimentos das Fases 2 e 3 que dependem dessa

infraestrutura e que compõe o objeto da licitação. Porém, tanto o data center, os equipamentos de bilhetagem e serviços, tem padrão de qualidade e desempenho definidos objetivamente, além de tratar-se de objeto

359


plenamente disponível no mercado. Desse modo, consoante previsão do art. 1 ° da Lei nº 10.520/02 c/c art. 2° do Dec. Fed. nº 5.450/05, por se tratar de serviço comum pode ser processado na modalidade.

77. Na sequência elencou outros órgãos que contrataram fornecimento de datacenter por meio de Pregão

Eletrônico, listando editais do Defensoria Pública da União, Tribunal de Justiça da Paraíba, Tribunal de Contas do Estado de Alagoas e do Tribunal de Contas da União - TCU.

78. Tal como mencionado no questionamento acima, o objeto licitado contempla uma série de serviços

distintos, que deverão ser incorporados em um único projeto a ser licitado. 79. Se o objeto da licitação fosse exclusivamente a contratação de equipamentos de armazenamento de

dados, teria razão a empresa quanto a se tratar de “serviços comuns”. Porém, pode-se observar, tal como

constou nas análises precedentes, que o objeto inclui serviços de engenharia civil, no caso da infraestrutura do

datacenter, no fornecimento/locação de equipamentos de datacenter, bloqueios, softwares e bilhetagem. Não se trata de apenas de um serviço, mas sim da definição de um sistema que interliga diversas áreas de expertise.

80. Ocorre ainda que nem um anteprojeto totalmente definido se apresenta no caso. A licitante terá que

desenvolver soluções de engenharia, de softwares, fornecer equipamentos, implementar sistemas e etc. Em outras palavras, o conjunto dos serviços e fornecimento dificilmente podem ser considerados comuns.

81. Nesse sentido, para que o pregão seja utilizado, ao menos um detalhamento maior do objeto com as

suas devidas cotações deveria ser utilizado 82. Conforme a Súmula 257 TCU, “O uso do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia

encontra amparo na Lei nº 10.520/2002”.

83. Nos termos do Acórdão 286/2007 – TCU – Plenário:

A Lei 10.520/2002 e o Decreto 5.450/2005 amparam a realização de pregão eletrônico para a contratação de serviços comuns de engenharia, ou seja, aqueles serviços cujos padrões de desempenho e qualidade possam

ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.

84. Com se observa o Pregão pode ser utilizado desde que os padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital.

85. Nesse contexto, observa-se que os serviços assim definidos no presente edital dentro de um critério de

razoabilidade enquadram-se dentro desses critérios, com exceção de uma definição e quantificação mais clara

das obras e serviços de infraestrutura necessárias ao datacenter, com a devida orçamentação dos serviços e itens faltantes, que restaram menos detalhados nos termos já retro analisados.

Supressão de informações em atendimento ao ofício 785/2018-TCU-SECEX-RS (ii)

86. Em resposta à ofício de requisição à peça 44, p. 3-4, assim a Trensurb se manifestou: Sobre o porquê do não envio do CD contendo os Despachos DIROP e DIRAF, de 16/7/2018, uma vez

que a manifestação da Trensurb foi protocolada nesse mesmo dia na SECEX-RS?

Quando do recebimento do Ofício do TCU 0785/2018, na data de 09 de julho, foi proferido despacho no procedimento licitatório com o seguinte teor:

"Considerando os Ofícios 0784/2018 e 0785/2018- TCU/SECEX-RS, ambos de 28.6.2018, e o respectivo

protocolo na TRENSURB em 9.7.2018, determino a imediata suspensão do presente procedimento licitatório,

cabendo à GEJUR a coordenação do atendimento das requisições do TCU e a SEDEC e SEMERC na elaboração das informações ".

Naquela ocasião foi então realizada a cópia integral do expediente licitatório contendo todos os

documentos até então. Foi ainda aberto expediente específico para as informações e subsídios a serem enviados ao TCU, processo nº 000095.00001 172/2018-29 (cópia anexa). A manifestação da área técnica foi realizada

neste expediente.

Informa-se que quando foi verificado, posteriormente, foram acrescentados documentos após despacho citado acima, através das Correspondências Internas da Presidência nº 16 e 17/2018 foi solicitado o

desentranhamento das manifestações no processo SEI 1079/2017 a fim de que fossem juntados no processo

1172/2018-29, não sendo atendido pelas áreas respectivas.

Por fim, registra-se que os despachos DIROP e DIRAF não continham informações e subsídios para a resposta a este Tribunal e sim manifestavam discordância sobre a fase interna da licitação, que já se encontrava

superada pelas aprovações pela Diretoria Executiva do Projeto Básico do procedimento licitatório do Pregão

Eletrônico. 87. Conforme se verifica na manifestação supra, foi aberto expediente específico para atendimento à

oitiva determinada, por meio do processo de “solicitações externas” 1172/2018 (peça 51) de 10/7/2018.

360


Também foi aberto o processo de atendimento a demandas externas 1175/2018 (peça 59), que tratou exclusivamente de prover a cópia na íntegra do processo em tela, para atendimento ao Ofício 785/2018-TCU-

SECEX-RS.

88. Abaixo serão elencados os atos praticados pelo Trensurb de acordo com a sua cronologia: Quadro 1: cronologia dos atos:

Num.

Doc

Unidade Trensurb Data de emissão Hora Peça

0146020 Presidência: Despacho suspende certame e demanda

à Gerência Jurídica que

proceda a resposta ao TCU

10/07/2018 12:02 Peça 19, p. 9, peça 50, p. 6

0146042 Despacho Gerur: solicita cópia do Processo à SUDEC

na íntegra até o dia

12/7/2018

10:07/2018 14:21 Peça 59, peça 60

0146717 DIRAF (Diretoria de

Administração e Finanças):

solicita relato SECOM

13/07/2018 16:05 Peça 19, p. 9.

Peça 50

0146767 SECOM (setor de compras): encaminha relato à

GESUP/DIRAF

14/7/2018 13:46 Peça 19, p. 10-20. Peça 50

0146824 DIROP (Diretoria de

Operações): Despacho

16/07/2018 11:40 Peça 19, p. 21-24.

Peça 50

0146852 DIRAF: Despacho 16/07/2018 12:29 Peça 19, p. 25-30.

Peça 50

0147205 Presidência correspondência ao TCU 082/2018:

Encaminha manifestação

oitiva

16/7/2018: protocolado

neste dia no

TCU

Sem horário Peça 51, p. 1, e peça 15

4 Presidência correspondência 080/2018: encaminha cópia

CD do processo

16/7/2018: protocolado

neste dia no

TCU

Sem horário Peça 16, peça 59

89. Conforme se depreende das datas acima, os Despacho da DIRAF e da DIROP encaminhados por meio da peça 19 foram assinados no mesmo dia em que o TCU recebeu a resposta à oitiva e à diligência da Trensurb

(peça 15 e 16). Cabe ressaltar que os dias 14/7 e 15/7/2018 caíram, respectivamente, no sábado e no domingo.

90. Desse modo, quando do envio da cópia do Processo ao TCU no dia 16/7/2018, resta comprometida a afirmação de que a Gerência Jurídica deixou de enviar propositadamente os Despacho das Diretorias DIRAF e

DIROP, uma vez que a resposta ao TCU deveria ter sido feita por meio do Processo 1172/2018 (peça 51) e

Processo 1175 (peça 59) para atendimento de “solicitações externas”, e que, o processo foi enviado na íntegra,

considerando-se a criação deste processo específico no dia 10/7/2018. De qualquer modo, as manifestações anteriores em que as Diretorias questionavam o formato do pregão em tela, por meio das ATAS identificadas à

peça 19, foram devidamente encaminhadas junto com a cópia do processo enviada.

91. Nesse contexto, deixa-se de propor audiência da Responsável pela Gerência Jurídica, Senhora Jussandra Rigo, responsável por encaminhar ao TCU a resposta à diligência, uma vez que ela providenciou a

cópia do processo ao TCU no prazo determinado pela Presidência (ver peça 61), anteriormente aos novos

Despachos enviados pela DIRAF e DIROP, não sendo possível inferir que tenha tido conhecimento deles preliminarmente ao envio efetivo da documentação ao TCU, nos termos solicitados.

Trensurb adequou seus procedimentos licitatórios aos regramentos criados pela Lei 13.303, de 30

de junho de 2016 (iii).

92. À peça 48 a Trensurb encaminha o seu Regulamento Interno de Licitações e Contratos da Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre – Trensurb, aprovado em 18/6/2018, com vigência a partir de 1º de julho de

2018, conforme “RESOLUÇÃO DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO REC-0015/2018” à peça 47,

361


CONCLUSÃO 93. O documento constante da peça 1 deve ser conhecido como representação, por preencher os requisitos

previstos nos arts. 235 e 237 do RI/TCU.

94. Das análises efetuadas na presente instrução foi identificado o caráter restritivo da cláusula 5.6.1 do edital do PREGÃO ELETRÔNICO Nº 091/2018, na qual se exigiu que a licitante apresentasse, na fase de

habilitação, DECLARACÃO do fabricante atestando que a licitante está autorizada a comercializar os seus

equipamentos e capacitada a prestar o suporte técnico necessário, no que se refere ao item datacenter. 95. Além disso, foi constatado que o item datacenter, por si só, apesar de possuir relevância técnica, não

possui uma elevada relevância financeira, e que a clausula ora posta, no contexto em que se apresenta, restringe

a participação de uma gama maior de possíveis licitantes.

96. Em função disso, foi exarada proposta para que a Trensurb adote os procedimentos necessários para a anulação do presente edital.

97. Também foram identificados falhas e falta de informações na definição dos valores e na memória de

cálculo do item “datacenter”, as quais deverão ser corrigidas na republicação do presente edital, para que seja possível a utilização do pregão.

98. Por fim, identificou-se que a Trensurb possui o Regulamento Interno de Licitações e Contratos, com

vigência a partir de 1º de julho de 2018, de modo que foi possível identificar o atendimento ao art. 40 da Lei 13.303/2016.


99. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

99.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal c/c o 87, § 2º, da Lei 13.303/2016, e no art. 103, §

1º, da Resolução - TCU 259/2014, para no mérito considera-la procedente;

99.2. com fundamento no artigo 71, inciso IX, da Constituição Federal, c/c artigo 45 da Lei 8.443, de 1992, fixar prazo de 15 (quinze) dias para que a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. adote as

providências necessárias com vistas à anulação do edital do PREGÃO ELETRÔNICO 091/2018, como

decorrência da exigência restritiva ao caráter competitivo do certame contida no item 5.6.1 do edital, uma vez

que não se enquadra no rol exaustivo e taxativo de documentos definidos no Art. 30, da Lei Federal nº 8.666/93, e contraria jurisprudência do TCU arroladas nos Acórdãos 482/2012-TCU-Plenário;

99.3. Dar ciência à Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A quanto às seguintes impropriedades;

99.3.1. Foram identificadas impropriedades e falhas na memória de cálculo, decorrente da falta de informações e detalhamentos, que embasou o valor referencial do item datacenter, nos termos expostos no item

(i.b), o que afrontou art. 7º, §2º, I e II da Lei nº 8.666/1993;

99.4. dar ciência do acórdão que vier a ser proferido ao representante e à Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A, destacando que o relatório e o voto que fundamentam a deliberação ora encaminhada podem

ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos e que, caso tenham interesse, o

Tribunal pode encaminhar-lhes cópia desses documentos sem quaisquer custos para V. Sas.;


É o relatório.

VOTO

Em exame, representação formulada pela empresa Autopass S.A em face do Pregão Eletrônico

091/2018, conduzido pela Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb), que tem por

objeto a “contratação de empresa especializada para prestação de serviço de implementação,

fornecimento de equipamentos na modalidade de locação, customização, operações financeiras,

atendimento ao usuário, publicidade, migração de dados, suporte, treinamento, manutenção,

objetivando atender às necessidades da Trensurb para modernização e atualização do processo de

bilhetagem eletrônica que constitui o sistema integrado metropolitano (SIM)”. O valor estimado para

a contratação foi de R$ 24.431.575,60.

362


2. A representação foi protocolada no TCU em 13/6/2018 pela empresa Autopass S.A. Em

15/6/2018 ocorreu a abertura das propostas, sendo que o menor preço, no valor de R$ 18.288.888,00,

foi ofertado pela própria representante. Em 4/7/2018, a Autopass S.A. requereu a desistência da

representação e o consequente arquivamento dos autos. Todavia, em 18/7/2018 protocolou pedido de

inclusão como interessada e concessão de vista e cópia.

3. Por meio do Acórdão 1.696/2018-TCU-Plenário, o Tribunal determinou liminarmente a

suspenção do referido certame por estarem presentes os pressupostos para a concessão da medida

acautelatória. A fumaça do bom direito se lastreou no indício de restrição ao caráter competitivo do

certame a partir da exigência de qualificação técnica não prevista no rol taxativo do art. 30 da

Lei 8.666/1993. O perigo da demora se consubstanciou na iminência da homologação do certame e

adjudicação do objeto.

4. Nesta etapa, os autos têm por finalidade verificar, no mérito, se o principal apontamento

trazido pela representante (se a exigência contida na cláusula 5.6.1 do edital do pregão, a seguir

transcrita) configurou restrição ao caráter competitivo do certame, bem como se a referida cláusula se

justificaria a partir da avaliação do critério de relevância do sistema de Data Center. 5.6.1. Para o hardware apresentado no Data Center será exigida a apresentação de DECLARACÃO do

fabricante atestando que a licitante está autorizada a comercializar os seus equipamentos e capacitada a prestar o suporte técnico necessário. Em caso de consórcios, a declaração poderá ser emitida em nome da empresa

participante responsável por esta (s) parcela (s).

5. Ainda consoante as determinações proferidas no acórdão citado alhures, será objeto de análise

se:

a) a complexidade do objeto permitiria a adoção da modalidade pregão eletrônico;

b) houve supressão de informações em atendimento a ofício desta Corte de Contas;

c) a Trensurb adequou seus procedimentos licitatórios aos regramentos criados pela Lei 13.303,

de 30 de junho de 2016, consoante o art. 91 da citada norma.

6. De início, a presente representação deve ser conhecida, uma vez preenchidos os requisitos

previstos nos arts. 235 e 237 do RI/TCU. Passo, nos tópicos seguintes, a analisar os principais indícios

de irregularidades que envolvem o Pregão Eletrônico 091/2018 da Trensurb.

II – Restrição ao caráter competitivo

7. O representante apontou que a cláusula 5.6.1 restringiria o caráter competitivo do certame em

razão de: i) não se enquadrar no rol exaustivo e taxativo de documentos previstos no art. 30 da

Lei 8.666/1993; ii) não suprir a finalidade legal da exigência de documentos desta natureza; iii) não

representar parte do objeto de maior relevância e valor significativo do edital; e iv) tratar de obrigação

incompatível com o objeto licitado.

8. Nesta assentada, a Trensurb defende a manutenção da referida cláusula que privilegia o Data

Center em função do novo tipo de sistema de bilhetagem, que prevê o uso da tecnologia de QR Code,

impresso em papel semelhante aos bilhetes de companhias aéreas nos aeroportos. O custo de um

bilhete impresso com essa tecnologia seria em torno de R$ 0,01.

9. A tecnologia atualmente utilizada pela Trensurb para bilhetes unitários, chamada Maifire, que

consiste na utilização de cartão em PVC com chip embarcado retornável [similar ao crachá de

visitantes desta Corte], custaria R$ 4,20 por cartão, sendo que haveria uma perda mensal em torno de

5.000 cartões, além dos custos indiretos mensais com pessoal necessário para controle, distribuição e

remanejamento desses cartões nas 23 estações, em torno de R$ 187.000,00.

10. Outra tecnologia existente no mercado para passes unitários, utilizada pelos sistemas

metroferroviários de São Paulo, Belo Horizonte e Recife, seria o bilhete com tarja magnética

confeccionado em papel moeda (tecnologia Edmonson), ao custo de R$ 0,10 a unidade. Teria a

desvantagem de ter apenas um fabricante no Mercosul (na Argentina), com problema na regularidade

do seu fornecimento. A Trensurb utilizou essa tecnologia até 2012, quando a substituiu pela Maifire.

363


Essa alternativa teria um custo mensal de R$ 240.000,00 por mês, considerando a utilização diária de

80.000 passes unitários.

11. Esses dois sistemas, diferentemente daquele que utiliza o QR Code, trabalham off-line e a

segurança estaria na própria mídia (bilhete ou cartão), o que dificultaria a falsificação de um bilhete

Edmonson, ou a clonagem de um cartão Maifire.

12. Por outro lado, a segurança do sistema de QR Code dependeria do seu Data Center, para

impedir que um bilhete único comprado em uma estação A, não seja, por exemplo, transmitido por

foto por aplicativo para um usuário na estação B, e utilizado por ambos. Transcrevo a seguir a

explicação trazida pela Trensurb acerca da segurança desse sistema de bilhetagem: Na tecnologia QR Code, a segurança está no servidor que está dentro de um Data Center, e as transações

de venda de passes e acesso é feita em “Tempo Real”. Essas transações ocorrem em milésimos de segundo, enquanto as transações on-line podem ocorrer em até frações de horas. No caso da Trensurb, a segurança que

temos numa transação com QR Code, onde, por exemplo, um usuário que compra um passe na estação Mercado

e envia uma cópia por aplicativo de mensagens para outro usuário na Estação Novo Hamburgo, 43 Km distante,

e somente um deles terá acesso é garantida pelo Data Center. Quando é feita uma venda com QR Code o ticket impresso é uma chave, que foi gerada no servidor, quando o usuário acessa o bloqueio (catraca) com essa chave

o servidor é consultado se a chave é verdadeira, se é, libera o acesso. Depois de utilizado, esse QR Code não é

aceito novamente em nenhum dos 143 bloqueios (catracas) de entrada nas 23 estações. Tudo isso porque as transações são feitas em Tempo Real e processadas no Data Center.

13. Em seu exame, a unidade técnica reconhece que se trata de um projeto inédito em sistemas

de bilhetagem nos modais ferroviários e rodoviários [ônibus], além de que sua implementação e

gerenciamento com baixo risco dependem primordialmente do Data Center.

14. Todavia, a unidade técnica esclarece que tais considerações não elidem a restrição à

competição do certame ocasionada pela exigência de declaração do fabricante atestando que a licitante

estaria autorizada a comercializar os seus equipamentos e capacitada a prestar o suporte técnico

necessário.

15. Tal exigência tem como efeito a atribuição de vantagem competitiva a empresas com

expertise em integração de Data Center em detrimento de empresas tradicionais de bilhetagem, o que

poderia resultar na contratação de empresa que nunca tenha executado ou gerido sistemas de

bilhetagem.

16. Como solução, a unidade técnica entende que bastaria que a Trensurb exigisse que a licitante,

quando fosse homologar seu projeto, ou ainda na apresentação da proposta, indicasse um fornecedor

devidamente qualificado e habilitado para prover a devida manutenção e fornecer os equipamentos

para o Data Center.

17. Como evidência da restrição à competitividade do certame, a unidade apontou a apresentação

de apenas duas propostas no certame. Além disso, foi registado um alto número de questionamentos

pelas empresas interessadas, o que demonstraria a dificuldade imposta por essa exigência de atuação

em consórcio. Três empresas, Tacon, Sonda e Autopass questionaram a exigência de atestado (peça

55), sendo que as duas primeiras não participaram da fase de lances, e a última é a representante.

Transcrevo a seguir a essência de um dos questionamentos: Questionamento da Tacom Projetos de Bilhetagem Inteligente Ltda. (Peça 55, p. 2)

Sobre a Qualificação técnica, observamos que o único item exigido é o 5.6.1 o qual se exige uma

apresentação de declaração do fabricante atestando que a licitante está autorizada a comercializar os seus

equipamentos e capacitada a prestar o suporte técnico necessário. Acreditamos que esta declaração não é nem necessária nem compatível com o objeto da licitação. Portanto, questionamos esta necessidade. Mesmo que o

Data center seja um dos sistemas críticos do projeto de bilhetagem. Isto não impede que seja feita a perfeita

instalação e funcionamento do Data Center pelo licitante. Caso contrário, melhor seria a divisão desta licitação em duas distintas, com objetos diferentes.

18. Registrou também a unidade técnica que a representante deverá ser desclassificada na fase de

análise da documentação de habilitação, apesar de ter apresentado a proposta de menor preço com

364


desconto de 25%, conforme consta em despacho da Trensurb colacionado aos autos (peça 57), cujo

trecho transcrevo a seguir: Qualificação Técnica, a empresa AutoPass não apresentou declarações dos fabricantes Netapp, PaloAlto,

Dell e Extreme, atestando que a mesma está autorizada a comercializar os seus equipamentos e capacitada a

prestar o suporte técnico, conforme item 5.6.1 do Anexo 01 do Edital e os esclarecimentos alusivos a esse item,

documentos SEI 0140670 e 0140671. Diante do exposto, apontamos que a empresa AutoPass não atendeu integralmente as exigências técnicas

e qualitativas do Anexo 01 do Edital. (grifo nosso).

19. Ou seja, na prática, pelo menos duas empresas que questionaram a referida cláusula do edital

perderam interesse em participar do certame após a Trensurb reafirmar a necessidade de as licitantes

obterem a declaração dos fabricantes. Além disso, das duas empresas que de fato participaram do

certame por meio de apresentação de propostas, uma está na iminência de ser desclassificada,

justamente em razão de descumprimento da cláusula 5.6.1 do edital. Logo, a contratação pode ser

efetivada com base em tão somente uma proposta de preço válida, formulada pela mesma empresa que

apresentou proposta de preço na fase interna da licitação para subsidiar a estimativa do valor do

orçamento-base da licitação.

20. Do exposto, os elementos existentes nos autos indicam que a cláusula 5.6.1 do Pregão

Eletrônico 091/2018 foi a principal causa da restrição ao caráter competitivo do certame, com afronta

aos princípios constitucionais da isonomia, da seleção da proposta mais vantajosa para a

Administração e dos princípios básicos da legalidade e da igualdade.

21. Ademais, outros julgados do TCU também já enfrentaram a matéria, conforme o

Acórdão 3.783/2013-TCU-1ª Câmara, cujo voto condutor deixou assente: Conforme jurisprudência desta Corte, a exigência de declaração do fabricante, carta de solidariedade, ou

credenciamento, como condição para habilitação de licitante em pregão eletrônico, carece de amparo legal, por

extrapolar o que determina o art. 14 do Decreto 5.450/2005.

Essa exigência tem caráter restritivo e fere o princípio da isonomia entre os licitantes, porque deixa ao arbítrio do fabricante a indicação de quais representantes podem ou não participar do certame. A matéria já foi

discutida por este Tribunal em várias ocasiões: Decisão 486/2000 e Acórdãos 808/2003, 1670/2003, 1676/2005,

423/2007, 539/2007, 1729/2008, 2056/2008, do Plenário; 2404/2009, da 2ª Câmara, entre outros.

22. A propósito, no mencionado voto, o relator da matéria pontua que “exigir declaração de

fornecedor como requisito de habilitação somente pode ser tolerado, em casos excepcionais, quando

se revelar imprescindível à execução do objeto, situação que deverá ser tecnicamente justificada de

forma expressa e pública, por ser requisito à competitividade (grifos nossos).

23. No entanto, tal excepcionalidade não foi demonstrada nos presentes autos, na medida em que

não se justificou a razão pela qual uma empresa contratada para prestar os serviços de bilhetagem

(atividade fim) não possa subcontratar os serviços de Data Center (atividade meio) com uma empresa

devidamente habilitada pelos inúmeros fornecedores de equipamentos necessários para sua montagem,

uma vez que esse serviço, como se verá no próximo tópico, não se enquadra no conceito de

materialmente relevante, e que, inclusive, será remunerado como na forma de locação, dando mais

liberdade à contratada para substituir os equipamentos quando considerar necessário.

III – Relevância do Data Center

24. Ante a exigência de qualificação técnica para o item Data Center, mediante o Acórdão

1.696/2018-TCU-Plenário, este colegiado determinou que a unidade técnica avaliasse a relevância

desse item em relação ao objeto da contratação.

25. Convém anotar, inicialmente, que o valor de referência desse contrato, R$ 24.431.575.60, foi

obtido a partir da multiplicação de 60 meses pelo valor mensal de R$ 407.192,93. Esse valor mensal

foi obtido a partir da média aritmética entre a cotação da empresa TechDec (R$ 473.335,00), o valor

obtido a partir da memória de cálculo (R$ 388.567,60) e o valor pago atualmente à empresa ATP, cujo

sistema é totalmente diferente do atual (R$ 359.676,18). A unidade técnica esclareceu ainda que a

365


empresa TechDec participou do certame com a oferta de R$ 335.000,00, enquanto a representante

Autopass ofertou o lance de R$ 304.814,80.

26. Com essas considerações, o valor mensal para o item Data Center foi estimado em

R$ 158.350,14, o que representaria 38% do valor mensal de referência estimado pela Trensurb

(R$ 407.192,93).

27. A Secex/RS apontou uma série de inconsistências na obtenção desse valor pela Trensurb, que

indicam que ele não reproduz, de fato, um valor financeiro tão significativo que justifique ser ele o

único elemento condicionante para a habilitação das empresas.

28. O referido valor mensal (R$ 158.350,14) foi obtido a partir de uma fórmula em planilha

eletrônica que converte o valor de fornecimento de determinado serviço em um valor equivalente à sua

locação mensal. Para tanto, estimou os valores de fornecimento desses serviços em R$ 2.265,681,70

referentes à infraestrutura da sala dos Data Centers (duas no total) e R$ 2.163.864,23 relativos a

equipamentos para dois Data Centers, o que totalizaria um investimento de R$ 4.429.545,93. Foi ainda

adotada taxa de remuneração mensal de 3%.

29. Passo a apresentar as inconsistências detectadas pela unidade técnica em relação ao custo

mensal do Data Center.

30. Primeiramente a Secex/RS pontuou que não deveria ser incluído o custo de infraestrutura, a

ser realizada por empresa de engenharia civil, na remuneração mensal a ser paga a título de Data

Center. Além disso, o valor de infraestrutura foi obtido a partir do orçamento elaborado pelo TRF da

5ª Região para um Data Center localizado em uma sala de 55,24m², ao custo de R$ 6.953.125,40.

Como a sala destinado ao Data Center da Trensurb possuiu 30m², foi utilizada uma proporção para a

obtenção do valor de R$ 3.776.136,17. Foi ainda aplicado um redutor de 40%, ao se considerar que a

sala da Trensurb já possuía 40 % da infraestrutura necessária.

31. Todavia, não foi justificado se o espaço de 30 m² era de fato necessário para o Data Center.

Além disso, a estimativa de que a Trensurb já dispunha de 40% da infraestrutura necessária se mostrou

bastante imprecisa, ao se considerar que ela já possuía quatro itens de infraestrutura de um total de dez

necessários segundo a norma TIA (Telecommunications Industry Association) 942, sem ponderar o

peso relativo de cada um desses itens em sua estimativa.

32. Pior cenário se verifica na estimativa do valor total de equipamentos dos Data Centers

(R$ 2.163.864,23), obtido a partir da atualização pelo IPCA de nov/2006 a jan/2018 (66,2%), 11 anos,

portanto, da proposta apresentada pela empresa ATP para o contrato vigente. Tal metodologia se

mostra completamente inadequada para obtenção de valores de referência para equipamentos de

tecnologia da informação, cujos custos não acompanham a evolução do IPCA devido, tanto às

inovações tecnológicas identificadas ao longo do tempo quanto ao possível barateamento de soluções

de tecnologia.

33. Por último, não foi justificada a taxa de 3% adotada para a remuneração mensal dos serviços

de Data Center.

34. Com todas essas considerações, concordo com a conclusão da unidade técnica de que os

valores mensais estimados para o item Data Center foram orçados de forma pouco consistente, que

impedem, inclusive, a correta orçamentação por parte das empresas participantes do certame. As

inconsistências na orçamentação também sugerem que serviços de infraestrutura, que seriam

realizados logo no início do contrato, seriam remunerados na forma de locação à taxa de 3% mensais.

Além disso, a orçamentação dos equipamentos de tecnologia de informação se mostrou bastante

imprecisa e com possível sobrepreço, considerando a aplicação de índice de inflação relativo a onze

anos em equipamentos que não necessariamente acompanham tais índices.

IV –Adoção de Pregão Eletrônico.

35. Alinho-me às considerações da Secex/RS ao concluir que o objeto em tela, dado o seu baixo

grau de detalhamento, não se enquadraria no conceito de serviço comum, apto a ensejar a utilização da

modalidade Pregão Eletrônico.

366


36. O objeto em questão perpassa as áreas de engenharia (para implantação de obra de

infraestrutura do Data Center, que inclui itens como gerador, sistema de ar condicionado, construção

de sala modular segura estanque, equipamentos contra incêndio com sistema de detecção precoce com

uso de agente limpo); fornecimento de Data Center; serviços afeitos a bilhetagem, bloqueio e

softwares para geri-los; em fases posteriores à implementação de venda pela internet e por último a

aquisição de créditos antecipados por aplicativo próprio para smartphone a ser desenvolvido.

37. Nesse aspecto, registro que houve impugnação da empresa CTIS, que posteriormente desistiu

de participar do certame, em que questionou justamente a falta de informações para uma precisa

orçamentação deste objeto (peça 55, p. 39): Ocorre que, as informações essenciais a um bom planejamento e a um orçamento exato e plausível

não estão presentes no edital, o que dificulta não somente a formação precisa de um orçamento de gastos pela Administração Pública como também a formação de preço pelas empresas que pretendem participar da licitação,

o que é inadmissível, diante dos princípios da economicidade e da vantajosidade aos quais o Poder Público tem

o dever de observância.

38. No caso em tela, vejo que a modalidade pregão poderia ter sido utilizada caso os projetos e

termos de referências estivessem devidamente detalhados e ainda fosse ofertado prazo adequado para o

estudo desses documentos pelos licitantes.

V – Considerações Finais

39. No mérito, restou confirmado o caráter restritivo da cláusula 5.6.1, em que foi exigida dos

licitantes apresentação de declaração de fabricante atestando que ela estaria autorizada a comercializar

os seus equipamentos e capacitada a prestar o suporte técnico necessário em relação ao Data Center.

Na prática, tal exigência culminou na participação de apenas duas licitantes, sendo que já foi

confirmado pela própria Trensurb que a primeira colocada não atende à exigência da referida cláusula.

40. Restou confirmado também que o Data Center, apesar de possuir relevância técnica para a

operacionalidade do sistema de bilhetagem, não possui relevância financeira, além de sua estimativa

de valores ser pouco consistente e com possível sobrepreço, ante a atualização de orçamento de 2006

até 2018 com base no IPCA acumulado desse período.

41. Dessa maneira, alinho-me à proposta ofertada pela Secex/RS, para que a Trensurb adote os

procedimentos necessários para a anulação do Pregão 091/2018.

42. Por fim, acompanho as demais análises da unidade técnica que considerou elidido o indício

de irregularidade atinente à supressão de informação em atendimento à diligência desta Corte e que

informa que a Trensurb já editou regulamento interno de licitações e contratos nos moldes da Lei das

Estatais (Lei 13.303/2016).

Ante o exposto, VOTO para que seja adotada a minuta de acórdão que ora trago à apreciação

desta Corte.


1. Processo TC 021.149/2018-6.



4. Órgão/Entidade: Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul (Secex-

RS).

8. Representação legal: Jussandra Rigo (OAB/RS 33.53) e outros.

367


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, com pedido de medida cautelar, a

respeito de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico 091/2018, realizado pela Trensurb, que tem

por objeto a contratação de empresa para prestação de serviço de bilhetagem eletrônica no sistema

integrado metropolitano de Porto Alegre/RS;




arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal, c/c o art. 87, § 2º, da

Lei 13.303/2016, e no art. 103, § 1º, da Resolução TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la

procedente;

9.2. com fundamento no artigo 71, inciso IX, da Constituição Federal, c/c o art. 45 da

Lei 8.443/1992, fixar prazo de 15 (quinze) dias para que a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre

S.A, adote as providências necessárias com vistas à anulação do edital do Pregão Eletrônico 091/2018,

como decorrência da exigência restritiva ao caráter competitivo do certame contida no item 5.6.1 do

edital, uma vez que não se enquadra no rol exaustivo e taxativo de documentos definidos no art. 30 da

Lei 8.666/1993, da ausência de demonstração da relevância do item data center e da utilização de

modalidade de licitação não condizente com a baixa especificação do objeto;

9.3. dar ciência à Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A de que foram identificadas

impropriedades e falhas na memória de cálculo, decorrente da falta de informações e detalhamentos,

que embasou o valor referencial do item Data Center, nos termos expostos no item (i.b) da instrução

da unidade técnica (peça 63), o que afronta o art. 7º, §2º, incisos I e II da Lei 8.666/1993;

9.4. dar ciência desta deliberação ao representante e à Empresa de Trens Urbanos de Porto

Alegre S.A; e










GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 019.346/2017-4


Representante: Consórcio Seteh Engenharia Ltda. (CNPJ 26.742.502/0001-81) e B2IT Serviços

de Multimídia e Telecom Ltda. (CNPJ 08.666.365/0001-61).

Unidade: Telecomunicações Brasileiras S.A. - Telebras.

Interessada: Padtec S/A (CNPJ 03.549.807/0001-76).

Representação legal: Bruno Correa Burini (OAB/DF 42.841) e outros representando a Padtec


368




SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES EM PREGÃO

REALIZADO PELA TELEBRAS PARA CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE OPERAÇÃO E

MANUTENÇÃO. OITIVAS. NOVOS DOCUMENTOS. CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA

PARCIAL. INDEFERIMENTO DA CAUTELAR. AUDIÊNCIA. FORMAÇÃO DE APARTADO

PARA APURAÇÃO DE RESPONSABILIDADES. DETERMINAÇÃO. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Adoto como relatório, de início, a instrução elaborada na Secretaria de Controle Externo de

Aquisições Logísticas - Selog, que contou com a anuência dos dirigentes daquela unidade técnica

(peças 101/103): “INTRODUÇÃO

1. Trata-se de representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na Telecomunicações

Brasileiras S. A. (Telebrás), relacionadas ao Pregão Eletrônico 19/2017, que teve por objeto a contratação de

empresa ou consórcio de empresas especializadas para execução de serviços de operação e manutenção, a serem realizados de forma contínua, na Planta da Rede Nacional de Telecomunicações, em todo o território nacional.

2. O valor estimado da contratação não foi divulgado pela Telebrás, pois, nos termos do disposto no item

30.1 do Termo de Referência, o ‘art. 3º da Lei 10.520, de 2002, que estabeleceu regras próprias para a modalidade de licitação, por meio de pregão, o valor estimado para o Contrato de Operação e Manutenção da

Rede Nacional de Telecomunicações não é divulgado, permitindo que os licitantes proponham seus preços

calculados com base nos seus custos reais, sem limitação a um valor previamente definido’. 3. A empresa Padtec S/A. (CNPJ/CPF: 03.549.807/0001-76) foi declarada vencedora, após a

desclassificação das licitantes DMG Eletrônica - Comércio de Equipamentos Eletrônicos - Eireli – EPP

(CNPJ/CPF: 09.184.270/0001-74) e do consórcio formado pelas empresas Seteh Engenharia Ltda. (CNPJ:

26.742.502/0001-81) e B2IT Serviços de Multimídia e Telecom Ltda. (CNPJ: 08.666.365/0001-61). 4. A licitante declarada vencedora, que já era a prestadora dos serviços na contratação anterior, realizada

em 2013, apresentou melhor lance no valor de R$ 137.200.000,01, que foi reduzido, após negociação, para R$

137.000.000,00, valor equivalente ao melhor lance oferecido pelo consórcio autor da presente Representação. 5. O contrato anterior com a Padtec S/A fora celebrado, em 14/3/2013, pelo valor de R$ 98.000.000,00

(peça 4, p. 18).

6. Inicialmente, na instrução de peça 20, foram promovidas medidas preambulares, consideradas

necessárias para esclarecimentos dos fatos, tais como oitiva prévia da Telebrás, solicitações de cópias de documentos e diligência junto ao CONFEA (peça 20, p. 13/16), o que contou com a concordância da relatora

por meio do despacho de peça 22.

7. Em seguida, na instrução de peça 61 foram apresentadas propostas de mérito no âmbito desta Selog, o que contou com a aprovação dos escalões dirigentes da unidade (peças 62/63). Entretanto, novos elementos de

defesa foram apresentados pela representante nestes autos. Diante disso, a relatora solicitou o pronunciamento

do Ministério Público junto ao TCU, que expediu sua opinião por meio da peça 68, manifestando sua concordância (peça 68, p. 3) com as proposições que haviam sido apresentadas pela Selog.

8. Por meio da peça 70, o CONFEA juntou aos autos pronunciamento quanto à validade da CAT

2620130001528, questão central nestes autos. Em face disso, a relatora determinou a restituição do processo

para novo exame na Selog (despacho de peça 71). Ato contínuo, a representante intentou novos elementos de defesa, desta feita por meio da peça 72.

9. Já na instrução anterior (peça 75), que contou com a anuência dos escalões dirigentes da Selog (peça

76/77), foram formuladas, entre outras, as seguintes propostas (peça 75, p. 6), à luz das informações carreadas ao processo pelos interessados:

a) indeferir o requerimento da medida cautelar formulado, ante a ausência dos pressupostos necessários para sua

concessão;

b) promover a oitiva da Telebrás, com fundamento no art. 237, parágrafo único, c/c art. 250, V, todos do Regimento

369


Interno/TCU, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, manifeste-se sobre os efeitos da anulação da CAT 2620130001528, tendo em conta que este documento foi apresentado pela empresa vencedora do Pregão 19/2017, para o fim de habilitação

no certame e que, a depender do juízo feito pela Telebrás, é possível que seja necessária a anulação do procedimento

licitatório empreendido;

c) promover a oitiva da empresa Padtec S/A. (CNPJ/CPF: 03.549.807/0001-76), nos termos do art. 237, parágrafo

único, c/c art. 250, V, todos do Regimento Interno/TCU, para, no prazo de quinze dias, manifestar-se, caso queira, sobre os

fatos constantes no item ‘b’, supra;

d) alertar a Telebrás quanto à possibilidade de o TCU determinar a não prorrogação do contrato ou até mesmo a

anulação da habilitação da empresa Padtec S/A (CNPJ/CPF: 03.549.807/0001-76), caso não seja apresentada manifestação

ou esta não seja acolhida; 10. No despacho de peça 79, foi determinado que fosse promovida a oitiva da Telebrás. No mesmo passo,

deu-se a oportunidade de a empresa Padtec S/A também se pronunciar sobre os fatos. Ambas, então,

compareceram ao processo, para trazer argumentos que julgam pertinentes (Telebrás: peça 87/88. Empresa

Padtec: peças 88 e 92). Também sobreveio aos autos novos documentos juntados pela representante (peças 91 e 94).

11. Em suma, o presente processo discute a habilitação da vencedora e a inabilitação da representante, as

quais, na visão desta, teriam sido indevidas.

12. Na realidade, as empresas envolvidas neste processo travam verdadeira disputa pelo objeto da contratação, de elevado vulto, em um mercado que traz dificuldades de entrada a novos players. Assim, natural

que as empresas disputem palmo a palmo a contratação.

13. Contudo, reitere-se: a esta Corte não cabe o papel de mediar disputas privadas. O que lhe assiste é o dever de tutelar o interesse público. Portanto, questões que não digam respeito a este devem ser postas de lado.

14. Registre-se que as análises constantes desta instrução se referem à indagação promovida pela relatora

por meio do despacho de peça 79, não se adentrando o mérito de outros argumentos trazidos aos autos, uma vez

que não relacionados ao que se tem por intuito de deslindar, nessa etapa processual, tais como eventuais infrações a normas relacionadas ao desempenho de atividades profissionais por parte de responsáveis técnicos, a

serem eventualmente apuradas pelo Conselho Profissional competente.

EXAME DE ADMISSIBILIDADE 15. Já realizado, mediante instrução de peça 61. Reiteram-se os fundamentos ali expostos: a representação

preenche os requisitos de admissibilidade constantes no art. 235 do Regimento Interno do TCU, haja vista a

matéria ser de competência do Tribunal, referir-se a responsável sujeito a sua jurisdição, estar redigida em linguagem clara e objetiva, conter nome legível, qualificação e endereço do representante, bem como encontrar-

se acompanhada do indício concernente à irregularidade ou ilegalidade.

16. Além disso, qualquer pessoa possui legitimidade para representar ao Tribunal, consoante disposto no

inciso VII do art. 237 do RI/TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993. 17. Ainda, conforme dispõe o art. 103, § 1º, in fine, da Resolução – TCU 259/2014, verifica-se a

existência do interesse público no trato das supostas irregularidades/ilegalidades, pois a inabilitação

alegadamente indevida de licitante para favorecer a outrem, em afronta aos princípios da isonomia e da legalidade, poderia, em tese, causar prejuízo ao interesse público e à própria Telebrás.

18. Dessa forma, a representação poderá ser apurada, para fins de comprovar a sua procedência, nos

termos do art. 234, § 2º, segunda parte, do Regimento Interno do TCU, aplicável às representações de acordo com o parágrafo único do art. 237 do mesmo RI/TCU.

EXAME TÉCNICO

PEÇA 86 – Argumentos trazidos pela Telebrás

19. A seguir, serão apresentados os principais argumentos apresentados pela Telebrás em sua resposta

sobre os efeitos da anulação da CAT 2620130001528 pela CREA/SP. Será feito o mesmo quanto aos demais

expedientes encaminhados a este Tribunal nesta etapa processual, em conformidade com o que foi indagado por

meio do despacho de peça 79. 20. Após receber Ofício nº 547/2018-UFR/DOP/SUPFIS do CREA/SP informando sobre a declaração de

nulidade da CAT 2620130001528, a Telebrás notificou a empresa Padtec para prestar esclarecimentos, bem

como solicitou ao CREA/SP maiores informações (p. 1), no que lhe foi comunicado que a empresa Padtec

entrou com mandado de segurança contra o Superintendente de Fiscalização do CREA/SP. 21. Com o deferimento parcial de liminar no âmbito do mencionado mandamus, a empresa Padtec teria

obtido acesso integral ao processo administrativo que culminou com a declaração de nulidade da CAT. Já o

370


CREA/SP até o momento de expedição da resposta ao TCU ainda não haveria respondido às indagações da Telebrás (p. 2).

22. A CAT 2620130001528, emitida em 19/02/2013 e apresentada pela empresa Padtec S/A para fins de

habilitação técnica no Pregão Eletrônico nº 019/2017, à época da contratação, contou com a validação do CREA-SP, dotado, portanto, de fé pública. No exercício do poder de cautela, a Telebrás conferiu a autenticidade

da CAT, em consulta realizada, em 12/07/2017 ao sítio do CREA-SP na Internet, o que denotaria, à época, a

boa-fé da empresa. 23. De acordo com a Telebrás, até o presente momento, os serviços prestados pela Padtec, em decorrência

do Contrato 074/2017/3500-TB, atendem satisfatoriamente os requisitos e as obrigações contratuais

estabelecidos, oferecendo serviços de boa qualidade, em conformidade com o que foi contratado. Observa que a

paralisação de tais atividades inviabilizaria a continuidade da prestação de serviços pela Telebrás a seus clientes, incluindo clientes de governo, daí porque a importância do presente contrato para a Companhia. A

descontinuidade imediata na execução dos serviços de operação e manutenção, objetos do Contrato nº 074/2017

/3500-TB, portanto, tem o potencial de acarretar sérios prejuízos aos negócios da Telebrás como também de todos os seus clientes, na maioria entidades governamentais.

24. Além disso, informa que a Telebrás vem buscando maiores detalhes sobre a invalidação da CAT e do

processo administrativo que se desenvolve no CREA/SP, que ainda não respondeu à Telebrás, tendo a empresa Padtec informado que apresentou recurso administrativo perante a aludida autarquia corporativa. Registra,

ainda, que o processo de contratação que culminou com a assinatura do Contrato 074/2017/3500-TB demorou

mais de 260 dias úteis para se efetivar e que, neste momento, em uma ponderação de valores e visando a evitar

maiores prejuízos à Telebrás, deve-se manter a contratação em vigor, sem prejuízo da revisão de seu entendimento, a qualquer tempo (p. 3-4).

25. Finaliza informando que, caso confirmada a apresentação de documento inválido durante o processo

licitatório ou conduta de má-fé de qualquer empresa ou de seus representantes durante o certame ou fora dele, a Telebrás adotará todas as providências cabíveis no sentido de apurar e punir os responsáveis, obedecido os

ditames legais.

Análise

26. As informações trazidas aos autos pela Telebrás confirmam o que já fora apontado na instrução anterior (peça 61): a suspensão da licitação ou do contrato, neste momento, causaria prejuízos ao interesse

público.

27. Com efeito, considerando-se o tempo que a Telebrás levou para efetivar a presente contratação (260 dias úteis), considerando-se a possibilidade de prejuízos aos negócios da Telebrás, considerando-se, ainda, que

há recursos em andamento no âmbito do CREA-SP, e considerando-se, finalmente, que a questão já foi

judicializada, não é a melhor saída a adoção de qualquer medida que possa vir a impedir a atual execução contratual. Contudo, há ponderações que devem ser feitas, desde logo.

28. A não propositura de medidas mais incisivas, por ora, não impede que esta Corte reveja sua posição

no futuro. Para isso, cabe o acompanhamento do que está sendo realizado pela Telebrás para a apuração das

responsabilidades quanto à CAT, que, alegadamente, seria idônea (ver item ‘c.2’, constante da proposta de encaminhamento desta instrução).

29. Ademais, mesmo uma eventual inabilitação da empresa Padtec não levaria ao retorno à habilitação da

representante nestes autos. Isso é materialmente impossível, como será mais uma vez exposto adiante. Argumentos trazidos pela empresa PADTEC (peça 88)

30. Como já se disse, serão analisados apenas os argumentos que dizem respeito ao fato que foi indagado

por meio do despacho de peça 79: efeitos da anulação da CAT 2620130001528. 31. De acordo com a empresa Padtec, ilegalmente, o CREA-SP teria acolhido o pleito da representante e

anulado a referida CAT, não observando o direito à defesa e ao contraditório, violando, ainda, o devido processo

legal e a instrumentalidade de formas, ínsita ao ato administrativo (p. 4).

32. O ato do CREA/SP seria objeto de questionamento judicial por meio do mandado de segurança 5006351-82.2018.4.03.6100, em trâmite perante a 12ª Vara Cível Federal de São Paulo da Seção Judiciária do

Estado de São Paulo. Em sua opinião, o Poder Judiciário seguramente invalidará o ato anulatório do CREA/SP,

restaurando-se a CAT indevidamente anulada para todos os fins de direito.

371


33. Em seguida, apresenta uma série de razões que, em seu modo de ver, farão com que a decisão do

CREA-SP seja anulada judicialmente, tais como: não intimação do profissional para apresentação de defesa

prévia (p. 5) e cancelamento da CAT sem a prévia oitiva do profissional prejudicado (p. 6).

34. Passa a discorrer sobre as razões que, em seu entendimento, não poderiam fundamentar o modo de proceder do CREA-SP.

35. Destaca que, ainda que houvesse algum fundamento a autorizar a anulação da CAT, a solução mais

adequada ao caso seria a sua convalidação (p. 12), já que a emissão da CAT em nome do profissional contaria com singelo erro material e não teria acarretado lesão ao interesse público ou a terceiro, pois está comprovado

que o engenheiro fazia - e faz - jus à sua emissão.

36. Mesmo que se entenda pela nulidade da CAT, a decisão do CREA-SP foi posterior à conclusão do

certame, sendo que os serviços vêm sendo prestados satisfatoriamente à Telebrás há dez meses. Decisão contrária prejudicaria a continuidade dos serviços públicos.

Análise

37. De início, como já dito, as ponderações aqui realizadas dirão respeito apenas ao fato que motivou a oitiva da Telebrás.

38. Quanto à afirmação de que o ato do CREA-SP será anulado, não cabe a este Tribunal antecipar

conclusões que cumprem a outro Poder. Vale, evidentemente, o respeito à independência das instâncias. 39. De toda forma, em consulta ao site do Poder Judiciário de São Paulo, verificou-se que foi deferida

parcialmente medida liminar suscitada no âmbito do writ manejado pela Padtec. Transcreve-se abaixo o

essencial para a compreensão do assunto:

Quanto à decisão administrativa da impetrada, verifico que determinou a nulidade da CAT por não atender ao disposto na Resolução nº 1025/2009 do CONFEA, inclusive por não ter os dados mínimos previstos

no Anexo IV daquela Resolução.

Ainda que a parte mencione que se tratam de meros erros materiais ocorridos à época da emissão da CAT anulada, verifico que há previsão expressa na Resolução nº 1025/2009 e nos seus Anexos acerca dos elementos

indispensáveis à integridade do documento, motivo pelo qual, em uma análise primeira, inexiste ilegalidade na

decisão administrativa.

Consigno, outrossim, que os atos administrativos praticados gozam de presunção de legitimidade juris tantum, de maneira que entendo indispensável a oitiva da parte contrária para a análise da questão, não se

configurando a probabilidade do direito alegado, em um primeiro momento.

Prosseguindo, em referência à alegação de violação ao devido processo legal, entendo que se trata de matéria eminentemente fática cuja análise depende da apresentação dos elementos comprobatórios mínimos,

notadamente cópia integral do procedimento administrativo atacado.

A Administração está sujeita à observância de alguns princípios constitucionais, dentre os quais se destaca o princípio da eficiência. Sendo assim, é certo que o que se espera do administrador é o cumprimento

dos prazos previstos na lei.

A ineficiência do serviço público não pode exigir um sacrifício desmesurado nos interesses dos

particulares, mormente quando previstos expressamente na Constituição Federal (inciso LXXVIII do artigo 5º e caput do artigo 37, ambos da Constituição Federal).

Não há como deixar de reconhecer as dificuldades estruturais enfrentadas pela Administração para

atender a contento às necessidades dos administrados. O mesmo ocorre com o Poder Judiciário, em relação aos seus jurisdicionados.

(...)

Verifico, neste particular, que o impetrante protocolou requerimento administrativo de solicitação de cópias ou vista de processo administrativo perante o CREA-SP em 08/11/2017 (doc. 5120100) e 22/02/2018

(doc. 5120100). Portanto, há mais de 30 (trinta) dias.

Há indícios suficientes, no momento, de que a autoridade não forneceu acesso à íntegra do processo, uma

vez que o prazo do impetrante para apresentação do recurso administrativo encontra-se suspenso, e que voltará a fluir ‘a contar da data de vista do processo A-174/2013 quando disponibilizado’ (doc. 5120100 – pág. 3).

Destaco, ainda, que não pode ser olvidado o princípio da acessibilidade aos elementos do expediente (...)

Este princípio encontra escopo nos artigos 5º, XXXIII, XXXIV, ‘b’, e LXXII, e 37 da Constituição Federal.

372


Negar acesso dos autos obsta o direito do requerente de elaborar defesa técnica contra os atos que lhe

estão sendo imputados. Assim, faz-se indispensável que tenha integral acesso e direito de extração de cópias,

sob pena de malferir os princípios constitucionais aqui mencionados.

Igualmente evidenciado o periculum in mora, na medida em que o impetrante não pode ser impedido indefinidamente de acessar o processo administrativo que culminou na anulação de CAT em seu nome,

instrumento indispensável para a continuidade do exercício de suas atividades laborais.

Ante ao exposto, DEFIRO EM PARTE a liminar requerida para determinar à autoridade impetrada que conceda ao impetrante, no prazo de 5 (cinco) dias, acesso integral aos autos do processo administrativo nº A-

174/2013.

40. Portanto, vislumbra-se que a questão ainda não foi decidida no mérito na esfera judicial, o que, claro,

não impede esta Corte de atuar. De toda forma, por conta do que já se expôs quando da análise dos argumentos apresentados pela Telebrás, não atende aos interesses públicos a adoção, neste momento, de qualquer medida

mais contundente que impeça a execução do contrato em andamento.

41. Ressalte-se que a Lei de Licitações estabelece a obrigação de a contratada manter na execução contratual todos os requisitos de habilitação, como condição de continuidade da avença (inc. XIII do art. 55 da

Lei 8.666/1993). Sendo assim, caso reste demonstrado que a empresa Padtec tem capacidade técnica para

continuar executando o objeto, não deveria se estabelecer objeção a isso. Vale lembrar que a documentação apresentada pela empresa no pregão encontrava-se válida quando da análise realizada pela Telebrás no curso do

certame.

42. Também cabe destacar que a CAT apresentada pela empresa Padtec e que é ponto central de toda a

discussão havida nestes autos foi expedida há mais de cinco anos, tendo sido questionada apenas no curso da contratação examinada. Além disso, a empresa já executava serviços relacionados ao objeto, por meio de

contrato realizado junto a própria Telebrás (ver § 5º desta instrução), o que, a princípio, denotaria sua

capacidade técnica. 43. Contudo, a documentação relativa à capacidade técnica da empresa foi posta à prova. Como não

podem pairar dúvidas quanto à qualificação técnica de qualquer licitante que firme contratos com a

Administração, é necessário que a Telebrás exija que a empresa Padtec apresente documento válido que

comprove tal capacidade, sob pena de manter-se o contrato apenas pelo prazo necessário para a conclusão de novo processo licitatório, tendo em conta o que estabelece o inc. XIII do art. 55 da Lei 8.666/93. Assim, cabe

fixar prazo razoável, qual seja, trinta dias, para que a Telebrás ultime a análise da documentação comprobatória

e válida a ser apresentada pela empresa Padtec, de modo a ficar demonstrada a capacidade técnica exigida no item 20.2 do edital do Pregão Eletrônico 19/2017 para prestar os serviços contratados, fato que deve ser

monitorado por esta unidade técnica. Em seguida, deve a estatal comunicar a esta Corte as providências

adotadas, em razão das análises que proceder. Argumentos trazidos pelo consórcio Seteh e B2IT (peça 91)

44. Em documento nominado ‘memoriais’, a representante nestes autos declina os argumentos que

passam a ser abaixo apresentados.

45. A Telebrás teria agido de má-fé ao expedir atestado com conteúdo falso e omisso, no claro propósito de conferir a oportunidade para que o engenheiro da empresa Padtec S/A lograsse obter CAT junto ao CREASP

(p. 1).

46. O cenário enredado pela Telebrás, ao tecer considerações acerca da importância da contratação, teria por objetivo alarmar o TCU para os efeitos de uma abrupta paralisação dos serviços, o que ocasionaria sérios

prejuízos aos seus negócios e a de todos os seus clientes, na maioria entidades governamentais (p. 2). Isso não

estaria sendo cogitado pela representante. 47. No contexto, dada a expertise das empresas consorciadas, a transição contratual seria concluída em

sessenta dias, em prazo menor do que o previsto no Termo de Referência (noventa dias), sendo que o valor dos

serviços poderia ser reduzido em R$ 750 mil, com relação ao que fora ofertado no certame (p. 3). Para isso,

bastaria ao TCU determinar ao Ordenador de Despesas que, seguindo o manual disponibilizado pelo MPDG, realize, via sistema Compras Governamentais, o imediato cancelamento da homologação à empresa Padtec S/A,

voltando à fase de habilitação, para que, em seguida, habilite o Consórcio, já que comprovou, por dezenas de

Atestados e CATs, aptidão técnica suficiente para executar o objeto licitado, por ter prestado serviços de manutenção e de edificação em estações de TELECOM, de complexidade equivalente ou superior ao exigido no

certame.

373


48. As ARTs relativas às CATs apresentadas seriam todas falsas, por se referir a contrato de fornecimento

de equipamentos e não de prestação de serviços de engenharia de manutenção e operação de estações de

telecomunicação.

49. A má-fé do engenheiro da empresa seria incontornável, já que o profissional teria fornecido elementos falsos para o CREA-SP, entidade que mesmo tendo certificado o cumprimento parcial dos requisitos, expediu a

CAT em circunstâncias bastante nebulosas.

50. De acordo com a representante, o momento oportuno para as licitantes comprovarem sua qualificação seria no certame. Não haveria possibilidade para a empresa confabular junto a estatal a elaboração de um ‘novo

atestado’ na fase final desta representação, tanto mais porque não poderia retratar a execução de atividade

compatível com o objeto licitado (manutenção de estações de Telecom) em momento anterior ao certame, já

que, repisa, o profissional jamais registrou suas atividades a benefício lucrativo da empresa Padtec S/A e em detrimento financeiro do sistema CONFEA (p. 6).

Análise

51. As evidências juntadas aos autos não permitem conclusão quanto a atitudes de má-fé por parte dos gestores da Telebrás. Ainda que se possa cogitar de irregularidades no preenchimento do atestado emitido pela

Telebrás que deu origem à CAT utilizada pela empresa Padtec para sua qualificação técnica no certame, pelo

menos por ora, a conclusão de que houve má-fé não é possível. 52. Quanto aos meios processuais adotados pelo TCU para chegar a suas decisões, o que esta Corte

pondera, sempre, é o melhor modo de atendimento aos interesses públicos. Nesse contexto, cumpre destacar o

que estabelece a recém aprovada Lei 13.655/2018 (destaque nosso):

Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências

jurídicas e administrativas.

Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses

gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso,

sejam anormais ou excessivos.

53. A despeito de toda a celeuma que envolveu a edição da norma, o fato é que ela vai no sentido de decisões tomadas por este Tribunal em questões que sejam relevantes para o país: há sempre o zelo de se tentar

evitar prejuízos ao interesse público. E a proposta do representante de se retornar o pregão realizado a fases

anteriores não, neste momento, é a que mais bem atende aos interesses públicos. 54. Primeiramente, esse suposto desconto de R$ 750 mil deveria ter sido apresentado pela representante

na licitação em sua proposta original ou quando da negociação antes da inabilitação da empresa no certame, não

sendo possível ser considerado neste momento. Caso se permitisse à licitante fazer isso agora, deveria ser dada a mesma oportunidade a outros participantes do processo, o que implicaria reabrir o certame.

55. Ademais, nada muda o fato de que a representante foi inabilitada na licitação, em razão de não ter

cumprido com as condições de qualificação técnica estabelecidas no edital, conforme análises procedidas pela

Telebrás e que inclusive já foram objeto de exame por esta Corte em oportunidade anterior (peça 61, p. 16/17, §§ 79/81), transcrito abaixo:

79. No que se refere aos atestados comprobatórios, considera-se que a Telebrás, por meio da equipe

responsável pelo certame, agiu de modo razoável. Com efeito, há diferença entre executar obras e promover manutenção, motivo da recusa de algumas CATs apresentadas pelo consórcio representante, e questão central na

condução do certame.

80. Ilustrativamente, na Nota Técnica 022/3600/2017, foram procedidas as seguintes análises por parte da Telebrás (peça 42, p. 96/97):

‘6.1. A diligência de que trata esta nota técnica, realizada no período vespertino do dia 25/05/2017 na

sede da empresa B2IT TELECOM, forneceu subsídios necessários e suficientes para concluir-se que a empresa

não atende a nenhum dos quesitos elencados no subitem 20.2.2 do Termo de Referência n° 006A12016/3600-v04, pois suas CAT não são compatíveis em características e quantidades com os serviços relacionados nas

letras a a h do item 20.2.2 do Termo de Referência do presente processo.

6.2. Da Nota Técnica 016/3600/2017 em seu subitem 4.1b, transcreve-se que: ‘A empresa SETEH ENGENHARIA LTDA apresentou atestado (s) ou declaração (ões) de Capacidade Técnica (A.C.T), expedido(s)

por pessoa(s) jurídica(s) de direito público ou privado, devidamente registrado(s) no CREA, em seu nome ou

374


em nome de profissionais do seu quadro técnico, devidamente registrados no CREA. Os atestados apresentados relacionam serviços executados que não são compatíveis em características com os serviços relacionados nas

letras ‘a’ a ‘h’ do item 20.2.2 do Termo de Referência do presente processo.’

6.3. Conclui-se que o consórcio formado pelas empresas SETEH ENGENHARIA LTDA. e B2IT TELECOM não reúne as qualificações técnicas suficientes demandadas pelo Termo de Referência n°

006A/2016/3600-v04.’

81. Assim, a inabilitação do Consórcio SETEH/B2IT do certame é aceitável, sem prejuízo do que se mencionou em parágrafo anterior, providência a cargo do CONFEA: caso a aludida autarquia corporativa

conclua que a documentação apresentada pela PADTEC é irregular, isso pode eventualmente influir na

continuidade da execução contratual. É preciso, portanto, determinar ao CONFEA que informe o resultado das

apurações à Telebrás, como já se disse anteriormente (parágrafo 79), para que esta adote medidas eventualmente necessárias.

56. Adite-se que mesmo com uma eventual inabilitação da atual contratada, isso não faria o certame

voltar à fase de análise dos documentos de habilitação da representante, afinal sua oportunidade de apresentar proposta e documentos já foi ultrapassada, sendo que a decisão tomada pelo pregoeiro quanto a isso já foi objeto

de análise por esta Selog (peças 20 e 61), tendo contado com a anuência do MPTCU, que não identificou

irregularidades na conduta do pregoeiro. Além disso, mesmo que se admitisse que a assertiva de que o Consórcio faria eventual transição contratual em 60 dias, isso não o socorre, neste momento, pois esse foi

inabilitado do certame.

57. Quanto à possível falsidade da CAT apresentada, deve-se aguardar o desenrolar do processo

administrativo no CREA/SP e CONFEA, tendo em vista o recurso apresentado contra a decisão que invalidou o referido documento e que está sendo acompanhado pela própria Telebrás. Por ora, essa é a melhor providência,

de modo a não se criar riscos de descontinuidade a negócios desenvolvidos pela Telebrás.

58. Reitere-se: esta Corte não resolve questões privadas, disputas comerciais ou outras questões que digam respeito aos interesses das empresas envolvidas. Para isso, há o Poder Judiciário ou outras instituições

administrativas. Ao TCU cumpre o resguardo do interesse e dos recursos públicos.

59. É bastante interessante o argumento lançado pela representante de que a qualificação técnica deveria

ser comprovada na licitação. E de fato, deve. Contudo, há uma questão ínsita ao caso concreto, que perpassa pela seguinte disposição, constante da Lei 8.666/1993:

Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:

(...) XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com

as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.

60. Veja-se: na realidade, a empresa Padtec comprovou sua habilitação por meio de documentação válida, à época, mas que diante da nova situação apresentada, ainda que não definitiva, cabe, com base no art. 55, inciso

XIII solicitar à empresa que comprove dispor de todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na

licitação. As dúvidas levantadas devem ser supridas, pois não sendo isso feito põe em cheque sua condição de ser contratada.

61. De toda forma, a proposta de determinação constante do parágrafo 43 desta instrução é suficiente para

esclarecimento do fato, não sendo necessária outras providências adicionais. Novos argumentos trazidos pela empresa PADTEC (peça 92)

62. A CAT 2620130001528 foi emitida pelo CREA-SP em 2013, após ser instruída com o atestado

técnico concedido pela Telebrás, que certificou a responsabilidade técnica do Recorrente na execução de

serviços de operação e manutenção da rede óptica da empresa estatal (p. 1/2). 63. Passados cinco anos de sua emissão, o CREA-SP determinou a nulidade da referida CAT, após privar

o recorrente de acessar os autos, manifestar-se ou apresentar defesa, sob a alegação de que o atestado de

capacidade técnica, vinculado à certidão, não apresentava alguns dos requisitos exigidos pelo CONFEA (P. 3). 64. Contudo, as omissões apontadas corresponderiam a erros materiais constantes do atestado de

capacitação técnica, emitidos pela Telebrás, que não estaria sujeita às regras deste conselho de fiscalização. Ou

seja, não haveria nenhuma conduta do recorrente que pudesse ser imputada como irregular e/ou ilegal.

65. Os vícios apontados se mostraram plenamente sanáveis, já que antes mesmo da intimação da anulação da CAT, a Telebrás já haveria emitido novo atestado de capacitação técnica com a correção de todos os

‘equívocos’ levantados pelo CREA/SP (p. 3).

375


66. O profissional responsável pela CAT nunca foi intimado para apresentar defesa prévia e/ou qualquer

outra informação/prova antes da decisão que anulou a certidão, bem como não foi autorizado a acessar os autos

do processo administrativo, mesmo após solicitações nesse sentido. Tal situação violaria o art. 3º da Lei

9.784/1999, bem como o art. 38 da mesma norma. 67. Uma eventual intimação pelo CREA/SP, na opinião da empresa Padtec, teria sido suficiente para

evitar toda a celeuma, já que a recorrente teria apresentado novo atestado emitido pela Telebrás e sanado todas

as omissões apontadas (p. 5/6). 68. A decisão do CREA-SP deveria ser declarada nula e determinada a reabertura da instrução, para que

fosse assegurado ao recorrente seu direito ao contraditório e ampla defesa (p. 7). A anulação sumária, além de

representar excesso de formalismo, causaria prejuízo ao exercício profissional do recorrente, que pertence à

empresa que participa com frequência de procedimentos licitatórios, além de violar preceitos constitucionais. Considerando que a emissão da CAT pelo CREA/SP é ato vinculado e que foram preenchidos todos os

requisitos legais para sua obtenção (conf. Resolução 1.025/2009 do CONFEA), o recorrente gozaria de direito

subjetivo à obtenção da certidão, que deveria ser mantida pelo CREA/SP. 69. Ainda que houvesse alguma razão que justificasse a anulação da CAT, a solução mais adequada ao

caso seria a sua convalidação, pois o erro material em sua emissão não acarretou lesão ao interesse público ou a

terceiro, pois estaria comprovado que o recorrente fazia - e faz - jus à sua emissão (p. 8), tratando-se de defeito que já foi sanado com o novo atestado emitido pela Telebrás.

70. Sem a CAT em discussão, o recorrente ficaria impossibilitado de participar de licitações e projetos

que a exijam. A decisão colocaria em risco, ainda, as atividades pelas quais o recorrente é o atual responsável

técnico, incluindo-se aí contratos relevantes de prestação de serviços de telecomunicações cm todo o território nacional, e que emprega aproximadamente duzentos funcionários. A decisão estaria impedindo, também, o

recorrente de exercer as atividades que antes normalmente desempenhava. E essas consequências lesivas se

agravariam a cada dia, na medida em que tais restrições têm o potencial de prejudicar a carreira do recorrente, assim como a sua boa imagem no mercado (p. 10).

71. Finaliza alegando não haver prejuízo à concessão de efeito suspensivo à decisão da Telebrás, uma vez

que a própria empresa já teria emitido novo atestado comprovando que o recorrente preencheria todos os

requisitos necessários à emissão da CAT. Em face disso, o profissional apresenta pedido formulado ao CREA-SP para que dê provimento do recurso, com o reconhecimento da legalidade da CAT ou a determinação de sua

convalidação, com a apresentação do novo atestado emitido. Subsidiariamente, pede que se declare nula a

decisão que determinou a nulidade da CAT 2620130001528, a fim de garantir ao recorrente a oportunidade de defesa no processo relativo ao documento.

Análise

72. O profissional indicado como responsável técnico fez prova de que moveu recurso administrativo diante do CREA-SP (p. 12, p. 92). Ademais, a proposta de determinação formulada (parágrafo 43 e proposta de

encaminhamento) é suficiente para que se supram as dúvidas levantadas no curso deste processo.

73. Portanto, no atual momento não há necessidade de adoção de outra medida mais incisiva, já que isto

poderia causar prejuízos à execução do contrato, que é relevante para o bom funcionamento de diversas instituições públicas.

Novos argumentos trazidos pelo consórcio Seteh e B2IT (peça 94)

74. O Consórcio representante informa que já está providenciando a juntada imediata dos mesmos elementos documentais nos autos do Processo Administrativo 174-A, em curso no CREA/SP, para o fim de que

a autoridade incumbida de analisar eventual recurso tome conhecimento dos fatos graves e desabonadores

atribuíveis ao responsável técnico da empresa PADTEC. 75. O consórcio representante também informa ter ingressado no referido mandado de segurança na

qualidade de assistente litisconsorcial do CREA/SP (polo passivo e/ou amicus curiae; art. 138 CPC), pois tem

interesse na confirmação da decisão de anulação da referida CAT nº 2620130001528, a qual está sendo utilizada

ilicitamente em licitações públicas, com prejuízo de diversas empresas de engenharia sérias estabelecidas país afora, detentoras de atestados técnicos hígidos (p. 1).

76. Questiona o fato de que a própria Telebrás, em 2013, licitou e contratou a Padtec S/A, na ocasião uma

mera fornecedora de equipamentos, para execução de serviços de engenharia de manutenção e operação de sua planta nacional de Telecom em 25 estados da federação, e que, agora, em 2017, vem a suspeitar da capacidade

376


das empresas consorciadas, que há muito executam serviços de engenharia nas estações de TELECOM localizadas em todo o território nacional.

77. Na opinião da representante, as questões suscitadas ao longo do processo teriam por única finalidade

deixar claro que a verdadeira razão da inabilitação do Consórcio consiste no interesse da Telebrás em adjudicar o objeto licitado à Padtec S/A, empresa que já vem prestando os serviços na estatal, tendo sido habilitada no

certame a partir de atestado e CAT inválidos, o que evidencia o notório direcionamento do certame. Não haveria

a menor pertinência em aguardar a definição do recurso administrativo interposto no CREA-SP contra o ato que determinou o cancelamento da CAT emitido ao engenheiro da Padtec S/A, pois o que efetivamente importa à

solução desta Representação é o reconhecimento da aptidão técnica do Consórcio para executar.

78. O prejuízo para o sistema CONFEA superaria o montante de R$ 7.000.000,00, registrando-se, por

derradeiro, que outros setores da Telebrás só autorizam o pagamento mediante a apresentação da respectiva ART.

Análise

79. A iniciativa de juntar documentos ao mandado de segurança aventado certamente contribuirá para elucidação dos fatos na esfera judicial, mas é matéria que não influencia a tomada de decisão por esta Corte, que

atua de forma independente. De toda forma, como já se disse em reiteradas passagens, considerando que o

processo foi judicializado, considerando que o contrato vem sendo executado a contento pela empresa contratada, conforme a própria Telebrás informou, considerando, ainda, que nada impede que a Telebrás ou

mesmo este Tribunal venham a rever sua posição em consequência do desfecho da questão judicial, não há

medidas mais incisivas que devam ser adotadas por este Tribunal no presente momento.

80. Com relação à habilitação da empresa Padtec, chama atenção o argumento lançado pela representante: a empresa já era executora dos serviços em 2013. Sendo assim, ainda que pairem dúvidas sobre a habilitação

técnica realizada naquele momento, o fato é que no processo de contratação de 2017 a empresa já possuiria

capacidade comprovada de execução. Na presente etapa processual o que deve ser resolvida é a legalidade da CAT nº 2620130001528, o que não fará com que o processo ‘volte’ para a habilitação da representante. O pleito

é materialmente impossível. A representante já foi inabilitada. Neste momento, não caberia a este Tribunal

determinar o retorno à fase anterior para analisar novamente a documentação da representante. Por outro lado,

caso se decida pelo encerramento do contrato vigente, o aproveitamento do pregão ainda seria possível com base no art. 24, XI, da Lei 8.666/93, convocando-se as empresas que não tiveram propostas de preços e

documentos de habilitação analisados, em ordem de classificação no certame, para verificar se aceitam as

mesmas condições oferecidas pelo licitante vencedor. 81. O preço final contratado foi o mesmo apresentado pela representante. Exatamente o mesmo (cento e

trinta e sete milhões de reais). O possível desconto de setecentos e cinquenta mil reais deveria ter sido oferecido

pela representante na etapa competitiva do certame. Isso, per si, já afasta a alegação de prejuízos materiais aos interesses púbicos. Além do mais, a licitação, como se sabe, possui etapas, fases. Ainda que haja uma aparente

vantagem na diminuição do valor oferecido por conta do desconto apresentado (tão só agora), não se pode

deixar de lado o que estabelece a lei. A se permitir que a representante somente agora oferecesse outro valor,

ainda que vantajoso, deveria ser feito o mesmo para todos os demais participantes, o que implicaria reabertura do processo licitatório, o qual já se encontra precluso, pois até contrato firmado já existe. Enfim, esse argumento

de que a representante ofertaria um preço melhor para Administração, que surgiu apenas após a disputa havida

na licitação, em nada a socorre. 82. Também não cabe a este Tribunal o reconhecimento da capacidade técnica do consórcio representante

nestes autos, sendo que a condução do procedimento já foi examinada em outras etapas processuais, não

cabendo retornar a isso agora (ver § 51 desta instrução). 83. Por fim, eventuais prejuízos ligados à atividade arrecadatória do CREA-SP certamente serão aferidos

pela instituição, de início. Eventualmente, e não no âmbito deste processo, esta Corte poderá agir, se julgar

necessário.

Argumentos trazidos pela empresa PADTEC (peça 95/98) 84. Em peça nominada ‘impugnação aos memoriais ofertados por SETEH ENGENHARIA LTDA. e

B2rT SERVIÇOS DE MULTIMIDJA E TELECOM LTDA’ a empresa Padtec apresenta os argumentos abaixo,

resumidamente declinados. 85. Novamente, afirma serem verdadeiras as informações constantes da ART combatida (peça 95, p. 4).

377


86. Não existiria previsão jurídica que categorize como inexistente uma ART em que falta a assinatura da

contratante, já que esse vício seria sanável e se houvesse algo a ser retificado na ART, a situação

obrigatoriamente ensejaria notificação para correção, afinal seria uma simples assinatura (peça 95, p. 8).

87. Na emissão da certidão, no máximo poder-se-ia falar em irregularidades/omissões no atestado de capacidade técnica que a antecedeu, que jamais poderiam ser atribuídas a qualquer uma das partes, seja ao

engenheiro ou à empresa Padtec, por não ter competência sobre a emissão do título, ou à Telebrás, que não se

sujeita às normas do CREA-SP. Esse entendimento é corroborado pelo Tribunal Regional Federal da Primeira Região (peça 95, p. 11).

88. Em razão da linguagem empregada pelo consórcio representante, caberia ao TCU mandar riscar as

expressões caluniosas e injuriosas aqui apontadas (peça 95, p. 14/16).

89. Finaliza peticionando para que a representação seja desprovida, de maneira a reconhecer a higidez e a validade do certame e da contratação. Pede, também, que as expressões caluniosas e injuriosas utilizadas pelas

representantes sejam riscadas dos autos.

Argumentos trazidos pelo consórcio Seteh e B2IT (peça 99) 90. A representante requer a juntada de petição protocolada nos autos do mandado de segurança (Proc.

5006351-82.2018.4.03.6100), em curso perante o d. Juízo Federal da 12a. Vara Federal da Seção Judiciária de

São Paulo (p. 1) Análise

91. De pronto, rechaça-se a possibilidade de se transformar esta Corte em arena para disputas de

interesses privados, o que parece estar ocorrendo entre as duas instituições empresariais presentes neste

processo. De toda forma, esta unidade adstringe-se às análises técnicas necessárias ao deslinde deste feito. 92. Os argumentos apresentados pela empresa Padtec já foram colocados mediante as diversas peças

juntadas aos autos pela corporação. A legalidade da ART/CAT está sendo resolvida por meio de medidas

inclusive já propostas no encaminhamento deste processo (item c da proposta de encaminhamento, a seguir), pelo que não há o que se propor além do que já foi apresentado.

93. Quanto ao suposto excesso de linguagem por parte da representante, cabe registrar que não houve

qualquer interferência na análise de mérito por parte desta Selog. A disputa de mercado travada nestes autos

pode ter ocasionado, de parte a parte, diga-se, a elevação do tom, no que diz respeito aos argumentos empregados. Mas não se vislumbra necessidade de que sejam retiradas expressões que supostamente possam

prejudicar os envolvidos.

94. Por fim, ainda que pretenda contribuir com a apuração destes autos, a comunicação da representante de que juntou petição a processo judicial que também trata da matéria em nada contribui para a solução do

processo nesta Corte. Com efeito, não há influência de tal providência neste processo, por conta da

independência das instâncias. ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR

95. Em seus pedidos, a representante suscita a possibilidade de suspensão cautelar do certame (peça 1, p.

40-41). Além do mais, na peça 94 pede que seja concedida sua imediata habilitação na licitação empreendida,

por se entender plenamente aptas para a execução das atividades previstas no Pregão Eletrônico n. 19/2017-TB, o que também pode ser entendido como um pedido de cautelar.

96. Inicialmente, cumpre registrar que assiste o juízo cautelar aos Tribunais de Contas, como inclusive

reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal, com base na teoria dos poderes implícitos (nesse sentido, MS 24.510). De fato, não há sentido em o constituinte outorgar competências de controle às Cortes de Contas se não

atribuir, também, meios para tanto. Daí a possibilidade de adoção de medidas cautelares pelos Tribunais de

Contas, de forma a mitigar os riscos quanto a prejuízos futuros de difícil ou incerta reparação. 97. Há, sabidamente, dois requisitos fundamentais para adoção de uma medida cautelar: o fumus boni

iuris e a o periculum in mora. Pelo primeiro, há de se verificar a verossimilhança das alegações, isto é, se, em

primeiro exame, o direito pleiteado soa razoável. Pelo segundo, há de se verificar se a demora na decisão de

mérito causará prejuízo aos interesses tutelados, os quais, no caso da Administração, são públicos, e, portanto, indisponíveis. Na espécie, deve-se negar a cautelar pleiteada, uma vez que ausentes os requisitos necessários ao

pedido (periculum in mora e fumus bônus iuris).

98. Com efeito, o contrato decorrente do Pregão 19/2017 já foi firmado e se refere a objeto importante aos negócios da Telebrás. A descontinuidade imediata dos serviços poderia causar sérios transtornos não só à

estatal, mas a todos os que dependem de serviços relacionados à avença firmada. Constitui-se, então, periculum

378


in mora reverso, já que a concessão de qualquer cautelar, no presente momento, causaria prejuízos aos interesses públicos. Portanto, a cautelar pleiteada deve ser negada.

CONCLUSÕES

99. Ainda que pairem dúvidas sobre a habilitação da empresa Padtec, em face do que foi apontado com relação à CAT utilizada pela empresa no certame, o fato é que a documentação da empresa se encontrava válida

à época do certame e entendemos aplicável ao caso o previsto no art. 55, inciso XIII da Lei 8.666/93, devendo a

empresa demonstrar que dispõe de todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação, decorrente do Pregão Eletrônico 19/2017, nos termos analisados acima, sob pena de manter-se o contrato apenas

pelo prazo necessário para a realização de uma nova contratação, ou para a contratação do remanescente dos

serviços contratados, por meio do art. 24, inciso XI da Lei 8.666/93 .

100. Ressalte-se que em oportunidade anterior, esta Selog considerou correta a inabilitação da representante nestes autos (peça 61), contando com a anuência do MPTCU (peça 68). Ainda que objeto da

irresignação do Consórcio Seteh/B2IT, o fato é que a decisão foi adequadamente motivada pela Telebrás. A

propósito da necessidade de motivação das decisões administrativas, cabe colacionar os argumentos constantes do voto condutor do Acórdão 723/2018 – Plenário, com destaques não constantes do original (relator: Ministro

Benjamin Zymler):

31. (...) Em princípio caberia ao gestor efetuar o juízo acerca da solução que melhor atenda ao interesse público, para então decidir sobre sua forma de ação. Não pode o Tribunal substituir a Administração na

atividade de promover a gestão pública, de modo a dizer previamente qual é a melhor alternativa que o gestor

público deve adotar.

32. Com respaldo nas disposições constitucionais, o TCU pode exercer o controle do poder discricionário da Administração Pública, adentrando no exame da economicidade, eficácia, eficiência e efetividade do ato

administrativo, notadamente quando observadas omissões ou deficiências na motivação do ato ou a decisão

adotada pelo gestor se mostrar em descompasso com os princípios que regem a atuação estatal. Porém, tal controle necessita de uma certa dose de autocontenção.

101. Não se percebeu ilegalidades, antieconomicidade ou outras razões que levassem a este Tribunal a

agir, no que diz respeito à inabilitação da representante. Os interesses que assim a esta, exclusivamente

privados, não determinam a ação do TCU, ainda que se possa buscar resposta no Judiciário, evidentemente. 102. Por outro lado, em razão do inc. XIII do art. 55 da Lei 8.666/1993, cabe à empresa Padtec

demonstrar que, de fato, possui a qualificação técnica para manter a execução do contrato, sob pena de pôr em

risco a continuidade da avença. 103. Mesmo que se confirme a anulação da CAT 2620130001528, utilizada pela empresa Padtec para sua

qualificação técnica no Pregão Eletrônico 19/2017, isso não faria com que o processo retornasse ao momento de

inabilitação da representante. Para ela, a participação se encerrou no momento em que foi inabilitada. Não a socorre o argumento de que concederia um ‘desconto’ à Telebrás caso o processo fosse retornado a ela. Ora,

caso isso fosse oportunizado à representante, teria de o ser a todas as demais empresas participantes no certame,

pois, em caso contrário, restaria violado princípio da isonomia.

104. Tendo em conta o que estabelece a Lei 13.655/2018 (art. 21), como principal consequência prática de uma eventual decisão pela anulação da habilitação da empresa Padtec no certame seria a necessidade de uma

nova licitação ou mesmo a convocação do terceiro colocado, o que deveria ficar a critério da Administração.

Some-se a isso a necessidade de que, nos termos do inc. XIII do art. 55 da Lei 8.666/1993, a contratada mantenha durante toda a execução contratual as condições iniciais de habilitação. Sendo assim, entendemos

suficiente determinar à Telebrás que exija da empresa Padtec a apresentação de documentação válida

comprobatória da qualificação técnica da empresa para assumir os serviços contratados por meio do Pregão 19/2017, em conformidade com as exigências constantes do item 20.2 do edital do certame (peça 16, p.

108/109), sob pena de manutenção da aludida avença tão só pelo tempo necessário para a realização de um novo

processo licitatório, ou para conclusão dos atos necessários para a contratação do remanescente dos serviços,

nos termos do art. 24, inciso XI, da Lei 8.666/93. 105. Considerando-se, ainda, as análises realizadas por meio de outras instruções constantes nestes autos,

sobretudo a de peça 61, convém o encaminhamento das ciências abaixo propostas, de forma a contribuir para

futuras licitações que tenham objeto idêntico ou similar ao contratado mediante o Pregão 19/2017, e que se encontram em conformidade com as análises procedidas ao longo deste processo.


379


Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo: a) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235

e 237, inciso VII, do Regimento Interno/TCU, c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993 e no art. 103, § 1º da

Resolução – TCU 259/2014, para, no mérito, julgá-la parcialmente procedente; b) indeferir o requerimento da medida cautelar formulado, ante a ausência dos pressupostos necessários

para sua concessão;

c) determinar, com fundamento no inc. II do art. 250 do Regimento Interno/TCU, às Telecomunicações Brasileiras S/A. (Telebrás) que:

c.1) no prazo de até 30 (trinta) dias, exija da Padtec S/A. (CNPJ/CPF: 03.549.807/0001-76)

documentação válida que comprove que a empresa dispõe de todas as condições de habilitação e qualificação

exigidas na licitação para continuar executando os serviços contratados por meio do Pregão 19/2017, nos termos do que dispõe o inc. XIII do art. 55 da Lei 8.666/1993, tendo em vista a declaração de nulidade pelo CREA/SP

da Certidão de Acervo Técnico (CAT - 2620130001528) apresentada pela empresa no certame, sob pena de

manter-se o contrato decorrente apenas pelo prazo necessário para a conclusão de novo processo licitatório ou para a conclusão dos atos necessários para a contratação do remanescente dos serviços, nos termos do art. 24,

inciso XI, da Lei 8.666/93 (parágrafos 41/43 e 93 desta instrução), informando ao TCU no mesmo prazo acima

as medidas adotadas e resultados; c.2) assim que encerradas as apurações, apresente as conclusões decorrentes do Processo 243/2017,

instaurado para apuração das denúncias formuladas pela Seteh Engenharia Ltda. (CNPJ: 26.742.502/0001-81);

d) com base no art. 7º da Resolução 265/2014, do TCU, dar ciência à Telebrás de que no Pregão 19/2017

(peça 61, p. 24): d.1) o uso de expressões vagas, sem parâmetros quantitativos no item 20.2.2 do Termo de Referência

(‘serviços compatíveis em características e quantidades com o objeto deste Termo de Referência’ – parágrafos

83/87, peça 61) constituiu infringência ao princípio do julgamento objetivo, previsto no art. 5º do Decreto nº 5.450/2005 e no art. 3º da Lei nº 8.666/1993, bem como à jurisprudência do TCU (v.g. item 1.6.1, TC-

021.857/2012-1, Acórdão nº 271/2013-Plenário);

d.2) o planejamento deveria ter se iniciado antes, já que foi necessário suceder a contratação anterior por

meio de uma emergencial, que deve ser admitida apenas em condições de exceção (parágrafo 98, peça 61); d.3) o preço de referência deveria ter sido divulgado no edital, já que isso é obrigatório em licitações na

modalidade pregão, quando tal valor for utilizado como critério de aceitabilidade das propostas, nos termos do

art. 40, X, da Lei nº 8.666/1993 (parágrafo 101, peça 61) e) comunicar à Comissão de Ética Pública – CEP que avalie a conveniência e a oportunidade de apurar a

existência de potencial infração ética inserida em sua alçada de competência, tal como conflito de interesses,

ante o que estabelece o Decreto 6.029/2007, encaminhando, para tanto, cópia do que vier a ser decidido (especialmente parágrafos 93/95 da instrução de peça 61);

f) encaminhar cópia do presente processo ao Ministério Público Federal, para adoção das providências

que julgar cabíveis, ante a possibilidade da ocorrência de ilícitos penais, encaminhando, para tanto, cópia do que

vier a ser decidido e da peça 61 deste processo) (parágrafo 82, peça 61); g) comunicar à representante, consórcio Seteh Engenharia Ltda. (CNPJ: 26.742.502/0001-81) e B2IT

Serviços de Multimídia e Telecom Ltda. (CNPJ: 08.666.365/0001-61), e à Telecomunicações Brasileiras S/A.

(Telebrás), a deliberação que vier a ser adotada nestes autos, cabendo destacar que o inteiro teor da decisão poderá ser consultado no endereço www.tcu.gov.br/acordaos;

h) fixar o prazo de 15 (quinze) dias, contados do transcurso do prazo constante do item ‘c’ desta proposta

de encaminhamento, para que a Telebrás comunique ao TCU os resultados das apurações que promover; i) arquivar os presentes autos, nos termos do inciso V do art. 169 do Regimento Interno deste Tribunal,

sem prejuízo de que a Selog monitore o que vier a ser decidido.”

2. O Ministério Público junto ao TCU - MPTCU, provocado para se manifestar em razão da

relevância e complexidade da matéria, apresentou parecer nos seguintes termos (peça 105): “Em atenção à audiência com que nos distingue a Relatora (peça 104), analisa-se nesta oportunidade a

Representação, com pedido de medida cautelar, formulada pelo consórcio composto pelas empresas Seteh Engenharia Ltda. e B2IT Serviços de Multimídia e Telecom Ltda., a respeito de possíveis irregularidades

relacionadas ao Pregão Eletrônico 19/2017, conduzido pela Telecomunicações Brasileiras S.A. (Telebras), que

teve por objeto a contratação de empresa ou consórcio de empresas especializadas para execução de serviços de

380


operação e manutenção, a serem realizados de forma contínua, na Planta da Rede Nacional de Telecomunicações, em todo o território nacional.

2. A empresa Padtec S/A., que já prestava os serviços objeto do pregão inquinado desde 2013 na

Telebras, foi declarada vencedora, após a desclassificação das licitantes DMG Eletrônica – Comércio de Equipamentos Eletrônicos-Eireli-EPP e do consórcio autor da presente representação. O lance da empresa

vencedora foi, inicialmente, de R$ 137.200.000,01, reduzido, após negociação, para R$ 137.000.000,00, valor

equivalente ao melhor lance oferecido pelo consórcio representante, desclassificado do certame por não reunir as qualificações técnicas suficientes demandadas pelo termo de referência.

3. Em apertada síntese, a representante alega que:

(i) foi desclassificada indevidamente do certame;

(ii) houve direcionamento da licitação para favorecer a Padtec S/A., uma vez que seria a única capaz de atender à exigência prevista no item ‘c’ do subitem 20.2.2 do termo de referência e que o Conselho de

Administração da Telebras estaria composto por dirigente e ex-dirigentes do Grupo CPqD – Padtec; e

(iii) os atestados apresentados pela referida empresa são inidôneos, razão por que deveria ser desclassificada do certame.

4. Já havíamos nos manifestado anteriormente (peça 68), oportunidade em que anuímos com o

encaminhamento proposto pela Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog) – peças 61/63 – no sentido de, entre outras medidas:

(a) conhecer da representação, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

(b) indeferir o pedido de concessão de medida cautelar;

(c) dar ciência à Telebras das impropriedades detectadas no edital; (d) comunicar à Comissão de Ética Pública (CEP) acerca da potencial infração ética relacionada à

existência de possível vínculo entre diretores da Telebras e a empresa Padtec S/A.;

(e) determinar ao Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (Confea) que informe à Telebras os resultados da apuração da denúncia formulada pela empresa Seteh Engenharia Ltda.; e

(f) determinar à Telebras que, após o recebimento das informações pelo Confea (referenciadas no

subitem precedente), analise as possíveis consequências na execução do contrato decorrente do pregão em

questão, informando ao TCU as providências adotadas. 5. Naquela ocasião, a proposta da Selog foi corolário das seguintes principais conclusões (nos tópicos a

seguir, todos os parágrafos referenciados constam da instrução técnica lançada à peça 61):

1) a ausência de diferença de preços entre a proposta da representante e da empresa Padtec S/A. não evidencia, ao menos em termos financeiros, interesse público que justifique a atuação dessa Corte de Contas, na

espécie (parágrafos 72 a 75);

2) a descontinuidade da contratação pode elevar os riscos de negócio da Telebras, o que traria danos a empresa e aos usuários de seus serviços (parágrafo 104);

3) é razoável a inabilitação do Consórcio SETEH/B2IT do certame, visto que, de fato, há diferença entre

executar serviços de instalação de infraestrutura e de promover manutenção em rede (parágrafos 79 a 81);

4) a empresa Padtec S/A é apta à execução dos serviços objeto da licitação em questão, uma vez que já os realizava, desde 2013, no âmbito da própria Telebras (parágrafo 76);

5) a questão relativa à suposta prática de ilegalidade na emissão da Certidão de Acervo Técnico (CAT)

2620130001528 pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (CREA-SP) restringe-se às atribuições do Confea (parágrafos 77 e 78);

6) não há impedimento para a fixação de quantitativos mínimos no edital, apenas a necessidade de que

haja expressa motivação quanto às razões que levaram à tal exigência, segundo a jurisprudência do TCU (parágrafos 86 a 91);

7) a ausência de quantitativos mínimos no edital do certame, a rigor, não comprometeu sua

competitividade, o que não justifica ‘determinação mais incisiva de anular a licitação, sobretudo tendo em

conta o ganho efetivo possível, levando em consideração as propostas apresentadas: consórcio SETEH/B2IT 137 milhões, empresa PADTEC 137,2 milhões’ (parágrafo 91);

8) as questões referentes aos possíveis vínculos entre dirigentes da Telebras e da empresa contratada

devem ser informadas à CEP, colegiado detentor da competência para apuração de infrações éticas na alta governança da Administração Pública Federal (parágrafos 93 a 95); e

381


9) estão ausentes os pressupostos para concessão da medida cautelar requerida pelo representante

(parágrafos 105 a 107).

6. Após este Parquet exprimir o seu posicionamento (peça 68), novos elementos foram coligidos aos

autos pelo Confea (peça 70), contendo informações prestadas pelo CREA-SP, de que a CAT em questão ‘contém vícios de legalidade, por não obedecer ao disposto na Resolução 1.025 [do Confea]’ e que o processo

que culminou na emissão da indigitada CAT foi encaminhado ao presidente do CREA-SP, para fins de

determinação da apuração de responsabilidades (peça 70, p. 6). 7. Ato contínuo, por meio do despacho jungido à peça 71, a relatora restituiu os autos à Selog, para que

fosse apreciado o conteúdo do expediente encaminhado pelo Confea, bem assim avaliada a sua repercussão

sobre a proposta de encaminhamento vertida às peças 61-63.

8. A unidade especializada, então, examinou os novos elementos e, às peças 75-77, mais uma vez propôs o indeferimento da medida cautelar formulada pela representante, e, ainda, sugeriu fossem promovidas as

oitivas da Telebras e da empresa Padtec S/A. (para obter manifestação sobre os efeitos da anulação da CAT

2620130001528, utilizada pela empresa vencedora do Pregão 19/2017, para o fim de habilitação no certame), em razão da possibilidade desse fato resultar-lhes em decisão desfavorável, nos termos do inciso V do art. 250

do Regimento Interno (RI/TCU).

9. O Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, atuando no processo por força da Portaria TCU 94/2018, aquiesceu com o encaminhamento propugnado pela Selog, conforme o despacho colacionado à peça

79.

10. Ultimadas as preliminares devidas, a unidade instrutiva então examinou as respostas às oitivas

realizadas nos autos, bem assim os argumentos e elementos trazidos pela representante – naquilo que diz respeito ao atendimento do despacho de peça 79 e que se insere no espectro de competências da Corte de

Contas, uma vez que eventuais infrações a normas relacionadas ao desempenho de atividades de profissões

regulamentadas devem ser apuradas pelo conselho profissional competente – e concluiu (peças 101-103), em adição ao que já havia inferido anteriormente (na instrução técnica lavrada à peça 61, cujas principais

conclusões foram enumeradas no parágrafo 5 deste parecer), em síntese, que (a seguir, todos os parágrafos

referenciados encontram-se na instrução técnica de peça 101):

1) as informações trazidas aos autos confirmam que a suspensão da licitação ou do contrato, neste momento, geraria prejuízos ao interesse público (periculum in mora reverso). Ademais, não se vislumbra a

presença dos requisitos para a concessão de medida cautelar (parágrafos 26 e 95 a 98);

2) quanto à CAT 2620130001528, a discussão acerca de sua validade ainda não resta exaurida, porquanto há pleito recursal em andamento no âmbito do CREA-SP e, ainda, essa mesma questão foi judicializada, não

sendo, pois, recomendada a adoção de qualquer medida que possa vir a impedir a atual execução contratual

(parágrafo 27); 3) a documentação apresentada pela empresa Padtec S/A. no Pregão Eletrônico 19/2017 encontrava-se

válida quando da análise realizada pela Telebras no curso do certame. Ademais, a CAT apresentada pela Padtec

S/A. foi expedida há mais de cinco anos, tendo sido questionada apenas no bojo da contratação ora examinada,

sendo que essa empresa já executava serviços relacionados ao objeto, por meio de contrato realizado junto à própria Telebras, o que, a princípio, denota a sua capacidade técnica (parágrafos 41 e 42);

4) ainda que pairem dúvidas sobre a habilitação técnica da Padtec S/A., no âmbito do Pregão Eletrônico

19/2017, o fato é que no processo de contratação de 2017 a referida empresa já possuía capacidade comprovada de execução, eis que já executava na própria Telebrás serviços relacionados ao mesmo objeto (parágrafos 80 e

99);

5) mesmo que a CAT 2620130001528 seja declarada inidônea, isso não fará com que o processo de contratação retroceda a fim de que a representante seja habilitada, haja vista que nenhum vício foi constatado

nos atos que culminaram na sua inabilitação no Pregão Eletrônico 19/2017, em razão do não cumprimento de

condições de qualificação técnica estabelecidas no edital, consoante já analisado na instrução técnica pretérita6

(parágrafos 80, 100 e 103); e 6) é devido o acompanhamento do que está sendo realizado pela Telebras em relação à CAT cuja validade

é questionada, pois a empresa Padtec S/A. deve demonstrar, à luz do inciso XIII do art. 55 da Lei 8.666/1993,

6 peça 61, p. 16-17, parágrafos 79 a 81.

382


que mantém as condições de habilitação e de qualificação técnica para a execução do contrato, sob pena de restar comprometida a continuidade da avença (parágrafo 28).

11. Arrimada nas premissas sintetizadas acima, a Selog, em pareceres concordantes

(peças 101-103), reitera os encaminhamentos consignados na instrução de peça 61 (resumidos no parágrafo 4 deste pronunciamento), com exceção das determinações para que o Confea informe à Telebras os resultados da

apuração da denúncia formulada pela empresa Seteh Engenharia Ltda. e para que aquela estatal, após o

recebimento das informações prestadas pelo aludido conselho profissional, analise os eventuais impactos da decisão do Confea na execução do contrato decorrente do Pregão Eletrônico 19/2017 e informe ao TCU acerca

das providências adotadas. Em vez dessas providências cogentes, a unidade instrutiva sugere determinar à

Telebras, com base no inciso II do art. 250 do RI/TCU, a adoção das seguintes medidas:

a) no prazo de trinta dias, exija da Padtec S/A. documentação válida que comprove que a empresa dispõe de todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação para continuar executando os serviços

contratados por meio do Pregão Eletrônico 9/2017, nos termos do que dispõe o inc. XIII do art. 55 da Lei

8.666/1993, tendo em vista a declaração de nulidade pelo CREA/SP da CAT 2620130001528 apresentada pela empresa no certame, sob pena de se manter o contrato decorrente apenas pelo prazo necessário para a conclusão

de novo processo licitatório ou para a conclusão dos atos necessários para a contratação do remanescente dos

serviços, nos termos do art. 24, inciso XI, da Lei 8.666/93 (parágrafos 41/43 e 93 desta instrução), informando ao TCU no mesmo prazo acima as medidas adotadas e resultados; e

b) assim que encerradas as apurações, apresente ao Tribunal as conclusões decorrentes do Processo

243/2017, instaurado para apuração das denúncias formuladas pela Seteh Engenharia Ltda.

12. Para que a Telebras encaminhe ao TCU as informações sobre as providências adotadas em atendimento às determinações alhures, a Selog propôs a fixação do prazo de quinze dias (item ‘h’ da proposta de

encaminhamento à peça 101, p. 15), a contar do exaurimento do interregno previsto no item ‘a’ supra (trinta

dias). 13. Aquiescemos com o encaminhamento ofertado pela unidade instrutora (peças 101-103), sem prejuízo

de tecer as seguintes ponderações.

14. Com efeito, em vista das informações já colacionadas aos autos pelo Confea (peça 70) e dos exames

empreendidos pela Selog no curso da instrução processual, o deslinde para o feito em apreço, de fato, não mais demanda que sejam expedidas as determinações anteriormente sugeridas, já descartadas pela unidade técnica

(itens ‘g’ e ‘h’ da proposta de encaminhamento pretérita, assentados à peça 61, p. 25).

15. Especificamente em relação à CAT apresentada pela empresa Padtec S/A. para fins de habilitação no certame inquinado, questão central tratada nestes autos, em linha de convergência com as ponderações aduzidas

pela unidade técnica, entendemos que não cumpre ao TCU antecipar decisões sobre assuntos com relação aos

quais não tem competência para decidir. Nesse sentido, observa-se que a decisão acerca da idoneidade, ou não, da aludida CAT 2620130001528 ainda se encontra pendente, haja vista o recurso administrativo interposto pelo

profissional junto ao CREA-SP e, ainda, a judicialização da controvérsia, mediante a impetração de writ em face

da decisão administrativa daquele CREA-SP que veio a determinar a nulidade da referida certidão (Processo

5006351-82.2018.4.03.6100). 16. Assim, mostra-se consentânea com a Lei 8.666/1993, notadamente com o inciso XIII do seu art. 55 –

que estabelece a obrigação de a contratada manter na execução contratual todos os requisitos de habilitação

como condição de continuidade da avença – a determinação alvitrada pela Selog, de que a Telebras exija da Padtec S/A. a apresentação de documentação comprobatória de que a empresa dispõe de todas as condições de

habilitação e qualificação exigidas na licitação (item 20.2 do edital) para continuar executando os serviços

contratados por meio do Pregão Eletrônico 9/2017. 17. Ressalte-se que, como bem observou a Selog, caso a Padtec S/A. não ostente mais os requisitos

necessários para a continuidade da execução contratual, e, por tal razão, a Telebras decida pela rescisão do

ajuste vigente, o aproveitamento do Pregão Eletrônico 9/2017 ainda se mostraria possível, a teor do art. 24, inc.

XI, da Lei de Licitações, convocando-se as empresas que não tiveram propostas de preços e documentos de habilitação analisados, em ordem de classificação no certame, para verificar se aceitam as mesmas condições

ofertadas pela licitante vencedora.

18. Registre-se, por fim, que, caso venha a ser confirmada a inidoneidade da certidão apresentada pela empresa Padtec S/A. no Pregão eletrônico 9/2017, a referida licitante poderá ter praticado fraude à licitação,

razão por que, em sede de monitoramento do presente feito, deverá a Selog adotar as medidas pertinentes, a

383


exemplo de promover a audiência da Padtec S/A., para fins de apuração da irregularidade e de eventual aplicação da sanção encartada no art. 46 da Lei 8.443/1992.

19. À vista dos elementos constantes dos autos, este representante do Ministério Público de Contas da

União ratifica os termos de seu pronunciamento pretérito (peça 68), ao tempo em que endossa a proposta de mérito alvitrada pela unidade instrutiva, às peças 101-103, com o acréscimo sugerido no parágrafo antecedente.”

É o relatório.

VOTO

Presentes os requisitos de admissibilidade dos arts. 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do

Regimento Interno deste Tribunal c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, conheço desta representação,

com pedido de medida cautelar, formulada pelo consórcio composto pelas empresas Seteh Engenharia

Ltda. e B2IT Serviços de Multimídia e Telecom Ltda., acerca de possíveis irregularidades no pregão

eletrônico 19/2017, realizado pela Telecomunicações Brasileiras S/A - Telebras para contratação de

empresa ou consórcio de empresas especializadas para execução de serviços de operação e

manutenção da planta da rede nacional de telecomunicações.

2. A licitante vencedora, empresa Padtec S/A, que já era a prestadora dos mesmos serviços, por

meio de contratação realizada em 2013, ofereceu lance de R$ 137.200.000,01, reduzido, após

negociação, para R$ 137.000.000,00. Tal valor equivale ao melhor lance oferecido pelo consórcio

autor desta representação, desclassificado do certame sob a alegação de que “não reunia as qualificações

técnicas suficientes demandadas pelo Termo de Referência”.

3. O termo de homologação da licitação foi registrado no Comprasnet no dia 28/6/2017, e o

correspondente Contrato 74/3500/2017, firmado com a Padtec S/A em 30/6/2017.

4. Em apertada síntese, a representante alega que: (i) foi desclassificada indevidamente do

certame; (ii) houve direcionamento da licitação para favorecer a Padtec S/A, uma vez que seria a única

capaz de atender à exigência prevista no item “c” do subitem 20.2.2 do Termo de Referência; (iii) que

o Conselho de Administração da Telebras estaria composto por dirigente e ex-dirigentes do Grupo

CPqD - Padtec; e (iv) os atestados apresentados pela referida empresa são inidôneos, razão por que

deveria ser desclassificada do certame.

5. Após análise das oitivas e diligências realizadas, a Selog concluiu (peça 61), em síntese que:

(i) é razoável a inabilitação da representante no certame, em razão de não ter cumprido com as

condições de qualificação técnica estabelecidas no edital; (ii) quanto ao suposto direcionamento, a

representante não apresentou documentos comprobatórios do argumento e que os licitantes estavam

obrigados a comprovar a execução de serviços compatíveis com apenas uma das oito atividades

definidas nas alíneas “a” a “h” do subitem 20.2.2 do Termo de Referência; (iii) não cabe ao TCU

determinar apurações de caráter disciplinar, cabendo recomendar à Comissão de Ética Pública - CEP

que avalie a conveniência e a oportunidade de promover as apurações sugeridas na instrução; e (iv) a

apuração de documentos supostamente inidôneos restringe-se às atribuições do Confea, devendo-se

aguardar o deslinde da apuração pelo conselho.

6. Diante das conclusões, a unidade instrutiva propôs (i) o conhecimento da representação, para

considerá-la parcialmente procedente; (ii) o indeferimento do pedido de concessão de medida cautelar;

(iii) ciência à Telebras das impropriedades detectadas no edital, a exemplo da ausência de quantitativos

mínimos; (iv) comunicação à CEP no sentido de avaliar a conveniência e a oportunidade de apurar a

existência de potencial infração ética inserida em sua alçada de competência, dada a existência de

possível vínculo entre diretores da Telebras e a empresa Padtec S/A; (v) determinação ao Confea no

sentido de informar, em trinta dias, à Telebras os resultados da apuração da denúncia formulada pela

empresa Seteh Engenharia Ltda.; (vi) determinação à Telebras no sentido de concluir em trinta dias,

384


após o recebimento das informações pelo Confea, as análises a respeito das possíveis consequências na

execução do contrato decorrente do pregão em questão.

7. Diante de memoriais acostados pela representante e à vista das relevantes questões de fato e de

direito inseridas nos autos, solicitei a manifestação do Ministério Público junto ao TCU - MPTCU, que

emitiu parecer em consonância com o encaminhamento proposto pela unidade técnica (peça 68).

8. No entanto, em decorrência de informações adicionais trazidas aos autos pelo consórcio

representante, pela Telebras, pela empresa Padtec S/A e pelo Confea, juntamente com as respostas às

novas oitivas realizadas, solicitei análise complementar, com a inclusão do exame de dois aspectos

centrais envolvidos na representação.

9. O posicionamento uniforme da unidade instrutiva, com anuência do MPTCU e que adoto

parcialmente como razões de decidir, foi no sentido de seja conhecer da representação, para, no mérito,

considerá-la parcialmente procedente, com expedição de ciências.

10. A seguir, destaco os motivos mais relevantes que me conduzem a essa conclusão.

II

11. O primeiro aspecto refere-se à habilitação da empresa vencedora diante da anulação da

Certidão de Acervo Técnico - CAT 2620130001528 pelo Conselho Regional de Engenharia e

Agronomia do Estado de São Paulo - CREA-SP, sendo que tal documento havia sido apresentado para

fins de habilitação no certame.

12. Após pronunciamento da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas - Selog e

do MPTCU de que a questão relativa à suposta prática de ilegalidade na emissão da certidão restringe-

se às atribuições do Confea, o CREA-SP acostou aos autos novos elementos, com informações de que

o documento em questão “contém vícios de legalidade, por não obedecer ao disposto na Resolução 1.025 [do

Confea]” e de que o processo que culminou na emissão da indigitada CAT foi encaminhado ao

presidente do CREA-SP para fins de determinação da apuração de responsabilidades.

13. Após a realização de oitivas, bem como a análise de novos elementos trazidos aos autos, a

Selog, com anuência do Parquet, concluiu que, apesar de existirem vícios relacionados à emissão da

CAT 2620130001528 (peça 75), a discussão acerca da sua validade ainda não resta exaurida,

porquanto há pleito recursal em andamento no âmbito do CREA-SP e, ainda, essa mesma questão foi

judicializada (Mandado de Segurança 5006351-82.2018.4.03.6100, em trâmite perante a 12ª Vara

Cível Federal de São Paulo da Seção Judiciária do Estado de São Paulo), não sendo, pois,

recomendada a adoção de qualquer medida que possa vir a impedir a atual execução contratual.

14. Verifico que a CAT foi emitida em 19/02/2013 e que em 12/07/2017 a Telebras, para fins de

habilitação da empresa Padtec S/A no pregão, conferiu a sua autenticidade no sítio do CREA-SP na

internet. Porém, o cancelamento da certidão foi informado ao Confea pelo CREA-SP apenas em

20/02/2018 (peça 70). Assim, referida documentação encontrava-se válida à época do certame, apesar

de atualmente a sua validade estar sendo questionada tanto no âmbito administrativo do sistema

Confea/CREA, quanto no judicial.

15. Não obstante os esforços já empreendidos pela Telebras em buscar maiores detalhes sobre a

invalidação da CAT e a alegação de que, até o presente momento, os serviços prestados pela Padtec

S/A atendem satisfatoriamente aos requisitos e às obrigações contratuais estabelecidos, endosso o

entendimento da unidade técnica quanto à necessidade de a Telebras garantir que a empresa contratada

mantenha, durante toda a execução do contrato, a totalidade das condições de habilitação e

qualificação exigidas na licitação, nos termos do inciso XIII do art. 55 da Lei 8.666/93.

16. Também pondero, em concordância com o entendimento da unidade técnica, que a suspensão

da licitação ou do contrato, neste momento, causaria prejuízos ao interesse público, motivo pelo qual

não vislumbro a necessidade da concessão de medida cautelar, diante da existência do periculum in

mora reverso, sem prejuízo da necessidade de se acompanhar o deslinde da questão no campo do

Confea/CREA-SP e do Poder Judiciário.

385


17. Nesse cenário, em acréscimo, acolho a proposta do MPTCU para que, em sede de

monitoramento do presente feito, a unidade instrutiva avalie o deslinde das ações abertas no âmbito do

Confea/CREA e do Poder Judiciário, inclusive para fins de apuração de responsabilidade e eventual

aplicação de sanção, caso venham a ser confirmadas a inidoneidade da certidão apresentada pela

empresa Padtec S/A no Pregão Eletrônico 19/2017 e a prática de conduta faltosa relacionada à sua

aceitação.

III

18. Outro fato que chama a atenção na representação formulada diz respeito à alegação de que

houve direcionamento da licitação para favorecer a Padtec S/A, uma vez que o Conselho de

Administração da Telebras estaria composto por dirigente e ex-dirigentes da Fundação Centro de

Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicações - CPqD.

19. A Telebras, em sua manifestação à peça 37, informou ao Tribunal que as informações

obtidas em sede de diligência ao CPqD, anexadas à peça 41, p. 30 e 31, confirmam que Hélio Marcos

Machado Graciosa, então representante legal da fundação, e Maximiliano Salvadori Martinhão, então

presidente do Conselho Curador da fundação, ambos conselheiros de administração da Telebras, não

mantêm vínculo com o CPqD desde 8/6/2015 e 28/10/2016, respectivamente, datas estas anteriores à

de realização do pregão, cuja sessão pública se iniciou em 17/5/2017.

20. Ao analisar os elementos trazidos aos autos, a Selog, diante da constatação de que a apuração

está sendo procedida, inicialmente, no âmbito da própria Telebras (Processo n.º 243/2017, aberto para

apuração de fatos relativos às denúncias feitas pela Seteh Engenharia Ltda.), propôs que a Comissão de

Ética Pública - CEP, colegiado detentor da competência para apuração de infrações éticas na alta

governança da Administração Pública Federal, seja informada acerca dos fatos levantados nestes autos

quanto aos possíveis vínculos entre dirigentes da Telebras e empresa interessada em contratar com a

entidade.

21. A unidade técnica entendeu caber recomendar à CEP que avalie a conveniência e a

oportunidade de promover as apurações sugeridas nos autos, por considerar que o TCU não tem

competência para atuar no ponto em questão que permita expedir determinação. Para sustentar a

proposta, trouxe o exemplo do Acórdão 2.906/2009 - Plenário, de relatoria do ministro Raimundo

Carreiro, no qual o Tribunal firmou a tese de que esta Corte não é competente para determinar

diretamente a instauração ou para controlar resultados de sindicâncias ou de procedimentos

administrativos disciplinares, porquanto tais poderes não se subsomem às competências

constitucionais e legais de que é detentor.

22. Anuindo à proposta da unidade técnica, o MPTCU afirmou que, “considerando o prazo

razoável transcorrido entre a desvinculação de Hélio Marcos Machado Graciosa e Maximiliano Salvadori

Martinhão da Fundação CPqD e a realização do certame, não se vislumbra, a princípio, que a situação em questão se enquadre na hipótese de impedimento de participar da licitação prevista no artigo 9º, inciso III, da

Lei 8.666/1993”.

23. Com as devidas vênias às analises empreendidas no âmbito da Selog e da Procuradoria,

entendo que esse não é o melhor entendimento.

24. Conforme documentos juntados aos autos, a Fundação CPqD é detentora de 46% do capital

social da empresa Padtec S/A, dividindo o controle da empresa com Ideiasnet Fundo de Investimento

(34%) e BNDES Participações S/A (19%). Assim, a Fundação CPqD é sócia majoritária da empresa

Padtec S/A, podendo, inclusive, estar configurado o controle societário, nos termos do art. 116 da Lei

6.404/1976.

25. Na atuação do colegiado da Fundação CPqD estão presentes, entre outros dirigentes,

Maximiliano Salvadori Martinhão, membro atual e presidente do Conselho Curador até 28/10/2016, e

Hélio Marcos Machado Graciosa – que se desligou da Fundação em 08/06/2016, mas foi presidente de

28/07/1998 a 17/06/2015.

386


25. Posto isso, discordo do entendimento do Parquet, haja vista que os elementos nos autos

(peça 31, pg. 12) comprovam que Maximiliano Martinhão é, sim, membro atual do Conselho Curador

do CPqD, estando nessa condição durante a realização do certame; o que ocorreu em 28/10/2016 foi

apenas o desligamento de sua atuação como presidente de conselho.

26. Nesse feito, tanto Maximiliano Salvadori Martinhão quanto Hélio Marcos Machado Graciosa

são atualmente membros do Conselho de Administração da Telebras, tendo sido Maximiliano o

presidente do conselho da estatal de 29/04/2015 a 29/04/2016 e sendo o atual secretário de

Desenvolvimento Tecnológico e Inovação do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e

Comunicações - MCTIC.

27. Além disso, consta nos autos manifestação da Padtec S/A (peça 31 pg. 12) a qual informa

que “as indicações do Sr. Martinhão para ambos os Conselhos partem do MCTIC - Ministério da Ciência,

Tecnologia, Inovação e Comunicação. Deste modo, sua participação no Conselho de Administração da Telebras

não tem qualquer conexão com sua atuação no Conselho Curador do CPqD. São papeis distintos e

independentes entre si, que o Sr. Martinhão deve desempenhar por força de seu cargo no MCTIC”.

28. Entendo que a presente situação pode representar grave afronta ao disposto no inciso III do

artigo 9º da Lei 8.666/1993, que expressamente veda a participação na licitação, mesmo que

indiretamente, de servidor ou dirigente de órgão ou entidade contratante ou responsável pela licitação.

Referida lei prevê, ainda, sanções aos agentes públicos que praticarem atos em desacordo com os seus

preceitos (arts. 82 a 85 da Lei 8.666/1993).

29. Portanto, haja vista que o primeiro contrato celebrado pela Telebras com a empresa Padtec

S/A ocorreu em 2013, e o segundo, objeto desta representação, em 2017, existem consistentes indícios

de risco de participação de dirigente da entidade em ambas licitações.

30. Diante dos fatos, discordo do posicionamento da unidade técnica e do MPTCU quanto à

competência desta Corte na apuração do possível conflito de interesse na participação de dirigentes da

Telebras no certame, pois a apuração de infração ética não afasta a necessidade de apuração de

irregularidades na aplicação da Lei de Licitações, nos termos do § 1º do artigo 113 da Lei 8.666/1993,

competência atribuída ao Tribunal de Contas.

31. É pacífico na jurisprudência do TCU que o servidor efetivo ou investido em função, na

condição de agente público, está impedido de participar, direta ou indiretamente, da licitação ou do

fornecimento de bens necessários à instituição pública contratante (Acórdãos 3.006/2006 - 2ª Câmara,

294/2007, 1.620/2013 e 2.550/2013, todos de Plenário).

32. Posto isso, visto que foi promovida apenas a oitiva da Telebras e da empresa Padtec S/A

sobre o assunto, considero necessário determinar à Selog que constitua processo apartado para

promover as audiências dos responsáveis Maximiliano Salvadori Martinhão e Hélio Marcos Machado

Graciosa, conselheiros de administração da Telebras e ex-dirigentes do Grupo CPqD - Padtec, em face

de potencial afronta ao inciso III do artigo 9º da Lei 8.666/1993 na realização do pregão eletrônico

19/2017.

Diante do exposto, VOTO por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação

deste Colegiado.


1. Processo TC 019.346/2017-4

2. Grupo II – Classe VII – Representação.

3. Representante: Consórcio Seteh Engenharia Ltda. (CNPJ 26.742.502/0001-81) e B2IT

Serviços de Multimídia e Telecom Ltda. (CNPJ 08.666.365/0001-61).

3.1. Interessada: Padtec S/A (CNPJ 03.549.807/0001-76).

387


4. Unidade: Telecomunicações Brasileiras S.A. - Telebras.


6. Representante do Ministério Público: procurador Rodrigo Medeiros de Lima.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas - Selog.

8. Representação legal: Bruno Correa Burini (OAB/DF 42.841) e outros representando a Padtec




9. Acórdão:

VISTA, relatada e discutida esta representação do consórcio composto pelas empresas Seteh

Engenharia Ltda. e B2IT Serviços de Multimídia e Telecom Ltda. acerca de possíveis irregularidades

no Pregão Eletrônico 19/2017, realizado pela Telecomunicações Brasileiras S/A - Telebras para

contratação de empresa ou consórcio de empresas especializadas para execução de serviços de

operação e manutenção da planta da rede nacional de telecomunicações.


as razões expostas pela relatora, com fundamento nos artigos 71, inciso IX, da Constituição Federal,

237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno deste Tribunal, 113, §1º, da Lei 8.666/1993,

87, § 2º, da Lei 13.303/2016, 103, §1º, da Resolução-TCU 259/2014 e 2º, 3º, 7º e 8º, inciso I, da

Resolução-TCU 265/2014, em:

9.1. conhecer da representação para, no mérito, julgá-la parcialmente procedente;

9.2. indeferir o pedido de medida cautelar ante a ausência dos pressupostos necessários para sua

adoção;

9.3. determinar à Telebras que:

9.3.1. exija da Padtec S/A, no prazo de até 30 (trinta) dias, documentação válida que comprove

dispor a empresa de todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação para

continuar executando os serviços contratados por meio do Pregão Eletrônico 19/2017, nos termos do

que dispõe o inciso XIII do artigo 55 da Lei 8.666/1993, tendo em vista a declaração de nulidade pelo

CREA/SP da Certidão de Acervo Técnico (CAT 2620130001528), sob pena de se manter o contrato

decorrente apenas pelo prazo necessário à conclusão de novo processo licitatório ou à conclusão dos

atos necessários para a contratação do remanescente dos serviços, nos termos do art. 24, inciso XI, da

Lei 8.666/93, informando ao TCU em 15 (quinze) dias as medidas adotadas e os resultados;

9.3.2. apresente as conclusões decorrentes do Processo 243/2017, instaurado para apuração das

denúncias formuladas pela Seteh Engenharia Ltda., assim que encerradas as apurações;

9.4. dar ciência à Telebras de que no Pregão Eletrônico 19/2017:

9.4.1. o uso de expressões vagas, sem parâmetros quantitativos no item 20.2.2 do Termo de

Referência (“serviços compatíveis em características e quantidades com o objeto deste Termo de

Referência” – parágrafos 83/87, peça 61), constituiu infringência ao princípio do julgamento objetivo,

previsto no art. 5º do Decreto 5.450/2005 e no art. 3º da Lei 8.666/1993, bem como à jurisprudência do

TCU (v.g. item 1.6.1, TC-021.857/2012-1, Acórdão 271/2013-Plenário);

9.4.2. o planejamento do certame deveria ter se iniciado antes, já que foi necessária uma

contratação emergencial para suceder à anterior – que deve ser admitida apenas em condições de

exceção;

9.4.3 o preço de referência deveria ter sido divulgado no edital, pois obrigatório em licitações na

modalidade pregão, quando tal valor for utilizado como critério de aceitabilidade das propostas, nos

termos do art. 40, X, da Lei 8.666/1993.

9.5. determinar à Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas que:

9.5.1. promova as audiências de Maximiliano Salvadori Martinhão (CPF 158.543.988-69) e

Hélio Marcos Machado Graciosa (CPF 239.045.427-53), conselheiros de Administração da Telebras e



388


ex-dirigentes do Grupo CPqD - Padtec, para, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentarem razões de

justificativa em face de potencial afronta ao inciso III do artigo 9º da Lei 8.666/1993 na realização do

Pregão Eletrônico 19/2017;

9.5.2. autue processo apartado para realização das audiências indicadas no subitem 9.5.1 acima,

em conformidade com o art. 24 da Resolução TCU 175/2005;

9.5.3. proceda ao monitoramento do cumprimento das medidas indicadas no subitem 9.3 desta

deliberação e avalie o deslinde das ações abertas no âmbito do Confea/CREA e do Poder Judiciário,

inclusive para fins de apuração de responsabilidade e eventual aplicação de sanção, caso venham a ser

confirmadas a inidoneidade da certidão apresentada pela empresa Padtec S/A no Pregão Eletrônico

19/2017 e a prática de conduta faltosa relacionada à sua aceitação.

9.6. encaminhar cópia do presente processo à Comissão de Ética Pública - CEP para

conhecimento e para que averigue a pertinência de instauração de processo administrativo disciplinar

no sentido de apurar a existência de potencial infração ética inserida em sua alçada de competência;

9.7. encaminhar cópia do presente processo ao Ministério Público Federal para adoção das

providências que julgar cabíveis ante a possibilidade da ocorrência de ilícitos penais;

9.8. dar ciência desta deliberação à Telebras e aos ora representantes.






Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro, Ana Arraes (Relatora) e Vital do Rêgo.



GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO

TC-008.584/2016-8

Natureza: Auditoria

Interessado: Tribunal de Contas da União

Unidades: Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda e Secretaria de Orçamento

Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão

SUMÁRIO: AUDITORIA. DESVINCULAÇÕES DE RECURSOS DO SUPERÁVIT

FINANCEIRO DO ANO DE 2014, POR MEIO DA MEDIDA PROVISÓRIA 704/2015.

MODIFICAÇÃO DE LEI ESPECÍFICA POR LEI DE NORMAS GERAIS. AUSÊNCIA DE

CONTROLES ADEQUADOS ACERCA DOS RECURSOS DESVINCULADOS.

DETERMINAÇÃO. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Estes autos tratam de auditoria realizada no Ministério da Fazenda e no Ministério do

Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, relativa às desvinculações de recursos do superávit

financeiro do ano de 2014, por meio da Medida Provisória 704/2015, bem como à possível utilização

desses valores para pagar passivos (reconhecidos mediante o Acórdão 825/2015 – Plenário) junto ao

Banco do Brasil, ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e ao Fundo

de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS).

389


2. Transcrevo, a seguir, a mais recente manifestação da SecexFazenda:

“I. Apresentação

1. Trata-se de Auditoria de Conformidade com o objetivo de verificar a regularidade das

desvinculações de recursos do superávit financeiro do ano de 2014, por meio da MP 704/2015, e sua

utilização para realizar pagamento de passivos junto ao Banco do Brasil (BB), Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS),

reconhecidos pelo Acórdão 825/2015-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro José Múcio.

II. Introdução

II.1. Deliberação que originou o trabalho

2. Em cumprimento ao item 9.2 do Acórdão 2.820/2014-TCU-Plenário (relator Ministro José

Múcio), realizou-se auditoria no Ministério da Fazenda (MF) e no Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão (MP) no período compreendido entre 1/4/2016 e 13/5/2016.

3. As motivações para o presente trabalho foram: a) divulgação de nota de esclarecimento no

site do MF (http://www.fazenda.gov.br/noticias/2016/fevereiro/nota-a-imprensa-sobre-o-pagamento-

dos-passivos-do-acordao-tcu-no-825-2015), a qual demonstrava que os pagamentos dos passivos

junto aos bancos públicos e ao FGTS foram realizados com recursos de desvinculação; b) necessidade

de se realizar análise sobre a regularidade orçamentária e financeira das desvinculações realizadas,

a fim de subsidiar a elaboração do Relatório e do Parecer Prévio sobre as Contas da Presidente da

República referentes ao exercício de 2015.

4. A tabela divulgada em nota de esclarecimento do Tesouro Nacional é apresentada a seguir:

Tabela 1 – Pagamentos de passivos conforme nota do site do MF

Origem Fonte Valor (em R$

milhões)

Recursos do

Exercício de 2015

0100 - RECURSOS ORDINÁRIOS 30.685

0118 - CONTRIBUIÇÕES SOBRE CONCURSOS DE

PROGNÓSTICO

76

0160 - RECURSOS DA OPERAÇÕES OFICIAIS DE

CRÉDITO

180

0184 - CONTRIBUIÇÕES S/REMUN.DEV.AO

TRABALHADOR-FGTS

1.200

0188 - REMUNERAÇÃO DAS DISPONIB. DO TESOURO

NACIONAL

11.561

OUTRAS FONTES 47

Recursos de

superávits financeiros

de exercícios

anteriores (MP

704/2015)

0318 - CONTRIBUIÇÕES SOBRE CONCURSOS DE

PROGNÓSTICOS - SUPERÁVIT DE EXERCÍCIOS

ANTERIORES

54

0344 - RECEITAS DE EMISSÃO DE TÍTULOS DO

TESOURO NACIONAL - SUPERÁVIT DE EXERCÍCIOS

ANTERIORES

21.018

0384 - CONTRIBUIÇÕES S/REMUN.DEV.AO

TRABALHADOR-FGTS - SUPERÁVIT DE EXERCÍCIOS

ANTERIORES

5.966

0388 - REMUNERAÇÃO DAS DISPONIB. DO TESOURO

NACIONAL - SUPERÁVIT DE EXERCÍCIOS

ANTERIORES

94

EMISSÃO DE TÍTULOS 1.506

TOTAL 72.387

390


Fonte: http://www.fazenda.gov.br/noticias/2016/fevereiro/nota-a-imprensa-sobre-o-pagamento-

dos-passivos-do-acordao-tcu-no-825-2015.

II.2. Visão geral do objeto

5. Ao final do exercício de 2015, o Poder Executivo Federal editou a Medida Provisória

704/2015, desvinculando todo o superávit financeiro apurado no Balanço Patrimonial de 2014 e

destinando-o à cobertura de despesas primárias obrigatórias no exercício de 2015. Nestes termos:

‘Art. 1º O superávit financeiro das fontes de recursos decorrentes de vinculação legal existentes

no Tesouro Nacional em 31 de dezembro de 2014 poderá ser destinado à cobertura de despesas

primárias obrigatórias no exercício de 2015.

Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica às fontes de recursos decorrentes de

vinculação constitucional e de repartição de receitas a Estados e Municípios.’

6. De acordo com demonstrativo de superávit financeiro divulgado pela Secretaria do Tesouro

Nacional (STN), o superávit financeiro de 2014 alcançou o montante de R$ 429,5 bilhões, sendo que

R$ 216,5 bilhões são recursos pertencentes a fontes vinculadas.

7. Dessa forma, a MP 704/2015, por não fazer referências a quais receitas seriam

desvinculadas, acabou por desvincular todos os recursos que haviam sido anteriormente vinculados

por normas infraconstitucionais, chegando ao valor de R$ 216,5 bilhões.

8. As normas sobre vinculação e desvinculação de recursos são estabelecidas tanto pela Lei

4.320/1964 quanto pela Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF).

9. A Lei 4.320/1964 estabelece no art. 73 que, quando for o caso de recursos vinculados a

fundos especiais, o superávit financeiro apurado ao final do exercício será transferido para o

exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo, salvo se existir determinação em contrário da lei de

criação do fundo. Nos seguintes termos:

Lei 4.320/1964:

‘Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo

especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.’

(grifei)

10. Sendo mais abrangente em relação ao tema, a LRF estabelece regra geral no sentido de que

os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para

atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o

ingresso (art. 8º, parágrafo único).

II.3. Objetivo e questões de auditoria

11. A presente auditoria teve por objetivo examinar a regularidade da desvinculação de receitas

por meio da MP 704/2015.

12. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo

aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:

a) Questão 1: Considerando que as vinculações de recursos são estabelecidas por normas

especiais, aprovadas e discutidas em cada caso, é juridicamente possível a utilização de uma Medida

Provisória, com normas gerais, para desvincular tais recursos?

b) Questão 2: A desvinculação de recursos estabelecida pela MP 704/2015 está de acordo com o

que estabelece o art. 73 da Lei 4.320/1964?

c) Questão 3: Foram utilizados recursos de desvinculação de recursos para o pagamento de

passivos junto ao Banco do Brasil (BB), Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(BNDES) e Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS)?

II.4. Metodologia utilizada

13. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de

Contas da União (Portaria-TCU 280/2010, alterada pela Portaria-TCU 168/2011) e com observância

aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU (Portaria-Segecex 26/2009).

391


14. Durante o período de planejamento, foram levantadas informações sobre os pagamentos

realizados aos bancos públicos e ao FGTS e sobre trabalhos realizados anteriormente por esta Corte

de Contas que tivessem relação com o tema desta auditoria, bem como obtidas informações sobre

legislação aplicável ao tema.

15. Ao longo da execução, foram analisadas a legislação pertinente bem como toda a

documentação recebida, e informações obtidas pela equipe de auditoria.

16. Frise-se, por oportuno, que as análises realizadas pela equipe de auditoria não foram

efetuadas em relação a todas as situações existentes de desvinculação de recursos e pagamentos de

passivos junto aos bancos público e ao FGTS. Significa dizer que os achados listados neste relatório

não são exaustivos.

17. Para a realização dos trabalhos foram utilizadas as seguintes técnicas de auditoria:

- análise documental;

- confronto de informações e documentos;

- comparação com a legislação, jurisprudência do TCU e doutrina;

II.5. Limitações inerentes à auditoria

18. Não foram encontradas limitações para a execução dos trabalhos.

II.6. Volume de recursos fiscalizados

19. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 290,6 bilhões, sendo R$ 216,5

bilhões referentes às desvinculações de recursos e R$ 74,1 bilhões referentes aos pagamentos dos

passivos.

II.7. Benefícios estimados da fiscalização

20. Entre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar a indução de melhorias

na forma de atuação do governo federal sobre os recursos legalmente vinculados, principalmente

aqueles pertencentes a fundos especiais. Além disso, verifica-se também um aumento da expectativa

de controle sobre a utilização de tais recursos.

III. Achados de auditoria

III.1. Utilização de recursos vinculados em finalidades diversas, em desacordo com o parágrafo

único do art. 8º da Lei Complementar 101/2000

21. O Poder Executivo federal utilizou cerca de R$ 46,9 bilhões do superávit financeiro de

fontes vinculadas para pagar despesas diversas daquelas definidas legalmente, em flagrante afronta

ao art. 8º, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

22. A tabela a seguir detalha a origem e a destinação dos R$ 46,9 bilhões utilizados

irregularmente, deixando claro também que, ao contrário do que indicava a Nota Informativa do

Tesouro Nacional (Tabela 1), todos os recursos desvinculados foram aplicados em despesas

previdenciárias do regime geral de previdência, conforme a Portaria-SOF 138, de 29/12/2015:

Tabela 2 – Recursos desvinculados e utilizados em 2015

Fonte de Origem

Unidade Orçamentária

de Destino Valor (R$)

318 - Contribuições sobre

Concursos de Prognósticos

33904 - Fundo do Regime

Geral de Previdência

Social

222.430.000

332 - Juros de Mora da Receita

de Impostos e Contribuições

Administrados pela RFB/MF



Social

1.530.999.000

342 - Compensações

Financeiras pela Produção de

Petróleo, Gás Natural e Outros

Hidrocarbonetos Fluidos



Social

31.444.900.000

378 - Fundo de Fiscalização 33904 - Fundo do Regime 13.800.000.000

392


das Telecomunicações Geral de Previdência

Social

Fonte: Nota técnica 6/2016/CGMAC/Seafi/SOF/MP (peça 11).

23. Quanto ao tema, deve-se levar em consideração que as vinculações de receitas foram

estabelecidas por leis especiais, devendo, portanto, serem revogadas ou alteradas também por lei

especial. No entanto, o que se observou foi que as desvinculações foram autorizadas por norma geral

posterior: a MP 704/2015. Isso quer dizer que a edição de norma geral para desvincular superávit

financeiro de fontes de recursos com destinação estabelecida em lei específica revela impropriedade

legislativa que tem como consequência o surgimento de antinomia aparente de segundo grau entre as

normas, ou seja, existe conflito entre a norma especial anterior, que vinculou os recursos, e a norma

geral posterior, que autorizou a desvinculação.

24. Nesse caso, o conflito normativo é classificado como antinomia aparente de segundo grau. A

antinomia surge da presença de duas normas conflitantes, válidas e emanadas de autoridade

competente, sem que se possa dizer qual delas merecerá aplicação em determinado caso concreto

(lacunas de colisão).

25. Existem três critérios clássicos para a solução de antinomias: o critério cronológico (norma

posterior prevalece sobre norma anterior), o critério hierárquico (norma superior prevalece sobre

norma inferior) e, por último, o critério da especialidade (norma especial prevalece sobre norma

geral). Assim, na hipótese de duas regras conflitantes, aplicando-se um desses três critérios, uma

delas terá a sua incidência afastada no caso concreto.

26. No presente caso, a antinomia é aparente, pois o conflito pode ser resolvido por meio dos

critérios clássicos antes apresentados e é de segundo grau, haja vista exigir dois critérios, o

cronológico e o da especialidade, para solução da antinomia.

27. Conforme leciona TARTUCE, Flávio (Manual de Direito Civil, Ed. 6, São Paulo/Saraiva,

2016, página 41):

‘Em um primeiro caso de antinomia de segundo grau aparente, quando se tem um conflito de

uma norma especial anterior e outra geral posterior, prevalecerá o critério da especialidade,

prevalecendo a primeira norma.’

28. Em resposta a questionamento, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) informou, por

meio da Nota 00616/2016/PFF/Conjur-MP/CGU/AGU (peça 25, p. 17), que o tema é afeto à técnica

legislativa e que:

‘Nada impediria, por exemplo, que fosse discriminado no art. 1º da Medida Provisória nº

704/2015 todas as leis que vinculavam as fontes de recursos correspondentes, a fim de possibilitar a

respectiva desvinculação. Contudo, a não adoção desse critério pormenorizado, ainda que passível de

críticas, não autoriza a interpretação segundo a qual se cuidaria de norma geral, e, por conseguinte,

que não teria o condão de afastar a incidência das normas especiais.’

29. Além disso, explica que ‘a norma presente no art. 1º da Medida Provisória não se desenha

como norma geral, uma vez que ela não disciplina a matéria em sua integralidade, limitando-se

apenas a trazer uma exceção que, como dito, se restringiu ao exercício financeiro de 2015’.

30. Quanto aos argumentos apresentados pela SOF, inicialmente, cabe esclarecer que a escolha

entre a edição de norma geral ou especial, no presente caso, não era facultada ao Poder Executivo.

Foi o Poder Legislativo, quando do estabelecimento das vinculações, que fez a escolha de tratar tal

matéria por meio de normas especiais, discutidas e aprovadas em cada caso. Portanto, não poderia o

Poder Executivo, se valendo de competência legislativa excepcional (art. 62 da CF/88), subverter a

regra legislativa estabelecida pelo Poder Legislativo.

31. Quanto ao questionamento da SOF sobre a classificação da MP 704/2015 como norma

geral, é importante acentuar que a doutrina conceitua as leis gerais como normas de aplicação mais

genérica e ampla, que regulam o maior número de hipóteses enquadradas nos tipos legais.

393


32. Já as leis especiais regulam apenas determinado número de situações, sujeitando alguns

casos a um tratamento diferente e específico, como é o caso das vinculações de receitas que são

amplamente discutidas para, posteriormente, estabelecerem destinações de recursos para

concretização de objetivos específicos. Explicando melhor, as normas de vinculação de recursos são

concebidas levando em consideração as especificidades de cada caso, caracterizando-se por criar

regras especiais de acordo com o tipo de recurso.

33. Assim, considerando-se que a MP 704/2015 trata de matéria relativa a desvinculação de

receita, abarcando todos os recursos de superávit financeiro vinculados por normas

infraconstitucionais, não resta dúvida de que se trata de uma normal geral.

34. Além disso, na classificação de uma norma, não se pode confundir os aspectos da

temporarialidade e da especialidade das leis. Não há nada que impeça uma lei temporária de ser

classificada como geral ou especial. Na classificação, o que se deve levar em conta é a matéria

tratada pela norma e a extensão/detalhamento desse tratamento, sempre comparando-a com outra

norma existente no ordenamento jurídico.

35. Portanto, mesmo com a edição da Medida Provisória 704/2015, o governo federal não

poderia ter utilizado os recursos vinculados. Isso porque, com a sucessão de leis no tempo, surge o

conflito entre normas e, por serem normas especiais anteriores, as leis que estabelecem as vinculações

prevalecem sobre a norma geral posterior, no caso, a MP 704/2015.

36. Assim sendo, apesar de ambas as normas coexistirem, a medida provisória sobre

desvinculação de receitas não possui eficácia jurídica, o que impossibilita a utilização de tais

recursos para fins diversos daqueles definidos em leis específicas.

III.2. Utilização de recursos vinculados a fundos especiais, em desacordo com o artigo 73 da Lei

4.320/1964

37. Além disso, ficou constatado que foram utilizados recursos vinculados a fundos especiais,

sem a necessária autorização na lei de instituição do fundo, conforme dispõe o art. 73 da Lei

4.320/1964.

38. Segundo esclarecimentos apresentados pela SOF na Nota Técnica

5/2016/CGMAC/Seafi/SOF/MP (peça 8), a utilização de recursos financeiros desvinculados pela

MP 704/2015 ocorreu apenas para pagamento de benefícios previdenciários urbanos, nos termos da

Portaria-SOF 138/2015, no valor de R$ 46,9 bilhões, detalhados na tabela seguinte, por fonte de

recursos.

Tabela 3 – Demonstrativo da execução de fontes de recursos desvinculadas pela MP 704/2015

R$ milhares

Fonte Dotação Empenhado Liquidado Pago

318 - Contribuições sobre Concursos

de Prognósticos 222.430 222.430 222.430 222.430

332 - Juros de Mora da Receita de

Impostos e Contribuições

Administrados pela RFB/MF

1.530.999 1.530.999 1.530.999 1.530.999

342 - Compensações Financeiras pela

Produção de Petróleo, Gás Natural e

Outros Hidrocarbonetos Fluidos

31.444.900 31.444.900 31.444.900 31.444.900

378 - Fundo de Fiscalização das

Telecomunicações 13.800.000 13.800.000 13.800.000 13.800.000

Total 46.998.329

Fonte: Nota Técnica 5/2016/CGMAC/SEAFI/SOF/MP (peça 8).

39. Sucede-se que o demonstrativo do superávit financeiro de fontes vinculadas de 2014,

publicado pela STN em fevereiro de 2015, revela que as fontes acima indicadas estavam vinculadas a

394


unidades orçamentárias específicas, de acordo com o que estabelece a legislação de cada fonte de

recursos:

395


18) CONTRIBUICOES SOBRE CONCURSOS DE PROGNOSTICOS 1.414.976

Recursos Sob Supervisão do Ministério do Esporte - Estados

4.800

Fundo de Defesa dos Direitos Difusos - MJ

254

Fundo de Financ.ao Estudante do Ensino Sup./FIES - Min. da Educação

72.171

Fundo Nacional da Cultura - FNC

188.632

Fundo Nacional de Saúde

15.624

Fundo Nacional para a Criança e Adolescente - FNCA

269

Fundo Penitenciário Nacional - Funpen

780.677

Ministério da Previdência Social

222.430

Ministério dos Esportes

128.310

Transferência a Clubes Sociais

1.809

32) JUROS DE MORA DA RECEITA ADMINIST.PELA SRF/MF 1.757.685

Receita Federal do Brasil - Fundaf

226.686

Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

1.530.999

42) COMPENS.FINANC.P/EXPL.DE PETR.OU GAS.NATURAL 37.496.024

Agência Nacional do Petróleo - ANP

18.697.071

Comando da Marinha

1.642.831

Recursos sob Supervisão do Ministério de Minas e Energia-

Estados/Municípios

409.037

Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - FNDCT

1.856.795

Fundo Nacional de Saúde

10.467

Fundo Social

1.623.772

Ministério da Educação

31.401

Ministério de Minas e Energia

7.430.613

Ministério do Meio Ambiente

5.766.907

Receita do Tesouro da União

27.130

78) FUNDO DE FISCALIZACAO DAS TELECOMUNICACOES 13.868.831

Agência Nacional de Telecomunicações - Anatel

8.373.843

Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações - Fust

396


2.315.716

Fundo Nacional da Cultura - FNC

340.572

Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - FNDCT

103.136

Receita do Tesouro da União

2.820.768

Valec

-

85.204

Fonte:

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/318594/CPU_RREOfev2015/86253a65-8660-

4fb1-ba37-98f3ee32a36b.

40. Pelo demonstrativo, observa-se que, entre as unidades orçamentárias que apresentaram

superávit financeiro de recursos vinculados em 2014, estão alguns fundos especiais que, por

possuírem características diferenciadas, devem obedecer às regras previstas na Lei 4.320/1964.

41. O art. 71 dessa lei conceitua fundo especial como o produto de receitas especificadas que

por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas

peculiares de aplicação.

42. O Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização

(Fundaf), por exemplo, possui todas as características que o enquadram como fundo especial,

conforme se extrai dos arts. 6º e 8º do Decreto-Lei 1.437/1975 (Lei de criação do Fundaf).

43. Outro exemplo de fundo especial que teve recursos desvinculados é o Fundo Nacional de

Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT). Conforme consta na Lei 11.540/2007, o FNDCT

possui receitas especificadas (art. 10) que estão vinculadas a determinados objetivos (art. 1º).

44. Perguntado sobre quais foram as Unidades Orçamentárias (UOs) afetadas pela

desvinculação, a SOF respondeu, por meio da Nota Técnica 6/2016/CGMAC/Seafi/SOF/MP (peça

11), que ‘a desvinculação dos recursos unifica os valores até então segregados em Órgãos/UOs em

um só valor global’, o que ‘torna impossível a apresentação de uma relação origem-destino dos

recursos por UO’.

45. Assim sendo, constata-se que a desvinculação foi realizada no nível de fonte de recursos,

atingindo todas as unidades orçamentárias que apresentaram superávit financeiro de fonte vinculada,

sem observar, no entanto, quais as unidades orçamentárias exigiam procedimentos legislativos

específicos para desvinculação, como é o caso dos fundos especiais.

46. Explicando melhor, foram desvinculados R$ 216,5 bilhões do superávit financeiro de 2014;

desse total desvinculado, R$ 46,9 bilhões foram empenhados, liquidados e pagos; por fim, do valor

efetivamente utilizado, cerca de R$ 7,3 bilhões pertenciam a fundos especiais.

47. Como, no momento da desvinculação, o controle é realizado apenas em nível de fonte de

recursos, não se pode atribuir o valor utilizado a uma unidade orçamentária específica, fazendo com

que todas as unidades orçamentárias que detenham recursos daquelas fontes sejam, de alguma forma,

atingidas pela desvinculação, o que inclui todos os fundos especiais demonstrados a seguir:

Tabela 5 – Fundos especiais que tiveram recursos desvinculados pela MP 704/2015

R$ milhares

Nome do Fundo Norma Instituidora Valor Desvinculado

Fundo de Defesa dos Direitos Difusos - MJ Art. 1º, § 1º e 2º, da Lei 9.008/1995 254

Fundo de Financ.ao Estudante do Ensino Sup. - Fies Art. 1º e 2º, da Lei 10.260/2001 72.171

Fundo Nacional da Cultura - FNC Art. 4º e 5º, da Lei 8.313/1991 529.204

Fundo Nacional de Saúde - FNS Art. 1º e 2º, do Decreto 64.867/1969 26.091

Fundo Nacional para a Criança e Adolescente -

FNCA Art. 6º da Lei 8.242/1991 269

397


Fundo Penitenciário Nacional - Funpen Art. 1º e 2º, da Lei Complementar 79/1994 780.677

Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e

Tecnológico Art. 1º e 2º da Lei 11.540/2007 1.959.931

Fundo Social Art. 47, 48 e 49 da Lei 12.351/2010 1.623.772

Fundo de Universalização dos Serviços de

Telecomunicações Art. 1º e 6º da Lei 9.998/2000 2.315.716

TOTAL 7.308.085



48. A utilização do superávit financeiro de fundo especial em despesas diversas das legalmente

definidas deve ser precedida de autorização específica na própria lei de criação do fundo, nos termos

do art. 73 da Lei Geral de Direito Financeiro (Lei 4.320/1964):

‘Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo

especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.’

(grifei)

49. Isto posto, a única forma possível de desvincular receitas de fundos especiais é a edição de

outra norma específica que altere a lei de criação de cada fundo. A lógica estatuída pela Lei

4.320/1964 é a de que a desvinculação, da mesma forma que a vinculação, deve ser discutida e

aprovada pelo legislativo, para cada caso específico, evitando, assim, a imprevisibilidade das receitas

e a insegurança jurídica da posse desses recursos.

50. Segundo a SOF (Nota 00616/2016/PFF/Conjur-MP/CGU/AGU, peça 25), o art. 73 da Lei

4.320/1964 ‘visa assegurar que eventual destinação diversa dos saldos positivos de fundos especiais

somente poderá ser estabelecida em lei – incluída aí a medida provisória, por força do art. 62 da

Constituição’.

51. Além disso, a SOF novamente alega que:

‘(...) o fato de a medida provisória não ter alterado as leis específicas dos fundos especiais foi

uma falha de técnica legislativa, que não tem o condão de atingir a sua validade e eficácia. Até

porque a alteração na destinação de recursos observou o dispositivo da Lei 4.320, porquanto foi

precedida de lei/medida provisória.’

52. Por fim, a SOF traz argumentos no sentido de que a exegese das leis, além da interpretação

literal, é também orientada pelos processos lógico e sistemático que, segundo a lição do Jurista

Carlos Maximiliano (Hermenêutica e Aplicação do Direito. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2001. p.

101), ‘deve evitar a supersticiosa observância da lei que só olhando a letra dela, destrói a sua

intenção’.

53. Inicialmente, cabe esclarecer que o art. 73 da Lei 4.320/1964 é perfeitamente claro ao exigir

previsão na própria lei de criação do fundo especial para que seu superávit financeiro receba

destinação diferente daquela definida inicialmente. Nesses termos, não merecem prosperar os

argumentos da SOF no sentido de que qualquer lei, inclusive medida provisória, poderia fazer tal

desvinculação.

54. Da mesma forma, a escusa de que houve apenas falha de técnica legislativa não tem o

condão de retirar a irregularidade da desvinculação de recursos de fundos especiais, em patente

afronta ao art. 73 da Lei 4.320/1964.

55. Por conseguinte, levando em consideração o apelo da SOF em se realizar uma interpretação

que leve em consideração o espírito da norma, ou seja, a sua intenção, pode-se afirmar que esse tipo

de exigência da Lei 4.320/1964, além de levar em consideração o relevante papel que o legislativo

possui na discussão de matérias orçamentárias, se mostra plenamente adequado, já que cada fundo

possui características e necessidades próprias, exigindo discussões, caso a caso, para verificar até

que ponto a retirada desses recursos prejudicaria os objetivos do fundo.

398


56. Explicando melhor, considerando-se que, para realizar determinada vinculação de receita, a

matéria foi discutida pelo Poder Legislativo, aprovada e consubstanciada em lei especial, é razoável

conceber que, para modificar as decisões tomadas pelo legislativo, novas leis fossem aprovadas, em

cada caso, para que se procedesse à desvinculação e utilização de recursos anteriormente vinculados.

57. Na prática, a utilização de uma medida provisória genérica, editada no recesso legislativo

(dia 23/12/2015), se transformou em uma tentativa do Poder Executivo de convalidar atos

administrativos que, possivelmente, não se sustentariam no âmbito de um debate legislativo. Em

outras palavras, a edição da MP 704/2015, na prática, contornou o diálogo necessário do processo

legislativo orçamentário.

58. Isso é tão verdadeiro que a referida medida provisória foi rejeitada em apreciação

preliminar, na sessão extraordinária da Câmara dos Deputados de 4/5/2016. Segundo o teor da

Mensagem 9/2016, da Câmara dos Deputados, encaminhada à Presidente da República, o Plenário

daquela casa ‘rejeitou [...] o atendimento dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência e

de adequação financeira e orçamentária da Medida Provisória 704, de 23 de dezembro de 2015’.

59. Um exemplo de autorização específica para desvinculação de receita é o que ocorre com o

Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (Fistel). Esse fundo teve a sua lei de criação (Lei

5.070/1966) alterada pela Lei 9.472/1997, para que constasse, naquela, a autorização de

transferência de parte de suas receitas para o Tesouro Nacional, ou seja, autorizou a desvinculação

de parte dos recursos destinado ao fundo.

Lei 5.070/1966

‘Art. 3° Além das transferências para o Tesouro Nacional e para o fundo de universalização das

telecomunicações, os recursos do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações - FISTEL serão

aplicados pela Agência Nacional de Telecomunicações exclusivamente:’ (grifei)

(...)

IV. Conclusão

60. A presente auditoria se propôs a verificar a regularidade das desvinculações de recursos

realizadas pela Medida Provisória 704/2015 e, para tanto, foram formuladas três questões de

auditoria a seguir detalhadas.

61. Um dos primeiros aspectos abordados foi a viabilidade jurídica de se desvincular recursos

por norma geral (MP 704/2015), já que as vinculações foram feitas por norma especial. Nesse ponto,

ficou constatado que, por ser uma norma geral posterior, a MP 704/2015 não tem o condão de se

sobrepor sobre as normas especiais anteriores que estabeleceram as vinculações.

62. Assim, a utilização dos recursos para custear despesas diversas das definidas legalmente,

apresenta-se como flagrante afronta ao art. 8º, parágrafo único, da LRF (Achado 3.1).

63. O segundo aspecto analisado foi sobre o atendimento do art. 73 da Lei 4.320/1964, o qual

exige autorização específica da lei instituidora de fundo especial para que o seu superávit financeiro

seja aplicado em despesas diversas.

64. Quanto a esse tópico, constatou-se que foram desvinculados cerca de R$ 7,3 bilhões de

recursos pertencentes a fundos especiais, sem que houvesse autorização específica da lei de criação

de cada fundo, contrariando o dispositivo do art. 73 da Lei 4.320/1964 (Achado 3.2).

65. Outro ponto evidenciado pelos trabalhos é que os controles da SOF e da STN sobre os

recursos desvinculados é deficiente. Isso fica claro na medida em que nem a SOF nem a STN

souberam informar quais unidades orçamentárias tiveram recursos desvinculados pela MP 704/2015.

66. Por último, foram realizadas análises com o intuito de verificar se os pagamentos de

passivos junto ao BB, ao BNDES e ao FGTS foram realizados com recursos desvinculados

irregularmente pela MP 704/2015 (item 3.1).

67. Como resultado das análises e através de informações prestadas pela SOF, apurou-se que

ao todo foram utilizados cerca de R$ 46,9 bilhões de recursos desvinculados. No entanto, todo o

montante foi utilizado para pagar despesas previdenciárias, o que comprova que não foram utilizados

399


recursos desvinculados irregularmente para pagamento de passivos junto a bancos públicos e ao

FGTS.

68. Importante frisar que tais achados fizeram parte do Relatório das Contas de Governo de

2015 (TC 008.389/2016-0, Acórdão 2.523/2016-TCU-Plenário, ministro relator José Múcio

Monteiro), quando na ocasião o Tribunal não considerou a irregularidade para fins de emissão da

opinião sobre as Contas da Presidente da República de 2015, passando a constar apenas como outros

achados e tendo como consequência a emissão de alerta com o seguinte teor:

‘Alertar o Poder Executivo Federal de que a utilização de recursos de fundos especiais em

finalidade diversa do objeto da vinculação contraria o estabelecido no art. 73 da Lei 4.320/1964 e no

parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar 101/2000 (itens 3.3.5 e 7.7).’

69. Apesar de o TCU já ter emitido alerta sobre o tema, cabe dar ciência à Secretaria do

Tesouro Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal sobre a irregularidade em desvincular

recursos vinculados a fundos especiais, por meio de norma geral.

V. Proposta de encaminhamento


70.1. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal, com

fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU,

que, quando ocorrerem novas desvinculações de recursos, estabeleçam controles de forma que

aumente a transparência na realização de tais procedimentos e seja possível segregar os recursos

desvinculados por fonte de recursos e unidade orçamentária;

70.2. dar ciência à Secretaria do Tesouro Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal de que

a desvinculação de recursos por normal geral está em desacordo com o art. 73 da Lei 4.320/1964, o

qual exige, no caso de fundos especiais, a autorização específica na lei de criação de cada fundo para

que seus recursos sejam destinados em finalidade diversa daquela estabelecida inicialmente;

70.3. dar ciência à Secretaria do Tesouro Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal de que

a desvinculação de recursos por normal geral não alcança as vinculações estabelecidas por normas

especiais anteriores;

70.4. encaminhar cópia do relatório e acórdão que vierem a ser proferidos à Comissão Mista de

Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, à Secretaria do Tesouro

Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal;

70.5. arquivar os presentes autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do

TCU.”

É o relatório.

VOTO

Este processo cuida de auditoria realizada no Ministério da Fazenda e no Ministério do

Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, relativa às desvinculações de recursos do superávit

financeiro do ano de 2014, por meio da Medida Provisória 704/2015, bem como à possível utilização

desses valores para pagar passivos (reconhecidos mediante o Acórdão 825/2015 – Plenário) junto a

bancos estatais e ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS).

2. Estas foram as questões centrais examinadas: a regularidade de estabelecer a mencionada

desvinculação mediante ato normativo que trata de regras gerais; a observância do art. 73 da Lei

4.320/1964; a qualidade dos controles da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e da Secretaria de

Orçamento Federal (SOF) quanto aos valores desvinculados; e verificar se ocorreu pagamento dos

mencionados passivos com recursos desvinculados mediante a MP 704/2015.

400


3. No tocante ao primeiro ponto, destaco que o art. 8º, parágrafo único, da Lei Complementar

101/2000 (Lei de responsabilidade Fiscal, LRF) dispõe que “os recursos legalmente vinculados a

finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda

que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso”.

4. Para os recursos em exame, como as vinculações haviam sido realizadas por meio de leis

específicas, as desvinculações deveriam ter ocorrido com a edição de leis (ou mesmo medidas

provisórias) também específicas. Essa conclusão decorre da prevalência do critério da especialidade

em detrimento do cronológico, em casos de conflito entre atos normativos de mesma hierarquia. Dito

de outra forma, lei que fixa regras gerais não é o meio legítimo para revogar norma de caráter

específico.

5. Como afirma a unidade técnica, a aludida MP 704/2015 tratou de normas gerais, pois seus

efeitos foram abrangentes e incidem em inúmeros casos com características diversas, ainda que se

tenha restringido a apenas um exercício financeiro. Diante disso, a rigor, não teria ocorrido alteração

válida nas vinculações estabelecidas anteriormente por intermédio das normas específicas e, portanto,

teria ocorrido afronta ao art. 8º, parágrafo único, da LRF.

6. Entretanto, essa conclusão não implica a irregularidade do procedimento em exame. Na minha

compreensão, ofenderia o princípio da razoabilidade e da racionalidade administrativa exigir que

fossem criadas diversas MPs – o que, na prática, representaria apenas a realização de formalidade mais

custosa – em vez de permitir a criação de apenas uma para realizar as desvinculações. Desse modo,

acredito que, no caso concreto, a exigência seria, em última análise, contrária ao interesse público.

7. Com relação aos fundos especiais, o art. 73 da Lei 4.320/1964 firmou o seguinte: “salvo

determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em

balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo”. A despeito desse

dispositivo, verificou-se, para o ano de 2015, a desvinculação de quantias de fundos especiais da

ordem de R$ 7,3 bilhões, sem a devida permissão nas leis que criaram esses fundos.

8. Além do mais, ficou clara a ausência de controle adequado por parte da STN e da SOF acerca

dos valores desvinculados, como se depreende da declaração desses órgãos de que não tinham

conhecimento de quais unidades orçamentárias tiveram recursos desvinculados pela MP 704/2015.

9. Registro, por fim, que a unidade técnica também verificou que não foram realizados

pagamentos de passivos junto a bancos estatais ou ao FGTS. Constatou-se que os R$ 46,9 bilhões

desvinculados foram aplicados no pagamento de despesas previdenciárias.

10. Ante essas considerações, entendo ser adequada a determinação para que a STN e a SOF

criem mecanismos para que haja transparência quanto às despesas realizadas com recursos

desvinculados. Reputo igualmente apropriado dar ciência aos citados órgãos sobre as questões

discutidas neste processo.

11. Sem prejuízo do entendimento que manifestei ao longo deste voto, resolvi acolher, por

prudência, durante a sessão de julgamento, proposta do Ministro-Substituto Weder de Oliveira, no

sentido de se determinar o sobrestamento do presente processo até que seja respondida pelo Tribunal a

consulta referente ao TC-008.530/2018-1, por possível repercussão na matéria ora examinada.

Assim, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de janeiro de 2018.

401



TC 008.584/2016-8

Natureza: Auditoria.

Interessado: Tribunal de Contas da União.

Unidades: Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda e Secretaria de Orçamento

Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

SUMÁRIO: AUDITORIA. DESVINCULAÇÕES DE RECURSOS DO SUPERÁVIT

FINANCEIRO DO ANO DE 2014, POR MEIO DA MEDIDA PROVISÓRIA 704/2015.

MODIFICAÇÃO DE LEI ESPECÍFICA POR LEI DE NORMAS GERAIS. AUSÊNCIA DE

CONTROLES ADEQUADOS ACERCA DOS RECURSOS DESVINCULADOS.

DETERMINAÇÃO. CIÊNCIA.

VOTO REVISOR

Após o eminente Relator, Ministro José Múcio Monteiro, haver apresentado a minuta de seu

Acórdão, formulei, com fundamento no art. 119, do Regimento Interno, pedido de vista dos presentes

autos, em face de dúvidas quanto às razões que fundamentaram a proposta de mérito constante dos

autos.

2. De início, declaro que estou de acordo com a judiciosa análise realizada pela unidade técnica

especializada e acolhida parcialmente pelo Relator, com proposta uniforme de endereçamento de

determinação à Secretaria do Tesouro Nacional e à Secretaria de Orçamento Federal para que, em

resumo, quando ocorrerem novas desvinculações de recursos, estabeleçam controles para o aumento da

transparência e para segregar os recursos desvinculados por fonte e unidade orçamentária.

3. Também manifesto concordância quanto ao juízo formulado pela instância instrutiva, no

sentido de que a desvinculação de recursos em tela, promovida em sede da MP 704/2015, encontra-se

em desacordo com o art. 73 da Lei 4.320/1964, uma vez que exige-se autorização específica na lei de

criação de cada fundo para que seus recursos sejam destinados à finalidade diversa da estabelecida

inicialmente, regra que entendo de seguimento obrigatório e que não poderia ser flexibilizada por

Medida Provisória.

4. Para o presente caso, embora notório o grave quadro de deterioração fiscal, aliado às

dificuldades orçamentárias verificadas à época da edição da medida provisória, que teve por objetivo

desvincular todo o superávit financeiro apurado no Balanço Patrimonial de 2014 com vistas à

cobertura de despesas primárias obrigatórias no exercício de 2015, a justificar a edição do instrumento

legislativo, a referida MP 704/2015 apresentou, sem embargo, impropriedades no sentido de, ao não

fazer referência a quais específicas receitas seriam desvinculadas, ter liberado todos os recursos

anteriormente vinculados por normas infraconstitucionais, atingindo o montante de R$ 216,5 bilhões,

sem que lei específica versando sobre cada recurso orçamentário diferenciado assim autorizasse.

5. Com efeito, como bem esclarecido pela SecexFazenda, as regras sobre vinculação e

desvinculação de recursos estão estabelecidas tanto na Lei 4.320/1964 quanto na Lei de

Responsabilidade Fiscal, sendo de cumprimento obrigatório e sem margem para liberalidade no uso de

tais valores, exceto quanto, por exemplo, lei específica expressamente assim dispuser.

6. Muito embora tenha-se por cediço que não se pode conceber arcabouço jurídico capaz de

abranger todas as situações fáticas, em matéria de orçamento e uso dos recursos públicos, as normas

em debate não permitem margem interpretativa, quiçá sistemática ou de conformação teleológica, a

solucionar casos concretos, elastecendo-lhes o alcance, de modo a socorrer o administrador no uso de

recursos públicos fora das restritivas hipóteses para as quais o orçamento foi previamente definido,

inexistindo, no meu sentir, oportunidade para eventual análise das normas regentes na busca de

solução que se coadune com o que foi pretendido por ocasião da edição da Medida Provisória. É dizer,

402


os mencionados diplomas legais definem, em seu conteúdo dispositivo, de modo inequívoco, explícito

e restrito, como os recursos públicos podem ser manejados, estatuindo que:

Lei 4.320/1964:

Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo

especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.

Lei de Responsabilidade Fiscal:

Art. 8º (...)

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados

exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em

que ocorrer o ingresso.

7. Assim, resta clara a desconformidade normativa da desvinculação de receitas, na forma como

foi promovida à época, conflitando-se amiúde com deliberações desta Corte no sentido de se evitar o

desvio de finalidade na aplicação de recursos para cobrir outras despesas específicas e fora das

condições autorizativas estabelecidas previamente na legislação de regência (ex. gratia Acórdãos

2.127/2017 – Plenário e 953/2018-Plenário), inclusive tendo sido objeto de alerta ao Poder Executivo

Federal por ocasião da apreciação das Contas de Governo de 2015, quando esta Corte de Contas

deixou assente que a utilização de recursos de fundos especiais em finalidade diversa do objeto da

vinculação contraria o estabelecido no art. 73 da Lei 4.320/1964 e no parágrafo único do art. 8º da Lei

Complementar 101/2000.

8. Ademais, em face do que impõe a legislação federal e tendo em conta os princípios

orçamentários aplicáveis, peço vênias para deixar registradas algumas críticas sobre a sistemática

financeiro-orçamentária em vigor no Brasil, notadamente quando verificamos normas que não

transitaram previamente pelo Congresso Nacional, sob condição posterior de aprovação, no caso as

medidas provisórias, exercendo preponderância cada vez maior na execução das despesas públicas, ao

largo da função de planejamento que deveria obrigatoriamente reger o gasto governamental.

9. É notório que o caráter autorizativo das leis orçamentárias anuais trouxe benefícios ao País,

especialmente em épocas de inflação desenfreada, quando essas ferramentas, aliadas a diversos

mecanismos indutores de responsabilidade fiscal e de transparência impostos pela Lei Complementar

101/2000, permitiram um maior e efetivo controle sobre os gastos públicos e uma consequente

estabilização das finanças do País.

10. No entanto, considerando que o cenário inflacionário não faz mais presente, passaram a ficar

evidentes e, a meu ver, injustificáveis, as desvantagens desse modelo financeiro-orçamentário

centralizador e excessivamente autorizativo, no qual destaco a crescente interferência do Poder

Executivo sobre as atividades do Congresso Nacional e sobre o desenvolvimento de políticas,

programas e ações públicas relevantes, executado mediante caráter autorizativo e que carece, a meu

ver, de condição que deveria ser impositiva, garantindo-se, por consequência, a plena execução da

política pública que fora planejada.

11. Referido quadro de interferência sobre as atividades do Parlamento tem, por exemplo,

desvirtuado uma importante ferramenta de capilaridade orçamentária e de consequente

desenvolvimento local, qual seja, a emenda parlamentar. Sem esse instrumento, as particularidades de

cada município provavelmente não chegariam ao conhecimento do poder público federal, e seu

enfraquecimento, sua execução cada vez mais parcimoniosa e ao sabor da conjuntura política e

econômica, tem relegado a segundo plano o atendimento das necessidades de cada região do País.

12. Faço essas considerações no sentido de alertar para a importância inerente à vinculação e ao

efetivo uso dos recursos públicos nas finalidades predefinidas pelo legislador.

13. Nesse contexto, no que diz respeito ao desenvolvimento de políticas, programas e ações

públicas relevantes, a centralização dos recursos federais, somada ao caráter autorizativo das leis

orçamentárias anuais, tem dado causa à descontinuidade de importantes frentes de atuação do Estado, a

403


exemplo do que se tem observado relativamente a programas de desenvolvimento científico e

tecnológico.

14. Por considerar tema de extrema importância, menciono, ainda, a ausência de garantia de

destinação de recursos aos organismos instituídos pela Lei 9.433, de 8/1/1997 – conhecida como Lei

das Águas –, em especial aos comitês de bacia, aos quais compete, nos termos do art. 38, incisos I a

IV, do referido diploma “promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a

atuação das entidades intervenientes”, “arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos

relacionados aos recursos hídricos”, “aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia”, “acompanhar a

execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias ao

cumprimento de suas metas”.

15. Ainda em relação à Política Nacional de Recursos Hídricos, cito a ausência de apoio e de

incentivo ao desenvolvimento permanente de estudos técnico-ambientais aprofundados nessa área, de

modo a dar maior respaldo material às decisões a cargo das instâncias decisórias superiores, o que

permitiria maximizar o sucesso de projetos a serem implementados e minimizar o desperdício que,

infelizmente, vem sendo comum, conforme se verifica no Projeto de Integração do Rio São

Francisco com Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional.

16. Há diversos outros casos de fontes de recursos que foram criadas com destinação específica e

que, no curso da execução, tiveram a sua destinação alterada, por atalhos em legislação provisória,

deixando de atender a necessidade para a qual foi planejada.

17. Reforço, portanto, a importância de se buscar atribuir maior executoriedade às despesas

predefinidas no orçamento, em especial às relacionadas às políticas, aos programas e às ações públicas

essenciais ao bom desenvolvimento nacional, excluindo-as, de algum modo, do poder discricionário de

contingenciamento e desvinculações, como verificamos rotineiramente no Governo Federal, sem

perder de vista obviamente a necessidade da plena observância dos critérios definidos com vistas à

preservação do equilíbrio fiscal do País.

Ante o exposto, manifesto concordância com o encaminhamento constante dos autos e

acompanho o Relator em sua minuta de acórdão.


AROLDO CEDRAZ

Revisor

Voto Revisor

Na sessão extraordinária do Plenário do dia 24/1/2018, foi apresentada pelo eminente Ministro

José Múcio Monteiro minuta de acórdão em processo que trata de auditoria realizada no Ministério da

Fazenda e no Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, relativa às desvinculações de

recursos realizadas com base na Medida Provisória 704/2015.

2. Naquela oportunidade, foram formulados pedidos de vista pelo Ministro Aroldo Cedraz e por

mim. Tive como objetivo aprofundar o exame dos pressupostos adotados no relatório de fiscalização

das conclusões nele lançadas, notadamente no que se refere ao aprimoramento das questões de

auditoria a serem respondidas neste processo.

3. Ocorre que, estando o processo pautado para a presente sessão Plenária, tive conhecimento,

por meio da assessoria da Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva, de que, no âmbito do

TC 008.530/2018-1, de relatoria do eminente Ministro Vital do Rego, está sendo respondida consulta

formulada pelo ex-ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Dyogo Henrique

de Oliveira, quanto à desvinculação de superavit financeiro apurado no Balanço Patrimonial da União.

404


4. Trata-se, portanto, de matéria conexa à que se analisa no presente processo, razão pela qual

qualquer deliberação a ser aqui proferida se constituirá em antecipação da matéria tratada na consulta.

5. Em vista disso, deixo, neste momento, de apresentar voto revisor com o fito de contribuir com

o aprimoramento da discussão, e proponho que o presente processo seja sobrestado até que a referida

consulta seja apreciada pelo Plenário desta Corte de Contas e suas conclusões, de caráter normativo e

de prejulgamento de tese, possam ser aqui aproveitadas.


WEDER DE OLIVEIRA

Revisor


1. Processo TC-008.584/2016-8

2. Grupo I, Classe V – Auditoria


4. Unidades: Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda e Secretaria de

Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão



7. Unidade Técnica: SecexFazenda

8. Advogado constituído nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria realizada no Ministério da Fazenda e no

Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, relativa às desvinculações de recursos do

superávit financeiro do ano de 2014, por meio da Medida Provisória 704/2015, bem como à possível

utilização desses valores para pagar passivos junto a bancos estatais e ao Fundo de Garantia do Tempo

de Serviço (FGTS).

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante

das razões expostas pelo Relator, em sobrestar o presente processo, até o julgamento da consulta de

que trata o TC-008.530/2018-1.





13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz (1º

Revisor), José Múcio Monteiro (Relator) e Vital do Rêgo.

13.2. Ministro que não participou da votação: Benjamin Zymler.

13.3. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e

Weder de Oliveira (2º Revisor).

GRUPO II – CLASSE I – Plenário

TC 023.736/2014-3

Natureza: Pedido de Reexame (Relatório de Auditoria)

405


Recorrente: Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras)

Unidades: Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras) e Companhia Hidroelétrica do São

Francisco (Chesf)

SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. COMPANHIA HIDROELÉTRICA DO SÃO

FRANCISCO (CHESF). FALHAS E RISCOS NA GESTÃO DE EMPREENDIMENTOS

COORPORATIVOS E INVESTIDOS EM SOCIEDADE COM ENTIDADES PRIVADAS.

DETERMINAÇÕES, RECOMENDAÇÕES E OUTRAS PROVIDÊNCIAS. PEDIDO DE

REEXAME. CONHECIMENTO. PROVIMENTO PARCIAL.

RELATÓRIO

Tratam os autos de auditoria operacional realizada na Companhia Hidroelétrica do São

Francisco (Chesf) que teve por objetivo avaliar, em caráter sistêmico, a gestão de obras de geração e

transmissão da estatal. Ao apreciar a matéria, o Tribunal proferiu o Acórdão 600/2016 – Plenário, com

o seguinte teor:

“9.1. determinar à Companhia Hidroelétrica do São Francisco (Chesf), com fulcro no art. 43,

inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II do Regimento Interno/TCU, que:

9.1.1. faça constar de atas ou outros instrumentos congêneres a fundamentação empregada nas

sessões do Conselho de Administração e da Diretoria Executiva da empresa para a decisão de

implementação de novos negócios de geração e transmissão, de modo a manter registro expresso da

motivação técnica e econômico-financeira das deliberações, em primazia ao princípio da

transparência e da motivação, sem prejuízo de conferir, se for o caso, tratamento sigiloso a

documentos sensíveis, nos termos da Lei 12.527/2011, devendo endereçar ao TCU, até 10 dias após a

próxima deliberação de entrada em novo empreendimento, cópia da documentação que ateste o

cumprimento desta medida;

9.1.2. apresente ao TCU, no prazo de 30 dias, plano de ação que preveja medidas para a

institucionalização e normatização de metodologia corporativa de análise de riscos, a ser usada como

ferramenta imprescindível de suporte à tomada de decisão para novos empreendimentos, delineando

no aludido plano, ao menos: (i) forma com que os estudos e análises de riscos serão registrados e

manejados pelas instâncias decisórias da empresa; (ii) possibilidade de adoção de ferramentas

consagradas de análises de riscos previstas na literatura especializada; e (iii) cronograma de

implementação das medidas, com as respectivas áreas responsáveis;

9.1.3. com base em seu direito de fiscalizar as sociedades das quais participa (art. 109, inciso

III, da Lei 6.404/1976), implemente as seguintes providências, reportando ao TCU, no prazo de 30

dias, as medidas implantadas: (i) elabore regulamentação interna sobre mecanismos de controle a

serem exercidos pela Chesf nas SPE em que sócios também atuam como fornecedores; e (ii) adote,

nos casos das SPE em que sócios atuam ou tenham atuado como fornecedores de bens e serviços,

medidas concretas de identificação e mitigação de riscos, incluindo, dentre outras, a promoção de

verificações e auditorias nos contratos firmados, suas condições, acréscimos e aditivos, além da

regularidade de sua execução físico-financeira;

9.1.4. remeta ao TCU, no prazo de 30 dias, cópia dos relatórios sobre as Sociedades de

Propósito Específico (SPE) elaborados pela Comissão de Auditoria Especial de SPE, nos termos do

item 3 da Portaria PR-28/2014-Chesf, de 3/10/2014, acompanhados das respectivas aprovações da

Diretoria Executiva da empresa;

9.1.5. adeque o quadro de funcionários envolvidos em atividades de gestão de obras da empresa

(Gestor de Empreendimento, Administrador de Contrato e Fiscal de Obras), de modo a compatibilizar

a quantidade de obras a serem gerenciadas por cada funcionário ante as atribuições previstas nos

normativos da Chesf, sem prejuízo de desenvolver critérios e metodologias para priorização das

atividades relacionadas, reportando ao TCU, no prazo de 30 dias, as ações implementadas.

406


9.2. determinar às Centrais Elétricas Brasileiras S/A (Eletrobras), com fulcro no art. 43, inciso

I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II do Regimento Interno/TCU, e em alinhamento ao

princípios da transparência e moralidade administrativa e às melhores práticas de governança

aplicáveis ao setor público, que, no prazo de 30 dias:

9.2.1. inclua, nas minutas padrão de acordos de acionistas a serem adotados por empresas do

Sistema Eletrobras na constituição de SPE, cláusulas específicas que estabeleçam, independentemente

do percentual de participação societária do parceiro público, pelo menos: (i) previsão de acesso

irrestrito dos órgãos de fiscalização e controle a dados financeiros e comerciais da SPE; (ii)

obrigatoriedade de que contratos, acordos, arranjos ou compromissos com qualquer parte

relacionada a acionista privado sejam firmados em termos e condições de mercado, com

demonstração da vantagem financeira em se adotar tal medida; e (ii) prerrogativa de veto, por parte

do acionista estatal, à celebração de qualquer contrato, acordo, arranjo ou compromisso da SPE com

qualquer parte relacionada a acionista privado;

9.2.2. apresente ao TCU relatório detalhado sobre o andamento da implantação do Sistema de

Acompanhamento dos Empreendimentos de Geração (SAE) e do Sistema de Gestão de

Empreendimentos de Transmissão (SGE), que discrimine, para cada sistema, no mínimo: (i)

deliberações adotadas pelas instâncias superiores; (ii) ações de implementação já adotadas; e (iii)

ações a serem adotadas para implementação nas empresas subsidiárias.

9.3. realizar oitiva da Chesf e da Eletrobras, com base no inciso V, art. 250 do Regimento

Interno/TCU e com base nos princípios da ampla defesa e do contraditório previstos no inciso LV do

art. 5º da Constituição Federal, para que apresentem manifestação fundamentada em relação aos

seguintes pontos, que poderão culminar com ulterior decisão do TCU de medidas corretivas e/ou

punitivas:

a) motivos estratégicos que têm levado as empresas do Grupo Eletrobras a fomentar novas SPE,

mesmo cientes de que muitas sociedades têm passado por superveniente restruturação acionária;

b) possibilidade de inserção de cláusula de barreira, na forma de cláusula penal, nos acordos de

acionistas a serem firmados, que desestimule os parceiros privados a abandonar as SPE antes de

eliminados os riscos atrelados ao projeto;

c) motivos que conduziram, no caso concreto, à decisão de participação no projeto referente ao

Complexo Eólico Vamcruz, ciente de que a viabilidade econômico-financeira era prejudicada e aquém

da taxa mínima de atratividade orientada pela Eletrobras.

9.4. recomendar à Chesf, abalizado no art. 250, inciso III, do Regimento Interno/TCU, que:

9.4.1. reative o processo de implantação do escritório de projetos, conforme descrito no

Relatório de Administração 2013 da empresa, em alinhamento com as boas práticas preconizadas na

literatura especializada; e

9.4.2. utilize a forma de atuação da Coordenadoria de Regulação da empresa, que leva em

consideração metas para o alcance de resultados, como exemplo à estruturação de outros setores da

empresa responsáveis pela atuação junto aos órgãos licenciadores, de modo a tratar também outras

causas externas importantes de atrasos em obras.

9.5. dar ciência à Chesf de que foram identificadas deficiências nas atividades internas de

gestão de empreendimentos, administração de contratos e fiscalização de obras, nos termos dos

achados 3.11 e 3.12 do relatório precedente, em contradição com as melhores práticas corporativas

de governança no setor público.

9.6. determinar à Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura e da

Região Sudeste – Coinfra que inclua, no escopo da fiscalização prevista no subitem 9.5.2 do Acórdão

2.322/2015-TCU-Plenário, a averiguação de eventuais ilicitudes na pactuação das SPE da Chesf, com

especial enfoque naquelas compostas com parceiros privados que futuramente vieram a ser

fornecedores de bens e serviços da sociedade, consoante apontado no Achado 3.7 do Relatório de

Fiscalização que integra os autos.

407


9.7. determinar à Seinfra-Elétrica que monitore a implementação das medidas previstas na

presente decisão e, em autos apartados, analise as respostas às oitivas previstas no item 9.3 acima

mencionado.

9.8. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentam,

ao Ministério de Minas e Energia e ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas

Estatais do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – Dest, a fim de subsidiar eventuais

ações e providências em suas respectivas esferas de atribuições e competências, bem como à Casa

Civil da Presidência da República, à Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados; à

Comissão de Serviços de Infraestrutura e à Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e

Fiscalização e Controle do Senado Federal.

9.9. encaminhar cópia da peça 78 à Chesf, para subsidiar o atendimento de parte das

determinações e recomendações expedidas no âmbito deste processo, alertando à estatal que o

descumprimento imotivado aos itens de deliberação dispostos no presente acórdão pode ensejar a

aplicação da sanção prevista no art. 58, § 1º, da Lei 8.443/1992.”

2. Inconformada com os comandos do item 9.2.1. da referida decisão, as Centrais Elétricas

Brasileiras S.A. (Eletrobras) interpôs pedido de reexame (peça 123) cujos argumentos foram assim

sintetizados e analisados pela unidade instrutora (peças 142 a 144):

“5. Competência do Tribunal de Contas da União.

5.1. Argumenta a recorrente que a SPE não integra a Administração Pública Federal sequer em

sua concepção mais ampla, pois não integra a administração direta, indireta e não é subsidiária de

entidade integrante desse sistema, sendo, puramente, entidade privada e, portanto, imune à

fiscalização exercida pelos órgãos públicos de controle interno e externo.

5.2. Para tanto, junta aos presentes autos parecer da lavra do administrativista Marçal Justen

Filho do qual colhe os seguintes fundamentos para o acatamento de suas razões recursais:

a) preponderância do capital privado no âmbito das SPEs;

b) ausência de vinculação das SPEs à Administração Pública e não aplicação de normas e

princípios do direito público;

c) observação única e exclusiva das normas de direito privado;

d) despublicização do dinheiro público investido nas SPEs.

5.3. Afirma que a lição mais importante do referido parecer é a de que a constituição de uma

Sociedade de Propósito Específico se dá para se formar um empreendimento privado, e não para o

exercício de funções administrativas pelo sócio estatal, isto é, visando a implementação de políticas

públicas.

5.4. Assim, entende a recorrente que não se aplica no âmbito das SPEs a norma insculpida no

art. 70 da Constituição Federal, não havendo possibilidade de os órgãos de controle externo

realizaram sindicância da gestão e eventos societários ocorridos no âmbito dessas pessoas jurídicas.

5.5. Isso porque, reafirma a recorrente, os recursos públicos, uma vez investidos nessas

sociedades, passam pelo “filtro da despublicização” à medida que passa a pertencer ao Poder

Público não mais aqueles valores, mas os títulos representativos do capital social da entidade criada,

trazendo o seguinte trecho do referido parecer:

‘270. O sócio público se toma titular de uma participação societária. O patrimônio público é

integrado pela participação societária, não pelos bens que foram transferidos para a entidade privada

a título de integralização do preço de emissão das ações subscritas ou adquiridas. A situação é

similar àquela que ocorre nos casos em que a Administração pública adquire o domínio de um bem

privado. Ao pagar o preço de um bem privado, a Administração transfere para o patrimônio alheio

uma quantia em dinheiro. Esse dinheiro era público, mas deixa de sê-lo ao integrar o patrimônio do

particular. Aquele que vende um bem para a Administração Pública não está sujeito à prestação de

contas relativamente ao preço recebido. O mesmo se passa com a SPE que recebe valores do sócio

público como contrapartida da emissão de ações.’

408


5.6. Dessa forma, questiona a recorrente o entendimento desta Corte de que o regime jurídico

da SPE transmuta-se em público quando há preponderância acionária do sócio público e quando há o

controle compartilhado ou de fato, ou mesmo influência dominante, conforme também decidido pelo

Tribunal ao prolatar o Acórdão 2322/2015-TCU-Plenário.

5.7. Argumenta que tal posicionamento, embora condizente com o art. 116 da Lei 6.404/1976, é

equivocado, pois parte da premissa de que a Administração Pública ao criar a SPE visa a ideia de

Estado-Empresário, ao passo que a verdadeira essência da referida criação é a ideia de Estado-

Fomentador, afastando a SPE das empresas estatais previstas no art. 173 da Constituição Federal.

5.8. Ao final, louvando a iniciativa desta Corte de resguardar o interesse público, afirma que

somente uma Emenda Constitucional daria competência a este Tribunal de fiscalizar as contas de

quaisquer sociedades em que figure como sócia a Administração Pública, concluindo que:

‘Com efeito, pretendesse a Corte de Contas se valer do controle indireto sobre o acionista

estatal, visando aquilatar o bom emprego do dinheiro público, e.g., mediante cotejo das

Demonstrações Financeiras Consolidadas, seria desnecessário o recurso à cláusula de acesso

irrestrito às informações financeiras e comerciais da SPE, eis que, nessa hipótese, doutrina e

jurisprudência, das mais altas cortes, são uníssonas em admitir plena legitimidade constitucional à

atuação do TCU, decorrente do regime de competência previsto no art. 70 e seguintes da CR/88.’

Análise

5.9. A questão, embora complexa, já foi enfrentada por esta Corte em diversas outras

oportunidades, como no já citado Acórdão 2322/2015-TCU-Plenário, em que figura como parte a

própria recorrente, Acórdão 1344/2015-TCU-Plenário, em que figura a Petróleo Brasileiro e no qual

também se concluiu pela competência desta Corte em fiscalizar SPE e, ainda, no Acórdão 1607/2016-

TCU-Plenário, processo mais amplo sobre o assunto ora tratado e no qual as partes são: Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, Banco do Brasil S/A, Caixa Econômica Federal,

Centrais Elétricas Brasileiras S/A, Eletrobras Termonuclear S/A, Petróleo Brasileiro S/A, Empresa

Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária, Telecomunicações Brasileiras S/A, Valec Engenharia,

Construções e Ferrovias S/A, tendo esta Corte, pacificando a questão, assim decidido:

‘9.1. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam, à

Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização da Câmara dos Deputados para, a

seu juízo, subsidiar o eventual aperfeiçoamento do texto da próxima Lei de Diretrizes Orçamentárias,

de modo a prever mecanismos, em conjunto com o Tribunal de Contas da União, para dotar de maior

transparência e controle os recursos federais empregados em empresas cuja participação estatal seja

minoritária, com aportes que não compõem o Orçamento Geral da União a ser votado e controlado

pelo Congresso Nacional, em face do conceito de investimento previsto no art. 179, inciso III, da Lei

Societária, levando-se em conta, também, o grande risco gerado pela falta de transparência desses

dispêndios;

9.2. determinar à Coinfra que:

9.2.1. inclua no relatório consolidado do Fiscobras 2016, após a anuência deste relator em cada

caso concreto, fiscalizações em contratos de concessões na área de infraestrutura em processos em

andamento, tendentes a avaliar a legalidade, economicidade e efetividade dos controles realizados

pela União nas respectivas participações nas Sociedades de Propósito Específico (SPE);

9.2.2. inclua no rol de empreendimentos a serem auditados no âmbito do Fiscobras 2017, após

avaliar os critérios de risco, materialidade, oportunidade e relevância, ações de controle em contratos

celebrados com Sociedades de Propósito Específico (SPE) com o objetivo de examinar a legalidade e

a economicidade da contratação, bem como a legitimidade e efetividade dos controles realizados pela

União na aplicação dos recursos federais empregados;’

5.10. Dessa forma, as razões trazidas pela Eletrobras não devem prevalecer, haja vista,

ademais, que a constituição de SPE, ao contrário do que afirma, não afasta a competência desta

Corte de fiscalizar e zelar pelo interesse público.

409


5.11. Ao contrário do que afirma a recorrente, os investimentos realizados pela Administração

Pública na SPE, apesar de tal entidade se submeter às normas de direito privado, não afastam a

competência do Tribunal de Contas da União, pois o bem adquirido com tal investimento, assim como

corretamente informa a recorrente, devem ser fiscalizados por este órgão de controle externo.

5.12. Ocorre que, ao contrário de uma aquisição comum, em que o dinheiro público passa pelo

‘filtro da despublicização’, as ações adquiridas por suas subsidiárias, como a Chesf no presente caso

concreto, não possuem um valor por si só, dependendo, para a manutenção dos investimentos

públicos, do andamento do empreendimento constituído com a participação de empresas privadas.

6. Das decisões adotadas pelos sócios privados.

6.1. Argumenta a recorrente que a decisão desta Corte de que a Eletrobras inclua nos acordos

de acionistas a previsão de acesso irrestrito dos órgãos de fiscalização e controle a dados financeiros

e comerciais da SPE não pode ser prevista no referido instrumento.

6.2. Para tanto a recorrente tece argumentos para delinear aspectos jurídicos relativos aos

acordos de acionistas, cuja regulamentação legal é encontrada no art. 118 da Lei 6.404/1976, para

afirmar que seus efeitos, em se tratando de acordos atípicos, ou seja, que não veiculam temas

delineados na Lei das Sociedades Anônimas, não se estendem à pessoa jurídica de forma obrigatória,

mas somente aos sócios que o subscreverem, afirmando, amparada nos posicionamentos de Celso

Agrícola Barbi e Nelson Ezirik, que:

‘A função da companhia, em tais instrumentos, esgota-se na aquiescência e respeita, em suas

deliberações sociais, aos termos consensados pelos acionistas, razão por que a práxis contratual

admite que integre o instrumento tão-somente na qualidade de interveniente-anuente.’

6.3. Traz a recorrente, ainda, o seguinte trecho da obra ‘Acordo de Acionistas: Uma

Homenagem a Celso Barbi Filho, SP, Saraiva, 2011, p. 92’:

‘As três espécies de acordos de acionistas, exaustivamente nominados no art. 118 da lei

societária, não excluem, com efeito, a validade e a eficácia entre as partes de outras avenças incluídas

no próprio acordo, que, não obstante, são inoponíveis à companhia’

6.4. Também se revela ilegal a determinação sob a ótica do direito de a sócia estatal fiscalizar a

companhia à luz do art. 109, inciso III, da Lei 6.404/1976, haja vista que a Lei traça os contornos sob

os quais tal poder de fiscalização por parte dos sócios se dará, novamente trazendo o posicionamento

de Nelson Ezirikl.

Análise

6.5. Esta Corte não determinou à Eletrobras que incluísse qualquer cláusula em acordo de

acionistas como informa a recorrente, mas em suas minutas.

6.6. Tais minutas, ao serem aceitas pelos parceiros privados, condição indispensável para que

integrem a Sociedade de Propósito Específico a ser constituída em parceria com a Administração

Pública, deverão integrar o contrato social da companhia e, desse modo, serão de observância

obrigatória por ela.

6.7. Desse modo, não assiste razão à recorrente, pois a determinação desta Corte não encontra

qualquer vedação legal, mas, ao contrário, visa dar efetividade ao comando constitucional contido no

art. 70 da Carta Magna.

7. Cláusula prevendo poder de veto por parte do sócio público.

7.1. Em relação à determinação de que conste da minuta de acordo de acionistas o poder de

veto, por parte do parceiro público, à celebração de qualquer contrato, acordo, arranjo ou

compromisso da SPE com qualquer parte relacionada a acionista privado, argumenta a recorrente

que, embora seja legalmente prevista tal possibilidade na Lei 6.404/1976, tal cláusula acabaria por

afugentar eventuais interessados na parceria.

7.2. Isso porque a Lei 6.404/1976 estabelece a vedação de participação do sócio

particularmente beneficiário da contratação na assembleia que decidirá o negócio jurídico, além de

não haver óbice a que o acordo de acionistas preveja tal possibilidade, mas ressalta a recorrente que

410


tal medida pode vir a causar abuso de direito por parte do sócio público, além de provocar

instabilidade jurídica por conta da assimetria injustificada entre os sócios em situações nas quais a

Eletrobras e/ou suas subsidiárias possuam minoria no capital social da SPE.

7.3. Alternativamente, caso não acatados os argumentos recursais, requer a recorrente que tal

medida só valha para futuras contratações, haja vista que os acordos já celebrados não podem ser

alterados pela vontade unilateral da Administração Pública.

Análise

7.4. Novamente os argumentos recursais não socorrem a recorrente. Conforme ela própria

afirma a determinação deste Tribunal não esbarra em qualquer norma legal e visa, sobretudo,

assegurar a boa gestão dos recursos públicos federais.

7.5. Quanto ao possível prejuízo à atratividade dos negócios envolvendo parceiros privados, a

norma legal, como reconhece a própria recorrente, vai ao encontro da determinação desta Corte, de

modo que, a previsão expressa de tal possibilidade, não altera a situação jurídica já existente e não

tem, dessa forma, o condão de afugentar possíveis interessadas.

7.6. No que diz respeito à retroatividade da determinação expedida pelo Tribunal, não há razões

para a recorrente se insurgir, haja vista que o comando recorrido prevê a inclusão da cláusula de

poder de veto na minuta dos contratos de acionistas, representando, evidentemente, que somente se

aplica a futuros negócios a serem praticados pela recorrente e/ou por suas subsidiárias.

(...)


9. Ante o exposto, submete-se à consideração superior a presente análise do pedido de reexame

interposto por Centrais Elétricas Brasileira contra o Acórdão 600/2016-TCU-Plenário, propondo-se,

com fundamento no art. 48, da Lei 8.443/1992:

a) conhecer do recurso e, no mérito, negar-lhe provimento;

b) comunicar o teor da decisão que vier a ser proferida à recorrente e aos demais interessados.”

3. Encaminhados os autos instruídos ao meu Gabinete, solicitei a manifestação do Ministério

Público junto ao TCU (peça 145), cujo pronunciamento (peça 146) reproduzo parcialmente:

“19. Aquiesço ao posicionamento da unidade técnica no que diz respeito à competência do

Tribunal de Contas da União para fiscalizar as sociedades de propósito específico que contem com a

participação acionária de entidade vinculada à Administração Pública Federal, nomeadamente

empresas públicas e sociedades de economia mista. Acrescento que a competência do Tribunal deriva

não apenas do texto constitucional e da descrição contida em sua Lei Orgânica, mas de um conjunto

de fatores que auxiliam na consolidação de julgados exarados pela Corte de Contas.

20. Neste ponto, mostra-se especialmente importante examinar o desenvolvimento da

jurisprudência do Tribunal de Contas da União a respeito não apenas de sua competência para

auditar e apreciar atos vinculados às SPE, mas também no que respeita à necessidade dessa espécie

de fiscalização, sempre com a finalidade de se evitar prejuízos aos entes públicos envolvidos,

especialmente os que investem recursos nessa espécie de organização.

21. De início, lembro que, no Voto condutor do Acórdão 768/2011, o Plenário da Corte de

Contas já havia expressado preocupação com os riscos envolvidos nos investimentos realizados pela

Eletrobras nas sociedades de propósito específico, situação agravada por deficiências na fiscalização

dessas organizações, senão vejamos: ‘4. Já os novos investimentos no Brasil estão sujeitos a diversos riscos, tais como projeto da obra

deficiente, atraso no licenciamento ambiental e baixo retorno sobre o investimento. Outro risco associado a

esse evento é a má gestão dos recursos públicos aplicados por meio de Sociedade de Propósito Específico,

dadas as deficiências na fiscalização desses organismos.

5. Para os novos negócios no exterior, a equipe apontou como risco a possibilidade de perda de

investimentos mais vantajosos, a avaliação deficiente da viabilidade do investimento e o não cumprimento de

411


contratos e acordos internacionais, em razão da instabilidade política dos países onde estão situados os investimentos da Eletrobras.’ (destaque nosso)

22. Noutra oportunidade, Vossa Excelência, mediante Voto condutor do Acórdão 1.614/2011-

TCU-Plenário, prolatado nos autos do TC 032.090/2010-2, examinando relatório de levantamento de

auditoria realizado nas Centrais Elétricas do Norte do Brasil S.A. (Eletronorte), destacou que, entre

as matérias sensíveis e de grande influência nos resultados dessa sociedade, matérias essas que

deveriam compor o escopo de futura auditoria operacional, estavam ‘a seleção de parceiros para a

constituição de Sociedade de Propósito Específico (SPE): para avaliar as providências adotadas pela

Eletronorte no sentido de minimizar o risco de descumprimento de obrigações contratuais’ e,

igualmente, a ‘estrutura de governança das participações nas SPEs ainda incipiente’.

23. Ainda em 2011, ao apreciar embargos de declaração opostos pela Petróleo Brasileiro S.A.

(Petrobras), o Eminente Ministro Aroldo Cedraz, no Voto condutor do Acórdão 2.609/2011-TCU-

Plenário, assim enfrentou a questão da competência fiscalizatória da Corte de Contas sobre as SPE:

‘16. No que tange à jurisdição, este Tribunal ainda não se pronunciou sobre a abrangência

desta em relação às SPEs patrocinadas por estatais. A matéria é objeto de apreciação no âmbito do

TC 006.232/2008-2, já mencionado neste Voto. No entanto, cabe adiantar que a Súmula de

Jurisprudência 075, deste Tribunal, assim dispõe:

‘A competência conferida ao Tribunal de Contas da União pelo art. 7º da Lei 6.223, de 14/7/75,

não está condicionada à feição jurídica atribuída à entidade fiscalizada, nem à sua criação por lei ou

por ato presidencial; tampouco, se restringe à participação acionária direta ou primária da União e

entidades da sua administração indireta, compreendendo, ao invés, as chamadas subsidiárias de

segundo ou terceiro grau, mas sem obrigatoriedade de remessa das contas anuais quanto às entidades

em que houver participação apenas minoritária.’ (Fundamento Legal: Constituição, art. 70, §§ 1º e

4º; Decreto lei nº 199, de 25/2/67, arts. 31, II, 40, I, e 42; Lei nº 6.223, de 14/7/75, art. 7º)

17. Assim, a exegese desta Súmula é no sentido de que a fiscalização promovida pelo Tribunal

em entidades públicas de direito privado não se restringe à participação direta ou primária por parte

da União, alcançando as chamadas subsidiárias ou controladas de segundo, terceiro e demais graus.

A Súmula vai além, ao mencionar que também se sujeitam à jurisdição deste Tribunal as sociedades

constituídas ou em que haja aplicação de recursos da União. 18. Seguindo esse raciocínio, como as SPEs devem se revestir de uma das formas societárias

tipificadas no nosso ordenamento jurídico, objetivamente, pode-se concluir que as fiscalizações

financeira, orçamentária, contábil, operacional e patrimonial a cargo do TCU alcançam também

tais sociedades, nas quais direta, ou indiretamente, há recursos da União. O controle externo, desse

modo, não se restringe à tutela da maioria do capital com direito a voto (controle acionário direto ou

indireto) por parte da União ou, por conseguinte, da Estatal com participação na SPE.’ (destacamos)

24. Os votos que fundamentaram os referidos julgados expressavam posicionamentos favoráveis

à competência da Corte de Contas no que diz respeito não apenas à regularidade dos investimentos

feitos em sociedades de propósito específico, mas também à fiscalização direta desses organismos.

25. O Tribunal de Contas da União, mediante decisão plenária 300/2013, deliberou pela

efetivação de oitivas da SPE Eólica Mangue Seco 2, fato que sugeriu a formação de entendimento de

que sua jurisdição alcançava tal espécie de organismo. Nessa ocasião, o Eminente Ministro-Relator

Aroldo Cedraz assim se manifestou sobre a questão: ‘29. Depreendo caber razão ao Secretário quanto à desnecessidade de efetivar o alerta sugerido pelo

auditor. O Voto condutor do Acórdão 2.609/2011-TCU-Plenário, encaminhado às (sic) deixou delineado o

entendimento deste Tribunal a respeito do controle da estatal sobre a SPE que a constitui, e, neste caso

concreto, o nível de controle que a Petrobras exerce sobre as quatro SPEs objeto deste processo, bem como

firmou a jurisdição deste Tribunal sobre tais entidades. Assim, no meu entender, o conhecimento deste Acórdão já é uma orientação para a conduta futura dos gestores em relação à matéria.’ (destaque nosso)

412


26. O TCU, por intermédio do Acórdão 1.344/2015-TCU-Plenário, reafirmando sua

competência, efetivou diversas determinações à Petrobras, todas aplicáveis nos casos em que

existissem empreendimentos executados mediante sociedades de propósito específico. Nessa ocasião,

o Exmo. Ministro Bruno Dantas, por meio de Voto revisor, fez as seguintes observações: ‘8. De fato, conforme registrei no Acórdão 894/2015-TCU-Plenário, é possível verificar que nos últimos

tempos tem sido largamente difundida nas empresas estatais em geral uma estratégia no sentido de utilizar

empresas privadas (sendo pouco ou nada relevante se a parceria configura-se pela aquisição de participação

acionária em sociedades empresariais anteriormente constituídas ou pela constituição de novas sociedades, sejam de propósito específico ou não, com ou sem participação no capital) para alcançar parte dos seus

objetivos estratégicos ou, em termos de interesse público primário, parte das finalidades buscadas pelo Estado.

(...) 11. Portanto, não tenho dúvidas de que a preocupação que externei na Sessão do dia 22/4/2015 e agora

reforçada pelo Min. André Luís é comum a todos os Ministros desta Corte, uma vez que a transferência de

atividades destinadas a atender o interesse público para empresas privadas ‘com maior flexibilidade na

gestão’ efetivamente aparenta o propósito de tentar afastar o exercício constitucional pelo TCU do controle externo sobre a administração da coisa pública.

12. Não por outra razão é que, na sobredita Sessão, apresentei proposta, acolhida por este Plenário, no

sentido de determinar à Segecex que realize ação de fiscalização na modalidade levantamento acerca das situações nas quais entidades da Administração Pública Federal figurem como sócias minoritárias em

empresas privadas, estendendo-se a quaisquer empresas em que haja, direta ou indiretamente, recursos da

União e dando um tratamento ainda mais detalhado para os casos em que tais empresas figuram como contratadas pela própria Administração.’ (destaque nosso)

27. Entre as referidas preocupações, destaco a que diz respeito ao fato de que a transferência

de atividades destinadas ao interesse público para empresas privadas teria, inclusive, a finalidade de

afastar o exercício do controle externo. Não se pode afirmar que, in casu, a Eletrobras (ou suas

subsidiárias e controladas), por intermédio do investimento feito em sociedades de propósito

específico, tenha almejado, inclusive, afastar a fiscalização do órgão de controle externo; entretanto,

ao que parece, o questionamento apresentado no presente recurso tem esse viés.

28. O pleno da Corte de Contas voltou a se manifestar a respeito das sociedades de propósito

específico quando, por meio do Acórdão 2.322/2015, determinou à SecexEstatais que aprofundasse a

análise do ‘Manual de SPEs’ da Eletrobras e monitorasse a implementação de medidas constantes

desse Manual.

29. No Voto condutor do Acórdão 1.865/2016-TCU-Plenário, o Eminente Ministro Augusto

Nardes reafirmou expressamente entendimento no sentido de que o Tribunal de Contas da União é

competente para fiscalizar as SPE, senão vejamos:

‘38. De início, afasto a tese de que a competência fiscalizatória deste Tribunal sobre SPE

composta por participação estatal minoritária estaria limitada às etapas previstas na Instrução

Normativa-TCU 27/1998.

39. Em síntese, as concessionárias sustentam que as SPEs não estão sujeitas à fiscalização do

TCU, na medida em que os recursos da Infraero, uma vez integralizados em ações, passam a integrar

capital de sociedade privada, afeto exclusivamente às regras do direito civil e, em especial, do direito

societário...

40. Sem a intenção de me delongar de modo demasiado nesta questão, limito-me a trazer

argumentos centrais que reputo bastantes para afastar a pretensão em evidência.

41. Como bem pontuou a unidade técnica especializada, o controle exercido por este Tribunal

tem como foco a atuação das entidades estatais (em especial, Infraero e Anac) nessas sociedades e,

portanto, decorre de expresso mandamento constitucional. Estando em jogo o patrimônio estatal,

qualquer ato que importe na sua malversação, causado por agente público ou privado, atrairá a

competência do TCU. E não poderia ser diferente em se tratando de participações societárias,

mormente quando a entidade pública figurar na condição de acionista privada.

413


(...)

43. O fato de ter havido previsão expressa, nos protocolos de governança (item 4.3), no sentido

de garantir o acesso do TCU a toda documentação técnica inerente às transações entre partes

relacionadas é, nos casos fiscalizados, expressão natural do reconhecimento da atuação deste órgão

de controle em sociedades compostas por quase 50% de recursos públicos. Mesmo que não houvesse

tal autorização, o controle externo a cargo deste Tribunal – a se concentrar prioritariamente nas

entidades estatais – estará assegurado por força de suas competências constitucionais, cuja eficácia

não poderá estar comprometida em razão de condições estabelecidas entre os partícipes societários.

(...)

45. O raciocínio aqui é similar ao externado pelo Tribunal em situações análogas, a exemplo de

quando firmou o entendimento segundo o qual lhe compete fiscalizar fundos de pensão patrocinados

por entidades públicas.’ (destaques nossos)

30. Em outros julgados, explícita ou implicitamente, o TCU declarou sua competência para

fiscalizar as SPE ou examinar a regularidade dos investimentos ou inversões feitas nesse tipo de

sociedade (v.g. Acórdãos 894/2015, 2.200/2015, 2.532/2015, 1.220/2016, 2.063/2016, 2.497/2016 e

630/2017, todos do Plenário do Tribunal de Contas da União).

31. Da descrição do conteúdo de decisões sobre a matéria, depreende-se que a jurisprudência

da Corte de Contas é pacífica em afirmar sua competência para fiscalizar, auditar e examinar a

regularidade de atos e contratos firmados por sociedades de propósito específico, assim como a

legalidade, oportunidade e razoabilidade das inversões financeiras efetuadas por entidades públicas

nessa espécie de organismo e, finalmente, a eficácia dos controles exercidos por empresas públicas e

sociedades de economia mista sobre as empresas das quais participam minoritariamente. Mais que

isso, a jurisprudência aponta para a competência do Tribunal de fiscalizar as sociedades de

propósito específico.

32. Buscando consolidar os principais fundamentos insertos na jurisprudência – fundamentos

esses que contam com minha aquiescência –, verifico que a competência do Tribunal de Contas da

União, no que respeita a tal espécie de organização, decorre, igualmente, de variados fatores de

natureza jurídica e teleológica.

33. Antes de adentrar na questão jurídica, convém enfatizar que os trabalhos de fiscalização já

concluídos pelo Tribunal mostraram, com bastante frequência, o alto risco e questionáveis prazo e

percentual de retorno de determinadas inversões financeiras em SPE por parte de entidades

vinculadas à União. Essa realidade, por si só, já demonstraria a conveniência e a oportunidade de

novas ações fiscalizatórias por parte da Corte de Contas.

34. Sem embargo, a experiência obtida nesses procedimentos já realizados também mostra que

as entidades públicas que figuram como acionistas nas SPE não desenvolveram adequados

procedimentos de controle sobre seus investimentos e inversões financeiras, inclusive por conta de sua

posição de acionista minoritário. Nesse sentido, há indicativos que apontam que, em muitos casos, a

estrutura de governança sobre as participações minoritárias mostrava-se deficiente (v.g. 1.614/2011-

TCU-Plenário e 2.839/2016-TCU-Plenário). Noutros, a legalidade e economicidade dos atos e

contratos relacionados à participação na SPE foram questionados (v.g. 1.614/2011-TCU-Plenário e

768/2011-TCU-Plenário).

35. Outro aspecto que, amiúde, deriva dos achados de auditoria e de procedimentos de controle

afins, diz respeito à própria legitimidade de inversões em determinadas sociedades de propósito

específico, tendo em vista que não se coadunariam com os objetivos institucionais das entidades

públicas envolvidas e, em boa parte dos casos, não estariam consonantes com o interesse público

primário. Nesse ponto, menciono os investimentos em sociedades sediadas no exterior para execução

de empreendimentos fora do Brasil e que, em nada, poderão beneficiar a sociedade brasileira ou

auxiliar na solução de problemas do sistema elétrico pátrio.

414


36. Como visto, o Ilustre administrativista Marçal Justen Filho defende que o controle externo

deva ser exercido apenas pela empresa estatal, que, se for o caso, deve justificar o insucesso da gestão

perante o TCU (peça 123, p. 113). Tal argumento não deve ser aceito, eis que os resultados das ações

de controle executadas pelo Tribunal de Contas da União até o momento apontam para a ineficiência

do controle exercido pela Eletrobras. Na verdade, torna-se questionável chamar o monitoramento

exercido pela empresa estatal de ‘controle externo’, visto que, a rigor, estaria a fiscalizar uma gestão

da qual, direta ou indiretamente, participa.

37. Além de necessária e oportuna, segundo as circunstâncias identificadas nas ações de

fiscalização realizadas anteriormente, a atuação do Tribunal de Contas da União advém do

cumprimento de competências constitucional e legalmente estabelecidas.

38. Desse modo, ao analisar e julgar questões que envolvem as SPE, o TCU, acertadamente,

vem reafirmando que sua competência alcança as participações acionárias minoritárias, ou seja, que

sua jurisdição se estende a quaisquer empresas em que haja, direta ou indiretamente, recursos da

União, na forma de ações ou participações acionárias.

39. A prerrogativa do Tribunal de Contas da União para fiscalizar, de modo direto, as

sociedades de propósito específico decorre, por razões lógicas e práticas, da necessidade de exercer a

competência descrita no art. 70 da Constituição Federal e no art. 1º, caput, da Lei 8.443/1992. Isso

porque, uma vez impedido de auditar uma SPE, seria impossível para a Corte de Contas exercer, em

muitos casos, com um mínimo de qualidade e segurança, o mister a que lhe incumbe nossa Carta

Magna.

40. Em outras palavras, caso não pudesse auditar as SPE ou realizar o controle sobre os

correspondentes investimentos, não haveria como o TCU exercer com eficiência, presteza e qualidade

a ‘fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das

entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,

aplicação das subvenções e renúncia de receitas’ (art. 70, caput, da Constituição Federal). Assim,

caso lhe fosse inacessível fiscalizar uma SPE onde haja participação acionária de empresa estatal, o

controle externo que lhe incumbe deixaria de ser exercido com a profundidade e segurança

necessárias.

41. Adequado registrar, neste ponto, excerto do relatório de auditoria que teve como escopo os

investimentos e contratos de execução da Usina Hidrelétrica de Belo Monte, reproduzido no Relatório

que fundamentou o Acórdão 2.839/2016-TCU-Plenário: ‘462. Não obstante essa questão sobre a responsabilização, a roupagem de pessoa jurídica de direito

privado, conforme discutido no Achado III.3, foi utilizada pela própria Norte Energia, por diversas vezes,

como justificativa para a negativa de acesso a informações importantes para análise da adequação dos atos

da sociedade participada. Registre-se, por exemplo, a sonegação de diversos documentos que permitiriam

verificação mais precisa de preços unitários e quantitativos do projeto. Inclusive, esta Equipe de Auditoria obteve evidências da existência de documentos chave para análise, com grande impacto na análise de

quantitativos de escavação no canal de derivação, Seção III.3.6, que não foram entregues.’ (destacamos)

42. Por isso, diversamente do que defende o ilustre parecerista, por motivos de ordem legal e

prática, não há como se afastar a incidência do art. 70 de nossa Carta Magna e, por consequência, a

competência do Tribunal de Contas da União para fiscalizar o uso de recursos públicos na

constituição e no funcionamento da SPE, ainda que não se exija destes organismos a formal prestação

de contas anual.

43. Ademais, diante da mera possibilidade de que tal investimento ou inversão tenha resultado

ou esteja a causar perda ou prejuízo à entidade pública federal, face ao disposto no art. 71, inciso II,

in fine, de nossa Carta Magna, a competência do Tribunal de Contas da União estaria evidenciada,

diretamente ou por intermédio do controle exercido sobre as entidades públicas.

44. As pessoas físicas e jurídicas referidas no art. 71, inciso II, da Constituição – onde se

incluem aquelas responsáveis por bens e valores públicos e as que derem causa a dano ao erário –

415


podem vir a ser auditadas pelo TCU, inclusive quanto a aspectos de natureza contábil, financeira,

orçamentária, operacional e patrimonial, nos termos do art. 71, inciso IV, da Constituição Federal.

45. Oportuno registrar que, conforme citação retro, entre as considerações tecidas pelo Exmo.

Ministro Augusto Nardes, no voto condutor do Acórdão 1.865/2016-TCU-Plenário, consta

entendimento no sentido de que, havendo riscos ao patrimônio público, qualquer ato que importe na

sua malversação, de autoria de agente público ou privado, atrairá a competência do TCU.

Evidentemente, a eficácia do controle externo, muitas vezes, está na atuação imediata, de modo que

seria de bom alvitre que a fiscalização do Tribunal fosse exercida diante da caracterização de riscos

ao erário, não havendo motivo justo e razoável para que aguardasse a consumação do dano ao

patrimônio de uma empresa estatal.

46. Considerando, ainda, que a sociedade de propósito específico do qual participe uma

empresa pública ou sociedade de economia mista é composta, necessariamente, por um ativo público,

há que se admitir que essa pessoa jurídica, assim como seus gestores, utiliza, guarda, gerencia e

administra dinheiros, bens e valores públicos, motivo pelo qual, ex vi do art. 70, parágrafo único, da

Constituição, pode vir a ser compelida a dar explicações e justificativas sobre suas atividades e

operações ao Tribunal de Contas da União, órgão que auxilia o Congresso Nacional no desempenho

do controle externo.

47. Nesse caso, ainda que não pertença formalmente à Administração Pública e, por isso, não

tenha que apresentar formalmente a prestação de contas anual, a SPE e, em última análise, seus

administradores, devem permitir acesso às informações requisitadas pelo órgão de controle externo.

48. Tal conceito encerra a noção de que o Tribunal detém jurisdição sobre esse tipo de

sociedade empresarial privada. Partindo dos pressupostos de que as ações de sociedades de propósito

específico adquiridas por uma estatal constituem bem que pertence àquela empresa pública ou

sociedade de economia mista e de que esse ativo é gerido pela pessoa jurídica constituída com aquele

capital e por seus administradores, há que se admitir que a jurisdição do TCU não se limita à estatal

que adquiriu as ações da SPE, estendendo-se à própria organização de propósito específico.

49. Por isso, entendo que a jurisdição do TCU, nos casos em que houver a participação

acionária de uma empresa estatal, deve alcançar a própria SPE, pessoa jurídica que, em razão da

composição do seu capital social, utiliza-se de bens e valores pertencentes a uma entidade pública.

Deve-se ponderar, inclusive, se sua jurisdição não deve se estender aos administradores da SPE, visto

que gerenciam ativos pertencentes a uma empresa pública ou sociedade de economia mista.

50. Sobre o assunto, destaco que o Plenário do TCU, por intermédio do Acórdão 2.839/2016,

examinando Relatório de Auditoria que tinha como escopo os investimentos e contratos de execução

da Usina Hidrelétrica de Belo Monte, determinou a oitiva de diversas pessoas físicas e jurídicas,

incluindo sociedades de propósito específico e membros do conselho de administração da SPE Norte

Energia S/A. Embora tais pessoas físicas também detivessem cargos de direção em empresas estatais,

ao que parece, foram ouvidos na condição de membros do conselho de administração da referida

SPE, senão vejamos:

‘9.1. determinar a oitiva das companhias Norte Energia, Eletrobras, Eletronorte e Chesf para se

manifestarem, no prazo de 15 (quinze) dias, sobre os fatos descritos no achado III.2 do relatório de

auditoria, em especial sobre a posição de controlador de fato do Grupo Estatal sobre a sociedade de

propósito específico Norte Energia e consequente abuso da utilização da personalidade jurídica de

direito privado da SPE;

9.2. determinar a oitiva da Norte Energia, do Consórcio Construtor Belo Monte (CCBM) e da

Eletrobras para que se manifestem, no prazo de 15 (quinze) dias, sobre os fatos apontados no achado

III.4 e III.5 do relatório de auditoria...

9.3. determinar a oitiva dos então membros do conselho de administração da Norte Energia

Valter Luiz Cardeal de Souza, Adhemar Palocci e José Ailton de Lima ...’ (destaques nossos)

416


51. Pelas razões retrocitadas, compreendo que o Tribunal de Contas da União detém

competência para fiscalizar não apenas os atos e contratos que resultaram em inversões nas

sociedades de propósito específico, mas também as próprias sociedades nas quais participe

acionariamente uma estatal vinculada à União. Nessa linha, como o investimento feito em ações nessa

espécie de sociedade continua a constituir ativo da empresa estatal e, portanto, patrimônio de um ente

público, cuja utilização é feita pela própria SPE e por seus administradores, resta solidamente

fundamentada a jurisdição da Corte de Contas.

52. O risco existente ao patrimônio de uma empresa estatal, que atrairia a jurisdição da Corte

de Contas em razão do interesse público a ser tutelado, constitui aspecto abordado com muita clareza

pelo Exmo. Ministro André Luís de Carvalho, no Voto condutor do prefalado Acórdão 1.344/2015-

TCU-Plenário, in verbis:

‘Neste tomo será demonstrado qual o efetivo alcance da jurisdição do TCU sobre os atos da

TGS, destacando-se que o exame parte da premissa de que a Estatal funciona como garantidora do

projeto, donde sobressai a existência de interesse público a ser tutelado, aspecto que atua como a vis

atractiva da jurisdição desta Corte de Contas, em harmonia com a jurisprudência do Supremo

Tribunal Federal, consoante passo a expor.

(...)

E nesse ponto é importante registrar que a participação da Estatal, como garantidora, foi

condição exigida para a concessão do financiamento conferido à Transportadora Gasene S.A., de

modo que também essa manifestação de vontade, no sentido de onerar parte do patrimônio da

Petrobras em favor do projeto, confere à União e, destarte, ao TCU o dever de fiscalizar as atividades

correlatas ao desenvolvimento do aludido projeto.

Esse, aliás, é o entendimento geral já fixado neste Tribunal, quando da prolação do Acórdão

399/2004-Plenário, em que, citando a posição do ilustre Ministro do STF Carlos Velloso, o emérito

Ministro-Relator Lincoln Magalhães da Rocha fez registrar, em seu voto, que:

‘33. Para o também Ministro do STF Carlos Velloso está fora de dúvida que um dano causado

ao patrimônio de uma sociedade de economia mista atinge o capital público, além de atingir também

o capital privado (MS 23.627). E mais, a contribuição com recursos não precisa ser direta (ou

orçamentária), mas se dá também pela renúncia de receita (dividendos e lucros). Portanto, um

prejuízo causado pelos administradores redunda em prejuízo ao erário (patrimônio público). A vis

atractiva da competência desta Corte de Contas, em que pese inserir interesse privados minoritários,

dá-se pelo princípio da prevalência do interesse público.’ (grifou-se)

É, portanto, a prevalência do interesse público a vis atractiva da competência desta Corte de

Contas. E o destaque conferido pelo Ministro Carlos Velloso se amolda perfeitamente ao caso ora em

apreciação, de sorte que, mais uma vez, é a realidade dos fatos, e não apenas a terminologia jurídica,

o elemento a ser considerado para a definição das normas aplicáveis aos casos que contemplem a

constituição de SPE.

Demais disso, o exame da questão é definitivamente resolvido a partir da aplicação da Súmula

nº 75 do TCU..., que aduz:

(...)

Resta claro, então, que o controle externo financeiro a cargo do Tribunal alcança as SPE em

que haja, direta ou indiretamente, recursos da União, uma vez que a referida súmula preconiza que as

sociedades constituídas ou em que haja aplicação de recursos da União estão sujeitas à fiscalização

por parte do Tribunal.

Não é demais lembrar que nessas hipóteses, se os administradores da SPE causassem prejuízo

ao erário federal, eles estariam sujeitos à tomada de contas especial perante o TCU, o que reforça a

tese de que nos casos em que há recursos públicos federais envolvidos tanto os administradores

quanto as próprias SPE estão sob a jurisdição do TCU, seja no exercício da sua competência

417


fiscalizadora, seja no da judicante especial, por força do art. 71, II, da Constituição Federal...’

(destacamos)

53. Em que pese compreender que a jurisdição do TCU não está condicionada ao exercício, por

parte da empresa estatal, do poder de controle sobre a SPE, entendo oportuno tecer alguns

comentários adicionais sobre o assunto.

54. A Comissão de Valores Mobiliários (CVM), ao editar a Instrução CVM 408, de 18/8/2004,

emitiu nota explicativa na qual aponta que o fato de uma estatal não possuir maioria do capital

votante de uma SPE não significa, necessariamente, que não tenha real controle desse organismo. A

nota explicativa trouxe esclarecimentos acerca do controle sobre uma entidade de propósito

específico – EPE, que bem podem se amoldar ao tema do controle decisório de uma SPE, senão

vejamos: ‘No contexto de uma EPE, o controle pode surgir pela predeterminação das atividades da EPE

(operando em uma espécie de ‘piloto automático’) ou mesmo de outra forma. A Instrução CVM n. 247 requer várias circunstâncias que resultam em controle econômico, até mesmo em casos onde uma entidade possui

menos da metade da quantidade das ações representativas do poder de voto em outra entidade. De forma

semelhante, esse tipo de controle pode existir mesmo em casos onde uma entidade possui pequena ou nenhuma parcela da EPE. A aplicação do conceito de controle requer, em cada caso, julgamento no contexto de todos os

fatores pertinentes.’

55. Tais explicações se fizeram necessárias porque a Instrução CVM 408/2004, em seu art. 1º,

caput, passou a exigir que as demonstrações contábeis consolidadas das companhias abertas

incluíssem, além das sociedades controladas, as entidades de propósito específico, desde que a

essência de sua relação com a companhia aberta indicasse que as atividades dessas entidades são

controladas, direta ou indiretamente, individualmente ou em conjunto, pela companhia aberta.

56. Além do que, o art. 116 da Lei 6.404/1976 deixa muito claro que o acionista controlador não

é apenas aquele que detém a maioria dos votos nas deliberações da assembléia-geral e o poder de

eleger a maioria dos administradores, mas também aquele que ‘usa efetivamente seu poder para

dirigir as atividades sociais e orientar o funcionamento dos órgãos da companhia.’

57. Os esclarecimentos acima servem, no mínimo, para questionar tese no sentido de que o

controle acionário de uma empresa seria o único critério de avaliação quanto ao suposto controle

econômico ou decisório e, por conseguinte, quanto à legitimidade do exercício do controle externo e

quanto à competência fiscalizatória do Tribunal de Contas da União. Não obstante, como disse antes,

penso que a jurisdição do Tribunal não decorre, exatamente, do fato de que controla a sociedade –

por ter a maioria das ações ordinárias -, mas sim do fato de que tais ações constituem patrimônio

público gerido pela própria sociedade de propósito específico e por seus administradores.

58. Outrossim, há situações em que a avaliação da possibilidade de que um ente estatal esteja a

exercer o poder de controle sobre uma SPE não se limite ao cálculo do percentual de ações ordinárias

pertencentes a cada uma das pessoas jurídicas que investiram no negócio. Cito, como exemplo, o

conteúdo da auditoria que teve como escopo os investimentos e contratos de execução da Usina

Hidrelétrica de Belo Monte, cujo relatório mostra que a Eletrobras, na verdade, detinha o poder de

controle da SPE fiscalizada. Para esclarecimentos, trago, a seguir, trecho do relatório dessa

auditoria, reproduzido no Relatório que fundamentou o Acórdão 2.839/2016-TCU-Plenário: ‘64. No âmbito da análise, constataram-se diversas evidências de que o grupo Eletrobras, além de ser o

acionista empreendedor do negócio, é o controlador de fato da Norte Energia: a) a Chesf foi responsável pela

estruturação do negócio, além de a Eletrobras e a Eletronorte serem os detentores dos estudos anteriores à implantação; b) ao grupo Estatal compete indiciar os administradores responsáveis pelas áreas de maior

relevância técnica e supervisão da maior parte dos recursos investidos na implementação do empreendimento

c) o grupo Eletrobras é responsável pela Engenharia do Proprietário, além de, à Eletronorte, atribuírem-se os

serviços de Operação e Manutenção; d) não se verificou participação relevante dos parceiros privados em nenhuma atividade fim da Norte Energia.

(...).

418


467. Essas constatações corroboram o desvio de finalidade da participação minoritária do Estado, no

caso específico, e, consequentemente, a conclusão de que a Norte Energia está, de fato, estruturada como uma

sociedade de economia mista de fato. Posto isso, esta Equipe de Auditoria entende cabível a aplicação do

instituto de desconsideração de personalidade jurídica, prevista no art. 50 do Código Civil, submetendo total, ou parcialmente, os atos praticados pelas Norte Energia ao regime de direito público, submetido ao grupo

Eletrobras.’ 59. Não merece prosperar a tese da despublicização dos recursos aplicados na SPE, que foi

delineada pelo parecerista e defendida pelo recorrente, visto que a competência do TCU, derivada da

aplicação do art. 70 da Constituição, decorre não apenas do fato de que a origem dos recursos é

pública e federal, mas também da constatação de que as ações e participações nas SPE são bens

pertencentes a uma empresa pública ou sociedade de economia mista.

60. Logicamente, compete ao TCU fiscalizar a aplicação de recursos de origem pública, a

exemplo do que ocorre com os recursos descentralizados mediante convênios ou instrumentos

similares, mesmo quando a finalidade é a constituição de um bem que será incorporado ao patrimônio

de outro ente público ou de uma organização privada.

61. Por isso, claro está que, para efeito de incidência do controle externo, não importa o fato

das SPE não integrarem a Administração Pública Federal ou o de que sejam regidas por normas de

direito privado. Afinal, não se trata de exigir que as SPE obedeçam a todas as normas destinadas às

entidades públicas, mas sim da possibilidade de fiscalizar os recursos públicos nelas investidos.

62. Quanto ao argumento de que as SPE não são constituídas para o exercício de funções

administrativas e sim para formar um empreendimento privado, cabe ressaltar que, de qualquer

forma, estamos diante de uma situação em que a correta aplicação dos recursos públicos deve ser

objeto de análise por parte do TCU.

63. Nesse sentido, entendo dispensável aprofundamento no exame da procedência da tese que

busca demonstrar que, na constituição de uma SPE, estaria em ação o que o Ilustre parecerista chama

de estado-empresário, uma vez que, de qualquer modo, o Tribunal, nos termos do art. 70, caput e

parágrafo único, c/c art. 37, caput, da Constituição Federal, tem o dever de exercer vigilância sobre o

emprego dos recursos públicos, não apenas sob os aspectos da legalidade e da economicidade, mas

também sob o ponto de vista da moralidade, da impessoalidade, da razoabilidade, da conveniência e

da oportunidade.

64. No que diz respeito ao argumento de que as sociedades de propósito específico não

objetivam a implementação de políticas públicas, devo salientar que a própria argumentação

expendida pelo Professor Marçal Justen Filho, em certo momento, deixa transparecer que, no caso

das empresas vinculadas à Eletrobras, esse tipo de organização, em que pese a finalidade de lucro,

acaba por exercer atividade importante ou necessária ao desenvolvimento do setor elétrico. Neste

ponto, devemos examinar a legislação que regula tais inversões financeiras.

65. Em seu parecer, Marçal Justen Filho sugere que as SPE constituídas pela Eletrobras não se

sujeitariam às normas contidas na Lei 11.079/2004, mas sim ao que dispõe a Lei 11.651/2008, que

teria alterado o art. 15 da Lei 3.890-A/1961. Para tanto, sustenta que os dispositivos da Lei

11.079/2004 não se amoldam ao caso das SPE criadas pela Eletrobras e, ainda, que a Lei

11.651/2008 teria revogado a Lei 11.079/2004 ‘naquilo que ambas fossem entre si incompatíveis’

(peça 123, p. 91).

66. Pelas razões retrocitadas, tal argumentação não tem o condão de afastar a competência da

Corte de Contas. Não obstante, entendo oportuno tecer algumas observações sobre a argumentação

trazida pelo recorrente. Uma vez que estamos a tratar do assunto em tese, não cabe verificar com qual

fundamento legal foram autorizadas as participações da subsidiária da Eletrobras em sociedades de

propósito específico, ou seja, não se faz necessário examinar se, no caso concreto, as participações

estão fundamentadas na Lei 11.079/2004 ou na Lei 3.890-A/1961 ou no art. 981 do Código Civil.

419


67. Admitindo-se a prevalência da Lei 11.079/2004, que regulamenta as parcerias público-

privadas, deve-se considerar que as sociedades de propósito específico desempenhariam atividade

pública, mormente porque, nos termos do art. 2º dessa Lei, as parcerias público-privadas são

contratos administrativos de concessão. Afinal, por definição, mediante concessões públicas, a

Administração transfere ao particular a execução de um serviço público. Portanto, no que tange às

SPE criadas pela Eletrobras ou por suas subsidiárias ou controladas, na hipótese de incidência da Lei

das Parcerias Público-Privadas, pode-se suscitar argumento no sentido de que esses organismos

auxiliam na implementação de política pública vinculada à área de geração ou transmissão de

energia elétrica, fato que se contrapõe à tese da recorrente.

68. Não obstante, caso se admita que a criação das SPE pela Eletrobras obedeceu ao disposto

no art. 15, § 1º, da Lei 3.890-A, de 25 de abril de 1961, duas importantes observações merecem

destaque. A primeira refere-se ao fato de que, diversamente do informado no parecer anexo à peça

recursal, o referido dispositivo, atualmente, vigora com redação dada pela Lei 12.688/2012, in verbis:

‘§1º A Eletrobras, diretamente ou por meio de suas subsidiárias ou controladas, poder-se-á associar,

com ou sem aporte de recursos, para constituição de consórcios empresariais ou participação em sociedades,

com ou sem poder de controle, no Brasil ou no exterior, que se destinem direta ou indiretamente à exploração

da produção, transmissão ou distribuição de energia elétrica.’

69. A segunda observação diz respeito à própria finalidade institucional da SPE, que seria a de

explorar a produção, transmissão ou distribuição de energia elétrica sob o regime de concessão ou

autorização, no Brasil ou no exterior, algo que se coaduna com as políticas públicas voltadas para o

setor. Ressalvando o caso dos empreendimentos no exterior que não possam contribuir para suprir

necessidades de consumo de energia elétrica no Brasil, estaremos a tratar de um instrumento para o

desenvolvimento de políticas públicas, inclusive para as políticas orientadas para o segmento da

infraestrutura do setor elétrico nacional. Desse modo, no caso de incidência da Lei 3.890-A/1961, via

de regra, não procede justificativa tendente a desqualificar a importância das SPE como instrumento

para a implementação de políticas públicas.

70. Como visto, no que diz respeito à fiscalização das SPE e dos atos e contratos que resultaram

em sua criação, a jurisprudência do Tribunal de Contas da União é pacífica em afirmar sua

competência e jurisdição. Talvez, por isso, seja razoável sugerir a reformulação da Súmula 75 da

Jurisprudência da Corte de Contas ou a edição de nova súmula, de modo a deixar mais claro que a

competência do Tribunal se estende às participações minoritárias de entidades públicas federais em

empresas privadas, a exemplo das existentes nas sociedades de propósito específico.

71. Ainda sobre o assunto, convém destacar que, nos termos do art. 23 do Regimento Interno da

Corte de Contas, compete à Comissão de Jurisprudência ‘propor ao colegiado que seja compendiada

em súmula a jurisprudência do Tribunal, quando verificar que o Plenário e as câmaras não divergem

em suas decisões sobre determinada matéria’.

72. Em razão de todo o exposto, entendo que os argumentos do recorrente, no que respeita ao

controle externo sobre as sociedades de propósito específico, são insuficientes para elidir a

competência e afastar a jurisdição do Tribunal de Contas da União.

73. Ao descrever tese no sentido de que a previsão de acesso irrestrito dos órgãos de

fiscalização e controle a dados financeiros e comerciais não pode ser estabelecida nos acordos de

acionistas de SPE, a recorrente afirma que os efeitos dos acordos atípicos, ou seja, dos acordos que

não veiculam temas delineados na Lei das Sociedades Anônimas, não se estendem à pessoa jurídica de

modo obrigatório, mas apenas aos sócios que o subscreveram (peça 123, p. 11-14). Desse modo, a

companhia estaria vinculada tão somente aos acordos de acionistas típicos previstos no art. 188 da

Lei das Sociedades Anônimas, o que excluiria a obrigatoriedade de obediência, por exemplo, a

acordos de acionista que prevejam o acesso irrestrito a dados financeiros e comerciais por parte dos

órgãos de controle.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L3890Acons.htm#art15§1...

420


74. Sobre o assunto, a Secretaria de Recursos opina que o Tribunal não ordenou à Eletrobras

que incluísse cláusula dessa espécie no acordo de acionistas, mas sim que tais minutas, uma vez

aceitas pelos parceiros privados, passassem a integrar o contrato social da sociedade.

75. Examinando aos argumentos trazidos pelo recorrente, devo ressaltar, de início, que o art.

118 e não o art. 188 da Lei 6.404/1976 trata do acordo de acionistas. Assim como a unidade técnica,

entendo que o conteúdo do subitem 9.2.1 ao Acórdão 600/2016-TCU-Plenário sugere a negociação

entre os acionistas, ou seja, entre o parceiro estatal e os privados, visto que determina a inclusão nas

minutas dos acordos de acionistas.

76. A ordem destina-se à inclusão de determinadas disposições nas minutas padrão, não

havendo qualquer determinação no sentido de obrigar, coagir ou impor regras ao acionista privado.

Claro está que a expectativa é de que haja a aceitação dessa disposição por todos os acionistas,

mormente em função da jurisprudência que se solidifica no sentido da reafirmação da competência do

Tribunal de Contas da União.

77. A Eletrobras apresenta argumentos que buscam demonstrar ser dispensável a inclusão, nos

acordos de acionistas, da prerrogativa de veto, por parte do acionista estatal, à celebração de

contrato, acordo ou compromisso da SPE com qualquer parte relacionada a acionista privado. Alega

que o poder de veto a que alude o subitem 9.2.1, III, do Acórdão 600/2016 mostra-se desnecessário,

eis que o art. 115, § 1º, da Lei 6.404/1976, estabelece a impossibilidade do acionista, em conflito de

interesse, votar na Assembleia Geral que trata de assuntos para os quais esse acionista obteve

benefícios de ordem particular. Assim, o acionista em conflito de interesses não poderia votar em

favor de sua contratação, caso o tema fosse levado à Assembléia Geral.

78. A recorrente afirma, ainda, que a cláusula em questão (veto por parte do acionista estatal)

não se mostra adequada à tal finalidade, mormente porque a Lei das S.A. já disciplina as transações

entre as partes relacionadas, reclamando que se façam em bases comutativas. Na opinião da

Eletrobras, essa cláusula poderia ensejar ambiente de instabilidade jurídica e falta de atratividade

dos investidores privados, além de causar uma assimetria entre os sócios da SPE.

79. Por fim, a recorrente requer que, no caso de entendimento pela manutenção da referida

cláusula de veto, que tal determinação tenha efeito apenas para os acordos de acionistas ainda não

celebrados (peça 123, p. 18).

80. Acerca da questão da prerrogativa de veto por parte do acionista estatal, a Secretaria de

Recursos afirma que a Eletrobras reconhece que a determinação não esbarra em qualquer norma

legal e visa a assegurar a boa gestão dos recursos públicos. A previsão expressa de tal possibilidade

não causaria prejuízo à atratividade dos parceiros privados, sobretudo por conta de que tal

determinação vai ao encontro da norma legal, o que significa que não alteraria a situação jurídica

existente.

81. A unidade técnica entende que a determinação efetivada pelo TCU é aplicável somente a

negócios futuros, o que atende, parcialmente, às pretensões externadas pela recorrente.

82. Aquiesço ao posicionamento da unidade técnica, acrescentando que a determinação da

Corte de Contas destina-se à inclusão de cláusula na minuta padrão dos acordos de acionistas. Com

isso, almeja-se que a influência do acionista estatal seja suficiente para estabelecer regra que

contemple o referido veto, regra essa que atende a princípios de moralidade e economicidade.

83. Cabe ressaltar que estamos a tratar de determinação dirigida a ente não pertencente à

Administração Pública Federal, que, em princípio, não deve obediência a determinadas normas de

direito público. Exatamente por isso, as determinações em tela buscam incluir, nos acordos de

acionistas e, quiçá, nos contratos sociais, regras inspiradas em princípios consagrados em nossa

Carta Magna, ou seja, normas e garantias que visam à proteção do patrimônio público envolvido.

Nesse sentido, as determinações impugnadas, quais sejam as do subitem 9.2.1 da decisão plenária

600/2016 são legítimas e atendem ao interesse público.

421


84. Por todo o exposto, este membro do Ministério Público de Contas, em concordância com a

proposta da Secretaria de Recursos (peça 142, p. 8), manifesta-se pelo conhecimento e não

provimento do pedido de reexame interposto pelas Centrais Elétricas Brasileiras S/A – Eletrobras,

sem prejuízo da efetivação das comunicações pertinentes.

85. Em complemento, haja vista a homogeneidade da jurisprudência existente sobre o assunto,

sugere que seja avaliada, no âmbito da Comissão de Jurisprudência, nos termos do art. 23 do

RI/TCU, a pertinência de propor ao Plenário a edição de nova súmula ou a reformulação da Súmula

75 da Jurisprudência do Tribunal de Contas da União, de modo a deixar evidenciado que a

competência da Corte de Contas se estende às participações minoritárias das empresas estatais

federais em organizações privadas, a exemplo das existentes nas sociedades de propósito específico.”

É o relatório.

VOTO

Em análise pedido de reexame interposto pelas Centrais Elétricas Brasileiras S/A (Eletrobras) em

face de parte do item 9.2.1 do Acórdão 600/2016 – Plenário, que assim dispõe:

“9.2. determinar às Centrais Elétricas Brasileiras S/A (Eletrobras), com fulcro no art. 43, inciso

I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II do Regimento Interno/TCU, e em alinhamento ao

princípios da transparência e moralidade administrativa e às melhores práticas de governança

aplicáveis ao setor público, que, no prazo de 30 dias:

9.2.1. inclua, nas minutas padrão de acordos de acionistas a serem adotados por empresas do

Sistema Eletrobras na constituição de SPE, cláusulas específicas que estabeleçam, independentemente

do percentual de participação societária do parceiro público, pelo menos: (i) previsão de acesso

irrestrito dos órgãos de fiscalização e controle a dados financeiros e comerciais da SPE; (ii) (...); e

(iii) prerrogativa de veto, por parte do acionista estatal, à celebração de qualquer contrato, acordo,

arranjo ou compromisso da SPE com qualquer parte relacionada a acionista privado;”

2. Preliminarmente, ratifico a admissibilidade do recurso exarada à peça 130. No mérito, pelas

razões que apresentarei adiante, voto por que este Tribunal delibere em linha dissonante às propostas

apresentadas pela unidade instrutora e pelo representante do Ministério Público junto ao TCU.

I

3. Trago à baila as razões que fundamentaram a prolação da decisão ora atacada. Conforme

registrado pela equipe de fiscalização deste Tribunal (peça 102), ao avaliar as atividades da

Companhia Hidroelétrica do São Francisco (Chesf) associadas ao processo de gestão de suas

participações em Sociedades de Propósito Específico (SPE), constatou-se que suas práticas eram

insuficientes para garantir, com razoável segurança, o alcance dos resultados esperados pela estatal, em

razão:

a) da ausência de normativos que orientassem o acompanhamento do desempenho físico-

financeiro das SPEs na fase pré-operacional;

b) do limitado acompanhamento físico-financeiro daquelas sociedades;

c) da ausência de conselhos fiscais em 90% das SPEs da estatal e de manual de orientação sobre

a atuação dos respectivos conselheiros;

d) de fragilidades no manual de orientação dos conselheiros de administração de SPEs

representantes da Chesf;

e) da incompatibilidade entre a estrutura responsável pela gestão das participações naquelas

sociedades e as responsabilidades a ela atribuídas, considerando que aquela estrutura era composta

422


apenas por dois funcionários da estatal, sendo que um deles era também conselheiro de administração

em nove SPEs e suplente em outras quatro;

f) de limitações à transparência das informações relacionadas às SPEs; e

g) de contratação de partes relacionadas aos sócios das SPEs.

4. Quanto à transparência das informações, ao avaliar as minutas padronizadas de acordo de

acionistas elaboradas pela Chesf, a equipe de fiscalização identificou cláusula que garante aos sócios o

direito de solicitar e de obter qualquer informação a respeito dos negócios da sociedade (peça 61, p.

38). Não foi identificada, entretanto, cláusula que franqueasse esse direito aos órgãos de controle

interno e externo. Assim, por entender que “cláusula nesse sentido é boa prática de governança

implementada pelo parceiro público nas SPEs por ele estruturadas e estaria alinhada ao princípio da

transparência que se espera da Administração Pública”, a unidade técnica propôs recomendação à

Eletrobras na linha do exarado no item 9.2.1, subitem “i”, do acórdão recorrido.

5. Em outra frente da fiscalização, foi constatado risco de conflitos de interesse decorrentes da

contratação, pelas SPEs, de partes relacionadas aos seus acionistas. Nesse sentido, assim se manifestou

a equipe de fiscalização:

“162. Verifica-se, por exemplo, que podem surgir assimetrias de informações e até mesmo a

perseguição de objetivos divergentes. O acionista majoritário pode buscar maximizar o retorno do seu

investimento por meio de contratações mais caras de partes relacionadas. E ainda, após garantir a

contratação de partes relacionadas, o acionista pode deixar a SPE, visto que também não há

mecanismos que dificultem a saída. Ao contrário, como via de regra, o capital subscrito na SPE no

início da sua constituição é baixo, posto que o empreendimento encontra-se em fase inicial de

implantação, o parceiro privado encontra incentivo para deixar a sociedade caso já tenha alcançado

seu objetivo.”

6. No voto condutor do acórdão recorrido, o Relator a quo assim fez referência ao resultado de

fiscalização semelhante realizado em Furnas Centrais Elétricas S/A (Furnas) no âmbito do TC

021.932/2014-0 (Acórdão 2.322/2015 – Plenário):

“121. Adicionalmente, foram identificados casos de SPE em que sócios privados atuam como

fornecedores de bens e serviços da sociedade, em situação de expresso conflito de interesses. E, além

de não haver vedação ou regra diferenciada à constituição de SPE sob o conflito de interesses,

apontou-se inexistir também qualquer controle adicional, por parte da própria sociedade ou de

Furnas, para verificar a regularidade dos desembolsos em tais parcerias.”

7. Por essas razões, o Tribunal endereçou determinação à Eletrobras na forma prescrita no item

9.2.1, subitem “iii”, do acórdão recorrido.

8. Foi, portanto, nesse contexto de grande relevância e materialidade dos investimentos

realizados pela Chesf por meio de SPEs, correspondentes, em 2014, a mais de 45% do total empregado

pela companhia, contraposto à constatação da elevada fragilidade dos controles da estatal sobre esses

ativos, que o Tribunal proferiu o Acórdão 600/2016 – Plenário. A referida conjuntura, com reflexos na

holding Eletrobras, foi assim sintetizada pelo Relator a quo:

“44. Como se vê, no que atina à gestão de investimentos em SPE da Chesf, as muitas e

relevantes irregularidades esquadrinhadas na presente auditoria ilustram o mesmo panorama crítico

encontrado em Furnas, já debatido no átrio desse Plenário. Isso permite inferir que as vicissitudes

vividas pela Chesf aparentemente não são exclusividade desta, mas reverberam, infelizmente, o

precário modelo de gestão que vem sendo empregado nas estatais do Grupo Eletrobras.”

II

9. Da análise da deliberação ora recorrida, efetivada à luz da conjuntura descortinada pela

fiscalização e apresentada, sinteticamente, na seção anterior deste voto, concluo que o objetivo

almejado pelo Tribunal foi criar mecanismos de mitigação dos riscos identificados, quais foram: baixo

nível de controle da acionista e do Estado sob aquelas SPEs e conflito de interesses.

423


10. Nesse sentido, a inclusão, na minuta de acordo de acionistas, de cláusula que preveja o

acesso a dados financeiros e comerciais da SPE, não apenas pela Eletrobras, diretamente, mas também

por parte dos órgãos de fiscalização federais, bem como de dispositivo que fixe o direito de veto da

estatal em caso de contratações com partes relacionadas, visa positivar, expressamente, elemento de

controle adicional por parte do Estado. Assim, a determinação foi dirigida à Eletrobras, sociedade de

economia mista que integra a Administração Pública Federal, jurisdicionada, sem controvérsias, ao

Tribunal.

11. Em todo caso, considerando a natureza contratual do acordo de acionistas, didaticamente,

inclusive, abordado na peça recursal, se os parceiros privados da estatal voluntariamente manifestarem

sua vontade na celebração do instrumento, não haverá discussão sobre o direito de acesso pelo TCU às

informações requisitadas, independentemente da jurisdição ou não do Tribunal sobre a sociedade, o

que, a propósito, não foi objeto de análise nestes autos. Os argumentos recursais afetos à ausência de

competência do TCU sobre atos das SPEs atacam, portanto, elementos que não embasaram a

deliberação recorrida.

12. Destaco, ademais, que a obrigação de fazer disposta na decisão visou a produção de efeitos

sobre a minuta dos acordos de acionistas. Dessa forma, eventualmente, a depender, por exemplo, do

número de parceiros, do percentual de participação da estatal na sociedade, da relevância do objeto da

companhia, entre outros fatores, a Eletrobras pode, mediante fundamentada decisão, excepcionalmente

retirar esse dispositivo de determinado acordo.

13. A recorrente apresenta, no entanto, relevante argumento relacionado à potencial ineficácia

da deliberação ora atacada. Conforme alegado pela Eletrobras, eventual cláusula em acordo de

acionistas que estipule esse direito de acesso a informações por parte do TCU teria efeitos apenas

sobre os acionistas que pactuaram o negócio jurídico, mas não junto à própria SPE, por tratar-se de

acordo atípico, conforme classificação doutrinária.

14. Ademais, argumenta a estatal que os meios à disposição dos acionistas para fins de fiscalizar

as sociedades das quais participem estão restritos aos previstos na Lei 6.404/1976, considerando o

disposto em seu art. 109, inciso III. Dessa forma, no entendimento da recorrente, os próprios acionistas

não possuem o direito de acesso direto a informações da companhia, mas apenas por meio do

respectivo conselho fiscal, na forma prescrita no art. 163 da citada lei e regulamentada em normativo

da empresa.

15. A princípio, concordo com os argumentos teóricos da Eletrobras apresentados nos dois

últimos parágrafos. Inclusive, de pronto, considero relevante que sejam inseridas também nas minutas

de estatuto social das SPEs as cláusulas de que tratam este recurso. Entretanto, os presentes autos, bem

como o TC 021.932/2014-0, já referenciado neste voto, apresentam casos concretos em que a prática

adotada pela Chesf e por Furnas, bem como por SPEs das quais elas participam, diverge sobremaneira

da teoria em que se funda a tese recursal, senão vejamos:

a) constatação de que, em 90% das SPEs das quais a Chesf participa, não há conselhos fiscais, o

que eliminaria por completo a capacidade de fiscalização da estatal sobre aquelas sociedades;

b) a minuta de acordo de acionista da própria Eletrobras prevê o direito de a estatal ter acesso

direto a informações e documentos que foram por ela solicitados à SPE, o que estaria em conflito com

o entendimento da própria recorrente apresentado nestes autos;

c) a Chesf criou uma Comissão de Auditoria Especial para fiscalizar diretamente as sociedades

nas quais a companhia tem participação acionária, nos aspectos técnicos do empreendimento,

societários e econômico-financeiros, o que, no entendimento da própria recorrente, não teria amparo

legal; e

d) em casos como o da então participação acionária da Eletrobras na sociedade responsável pela

UHE de Tumarim, na Nicarágua, em apreciação por este Tribunal no âmbito do TC 024.273/2015-5,

os direitos de acesso a dados e informações da empresa diretamente por parte de seus acionistas são

dispostos no acordo de acionistas, inclusive em termos bastante amplos.

424


16. Esses casos, no entanto, demonstram apenas uma aparente contradição entre a prática

adotada pela Eletrobras e SPEs em que tenha participação acionária e os dispositivos da Lei

6.404/1976, como adiante explicarei.

17. É relevante, ademais, reproduzir o disposto no art. 1º, § 7º, da Lei 13.303/2016 (Lei das

Estatais):

“§ 7º Na participação em sociedade empresarial em que a empresa pública, a sociedade de

economia mista e suas subsidiárias não detenham o controle acionário, essas deverão adotar, no

dever de fiscalizar, práticas de governança e controle proporcionais à relevância, à materialidade e

aos riscos do negócio do qual são partícipes, considerando, para esse fim:

I - documentos e informações estratégicos do negócio e demais relatórios e informações

produzidos por força de acordo de acionistas e de Lei considerados essenciais para a defesa de seus

interesses na sociedade empresarial investida;

II - relatório de execução do orçamento e de realização de investimentos programados pela

sociedade, inclusive quanto ao alinhamento dos custos orçados e dos realizados com os custos de

mercado;

III - informe sobre execução da política de transações com partes relacionadas;

IV - análise das condições de alavancagem financeira da sociedade;

V - avaliação de inversões financeiras e de processos relevantes de alienação de bens móveis e

imóveis da sociedade;

VI - relatório de risco das contratações para execução de obras, fornecimento de bens e

prestação de serviços relevantes para os interesses da investidora;

VII - informe sobre execução de projetos relevantes para os interesses da investidora;

VIII - relatório de cumprimento, nos negócios da sociedade, de condicionantes socioambientais

estabelecidas pelos órgãos ambientais;

IX - avaliação das necessidades de novos aportes na sociedade e dos possíveis riscos de redução

da rentabilidade esperada do negócio;

X - qualquer outro relatório, documento ou informação produzido pela sociedade empresarial

investida considerado relevante para o cumprimento do comando constante do caput.”

18. Verifica-se, portanto, que a novel legislação prevê a obrigação de instituição, pela estatal, de

mecanismos de controle e governança adicionais aos previstos na Lei 6.404/1976, considerando, em

especial, a relevância, a materialidade e os riscos do negócio do qual é partícipe. Assim, o acórdão

recorrido está em consonância com esse normativo.

19. Para além do exercício de uma atividade de fomento, como quer parecer argumentar a

recorrente, os investimentos das empresas do grupo Eletrobras em sociedades de propósito específico

que atuam no setor elétrico nacional visam, eminentemente, o lucro. Chego a essa conclusão com base

nas diversas fiscalizações realizadas pelo Tribunal em que se verificou que os relatórios que subsidiam

os conselhos e as diretorias das estatais para fins de tomada de decisão (in ou out) avaliam

essencialmente as respectivas taxas internas de retorno. Não me recordo de nenhum caso em que a

Eletrobras, nos últimos seis anos, quando seus aportes em SPEs passaram a ser relevantes, tenha

deliberado por investir em alguma sociedade ou empreendimento com o objetivo explícito e direto de

fomentar a indústria e parceiros. Nas várias ações de controle executadas pelo TCU na estatal, não se

constatou qualquer indicador que seja utilizado pela companhia para avaliar esses aspectos, senão os

afetos ao retorno econômico-financeiro auferido com seus investimentos e inversões financeiras.

Igualmente, não se identificou qualquer critério de seleção de parceiro que tenha relação com eventual

objetivo de fomentar seu desenvolvimento, por exemplo.

20. Ademais, e em especial, levo em conta as características das sociedades das quais a

Eletrobras e suas subsidiárias participam: i) vultosos volumes de investimentos, com elevada

participação da estatal em seu capital social; ii) poucos acionistas, sendo que, com raras exceções, não

passam de três, sendo a estatal, em muitos casos, a única com know-how na atividade operacional da

425


companhia; iii) parceiros que, em muitos casos, possuem interesse apenas na fase pré-operacional do

empreendimento, quando, conforme constatado nestes autos, são, inclusive, contratados pela própria

SPE e, ao final da avença, vedem sua participação acionária; e iv) companhias com prazo determinado

para encerrarem suas atividades, com propósito específico e objeto único, de grande criticidade para

todo o sistema elétrico, cujo eventual atraso pode ocasionar consequências financeiras fatais para a

SPE e até para os próprios acionistas.

21. Sendo assim, considerando os predicados dessas sociedades, é imperioso o diligente

acompanhamento de suas atividades por parte da estatal acionista, por meio de mecanismos de

controle que não apenas os tradicionalmente prescritos na Lei 6.404/1976, com o objetivo de garantir o

resultado final desejado pela própria SPE. Por esse motivo, é consentâneo com aquela legislação, e

sobretudo com a Lei das Estatais, a previsão de cláusulas em acordos de acionistas e nos próprios

estatutos daquelas companhias em que se firma o direito de acesso direto pela Eletrobras e pelo TCU a

dados e informações da sociedade e, inclusive, o direito de veto em casos de contratações com partes

relacionadas.

22. No que diz respeito à previsão, em acordo de acionista ou até no estatuto da SPE, de acesso

direto de informações pelo TCU, concordo com a SeinfraElétrica, unidade instrutora a quo, de que

“cláusula nesse sentido é boa prática de governança implementada pelo parceiro público nas SPEs

por ele estruturadas e estaria alinhada ao princípio da transparência que se espera da Administração

Pública”. Por outro lado, devo reconhecer que a ausência de dispositivo nessa linha naqueles institutos

não infringe, per si, norma legal ou regulamentar, de modo que restaria ao Tribunal recomendar a

providência constante na deliberação atacada. Este foi, também, o entendimento daquela unidade

técnica.

23. Registro que a mera recomendação ou, até mesmo, a ausência da mencionada cláusula não

constitui qualquer elemento que afaste a jurisdição do TCU sobre SPEs das quais a recorrente tenha

participação acionária. Essa alçada, conforme abordado de forma minudente pelo representante do

MPTCU em seu parecer nestes autos, tem amparo diretamente na Constituição Federal. Destaco,

todavia, que a fixação desse entendimento por este Tribunal deve se dar no âmbito de cada caso a ser

apreciado, levando-se em conta cada arranjo societário e empresarial concretamente auditado, como

assim tem sido efetivado.

24. Em relação à determinação, ora atacada, para que conste da minuta do acordo de acionistas o

poder de veto, por parte do parceiro público, à celebração de qualquer contrato, acordo, arranjo ou

compromisso da SPE com qualquer parte relacionada a acionista privado, também entendo que este

Tribunal deva reformar a deliberação para recomendar essa providência. A ausência de dispositivo

nesse sentido não transgride norma legal ou regulamentar. Trata-se, na verdade, de opção do

administrador, de maneira que cabe ao TCU, levando-se em conta os riscos apurados na fiscalização

objeto destes autos, recomendar aquela medida.

25. Sobre o assunto, destaco minha concordância com a recorrente quanto à clara previsão legal

de mecanismo importante de mitigação de conflito de interesses, qual seja: proibição do acionista votar

nas deliberações da assembleia-geral relativas a matérias que possam beneficiá-lo de modo particular

ou em que tiver interesse conflitante com a da companhia (art. 115 da Lei 6.404/1976). Entretanto, é

forçoso lembrar casos que estão em apreciação no Tribunal em que se examina a fragilidade dos

mecanismos de governança tradicionais afetos a contratações com partes relacionadas em sociedades

em que a recorrente tem participação, como, por exemplo, na Norte Energia S.A., responsável pela

Usina Hidrelétrica de Belo Monte, e nas Centrales Hidrelétricas de Nicarágua, que tinha como

objetivo a construção de UHE na Nicarágua. Dessa forma, deve a Eletrobras aperfeiçoar seus controles

diretos em casos de conflitos de interesse, sendo o direito a veto um instituto de grande eficácia,

considerando, inclusive, que muitas decisões sobre contratações são tomadas no âmbito dos

respectivos conselhos de administração ou da diretoria, ou seja, por administradores indicados pelos

acionistas diretamente interessados.

426


Pelos motivos expostos, voto por que este Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao

Plenário.


1. Processo nº TC 023.736/2014-3

2. Grupo II – Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame (em Auditoria)

3. Recorrente: Centrais Elétricas Brasileiras S.A. – Eletrobras (CNPJ 00.001.180/0002-07)

4. Unidades: Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras) e Companhia Hidro Elétrica do São

Francisco (Chesf)


5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Vital do Rêgo


7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Fiscalização de

Infraestrutura de Energia Elétrica (SeinfraElétrica)

8. Advogados constituídos nos autos: Camila Batista Rodrigues Costa (OAB/DF 46475),

representando a Chesf; André de Avellar Torres (OAB/RJ 130.947) e outros, representando a

Eletrobras

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que, nesta fase processual, tratam de pedido de

reexame opostos pelas Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobras) em face do Acórdão 600/2016 –

Plenário, que tratou de auditoria realizada na Companhia Hidroelétrica do São Francisco (Chesf) com

o objetivo de avaliar a gestão de obras de geração e de transmissão de energia elétrica pela estatal.


com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 250, inciso III, e 286 do Regimento Interno e


9.1. conhecer do pedido de reexame e, no mérito, dar-lhe provimento parcial, para:

9.1.1. alterar o item 9.2.1. do Acórdão 600/2016 – Plenário, que passa a ter a seguinte redação:

“9.2.1. inclua, nas minutas padrão de acordos de acionistas a serem adotados por empresas do

Sistema Eletrobras na constituição de SPE, cláusula específica que estabeleça, independentemente do

percentual de participação societária do parceiro público, a obrigatoriedade de que contratos,

acordos, arranjos ou compromissos com qualquer parte relacionada a acionista privado sejam

firmados em termos e condições de mercado, com demonstração da vantagem financeira em se adotar

tal medida”; e

9.1.2. inserir novo item 9.3 no Acórdão 600/2016 – Plenário com as seguinte redação,

renumerando os itens subsequentes: “9.3. recomendar às Centrais Elétricas Brasileiras S/A

(Eletrobras), com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno, e em alinhamento ao princípio

da transparência e moralidade administrativa e às melhores práticas de governança aplicáveis ao

setor público, que inclua, nas minutas padrão de acordos de acionistas e de estatuto social a serem

adotados por empresas do Sistema Eletrobras na constituição de SPE, cláusulas específicas que

estabeleçam, independentemente do percentual de participação societária do parceiro público, pelo

menos: i) previsão de acesso irrestrito dos órgãos de fiscalização e controle a dados financeiros e

comerciais da SPE; e ii) prerrogativa de veto, por parte do acionista estatal, à celebração de qualquer

contrato, acordo, arranjo ou compromisso da SPE com qualquer parte relacionada a acionista

privado”;

9.2. alertar as Centrais Elétricas Brasileiras S/A (Eletrobras) de que a conversão de

427


determinação em recomendação efetuada por meio do item 9.1.2 supra não afasta a obrigação de a

companhia implementar as providências recomendadas pelo Tribunal, exceto em casos concretos

excepcionais e desde que prévia e fundamentadamente justificado pela instância decisória competente;

9.3. cientificar a recorrente.





13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz,

José Múcio Monteiro (Relator) e Vital do Rêgo (Revisor).


13.3. Ministro-Substituto presente: Marcos Bemquerer Costa.

GRUPO I – CLASSE I – Plenário

TC 006.614/2013-2

Natureza: Embargos de Declaração (em Pedido de Reexame)

Órgão: Prefeitura Municipal de Natal/RN

Recorrentes: Maria Jailene Franco de Carvalho (008.308.414-23) e Arko Construções Ltda.

(10.715.077/0001-00)

Advogados constituídos nos autos: Cortez Meira de Medeiros (OAB/RN 3.640), Afonso Adolfo

de Medeiros Fernandes (OAB/RN 3.937) e outros

SUMÁRIO: EMBARGOS DE DECLARÇÃO OPOSTOS CONTRA DECISÃO QUE NEGOU

PROVIMENTO A PEDIDO DE REEXAME EM PROCESSO DE RELATÓRIO DE AUDITORIA.

CONVÊNIOS RELATIVOS À ÁREA DE TURISMO. IRREGULARIDADES. MULTA À EX-

GESTORA E INABILITAÇÃO PARA O EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO OU FUNÇÃO

DE CONFIANÇA PELO PRAZO DE CINCO ANOS. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE DA

EMPRESA POR CINCO ANOS. CONHECIMENTO. AUSÊNCIA DE OBSCURIDADE, OMISSÃO

OU CONTRADIÇÃO. REJEIÇÃO. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Adoto como relatório, com alguns ajustes de forma, a instrução lavrada no âmbito da Secretaria

de Recursos (Serur), acostada à peça 408:

“INTRODUÇÃO

Cuidam-se de embargos de declaração em pedido de reexame em relatório de auditoria

interportos por Maria Jailene Franco de Carvalho (peça 370) e Arko Construções Ltda. (peça 367),

insurgindo-se contra o Acórdão 1.600/2017-TCU-Plenário (peça 326), decisão que negou provimento

ao pedido de reexame contra o Acórdão 702/2016-TCU-Plenário (peça 139).

2. Eis o extrato da decisão recorrida (Acórdão 1600/2017-TCU-Plenário – peça 326): ‘9.1 conhecer dos presentes pedidos de reexame, nos termos dos arts. 285 e 286 do RITCU c/c o art. 48

da Lei 8.443/1992, para, no mérito, negar-lhes provimento; e

9.2. dar ciência do inteiro teor desta deliberação aos recorrentes, à Prefeitura Municipal de Natal/RN, à Secretaria Municipal de Serviços Urbanos de Natal/RN (Semsur/Natal), à Secretaria Municipal de Turismo e

428


Desenvolvimento Econômico de Natal/RN (Seturde) e ao Ministério do Turismo, remetendo-lhes cópia do relatório e do voto que a fundamentaram.’

HISTÓRICO

3. Buscam os embargos sanar omissões e contradições apontadas pelos recorrentes, bem como

avaliar o reflexo das alegações aduzidas pelos embargantes em relação ao julgamento de mérito do

recurso.


4. Os embargos interpostos em 28/8/2017 (peças 366 e 368) são tempestivos, uma vez que

interpostos dentro do decêndio previsto no art. 34, § 6o, da Lei 8.443/92, observando-se que a

notificação se deu pelos Ofícios: a) 804/2017, de 7/8/2017 (peça 332); b) 805/2017, de 7/8/2017 (peça

332) e c) 808/2017, de 7/8/2017 (peça 336), assinado em 17/8/2017 (peças 355, 356 e 357).

EXAME DE MÉRITO

5. Fundamento da sanção em relação ao Convite 24.008/2010-Semsur: Relação de parentesco

entre sócio da empresa vencedora e Maria Jailene Franco de Carvalho, então Diretora do

Departamento de Operação e Manutenção da Secretaria Municipal de Serviços Urbanos –

Semsur/Natal. Indícios de irregularidades societárias. Participação da servidora na elaboração do

projeto básico.

Alegações (peça 366, p. 3-4)

6. Alega Maria Jailene Franco de Carvalho que as sanções (multa de R$ 20.000,00 e penalidade

de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da

Administração Pública Federal, consoante o art. 60 da Lei 8.443/1992, pelo prazo de 5 (cinco) anos,

estaria fundamentada apenas na relação de parentesco (prima) entre a servidora da administração e

a sócia da empresa Arko Construções Ltda., sendo que a servidora Jailene Franco de Carvalho não

teria atuado na elaboração do Projeto Básico. Afirma que não teve participação no procedimento

licitatório, entendendo que a elaboração de planilha orçamentária não faria parte do procedimento de

licitação. Assevera que elaborou planilhas de outras licitações, no exercício da sua função pública.

7. Por sua vez, Arko Construções Ltda., representado pelo mesmo patrono, alega que ‘o fato da

Sra. MARIA JAILENE FRANCO DE CARVALHO ter assinado a planilha orçamentária (...) não se

amolda ao tipo descrito no art. 46 da Lei 8.443, de 1992’ (peça 366, p. 5), com o intuito de, por vias

indiretas, suprimir o subitem 9.7 do Acórdão 702/2016-TCU-Plenário (peça 139), que declarou ‘com

fundamento no art. 46 da Lei 8.443/1992, a empresa Arko Construções Ltda. (CNPJ 10.715.077/0001-

00) inidônea por 5 (cinco) anos para participar de licitações promovidas pela Administração Pública

Federal’.

Análise

8. A aplicação de sanção de inabilitação da gestora e da declaração de inidoneidade da Arko

Construções não se fundamentou exclusivamente na relação de parentesco entre a servidora-

embargante e a empresa, uma vez que a decisão afirmou expressamente que a responsável detinha

relação indireta com a empresa vencedora do certame (Convite 24.008/2010-Semsur), relação

evidenciada, além da relação de parentesco com a prima, detentora de parcela substancial do capital

social, pela transferência subsequente de percentual expressivo do capital social para a genitora da

servidora, bem como pela participação da servidora em atos privados da entidade empresarial: ‘22. Restou verificado que a sra. Maria Jailene Franco de Carvalho, diretora do Departamento de

Operações e Manutenção da Semsur/Natal, elaborou a planilha orçamentária que integrava o projeto básico

da obra. Por outro lado, a responsável mantinha relação indireta com a empresa vencedora do certame (Arko Construções Ltda.), segundo evidenciaram os elementos abaixo:

- a sócia majoritária da empresa, detentora de 95% das cotas, era a sra. Jalicéia Franco Moura (peça

19, p. 102), prima da ora recorrente; - as cotas sociais foram transferidas para Joana Darc Franco de Araújo, então detentora de 85,75%

(peça 19, p. 102), que vem a ser a genitora da recorrente; e

429


- o contrato de prestação de serviços firmado entre uma engenheira e a empresa Arko Construções Ltda.

(peça 19, p. 97-98) traz a recorrente como testemunha, denotando uma proximidade indevida com atos

privativos da empresa.’ (Voto Exmo. Rel. Min. Benjamin Zymler; peça 327)

9. No que concerne à elaboração do orçamento da obra e da relação com projeto básico e o

procedimento licitatório, restou analisado na instrução contida na peça 323, adotada como razão

suplementar de decisão: ‘34. Ademais, ainda que os elementos indicados tenham natureza circunstancial, a ilicitude

permaneceria por força do art. 9o, III, da Lei 8.666/93, conforme indicado no acórdão recorrido: ‘A participação de empresa cujo sócio tenha vínculo de parentesco com servidor da entidade licitante afronta, por

interpretação analógica, o disposto no art. 9º, inciso III, da Lei 8.666/1993’. Nessa hipótese, há uma presunção

de fraude em virtude da participação da empresa na licitação em análise, exclusivamente por força da relação de parentesco, afastando a alegação da empresa quanto a ausência de comprovação de fraude.

35. Assim, embora seja dispensável a comprovação de que a recorrente participou da confecção do

projeto básico (sendo passível de penalização apenas pela demonstração da relação de parentesco que advém

da intepretação do art. 9o, III da Lei de Licitações), o processo demonstra que a recorrente teve participação direta na elaboração do projeto básico, devendo se recordar a definição de projeto básico contido na Lei:

‘IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado,

para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento

do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos

métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: (...)

f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e

fornecimentos propriamente avaliados;’

36. Assim, nos termos do art. 6o, IX, ‘f’ da Lei 8.666/93, a elaboração de orçamento detalhado da obra

com quantitativos e valores globais faz parte do projeto básico, sendo inválido o argumento da recorrente de que não houvera participado do projeto básico, pois, conforme se verifica nos autos (peça 18, p. 15-17), a

recorrente elaborou os orçamentos básicos da obra da praça ‘Pousada Brasília’. (Instrução. peça 323, p. 8)

10. Na sequência, a decisão afirmou textualmente que ‘a sra. Maria Jailene Franco de

Carvalho, diretora do Departamento de Operações e Manutenção da Semsur/Natal, elaborou a

planilha orçamentária que integrava o projeto básico da obra’ (item 22 do Voto), sendo que a

planilha orçamentária está colacionada nos autos (peça 18, p. 15-17; item 36 da instrução – peça

323) com a assinatura da embargante, no exercício da função de Diretora do Departamento de

Operação e Manutenção.

11. Ora, foi afirmado na decisão que o orçamento da obra faz parte do projeto básico (art. 6o,

IX, “f” da Lei 8.666/93) e, analisando o novo argumento, haveria uma elipse na decisão ao omitir a

constatação de que o projeto básico faz parte do procedimento licitatório de obras e serviços, o que é

expressamente previsto na Lei de Licitações: ‘Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto

neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:

I - projeto básico;

II - projeto executivo; III - execução das obras e serviços.’

12. Ainda que não houvesse a expressão literal, na Lei de Licitações, da pertinência do projeto

básico no procedimento licitatório, seria uma consequência lógica dos princípios que regem o

procedimento, particularmente a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, uma vez

que a seleção da melhor proposta pressupõe a precisa definição do objeto a ser contratado.

13. Para exemplificar a importância do orçamento básico e a necessidade de uma barreira

rigorosa de separação entre servidores da Administração e empresas licitantes, deve se notar que o

‘jogo de planilha’, conceito adotado na jurisprudência do Tribunal, parte da noção de que um

conhecimento especial dos licitantes sobre quantitativos indevidamente orçados pode guiar o

direcionamento do procedimento de licitação.

430


14. Observe-se, portanto, que a decisão possui 2 fundamentos agregados: a participação

indireta da servidora na empresa-licitante vencedora (participação societária simulada) e a

participação da servidora na elaboração do projeto básico (aquisição de conhecimentos privilegiados

pelo exercício do cargo público), sendo elementos indiciários cuja análise em conjunto permitiu que a

decisão concluísse pela existência da fraude licitatória prevista no art. 46 da Lei 8.443/92.

15. Assim, o argumento de que a servidora houvera elaborado planilhas orçamentárias de

outras licitações não pode prosperar, uma vez que inexiste informação nos autos de que a empresa-

embargante (Arko) houvesse vencido outras licitações para prestar serviços ou realizar obras. Nesse

sentido, a participação societária simulada é um elemento específico nessa condenação, inexistente na

outra licitação analisada pela Corte (Tomada de Preços 24.044/2010 – Construção da Praça Igreja

dos Mártires).

16. Por fim, no que se refere ao pleito de revisão da pena de inidoneidade pela incidência dos

princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, há de se apontar a jurisprudência da Corte sobre

o assunto, aplicável de maneira analógica: ‘Há certa discricionariedade na aplicação das multas por parte do TCU, como é fato comum às sanções

administrativas. O TCU deve buscar, valorando as circunstâncias fáticas e jurídicas em questão, a exata

dosimetria da sanção.’ (Acórdão 6.585/2009-2a Câmara – Rel. Min. André de Carvalho)

17. Em sendo o quantum da pena fixada uma atribuição exclusiva do órgão julgador, inserida

na discricionariedade do poder julgador, não cabe a esse órgão auxiliar tecer qualquer espécie de

comentário sobre a sanção aplicada.

18. Fundamento da sanção em relação ao procedimento de Tomada de Preço 24.044/2010:

natureza opinativa da manifestação da responsável

Alegações

19. Alega a recorrente que teria elaborado parecer opinativo no procedimento de Tomada de

Preços 24.044/2010, não tendo responsabilidade pela elaboração do edital ou pelo afastamento de

eventuais licitantes. Entende que as exigências não poderiam ser consideradas irregulares ou

desnecessárias, pois denotariam excesso de zelo e cuidado da responsável. Alega que a Caixa

Econômica Federal requereu a ART do Projeto Elétrico relativa aos projetos de iluminação,

paisagismo e projeto de engenharia.

Análise

20. Eis o fundamento do Acórdão para a condenação no ponto discutido: ‘17. Esse certame teve como objeto a realização da construção da praça ‘Igreja dos Mártires’ e de

melhorias na região do entorno. Do que ressai dos autos, as exigências reputadas como indevidas não

constavam inicialmente do instrumento convocatório (peça 11, p. 62) e foram introduzidas em momento posterior (peça 12, p. 3), por expressa solicitação da sra. Maria Jailene Franco de Carvalho (ex vi do

Memorando inserto à peça 11, p. 108).’ (Voto Exmo. Rel. Min. Benjamin Zymler; peça 327)

21. O memorando em tela é explicito no sentido de solicitar a inclusão ‘[no edital dos seguintes

requisitos: visita técnica realizada pela SEMSUR, Engenheiro Agrônomo com acervo de Paisagismo,

Engenheiro Eletricista com acervo de Iluminação Pública’ (Memorando 54/2010, peça 11, p. 108),

não se tratando de parecer opinativo, mas de interferência concreta e efetiva para a inclusão das

cláusulas restritivas.

22. A inclusão das cláusulas, diversamente do que alega a embargante, não denotou suposto

zelo na licitação, por se tratarem de restrições sem justificativa técnica, segundo afirmado na decisão: ‘18. Como é cediço, a legitimação de determinada restrição em processo licitatório exige a devida

justificativa técnica e/ou econômica, o que não ocorreu (vide Acórdãos 445/2014 e 517/2012, ambos do Plenário, dentre outros). Conforme bem destacou a Serur, o projeto básico da obra não continha especificações

detalhadas sobre as intervenções de paisagem ou de iluminação de forma a evidenciar que se tratavam de

parcelas de relevância e valor significativo que necessitavam de profissionais especializados. Ao contrário, a

indicação era de que se tratavam de itens de menor relevância no panorama da obra: a parte de eletricidade

431


compunha 9,53% dos valores a serem executados e a de paisagismo equivalia a 4,37%.’ (Voto Exmo. Rel.

Min. Benjamin Zymler; peça 327)

23. Por fim, o argumento novo sobre a exigência de anotação de responsabilidade técnica pela

Caixa Econômica Federal (peça 368, p. 8-12) não impacta a decisão, uma vez que as exigências

estariam fundamentas no edital apresentado ao órgão fiscalizador, não cabendo à Caixa avaliar a

ilegalidade no edital.

CONCLUSÕES

24. Ante o exposto, verifica-se que os embargos se mostram apenas como irresignação ao mérito

da decisão, não trazendo qualquer elemento adicional que não tenha sido apreciado no julgamento do

recurso de reconsideração, desafiando a rejeição aos embargos interpostos, conforme ementa do

Acórdão 10.919/2016-2a Câmara de Relatoria do Min. Marcos Bemquerer.


25. Deste modo, submete-se à consideração superior a presente análise dos embargos de

declaração em recurso de reconsideração contra o Acórdão 1.600/2017-TCU-Plenário, propondo,

nos termos do art. 32 e 33 da Lei 8.443/92, rejeitá-los.”

2. O corpo diretivo da Serur aquiesceu à proposta acima (peças 409 e 410).

É o relatório.

VOTO

Considerando que o exame de admissibilidade cinge-se ao cabimento do recurso, sem indagar

sobre a existência, ou não, de omissão, contradição ou obscuridade, verifica-se que os argumentos

apresentados pelo embargante enquadram-se, em tese, no que dispõe o art. 34 da Lei 8.443/1992.

Logo, conheço dos embargos de declaração, uma vez que estão presentes os requisitos específicos de

admissibilidade previstos nos arts. 32 e 34 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 287 do RITCU.

2. O feito sob exame tratou, originalmente, de relatório de auditoria realizada pela Secretaria de

Controle Interno no Estado do Rio Grande do Norte (Secex/RN) em que se identificou irregularidades

na execução de convênios firmados entre o Ministério do Turismo (MTur) e o município de Natal/RN.

3. Das diversas impropriedades que motivaram a audiência dos responsáveis, ao final,

remanesceram as seguintes:

a) restrição à competitividade na Tomada de Preços 24.044/2010-Semsur em face da inclusão

indevida, no edital, na parte de critérios de qualificação técnica para habilitação, dos subitens 6.1.4.6 e

6.1.4.7 (exigência de engenheiro agrônomo com acervo em paisagismo e de engenheiro eletricista com

acervo em iluminação pública); e

b) participação indireta do autor do projeto básico na condução do Convite 24.008/2010-

Semsur.

4. A irregularidade descrita na letra “a” refere-se aos Contratos de Repasse 0264684-

38/2008/MTur/Caixa e 0267245-82/2008/MTur/Caixa – construção da “Praça dos Mártires” e do

entorno desta praça (Contrato 11/2010-Semsur). Já aquela mencionada na letra “b” diz respeito ao

Contrato de Repasse 0267246-96/2008/MTur/Caixa – contratação de serviços de reforma da “Praça

Pousada Brasília”, no bairro Capim Macio-Natal/RN (Contrato 10/2010-Semsur).

5. A primeira irregularidade foi atribuída à sra. Maria Jailene Franco de Carvalho, então diretora

do Departamento de Operação e Manutenção da Secretaria Municipal de Serviços Urbanos

(Semsur/Natal), por ter solicitado a inclusão das cláusulas restritivas no edital, sem apresentar, à época,

qualquer estudo técnico que respaldasse a exigência.

6. Foram também responsabilizados o sr. João Alves de Carvalho Bastos, ex-secretário da

Semsur/Natal, e os srs. Moacir Mateus de Souza e Abrahão Lincoln Bezerra Dantas, assessores

jurídicos do órgão, que ratificaram a exigência indevida. Além destes, foi apenado o sr. Laélio Pereira

de Araújo, secretário adjunto de logística sustentável da Prefeitura Municipal de Natal, que homologou

a licitação.

432


7. Todos os gestores acima foram multados, nos termos do art. 58 da Lei 8.443/1992 conforme

tabela abaixo:

RESPONSÁVEL VALOR (R$)

Maria Jailene Franco de Carvalho, diretora do Departamento de

Operações e Manutenção da Semsur

20.000,00

Moacir Mateus de Souza, parecerista jurídico 5.000,00

João Alves de Carvalho Bastos, secretário da Semsur 5.000,00

Abrahão Lincoln Bezerra Dantas, parecerista jurídico 3.000,00

Laélio Pereira de Araújo, secretário adjunto de logística sustentável da

prefeitura

3.000,00

8. Acerca da segunda irregularidade, a deliberação original rejeitou as razões de justificativas

apresentadas pela sra. Maria Jailene Franco de Carvalho e pela empresa Arko Construções Ltda.

9. Observou-se que a primeira responsável participou da elaboração do projeto básico do Convite

24.008/2010 e possuía estreita ligação com a empresa vencedora do certame (era prima da sócia-

gerente e foi testemunha em contrato de prestação de serviços de uma engenheira da empresa).

Ademais, foi a sra. Maria Jailene Franco de Carvalho quem expediu, juntamente com o secretário

municipal, a ordem de serviço, analisou as solicitações de aditivos ao contrato, bem como apresentou

justificativas técnicas, dentre outras atribuições diretamente relacionadas à execução contratual.

10. A ex-gestora foi inabilitada para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança

no âmbito da administração pública federal, consoante o art. 60 da Lei 8.443/1992, pelo prazo de cinco

anos, e multada em R$ 20.000,00, com fulcro no art. 58 da Lei 8.443/1992.

11. Já a empresa foi declarada inidônea para participar de licitações promovidas pela

administração pública federal também pelo prazo de cinco anos.

12. Contra a decisão acima, o sr. Laélio Pereira de Araújo, a sra. Maria Jailene Franco de

Carvalho e a empresa Arko Construções Ltda. interpuseram pedidos de reexame, aos quais foi negado

provimento por intermédio do Acórdão 1.600/2017-Plenário.

13. É contra esta decisão que se insurgem, neste momento, os embargantes.

14. A sr. Maria Jailene Franco de Carvalho alega que: (i) as sanções de multa e de inabilitação

para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública

federal estariam fundamentadas apenas na sua relação de parentesco com a sócia da empresa Arko

Construções Ltda., sendo que jamais atuou na elaboração do projeto básico; (ii) não participou do

procedimento licitatório, pois a elaboração de planilha orçamentária não faz parte do certame; (iii)

também elaborou planilhas em outras licitações, exercendo sua função pública; (iv) elaborou parecer

opinativo na Tomada de Preços 24.044/2010, não tendo responsabilidade pela elaboração do edital ou

pelo afastamento de eventuais licitantes; (v) as exigências não poderiam ser consideradas irregulares

ou desnecessárias, pois denotaram excesso de zelo e cuidado; e (vi) a Caixa Econômica Federal

requereu a ART do projeto elétrico relativa à iluminação, paisagismo e engenharia.

15. A empresa Arko Construções Ltda., por sua vez, sustenta que o fato de a sra. Maria Jailene

Franco de Carvalho ter assinado a planilha orçamentária não se amolda ao tipo descrito no art. 46 da

Lei 8.443/1992, o que tornaria inválido o fundamento contido no acórdão embargado para a declaração

de inidoneidade (subitem 9.7).

16. Ao final, os embargantes requerem o provimento do recurso e a concessão de efeitos

modificativos para reformar o acórdão vergastado.

17. A unidade técnica manifestou-se no sentido de se conhecer dos recursos interpostos para, no

mérito, rejeitá-los.

18. Segundo asseverou a Serur, a aplicação da sanção de inabilitação e a declaração de

inidoneidade não se fundamentaram exclusivamente na relação de parentesco entre a servidora e a

empresa, pois a decisão afirmou expressamente que a responsável detinha relação indireta com a

433


vencedora do certame. Tal relação restou evidenciada não só pelo parentesco, mas pela transferência

de percentual expressivo do capital social para a genitora da sra. Maria Jailene Franco de Carvalho.

Ademais, observou-se ter havido a participação da responsável em atos privados da empresa.

19. Além disso, a unidade técnica reiterou o entendimento de que a elaboração de orçamento

detalhado da obra com quantitativos e valores globais faz parte da elaboração do projeto básico, sendo

improcedente o argumento da embargante de que não participou da confecção deste documento.

20. Quanto à declaração de inidoneidade da empresa Arko Construções Ltda., a Serur salienta

que o quantum da pena fixada é uma atribuição exclusiva do órgão julgador, inserida no âmbito de

sua discricionariedade.

21. Em relação à exigência indevida inserida no edital da Tomada de Preços 24.044/2010, a

unidade técnica também refuta a alegação da embargante sob o argumento de que “o memorando em

tela é explícito no sentido de solicitar a inclusão ‘no edital dos seguintes requisitos: visita técnica

realizada pela SEMSUR, Engenheiro Agrônomo com acervo de Paisagismo, Engenheiro Eletricista

com acervo de Iluminação Pública’ (peça 11, p. 108), não se tratando de parecer opinativo, mas de

interferência concreta e efetiva para a inclusão das cláusulas restritivas”.

22. De fato, não procedem as omissões e contradições suscitadas pelos embargantes, razão pela

qual incorporo às minhas razões de decidir a análise efetuada pela Serur, sem prejuízo das

considerações feitas a seguir.

23. Sobre a relação de parentesco ou afinidade familiar entre a empresa vencedora do Convite

24.008/2010-Semsur (objeto: obra de reforma da “Praça Pousada Brasília”) e a sra. Maria Jailene

Franco de Carvalho, então diretora do Departamento de Operação e Manutenção da Secretaria

Municipal de Serviços Urbanos, a deliberação embargada deixou assente que:

“(...) a responsável mantinha relação indireta com a empresa vencedora do certame (Arko

Construções Ltda.), segundo evidenciaram os elementos abaixo:

- a sócia majoritária da empresa, detentora de 95% das cotas, era a Sra. Jalicéia Franco

Moura (peça 19, p. 102), prima da ora recorrente;

- as cotas sociais foram transferidas para a Sra. Joana Darc Franco de Araújo, então detentora

de 85,75% (peça 19, p. 102), que vem a ser a genitora da recorrente; e

- o contrato de prestação de serviços firmado entre uma engenheira e a empresa Arko

Construções Ltda. (peça 19, p. 97-98) traz a recorrente como testemunha, denotando uma

proximidade indevida com atos privativos da empresa.”

24. A essa constatação somou-se o fato de a embargante ter elaborado a planilha orçamentária

que integrava o projeto básico do certame. Consoante deixa claro a Lei 8.666/1993, a elaboração do

projeto básico constitui uma das etapas da licitação (art. 7º). O orçamento detalhado da obra, por sua

vez, integra o projeto básico, que é definido como o “conjunto de elementos necessários e suficientes,

com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou

serviços objeto da licitação” (art. 6º).

25. Logo, não há omissão ou contradição a ser corrigida.

26. Ratifico o entendimento da Serur pela rejeição do argumento de que a servidora também

elaborou planilhas orçamentárias de outras obras realizadas pela prefeitura por ser uma atribuição

inerente à função que desempenhava.

27. Não há notícia, nos autos, de que a empresa Arko Construções Ltda. tenha vencido outras

licitações que contaram com a participação da embargante. Logo, a existência de relação de parentesco

é um elemento específico do procedimento licitatório ora examinado (Tomada de Preços 24.044/2010

– construção da “Praça Igreja dos Mártires”).

28. Sobre a inserção de cláusula editalícia restritiva da competitividade, constou do decisum

recorrido que:

“(...) 16. Os argumentos recursais apresentados em relação à inclusão de critérios restritivos

no edital da Tomada de Preços 24.044/2010 devem ser rejeitados.

434


17. Esse certame teve como objeto a realização da construção da praça ‘Igreja dos Mártires’ e

de melhorias na região do entorno. Do que ressai dos autos, as exigências reputadas como indevidas

não constavam inicialmente do instrumento convocatório (peça 11, p. 62) e foram introduzidas em

momento posterior (peça 12, p. 3), por expressa solicitação da Sra. Maria Jailene Franco de

Carvalho (ex vi do Memorando inserto à peça 11, p. 108).

18. Cumpre destacar que, nos termos da ata do certame, dentre as cinco empresas que

retiraram o edital (Solar Construção e Projeto Ltda., HSA Construções Ltda., Plantacon Comércio de

Plantações, Construções e Criação Ltda., Viga Construções Ltda. e Kizo Construção e Serviço Ltda.),

apenas duas participaram (Viga Construções Ltda. e Kizo Construção e Serviço Ltda.), sendo que a

segunda foi inabilitada justamente pela ausência do acervo técnico do engenheiro agrônomo e do

engenheiro eletricista e por ter apresentado garantia e certidão de regularidade para com a Fazenda

Federal vencidas (peça 12, p. 111). Observa-se, portanto, que o resultado do certame, com apenas

uma licitante habilitada, reforça o caráter restritivo da exigência técnica em comento.

19. Como é cediço, a legitimação de determinada restrição em processo licitatório exige a

devida justificativa técnica e/ou econômica, o que não ocorreu (vide Acórdãos 445/2014 e 517/2012,

ambos do Plenário, dentre outros). Conforme bem destacou a Serur, o projeto básico da obra não

continha especificações detalhadas sobre as intervenções de paisagem ou de iluminação de forma a

evidenciar que se tratavam de parcelas de relevância e valor significativo tais a ponto de necessitarem

de profissionais especializados. Ao contrário, a indicação era de que se tratavam de itens de menor

relevância no panorama da obra: a parte de eletricidade compunha 9,53% dos valores a serem

executados e a de paisagismo equivalia a 4,37%.

20. Outro aspecto que chamou a atenção e, inclusive, sugere possível direcionamento da

licitação, diz respeito ao fato de que a única habilitada (Viga Construções Ltda.) apresentou certidões

de acervo técnica dos profissionais Sebastião José Macedo da Silva (engenheiro agrônomo) e Antônio

Jaime Benevides Neto (engenheiro eletricista), profissionais envolvidos em contratações então

recentes do município (22/4/2010-26/4/2010 e 13/4/2010-20/4/2010 – peça 12, p. 66 e 68) e também

em período próximo à data de inserção da exigência no edital (5/4/2010 – peça 11, p. 108).”

29. Não procede a alegação de que o memorando assinado pela embargante teve conteúdo

meramente opinativo. Ao contrário, tratou-se interferência efetiva que culminou na inclusão das

cláusulas restritivas.

30. Os elementos acima, vistos em conjunto, abriram espaço para a presunção de fraude e de

favorecimento na condução dos procedimentos licitatórios examinados, nos termos contidos na decisão

embargada.

31. Destaco que os embargos de declaração têm por finalidade corrigir obscuridade, omissão ou

contradição em deliberações do Tribunal (art. 287 do RITCU). Seu objetivo não é o de proporcionar

novo julgamento da questão posta nos autos, mas, tão somente, o de esclarecer, interpretar ou

completar o pronunciamento anteriormente emitido, em benefício de sua compreensão ou inteireza.

32. Nesse sentido, reputo não haver contradição ou omissão a ser corrigida na decisão atacada.

33. Diante do exposto, acolho o parecer da Serur e voto para que o Tribunal adote o acórdão que

ora submeto à deliberação deste Colegiado.


1. Processo nº TC 006.614/2013-2

2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração (em Pedido de Reexame)

3. Recorrentes: Maria Jailene Franco de Carvalho (008.308.414-23) e Arko Construções Ltda.

(10.715.077/0001-00)

435


4. Órgão: Prefeitura Municipal de Natal/RN


5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Benjamin Zymler


7. Unidade técnica: Secretaria de Recursos (Serur)

8. Advogados constituídos nos autos: Cortez Meira de Medeiros (OAB/RN 3.640), Afonso

Adolfo de Medeiros Fernandes (OAB/RN 3.937) e outros

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos ao Acórdão

1.600/2017-Plenário,



9.1. nos termos dos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, conhecer dos presentes recursos;

9.2. quanto ao mérito, negar-lhes provimento, mantendo inalterados os termos do acórdão

recorrido; e

9.3. dar ciência aos recorrentes e à Prefeitura Municipal de Natal/RN acerca do teor desta

deliberação.










TC 011.014/2014-8

Natureza: Relatório de Auditoria

Órgão: Ministério da Saúde (vinculador)

Responsável: Ademar Arthur Chioro dos Reis (738.678.377-91)

Interessado: Congresso Nacional (vinculador)


SUMÁRIO: AUDITORIA. PROJETOS PADRONIZADOS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE

PARA OBRAS DE CONSTRUÇÃO DE UNIDADES BÁSICAS DE SAÚDE E UNIDADES DE

PRONTO ATENDIMENTO. REGISTRO DE PREÇOS NACIONAL. PARCELAMENTO

INADEQUADO. DEFICIÊNCIA NA FASE PREPARATÓRIA DA LICITAÇÃO. SOBREPREÇO

DECORRENTE DE PREÇOS EXCESSIVOS FRENTE AO MERCADO. ANTEPROJETO DE

ENGENHARIA DEFICIENTE. OITIVA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. PRIMEIRO CERTAME

FRACASSADO. SEGUNDO CERTAME NÃO RESULTOU QUALQUER CONTRATAÇÃO.

CIÊNCIA AO ÓRGÃO MINISTERIAL DAS IRREGULARIDADES.

436


RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução elaborada por auditor da Secretaria de Fiscalização de

Infraestrutura Urbana (peça 52), que contou com a anuência dos dirigentes da mencionada unidade

técnica (peças 53 e 54):

“Cuidam os autos de auditoria de conformidade com objetivo de avaliar os projetos

padronizados do Ministério da Saúde (MS) para obras de construção de Unidades Básicas de Saúde

(UBS) e Unidades de Pronto Atendimento (UPAs), assim como sua utilização para contratação das

unidades por meio de Sistema de Registro de Preços.

HISTÓRICO

1. A fiscalização em comento foi realizada entre os meses de abril e junho de 2014. À época, o

Ministério havia recém-concluído a elaboração desses projetos padronizados e pretendia realizar

registro de preços nacional para a contratação integrada da construção desses estabelecimentos em

municípios das diversas regiões do país, valendo-se do Regime Diferenciado de Contratações

Públicas (RDC), previsto na Lei 12.262/2011.

2. Um primeiro certame fora realizado para a contratação de UBS: o RDC Presencial SRP n.

01/2014. A disputa, todavia, restou fracassada haja vista todos os preços propostos pelas licitantes

haverem sido superiores aos orçados pelo Ministério, resultando na desclassificação das interessadas

(peça 32, p. 8).

3. Ao final da auditoria, no Relatório de Fiscalização n. 260/2014 (peça 32) foram apontados

quatro achados, a saber:

i) parcelamento inadequado, gerando restrição à competitividade ou prejuízo à administração

por perda de economia de escala (achado 3.1);

ii) fragilidade ou deficiência na fase preparatória de licitação do RDC (achado 3.2);

iii) sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado (achado 3.3); e

iv) anteprojeto de engenharia deficiente e/ou desatualizado (achado 3.4).

4. Para todos eles, a equipe de auditoria propôs efetuar a oitiva do Ministério da Saúde e

contou com a concordância do Ministro-Relator em Despacho à peça 35. Com efeito, foi requerida

manifestação da pasta sobre as seguintes questões, conforme constou do Ofício 0590/2014-

TCU/SecobUrban - Oitiva (peça 36): a) parcelamento insuficiente da licitação, em lotes muito grandes, havendo a possibilidade de maior

divisão regional e/ou temporal, em desacordo com o art. 4º, inciso VI, da Lei 12.462/2011 e com a Súmula TCU 247;

b) não divulgação da intenção do registro de preços previamente à licitação, contrariando o disposto no

art. 92 do Decreto 7.581/2011;

c) adoção do sistema de registro de preços sem dispor de projetos de referência padronizados em nível básico ou executivo, em afronta ao comando do art. 89, parágrafo único, inciso II, do Decreto 7.581/2011;

d) indícios de sobrepreços que podem chegar ao valor total de R$ 185.385.324,60, nos termos descritos

no achado 3.3 deste Relatório, encontrados em itens de serviço dos orçamentos estimativos elaborados pelo Ministério para a contratação das obras padronizadas de UBS e UPA, em ofensa aos arts. 3º, 4º, 6º e 8º,

parágrafo único, do Decreto 7.983/2013;

e) falhas pontuais identificadas nos projetos padronizados de arquitetura das UBS e UPA, conforme detalhado no achado 3.4 deste Relatório, em desacordo com a Lei 12.462/2011, art. 9º, § 2º, inciso I, o Decreto

7.581/2011, art. 74, § 3º, a norma ABNT 9050/2004 e a RDC 50, de 21/02/2002, da Anvisa;

f) não separação, para fins de registro de preço para execução de cada porte de obra, de itens que

podem ser remunerados por preço global dos itens que, por serem variáveis em função do local de implantação das obras, devem ser pagos por preços unitários, em afronta ao art. 89 do Decreto 7.581/2011;

g) não regionalização dos custos unitários do orçamento de referência para julgamento da licitação, em

desacordo com o art. 9º, § 2º, inciso II da Lei 12.462/2011; h) ausência de demonstração de que o possível ganho de escala advindo do quantitativo de obras e do

aproveitamento dos projetos entre as diversas unidades a serem construídas está sendo considerado nos

437


orçamentos paradigma para as licitações de UBS e UPAs, em desarmonia com o art. 3º da Lei 12.462/2011;

i) ausência de justificativa técnica completa da impossibilidade de se realizar o julgamento da licitação

pelo critério de técnica e preço, levando em consideração a necessidade de avaliar qualitativamente e

quantitativamente as diferenças entre as metodologias construtivas apresentadas; j) ausência de justificativa técnica e econômica, fundamentada e completa, para a adoção do regime de

contratação integrada, comparando-o às outras alternativas possíveis, como discutido neste Relatório,

conforme as disposições dos arts. 9º da Lei 12.462/2011 e 73 do Decreto 7.581/2011; k) possibilidade de se obter maior grau de certeza dos municípios quanto à intenção de se aderir à ata de

registro de preços, inserindo nos anexos do edital as informações pertinentes, possibilitando uma menor faixa

de variação das quantidades de obras previstas e reduzindo os riscos inerentes à contratação;

l) possibilidade de se estabelecer uma rotina mais intensa de fiscalização e acompanhamento das obras de unidades de saúde em apoio aos municípios, considerando o histórico de dificuldades técnicas e

operacionais desses entes da Federação;

m) possibilidade de se elaborar estudo técnico e econômico para definir os prazos de execução das obras das UBS e UPAs, considerando o porte e o quantitativo das unidades;

n) possibilidade de se elaborar cartilha ou manual com procedimentos e técnicas de fiscalização e

acompanhamento de obras de unidades de saúde, a fim de dar subsídios aos municípios, em especial os de menor porte, para que os objetivos do programa possam ser atingidos com maior efetividade e eficiência.

5. Após pedido de prorrogação de prazo (peças 40-43), o Ministério apresentou suas

considerações em atendimento à oitiva desta Corte. Tais respostas foram acostadas aos autos às

peças 44 e 46.

6. Dando seguimento ao feito, observou-se que, a par do fracasso da licitação auditada, a

equipe de auditoria propôs a oitiva da pasta tendo em vista haver a intenção, naquela época, de se

efetuarem novos certames nesse mesmo modelo.

7. Da análise empreendida em instrução à peça 47, concluiu-se por oportuno, antes de examinar

a resposta à referida oitiva, realizar diligência ao Ministério da Saúde para obter informações

atualizadas sobre a realização de novas licitações nos moldes do RDC Presencial SRP n. 01/2014,

assim como sobre o resultado desse certame.

8. Assim restou consignado em Ofício de Diligência (Ofício 0386/2017-TCU/SeinfraUrbana, de

5/9/2017) à peça 49: Conforme delegação de competência conferida pelo Relator para realização de diligência, e com vistas

ao saneamento do processo de Relatório de Auditoria, TC 011.014/2014-8, que trata de auditoria nos projetos

padronizados de UBS e UPAs, solicito ao Grupo Técnico de Gerenciamento de Projetos do Departamento de Atenção Básica do Ministério da Saúde que, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da presente

comunicação, com fundamento no art. 11 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 157 do Regimento Interno do TCU,

encaminhe a esta Secretaria informações atualizadas sobre: a) o resultado da licitação RDC Presencial SRP 01/2014, incluindo dados sobre eventuais empresas

vencedoras, atas firmadas e adesões ocorridas (acompanhadas de cópias dos documentos pertinentes);

b) eventuais outras licitações realizadas posteriormente ao RDC Presencial SRP 01/2014 e que tenham objeto similar: formação de ata de preços para execução de obras de UPAs ou UBS com base nos projetos

padronizados, incluindo dados sobre eventuais empresas vencedoras, atas firmadas e adesões ocorridas

(acompanhadas de cópias dos documentos pertinentes);

c) eventuais revisões ou novas versões dos projetos padronizados do Ministério da Saúde para obras de UPAs e UBS, produzidas após a realização do RDC Presencial SRP n. 01/2014, detalhando as modificações

ocorridas (acompanhadas de cópias dos documentos pertinentes).

9. A resposta à diligência mencionada foi apresentada pelo Ministério da Saúde em documento

juntado aos autos à peça 51.

10. A presente instrução processual tem por objetivo realizar o exame da documentação até aqui

apresentada, bem como propor encaminhamento adequado ao atual contexto processual.

EXAME TÉCNICO

438


11. Para a análise a ser empreendida na presente instrução, será estruturada, inicialmente, a

síntese das alegações apresentadas em resposta à oitiva realizada por meio do Ofício 0590/2014-

TCU/SecobUrban - Oitiva (peça 36) e, em sequência, da manifestação acostada aos autos em resposta

ao Ofício de Diligência (Ofício 0386/2017-TCU/SeinfraUrbana, de 5/9/2017; peça 49).

12. No exame, com base na documentação supracitada, serão verificados os desdobramentos e o

atual contexto fático da metodologia empregada pelo Ministério da Saúde para licitação/contratação

das UBS e UPAs, a fim de se propor encaminhamento oportuno e adequado às questões suscitadas na

auditoria inaugural deste processo, e elencadas na oitiva realizada (peça 36).

I. Resposta à oitiva apresentada pelo Ministério da Saúde (peça 44 e 46)

13. Em cumprimento à oitiva determinada por Despacho do Ministro-Relator à peça 35, o

Ministério da Saúde apresentou o Ofício n. 2.896 AECI/GM/MS (peça 44, p. 1), encaminhando, em

anexo, o Memorando n. 359/2014/GAB/SE/MS, de 14/11/2014 (peça 44, p. 2), acompanhado da Nota

Técnica Conjunta n. 07/2014 (peça 44, p. 3-13), com as informações prestadas pela Subsecretaria de

Assuntos Administrativos - SAA/SE/MS, pelo Gabinete da Secretaria-Executiva e pela Secretaria de

Atenção à Saúde - SAS/MS.

14. Na documentação apresentada, o MS aborda os achados de auditoria elencados no

Relatório de Fiscalização n. 260/2014 (peça 32), quais sejam: i) parcelamento inadequado, gerando

restrição à competitividade ou prejuízo à administração por perda de economia de escala (achado

3.1); ii) fragilidade ou deficiência na fase preparatória de licitação do RDC (achado 3.2); iii)

sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado (achado 3.3); e iv) anteprojeto de

engenharia deficiente e/ou desatualizado (achado 3.4).

15. Em conjunto, apresenta explicações para os pontos constantes do Ofício de Oitiva

0590/2014-TCU-SecobUrban (peça 36).

16. Acerca do achado 3.1, relativo a “parcelamento inadequado, gerando restrição à

competitividade ou prejuízo à Administração por perda de economia de escala”, constante do item

“a” da oitiva realizada, o manifestante reitera o entendimento de que a dimensão dos lotes (número

de obras previsto por lote) e a divisão regional proposta podem ter dificultado a participação de

maior número de empresas, prejudicando a competividade da licitação.

17. Entende, por sua vez, que a redução do número de obras por lote poderá estimar de forma

mais realista o número de obras que serão efetivamente executadas, reduzindo parcialmente as

incertezas associadas. Afirma, ademais, que esta reorganização dos lotes poderá também facilitar o

planejamento da execução das obras pelas possíveis empresas vencedoras do certame. Assim,

informou que os lotes previstos na ocasião estariam em revisão, segundo divisão regional e número

estimado de obras por lote.

18. Acrescenta que a incerteza do processo também poderia ser minorada em função da

manifestação dos municípios quanto ao interesse à adesão, além da informação da posse de

documentação de terreno compatível com a construção da UBS pretendida.

19. A intenção de adesão à ata de registro de preços para as obras de UBS teria sido levantada

por meio de pesquisa realizada com os municípios aderentes ao programa, no período de 27/11/2013

a 14/4/2014, na qual 1.165 municípios teriam afirmado seu interesse, por meio do site do Ministério

da Saúde. Essa teria sido a demanda total considerada, e que estaria sendo redistribuída nos lotes.

20. Além disso, todos os municípios aderentes ao Requalifica UBS teriam indicado e

apresentado declaração de documentação do terreno compatível com a construção da UBS

pretendida. Assim, não haveria, para este grupo considerado na estimativa de demanda, nenhuma

incerteza quanto ao local onde viriam a ser construídas as UBS.

21. Observou o manifestante, entretanto, que a redução do número de obras não poderá

inviabilizar a utilização de metodologias construtivas que garantam o volume e prazos pretendidos. A

escala das obras estimadas ajudaria, segundo alega, a compor o custo das obras, com possibilidade

439


de redução e economia e orientando a capacidade operacional das empresas participantes do

certame.

22. Em relação à ausência de demonstração de possível ganho de escala, apontamento do item

“h” da oitiva (peça 36), alega que a revisão do dimensionamento dos lotes, aliada à pesquisa de

intenção de adesão à ata, deverão reduzir as incertezas e os preços apresentados no primeiro

certame. Indica que a questão das incertezas quanto à adesão à ata de registro de preços (item “k”

da oitiva) foi tratada nos itens n. 10 e 11 do Parecer n. 3404/2014/COGEJUR/CONJUR-

MS/CGU/AGU/var (peça 44, p. 14-23), exarado pela Consultoria Jurídica: 10. No tocante à delimitação da demanda considerada para o procedimento licitatório, o relatório

afirma que “seria justificável que o Ministério da Saúde buscasse obter maior grau de certeza junto aos

municípios quanto à intenção de se aderir à ata de registro de preços, inserindo nos anexos do edital tal

informação, o que possibilitaria uma faixa menor de variação das quantidades previstas para cada lote; reduzindo os riscos inerentes à contratação”. Ademais, questionou-se a ausência de publicação de Intenção de

Registro de Preços (IRP), reputada obrigatória pela fiscalização, com esteio no art. 92 do Decreto 7.581/2011.

11. Nesse particular, cumpre salientar que a incerteza na contratação é um elemento inerente ao Sistema de Registro de Preços, em qualquer de suas nuanças. Mas essa incerteza é reduzida no caso presente, uma vez

que se trata de compra nacional cuja demanda foi definida a partir de consolidação de adesões dos Municípios

ao programa de governo que se busca executar. Ou seja, o caso revela situação em que a incerteza própria do

SRP é reduzida pela prévia ação estatal na adesão dos Municípios a programa do Governo Federal, o que viabiliza se chegar a uma demanda com adequado grau de segurança (peça 44, p. 16-17).

23. Ainda nesse item e no que se refere à não divulgação da intenção do registro de preços

previamente à licitação (item “b” da oitiva), aduz preceituar o inciso I, do art. 5º do Decreto

7.892/2013, que cabe ao órgão gerenciador registrar sua intenção de Registro de Preços no Portal de

Compras do Governo Federal. Não obstante, consoante o § 1° do art. 4º do mesmo Decreto, diz que a

divulgação da intenção de registro de preços poderá ser dispensada, de forma justificada pelo órgão

gerenciador.

24. Alega ser o caso deste processo, por tratar-se de obra singular de atendimento exclusivo ao

Ministério da Saúde, para construção de Unidades Básicas de Saúde nos Municípios que aderiram ao

Programa de Requalificação de UBS.

25. O manifestante acrescenta, a esse respeito, os pré-requisitos que norteiam as eventuais

adesões por parte dos municípios, considerando, sobretudo, que cada um dos entes federados e

interessados no objeto em questão deverão estar devidamente e antecipadamente habilitados, em

observância ao disposto na Portaria n. 340/GM/MS, de 4/3/2013, e, além disso, para a execução da

obra, apresentar toda documentação para análise e aprovação pelos técnicos do Ministério da Saúde.

26. Transcreve o disposto na referida Portaria, em especial, o que concerne à obtenção da

habilitação ao financiamento, que reflete a conseguinte adesão ao certame: PORTARIA N° 340, DE 4 DE MARÇO DE 2013

Art. 6° Para pleitear habilitação ao financiamento previsto no Componente Construção, o Município ou o Distrito Federal deverá cadastrar sua proposta perante o Ministério da Saúde por meio do sítio eletrônico

http://www.fns.saude.gov.br, incluindo-se as seguintes informações:

I - localização da UBS a ser construída, com endereço completo; II - coordenada geográfica do local da construção através de ferramenta disponibilizada no sistema de

cadastro da proposta;

III - certidão de registro emitida pelo cartório de registro de imóveis competente ou, alternativamente, por termo de doação de forma irretratável e irrevogável por, no mínimo, 20 (vinte) anos ao Município ou

Distrito Federal conforme documentação exigida em lei como hábil à prova de propriedade e ocupação regular

do imóvel ou, ainda, mediante declaração comprobatória da condição de terreno público;

IV - fotografia do terreno; V - Porte da UBS a ser construída (Porte I, II, III ou IV); e

VI - comunidades a serem beneficiadas e número de habitantes a serem assistidos nesta UBS.

440


27. Diante disso, conclui que as adesões e consequentes contratações ficariam condicionadas ao

atendimento integral das exigências delimitadas por aquela Pasta, as quais demandariam

deliberações externas e dependeriam de providências que extrapolariam a gestão do Ministério da

Saúde, sendo de competência restrita dos entes federados.

28. Não obstante, depreende que, de forma peculiar, tal preceito teria sido cumprido quando da

adesão ao Programa de Requalificação das UBS, momento que tornaria possível o levantamento de

estimativa das quantidades de unidades a serem construídas, ou seja, a expectativa dos quantitativos

de UBS que efetivamente serão contratadas, entendimento esse também considerado pela Consultoria

Jurídica desse Ministério no Parecer já referenciado.

29. Aduz que, caso divulgada a “intenção de registro de preços”, tal medida não garantiria a

efetiva adesão/contratação por parte dos denominados “partícipes”, visto que poderiam ser

registradas intenções de contratações que não atendessem ao explicitado acima, logo, não refletiriam

as reais expectativas e legítimas pretensões de contratações.

30. Ademais, registra que os gestores locais não são integrantes do Sistema Integrado de

Administração de Serviços Gerais - SIASG, tampouco integrantes do sistema COMPRASNET,

questões essas que impossibilitariam as respectivas manifestações eletrônicas no referido sistema.

31. Acerca do achado 3.2, que versa sobre a “fragilidade ou deficiência na fase preparatória

de licitação do Regime Diferenciado de Contratação - RDC” (peça 32, p. 15-27), recorda que, no

exame da questão, afirma-se que as justificativas apresentadas pelo MS não teriam demonstrado as

vantagens técnicas e econômicas associadas à escolha da contratação integrada. Ainda, na análise

pretérita concluiu-se pela inadequação do julgamento das propostas apenas pelo critério de menor

valor, desconsiderando-se diferentes metodologias construtivas e sem garantia de menor preço do

item por lote. O texto final do Relatório teria questionado, ainda, a adoção do SRP/RDC vinculada

apenas a anteprojetos, sem a apresentação de projetos básicos ou executivos padronizados de

engenharia (item “c” da oitiva), a fiscalização da aplicação dos recursos federais transferidos e a

aprovação sanitária dos projetos.

32. A respeito da justificativa insuficiente para adoção do regime de contratação integrada

(item “j” da oitiva), contrariando as disposições dos arts. 90 da Lei 12.462/2011 e 73 do Decreto

7.581/2011, primeiramente o manifestante concorda que o número de obras a serem executadas ao

mesmo tempo deverá ser revisto, possibilitando a participação de maior número de empresas no

certame e favorecendo, portanto, a competividade.

33. Informou encontrar-se em avaliação, também, adoção de período mais amplo para a

execução da totalidade das obras, garantindo um número máximo de execuções simultâneas que

deverá ser factível com o planejamento logístico das empresas. Dessa forma, os locais de construção

das unidades estariam definidos quando da adesão dos municípios ao Programa Requalifica UBS, e

confirmados quando da manifestação de intenção de participação da ata.

34. Ressalta o MS que a contratação integrada promoveria o encurtamento de ritos, fazendo a

soma de diversos procedimentos que seriam necessários sob o ponto de vista da licitação nos moldes

usuais. Esse modo resumiria as fases (internas e externas) e, principalmente, eliminaria gastos,

expurgando a morosidade.

35. Acerca da adoção da contratação integrada, apresenta o posicionamento explicitado pela

Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Saúde, constante nos itens 4 a 9 do já indicado Parecer n.

3404/2014/COGEJUR/CONJUR-MS/CGU/AGU/var (peça 44, p. 14-23), quando pontua que: (...) o próprio relatório do TCU admite que a contratação integrada é possível no âmbito do SRP, o que

decorre do próprio fato de se prever esse procedimento em qualquer modo de disputa do RDC, com qualquer critério de julgamento, afigurando-se então natural que se viabilize o SRP/RDC para a contratação integral

pelo critério do menor preço (o que se afigura juridicamente possível desde a revogação do inciso III do §2° do

art. 9° da Lei 12.462/2011). (Peça 44, p. 15-16).

441


36. Quanto à adoção de técnicas inovadoras e a crítica à manutenção das edificações, alega

observar-se que os municípios apresentam dificuldades para manter seus edifícios construídos com

metodologias tradicionais. Portanto, não seria possível inferir, ainda, que tal quadro poderá piorar. A

manutenção de edifícios que utilizaram metodologias diferenciadas seria facilitada com o aumento e a

diversificação de sua utilização e não, necessariamente, precisará demandar mão de obra

especializada.

37. Acerca da “ausência de justificativa técnica completa da impossibilidade de se realizar o

julgamento da licitação pelo critério de técnica e preço”, item “i” da oitiva e subitem do achado 3.2

apresentado à peça 32, p. 18-20, considera o órgão que o benefício da proposta vencedora por menor

preço está garantido nos parâmetros de qualidade definidos nos cadernos técnicos, elaborados a

partir dos projetos padronizados e inerentes a todas as metodologias construtivas que forem

apresentadas.

38. Argumenta que, após análise dos preços, inversão de fases prevista nesta modalidade de

licitação, a metodologia construtiva será analisada à luz desses requisitos, por meio de ensaios e

comprovações técnicas. A classificação final da proposta estaria sujeita à aprovação qualificada da

metodologia apresentada.

39. Aduz que essa forma de julgamento, que também justificaria a utilização desta modalidade

de licitação, favoreceria e facilitaria a análise dos processos construtivos disponíveis no mercado,

uma vez que, comprovada a vantagem econômica do material/componentes, estes passariam a ser

analisados qualitativamente, utilizando-se os requisitos técnicos previamente definidos. Os

parâmetros/requisitos técnicos integrantes do Edital garantiriam a qualidade pretendida e o

tratamento isonômico das propostas, independente da metodologia construtiva proposta, sendo

combinados com a proposta economicamente mais vantajosa. A proposta de menor preço que não

atender os requisitos técnicos mínimos será, portanto, desclassificada.

40. Ressalta que, no inciso II, art. 15 da Lei 12.462/2011 (RDC), está previsto o julgamento por

menor preço para contratação de serviços e obras. Informa ter sido revogado pela Lei 12.980/2014 o

inciso III do § 2°, art. 9°, da Lei 12.462/2011, que tratava da adoção de critério de julgamento por

técnica e preço para a contratação integrada.

41. Assim, entende a parte que o objeto em questão é o edifício da UBS, preservados os

parâmetros funcionais e estéticos dos projetos padronizados e garantidos todos os requisitos de

segurança, habitabilidade e sustentabilidade. Portanto, apresentados e garantidos todos os

parâmetros e requisitos solicitados, apesar de metodologias construtivas diferentes, ter-se-á um único

objeto, que será diferenciado somente pelo preço proposto. Argumenta que os parâmetros para

qualificar tecnicamente as propostas se mostram claros e mensuráveis, não havendo risco de que uma

proposta com menor preço e desqualificada tecnicamente seja vencedora do certame.

42. Sobre o ponto “julgamento de propostas pelo menor preço global, sem distinção entre os

portes das UBS” (Relatório de Fiscalização n. 260/2014; peça 32, p. 20-21), esclarece que adjudicar

por porte de UBS poderá tornar pouco atrativas as propostas para as UBS de maior porte (III e IV),

que têm uma estimativa de demanda muito menor e, portanto, menos atraentes aos interessados,

inviabilizando sua construção. Informa que serão calculados valores de referência para cada porte de

UBS e, assim, poderá ser avaliada a ocorrência de discrepância nos valores apresentados, sem

necessariamente excluir a possibilidade de manter os lotes atrativos ao mercado da construção civil.

43. Quanto ao apontamento acerca da “não separação, para fins de registro de preço para

execução de cada porte de obra, de itens que podem ser remunerados por preço global dos itens que,

por serem variáveis em função do local da implantação das obras, devem ser pagos por preços

unitários”, em resposta ao item “f” da oitiva, informou o MS, na ocasião, estar sendo analisada a

viabilidade administrativa de tal separação, considerando que:

a) São obras de baixa complexidade e estes poucos itens poderão ter pequeno impacto

financeiro no orçamento total das unidades;

442


b) A administração das quantidades aderidas unitariamente deverá ter controle administrativo

e técnico que deverá ser viabilizado pelo Ministério da Saúde; e

c) O custo de fechamentos externos e/ou paisagismo não está incluído na planilha.

44. Com relação à “não regionalização dos custos unitários e do orçamento de referência para

julgamento da licitação”, apontamento da letra “g” da oitiva, informou estarem em atualização as

planilhas orçamentárias considerando os estados de maior relevância nos lotes, de acordo com a

composição de preços SINAPI da Caixa Econômica Federal. Acrescenta que a regionalidade dos lotes

seria fundamental para garantir a racionalidade, logística e planejamento das obras, em adequação

às empresas participantes do certame. A organização dos lotes teria obedecido a necessidade de

favorecer, principalmente, transporte, deslocamentos e racionalização dos insumos necessários à

execução das obras.

45. Sobre a “fiscalização da aplicação dos recursos federais transferidos”, tópico também

abordado no achado 3.2 do Relatório de Fiscalização n. 260/2014 (peça 32, p. 21-24), somando-se ao

“acompanhamento das obras de unidades de saúde em apoio aos municípios, considerando o

histórico de dificuldades técnicas e operacionais desses entes da Federação”, conforme indicado no

item “l” da oitiva, o Ministério da Saúde informa que tem adotado rotina de visitas em amostragem

das obras de UBS e de UPA 24h (aquelas em execução ou concluídas). Ressalta, entretanto, que a

responsabilidade técnica das obras é atribuição dos contratantes (gestores locais), assim como as

medições e pagamentos às empresas contratadas.

46. Além disso, informa que gradativas melhorias têm sido implementadas no contexto do

Sistema de Monitoramento de Obras (SISMOB), de modo a permitir o melhor acompanhamento da

execução das obras pelos gestores federais.

47. Menciona, por oportuno, que a atuação pretendida pode ser enquadrada na sua competência

institucional como órgão de direção nacional do SUS, que inclui a prestação de cooperação técnica e

financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para aperfeiçoamento de sua atuação

institucional, conforme art. 16 da Lei 8.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde). No caso, afirma que

pretende-se exatamente aliar a cooperação financeira, representada pelo repasse definido na Portaria

que trata do Programa Requalifica UBS, à cooperação técnica, representada pela utilização da

expertise da área de contratação do Ministério, no auxílio aos demais entes.

48. Sobre esse tema, a Consultoria Jurídica posiciona-se, no Parecer n.

3404/2014/COGEJUR/CONJUR-MS/CGU/AGU/var, nos itens 13 a 33, (peça 44, p. 4-10), em que

esclarece que: os recursos transferidos por meio de blocos de financiamento guardam a devida observância às

finalidades que lhes compete, qual seja, as que integram a Função Saúde. Quanto às subfunções (...) estas se

submetem a controle finalístico pelo Ministério da Saúde, ou seja, suas metas e diretrizes estipuladas no Plano de Saúde e na respectiva Programação Anual de Saúde são posteriormente monitoradas e avaliadas pelo

Relatório Anual de Gestão. Desta forma, a aplicação dos recursos transferidos por bloco de financiamento não

se vinculam ao quantitativo aplicado em cada ação ou serviço, mas, antes, se as finalidades estipuladas foram

alcançadas com a aplicação daqueles recursos.

49. Quanto à “aprovação sanitária dos projetos”, última questão apontada no achado 3.2 (peça

32, p. 24), argumenta que a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) desenvolve suas

atividades em rede com as Vigilâncias Sanitárias (VISAs) locais. Aduz que a Anvisa não atua, por seu

turno, de forma centralizada para a análise das especificidades, principalmente no que diz respeito ao

projeto de implantação, as questões de localização da unidade e os códigos sanitários locais que

definem recuos e afastamentos, e, portanto, restaria estabelecida e regulamentada a descentralização

dessas atividades para as VISAs locais, fato que tornaria a aprovação sanitária dos projetos de

responsabilidades destas.

50. Acerca da questão abordada no achado 3.3 do Relatório de Fiscalização n. 260/2014 (peça

32, p. 27-43): “sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado”, e constante no item

443


“d” da oitiva, rememora o manifestante que na referida análise concluiu-se que os orçamentos

estimativos dos projetos-padrão para os três portes de UPA 24h apresentam sobrepreço, assim como

itens pontuais dos orçamentos das UBS.

51. Afirmou o MS que, para as UPAs 24h, o edital, minuta de contrato, bem como projetos,

planilhas orçamentárias, memoriais e cadernos técnicos estariam em construção. Ainda, na ocasião

estariam sendo elaborados ajustes nos projetos e planilhas para que pudessem compor o edital final.

52. A planilha orçamentária para custo estimado das UPAS está em revisão, considerando todos

os itens apontados neste relatório. Foi encaminhado ao TCU material preliminar em fase de

elaboração e, portanto, ainda com inconsistências que serão corrigidas e sequer estavam definidos os

municípios e locais onde as obras serão implantadas.

53. Para as UBS, a estimativa de preço utilizada no edital estaria sendo revisada e atualizada,

juntamente com outros itens. Informou, ainda, que os apontamentos do Relatório preliminar seriam

considerados na referida revisão, onde seriam incluídos os preços de projeto, sondagens e, também,

seria revisto o custo para as fundações.

54. Dessa forma, com relação à economia potencial que tais revisões poderiam proporcionar,

reafirmou o órgão que a estimativa de obras e a distribuição dos lotes estariam contempladas.

55. Por fim, o MS apresenta alegações sobre o último achado do Relatório de Fiscalização n.

260/2014 (achado 3.4; peça 32, p. 43-50), que trata do “Anteprojeto de engenharia deficiente e/ou

desatualizado”, contemplando as falhas identificadas nos anteprojetos das UBS e UPA 24h e a

inclusão, para fins de registro do preço global para execução de cada obra, de itens cujos preços são

afetados pelas condições do local de implantação das UBS (questionamentos presentes nos itens e/f da

oitiva).

56. Considerando as falhas identificadas nos projetos padronizados de arquitetura das UBS e

UPAS 24h, informa que a Resolução da Diretoria Colegiada - RDC 50/2002 da Anvisa estabelece

critérios para a elaboração de projetos para Estabelecimentos Assistenciais de Saúde, adotando a

seguinte definição: Áreas críticas são os ambientes onde existe risco aumentado de transmissão de infecção, onde se

realizam procedimentos de risco, com ou sem pacientes, ou onde se encontram pacientes imunodeprimidos.

Áreas semicríticas são todos os compartimentos, ocupados por pacientes com doenças infecciosas de

baixa transmissibilidade e doenças não infecciosas. (peça 44, p. 12).

57. Neste sentido, alega que a sala de curativos das UBS não se encontra na classificação de

ambiente crítico, não sendo necessária a adoção de barreiras físicas ou acabamentos diferenciados,

conforme consta na referida RDC, em especificações dos ambientes, na Parte II, item 3:

“Dimensionamento, quantificação e dimensionamento das instalações prediais dos ambientes”;

“Unidade funcional: 1 - Atendimento ambulatorial”.

58. Ainda, aduz que, conforme apontou o Relatório de Fiscalização, os cronogramas físicos

financeiros iniciais, elaborados a partir dos orçamentos estimados, estariam sendo adequados aos

prazos máximos previstos no Edital. Afirmou o MS que será incorporada à descrição a marca das

louças e metais utilizados na cotação, que garantirão o padrão esperado, acrescida da expressão “ou

similar”. Acrescentou que todas as observações relativas às portas de alumínio, piso cerâmico,

maçanetas e acessibilidade seriam consideradas e analisadas.

59. Reiterou, por fim, que edital, minuta de contrato e anexos para contratação das obras de

UPA estariam em fase de elaboração e todas as considerações sobre as fragilidades das minutas,

projetos, memoriais e planilhas das UPAs seriam analisadas.

II. Resposta à diligência apresentada pelo Ministério da Saúde (peça 51)

60. Em cumprimento à diligência lançada a efeito por meio do Ofício 0386/2017-

TCU/SeinfraUrbana, de 5/9/2017 (peça 49), o Ministério da Saúde apresentou o Ofício n. 1466-

SEI/2017/AECI/MS, integrado aos autos à peça 51, datado de 11/12/2017.

444


61. Naquele expediente informa ter encaminhado anexo cópia da Nota Técnica n. 731-SEI/2017-

COGPAB/DAB/SAS/MS e da Nota Técnica n. 794-SEI/2017-COGPAB/DAB/SAS/MS, acompanhadas

de documentação correlacionada, com informações prestadas pelo Departamento de Atenção Básica,

da Secretaria de Atenção à Saúde, DAB/SAS/MS, conforme Despacho da Assessoria Jurídica -

ASJUR/SAS.

62. Primeiramente, segundo informação constante da Nota Técnica n. 731-SEI/2017-

COGPAB/DAB/SAS/MS (peça 51, p. 3), verificou-se que no RDC presencial SRP n. 01/2014, que tinha

como objeto a construção de Unidades Básicas de Saúde - UBS padronizadas, divididas em lotes

distribuídos por todo o país, obteve-se como resultado margem de preço superior ao estipulado em

portaria para construções daquele tipo, a serem financiadas pelo Ministério da Saúde, onde foi

verificada grande diferença entre o valor referência e o valor estipulado pelas empresas participantes

naquele processo. O certame restou, portanto, fracassado.

63. No citado Despacho da Secretaria de Atenção à Saúde – SAS/MS (peça 51, p. 12), consta a

síntese das informações prestadas nas referidas notas técnicas, nos seguintes termos: Após análise da Nota Técnica n° 731-SEI/2017 (1146239) de 01/11/2017, e Nota Técnica n° 794-

SEI/2017 (1344614), de 17/11/2017, tem-se que o DAB/SAS/MS informou, em síntese, que o processo de

licitação - RDC presencial SRP 01/2014 restou fracassado, advindo um novo processo, RDC 09/2015,

resultando como único vencedor habilitado a Construtora Ferraz & J.L.A Construções e Comércio, visando contratação integrada para construção de Unidade Básica de Saúde - UBS, dividida em 6 (seis) grupos

distribuídos para todo país. Esclarece que a referida empresa foi vencedora dos grupos 3 e 4, e no período de

vigência de ata, não houve execução para realização de obras por parte dos municípios participantes destes grupos. Assevera, ainda, que não houve modificação do projeto de Construção de Unidade Básica de Saúde -

UBS padronizada. Por fim, registra que não realizou nenhuma outra atualização para processo arquitetônico

após à RDC 09/2015, acostando os documentos de comprovação relativo a Ata de Registro de Preços n. 11/2016 (1344587). (Peça 51, p. 12; grifos nossos).

64. Portanto, conforme consta naquele expediente, não teria havido adesão à Ata de Registro de

Preços n. 11/2016 (peça 51, p. 7-11) durante o período de sua vigência, cujo término se deu em julho

de 2017.

III. Análise

65. Primeiramente, cumpre esclarecer que optou-se por diligenciar o Ministério da Saúde,

previamente à análise da documentação juntada em resposta à oitiva, haja vista o significativo

transcurso de tempo e as incertezas em torno da adoção sistemática, ou não, da metodologia de

contratação em análise nos presentes autos.

66. Conforme manifestação apresentada pelo Ministério da Saúde em dezembro/2017, como

resposta à diligência efetuada por meio do Ofício 0386/2017-TCU/SeinfraUrbana (peça 49), verifica-

se não ter ocorrido nenhuma adesão à ata de registro de preços decorrente do RDC n. 09/2015, que

sucedeu o certame anteriormente fracassado (RDC presencial SRP n. 01/2014).

67. Portanto, conclui-se não ter ocorrido contratação e posterior execução de obras de UBS e

UPAs por meio do sistema de registro de preços pretendido.

68. Com base no exame empreendido no achado 3.1: “parcelamento inadequado, gerando

restrição à competitividade ou prejuízo à Administração por perda de economia de escala”, propôs a

equipe realizar a oitiva do Ministério da Saúde para que se manifestasse acerca dos seguintes itens: a) parcelamento insuficiente da licitação, em lotes muito grandes, havendo a possibilidade de maior

divisão regional e/ou temporal, em desacordo com o art. 4º, inciso VI, da Lei 12.462/2011 e com a Súmula TCU

247; b) não divulgação da intenção do registro de preços previamente à licitação, contrariando o disposto no

art. 92 do Decreto 7.581/2011;

(...) h) ausência de demonstração de que o possível ganho de escala advindo do quantitativo de obras e do

445


aproveitamento dos projetos entre as diversas unidades a serem construídas está sendo considerado nos orçamentos paradigma para as licitações de UBS e UPAs, em desarmonia com o art. 3º da Lei 12.462/2011;

(...)

k) possibilidade de se obter maior grau de certeza dos municípios quanto à intenção de se aderir à ata de registro de preços, inserindo nos anexos do edital as informações pertinentes, possibilitando uma menor faixa

de variação das quantidades de obras previstas e reduzindo os riscos inerentes à contratação;

69. Quanto ao parcelamento insuficiente da licitação, o MS mostrou concordância com o

apontamento de que a dimensão dos lotes e a divisão regional proposta poderiam representar

dificuldade à participação de maior número de empresas, prejudicando a competividade da licitação.

Diante disso, afirmou que, na ocasião da resposta, os lotes previstos estariam em revisão, segundo

divisão regional e número estimado de obras por lote.

70. Apesar de o processo licitatório ter ocorrido a cerca de quatro anos, como não consta dos

autos registro inequívoco acerca da intenção do órgão, ou não, em dar seguimento à metodologia de

licitação/contratação ora examinada, julga-se oportuno dar ciência ao MS de que o parcelamento

insuficiente da licitação, em lotes muito grandes, havendo a possibilidade de maior divisão regional

e/ou temporal, contraria o disposto no art. 4º, inciso VI, da Lei 12.462/2011, c/c a Súmula TCU 247.

71. Quanto à não divulgação da intenção do registro de preços previamente à licitação, em

virtude da alegação apresentada ser idêntica a já apresentada na ocasião da auditoria, cumpre trazer

à colação trecho do exame empreendido no campo 8.4 do Relatório de Fiscalização n. 260/2014 (peça

32, p. 25): Quanto à não divulgação da intenção de registro de preços, o Ministério afirmou que esta divulgação

poderia ser dispensada em caso de inviabilidade, desde que justificada. Nesse sentido, afirmou que esse seria o

caso, pois o registro de preços a ser feito atenderia somente ao MS e aos municípios que vierem a aderir à ata.

Quanto a isso, verifica-se que o Decreto n. 7.892/2013, utilizado como justificativa para a dispensa da divulgação, aplica-se somente ao sistema de registro de preços previsto na Lei n. 8.666/93. Essa relação pode

ser comprovada pela ementa do decreto em questão, bem como por vários trechos nele presentes. Destaque-se

aqui que o sistema de registro de preços que está sendo utilizado ocorre no âmbito do Regime Diferenciado de

Contratações, o qual é regido pela Lei n. 12.462/2011 e regulamentado pelo Decreto n. 7.581/2011. De acordo com este último decreto, em seu art. 92, a divulgação da intenção de registro de preços é obrigatória e não é

facultada a sua dispensa em nenhuma hipótese.

72. Pelos motivos já expostos, entende-se por oportuno dar ciência ao MS de que, em licitações

no âmbito do RDC, a não divulgação da intenção do registro de preços previamente à licitação

contraria o disposto no art. 92 do Decreto 7.581/2011 (A licitação para registro de preços será

precedida de divulgação de intenção de registro de preços com a finalidade de permitir a participação

de outros órgãos ou entidades públicas).

73. Em relação à ausência de demonstração de possível ganho de escala, alegou o órgão que,

com a revisão do dimensionamento dos lotes, aliada à pesquisa de intenção de adesão à ata,

esperava-se reduzir as incertezas e os preços apresentados no certame inaugural.

74. Indicou, ademais, que as incertezas relativas à adesão à ata de registro de preços são

elementos inerentes ao próprio Sistema de Registro de Preços, em qualquer de suas vertentes. Não

obstante, a intenção de adesão teria sido levantada por meio de pesquisa realizada com os municípios

aderentes ao programa.

75. Especificamente sobre os dois pontos acima sintetizados, depreende-se que, na oitiva,

buscava-se direcionar o entendimento do órgão acerca da questão. Assim, associado ao fato da

possível inocorrência de seguimento da metodologia ora em exame, conclui-se por inoportuno a

apresentação de encaminhamento para o tema.

76. Já em relação ao exame empreendido no achado 3.2: “fragilidade ou deficiência na fase

preparatória de licitação do RDC”, propôs a equipe realizar a oitiva do Ministério da Saúde para que

se manifestasse acerca dos seguintes itens: c) adoção do sistema de registro de preços sem dispor de projetos de referência padronizados em nível

446


básico ou executivo, em afronta ao comando do art. 89, parágrafo único, inciso II, do Decreto 7.581/2011;

(...)

g) não regionalização dos custos unitários do orçamento de referência para julgamento da licitação, em

desacordo com o art. 9º, § 2º, inciso II da Lei 12.462/2011; (...)

i) ausência de justificativa técnica completa da impossibilidade de se realizar o julgamento da licitação

pelo critério de técnica e preço, levando em consideração a necessidade de avaliar qualitativamente e quantitativamente as diferenças entre as metodologias construtivas apresentadas;

j) ausência de justificativa técnica e econômica, fundamentada e completa, para a adoção do regime de

contratação integrada, comparando-o às outras alternativas possíveis, como discutido neste Relatório,

conforme as disposições dos arts. 9º da Lei 12.462/2011 e 73 do Decreto 7.581/2011;

77. O MS afirmou, na ocasião, que edital, minuta de contrato e anexos para contratação das

obras de UPA estariam em fase de elaboração e todas as considerações sobre as fragilidades das

minutas, projetos, memoriais e planilhas seriam analisadas.

78. Especificamente sobre a não regionalização dos custos unitários e do orçamento de

referência para julgamento da licitação, informou estarem em atualização as planilhas orçamentárias

considerando os estados de maior relevância nos lotes, de acordo com a composição de preços

SINAPI.

79. A respeito da justificativa insuficiente para adoção do regime de contratação integrada,

inicialmente o órgão mostrou concordância e a intenção de efetuar revisão acerca do número de

obras a serem executadas ao mesmo tempo, possibilitando a participação de maior número de

empresas no certame e favorecendo, portanto, a competividade.

80. Ressaltou, por sua vez, que a contratação integrada promoveria o encurtamento de ritos,

fazendo a soma de diversos procedimentos que seriam necessários sob o ponto de vista da licitação

nos moldes usuais. Esse modo resumiria as fases (internas e externas) e, principalmente, eliminaria

gastos, expurgando a morosidade.

81. Recordou, ademais, que a contratação integrada pelo critério do menor preço se afigura

juridicamente possível desde a revogação do inciso III do §2° do art. 9° da Lei 12.462/2011, alegação

essa que merece prosperar.

82. Do exposto, considerando a concordância do MS com parte dos apontamentos e a não elisão

de outros, e na mesma linha dos encaminhamentos já propostos anteriormente, entende-se por

oportuno dar ciência ao MS de que:

a) a adoção do sistema de registro de preços, sem dispor de projetos de referência padronizados

em nível básico ou executivo, afronta o comando do art. 89, parágrafo único, inciso II, do Decreto

7.581/2011;

b) a não regionalização dos custos unitários do orçamento de referência para julgamento da

licitação está em desacordo com o art. 9º, § 2º, inciso II da Lei 12.462/2011; e

c) a ausência de justificativa técnica e econômica, fundamentada e completa, para a adoção do

regime de contratação integrada, comparando-o às outras alternativas possíveis, vai de encontro ao

disposto nos arts. 9º da Lei 12.462/2011 e 73 do Decreto 7.581/2011.

83. Acerca da questão abordada no achado 3.3 do Relatório de Fiscalização n. 260/2014, que

tratou de “sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado”, novamente afirmou o MS

que o edital, minuta de contrato, bem como projetos, planilhas orçamentárias, memoriais e cadernos

técnicos estariam em construção. Ainda, na ocasião estariam sendo elaborados ajustes nos projetos e

planilhas para que pudessem compor o edital final.

84. Como verificou-se não ter ocorrido nenhuma adesão à ata de registro de preços decorrente

do RDC n. 09/2015, que sucedeu o certame anteriormente fracassado (RDC presencial SRP n.

01/2014), e, portanto, nenhuma contratação foi levada a efeito, entende-se que os indícios de

sobrepreço não resultaram em nenhum dano ao erário. Assim, dada a falta de perspectiva quanto à

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realização de outros certames nesse modelo, reputa-se desnecessário propor encaminhamentos nesta

oportunidade.

85. Cumpre registrar que novos certames licitatórios e contratações, que por ventura

sobrevierem com base na metodologia e documentação revisada pelo MS para implementação de UBS

e UPAs, poderão ser objeto de novas fiscalizações do TCU.

86. Por fim, quanto às alegações sobre o achado 3.4, que trata do “Anteprojeto de engenharia

deficiente e/ou desatualizado”, contemplando as falhas identificadas nos anteprojetos das UBS e UPA

24h e a inclusão, para fins de registro do preço global para execução de cada obra, de itens cujos

preços são afetados pelas condições do local de implantação das UBS (questionamentos presentes nos

itens e/f da oitiva), o MS apresentou Resolução da Diretoria Colegiada - RDC 50/2002 da Anvisa, que

estabelece critérios para a elaboração de projetos para Estabelecimentos Assistenciais de Saúde, a

fim de justificar parte dos apontamentos da equipe de auditoria.

87. Na mesma linha anterior, alegou que edital, minuta de contrato e anexos para contratação

das obras em fase de elaboração/revisão, e todas as considerações sobre as fragilidades das minutas,

projetos, memoriais e planilhas das UPAs seriam consideradas.

88. Conforme já abordado, deixa-se de propor encaminhamento sobre a questão por falta de

perspectiva quanto à realização de outros certames nesse modelo.

89. Não obstante, para eventuais futuras contratações, especificamente sobre a consideração,

para fins de registro do preço global, de itens cujos preços são afetados pelas condições do local de

implantação, cumpre dar ciência ao MS de que a não separação, para fins de registro de preço para

execução de cada porte de obra, de itens que podem ser remunerados por preço global dos itens que,

por serem variáveis em função do local de implantação das obras, devem ser pagos por preços

unitários, afronta o art. 89 do Decreto 7.581/2011.

CONCLUSÃO

90. A presente instrução teve por objetivo analisar as alegações apresentadas em resposta à

oitiva e diligência realizadas.

91. No exame técnico ora empreendido, com base na documentação juntada aos autos em

cumprimento às citadas oitiva e diligência, foram verificados os desdobramentos e o atual contexto

fático da metodologia empregada pelo Ministério da Saúde para licitação/contratação das UBS e

UPAs, a fim de se propor encaminhamento oportuno e adequado às questões suscitadas na auditoria

inaugural deste processo, e elencadas na referida oitiva à peça 36.

92. Tais questões estavam diretamente relacionas aos achados indicados no Relatório de

Fiscalização n. 260/2014 (peça 32), quais sejam: i) parcelamento inadequado, gerando restrição à

competitividade ou prejuízo à administração por perda de economia de escala (achado 3.1); ii)

fragilidade ou deficiência na fase preparatória de licitação do RDC (achado 3.2); iii) sobrepreço

decorrente de preços excessivos frente ao mercado (achado 3.3); e iv) anteprojeto de engenharia

deficiente e/ou desatualizado (achado 3.4).

93. Da análise, tendo em vista ter-se verificado a não ocorrência de adesão à ata de registro de

preços decorrente do RDC n. 09/2015, que sucedeu o certame anteriormente fracassado (RDC

presencial SRP n. 01/2014), e, portanto, nenhuma contratação tendo sido levada a efeito, entendeu-se

por superadas algumas questões relativas a sobrepreço e deficiências de projeto.

94. Ressalte-se que a instrução de peça 47 que propôs a realização da diligência ponderou que

caso não realizados novos procedimentos de registro de preços, significativa parte dos achados teria

sua gravidade e impacto mitigados.

95. Somou-se a esse entendimento as alegações de que edital, minuta de contrato e anexos para

contratação das obras estariam, naquele momento, em fase de elaboração/revisão, e todas as

considerações sobre as fragilidades das minutas, projetos, memoriais e planilhas das UPAs seriam

consideradas.

448


96. Não obstante, como não consta dos autos informações inequívocas acerca das intenções do

MS em dar seguimento, ou não, às licitações/contratações por meio da sistemática objeto destes autos,

julgou-se oportuno dar ciência ao órgão acerca das impropriedades identificadas na auditoria, nos

termos consolidados na proposta de encaminhamento a seguir.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 97. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

a) Dar ciência ao Ministério da Saúde sobre as seguintes impropriedades identificadas na

documentação relativa a contratação RDC Presencial SRP n. 01/2014, por meio de Sistema de

Registro de Preços, das obras de construção de Unidades Básicas de Saúde (UBS):

a.1) o parcelamento insuficiente da licitação, em lotes muito grandes, havendo a possibilidade

de maior divisão regional e/ou temporal, contraria o disposto no art. 4º, inciso VI, da Lei

12.462/2011, c/c a Súmula TCU 247;

a.2) a não divulgação da intenção do registro de preços previamente à licitação, em licitações


a.3) a adoção do sistema de registro de preços, sem dispor de projetos de referência



a.4) a não regionalização dos custos unitários do orçamento de referência para julgamento da


a.5) a ausência de justificativa técnica e econômica, fundamentada e completa, para a adoção

do regime de contratação integrada, comparando-o às outras alternativas possíveis, vai de encontro

ao disposto nos arts. 9º da Lei 12.462/2011 e 73 do Decreto 7.581/2011; e

a.6) a não separação, para fins de registro de preço para execução de cada porte de obra, de



7.581/2011.

b) arquivar o presente processo, com fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno

do TCU”.

É o relatório.

VOTO

I

Trata-se de auditoria de conformidade com objetivo de avaliar os projetos padronizados do

Ministério da Saúde (MS) para obras de construção de Unidades Básicas de Saúde (UBS) e Unidades

de Pronto Atendimento (UPA), assim como sua utilização para contratação das unidades por meio de

Sistema de Registro de Preços.

2. As UBS são consideradas a porta de entrada preferencial do Sistema Único de Saúde (SUS),

sendo que o objetivo dessas instalações é atender grande parte da demanda (até 80% dos casos), sem

que haja a necessidade de encaminhamento para hospitais. Como apontado pela unidade técnica, esses

locais são projetados para prover atendimentos básicos nas seguintes áreas: pediatria, ginecologia,

clínica geral, enfermagem e odontologia.

3. As UPA, por sua vez, foram concebidas como unidades intermediárias entre as UBS,

responsáveis por atendimentos de menor complexidade, e os hospitais, destinados a procedimentos

mais intensivos, como é o caso das cirurgias e das internações. A concepção das UPA objetivou,

dentre outras coisas, diminuir a procura pelos prontos-socorros dos hospitais e, com isso, melhorar a

qualidade do serviço prestado ao cidadão.

449


4. Em relação às UBS, o regulamento do Ministério da Saúde (Portaria MS-340, de 4/3/2013)

segrega as construções em quatro portes distintos, a depender do número de equipes de atenção básica

disponíveis. A depender do tamanho da unidade, o normativo estabelece o valor do repasse financeiro

do Governo Federal, que varia entre R$ 408 mil e R$ 773mil.

5. Na hipótese de o custo final de construção da UBS pretendida por determinado município for

superior ao valor repassado pelo Ministério da Saúde, tal diferença deve ser custeada pelo ente. Caso o

custo de construção seja inferior, a diferença poderá ser utilizada para o acréscimo quantitativo de

ações de construção dirigidas exclusivamente à UBS contemplada.

6. A construção e a ampliação das UPA são assuntos regulamentados em outro normativo

ministerial (Portaria MS-342, de 4/3/2013). Também houve a padronização das unidades, mas agora

em apenas três tipos. Para que haja o enquadramento, diferentemente das UBS, em que se levava em

consideração a quantidades de equipes de atenção básica, o critério passou a ser o tamanho

populacional da área abrangida pela unidade de atendimento (os repasses variam entre R$ 2,2 milhões

e R$ 4,0 milhões).

7. A fim de minimizar as dificuldades enfrentadas pelos municípios para a contratação de

projetos e obras, o Governo Federal elaborou projetos padronizados para cada tipo de construção e

pretendeu que a contratação ocorresse de forma centralizada. Ou seja, o Ministério da Saúde assumiu a

responsabilidade pelo repasse dos recursos, mediante transferência fundo a fundo, e pela realização do

procedimento licitatório. Por outro lado, os municípios assumiriam o encargo de celebrar o contrato,

de acompanhar e de fiscalizar os ajustes, bem como de manter as edificações construídas.

8. Assim, especificamente para o caso das UBS, foi publicado o RDC Presencial SRP nº

01/2014, sob o regime da contratação integrada. Ao todo, previu-se a construção de 5.318 unidades (já

considerando os quatro tamanhos de construção), divididas em nove lotes, cuja alocação baseou-se

fundamentalmente em critérios geográficos. A estimativa dessa quantidade de UBS a integrar a ata de

registro de preços se deu com base na adesão dos municípios ao Programa de Requalificação de UBS

no ano de 2013. O certame teve como critério o menor preço global de cada lote. O prazo para

elaboração do projeto executivo era de vinte dias, enquanto que o de conclusão das obras seria de cem

dias, a contar da ordem de início dos serviços.

9. De modo geral, o certame contou com baixa participação. Apenas sete empresas apresentaram

propostas comerciais, sendo que duas ofertaram para mais de um lote. Todos os valores ficaram

superiores àqueles orçados pelo Ministério da Saúde, razão pela qual houve a desclassificação de todos

os licitantes, resultando fracassado o registro de preços.

II

10. Ao examinar o instrumento convocatório e os projetos apresentados (neste caso envolvendo

não apenas as UBS mas também as UPA), a equipe de auditoria registrou quatro achados de auditoria,

pelas razões principais que passo a descrever:

10.1. restrição à competitividade em decorrência da grande quantidade de obras inseridas em

cada lote e das incertezas associadas ao modelo de contratação delineado pelo Ministério da Saúde;

10.2. deficiências na fase preparatória da licitação, quais sejam, ausência de divulgação prévia da

intenção de registro de preços, julgamento de propostas pelo menor preço global, sem valorar as

propostas por critérios técnicos e sem distinção entre os portes das UBS, justificativa inadequada para

adoção do regime de contratação integrada e adoção do sistema de registro de preços (SRP) para obras

apenas com anteprojetos;

10.3. sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado; e

10.4. anteprojeto de engenharia deficiente, dada a presença tão somente de estudos

arquitetônicos e dada a inclusão, na planilha da licitação, de itens cujos preços são variáveis em função

do local de implantação das unidades de saúde.

11. A partir desses apontamentos, a SeinfraUrbana realizou oitiva e diligência do Ministério da

Saúde. Ao final, em pareceres uníssonos, a unidade técnica julgou suficiente expedir ciências à pasta

450


ministerial acerca das seguintes impropriedades: i) parcelamento insuficiente da licitação; ii) ausência

de divulgação da intenção do registro de preços previamente à licitação; iii) adoção do sistema de

registro de preços sem dispor de projetos de referência padronizados em nível básico ou executivo; iv)

falta de regionalização dos custos unitários do orçamento de referência; v) ausência de justificativa

técnica e econômica para a adoção do regime de contratação integrada; e vi) não separação, para fins

de registro de preço para execução de cada porte de obra, de itens que podem ser remunerados por

preço global dos itens que, por serem variáveis em função do local de implantação das obras, devem

ser pagos por preços unitários.

12. Manifesto-me de acordo com os pareceres precedentes, cujos fundamentos incorporo como

razões de decidir, sem prejuízo das considerações que passo a fazer.

13. De fato, o tamanho dos lotes pode ter contribuído para o fracasso do certame. As unidades

básicas de saúde foram divididas em apenas nove grupos e cada um deles envolvia a construção de

quantidades que variavam entre 421 e 735 centros de saúde. O prazo de construção era exíguo (cem

dias), assim como a validade da ata (um ano), o que poderia ocasionar o receio das interessadas, que

deveriam alocar frentes simultâneas de serviço em diversas localidades distantes entre si.

14. Por sinal, para tentar entender as razões que ensejaram o fracasso do certame, o Ministério da

Saúde realizou audiência pública e grande parte das críticas recebidas diz respeito à amplitude dos

lotes e aos riscos associados. Tais fatores, somados a outros também identificados pela unidade

técnica, justificariam, a meu ver, a apresentação de propostas acima do valor orçado pela

administração.

15. Sendo assim, reputo pertinente a proposta de dar ciência ao órgão ministerial acerca do fato

de que o parcelamento insuficiente da licitação, em lotes muito grandes, havendo a possibilidade de

maior divisão regional e/ou temporal, como é o caso dos autos, contraria o disposto no art. 4º, inciso

VI, da Lei 12.462/2011 c/c a Súmula TCU 247.

16. Outro fator que pode ter contribuído para o insucesso da licitação foi o fato de que a

estimativa de demanda se deu com base na adesão de municípios ao Programa de Requalificação de

UBS. Não houve a realização de intenção de registro de preços previamente à licitação, ou seja,

ausente a manifestação formal dos municípios, eles foram equiparados a órgãos participantes de

compra nacional, tal como definido no art. 88, VI, do Decreto 7.581/2011 (“órgão ou entidade da

administração pública que, em razão de participação em programa ou projeto federal, é contemplado

no registro de preços independentemente de manifestação formal”).

17. O Ministério da Saúde alegou basicamente que a divulgação da intenção de registro de

preços poderia ser dispensada de forma justificada pelo órgão gerenciador, nos termos do art. 4º, § 1°,

do Decreto 7.892/2013. Ocorre que a norma invocada aplica-se somente ao sistema de registro de

preços previsto na Lei 8.666/1993, havendo norma específica quando se optar pela utilização do

Regime Diferenciado de Contratações Públicas (Decreto 7.581/2011). Nessa última norma – a qual

deve ser aplicada no caso concreto em razão do princípio da especialidade –, foi prevista a

obrigatoriedade da divulgação da intenção de registro de preços. Logo, mostra-se correta a ciência

proposta pela unidade técnica.

18. Quanto à ausência de justificativa para a utilização do critério de julgamento do menor preço,

quando deveria ter sido utilizado técnica e preço, rememoro que houve a revogação do inciso III, § 2°,

do art. 9° da Lei 12.462/2011. Dessa forma, não há que se questionar o procedimento adotado pelo

órgão gerenciador.

19. Outro questionamento da unidade técnica diz respeito ao critério de julgamento ter-se

baseado no menor preço global de cada lote licitado. Isso porque cada lote continha diferentes

quantidades dos quatro tipos de UBS e a aquisição seria por item. Essa forma de julgamento e de

contratação expõe a administração a riscos desnecessários, pois a vencedora pode ofertar bons preços

para determinado tipo de unidade, mas, por outro lado, valores desvantajosos nos demais.

451


20. Esta situação tem ocorrido de forma reiterada na administração pública. No julgamento do

Acórdão 2.695/2013, este Plenário entendeu que a adoção, em registro de preços, de critério de

adjudicação pelo menor preço global por lote “é, em regra, incompatível com a aquisição futura por

itens, tendo em vista que alguns itens podem ser ofertados pelo vencedor do lote a preços superiores

aos propostos por outros competidores". Assim sendo, mantenho a ciência proposta pela unidade

técnica.

21. Para fundamentar a utilização da contratação integrada, o Ministério da Saúde informou, em

resposta à oitiva, que o regime escolhido promoveria o encurtamento de ritos, fazendo a soma de

diversos procedimentos que seriam necessários sob o ponto de vista da licitação nos moldes usuais, e

eliminaria gastos, expurgando a morosidade.

22. A despeito do que fora afirmado pelo órgão, a opção pelo regime de contratação integrada

exige justificativas sob os prismas econômico e técnico. Tal como decidido no Acórdão 1569/2017-

Plenário, a administração deve demonstrar em termos monetários que os gastos totais a serem

realizados com a implantação do empreendimento serão inferiores se comparados aos obtidos com os

demais regimes de execução. Também deve demonstrar que as características do objeto permitem que

ocorra real competição entre as contratadas para a concepção de metodologias/tecnologias distintas,

que levem a soluções capazes de serem aproveitadas vantajosamente pelo Poder Público. Como nada

disso foi feito, acolho a proposta de ciência feita pela unidade técnica.

23. A SeinfraUrbana também identificou que os projetos de referência utilizados no RDC

(regime de contratação integrada, frise-se) consistiriam, na verdade, apenas estudos arquitetônicos da

obra. Ou seja, por não abrangerem todos os elementos necessários de um projeto de engenharia em

nível básico (fundações, estrutura, instalações), devem ser considerados anteprojetos.

24. Entretanto, ocorre que, por expressa vedação regulamentar (art. 89, parágrafo único, inciso

II, alínea "b" do Decreto 7.581/2011), o SRP/RDC, no caso de obra, somente poderá ser utilizado

quando as obras tenham projeto de referência básico ou executivo. Dito de outro modo, não pode ser

feito registro de preços, ainda que por meio do RDC, utilizando-se tão somente anteprojeto de

engenharia. Correta, portanto, a proposta da unidade técnica de dar ciência ao órgão gerenciador da

ata.

25. Reconheço, porém, que o TCU já recomendou ao Ministério do Planejamento que avaliasse a

possibilidade de explicitar no regulamento atinente ao Registro de Preços do RDC a utilização da

contratação integrada, com anteprojeto padronizado, em adição ao projeto básico e executivo então

explicitado na norma (Acórdão 2600/2013-Plenário). A sugestão foi feita com pouco tempo de

implantação do RDC, mas não foi aceita pelo Executivo.

26. Nesse caso, entendo que o Tribunal não pode se imiscuir na regulamentação das leis, razão

pela qual se deve respeitar a posição do Ministério do Planejamento. Logo, mantenho a ciência

proposta pela unidade técnica.

27. Os auditores também identificaram sobrepreço principalmente na planilha orçamentária das

unidades de pronto atendimento. Verificou-se que os orçamentos das UPA não tiveram como

parâmetro os sistemas oficiais de custos (Sinapi e Sicro), tendo sido encontrada superestimativa na

maior parte dos itens analisados. A amostra atingiu percentuais em torno de 75% do total, com

pequenas oscilações a depender do tipo de unidade a ser construída. O sobrepreço médio calculado foi

de R$ 549.091,40.

28. Neste ponto, é importante ressaltar que as cotações realizadas pelo Ministério da Saúde não

foram enviadas ao TCU, prejudicando, em alguns casos, o exame da unidade técnica.

29. Nas UBS, a situação foi diferente. Os problemas foram pontuais, dado que houve ampla

utilização dos custos constantes do Sinapi e que o Ministério enviou as cotações utilizadas para estimar

os insumos e serviços não constantes no referido sistema mantido pela Caixa. A superavaliação, neste

caso, oscilou de R$ 19 mil a R$ 35 mil, a depender do porte da unidade.

452


30. O Ministério da Saúde informou que as planilhas orçamentárias estavam sendo ajustadas

para dirimir as constatações do TCU. Considerando que não houve contratação, que o órgão já teve

ciência do relatório de auditoria e que a unidade técnica está monitorando a eventual publicação de

novo certame para a construção de UPA/UBS, deixo de propor qualquer providência quanto a este

ponto.

31. Por último, os auditores vislumbraram uma oportunidade de aperfeiçoamento do modelo

adotado no RDC Presencial SRP 01/2014. Ainda que se adote um projeto arquitetônico padrão, há

itens do orçamento que naturalmente dependem das condições do local de implantação, não sendo

razoável orçar um custo global fixo. É o caso, por exemplo, das distâncias de transporte, das

características do subsolo, dos fatores ambientais e da posição do terreno.

32. Exemplifico. Apesar de o edital prever a possibilidade de diferentes soluções técnicas para as

fundações, os orçamentos das UBS previram o emprego de estacas de concreto armado de 0,20 m de

diâmetro e 4 m de profundidade média, que deverão estar acompanhadas de blocos e vigas baldrames.

33. Obviamente que a solução dependerá das condições específicas do local de construção de

cada unidade, mas chama atenção que a escolha prevista na planilha não aparenta ser a mais

econômica. Por se tratar de edificação térrea, é razoável supor que, para a maioria dos casos, seja

suficiente a utilização de sapatas ou radiers, soluções economicamente menos onerosas que as estacas.

34. Ou seja, padronizar todos os serviços, como foi feito pelo órgão gerenciador, pode conduzir a

contratações antieconômicas e desvantajosas para o poder público. Por essa razão, acolho a proposta

da unidade técnica de expedir ciência ao ministério responsável.

III

35. Nesta seção, passo a tratar de um problema que, a despeito ter sido apenas tangenciado pela

unidade técnica, configura, a meu ver, a principal falha que atualmente impede a conclusão de diversos

empreendimentos Brasil afora.

36. Refiro-me à replicação de projetos padronizados sem que sejam consideradas as

particularidades de cada caso concreto. A despeito de o regulamento do RDC permitir a utilização do

sistema de registro de preços para obras de engenharia, o que possibilita em tese ganhos de escala,

deve-se ter bastante cuidado na utilização desse mecanismo, até porque os resultados práticos atuais

não são satisfatórios.

37. Dou um exemplo: o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) publicou nos

anos de 2012 e 2013 diversos editais para a seleção de empresas para a possível contratação de creches

no âmbito do Programa Proinfância. Passados alguns anos, observou-se o abandono da grande maioria

dos empreendimentos contratados, gerando, por um lado, obras abandonadas e, por outro, a utilização

da quase totalidade dos recursos previstos na ação governamental.

38. Uma das causas apontadas para o fracasso da utilização do modelo consiste exatamente na

utilização indiscriminada de projetos padrão. Em reportagem de setembro de 2016 – que pode ser

acessada por meio do seguinte endereço eletrônico

https://oglobo.globo.com/sociedade/educacao/escolas-creches-inacabadas-custaram-ao-menos-840-

milhoes-em-recursos-publicos-20086432 –, uma das razões invocadas pelas empresas contratadas diz

respeito à falta de adequação dos terrenos pelas prefeituras municipais. Ao que tudo indica, os

documentos técnicos previam uma determinada conformação do terreno que nem sem está presente em

todo o território nacional.

39. Outros problemas decorrentes dessa padronização também poderiam ser citados: a distância

média de transporte de solos adotada nos estudos pode não ser a adequada ao caso concreto. Na

hipótese de ser maior que a prevista na planilha contratada, são necessários aportes adicionais de

recursos, o que nem sempre acontece. Com isso, há o risco da paralisação dos empreendimentos, não

surtindo os efeitos desejados para a política pública.

40. Nesse sentido, entendo que o plenário deve expedir uma recomendação ao Ministério da

Saúde para que avalie os riscos inerentes à replicação de projetos padronizados sem que sejam

https://oglobo.globo.com/sociedade/educacao/escolas-creches-inacabadas-custaram-ao-menos-840-milhoes-em-recursos-publicos-20086432

https://oglobo.globo.com/sociedade/educacao/escolas-creches-inacabadas-custaram-ao-menos-840-milhoes-em-recursos-publicos-20086432

453


consideradas as particularidades de cada caso concreto, bem como adote mecanismos com vistas a

prevenir as falhas que vem sendo observadas nos casos em que tal mecanismo é adotado.

41. Ante o exposto, voto por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.


1. Processo nº TC 011.014/2014-8.

2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria


3.1. Interessado: Congresso Nacional (vinculador) ()

3.2. Responsável: Ademar Arthur Chioro dos Reis (738.678.377-91).

4. Órgão: Ministério da Saúde (vinculador).



7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrb).


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria de conformidade com objetivo de avaliar

os projetos padronizados do Ministério da Saúde (MS) para obras de construção de Unidades Básicas

de Saúde (UBS) e Unidades de Pronto Atendimento (UPAs), assim como sua utilização para

contratação das unidades por meio de Sistema de Registro de Preços,



9.1. dar ciência ao Ministério da Saúde sobre as seguintes impropriedades identificadas na

documentação relativa à contratação RDC Presencial SRP n. 01/2014, por meio de Sistema de Registro

de Preços, das obras de construção de Unidades Básicas de Saúde (UBS):

9.1.1. o parcelamento insuficiente da licitação, em lotes muito grandes, havendo a possibilidade

de maior divisão regional e/ou temporal, contraria o disposto no art. 4º, inciso VI, da Lei 12.462/2011

c/c a Súmula TCU 247;

9.1.2. a não divulgação da intenção do registro de preços previamente à licitação, em licitações


9.1.3. a adoção do sistema de registro de preços, sem dispor de projetos de referência



9.1.4. a não regionalização dos custos unitários do orçamento de referência para julgamento da


9.1.5. a ausência de justificativa técnica e econômica, fundamentada e completa, para a adoção

do regime de contratação integrada, comparando-o às outras alternativas possíveis, vai de encontro ao

disposto nos arts. 9º da Lei 12.462/2011 e 73 do Decreto 7.581/2011; e

9.1.6. a não separação, para fins de registro de preço para execução de cada porte de obra, de



7.581/2011.

9.2. Recomendar ao Ministério da Saúde que avalie os riscos inerentes à replicação de projetos

padronizados sem que sejam consideradas as particularidades de cada caso concreto, bem como adote

mecanismos com vistas a prevenir as falhas que vem sendo observadas nos casos em que tal

mecanismo é adotado;

454


9.3. arquivar o presente processo, com fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno

do TCU.









GRUPO I – CLASSE VII – PLENÁRIO

TC 011.577/2018-5

Natureza: Representação

Órgão: Ministério do Trabalho


SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. EDIÇÃO, PELO MINISTÉRIO DO TRABALHO, DE

PORTARIA PROIBINDO A ESTIPULAÇÃO, NO ÂMBITO DO PROGRAMA DE

ALIMENTAÇÃO DO TRABALHADOR (PAT), DE TAXAS DE ADMINISTRAÇÃO NEGATIVAS

EM FAVOR DOS ADQUIRENTES DOS INSTRUMENTOS DE CRÉDITO EMITIDOS PELAS

EMPRESAS OPERADORAS. EXTENSÃO DA REGRA AOS CONTRATOS EM VIGOR. OFENSA

AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA RAZOABILIDADE, DA PROPORCIONALIDADE E

DA MOTIVAÇÃO. PROCEDÊNCIA. DETERMINAÇÕES.

RELATÓRIO

Adoto como relatório, com os ajustes de forma pertinentes, a instrução elaborada no âmbito da

Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência Social

(SecexPrevidência), a qual contou com a anuência dos dirigentes da unidade técnica:

“Trata-se de representação formulada pelo Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) para

que este Tribunal determine ao Ministério do Trabalho (MTb) que se abstenha de exigir a observância

da Portaria 1.287, publicada em 28/12/2017, em relação aos contratos da administração pública

federal e das entidades do Sistema S (peça 1).

2. A referida portaria vedou a prática comercial de cobrar taxas de serviço negativas por parte

das empresas fornecedoras de vales-alimentação/refeição e documentos similares (peça 1, p. 39).

HISTÓRICO

3. Este Tribunal referendou, por meio do Acórdão 1.623/2018-TCU-Plenário, prolatado na

Sessão Ordinária de 18/7/2018 (peça 22), a medida cautelar concedida pelo Ministro Benjamin

Zymler (relator), mediante o Despacho de 17/7/2018, nos seguintes termos (peça 18, p. 5):

‘9. Assim, concedo a medida cautelar nos termos em que requerida pelo Ministério Público,

determinando ao Ministério do Trabalho que se abstenha de exigir a observância da

Portaria 1.287/2017 em relação aos contratos firmados por entidades da administração pública

455


federal e do Sistema S celebrados em data anterior ao início da vigência da citada portaria,

divulgando essa determinação entre os empregadores credenciados no PAT.

10. Aditivamente, autorizo a adoção das demais providências indicadas pela unidade técnica na

instrução à peça 15.’

4. Em cumprimento ao referido acórdão, o MTb informou a este Tribunal, por meio do

Ofício 617/2018/GM/MTb, de 24/8/2018 (peça 50), que determinou à Secretaria de Inspeção do

Trabalho, por meio do Despacho publicado em 30/7/2018 no DOU (peça 50, p. 8), que se abstenha de

exigir a observância da Portaria 1.287/2017 em relação aos contratos firmados por entidades da

administração pública federal e do Sistema S celebrados em data anterior no início da vigência da

citada portaria.

5. Entre as providências autorizadas pelo relator (peça 18), esta SecexPrevidência realizou a

oitiva do MTb, por meio do Ofício 0541/2018-TCU/SecexPrevidência, de 17/7/2018, nos seguintes

termos (peça 21):

‘b) (...) manifestar-se sobre os fatos apontados na representação formulada pelo Procurador do

Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, Sr. Rodrigo Medeiros de Lima,

especialmente quanto à publicação da Portaria 1.287 (de 28/12/2017), que dispõe sobre a vedação da

prática de taxas de serviço negativas por parte das empresas que fornecem vales alimentação/refeição

e documentos similares, e, também, quanto ao possível prejuízo que a observância dessa portaria

pode causar à administração pública federal e às entidades do Sistema S’.

6. Em resposta à oitiva, o MTb encaminhou a esta SecexPrevidência o Oficio 244/SE-MTb, de

6/8/2018 (peça 48), acompanhado de cópia da Nota Técnica 128/2018/CGAT/AESAM/MTb, de

25/7/2018 (peça 48, p. 2-4), do Despacho do Ministro do Trabalho, publicado em 30/7/2018 no DOU

(peça 48, p. 5-7), do Memorando-Circular 13/DSST/SIT/MTb, de 25/7/2018 (peça 48, p. 8-9), que

serão objeto de exame técnico a seguir.

EXAME TÉCNICO

7. A Nota Técnica 128/2018/CGAT/AESAM/MTb, de 25/7/2018 (peça 48, p. 2-4), apresentou os

seguintes argumentos para fundamentar o referido despacho do Ministro do Trabalho (peça 48,

p. 5-7):

a) o art. 9º do Decreto 5, de 14/1/1991, que regulamenta a Lei 6.321/1976, atribuiu competência

ao MTb para expedir instruções sobre a aplicação do regulamento;

b) o Despacho 04950/2017/CONJUR-MTB/CGU/AGU sustentou a juridicidade formal da

proposta que resultou na Portaria 1.287/2017, pois a matéria é da competência daquele ministério,

uma vez que o Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT) está relacionado à saúde no trabalho,

bem como atenderia aos direitos sociais de saúde e alimentação do trabalhador previstos no art. 6º e

no inciso IV do art. 7º, todos da Constituição Federal de 1988;

c) a Nota Técnica GM 58/2017 defendeu o mérito da proposta que resultou na

Portaria 1.287/2017;

d) a Nota Técnica 45/2018/DIPAT/CGFIP/DSST/SIT/MT esclareceu o conteúdo jurídico e a

vigência da Portaria 1.287/2017.

8. Quanto ao primeiro argumento, cabe analisar se a Portaria 1.287/2017, expedida pelo MTb

com fundamento na competência prevista no art. 9º do Decreto 5, de 14/1/1991, restringiu-se a

expedir instruções sobre a aplicação do regulamento do PAT, instituído por meio da Lei 6.321/1976.

9. De acordo com a doutrina de Hely Lopes Meireles, em sua obra Direito Administrativo

Brasileiro (Malheiros Editores, 2014, p. 200), as instruções e portarias são espécies de atos

administrativos ordinatórios que emanam do poder hierárquico e visam disciplinar o funcionamento

da Administração e a conduta funcional de seus agentes, por isso somente atuam no âmbito interno

das repartições e somente alcançam servidores subordinados à chefia que os expediu. Não obrigam os

particulares nem os servidores subordinados a outras chefias. São atos inferiores à lei, ao decreto, ao

456


regulamento e ao regimento, que normalmente não criam direitos ou obrigações para os

administrados, mas geram deveres e prerrogativas para os agentes administrativos destinatários.


Brasileiro (Malheiros Editores, 2014, p. 201), ainda, as instruções são ordens escritas e gerais

expedidas pelo superior hierárquico para orientar o desempenho das atribuições dos subalternos e

assegurar a unidade de ação no organismo administrativo. Não podem contrariar a lei, o decreto, o

regulamento, o regimento ou o estatuto do serviço, nem podem alcançar os particulares, nem lhes

impor conhecimento e observância, porque são atos inferiores, de mero ordenamento administrativo

interno, e vigoram apenas como ordens hierárquicas de superior a subalterno. E as portarias são atos

administrativos internos pelos quais os chefes de órgãos públicos expedem determinações a seus

subordinados, as quais não atingem nem obrigam aos particulares, pela manifesta razão de que os

cidadãos não estão sujeitos ao poder hierárquico da Administração Pública.

11. Pois bem, a fim de analisar se a Portaria 1.287/2017 restringiu-se a expedir instruções

sobre a aplicação do Decreto 5, de 14/1/1991, que por sua vez regulamentou a Lei 6.321/1976, cabe

analisar primeiramente o conteúdo jurídico da lei e do decreto mencionados.

12. A Lei 6.321/1976 ‘dispõe sobre a dedução, do lucro tributável para fins de imposto sobre a

renda das pessoas jurídicas, do dobro das despesas realizadas em programas de alimentação do

trabalhador’, conforme a respectiva ementa. Trata-se, portanto, de norma jurídica tributária que

concede incentivo fiscal para determinado sujeito passivo do imposto sobre a renda, qual seja: a

pessoa jurídica que comprovar despesas em programas de alimentação do trabalhador, previamente

aprovados pelo MTb na forma do regulamento (art. 1º da Lei 6.321/1976). O legislador federal

utilizou o tributo para gerar efeitos extrafiscais, como instrumento de intervenção estatal na atividade

econômica, mais especificamente para incentivar a adesão de pessoas jurídicas aos programas de

alimentação do trabalhador.

13. A Lei 6.321/1976 apresenta cinco artigos: o art. 1º indica o objeto da lei e o respectivo

âmbito de aplicação; o art. 2º dispõe que os programas de alimentação devem conferir prioridade aos

trabalhadores de baixa renda e se limitar aos contratados pela pessoa jurídica beneficiária; o art. 3º

exclui dos programas de alimentação o pagamento de salário in natura; o art. 4º atribui competência

ao Poder Executivo para regulamentar a lei; e o art. 5º dispõe sobre a cláusula de vigência e a

cláusula de revogação.

14. Da análise da Lei 6.321/1976, verificou-se que o legislador federal facultou às pessoas

jurídicas a adesão aos programas de alimentação do trabalhador mediante a concessão de incentivo

fiscal. A norma é direcionada às pessoas jurídicas beneficiárias que realizarem despesa com

programas de alimentação do trabalhador.

15. O Presidente da República regulamentou a referida lei por meio do Decreto 5, de 14/1/1991,

que apresenta onze artigos: o art. 1º indica o objeto do decreto e o respectivo âmbito de aplicação; o

art. 2º explica e facilita a execução do art. 2º da lei; o art. 3º dispõe que os programas de alimentação

devem avaliar o teor nutritivo da alimentação; o art. 4º faculta à pessoa jurídica beneficiária manter

serviço próprio de refeições, distribuir alimentos ou firmar convênio com entidades fornecedoras de

alimentação coletiva, sociedades civis, sociedades comerciais e sociedades cooperativas para

executar os programas de alimentação do trabalhador; o art. 5º facilita a execução do artigo

anterior; o art. 6º explica e facilita a execução do art. 3º da lei; o art. 7º dispõe sobre a contabilidade

das despesas do programa; o art. 8º dispõe sobre as sanções pelo descumprimento do programa; o

art. 9º atribui competência ao MTb para expedir instruções sobre a aplicação do decreto; o art. 10

dispõe sobre a cláusula de vigência; e o art. 11 dispõe sobre a cláusula de revogação.


Brasileiro (Malheiros Editores, 2014, p. 197-198), o decreto regulamentar ou de execução visa

explicar a lei e facilitar sua execução, aclarando seus mandamentos e orientando sua aplicação.

Como ato inferior à lei, o regulamento não pode contrariá-la ou ir além do que ela permite. No que o

457


regulamento infringir ou extravasar da lei, é írrito e nulo, por caracterizar situação de ilegalidade.

Quando o regulamento visa explicar a lei (regulamento de execução), terá que se cingir ao que a lei

contém.

17. Da análise do art. 4º do Decreto 5, de 14/1/1991, verificou-se que o Presidente da República

explicou que a despesa com programas de alimentação do trabalhador pode ser realizada por meio da

manutenção de serviço próprio de refeições, da distribuição de alimentos ou da assinatura de

convênio com entidades fornecedoras de alimentação coletiva, sociedades civis, sociedades

comerciais e sociedades cooperativas. A regulamentação é direcionada, igualmente, às pessoas

jurídicas beneficiárias que realizarem despesa com programas de alimentação do trabalhador, e

faculta a tais pessoas a livre escolha do modo de realizar essa despesa, entre aqueles regulamentados.

18. A Portaria 1.287/2017 foi expedida pelo MTb, com fundamento no art. 9º do referido

decreto, nos seguintes termos:

‘Art. 1° No âmbito do Programa de Alimentação do Trabalhador, é vedada à empresa

prestadora a adoção de práticas comerciais de cobrança de taxas de serviço negativas às empresas

beneficiárias, sobre os valores dos créditos vinculados aos documentos de legitimação.

Art. 2° Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.’

19. A referida portaria impõe vedação, portanto, às empresas fornecedoras de vales-

alimentação/refeição e documentos similares no sentido de proibir que elas pratiquem taxas de

serviço negativas em suas atividades comerciais prestadas às pessoas jurídicas beneficiárias que

realizam despesa com programas de alimentação do trabalhador.

20. Ora, da análise da Portaria 1.287/2017, verificou-se que a instrução é direcionada às

empresas fornecedoras, enquanto que as normas da lei e do decreto são direcionadas às pessoas

jurídicas beneficiárias do PAT.

21. As normas jurídicas obrigam, facultam ou proíbem condutas. Em nosso ordenamento

jurídico, entre os direitos e garantias fundamentais, o constituinte originário estabeleceu que somente

a lei pode criar obrigações ou impor vedações, conforme o princípio constitucional da legalidade,

previsto no inciso II do art. 5º da Constituição Federal de 1988: ‘ninguém será obrigado a fazer ou

deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei’.

22. De acordo com a doutrina de José Afonso da Silva, em sua obra Comentário Contextual à

Constituição (Malheiros Editores, 2014, p. 83-84), esse dispositivo é um dos mais importantes do

direito constitucional brasileiro porque consubstancia o princípio da legalidade (garantia individual)

e a regra de direito fundamental da liberdade de ação (liberdade-base das demais), correlacionando

liberdade e legalidade, significando que: a liberdade só pode ser condicionada por um sistema de

legalidade legítimo. Ou seja, o princípio é o de que todos têm a liberdade de fazer e de não fazer o que

bem entenderem, exceto se a lei determinar em contrário; e desde que a lei seja proveniente do Poder

Legislativo formado mediante consentimento popular, elaborada segundo o processo estabelecido na

Constituição emanada da soberania popular e com ela se harmonize.

23. De acordo com a doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em sua obra Direito

Administrativo (Forense, 2016, p. 96): ‘em decorrência disso, a Administração Pública não pode, por

simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações

aos administrados; para tanto, ela depende da lei.’

24. Ademais, o constituinte originário estabeleceu o princípio constitucional da liberdade de

iniciativa econômica, previsto no parágrafo único do art. 170 da Constituição Federal de 1988: ‘é

assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de

autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei’.

25. De acordo com a doutrina de José Afonso da Silva, em sua obra Comentário Contextual à

Constituição (Malheiros Editores, 2014, p. 725), a liberdade de iniciativa é princípio básico do

liberalismo econômico e envolve a liberdade de indústria e comércio ou liberdade de empresa e a

liberdade de contrato. Em busca da realização da justiça social e nos termos da lei, o Poder Público

458


pode regular a liberdade de indústria e comércio, em alguns casos impondo a necessidade de

autorização para determinado tipo de atividade econômica, bem como a liberdade de contratar,

fixando preços, ou intervir diretamente na produção e comercialização de certos bens.

26. Ocorre que o MTb expediu instrução, por meio da Portaria 1.287/2017, para impor

vedação, restringir a liberdade de comércio e a liberdade de contratar das empresas fornecedoras, em

violação aos princípios constitucionais da legalidade e da liberdade de iniciativa econômica, bem

como em transgressão às disposições da Lei 6.321/1976 e do Decreto 5, de 14/1/1991.

27. O MTb buscou regular reflexamente a conduta das pessoas jurídicas beneficiárias do PAT,

proibindo que elas tenham acesso e aceitem ofertas de taxas de serviço negativas, por meio da

vedação dessa prática comercial, contudo a portaria infringiu os princípios constitucionais bem como

extravasou a lei e o decreto mencionados.

28. Quanto ao Despacho 04950/2017/CONJUR-MTB/CGU/AGU (peça 1, p. 27-28), que

concluiu pela inexistência de óbice jurídico para a expedição da Portaria 1.287/2017, os respectivos

argumentos foram no sentido de que compete ao Ministro do Trabalho dispor sobre a matéria, porque

o PAT está relacionado à saúde no trabalho, e de que a proposta atenderia aos direitos sociais de

saúde e alimentação do trabalhador, porque coibiria práticas comerciais lesivas ao trabalhador.

29. Ora, a competência do Ministro do Trabalho para dispor sobre a matéria encontra limites

nas disposições do decreto expedido pelo Presidente da República, da lei elaborada pelo legislador

federal, bem como nos princípios estabelecidos pelo constituinte. Ocorre que o Ministro do Trabalho

excedeu a sua competência para dispor sobre a matéria, na medida em que inovou o ordenamento

jurídico por meio da imposição de vedação não prevista na lei nem mesmo no decreto presidencial.

30. Em relação à finalidade visada pelo Ministro do Trabalho, no sentido de pretender coibir

práticas comerciais lesivas aos direitos sociais de saúde e alimentação do trabalhador, o despacho em

análise não explicou como essa medida poderia assegurar o resultado pretendido.

31. A efetividade da medida foi posta em dúvida pelo representante (peça 1, p. 4) e pelo relator

(peça 6, p. 5) porque ela poderia ter como único efeito o aumento das margens de lucro das empresas

fornecedoras, em vez de economia para os empregados beneficiários do PAT, sem que o MTb tenha

qualquer controle sobre isso.

32. Em razão disso, esta SecexPrevidência realizou diligência ao MTb, por meio do

Ofício 0350/2018-TCU/SecexPrevidência, de 7/5/2018, nos seguintes termos (peça 8):

‘c) em caso positivo, quais as medidas complementares eventualmente adotadas pelo Ministério

para garantir que a supressão das ‘taxas de serviço negativas às empresas beneficiárias’, com a

consequente majoração dos custos contratuais a cargo das empresas empregadoras, redundará em

efetiva e proporcional redução nos preços dos produtos disponibilizados aos trabalhadores pela rede

varejista credenciada.’

33. Em resposta, o MTb informou, por meio do Ofício 196/SE-MTb, de 13/6/2018 (peça 10, p. 3-

4), que em vista do Decreto 8.894, de 3/11/2016, ‘não tem competência para adotar medidas que

garantam que a supressão das taxas de serviço negativas redundará em efetiva e proporcional

redução nos preços dos produtos disponibilizados aos trabalhadores pela rede varejista credenciada’,

mas sustentou que haveria uma tendência de redução de preços em razão do mecanismo de mercado

(oferta e demanda).

34. Em vista desses argumentos, o relator concluiu pela necessidade do deferimento da medida

cautelar requerida pelo representante para afastar a aplicação da Portaria 1.287/2017 aos contratos

firmados por entidades da administração pública federal e do Sistema S em data anterior ao início da

vigência da portaria mencionada, nos seguintes termos (peça 18, p. 5):

‘7. Como visto, a despeito da oportunidade que lhe foi previamente conferida, o Ministério do

Trabalho não logrou afastar os fundamentos apresentados pelo representante para requerer,

cautelarmente, a suspensão dos efeitos da Portaria 1.287/2017.

459


8. Na realidade, em vez disso, ao confirmar a intenção da Pasta de exigir seu imediato

cumprimento, ‘independentemente se à data da publicação já estavam vigentes quaisquer contratos

entre os participantes do PAT, sejam estes por prazo determinado ou indeterminado’, e,

paralelamente, reconhecer que não dispõe de ‘competência’ para garantir que a supressão das taxas

negativas trará algum benefício real para os trabalhadores, o próprio Ministério reforça a

necessidade de adoção da medida de urgência.’

35. Quanto à Nota Técnica GM 58/2017 (peça 1, p. 9-11), que concluiu pela necessidade de

‘regulamentação financeira das taxas praticadas por empresas prestadoras do PAT em relação às

beneficiárias, para coibir as distorções do mercado lesivas aos trabalhadores’, os respectivos

argumentos foram no sentido de que as empresas fornecedoras compensariam a redução das taxas

cobradas das pessoas jurídicas beneficiárias do PAT mediante a majoração das taxas cobradas dos

comerciantes varejistas, que por sua vez repassariam esses custos aos trabalhadores.

36. Esses argumentos já foram analisados pelo representante (peça 1, p. 3-4) e pelo relator

(peça 6, p. 1-2), portanto o MTb não apresentou argumentação nova nesta oportunidade.

37. Quanto à Nota Técnica 45/2018/DIPAT/CGFIP/DSST/SIT/MT (peça 1, p. 42-46), que

concluiu pela desnecessidade de reeditar instrução normativa a fim de disciplinar procedimentos para

fiscalizar o cumprimento da vedação de praticar taxas de serviço negativas, os respectivos

argumentos foram no sentido de que a regulamentação sobre o PAT e a inspeção do trabalho em

vigor seria suficiente para a aplicação da Portaria 1.287/2017.

38. E o Memorando-Circular 13/DSST/SIT/MTb, de 25/7/2018 (peça 48, p. 8-9), apenas

determina às autoridades regionais de fiscalização em segurança e saúde daquele ministério que

informem aos auditores-fiscais do trabalho que se abstenham de exigir o cumprimento da Portaria

1.287 em relação às empresas beneficiárias de decisões judiciais nesse sentido.

CONCLUSÃO

39. Da análise da resposta à oitiva, verificou-se que o MTb não apresentou elementos

necessários e suficientes para elidir os indícios de ilegalidade suscitados pelo representante e se

limitou a reiterar argumentos já analisados pelo relator quando da concessão da medida cautelar que

afastou a aplicação da Portaria 1.287/2017 aos contratos firmados por entidades da administração

pública federal e do Sistema S em data anterior ao início da vigência da portaria mencionada.

40. O MTb não elidiu, ademais, os indícios de ilegalidade apontados pelo representante (peça 1,

p. 5) e pelo relator (peça 6, p. 4-5) referentes ao descumprimento do caput e do inciso I do § 1º, todos

do art. 3° da Lei 8.666/1993 c/c inciso II do art. 32 da Lei 13.303/2016, restando configurada a

afronta aos princípios da legalidade e da vantajosidade da licitação, e ocasionando indevidamente

aumento da despesa de entidades públicas e paraestatais com vales-alimentação e refeição.

41. Em vista disso, este Tribunal deve determinar ao MTb que anule a Portaria 1.287/2017,

abstendo-se de exigir a sua observância em relação aos contratos da administração pública federal e

das entidades do Sistema S, tendo em vista as irregularidades apuradas nesta representação,

divulgando essa determinação entre os empregadores credenciados no PAT.


42. Ante o exposto, propõe-se:

a) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no

art. 235 c/c inciso III do art. 237, todos do Regimento Interno deste Tribunal e no § 1º do art. 103 da

Resolução-TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;

b) determinar ao Ministério do Trabalho, com fundamento no inciso II do art. 250 do Regimento

Interno deste Tribunal, que anule a Portaria 1.287/2017, abstendo-se de exigir a sua observância

relativamente aos contratos da administração pública federal e das entidades do Sistema S,

divulgando essa informação entre os empregadores credenciados no PAT, tendo em vista que restou

configurado o descumprimento do caput e do inciso I do § 1º, todos do art. 3° da Lei 8.666/1993 c/c

inciso II do art. 32 da Lei 13.303/2016, bem como a afronta aos princípios da legalidade e da

460


vantajosidade da licitação, ocasionando indevidamente aumento da despesa de entidades públicas e

paraestatais com vales-alimentação e refeição;

c) dar ciência do acórdão que vier a ser proferido ao representante;

d) encaminhar cópia da deliberação à Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério

da Fazenda e à 3ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal, para adoção

das providências que entenderem cabíveis;

e) arquivar o presente processo.”

É o relatório.

VOTO

Em exame representação oferecida pelo Ministério Público junto a esta Corte (MPTCU) contra a

Portaria 1.287/2017 do Ministério do Trabalho (MTb), alusiva à operacionalização do Programa de

Alimentação do Trabalhador (PAT).

2. A norma contestada proíbe a estipulação de taxas de serviço negativas nos contratos de

fornecimento de vales/cartões de alimentação, ou seja, proíbe que as empresas que atuam nesse

segmento de mercado cobrem de seus clientes (empregadores de mão de obra) preços inferiores ao

valor nominal dos títulos de crédito transacionados. Eis o teor da Portaria:

“Art. 1° No âmbito do Programa de Alimentação do Trabalhador, é vedada à empresa

prestadora a adoção de práticas comerciais de cobrança de taxas de serviço negativas às empresas

beneficiárias, sobre os valores dos créditos vinculados aos documentos de legitimação.

Art. 2° Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.”

3. Para o Ministério do Trabalho, a vedação se justificaria porque a prática de taxas negativas –

estratégia comercial utilizada para atrair grandes clientes – causa prejuízo aos trabalhadores, porquanto

as empresas operadoras do serviço, para se compensarem dos “descontos” oferecidos aos contratantes

(empregadores), passam a cobrar mais de sua rede de varejistas credenciados (restaurantes,

supermercados), que, por sua vez, “repassam tais custos aos trabalhadores [via aumentos de preços],

reduzindo, ao final, o poder de compra dos vales”.

4. O MPTCU, no entanto, enfatizando a inexistência de previsão legal para a proibição, bem

assim a aparente ausência de “estudos que apontem e quantifiquem – ou, ao menos, estimem – eventual

redução do poder de compra do trabalhador em decorrência da prática de taxas negativas, tampouco

que a sua vedação, por si só, seria medida apta e necessária a coibir as alegadas distorções”, afirma

que a Portaria MTb 1.287 constitui:

“ato administrativo normativo proibitivo ofensivo à legalidade (art. 5º, inc. II, da CF) e à

razoabilidade e proporcionalidade (art. 2º da Lei 9.784/1999), por se mostrar aparentemente

desprovido de evidências quanto à sua adequação para o atingimento dos resultados objetivados,

quanto à sua necessidade, assim entendida como a ausência de medida alternativa tão ou mais eficaz

e menos onerosa, e mesmo quanto à proporcionalidade em sentido estrito entre o ônus imposto aos

empregadores participantes do PAT e os ganhos potenciais ao poder de compra do trabalhador, já

que não se verificou qualquer estimativa a esse respeito. Se, ao contrário, ocorreram tais estudos de

que ora se questiona, o ato, no mínimo, carece da devida motivação, nos termos dos arts. 2°, 29, § 1°,

e 50, inc. I e § 1°, da Lei 9.784/1999” (destaques do original).

5. Atendendo solicitação do Parquet, concedi, em 17/7/2018, após prévia oitiva do Ministério

do Trabalho, medida cautelar afastando os efeitos da Portaria 1.287/2017 sobre os contratos em vigor

firmados por órgãos e entidades da administração federal. A cautelar foi referendada pelo Acórdão

1.623/2018-Plenário.

6. Neste ínterim, a Associação Brasileira de Bares e Restaurantes (Abrasel) requereu sua

habilitação nos autos como terceira interessada, o que lhe foi denegado por não restar demonstrada,

461


para além de mero interesse econômico, “razão legítima de sua intervenção para a defesa de direito

subjetivo próprio”.

7. O Ministério do Trabalho, por seu turno, instado a se pronunciar sobre o mérito da

representação, limitou-se a reiterar a “lógica” que teria motivado a edição da Portaria 1.287/2017: “os

custos derivados das taxas negativas são repassados ao preço final dos produtos, [ocasionando] a

redução do poder de compra dos [títulos de crédito distribuídos aos] trabalhadores” (peças 10, 48 e

50). Paralelamente, com esteio no art. 9º do Decreto 5/1991, afirmou a competência exclusiva da Pasta

para “expedir instruções dispondo sobre a aplicação do regulamento do PAT”.

8. Em sua derradeira promoção, a Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e

da Assistência Social (SecexPrevi) conclui que “o MTb não apresentou elementos necessários e

suficientes para elidir os indícios de ilegalidade suscitados pelo representante”. Assim, tem por

procedente a representação e sugere que se determine ao Ministério a anulação da Portaria.

9. Em linhas gerais, acompanho, por seus fundamentos, as conclusões da unidade técnica.

10. O Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT) foi instituído pela Lei 6.321/1976,

prevendo incentivos fiscais para as pessoas jurídicas participantes.

11. Sua atual regulamentação encontra-se no Decreto 5/1991, que dispõe, no que aqui interessa:

“Art. 1° A pessoa jurídica poderá deduzir, do Imposto de Renda devido, valor equivalente à

aplicação da alíquota cabível do Imposto de Renda sobre a soma das despesas de custeio realizadas,

no período-base, em Programas de Alimentação do Trabalhador, previamente aprovados pelo

Ministério do Trabalho e da Previdência Social - MTPS, nos termos deste regulamento.

(...)

§ 4° Para os efeitos deste Decreto, entende-se como prévia aprovação pelo Ministério do

Trabalho e da Previdência Social, a apresentação de documento hábil a ser definido em Portaria dos

Ministros do Trabalho e Previdência Social; da Economia, Fazenda e Planejamento e da Saúde.

........................................................................................................................................

Art. 6° Nos Programas de Alimentação do Trabalhador (PAT), previamente aprovados pelo

Ministério do Trabalho e da Previdência Social, a parcela paga in natura pela empresa não tem

natureza salarial, não se incorpora à remuneração para quaisquer efeitos, não constitui base de

incidência de contribuição previdenciária ou do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e nem se

configura como rendimento tributável do trabalhador.

........................................................................................................................................

Art. 8° A execução inadequada dos programas de Alimentação do Trabalhador ou o desvio ou

desvirtuamento de suas finalidades acarretarão a perda do incentivo fiscal e a aplicação das

penalidades cabíveis.

Parágrafo único. Na hipótese de infringência de dispositivos deste regulamento, as autoridades

incumbidas da fiscalização no âmbito dos Ministérios do Trabalho e da Previdência Social, da

Economia, Fazenda e Planejamento, e da Saúde aplicarão as penalidades cabíveis no âmbito de suas

competências.

Art. 9° O Ministério do Trabalho e da Previdência Social expedirá instruções dispondo sobre a

aplicação deste Decreto.”

12. Como se vê, em que pese a atribuição conferida ao Ministério do Trabalho (MTb) para

expedir instruções sobre a aplicação do Decreto (art. 9º), a norma regulamentar inequivocamente

restringe a competência da pasta, no que tange à operacionalização do PAT, à aprovação dos

respectivos pedidos de credenciamento (art. 1º e seu § 4º). O regramento do Programa, assim, inclusive

os requisitos para habilitação das empresas interessadas, deve ser definido conjuntamente pelos

Ministérios do Trabalho, da Fazenda e da Saúde.

13. Exatamente nesse sentido, aliás, a Portaria Interministerial 1/1997, subscrita pelos então

titulares dos três órgãos, estabeleceu:

462


“Art. 1º - Fica instituída, no âmbito do Ministério do Trabalho, Comissão Tripartite com a

finalidade de acompanhar e avaliar a execução do Programa de Alimentação do Trabalhador - PAT.

Art. 2º - Compete à Comissão Tripartite:

I - acompanhar e avaliar a execução do Programa de Alimentação do Trabalhador - PAT;

II - propor o aperfeiçoamento da legislação relativa ao PAT, principalmente no que tange ao

credenciamento das empresas prestadoras de serviço de alimentação coletiva (sistema-convênio) e à

definição das regras de utilização e aceitação dos documentos de legitimação;

III - elaborar estudos visando estabelecer regras para a fiscalização e a aplicação de

penalidades às empresas e estabelecimentos conveniados que executarem de modo inadequado o PAT,

conforme preceitua o art. 8º do Decreto nº 05, de 4 de janeiro de 1991;

IV - propor diretrizes para o aperfeiçoamento gradativo do documento de legitimação, visando

a transformá-lo em cartão eletrônico;

V - avaliar as propostas de medidas legislativas encaminhadas ao Ministério do Trabalho

atinentes ao PAT;

VI - elaborar o seu regimento interno, a ser aprovado pelo Ministro de Estado do Trabalho.

Parágrafo único - Os estudos e sugestões serão submetidos à apreciação dos Ministros de

Estado do Trabalho, da Fazenda e da Saúde.

Art. 3º - Integram a Comissão:

I - um representante do Ministério do Trabalho, que a presidirá;

II - um representante do Ministério da Fazenda;

III - um representante do Ministério da Saúde;

IV - três representantes dos trabalhadores;

V - três representantes dos empregadores.”

14. Essa Portaria, cumpre anotar, foi substituída pela Portaria Interministerial 6/2005, assinada

pelos Ministros do Trabalho, da Fazenda, da Saúde, da Previdência Social e do Desenvolvimento

Social e Combate à Fome, de teor essencialmente idêntico, em particular no que tange à competência

firmada no inciso II do art. 2º, acima reproduzido.

15. Num tal cenário, parece-me evidente falecer ao MTb competência para instituir ou modificar,

unilateralmente, regras de utilização e aceitação dos documentos de legitimação do Programa,

precisamente o escopo da Portaria 1.287/2017, ora impugnada.

16. Não fora isso, o fato é que, a despeito das diversas oportunidades que lhe foram conferidas, o

Ministério do Trabalho em momento algum trouxe aos autos estudos técnicos, econômicos e jurídicos

aptos a sustentar o ato normativo questionado.

17. Na realidade, a motivação da Portaria 1.287/2017 se esgota no quanto apresentado na Nota

Técnica 58/2017, documento de pouco mais de duas laudas que impressiona pela singeleza e

superficialidade, mormente quando contrastado com a dimensão do PAT:

- mercado estimado em mais de R$ 80 bilhões por ano(1);

- gasto tributário superior a R$ 800 milhões(2);

- mais de 250 mil empresas participantes(3); e

- universo superior a 20 milhões de trabalhadores beneficiados(3).

(1)

https://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2018/03/01/internas_economia,663020/reforma-pode-

triplicar-mercado-de-beneficios-avalia-ceo-da-alelo.shtml; (2) página da Receita Federal; (3) página do Ministério do

Trabalho.

18. Ora, é intuitivo que a adoção de taxas de administração negativas pelas empresas

fornecedoras de vales alimentação/refeição afeta sua estrutura de custos; porém, como anotou o

Ministério Público,

463


“Não é possível afirmar, aprioristicamente, se e em que medida esse acréscimo de custos (...)

seria repassado ao varejo alimentício, por meio da majoração das ‘taxas de serviço’ cobradas por

aquelas empresas, e, ato contínuo, a todos os consumidores, trabalhadores beneficiados pelo PAT ou

não. Isso dependerá das condições de concorrência dos mercados envolvidos e de fatores como a

elasticidade dos preços. Há, por certo, um limite quanto ao valor cobrado a título de ‘taxa de serviço’

a partir do qual deixa de ser vantajoso aos varejistas conveniarem-se com as empresas fornecedoras

de vales-alimentação/refeição, e, a depender das condições de concorrência, nada impede que as

taxas cobradas se aproximem desse limite, haja ou não a prática da ‘taxa negativa’, cujos custos

poderão ter efeito tão somente na margem de lucro da administradora do benefício alimentício.”

19. A necessidade de debate mais abrangente sobre a matéria, com a participação dos diversos

atores envolvidos – tanto do governo quanto da sociedade civil (e não apenas de um pequeno grupo de

administradoras de benefícios, como se verificou na espécie) –, foi acentuada pelo juízo da 17ª Vara do

Tribunal Regional Federal da 2ª Região nos autos da ação ordinária 5022757-98.2018.4.02.5101:

“A observância das cautelas previstas na Portaria 1.127/2003 e na Portaria Interministerial

6/2005 para a fixação do regramento aplicável ao Programa de Alimentação do Trabalhador - a

exemplo do debate das alterações normativas perante a Comissão Tripartite Paritária e pelo

respectivo Grupo Técnico - é importante para que haja o necessário equilíbrio entre os interesses

envolvidos em questão, tendo em vista tratar-se de matéria sensível e capaz de produzir relevantes

impactos sociais. A ausência de maior discussão durante o processo de elaboração da norma em

avilte encontra-se corroborada no trecho citado da Nota Técnica 45/2018, quando se afirma que a

Portaria 1.287/2017 não foi submetida ao debate pelas comissões competentes haja vista a

necessidade de se atender demanda das próprias empresas que atuam no segmento de benefícios ao

trabalhador. Nesse ponto, impressiona-me a ausência de justificativa relacionada aos eventuais

benefícios da alteração normativa proposta em favor do próprio funcionamento do PAT e dos

interesses dos trabalhadores a serem albergados pelo referido ato.”

20. As implicações da Portaria 1.287/2017 para a administração pública, em particular, foram

bem situadas pelo ilustre Procurador Rodrigo Medeiros de Lima:

“a vedação à prática de taxas negativas causará prejuízo concreto, substancial e iminente às

entidades públicas ou paraestatais, caracterizado pela eliminação da espécie de remuneração que as

referidas taxas representam para os empregadores participantes do PAT, por estarem sendo

impedidas de monetizar um ativo de que dispõem, qual seja o volume de benefícios alimentícios pago

a seus empregados.”

21. O problema se agrava quando se considera a hipótese de incidência da norma sobre contratos

em execução, consoante sinalizado pela Nota Técnica 45/2018 da Divisão do Programa de

Alimentação do Trabalhador do Ministério (peça 1, p. 42-46), em patente violência ao ato jurídico

perfeito e dando azo, em princípio, ao enriquecimento sem causa das administradoras, isso em

detrimento dos empregadores contratantes, entre eles empresas públicas, autarquias corporativas e

entidades paraestatais.

22. A propósito, ao interferir, por via transversa, na ordem econômica, a Portaria MTb

1.287/2017, no que mais especialmente interessa a esta Corte de Contas, restringe a competividade do

setor de vales alimentação, mitigando, em consequência, os efeitos da legislação de regência das

compras públicas:

Lei 8.666/1993

“Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia,

a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento

nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos

da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade

administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são

correlatos.

464


§ 1o É vedado aos agentes públicos:

I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que

comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo, inclusive nos casos de sociedades

cooperativas, e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou

domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o

específico objeto do contrato, ressalvado o disposto nos §§ 5o a 12 deste artigo e no art. 3o da Lei

no 8.248, de 23 de outubro de 1991”.

Lei 13.303/2016

“Art. 32. Nas licitações e contratos de que trata esta Lei serão observadas as seguintes

diretrizes:

............................................................................................................................................

II - busca da maior vantagem competitiva para a empresa pública ou sociedade de economia

mista, considerando custos e benefícios, diretos e indiretos, de natureza econômica, social ou

ambiental, inclusive os relativos à manutenção, ao desfazimento de bens e resíduos, ao índice de

depreciação econômica e a outros fatores de igual relevância.”

23. Procedente, pois, a representação.

24. Destarte, tratando-se de ato ilegal produzido por unidade jurisdicionada a esta Corte Contas,

cumpre, nos termos do art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, “assinar prazo para que o órgão

adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei”, consistentes, no caso, na anulação da

Portaria 1.287/2017.

25. Diante do exposto, voto no sentido de que este Colegiado adote a deliberação que ora

submeto à sua apreciação.


1. Processo nº TC 011.577/2018-5.


3. Representante: Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União (Procurador Rodrigo

Medeiros de Lima).

4. Órgão: Ministério do Trabalho.






9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação envolvendo a operacionalização do

Programa de Alimentação do Trabalhador,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com

fulcro no art. 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno, e diante das razões expostas

pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente representação para, no mérito, considerá-la procedente;

9.2. determinar ao Ministério do Trabalho que, nos termos do art. 45 da Lei 8.443/1992, c/c o art.

71, inciso IX, da Constituição Federal, promova, no prazo de 15 (quinze) dias contado a partir da

ciência desta deliberação, a anulação da Portaria MTb 1.287/2017;

9.3. dar ciência desta deliberação ao Ministério do Trabalho e ao representante;

465


9.4. autorizar o oportuno arquivamento dos autos.










TC 024.230/2018-9

Natureza: Representação (com pedido de medida cautelar).

Representantes: Link Card Administradora de Benefícios Eireli (CNPJ 12.039.966/0001-11);


Unidade jurisdicionada: Companhia Energética do Piauí (Cepisa) (CNPJ: 06.840.748/0001-89).

Advogados constituídos nos autos: Décio Flávio Gonçalves Torres Freire (12.170/OAB-AL);


SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO FORMULADA COM BASE NO ART. 113, § 1º, DA LEI Nº

8.666/93. POSSÍVEIS IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTO LICITATÓRIO.

CONHECIMENTO. PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENSÃO DO CERTAME.

OITIVA PRÉVIA. DILIGÊNCIA. REVOGAÇÃO DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO POR

INTERESSE DA ADMINISTRAÇÃO. PRIVATIZAÇÃO DA UNIDADE JURISDICIONADA.

PERDA DE OBJETO. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR.

ARQUIVAMENTO. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Trata-se de Representação formulada por licitantes, com pedido de concessão de medida

cautelar suspensiva do certame, noticiando possíveis irregularidades no edital do Pregão Eletrônico

17/2018-Serviços/Cepisa, promovido pela Companhia Energética do Piauí, tendo como objeto a

contratação de empresa para a prestação de serviços de gerenciamento informatizado de

abastecimento, por meio do uso da tecnologia de cartões chipados, paralelamente com o

credenciamento de posto de combustíveis.

2. Por meio do despacho de peça 26, acolhi parcialmente a proposta inicial da Secex/PI, de

conhecimento da representação. Entretanto, entendendo que os elementos jungidos aos autos não

seriam suficientes para a concessão da medida pleiteada, determinei a promoção de diligência e da

oitiva prévia dos responsáveis pela condução do Pregão, nos termos a seguir transcritos:

2. De início, acolho o exame de admissibilidade da unidade técnica e conheço da Representação, por

adimplir os requisitos estabelecidos no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/93, c/c os arts. 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno.

3. A Secex-PI, em instruções uniformes (peças 24-25), manifestou-se pela concessão da medida cautelar,

inaudita altera pars, considerando presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora.

466


4. Consoante os termos da Representação, as licitantes alegam falhas no edital, com cláusulas tendentes a

restringir a competitividade e a dificultar a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração, conforme

resumido a seguir: i) sigilo do orçamento estimado, em suposta violação ao princípio do julgamento objetivo; ii)

escolha incorreta do critério de julgamento; iii) inexistência do requisito de regularidade trabalhista; e iv) exigência indevida de lista de estabelecimentos credenciados na fase de habilitação (ocorrência que já teria sido

saneada pela Pregoeira, em face de impugnação promovida por outra licitante).

5. Passo a decidir. 6. Assiste razão parcial à unidade técnica, eis que verificados razoáveis indícios de falhas na condução do

procedimento licitatório, com potencial de restringir o caráter competitivo, impedindo-se, em tese, a

participação de mais empresas e a consequente obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração.

7. Entretanto, embora a instrução da Secex-PI (9/8/2018) tenha tratado da caracterização dos pressupostos para a concessão da medida cautelar, não há maiores informações sobre a fase em que se encontra o certame e

sobre seu atual processamento, exceto por uma impugnação do edital, acolhida pela pregoeira em 6/8/2018, o

que permite inferir que o procedimento passou por reformulação. Também não há notícias de eventual finalização do processo, demais recursos supervenientes, prazos para a contratação, início da execução e

eventuais prejuízos à contratante, o que impossibilita, a meu ver, a formulação de juízo exauriente quanto ao

periculum in mora reverso. 8. Nessa seara, ausentes demais registros atualizados do certame, e tendo em vista que a pregoeira já

promoveu ajustes parciais no Pregão (peça 22), entendo necessário o aprofundamento da análise quanto ao

pressuposto do perigo da demora reverso, pois não restou evidenciado se o serviço é essencial ao funcionamento

das atividades da entidade; se já existe cobertura contratual prévia, possibilitando o retorno de fase ou refazimento do certame caso concedida a cautelar; e, na eventualidade de manutenção do contrato atual (se

existir), se as condições seriam melhores do que as que se pretende com a licitação atual. São questões que

demandam esclarecimentos. 9. Consoante o art. 276 do Regimento Interno, o Relator poderá, em caso de urgência, de fundado receio

de grave lesão ao Erário, ao interesse público, ou de risco de ineficácia da decisão de mérito, de ofício ou

mediante provocação, adotar medida cautelar, determinando a suspensão do procedimento impugnado, até que o

Tribunal julgue o mérito da questão. 10. Analisando os elementos apresentados pelas representantes e a instrução da Secex-PI, embora a

unidade técnica verifique presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora, a permitir a

concessão de medida cautelar, demais da referida medida não exigir cognição exauriente da matéria, bastando um juízo de mera verossimilhança para a verificação da plausibilidade jurídica que a ampare, consubstanciada

nas impropriedades verificadas na condução do certame, com efeitos sobre a competitividade e a contratação da

proposta mais vantajosa para a Administração, não vislumbro elementos suficientes para afastar, de plano, o perigo da demora reverso, conforme já esclarecido. Assim, pugno por que seja realizada a oitiva prévia da

entidade e diligências complementares ao feito.

11. Nesse contexto, as informações trazidas aos autos são suficientes para embasar o conhecimento da

causa, mas não permitem adentrar, com segurança, o exame de mérito quanto à efetiva consumação de ilicitudes, eis que ausentes, como já anotado, informações pormenorizadas e atuais sobre o Pregão e sobre as

providências finais de contratação no âmbito da Cepisa.

12. Desse modo, reportando-me ao art. 276 do Regimento Interno, entendo ser mais consentânea, no momento, a promoção da oitiva prévia, à luz do § 2º do referido diploma, em substituição à modalidade

inaudita altera pars com suspensão liminar do processo de contratação.

13. Tal medida, ao mesmo tempo em que não traz maiores prejuízos à eficácia de eventual decisão cautelar caso os argumentos apresentados não sejam aptos a elidir os indícios de irregularidades apontados, visa

a garantir a ampla defesa à entidade e a seus gestores, permitindo que a análise da medida em tela considere,

porventura, aspectos não evidenciados na inicial.

14. Assim, determino, com fulcro no § 2º do art. 276 do Regimento Interno, a oitiva prévia da

Companhia Energética do Piauí para que, no prazo de 5 (cinco) dias, prorrogáveis, contado da notificação,

com o alerta sobre a possibilidade de o TCU vir a adotar a medida pleiteada, pronuncie-se acerca da existência

dos pressupostos da cautelar e sobre os indícios de irregularidades indicados na instrução preliminar (peça 24), sem prejuízo de que apresente demais informações que julgar necessárias e designe formalmente

interlocutor junto a esta Corte.

467


15. Em acréscimo, autorizo, com fundamento no art. 157 do Regimento Interno, a realização de

diligência, para que a Cepisa, no prazo de 5 (cinco) dias, prorrogáveis, contado da notificação, encaminhe ao

Tribunal os seguintes documentos/informações: a) edital completo e atualizado do certame; b) atual estágio do

Pregão, com as respectivas atas e eventuais recursos interpostos, se for o caso; c) contrato atualmente vigente para execução do objeto da contratação pretendida, se existir; e d) outras informações que julgar cabíveis sobre

a matéria, indicando interlocutor para dirimir eventuais dúvidas, com nome, cargo/função, telefone e e-mail de

contato.

3. Em resposta à diligência e oitiva prévia, foi encaminhada, pela Cepisa, a documentação

pertinente, cuja análise da unidade técnica concluiu, em uníssono (peças 38-39), pelo arquivamento do

processo, por perda de objeto, tendo em vista a superveniente revogação do certame por interesse da

Administração, bem assim o fato de a unidade jurisdicionada Eletrobrás Distribuição Piauí ter sido

recentemente privatizada, consoante os termos da instrução final de mérito transcrita a seguir (peça

37):

INTRODUÇÃO 1. Cuidam os autos de representação, com pedido de medida cautelar, formulada pelas empresas Link

Card Administradora de Benefícios Eireli (CNPJ 12.039.966/0001-11) e Prime Consultoria e Assessoria

Empresarial Ltda. (CNPJ: 05.340.639/0001-30) a respeito de possíveis irregularidades no edital do Pregão Eletrônico 17/2018-Serviços/Cepisa, realizado pela Companhia Energética do Piauí (Cepisa), com o objetivo de

contratar empresa para prestação de serviços de gerenciamento informatizado do abastecimento, através do uso

da tecnologia de cartões chipados, paralelamente com o credenciamento de posto de combustíveis, no âmbito de

todo o Estado do Piauí.


2. Inicialmente, deve-se registrar que as representações preenchem os requisitos de admissibilidade

constantes no art. 235 do Regimento Interno do TCU, haja vista a matéria ser de competência do Tribunal, referir-se a responsável sujeito a sua jurisdição, estarem redigidas em linguagem clara e objetiva, conter nome

legível, qualificação e endereço do representante, bem como encontrarem-se acompanhadas do indício

concernente à irregularidade ou ilegalidade. 3. Além disso, as empresas Link Card e Prime Consultoria possuem legitimidade para representar ao

Tribunal, consoante disposto no inciso VII do art. 237 do RI/TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993.

4. Ainda, conforme dispõe o art. 103, § 1º, in fine, da Resolução – TCU 259/2014, verifica-se a existência

do interesse público no trato da suposta irregularidade, pois as falhas apontadas pelo representante no edital do certame promovido pela Cepisa poderiam, em tese, causar prejuízo à competitividade da licitação, e

consequentemente, ao interesse público para a escolha mais vantajosa à Administração.

5. Dessa forma, as representações poderão ser apuradas, para fins de comprovar a sua procedência, nos termos do art. 234, § 2º, segunda parte, do Regimento Interno do TCU, aplicável às representações de acordo

com o parágrafo único do art. 237 do mesmo RI/TCU.

HISTÓRICO

6. As licitantes Link Card Administradora de Benefícios Eireli (CNPJ 12.039.966/0001-11) e Prime Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda. (CNPJ: 05.340.639/0001-30) impetraram Representação junto ao

Tribunal face indícios de irregularidades no Pregão Eletrônico 17/2018-Serviços/Cepisa, realizado pela

Companhia Energética do Piauí (Cepisa), com o objetivo de contratar empresa para prestação de serviços de gerenciamento informatizado do abastecimento, através do uso da tecnologia de cartões chipados, paralelamente

com o credenciamento de posto de combustíveis, no âmbito de todo o Estado do Piauí.

7. A licitante Link Card suscitou as seguintes irregularidades: sigilo do orçamento estimado; escolha incorreta do critério de julgamento; e inexistência do requisito de regularidade trabalhista. Já Prime Consultoria

suscitou as seguintes: apresentação de rede credenciada junto com a proposta; e ausência do valor estimado.

8. Em instrução de peça 24, foi proposta a adoção de medida cautelar para a suspensão do procedimento

licitatório, tendo em vista a as irregularidades relativas ao sigilo do orçamento estimado (ausência dos quantitativos de todos os combustíveis) e à possível escolha incorreta do critério de julgamento (o qual não

permitiria inferir o preço real da contratação e como se dariam os pagamentos), falhas estas passíveis de

prejudicar a competitividade do certame e a obtenção da proposta mais vantajosa.

468


9. O Relator, no entanto, entendeu necessário o aprofundamento da análise quanto ao pressuposto do

perigo da demora reverso, tendo determinado a oitiva prévia da Cepisa, a fim de se pronunciar acerca da

existência dos pressupostos da cautelar e sobre os indícios de irregularidades indicados na instrução preliminar

acostada à peça 24 (peça 26). 10. Além disso, o Ministro autorizou a realização de diligências para encaminhamento dos seguintes

documentos/informações: a) edital completo e atualizado do certame; b) atual estágio do Pregão, com as

respectivas atas e eventuais recursos interpostos, se for o caso; c) contrato atualmente vigente para execução do objeto da contratação pretendida, se existir; e d) outras informações que julgar cabíveis sobre a matéria,

indicando interlocutor para dirimir eventuais dúvidas, com nome, cargo/função, telefone e e-mail de contato

(peça 26).

11. A oitiva foi encaminhada via o Ofício 1.187/2018-TCU/SECEX-PI, de 23/8/2018, enquanto a diligência foi realizada via Ofício 1.188/2018-TCU/SECEX-PI, de 23/8/2018 (peça 28 e 27, respectivamente),

conforme ciências de comunicação acostadas à peça 29 e 30. As respostas estão acostadas à peça 34. Frisa-se

que foi solicitado prorrogação de prazo, sendo deferida pela Secex/PI (peças 32 e 33). 12. Especificamente, o edital está à peça 34, p.21-39 e os esclarecimentos deste estão na peça 34, p. 11-

20; a declaração do estágio atual está à peça 34, p. 6; os contratos estão à peça 34, p. 40-51; 53-65 e 81; e a

indicação de interlocutor está à peça 34, p. 52. 13. Destaca-se que, estando os autos nesta Secretaria, foi encaminhada pela Cepisa documentação

(Resolução 168/2018 da Diretoria Executiva, de 25/9/2018) informando a revogação, por interesse da

Administração Pública, do Pregão 17/2018, assim como de diversos outros certames, possivelmente devido à

recente privatização desta empresa (peças 35 e 36).

EXAME TÉCNICO

14. Considerando a superveniente revogação do Pregão 17/2018, bem como o fato de que a unidade

jurisdicionada Eletrobrás Distribuição Piauí foi recentemente privatizada e, por esse motivo, não haverá outros procedimentos licitatórios que, eventualmente, possam vir a repetir as irregularidades verificadas nestes autos,

entende-se cabível o arquivamento do presente processo por perda do objeto, com fundamento no art. 169,

inciso III, do Regimento Interno.

CONCLUSÃO 15. Os documentos constantes das peças 1 e 11 e 12 a 21 devem ser conhecidos como representação, por

preencherem os requisitos previstos nos arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno/TCU, c/c o art. 113, § 1º, da

Lei 8.666/1993 e no art. 103, § 1º da Resolução – TCU 259/2014. 16. A partir das informações prestadas pela Cepisa, dando conta da revogação do Pregão 17/2018,

entende-se cabível o arquivamento do presente processo por perda do objeto, com fundamento no art. 169,

inciso III, do Regimento Interno.



a) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235

e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal c/c o art. 113, §1º, da Lei 8.666/1993 e no art. 103, § 1º, in fine, da Resolução - TCU 259/2014;

b) arquivar o presente processo por perda de objeto, com fundamento no art. 169, inciso III, do

Regimento Interno; e c) dar ciência da decisão que vier a ser adotada às representantes e à representada.

É o Relatório.

VOTO

De início, registro que a representação formulada pelas empresas Link Card Administradora de

Benefícios Eireli e Prime Consultoria e Assessoria empresarial Ltda., com pedido de concessão de

medida cautelar suspensiva do certame, na qual foram noticiadas supostas irregularidades no Pregão

Eletrônico 17/2018-Serviços/Cepisa, tendo como objeto a contratação de empresa para a prestação de

469


serviços de gerenciamento informatizado de abastecimento, paralelamente com o credenciamento de

posto de combustíveis, merece ser conhecida, porquanto preenchidos os requisitos de admissibilidade

aplicáveis à espécie.

2. Como visto no relatório, a Secex-PI examinou detidamente a documentação relativa ao

certame, encaminhada a este Tribunal pela Cepisa, em cotejo com as alegações das representantes,

concluindo pelo arquivamento do processo por perda de objeto, tendo em vista a revogação do pregão

por interesse da Administração, e considerando também o fato de a unidade jurisdicionada ter passado

por recente processo de privatização.

3. Com efeito, os elementos coligidos aos autos permitem concluir que assiste razão à unidade

técnica em sua instrução de mérito, cujos fundamentos incorporo às minhas razões de decidir, devendo

o processo ser arquivado.

4. Nesse seara, de perda de objeto do processo, deve ainda ser indeferido o pedido de concessão

da medida cautelar pleiteada.

Ante o exposto, manifestando concordância com a proposta constante dos autos, VOTO por que

o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à elevada consideração do Plenário.


1. Processo TC 024.230/2018-9.

2. Grupo: I - Classe de Assunto: VII – Representação (com pedido de medida cautelar).

3. Interessadas: Link Card Administradora de Benefícios Eireli (CNPJ 12.039.966/0001-11);


4. Unidade jurisdicionada: Companhia Energética do Piauí - Cepisa (CNPJ: 06.840.748/0001-

89).



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Piauí (Secex-PI).

8. Advogados constituídos nos autos: Décio Flávio Gonçalves Torres Freire (12.170/OAB-AL);


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação formulada por licitantes, com

pedido de concessão de medida cautelar suspensiva do certame, noticiando possíveis irregularidades

no edital do Pregão Eletrônico 17/2018-Serviços/Cepisa, tendo como objeto a contratação de empresa

para a prestação de serviços de gerenciamento informatizado de abastecimento, por meio do uso da

tecnologia de cartões chipados, paralelamente com o credenciamento de posto de combustíveis.



9.1. conhecer da Representação, por adimplir os requisitos de admissibilidade estabelecidos no

art. 113, § 1º, da Lei 8.666/93, c/c os arts. 235 e 237, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito,

considerá-la prejudicada, por perda de objeto;

9.2. indeferir o pedido de concessão de medida cautelar para a suspensão do pregão;

9.3. determinar o arquivamento do presente processo, nos termos do art. 169, inciso III, do

Regimento Interno/TCU;

9.4. dar ciência da presente deliberação à representante e à Companhia Energética do Piauí.


470









GRUPO I - CLASSE I - Plenário

TC 026.069/2008-4

Natureza: Embargos de Declaração (Relatório de Acompanhamento).

Unidade jurisdicionada: Secretaria do Tesouro Nacional.

Embargante: Ministério Público junto ao TCU.

Representação legal: não há.

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE ACOMPANHAMENTO. DETERMINAÇÕES. EMBARGOS

DE DECLARAÇÃO. OBSCURIDADE. CONHECIMENTO. ACOLHIMENTO PARCIAL.

ESCLARECIMENTOS. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Adoto como Relatório a bem lançada instrução do auditor federal de controle externo

responsável pela análise do processo no âmbito da Secretaria de Recursos (peça 33), cuja proposta de

encaminhamento contou com a aprovação do corpo dirigente da referida unidade técnica (peças 34-

35):

“INTRODUÇÃO

1. Trata-se de embargos de declaração (peça 14), interpostos pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas (MPTCU), na pessoa do Procurador Lucas Rocha Furtado, contra o Acórdão 158/2012 – Plenário (peça

6, p. 52-54), relatado pelo Ministro Raimundo Carreiro, com o seguinte teor:

9.1. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), na qualidade de Órgão Central do Sistema de

Contabilidade da União, que: 9.1.1. oriente as setoriais contábeis para que, quando da verificação do enquadramento dos empenhos não

liquidados às hipóteses listadas nos incisos do art. 35 do Decreto nº 93.872/86, avaliem se as referidas despesas

orçamentárias transcorreram, sob a ótica patrimonial, o estágio do fato gerador; 9.1.2. estabeleça sistemática de verificação dos empenhos não liquidados, de forma que seja possível,

quando da inscrição dos mesmos em restos a pagar, identificá-los/classificá-los em “restos a pagar exigíveis” ou

“restos a pagar não exigíveis”; 9.1.3. oriente as setoriais contábeis para que, caso não seja possível verificar se os empenhos não

liquidados transcorreram, sob a ótica patrimonial, o estágio do fato gerador, inscrevam os respectivos valores

em “restos a pagar exigíveis”, registrando-os como despesa sob a ótica patrimonial;

9.1.4. abstenha-se de retificar no Balanço Patrimonial o montante dos “restos a pagar exigíveis”, registrando-os como despesa sob a ótica patrimonial;

9.1.5. ante o disposto no art. 43, §§ 1º e 2º, da Lei nº 4.320/1964, volte a executar, para os “restos a pagar

não exigíveis”, a rotina de retificação de “restos a pagar” utilizada anteriormente ao ano de 2007; 9.1.6. adote as providências necessárias para que todos os órgãos que arrecadem receitas públicas

registrem no SIAFI e evidenciem, até 31/12/2012, mensalmente, em contas do ativo do Balanço Patrimonial, o

estoque de créditos a receber, de natureza tributária e não tributária;

471


9.1.7. avalie a necessidade de integração com o SIAFI dos sistemas de informação dos órgãos que

arrecadam receitas públicas, com vistas ao registro tempestivo e automático dos créditos a receber, considerando

a relação custo/benefício dessa integração, apresentando a este Tribunal os resultados, no prazo de 180 (cento e

oitenta) dias, acompanhado de cronograma de implantação; 9.1.8. em conjunto com as setoriais contábeis, realize conciliação periódica, até o fechamento contábil do

mês de referência, entre os saldos contábeis dos créditos, de natureza tributária e não tributária, registrados no

Ativo, com os valores de estoque de créditos dos sistemas de informação dos órgãos que arrecadam receitas públicas;

9.2. recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional que:

9.2.1. verifique junto às unidades competentes, inclusive de outros Poderes, sobre as necessidades de

melhorias na rotina de registro da folha de pagamento, considerando as seguintes situações: a) no caso de servidor cedido sem ônus, hoje os usuários têm que manter um controle manual dos valores

pagos, pois não há mais o controle por conta corrente (CPF), apenas o valor total de todos os servidores cedidos.

Assim, não é possível saber o valor a ser ressarcido ao Órgão cedente por cada órgão cessionário, caso seja preciso solicitar esse ressarcimento;

b) o fato de não aparecer a célula orçamentária, antes representada pela nota de empenho, na Nota de

Sistema - NS gerada para o usuário dificulta o trabalho de conferência. O servidor entra no SIAFI, na transação CONFOLHA e analisa as informações no próprio computador, olhando as telas de despesas dentro do

CONFOLHA no SIAFI. Outra conta contábil utilizada para conferência da folha é 29.213.03.01 – Crédito Pago

da Folha, mas nesta conta o saldo somente é registrado após a emissão dos documentos financeiros na transação

CONFLUXO (Ordem Bancária, DARF, GPS, etc.); c) no documento FR, de reclassificação de despesa, utilizado para correção de lançamentos, deveria haver

um número maior de linhas a serem contabilizadas, pois há apenas quatro linhas. Sugere-se um mínimo de doze

linhas; d) transação CONFLUXO, após a homologação do documento FL, deveria continuar permitindo efetuar a

realização dos demais documentos, não relacionados com folha de pagamento, por meio da classificação por

credor ou por data e não apenas pelo número do documento hábil. Isso facilita a homologação em dias em que

há folha de pagamento de pessoal, diárias e fornecedores, por exemplo, a serem pagos. 9.2.2. oriente os órgãos quanto à constituição das provisões respectivas, ressaltando a sua importância,

bem como divulgando melhor a rotina de lançamento e a forma de cálculo do montante dessas reservas.

9.2.3. que, em atenção ao disposto na Lei Complementar nº 131/2009 e Resolução CFC nº 1133/2008, alterada pela Resolução CFC nº 1268/2009, inclua em notas explicativas informações relativas aos montantes da

receita reconhecida e da receita arrecadada no exercício.

9.3. encaminhar cópia deste acórdão, relatório e voto: ao Ministro de Estado da Fazenda, ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, à Secretaria do Tesouro Nacional, à Secretaria de Orçamento

Federal, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, à Comissão

de Assuntos Econômicos do Senado Federal, à Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados, à

Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, aos Tribunais de Contas Estaduais, aos Tribunais de Contas dos Municípios e ao Conselho Federal de Contabilidade;

9.4. arquivar os autos.

HISTÓRICO 2. Trata-se, originariamente, de acompanhamento realizado pela Secretaria de Macroavaliação

Governamental (Semag), com o objetivo de avaliar a legalidade de alterações em procedimentos contábeis que

provocaram impactos nos demonstrativos contábeis exigidos pela Lei 4.320/1964, bem como das Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público.

2.1. O relatório de acompanhamento apontou as seguintes alterações promovidas pela Secretaria do

Tesouro Nacional (STN) nos procedimentos contábeis:

- alterações na contabilização das receitas fonte tesouro; - registro de passivo sem lastro orçamentário;

- alteração da rotina de inscrição de restos a pagar não processados;

- alteração na rotina de suprimento de fundos; - alteração na rotina de folha de pessoal;

- alteração da forma de contabilização do resultado do exercício dos fundos.

472


2.2. Os técnicos trataram, também, de alterações que, à época, encontravam-se em estudos na STN, em

especial o estabelecimento do regime de competência para o reconhecimento de receitas e despesas.

2.3. A equipe de acompanhamento entendeu legais a maioria das alterações promovidas na contabilidade

pública pela STN, com exceção de alguns aspectos pontuais. Em relação ao que interessa ao presente recurso, assim se manifestaram os técnicos, conforme consta no relatório do acórdão recorrido (peça 6, p. 31):

8.6 . A Lei nº 4.320/64 também veda, no art. 39, a adoção do regime de competência para a receita e

estabelece, no art. 35, o reconhecimento no momento da arrecadação. A LRF exige o registro pelo regime de competência somente para as despesas e obrigações, não para as receitas. Ademais, o registro por competência

de tributos em que se opera o lançamento por homologação fica impossibilitado em vista da necessária

individuação do devedor e respectiva importância para escrituração dos respectivos créditos, conforme dispõe o

art. 88 da Lei nº 4.320/64. 2.4. Após oitiva da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

(PGFN) acerca das conclusões da Semag e análise das considerações encaminhadas pelos órgãos, o Tribunal,

por meio do Acórdão 158/2012 – Plenário (peça 6, p. 52-54), proferiu determinações e recomendações aos órgãos envolvidos, na forma transcrita na introdução acima.

2.5. Com o objetivo de sanear o julgado, o ilustre representante do Ministério Público junto ao TCU,

Lucas Rocha Furtado, opôs os presentes embargos de declaração, requerendo o conhecimento e acolhimento do pedido, com a finalidade de esclarecer que (peça 14, p. 3):

a) o regime de contabilização da receita estabelecido no art. 6° da Portaria Conjunta 3 da Secretaria do

Tesouro Nacional e da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,

de 14/10/2008, deve ser utilizado apenas para efeito de melhor acompanhamento e controle dos créditos a receber pela União, devendo o regime de caixa continuar sendo aplicado para os balanços da Lei 4.320/1964;

b) a mencionada portaria somente é de obediência obrigatória para a Administração Pública Federal,

sendo facultada a sua adoção pelos demais entes da federação.

ADMISSIBILIDADE

3. Reitera-se o exame preliminar de admissibilidade (peças 22-23), que concluiu pelo conhecimento do

recurso, suspendendo-se os efeitos dos itens 9.1 e 9.2 do Acórdão 158/2012 - Plenário, relatado pelo Ministro

Raimundo Carreiro, eis que preenchidos os requisitos processuais aplicáveis à espécie.

MÉRITO

4. Delimitação

4.1. Constituem objetos do recurso as seguintes questões: Se o regime de contabilização da receita estabelecido no art. 6° da Portaria Conjunta STN/SOF 3, de 14/10/2008, deve ser utilizado apenas para efeito de

melhor acompanhamento e controle dos créditos a receber pela União, devendo o regime de caixa continuar

sendo aplicado para os balanços da Lei 4.320/1964 e se a mencionada portaria somente é de obediência obrigatória para a Administração Pública Federal, sendo facultada a sua adoção pelos demais entes da federação

(peça 14);

5. Regime de contabilização da receita estabelecido no art. 6° da Portaria Conjunta STN/SOF 3, de

14/10/2008, utilização apenas para efeito de melhor acompanhamento e controle dos créditos a receber

pela União, devendo o regime de caixa continuar sendo aplicado para os balanços da Lei 4.320/1964,

obediência obrigatória para a Administração Pública Federal e facultada pelos demais entes da federação

(peça 14); 5.1. O recorrente afirma que o regime de contabilização da receita estabelecido no art. 6° da Portaria

Conjunta STN/SOF 3, de 14/10/2008, deve ser utilizado apenas para efeito de melhor acompanhamento e

controle dos créditos a receber pela União, devendo o regime de caixa continuar sendo aplicado para os balanços da Lei 4.320/1964, além de a mencionada portaria ser de obediência obrigatória apenas para a

Administração Pública Federal, sendo facultada a sua adoção pelos demais entes da federação, o que impõe

esclarecimento no julgado, tendo em vista os seguintes argumentos:

a) O autor do recurso pretende esclarecer qual o alcance da alteração normativa, que terá reflexos em diversos setores da contabilidade pública (peça 14, p. 2);

b) A utilização do regime de competência tem a vantagem de se colocar no balanço todos os créditos que

irão ingressar nos cofres públicos, mas traz para os demonstrativos ingressos que, talvez, jamais venham a se realizar. Não existe certo ou errado, mas apenas formas diferentes de se contabilizar receitas. A opção do

legislador pelo regime de caixa tem a intenção de privilegiar o princípio da prudência (peça 14, p. 2);

473


c) A deliberação recorrida somente pode ser mantida se houver delimitação do alcance do julgado,

podendo ser aceita apenas se o regime de competência conviver com o de caixa no que se refere às múltiplas

implicações que o instituto possui no atual Direito Econômico. Essa sistemática não pode substituir o regime de

caixa para todos os fins, a exemplo do resultado do exercício, apesar de ser recomendável o controle de créditos a receber pelo Estado;

d) Há claro receio de que a utilização indiscriminada do regime de competência venha a gerar distorções

nos critérios legais que têm por fundamento a receita pública, como a receita corrente líquida (RCL), prevista no artigo 2º, inciso IV, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), definida como parâmetro para fixação do limite

da despesa total com pessoal dos três poderes dos entes da federação, bem como para limitar o montante da

dívida consolidada da União (peça 14, p. 2);

e) A utilização por uma ou outra metodologia vai implicar diferentes resultados na receita corrente líquida, sendo que a sistemática por competência irá trazer resultado maior que o regime de caixa;

f) O parágrafo 3º do inciso IV do artigo 2º da LRF estabelece que a RCL será apurada somando-se as

receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades, referindo-se claramente ao regime de caixa (peça 14, p. 2);

g) De acordo com a Lei 4.320/1964, a receita tributária passa pelas etapas de lançamento, arrecadação e

recolhimento. De acordo com o regime de competência, o lançamento já seria condição necessária e suficiente para a contabilização da receita. Mas, nem todos os tributos lançados são efetivamente recolhidos, o que poderá

gerar inconsistências nos balanços contábeis, deixando de refletir, com exatidão, o ingresso de recursos nos

cofres públicos (peça 14, p. 2);

h) A mudança de regime impactará na apuração do superávit financeiro, com reflexos nos indicadores econômicos do país, além dos efeitos sobre a abertura crédito especial e suplementar, podendo alterar a vontade

do Poder Legislativo, autor da Lei Orçamentária Anual (peça 14, p. 2-3);

i) O disposto no artigo 6º da Portaria 3/2008 deve se restringir à esfera da Administração Pública Federal, pois a imposição de alterações no regime contábil dos demais entes da federação dependeria de lei

complementar, conforme exigência prevista no artigo 165 da Constituição Federal (peça 14, p. 3);

5.2. Em contrarrazões recursais, a Secretaria do Tesouro Nacional apresentou a Nota Técnica n.

11/2017/CCONF/SUCON/STN/MF-DF (peça 32), com os seguintes argumentos: a) O Acórdão 158/2012 – Plenário, relatado pelo Ministro Raimundo Carreiro, em relação ao tratamento

dado às receitas públicas, recomendava à STN a inclusão em notas explicativas de informações relativas aos

montantes da receita reconhecida e da receita arrecadada no exercício. No relatório de acompanhamento originário dos presentes autos, questionou-se a adoção do regime de competência para reconhecimento da

receita pública, o qual não teria amparo na Lei 4.320/1964, salvo os créditos inscritos em dívida ativa. O Relator

não acatou o posicionamento da Semag, tendo considerado legais os normativos da Secretaria do Tesouro Nacional. Logo, a questão foi amplamente discutida pelo Tribunal. Atualmente, não há dúvidas de que o

processo de convergência dos procedimentos contábeis para os padrões internacionais vem trazendo inúmeros

benefícios à gestão pública brasileira, mas, ainda assim, foi questionado pelo MPTCU (peça 32, p. 1-2);

b) A Lei 4.320/1964, que trata da elaboração dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal, foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 como lei complementar,

tendo estabelecido diretrizes para o registro contábil e os demonstrativos obrigatórios para o setor público

brasileiro. A norma previu a possibilidade de atualização de seus anexos, por meio do Conselho Técnico de Economia e Finanças do Ministério da Fazenda, conforme o artigo 113 (peça 32, p. 2);

c) O Conselho Técnico de Economia e Finanças do Ministério da Fazenda chegou a ser instituído, mas foi

extinto em 1971, sendo suas competências transferidas à Subsecretaria de Economia e Finanças da Secretaria Geral do Ministério da Fazenda, atividades exercidas atualmente pela STN. A Secretaria do Tesouro Nacional é

o órgão central do Sistema de Contabilidade Federal, com as atribuições previstas no artigo 113 da Lei

4.320/1964, de acordo com o inciso XXIV do artigo 7º do Decreto 6.976/2009 (peça 14, p. 2-3);

d) Nos termos do §2º do artigo 50 da Lei Complementar 101/2000, cabe à STN a edição de normas gerais para consolidação das contas públicas, enquanto não implantado o Conselho de Gestão Fiscal. O artigo 51 do

referido diploma estabeleceu a obrigatoriedade de consolidação das contas públicas nas três esferas de governo,

exigindo-se critérios uniformes de registro no âmbito da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (peça 32, p. 3);

e) Em 2008, o Ministério da Fazenda publicou a Portaria n. 184/2008, considerada o marco inicial do

474


processo de convergência da contabilidade aplicada ao setor público aos padrões internacionais, com determinação à STN nesse sentido, de acordo com o artigo 1º da norma (peça 32, p. 3);

f) Na sequência, a STN, em conjunto com a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), a Portaria Conjunta

n. 3/2008, com efeitos para a Administração Pública nos três níveis de governo, de modo a garantir a consolidação das contas exigida pela LRF. O normativo aprovava os Manuais da Receita Nacional e da Despesa

Nacional, prevendo o regime de competência para despesa e receita em seu artigo 6º. O parágrafo único desse

dispositivo prevê a manutenção dos procedimentos usuais de reconhecimento e registro da receita e da despesa orçamentárias, de tal sorte que a apropriação patrimonial não modifique os procedimentos legais estabelecidos

para o registro de receitas e despesas orçamentárias. Os registros não podem modificar critérios estabelecidos no

âmbito de cada ente da Federação para a elaboração das estatísticas fiscais e apuração de resultados previstos na

LRF, bem como não podem constituir mecanismo de viabilização de execução de despesa pública para a qual não tenha havido a devida fixação orçamentária (peça 32, p. 3-4);

g) O reconhecimento da receita e da despesa pelo regime de competência diz respeito ao aspecto

patrimonial, mantendo-se os procedimentos usuais para registro da receita e despesa orçamentárias, conforme o artigo 35, I e II, da Lei 4.320/1964. Portanto, para fins de acompanhamento da execução orçamentária,

permanece a adoção do regime de empenho para as despesas e de arrecadação para as receitas, sem prejudicar a

evidenciação do patrimônio público de acordo com a ciência contábil (peça 32, p. 4-5); h) O Decreto 6.976/2009 previu como objetivos do Sistema de Contabilidade Federal a padronização e

consolidação das contas nacionais, a busca da convergência aos padrões internacionais de contabilidade e o

acompanhamento contínuo das normas contábeis aplicadas ao setor público, respeitando-se os princípios

fundamentais de contabilidade (peça 32, p. 4); i) A Portaria MF 184/2008 e o Decreto 6.976/2009 determinam que a STN edite normativos e instruções

para a elaboração e publicação de demonstrações contábeis consolidadas. Esses instrumentos estão em

consonância com as Normas Brasileiras de Contabilidade e buscam convergência com as normas internacionais de contabilidade aplicada ao setor público. Diante disso, a Secretaria editou o Plano de Contas Aplicado ao

Setor Público (PCASP) e o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), com abrangência

nacional (peça 32, p. 4-5);

j) A adoção do PCASP possibilitou aos entes a contabilização dos atos e fatos da gestão pública em mesma base conceitual, com segregação das contábeis em grandes grupos, conforme a natureza da informação:

orçamentária, patrimonial ou de controle. Tais normativos estão alinhados à Lei 4.320/1964, conforme o artigo

85 da norma, que exige que os serviços de contabilidade se organizem de forma a permitir o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços

industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e interpretação dos resultados econômicos e

financeiros (peça 32, p. 5); k) O caput do artigo 39 da Lei 4.320/1964 determina o reconhecimento de valores a receber que devem

ser registrados no ativo em contrapartida a uma variação patrimonial, ainda que não se tenha materializado a

efetiva arrecadação (peça 32, p. 5);

l) A utilização do regime de competência não afasta o registro da receita orçamentária pela arrecadação. Não houve, também, prejuízo na apuração de indicadores fiscais, como receita corrente líquida; ou no cálculo

do superávit financeiro, para os quais é possível extrair as informações a partir do PCASP, conforme manuais

editados pela STN. Busca-se o cumprimento integral da legislação vigente, sem deixar de atender a teoria contábil (peça 32, p. 5);

m) A Estrutura Conceitual da Contabilidade (NBC TSP), publicada pelo Conselho Federal de

Contabilidade, prevê que Relatórios Contábeis de Propósito Geral das Entidades do Setor Público (RCPGs) devem ser elaborados com base no regime de competência. Esses demonstrativos fornecem informações para

subsidiar processos decisórios, prestação de contas e responsabilização dos usuários, sendo componentes

centrais da transparência da informação contábil dos governos (peça 32, p. 5);

n) As demonstrações contábeis em base caixa fornecem informação útil para subsidiar os montantes e o cronograma de recursos necessários aos serviços e ao pagamento das demandas existentes sobre os recursos da

entidade, podendo auxiliar os usuários na avaliação da entidade do setor público, desde que estejam em

conformidade com as estimativas do orçamento aprovado (peça 32, p. 5-6); o) As informações que possibilitam aos usuários compararem a execução orçamentária com o orçamento

previsto facilitam a análise quanto ao desempenho das entidades do setor público, além de instrumentalizar a

475


prestação de contas e a responsabilização (accountability), com subsídios para o processo decisório relacionado a orçamentos futuros (peça 32, p. 6);

p) A elaboração e divulgação de informação contábil tem como finalidade fornecer informações úteis aos

usuários dos RCPGs, os quais possuem as mais diversas necessidades (peça 32, p. 6). Análise

5.3. Os argumentos do embargante estão parcialmente corretos e condizem com as contrarrazões recursais

apresentadas pela STN, não obstante a correção do julgado não constitua efeito infringente, cabendo apenas esclarecimento. De acordo com o parágrafo único do artigo 6º da Portaria conjunta STN/SOF n. 3/2008, ainda

vigente, devem ser mantidos os procedimentos usuais de reconhecimento e registro da receita e da despesa

orçamentárias, de tal forma que a apropriação patrimonial não modifique os procedimentos legais estabelecidos

para o registro das receitas e das despesas orçamentárias. Conforme o dispositivo, a contabilização pelo regime de competência, também, não pode implicar necessariamente modificação dos critérios estabelecidos no âmbito

de cada ente da Federação para elaboração das estatísticas fiscais e apuração dos resultados fiscais de que trata a

Lei Complementar 101, de 2000; ou constituir mecanismo de viabilização de execução de despesa pública para a qual não tenha havido a devida fixação orçamentária.

5.4. Note-se que o dispositivo traduz exatamente o conjunto de preocupações do ilustre representante do

MPTCU, pois, de fato, a contabilização de receitas e despesas pelo regime de competência poderia alterar indevidamente o cálculo de elementos importantes das finanças públicas nacionais, como a receita corrente

líquida e superávit financeiro, inflando-os, caso utilizado indiscriminadamente.

5.5. Todavia, ao consultar os normativos e manuais elaborados pela STN após a autorização de instituição

do regime de competência para contabilização de receitas e despesas na contabilidade pública, verifica-se preocupação constante com a diferenciação entre os regimes orçamentário e contábil, de modo a atender todas

as demandas de informações contábeis. Tendo por base os documentos contidos no presente processo, não se

identifica inconsistência, o que poderá ser confirmado em fiscalizações futuras desta Corte. 5.6. Nessa linha, como discorre detalhadamente a STN na 7ª edição do Manual de Contabilidade Aplicada

ao Setor Público – Exercício de 2017, páginas 55-56, anexo à Portaria conjunta STN/SOF n. 02, de 22/12/2016

(Disponível em:<

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/456785/MCASP+7%C2%AA%20edi%C3%A7%C3%A3o+Vers%C3%A3o+Final.pdf/6e874adb-44d7-490c-8967-b0acd3923f6d>. Acesso em: 18 out. 2017), o artigo 35

da Lei 4.320/1964 se refere ao regime orçamentário e não ao regime contábil (patrimonial).

5.7. Essa perspectiva, inclusive, convive harmoniosamente com os artigos 85, 89, 100 e 104 da Lei 4.320/1964, transcritos abaixo, que determinam que as variações patrimoniais devam ser evidenciadas,

resultantes ou independentes da execução orçamentária:

Título IX – Da Contabilidade [...] Art. 85. Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitirem o acompanhamento da

execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços

industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e

financeiros. [...] Art. 89. A contabilidade evidenciará os fatos ligados à administração orçamentária, financeira,

patrimonial e industrial. [...]

Art. 100. As alterações da situação líquida patrimonial, que abrangem os resultados da execução orçamentária, bem como as variações independentes dessa execução e as superveniências e insubsistências

ativas e passivas, constituirão elementos da conta patrimonial. [...]

Art. 104. A Demonstração das Variações Patrimoniais evidenciará as alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da execução orçamentária, e indicará o resultado patrimonial do

exercício.

5.8. Assim, a contabilidade pública deve evidenciar tanto fatos ligados à administração orçamentária e

financeira, como eventos relacionados à gestão patrimonial, de modo a que se conheça a estrutura patrimonial e os resultados econômicos e financeiros do ente público.

5.9. Ao se observar a forma atual de contabilização de eventos contábeis, sobretudo no campo de receita

pública, constata-se que os órgãos responsáveis têm utilizado os regimes orçamentário para a arrecadação, em respeito ao artigo 35 da Lei 4.320/1964; e patrimonial, sob a ótica da competência.

5.10. Isso é possível, tendo em vista que o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público prevê rubricas

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/456785/MCASP+7%C2%AA%20edi%C3%A7%C3%A3o+Vers%C3%A3o+Final.pdf/6e874adb-44d7-490c-8967-b0acd3923f6d


476


distintas para atender as duas sistemáticas: regime de competência nas classes 1 a 4 e regime de caixa nas classes 5 e 6.

5.11. O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP) – Exercício de 2017, página 56

(Disponível em:< http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/456785/MCASP+7%C2%AA%20edi%C3%A7%C3%A3

o+Vers%C3%A3o+Final.pdf/6e874adb-44d7-490c-8967-b0acd3923f6d>. Acesso em: 18 out. 2017) traz

exemplo de contabilização que demonstra que a utilização do regime de competência para a receita, sob o aspecto formal, não traz impactos nas estatísticas fiscais e nos conceitos de receita corrente líquida e superávit

financeiro. Na prática, seria relevante inserir a questão em fiscalizações futuras desta Corte.

5.12. Na contabilização de eventos ligados ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana,

por exemplo, sob a nova perspectiva patrimonial, com o uso do regime de competência, tem sido contabilizada a receita do imposto no momento do lançamento:

Natureza da informação: patrimonial

D 1.1.2.2.x.xx.xx Créditos Tributários a Receber (P) C 4.1.1.2.x.xx.xx Impostos Sobre o Patrimônio e a Renda

5.13. Note-se que a contabilização gerou informação com influência sobre o resultado do exercício e o

ativo permanente, atributo “(P)”, em atendimento ao disposto nos artigos 100 e 104 da Lei 4.320/1964. Entretanto, esses dados não serão aqueles utilizados para as estatísticas de arrecadação de receitas, superávit

financeiro e receita corrente líquida.

5.14. Os atributos financeiro (F) e permanente (P) constituem o Indicador do Superávit Financeiro

explicado no item 3.3.2 do MCASP, página 351-352 (Disponível em:< http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/456785/MCASP+7%C2%AA%20edi%C3%A7%C3%A3

o+Vers%C3%A3o+Final.pdf/6e874adb-44d7-490c-8967-b0acd3923f6d>. Acesso em: 18 out. 2017). Essa

marcação auxilia na identificação das contas contábeis que integrarão o cálculo do saldo em recursos financeiros.

5.15. No momento da efetiva arrecadação, ou seja, a entrada dos valores financeiros no caixa, contabiliza-

se a receita orçamentária, com baixa do ativo registrado e sensibilização no ativo financeiro, atributo “(F)”,

havendo três lançamentos sob as óticas patrimonial, orçamentária e de controle: Natureza da informação: patrimonial

D 1.1.1.1.1.xx.xx Caixa e Equivalentes de Caixa em Moeda Nacional (F)

C 1.1.2.2.x.xx.xx Créditos Tributários a Receber (P) Natureza da informação: orçamentária

D 6.2.1.1.x.xx.xx Receita a Realizar

C 6.2.1.2.x.xx.xx Receita Realizada Natureza da informação: controle

D 7.2.1.1.x.xx.xx Controle da Disponibilidade de Recursos

C 8.2.1.1.1.xx.xx Disponibilidade por Destinação de Recursos (DDR)

5.16. Diante disso, é a arrecadação que gera o lançamento orçamentário da receita realizada (Contas 6.2.1.2.x.xx.xx), as quais compõem a receita corrente líquida, não havendo qualquer afronta ao artigo 35 da Lei

4.320/1964 e ao artigo 2º, inciso IV e §3º, da LRF. O regime é de caixa, ótica financeira, como se constata no

atual Manual de Demonstrativos Fiscais, aprovado pela Portaria/STN n. 495/2017, página 175 (Disponível em:< http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/592968/MDF+8%C2%AA%20edi%C3%A7%C3%A3o+

vers%C3%A3o+18.09.2017.pdf/5fe8f9eb-ec0b-46f7-bbb3-4e7ffb4e9854>. Acesso em: 18 out. 2017):

RECEITAS CORRENTES (I) Registra os ingressos de recursos financeiros oriundos das seguintes subcategorias econômicas: receitas

de impostos, taxas e contribuições de melhoria, de contribuições, patrimoniais, agropecuárias, industriais, de

serviços, transferências correntes e outras receitas correntes.

5.17. Do mesmo modo, o saldo decorrente dos lançamentos na conta Disponibilidade por Destinação de Recursos (8.2.1.1.1.xx.xx) constitui o próprio superávit/déficit financeiro, apurado conforme o §2º do artigo 43

da Lei 4.320/1964 e explicitado no Quadro do Superávit/Déficit Financeiro, anexo ao balanço patrimonial da

entidade e descrito no item 4.4.4 do MCASP, página 394 (Disponível em:< http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/456785/MCASP+7%C2%AA%20edi%C3%A7%C3%A3

o+Vers%C3%A3o+Final.pdf/6e874adb-44d7-490c-8967-b0acd3923f6d>. Acesso em: 18 out. 2017).







477


5.18. O voto condutor da deliberação recorrida também discorre sobre o tema, não obstante não tenha

explicitado com clareza o ponto acerca da necessária manutenção dos procedimentos usuais de reconhecimento

e registro da receita e da despesa em determinados aspectos contábeis da contabilidade aplicada ao setor

público, o que se esclarecerá nesta assentada: 14. Há que se diferenciar o conceito patrimonial do conceito orçamentário e seus reflexos na

apresentação das demonstrações contábeis. Os créditos são reconhecidos sob o aspecto patrimonial. Na medida

em que são arrecadados e se tornam "caixa", são escriturados como receita orçamentária no respectivo exercício (aspecto orçamentário). Tal procedimento segue o mesmo rito da inscrição em dívida ativa, que somente se

"transforma" em receita orçamentária depois que o contribuinte liquida sua obrigação junto à fazenda pública. A

grande diferença das mudanças introduzidas e defendidas pela STN é que a contabilidade passa a evidenciar o

direito a receber em momento anterior ao da inscrição em dívida ativa, permitindo o acompanhamento dos fatos posteriores, como a arrecadação e a própria baixa do crédito que porventura venha a ocorrer.

15. Assim, os balanços patrimoniais da União (e dos demais entes da federação: estados, Distrito Federal

e municípios) são aprovados sem o registro de todos os ativos (direitos a receber) na contabilidade. Tomando-se como exemplo o caso de uma prefeitura que envia o boleto de cobrança do IPTU para o contribuinte, pode-se

verificar que neste momento o contribuinte tem uma obrigação a pagar e consequentemente a prefeitura deveria

registrar o direito a receber em contrapartida de uma variação patrimonial aumentativa. Tal registro não afeta a

receita orçamentária do município, portanto não amplia a capacidade de gastar. Atualmente, o registro do

crédito a receber somente é feito depois de inscrito em dívida ativa. Mas é somente neste momento que o setor

público deve evidenciar os valores a receber? Como se pode saber quanto dos créditos cobrados/lançados foram

arrecadados antes de se inscrever em dívida ativa? Esta informação não tem transparência nos balanços do setor público, pois não está registrado na contabilidade o crédito cobrado e não pago. As mudanças propostas e

realizadas pela STN visam evidenciar o montante dos créditos lançados pela fazenda pública e ainda não

arrecadados, similarmente ao que acontece com os créditos inscritos em dívida ativa. Vale ressaltar que todas as empresas estatais que utilizam o Siafi e já fazem esse registro, bem como algumas autarquias, a exemplo do

Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que realizava o controle dos créditos previdenciários e

administrativos desde 2000, atividade posteriormente transferida para a Receita Federal do Brasil. (Grifos no

original) 5.19. Assim, a sistemática estabelecida pela STN permite que os dois regimes de contabilização convivam

sem que se deixe de dar transparência aos diferentes tipos de informações necessárias aos variados usuários das

demonstrações contábeis. 5.20. Não se mostra verdadeira a afirmação do embargante de que a utilização do regime de competência

para o registro da receita tributária, na etapa do lançamento do tributo, poderá provocar inconsistência nos

balanços, desde que seguidos os procedimentos usuais de contabilização em vigência. Como se nota na análise do exemplo acima, tanto a receita patrimonial quanto a receita orçamentária foram adequadamente

contabilizados.

5.21. Essa conjuntura pode ser observada com maior clareza nas Instruções de Procedimentos Contábeis

(IPC) 02 – Reconhecimento dos Créditos Tributários pelo Regime de Competência, elaboradas pela STN e publicadas no sítio do órgão na internet Disponível em:<

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/36614/IPC02_ReconhecimentoCreditosTributariosRegim

eCompetencia.pdf/039afc79-b027-4909-a297-1ff930d37739>. Acesso em: 18 out. 2017. 5.22. No documento, a Secretaria do Tesouro Nacional busca padronizar a contabilização dessas rubricas

nas diversas unidades da federação, sob a mesma base conceitual do MCASP, das Normas Brasileiras e

Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público. 5.23. O documento traz a forma de contabilização dos mais diversos tributos de natureza estadual e

municipal, como o Imposto sobre Serviços e o Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Serviços de

Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação.

5.24. Os lançamentos, como destacado no exemplo acima, envolvem tanto a informação patrimonial do reconhecimento dos créditos a receber, como o registro da receita orçamentária, quando da arrecadação efetiva.

5.25. Todavia, caso não ocorra o pagamento do tributo, não serão sensibilizadas as contas de natureza

orçamentária como a receita realizada (Código 6.2.1.2.X.XX.XX) e Disponibilidade por Destinação de Recursos (Código 8.2.1.1.1.xx.xx), não havendo, portanto, impacto nos resultados fiscais, na receita corrente líquida e no

superávit financeiro, ao contrário do que afirma o embargante, os quais serão impactados apenas em caso de

478


pagamento direto, nas fases de cobrança administrativa ou após a inscrição em dívida ativa.

5.26. Assim, a atualização na contabilidade pública operada pela STN está em consonância com o

disposto na Lei 4.320/1964, sendo ele o órgão central do Sistema de Contabilidade Federal, responsável pela

atualização dos anexos da norma e expedição de recomendações técnicas acerca do tema, citado no artigo 113 do referido dispositivo legal. Nessa linha, transcreve-se o inciso XXIV do artigo 7º do Decreto n. 6.976/2009,

trazido à colação nas contrarrazões recursais:

Art. 7º Compete ao órgão central do Sistema de Contabilidade Federal: (...)

XXIV - exercer as atribuições definidas pelo art. 113 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 , a saber:

atender a consultas, coligir elementos, promover o intercâmbio de dados informativos, expedir recomendações

técnicas, quando solicitadas, e atualizar, sempre que julgar conveniente, os anexos que integram aquela Lei; 5.27. Em que pesem as discussões relacionadas ao artigo 165, §9º, inciso I, acerca da necessidade de lei

complementar para tratar do tema, é amplamente majoritário na doutrina e na jurisprudência, entendimento no

sentido de que a Lei 4.320/1964 foi recepcionada pela Constituição com caráter de lei complementar e constitui lei nacional.

5.28. Nesse sentido, transcreve-se trecho do relatório do Acórdão 2.281/2008 – Plenário, acatado pelo

Relator Ministro Ubiratan Aguiar: 107. A tese empreendida pela Procuradoria-Geral da República no âmbito da MP que instituiu o slogan

PAC não pode ser tida como absoluta e inequívoca. Para fazer o contraponto em face da pretensão de restringir

a discussão à eventual crise de legalidade, convém recorrer à Lei nº 4.320, de 1964, recepcionada pela

Constituição com status de lei complementar segundo a pacífica jurisprudência do STF (ADI 1.726-MC e ADI 2.250-MC). Com respaldo no artigo 165, § 9º da Carta Política, a Lei em foco estabelece as diretrizes para

elaboração das leis de orçamento, além das normas gerais sobre gestão financeira e patrimonial - na qual se

inserem as transferências entre os entes da Federação, matérias também abarcadas pelo Capítulo das Finanças Públicas.

5.29. A finalidade do caráter nacional da Lei 4.320/1964 está na necessidade de padronização de

informações contábeis, de modo a facilitar a obtenção de dados estatísticos e de finanças públicas, como leciona

Heraldo Teixeira da Costa Reis e José Teixeira Machado Júnior (A lei 4.320 comentada e a lei de

responsabilidade fiscal. 33. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 3):

Como é sabido e já foi dito acima, a lei abrange a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, o

que possibilita a existência de normas homogêneas para todo o país e facilita a obtenção de dados estatísticos financeiros e de realização dos programas de trabalho, bem como a consolidação dos orçamentos e balanços do

setor público brasileiro.

5.30. Igualmente, cabe à STN, como órgão central de contabilidade da União, a edição de normas gerais para consolidação das contas públicas, conforme o §2º do artigo 50 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

5.31. Diante disso, não tem sentido o pedido do embargante para restringir o artigo 6º da Portaria 3/2008

à esfera da Administração Pública Federal, estando a definição do regime contábil aplicável às receitas públicas

dentro dos conceitos estabelecidos pela Lei 4.320/1964 e no âmbito de atuação da STN. A diferenciação nos procedimentos de contabilização da União em relação aos demais entes é que traria substanciais prejuízos às

estatísticas fiscais e consolidação de orçamentos e balanços.

CONCLUSÃO 6. Das análises anteriores, conclui-se que, na contabilidade do setor público brasileiro, devem ser

mantidos os procedimentos usuais de reconhecimento e registro da receita e da despesa orçamentárias, de tal

forma que a apropriação patrimonial não modifique os procedimentos legais estabelecidos para o registro das receitas e das despesas orçamentárias. A contabilização pelo regime de competência, também, não pode

implicar necessariamente modificação dos critérios estabelecidos no âmbito de cada ente da Federação para

elaboração das estatísticas fiscais e apuração dos resultados fiscais de que trata a Lei Complementar 101, de

2000; ou constituir mecanismo de viabilização de execução de despesa pública para a qual não tenha havido a devida fixação orçamentária.

6.1. Constata-se, com as contrarrazões trazidas pela STN, bem como pelas provas contidas nos autos e a

análise dos normativos e manuais de procedimentos contábeis oficiais, não haver afronta à Lei 4.320/1964 ou à LRF. Está condizente com os referidos diplomas a convivência entre os regimes de competência e caixa na

contabilidade pública, respeitado o enfoque orçamentário das receitas e despesas.

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ATA Nº 45 DE 14 DE NOVEMBRO DE 2018 - Portal TCU · 2018. 11. 29. · 1 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO ATA Nº 45 DE 14 DE NOVEMBRO DE 2018 Data da aprovação: 21 de novembro de 2018